DECIZIA Nr.

5
din 15 ianuarie 2015
referitoare la excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.2711 i art.2712
din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii
Publicat n Monitorul Oficial nr.188 din 19.03.2015

Augustin Zegrean
Valer Dorneanu
Toni Grebl
Petre Lzroiu
Mircea tefan Minea
Daniel Marius Morar
Mona-Maria Pivniceru
Pusks Valentin Zoltn
Tudorel Toader
Ionia Cochinu

preedinte
judector
judector
judector
judector
judector
judector
judector
judector
magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.

1. Pe rol se afl soluionarea excepiei de neconstituionalitate a dispoziiilor art.271 1 i art.2712 din
Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, excepie
ridicat de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social n Hanau Germania, n Dosarul
nr.1.020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal i care formeaz
obiectul Dosarului Curii Constituionale nr.770D/2014.
2. La apelul nominal se prezint, pentru autoarea excepiei de neconstituionalitate, avocaii Ionu
erban i Dan Cristea, cu mputernicire avocaial depus la dosar i se constat lipsa celorlalte pri.
Procedura de citare este legal ndeplinit.
3. Magistratul-asistent refer asupra cauzei i arat c dezbaterile iniiale au avut loc n edina
public din 9 decembrie 2014, n prezena reprezentanilor autoarei excepiei de neconstituionalitate i
cu participarea reprezentantului Ministerului Public, fiind consemnate n ncheierea de edin de la
acea dat, cnd, n temeiul dispoziiilor art.57 i art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea
i funcionarea Curii Constituionale, Curtea a dispus amnarea pronunrii pentru 16 decembrie 2014,
dat la care, n temeiul dispoziiilor art.58 alin.(4) din Legea nr.47/1992, a dispus redeschiderea
dezbaterilor pentru data de 15 ianuarie 2015.
4. Cauza fiind n stare de judecat, preedintele acord cuvntul reprezentanilor autoarei excepiei
de neconstituionalitate, care precizeaz c vor rspunde ntrebrilor, n msura n care se solicit
lmuriri suplimentare, avnd n vedere motivul pentru care Curtea a repus cauza pe rol i vor prezenta,
pe scurt, motivele expuse att n edina anterioar, ct i prin concluziile scrise depuse la dosar.
5. Preedintele Curii solicit expunerea unor scurte precizri referitoare la procedura aplicabil n
cauza de fa, respectiv dac este considerat o cale de atac sau o aciune direct.
6. Reprezentanii autoarei excepiei de neconstituionalitate arat c, dei contestarea deciziei
Consiliului este prevzut n Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 ca o cale de atac, n
realitate instana a calificat-o ca o judecat n prim instan.
7. Domnul judector Petre Lzroiu, cu ncuviinarea preedintelui Curii Constituionale i n
temeiul art.216 alin.(5) din Codul de procedur civil, ntreab, punctual, dac s-a solicitat la instana
de fond aplicarea dispoziiilor art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014 i dac garania
de bun conduit poate fi calificat ca fiind sinonim cu taxa judiciar de timbru.
8. Reprezentanii autoarei excepiei de neconstituionalitate arat c, astfel cum reiese i din
ncheierea instanei de judecat, au solicitat aplicarea art.II din Ordonana de urgen a Guvernului
nr.51/2014, ns instana a calificat-o ca o judecat n prim instan, astfel cum s-a reinut prin Decizia
nr.6.451 din 29 iulie 2014, pronunat n Dosarul nr.1.020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia
contencios administrativ i fiscal, iar n ceea ce privete taxele, garania de bun conduit este
considerat a doua sarcin i nu este o tax.

9. n final, avnd n vedere att concluziile prezentate n faa instanei de contencios constituional,
ct i concluziile scrise depuse la dosarul cauzei, solicit admiterea excepiei de neconstituionalitate.
10. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepiei de
neconstituionalitate ca nentemeiat i arat c i menine concluziile puse la edina de judecat
anterioar. n acest context precizeaz c revine Curii Constituionale s stabileasc n ce msur
suma este sau nu excesiv i dac aceast sum permite analizarea fondului.
CURTEA,
avnd n vedere actele i lucrrile dosarului, constat urmtoarele:
11. Prin Decizia civil nr.6.451 din 29 iulie 2014, pronunat n Dosarul nr.1.020/59/2014, Curtea
de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal a sesizat Curtea Constituional
cu excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.271 1 i art.2712 din Ordonana de urgen
a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de
concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
12. Excepia de neconstituionalitate a fost ridicat de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social
n Hanau Germania, ntr-o cauz ntemeiat pe dispoziiile Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.34/2006, respectiv cu ocazia soluionrii plngerii formulate mpotriva Deciziei nr.1.850/C8/179
pronunate de Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor prin care s-a respins ca nefondat
contestaia depus mpotriva rezultatului procedurii de licitaie deschis n vederea atribuirii contractului
de lucrri avnd ca obiect Constituirea i reabilitarea staiei de epurare n Caransebe.
