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ATOS ADMINISTRATIVOS
CONCEITO
O conceito de ato administrativo, em geral, envolve a manifestao ou declarao
da vontade da Administrao Pblica, quando atua na qualidade de Poder Pblico,
ou de particulares no exerccio das prerrogativas pblicas, com o objetivo direto
de produzir efeitos jurdicos, tendo como finalidade o interesse pblico e sob
regime jurdico de direito pblico.
Nesse sentido: Meirelles (2013, p. 161); Carvalho Filho (2014, pp. 106-121); Alexandrino e Paulo (2011, p. 442).
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ATRIBUTOS
Os atributos, tambm chamados de caractersticas, dos atos administrativos so as
qualidades que os diferem dos atos privados. So, portanto, as caractersticas que
permitem afirmar que o ato se submete o ao regime jurdico de direito pblico.
Apesar das divergncias, existem quatro atributos dos atos administrativos:
a) presuno de legitimidade ou veracidade;
b) imperatividade;
c) autoexecutoriedade;
d) tipicidade (Maria Sylvia Zanella Di Pietro).
b)
c)
Imperatividade
Pela imperatividade os atos administrativos impem obrigaes a terceiros,
independentemente de concordncia. Com efeito, a imperatividade depende, sempre,
de expressa previso legal.
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Autoexecutoriedade
A autoexecutoriedade consiste na possibilidade que certos atos ensejam de imediata
e direta execuo pela Administrao, sem necessidade de ordem judicial. Permite,
inclusive, o uso da fora para colocar em prtica as decises administrativas.
O Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello no fala em autoexecutoriedade. Para o
doutrinador, existem, na verdade, dois atributos distintos: a exigibilidade e a
executoriedade. Pela primeira, a Administrao impele o administrado por meios
indiretos de coao. Na executoriedade, por outro lado, a Administrao, por seus
prprios meios, compele o administrado.
Em sntese, a exigibilidade ocorre somente por meios indiretos, enquanto a
executoriedade mais forte, possibilitando a coao direta ou material para a
observncia da lei.
Tipicidade
O atributo da tipicidade descrito na obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. De acordo
com a doutrinadora, a tipicidade o atributo pelo qual o ato administrativo deve
corresponder a figuras previamente definidas em lei como aptas a produzir
determinados resultados.
Este atributo est relacionado com o princpio da legalidade, determinando que a
Administrao s pode agir quando houver lei determinando ou autorizando. Logo, para
cada finalidade que a Administrao pretenda alcanar, deve existir um ato definido
em lei.
CLASSIFICAO
Atos gerais e individuais
Os atos gerais ou normativos so aqueles que no possuem destinatrios
determinados. Eles apresentam hipteses genricas de aplicao, que alcanar todos
os sujeitos que nelas se enquadrarem. Tendo em vista a generalidade e abstrao que
possuem, esses atos so tambm chamados de atos normativos.
Os atos individuais ou especiais so aqueles que se dirigem a destinatrios certos,
determinveis.
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Nesse sentido, a Smula 473 do STF determina que a revogao dos atos administrativos deve respeitar os
direitos adquiridos.
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b)
c)
atos punitivos: so os atos pelos quais a Administrao aplica sanes aos seus
agentes e aos administrados em decorrncia de ilcitos administrativos;
d)
e)
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Convalidao
A convalidao representa a possibilidade de corrigir ou regularizar um ato
administrativo, possuindo efeitos retroativos (ex tunc). Assim, a convalidao tem por
objetivo manter os efeitos j produzidos pelo ato e permitir que ele permanea no
mundo jurdico.
So quatro condies para a convalidao de um ato segundo a Lei 9.784/1999: (1)
que isso no acarrete leso ao interesse pblico; (2) que no cause prejuzo a terceiros;
(3) que os defeitos dos atos sejam sanveis; (4) deciso discricionria (podero)
acerca da convenincia e oportunidade de convalidar o ato (no lugar de anul-lo).
Existem apenas dois tipos de vcios considerados sanveis:
a)
b)
Revogao
A revogao a supresso de um ato administrativo vlido e discricionrio por motivo
de interesse pblico superveniente, que o tornou inconveniente ou inoportuno 5. Trata-
Barchet, 2008.
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O Poder Judicirio poder revogar os seus prprios atos quando atuar no exerccio da funo atpica de
administrar.
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Cassao
A cassao o desfazimento de um ato vlido em virtude de descumprimento pelo
beneficirio das condies que deveria manter, ou seja, ocorre quando o administrado
comete alguma falta. Funciona, na verdade, como uma sano contra o administrado
por descumprir alguma condio necessria para usufruir de um benefcio.
Caducidade
A caducidade a forma de extino do ato administrativo em decorrncia de invalidade
ou ilegalidade superveniente. Assim, a caducidade ocorre quando uma legislao
nova ou seja, que surgiu aps a prtica do ato torna-o invlido.
Decadncia administrativa
A lei 9.784/1999 admite uma hiptese de convalidao que no propriamente um
ato, mas sim uma omisso da administrao que impede, aps um lapso
temporal, a invalidao do ato administrativo.
Segundo a Lei 9.784/1999 (art. 55), O direito da Administrao de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco
anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
Trata-se de prazo decadencial, ou seja, que no admite interrupes nem
suspenses. A interrupo se refere inutilizao do tempo j transcorrido, ou seja,
quando se interrompe um prazo, dever-se- reiniciar a sua contagem. A suspenso, por
sua vez, trata da suspenso temporria da contagem do tempo, porm, cessado o
motivo da suspenso, continua-se contando de onde parou.