13. n motivarea excepiei de neconstituionalitate, autoarea acesteia susine c prevederile
criticate sunt contrare art.21 alin.(1) i (2) din Constituie, ntruct impunerea prin lege a unei sarcini
patrimoniale de 1% din valoarea unui contract de achiziie public reprezint o ngrdire
neconstituional a exercitrii dreptului de acces la instan. n acest sens arat c profitul ce revine
unui operator economic ca urmare a executrii ntregului contract de achiziie graviteaz ntre 3% i
10% din valoarea contractului. Cerina rezervrii unui avans efectiv n sum de 1% din valoarea
contractului este de natur a interzice accesul la cenzura actelor autoritii contractante pentru marea
majoritate a operatorilor economici. Avnd n vedere c majoritatea contractelor de achiziie public din
fonduri europene depesc pragurile valorice prevzute la art.55 alin.(2) lit.c) al Ordonanei de urgen
a Guvernului nr.34/2006, operatorii economici ar fi inui s depun n avans sume de 100.000 euro
pentru contractele de lucrri, respectiv 25.000euro pentru contractele de servicii. Aceste sume
reprezint echivalentul a 500 de salarii minime pe economie, respectiv a 125 de salarii minime pe
economie. Suma este evident prohibitiv pentru marea majoritate a operatorilor economici ce activeaz
pe pia. Fa de circumstanele expuse mai sus nu exist o proporionalitate ntre dimensiunea
ingerinei n dreptul de acces la justiie i scopul urmrit.
14. Se consider c prevederile criticate sunt contrare art.21 alin.(4) din Constituie, ntruct
jurisdicia Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor este o jurisdicie special administrativ,
iar impunerea unei sarcini pecuniare de 1% pentru accesul la aceast jurisdicie ncalc n mod evident
principiul constituional al gratuitii unei asemenea jurisdicii.
15. De asemenea, se susine c sunt nclcate i dispoziiile art.16 alin.(1) i (2) din Constituie,
ntruct dispoziiile legale criticate impun o sarcin oneroas pentru accesul la justiie doar a uneia dintre
prile poteniale ale unui litigiu de achiziie public, anume operatorul economic participant.
16. Curtea de Apel Timioara Secia contencios administrativ i fiscal opineaz n sensul
c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat, sens n care arat c accesul liber la justiie nu
semnific accesul gratuit la instan i nici lipsa unor dispoziii procedurale menite s asigure exercitarea
corespunztoare a demersurilor judiciare.
17. Potrivit dispoziiilor art.30 alin.(1) din Legea nr.47/1992, actul de sesizare a fost comunicat
preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului i Avocatului Poporului, pentru a-i
exprima punctele de vedere asupra excepiei de neconstituionalitate.
18. Guvernul arat c excepia de neconstituionalitate este nentemeiat, prevederile criticate nu
ngrdesc dreptul privind accesul liber la justiie, garantat de prevederile art.21 din Constituie, ci,
dimpotriv, dau posibilitatea prii interesate de a introduce, n anumite condiii, contestaie sau
plngere, iar aceste condiii au fost instituite n considerarea celor statuate n nota de fundamentare i
n preambulul Ordonanei de urgen a Guvernului nr.51/2014. Astfel, consider c acest mijloc
procedural confer garanii suficiente n sensul efectivitii dreptului de acces liber la justiie, astfel nct
msura procesual prevzut la art.2711 din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 este de
natur a nu genera tergiversarea procedurilor administrative/judiciare de contestare, iar n temeiul
art.126 alin.(2) din Constituie, legiuitorul are deplina libertate s reglementeze norme de procedur, cu
condiia ca acestea s nu fie contrare Legii fundamentale. n ceea ce privete cuantumul taxelor pentru

valorificarea unor drepturi, n raport cu art.21 din Constituie, menioneaz att jurisprudena Curii
Europene a Drepturilor Omului, ct i a Curii Constituionale.
19. Preedinii celor dou Camere ale Parlamentului i Avocatul Poporului nu au comunicat
punctele lor de vedere cu privire la excepia de neconstituionalitate.
CURTEA,
examinnd actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul ntocmit de judectorul-raportor,
susinerile prii prezente, concluziile procurorului, notele scrise depuse, dispoziiile legale criticate,
raportate la prevederile Constituiei, precum i Legea nr.47/1992, reine urmtoarele:
20. Curtea Constituional a fost legal sesizat i este competent, potrivit dispoziiilor art.146 lit.d)
din Constituie, precum i ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10 i 29 din Legea nr.47/1992, s soluioneze
prezenta excepie.
21. Obiectul excepiei de neconstituionalitate l constituie dispoziiile art.271 1 i art.2712 din
Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.418 din 15 mai 2006, aprobat cu modificri i completri prin
Legea nr.337/2006, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.625 din 20 iulie 2006, cu
modificrile i completrile ulterioare. Dispoziiile art.2711 i art.2712 din Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006 au fost introduse prin Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.486 din 30 iunie 2014, i au urmtorul cuprins:
Art.2711: (1) n scopul de a proteja autoritatea contractant de riscul unui eventual
comportament necorespunztor, contestatorul are obligaia de a constitui garania de bun conduit
pentru ntreaga perioad cuprins ntre data depunerii contestaiei/cererii/plngerii i data rmnerii
definitive a deciziei Consiliului/hotrrii instanei de judecat de soluionare a acesteia.
(2) Contestaia/Cererea/Plngerea va fi respins n cazul n care contestatorul nu prezint dovada
constituirii garaniei prevzute la alin.(1).
(3) Garania de bun conduit se constituie prin virament bancar sau printr-un instrument de
garantare emis n condiiile legii de o societate bancar ori de o societate de asigurri i se depune n
original la sediul autoritii contractante i n copie la Consiliu sau la instana de judecat, odat cu
depunerea contestaiei/cererii/plngerii.
(4) Cuantumul garaniei de bun conduit se stabilete prin raportare la valoarea estimat a
contractului ce urmeaz a fi atribuit, astfel:
a) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este mai mic dect pragurile valorice prevzute la
art.55 alin.(2) lit.a) i b);
b) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este mai mic dect pragurile valorice prevzute la
art.55 alin.(2) lit.c), dar nu mai mult dect echivalentul n lei a 10.000 euro, la cursul BNR de la data
constituirii garaniei;
c) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este egal sau mai mare dect pragurile valorice
prevzute la art.55 alin.(2) lit.a) i b), dar nu mai mult dect echivalentul n lei a 25.000 euro, la cursul
BNR de la data constituirii garaniei;
d) 1% din valoarea estimat, dac aceasta este egal sau mai mare dect pragurile valorice
prevzute la art.55 alin.(2) lit.c), dar nu mai mult dect echivalentul n lei a 100.000 euro, la cursul BNR
de la data constituirii garaniei.
(5) Garania de bun conduit trebuie s aib o perioad de valabilitate de cel puin 90 de zile, s
fie irevocabil i s prevad plata necondiionat la prima cerere a autoritii contractante, n msura n
care contestaia/cererea/plngerea va fi respins.
(6) n cazul n care, n ultima zi de valabilitate a garaniei de bun conduit, decizia Consiliului sau
hotrrea instanei de judecat nu este rmas definitiv, iar contestatorul nu a prelungit valabilitatea
garaniei de bun conduit n aceleai condiii de la alin.(1)(5), autoritatea contractant va reine
garania de bun conduit. Prevederile art.2712 alin.(3)(5) se aplic n mod corespunztor.
(7) Prevederile alin.(1)(6) se aplic n mod corespunztor i n situaia n care plngerea
mpotriva deciziei Consiliului este formulat de o alt persoan dect autoritatea contractant sau
contestator, conform art.281.;
Art.2712: (1) n cazul n care contestaia este respins de ctre Consiliu sau de ctre instana
de judecat, atunci cnd contestatorul se adreseaz direct instanei, autoritatea contractant are
obligaia de a reine garania de bun conduit de la momentul rmnerii definitive a deciziei Consiliului/
hotrrii instanei de judecat. Reinerea se aplic pentru loturile la care contestaia a fost respins.
(2) Prevederile alin.(1) se aplic i n cazul n care contestatorul renun la
contestaie/cerere/plngere.

(3) Msura prevzut la alin.(1) nu va fi aplicat n cazul n care Consiliul/instana de judecat

respinge contestaia ca rmas fr obiect sau n cazul n care s-a renunat la
contestaie/cerere/plngere, ca urmare a adoptrii de ctre autoritatea contractant a msurilor de
remediere necesare, n condiiile art.2563 alin.(1).
(4) n situaia n care Consiliul admite contestaia, respectiv instana competent admite plngerea
formulat mpotriva deciziei Consiliului de respingere a contestaiei, autoritatea contractant are
obligaia de a restitui contestatorului garania de bun conduit, n cel mult 5 zile de la momentul
rmnerii definitive a deciziei/hotrrii.
(5) n situaia n care contestatorul se adreseaz direct instanei de judecat i aceasta admite
cererea introdus, prevederile alin.(4) se aplic n mod corespunztor.
(6) Sumele ncasate de autoritatea contractant din executarea garaniei de bun conduit
reprezint venituri ale autoritii contractante.
22. n susinerea neconstituionalitii acestor dispoziii legale sunt invocate prevederile
constituionale ale art.16 alin.(1) i (2) privind egalitatea n drepturi i art.21 alin.(1), (2) i (4) referitor la
accesul liber la justiie i la caracterul facultativ i gratuit al jurisdiciilor speciale administrative.
23. Examinnd excepia de neconstituionalitate, Curtea observ c obiectul dosarului n care s-a
ridicat prezenta excepie de neconstituionalitate l constituie o plngere formulat mpotriva unei decizii
a Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor prin care s-a respins ca nefondat contestaia
depus mpotriva rezultatului procedurii de licitaie deschis n vederea atribuirii unui contract de lucrri.
n temeiul art.248 alin.(1) din Codul de procedur civil, potrivit cruia instana de judecat este obligat
s se pronune mai nti asupra excepiilor de procedur, instana de judecat a respins plngerea
formulat de autoarea prezentei excepii de neconstituionalitate pentru lipsa garaniei de bun
conduit.
24. Pentru a exercita controlul de constituionalitate, Curtea trebuie s verifice dac sunt ndeplinite
condiiile de admisibilitate prevzute ca atare de lege, printre acestea regsindu-se i legtura textului
criticat cu soluionarea cauzei, potrivit art.29 din Legea nr.47/1992 privind organizarea i funcionarea
Curii Constituionale. Aadar, dintr-o prim perspectiv, Curtea, dei nu face aplicarea concret a legii
la spea dedus judecii, trebuie s analizeze cadrul procesual n care a fost ridicat aceast excepie
i s analizeze prevederile criticate. Sub acest aspect, Curtea constat c autoarei excepiei de
neconstituionalitate i-a fost respins plngerea pentru motivul c aceasta nu a constituit garania de
bun conduit, cu toate c legiuitorul a statuat, prin dispoziiile art.II din Ordonana de urgen a
Guvernului nr.51/2014 pentru modificarea i completarea Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.486 din 30 iunie 2014, referitor la contestaiile/cererile/plngerile aflate n curs de soluionare la
consiliu/instana de judecat la data intrrii n vigoare a acestei ordonane de urgen, c acestea
continu s fie soluionate n condiiile i cu procedura prevzut de legea n vigoare la data la care au
fost depuse.
25. Dei prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 instituie norme cu caracter
special aplicabile n materia achiziiilor publice, instana de judecat a apreciat c, n spe, sunt
aplicabile dispoziiile Legii nr.554/2004, i nu ale Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006. Curtea
reine c, att prin raportare la jurisprudena instanei de contencios constituional (spre exemplu,
Decizia nr.507 din 15 mai 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.572 din 10 august
2012), ct i la prevederile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006, plngerea mpotriva deciziei
Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor reprezint o cale de atac (a se vedea i paragraful
29 al prezentei decizii), exercitarea acesteia avndu-i temeiul n dispoziiile Ordonanei de urgen a
Guvernului nr.34/2006, i nu n Legea contenciosului administrativ nr.554/2004. n acest context,
prevederile art.II din Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, potrivit crora
Contestaiile/Cererile/Plngerile aflate n curs de soluionare la Consiliu/instana de judecat la data
intrrii n vigoare a prezentei ordonane de urgen continu s fie soluionate n condiiile i cu
procedura prevzut de legea n vigoare la data la care au fost depuse, stabilesc msuri procedurale
tranzitorii care sunt de strict i imediat aplicare.
26. Curtea constat c, dei potrivit jurisprudenei sale constante, interpretarea i aplicarea
prevederilor legale la spea dedus judecii este atributul instanei de judecat, n prezenta cauz
tocmai aplicarea n acest fel a legii a condus partea la invocarea unei excepii de neconstituionalitate
ca urmare a nereinerii dispoziiilor tranzitorii ale art.II din Ordonana de urgen a Guvernului
nr.51/2014, care modific i completeaz Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006.
27. Curtea reine c n materia achiziiilor publice exist posibilitatea de contestare a actului
autoritii contractante att pe calea contenciosului administrativ direct la instanele de judecat
competente, potrivit Legii contenciosului administrativ nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial al

Romniei, Partea I, nr.1.154 din 7 decembrie 2004, ct i pe calea administrativ-jurisdicional la

Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, n baza Ordonanei de urgen a Guvernului
nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri
publice i a contractelor de concesiune de servicii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.418 din 15 mai 2006. Astfel, n prima ipotez, cererea se introduce direct la instana de judecat,
urmnd procedura stabilit de Legea nr.554/2004; n cea de-a doua ipotez, contestaia se formuleaz
la Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, iar mpotriva deciziei acestui organ jurisdicional
administrativ poate fi formulat plngere la instana de judecat, potrivit prevederilor Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.34/2006. De altfel, referitor la cele dou proceduri, Curtea observ c acestea
difer substanial una fa de cealalt, spre exemplu, calea de atac, termenul de contestare etc.
28. n procedura prevzut de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, aplicabil cauzei
de fa, potrivit art.255 alin.(1), Orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept ori ntr-un
interes legitim printr-un act al autoritii contractante, prin nclcarea dispoziiilor legale n materia
achiziiilor publice, poate solicita, prin contestaie, anularea actului, obligarea autoritii contractante de
a emite un act, recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim pe cale administrativjurisdicional, n condiiile prezentei ordonane de urgen. Potrivit art.281 alin.(1) din Ordonana de
urgen a Guvernului nr.34/2006, deciziile Consiliului privind soluionarea contestaiei pot fi atacate de
ctre autoritatea contractant i/sau de ctre orice persoan vtmat, n sensul art.255 alin.(2), cu
plngere la instana judectoreasc prevzut la art.283 alin.(1), n termen de 10 zile de la comunicare,
att pentru motive de nelegalitate, ct i de netemeinicie. Art.283 alin.(1) mai sus menionat prevede c
Instana competent s soluioneze plngerea formulat mpotriva deciziei pronunate de Consiliu este
curtea de apel, secia de contencios-administrativ i fiscal n a crei raz se afl sediul autoritii
contractante. Cu excepia cazurilor n care plngerea are ca obiect contestarea amenzii, Consiliul
Naional de Soluionare a Contestaiilor nu are calitatea de parte n proces. n acest context se observ
c procedura prevzut n seciunea a 8-a Ci de atac mpotriva deciziilor Consiliului Naional de
Soluionare a Contestaiilor [art.2832851] este una ulterioar utilizrii procedurii administrativjurisdicionale.
29. Aadar, plngerea formulat mpotriva deciziei Consiliului Naional de Soluionare a
Contestaiilor la instana judectoreasc este o cale de atac, aspect ce reiese att din prevederile
Ordonanei de urgen nr.34/2006 care constituie reglementarea special n materia achiziiilor publice,
ct i din cele statuate prin jurisprudena Curii Constituionale referitoare la calea de atac mpotriva
deciziei organului de jurisdicie administrativ (Decizia nr.296 din 22 mai 2014, publicat n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, nr.576 din 1 august 2014).
30. Referitor la legitimitatea constituional a procedurilor administrativ-jurisdicionale, Curtea, n
jurisprudena sa, a statuat, de principiu, c instituirea unei proceduri administrativ-jurisdicionale nu
contravine dispoziiilor constituionale att timp ct decizia organului administrativ de jurisdicie poate fi
atacat n faa unei instane judectoreti, iar existena unor organe administrative de jurisdicie nu poate
s duc la nlturarea interveniei instanelor judectoreti n condiiile legii, sens n care este Decizia
Plenului Curii Constituionale nr.1 din 8februarie 1994, publicat n Monitorul Oficial al Romniei,
Partea I, nr.69 din 16 martie 1994, i Decizia nr.284 din 27martie 2012, publicat n Monitorul Oficial,
Partea I, nr.344 din 21 mai 2012. De asemenea, pe lng aceast exigen, desprins din jurispruden,
potrivit art.21 alin.(4) din Constituie, jurisdiciile speciale administrative trebuie s fie facultative i
gratuite (a se vedea, n acest sens, i Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicat n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014, paragrafele 6366).
31. n ceea ce privete gratuitatea jurisdiciilor-administrative raportat la prevederile Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.34/2006, analiznd dispoziiile ce reglementeaz procedura soluionrii
contestaiilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, Curtea a constatat c nu exist
nicio norm care s ateste existena vreunei taxe sau cauiuni care s se fac venit la bugetul de stat
sau la bugetul autoritii administrativ-jurisdicionale. Curtea a reinut c gratuitatea consacrat de
norma constituional cuprins n art.21 alin.(4) semnific lipsa oricrei contraprestaii pecuniare din
partea persoanei care, alegnd calea contenciosului administrativ-jurisdicional, beneficiaz gratuit de
serviciul prestat de autoritatea administrativ-jurisdicional (a se vedea, n acest sens, Decizia nr.282
din 27 martie 2012, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.317 din 11 mai 2012). Avnd
n vedere dispoziiile art.2712 alin.(6) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, potrivit crora
Sumele ncasate de autoritatea contractant din executarea garaniei de bun conduit reprezint
venituri ale autoritii contractante, Curtea reine c soluia legislativ criticat respect cerina
constituional referitoare la caracterul neoneros al procedurii administrativ-jurisdicionale, ntruct
sumele reprezentnd garania de bun conduit se fac venit la autoritatea contractant, fr a constitui
o tax pentru administrarea justiiei sau prestarea unor servicii de ctre aceasta sau, dup caz, de ctre
Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor.

32. Dispoziiile Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 nu fixeaz imperativ urmarea cii
de atac administrativ-jurisdicionale, ci o prevd ca facultate de care beneficiaz persoana care se
consider vtmat. De altfel, raiunea pentru care legiuitorul a prevzut aceast cale a fost aceea de
a institui o modalitate eficient de prevenire i limitare a abuzului de drept, avnd n vedere faptul c
soluionarea contestaiilor n materia achiziiilor publice este necesar s se desfoare i s se judece
dup o procedur caracterizat prin celeritate. Existena acestei ci nu mpiedic respectiva persoan
s apeleze direct la calea de atac judiciar, n msura n care apreciaz c aceasta i servete mai bine
interesele. Nicio dispoziie din cuprinsul Ordonanei de urgen a Guvernului nr.34/2006 nu prevede c
actele autoritilor contractante pot fi atacate numai la Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor,
astfel cum nicio dispoziie din acelai act normativ nu mpiedic persoana s se adreseze numai
instanelor de judecat. Neexistnd stabilit o interdicie n privina sesizrii directe a instanelor de
judecat, persoanele pot recurge la aceast sesizare (Decizia nr.284 din 27 martie 2012, publicat n
Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.344 din 21 mai 2012).
33. Fa de cele prezentate mai sus, Curtea constat c este nentemeiat critica de
neconstituionalitate raportat la art.21 alin.(4) din Constituie, potrivit cruia Jurisdiciile speciale
administrative sunt facultative i gratuite.
34. Referitor la critica de neconstituionalitate raportat la dispoziiile constituionale ale art.21
alin.(1) i (2), Curtea, n jurisprudena sa, a statuat n mod constant c liberul acces la justiie semnific
faptul c orice persoan poate sesiza instanele judectoreti n cazul n care consider c drepturile,
libertile sau interesele sale legitime au fost nclcate, iar nu faptul c acest acces nu poate fi supus
niciunei condiionri; competena de a stabili regulile de desfurare a procesului n faa instanelor
judectoreti revenindu-i legiuitorului, prevederile criticate fiind o aplicare a dispoziiilor constituionale
cuprinse n art.126 alin.(2), potrivit crora Competena instanelor judectoreti i procedura de
judecat sunt prevzute numai prin lege, sens n care este Decizia nr.221 din 21 aprilie 2005, publicat
n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.516 din 17 iunie 2005.
35. n acest context, Curtea reine faptul c, astfel cum reiese din preambulul Ordonanei de
urgen a Guvernului nr.51/2014 [care modific i completeaz Ordonana de urgen a Guvernului
nr.34/2006], legiuitorul delegat, avnd n vedere necesitatea adoptrii unor msuri urgente care s
fluidizeze procedura de atribuire a contractelor de achiziii publice i care s protejeze autoritile
contractante mpotriva depunerii unor contestaii abuzive care tind s modifice scopul pentru care au
fost instituite cile de atac n domeniul achiziiilor publice, a instituit garania de bun conduit. Aadar,
dispoziiile criticate, prin instituirea garaniei de bun conduit, astfel cum aceasta a fost introdus prin
Ordonana de urgen a Guvernului nr.51/2014, reglementeaz reguli procedurale specifice cu privire
la judecarea contestaiei n materia achiziiilor publice, fr a putea fi calificat ca fiind o ngrdire a
dreptului de acces liber la justiie.
36. n consecin, Curtea nu poate reine critica de neconstituionalitate a dispoziiilor art.271 1 i
ale art.2712 alin.(3)(6) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, raportat la art.21 alin.(1)
i (2) din Constituie.
37. Totodat, Curtea observ c, potrivit jurisprudenei sale, spre exemplu Decizia nr.691 din 31
mai 2011, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.672 din 21 septembrie 2011, accesul
liber la justiie, ca de altfel orice drept fundamental, consacrat ca atare de Constituie, are caracter
legitim numai n msura n care este exercitat cu bun-credin, n limite rezonabile, cu respectarea
drepturilor i intereselor n egal msur ocrotite ale celorlalte subiecte de drept. Stabilirea de ctre
legiuitor a unor limite nu aduce nicio ngrdire dreptului n sine, ci, dimpotriv, creeaz premisele
valorificrii sale n concordan cu exigenele generale proprii unui stat de drept.
38. Potrivit art.2711 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, contestatorul are
obligaia de a constitui garania de bun conduit pentru ntreaga perioad cuprins ntre data depunerii
contestaiei/cererii/plngerii i data rmnerii definitive a deciziei Consiliului Naional de Soluionare a
Contestaiilor/hotrrii instanei de judecat de soluionare a acesteia, prin urmare n considerarea
introducerii unei contestaii/cereri/plngeri.
39. n cazul n care contestaia este respins de ctre Consiliul Naional de Soluionare a
Contestaiilor sau de ctre instana de judecat, atunci cnd contestatorul se adreseaz direct instanei,
autoritatea contractant are obligaia de a reine garania de bun conduit de la momentul rmnerii
definitive a deciziei Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor/ hotrrii instanei de judecat.
Reinerea se aplic pentru loturile la care contestaia a fost respins, iar sumele ncasate de autoritatea
contractant din executarea garaniei de bun conduit reprezint venituri ale autoritii contractante
[art.2712 alin.(1), (2) i (6) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006].
40. Potrivit art.2712 alin.(4) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, n situaia n care
Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor admite contestaia, respectiv instana competent
admite plngerea formulat mpotriva deciziei Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor de

respingere a contestaiei, autoritatea contractant are obligaia de a restitui contestatorului garania de

bun conduit, n cel mult 5 zile de la momentul rmnerii definitive a deciziei/hotrrii potrivit
art.2712 alin.(4). n situaia n care contestatorul se adreseaz direct instanei de judecat i aceasta
admite cererea introdus, prevederile art.2712 alin.(4) se aplic n mod corespunztor, astfel cum
prevede art.2712 alin.(5) din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006.
41. Fa de cele prezentate, Curtea constat c garania de bun conduit are semnificaia unei
cauiuni menite s asigure exercitarea corespunztoare i neabuziv a drepturilor procesuale, cu toate
consecinele procesuale care decurg din finalitatea urmrit prin instituirea acesteia.
42. Aadar, dac prin dispoziiile art.2711 alin.(1) din Ordonana de urgen a Guvernului
nr.34/2006 s-a instituit, n sarcina contestatorului, obligaia depunerii unei garanii de bun conduit n
scopul de a proteja autoritatea contractant de riscul unui eventual comportament necorespunztor i
care nu contravin prevederilor constituionale privind accesul liber la justiie (astfel cum s-a reinut n
prezenta decizie la paragrafele3437), dispoziiile art.2712 alin.(1) i (2) nu mai respect scopul pentru
care garania de bun conduit a fost instituit, ntruct n cazul respingerii contestaiei de ctre Consiliul
Naional de Soluionare a Contestaiilor sau de ctre instana de judecat autoritatea contractant are
obligaia de a reine, ope legis, garania de bun conduit. Din analiza prevederilor legale criticate,
Curtea observ c, respingnd contestaia, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau
instana judectoreasc nu are competena legal de a dispune prin decizie/hotrre cu privire la soarta
garaniei de bun conduit constituit n favoarea autoritii contractante. Reinerea sumelor prevzute
de Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 de ctre autoritatea contractant opereaz de drept,
n temeiul art.2712 alin.(1) i (2), ca urmare a respingerii contestaiei.
43. Rezult c indiferent de conduita procesual a contestatorului, acesta este sancionat cu
pierderea garaniei depuse potrivit legii. Prin reinerea necondiionat a garaniei de bun conduit,
legiuitorul ignor prezumia bunei-credine n exercitarea drepturilor procedurale aplicabile n materie
civil, ct i n domeniul dreptului administrativ, prezumnd automat reaua-credin i comportamentul
necorespunztor ale contestatorului a crui contestaie este respins. Astfel, Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006 instituie o veritabil sanciune aplicabil persoanei care, n aprarea intereselor
legitime, atac actul autoritii contractante la Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor sau la
instana judectoreasc, fr ca vreo autoritate ndrituit n acest sens s stabileasc caracterul abuziv
al unei astfel de contestaii/ cereri/plngeri.
44. Rsturnarea prezumiei de bun-credin, prevzut ca atare de dispoziiile art.57 din Legea
fundamental, nu poate fi realizat dect prin probarea relei-credine fa de circumstanele de fapt ale
cauzei i nu prin faptul c persoana i-a exercitat anumite drepturi i liberti fundamentale. n ceea ce
privete drepturile procesuale, buna-credin a fost transpus la nivel infraconstituional prin art.12 din
Legea nr.134/2010 privind Codul de procedur civil, potrivit cruia drepturile procesuale trebuie
exercitate cu bun-credin, potrivit scopului n vederea cruia au fost recunoscute de lege, astfel c
instana judecat i, dup caz, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor trebuie s in seama
de modul concret n care a avut loc o asemenea exercitare a drepturilor procesuale pentru a rsturna
prezumia iniial. Aadar, Curtea nu contest c o prezumie poate fi rsturnat, ci subliniaz faptul c
o atare operaiune juridic trebuie s se circumscrie unor elemente de fapt, adecvate, obiective i
cuantificabile, pentru a duce la finalitatea urmrit, astfel nct nu orice circumstan a cauzei s duc
la rsturnarea prezumiei de bun-credin.
45. Astfel, cum n cazul admiterii contestaiei/plngerii/cererii autoritatea contractant are obligaia
de a restitui contestatorului garania de bun conduit, potrivit art.271 2 alin.(4) i (5) din Ordonana de
urgen a Guvernului nr.34/2006, i n cazul respingerii contestaiei/plngerii/cererii garania trebuie
restituit dac nu s-a reinut un comportament necorespunztor al contestatarului.
46. Avnd n vedere cele expuse, Curtea constat c dispoziiile art.271 2 alin.(1) i (2) din
Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006, care prevd reinerea necondiionat a garaniei de
bun conduit n cazul respingerii contestaiei/ cererii/plngerii, sunt neconstituionale, ntruct este
ngrdit accesul liber la justiie art.21 alin.(1) din Constituie prin descurajarea contestatorului de a
formula o contestaie/ cerere/plngere, considerndu-se de plano c orice respingere se convertete
ntr-o sanciune pentru un comportament necorespunztor.
47. n acest context, Curtea constat c prin reinerea necondiionat a acestei garanii de bun
conduit este afectat i dreptul de proprietate privat prevzut de art.44 din Constituie, diminuarea
patrimoniului autorilor contestaiilor/cererilor/plngerilor neputnd fi consecina direct a exercitrii unui
drept sau liberti fundamentale, respectiv a unui drept procesual.
48. Referitor la pretinsa nclcare a dispoziiilor art.16 alin.(1) i (2) din Constituie, ca urmare a
faptului c prevederile legale criticate impun obligaia constituirii garaniei de bun conduit doar pentru
una dintre prile litigiului de achiziie public, anume operatorul economic participant, nu i n sarcina
autoritii contractante, Curtea constat c aceast critic este nentemeiat, ntruct, astfel cum rezult

din dispoziiile constituionale ale art.16, cetenii se bucur de drepturile prevzute n Constituie i n
legi, fiind egali n faa acestora i a autoritilor publice, n timp ce autoritile publice exercit atribuiile
ce le sunt stabilite de lege, potrivit competenei lor, n realizarea funciilor pentru care sunt create.
Principiul egalitii n drepturi prevzut de Constituie pentru ceteni nu poate ca, prin extensie, s
primeasc semnificaia unei egaliti ntre ceteni i autoritile publice. Aa fiind, nu se poate vorbi
despre nclcarea principiului egalitii dect atunci cnd se aplic un tratament difereniat unor cazuri
egale, fr s existe o motivare obiectiv i rezonabil. De altfel, o eventual comparaie ntre
contestator i autoritatea contractant nici nu s-ar putea susine ct vreme garania de bun conduit
a fost instituit tocmai pentru a proteja autoritatea contractant de riscul unui eventual comportament
necorespunztor al participantului la procedur, respectiv, al contestatorului.
49. Pentru considerentele expuse, n temeiul art.146 lit.d) i al art.147 alin.(4) din Constituie,
precum i al art.13, al art.11 alin.(1) lit.A.d) i al art.29 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi,
CURTEA CONSTITUIONAL
n numele legii
DECIDE:
1. Respinge, ca nentemeiat, excepia de neconstituionalitate ridicat de Passavant Roediger
GmbH, cu sediul social n Hanau Germania, n Dosarul nr.1.020/59/2014 al Curii de Apel Timioara
Secia contencios administrativ i fiscal i constat c dispoziiile art.2711 i ale art.2712 alin.(3)(6)
din Ordonana de urgen a Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a
contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii sunt
constituionale n raport cu criticile formulate.
2. Admite excepia de neconstituionalitate ridicat de Passavant Roediger GmbH, cu sediul social
n Hanau Germania, n Dosarul nr.1.020/59/2014 al Curii de Apel Timioara Secia contencios
administrativ i fiscal i constat c dispoziiile art.2712 alin.(1) i (2) din Ordonana de urgen a
Guvernului nr.34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune
de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii sunt neconstituionale.
Definitiv i general obligatorie.
Decizia se comunic celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernului i Curii de Apel Timioara
Secia contencios administrativ i fiscal i se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I.
Pronunat n edina din data de 15 ianuarie 2015.