Vamos as questes.
1. (Cespe ATA/MIN/2013) A construo de uma ponte pela administrao pblica
caracteriza um fato administrativo, pois constitui uma atividade pblica material em
cumprimento de alguma deciso administrativa.
Comentrio: este um tema bem controverso, uma vez que os principais
doutrinadores apresentam conceitos diferentes para fato administrativo.
Em uma primeira anlise, o fato administrativo tem o sentido de atividade
material no exerccio da funo administrativa, que visa a efeitos de ordem
prtica para a Administrao. So exemplos a apreenso de mercadorias, a
disperso de manifestantes, a limpeza de uma rua. Assim, muitas vezes teremos
o fato administrativo como a operao material de um ato administrativo.
Numa segunda definio, apresentada por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo,
os fatos administrativos so quaisquer atuaes da Administrao que
produzam efeitos jurdicos, sem que esta seja a sua finalidade imediata. Essas
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Di Pietro, 2014.
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mas,
Gabarito: errado.
4. (Cespe AJ/TJDFT/2013) A designao de ato administrativo abrange toda
atividade desempenhada pela administrao.
Comentrio: a doutrina menciona a diferena entre atos da Administrao e
atos administrativos. Estes ltimos so apenas os atos realizados pela
Administrao em posio de superioridade perante os particulares, ou seja,
so apenas os atos realizados sob regime jurdico de direito pblico. Os atos
da Administrao, por outro lado, so os atos que no se revestem do regime
jurdico administrativo, ou seja, so atos de Direito Privado, em que h
igualdade entre as partes. Por exemplo, quando a Administrao emite um
cheque ela no realiza um ato administrativo, mas um ato da Administrao,
uma vez que no existe superioridade nesse tipo de ato. Nessa perspectiva,
atos administrativos so aqueles realizados sob Direito Pblico (superioridade),
enquanto os atos da Administrao so regidos pelo Direito Privado
(horizontalidade).
Cabe alertar, no entanto, que alguns doutrinadores referem-se aos atos da
Administrao para designar qualquer ato formalizado pela Administrao
Pblica. Assim, os atos da Administrao so gnero que abrangem: (a) os atos
administrativos; (b) os atos de direito privado; (c) os atos polticos; (d) os atos
normativos; (e) os atos materiais (fato administrativo); etc.
Portanto, so os atos da Administrao que abrangem toda atividade
desempenhada pela Administrao. Logo, o item est errado.
Gabarito: errado.
5. (Cespe ATA/MIN/2013) Quando o juiz de direito prolata uma sentena, nada
mais faz do que praticar um ato administrativo.
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Gabarito: correto.
17. (Cespe - AnaTA MJ/2013) O motivo do ato administrativo no se confunde com
a motivao estabelecida pela autoridade administrativa. A motivao a exposio
dos motivos e integra a formalizao do ato. O motivo a situao subjetiva e
psicolgica que corresponde vontade do agente pblico.
Comentrio: o motivo, tambm chamado de causa, a situao de direito ou de
fato que determina ou autoriza a realizao do ato administrativo. O
pressuposto de direito do ato o conjunto de requisitos previsto na norma
jurdica (o que a lei determina que deva ocorrer para o ato ser realizado). O
pressuposto de fato a concretizao do pressuposto de direito. Assim, o
pressuposto de direito encontrado na norma, enquanto o pressuposto de fato
a ocorrncia no mundo real.
Quanto a motivao, essa se refere exposio ou declarao por escrito do
motivo da realizao do ato.
Retornando ao enunciado, o item comea muito bem, porm o motivo o
pressuposto de fato e de direito que determina ou autoriza a realizao do ato
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Nesse sentido: Meirelles (2013, p. 161); Carvalho Filho (2014, pp. 106-121); Alexandrino e Paulo (2011, p. 442).
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Gabarito: correto.
20. (Cespe AA/Anac/2012) O atributo da presuno de legitimidade o que
autoriza a ao imediata e direta da administrao pblica nas situaes que exijam
medida urgente.
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Dizer que existe entendimento, tudo bem, agora o "consolidado" foi forado.
Existem, de fato, alguns julgados do STF e do STJ nesse sentido. Por exemplo,
no RE 105634/PR, julgado em 1985, o STF entendeu o seguinte:
LICENCA PARA CONSTRUIR. REVOGAO. OBRA NO INICIADA.
LEGISLAO ESTADUAL POSTERIOR. I. COMPETNCIA DO ESTADO
FEDERADO PARA LEGISLAR SOBRE AREAS E LOCAIS DE INTERESSE
TURISTICO, VISANDO A PROTEO DO PATRIMNIO PAISAGISTICA
(C.F., ART. 180). INOCORRENCIA DE OFENSA AO ART. 15 DA
CONSTITUIO FEDERAL; II. ANTES DE INICIADA A OBRA, A LICENCA
PARA CONSTRUIR PODE SER REVOGADA POR CONVENIENCIA DA
ADMINISTRAO PBLICA, SEM QUE VALHA O ARGUMENTO DO
DIREITO ADQUIRIDO. PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL.
RECURSO EXTRAORDINRIO NO CONHECIDO.
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Gabarito: correto.
PODERES DA ADMINISTRAO
CONCEITO
Conjunto de prerrogativas de direito pblico que a ordem jurdica confere aos agentes
administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins10.
Assim, embora o vocbulo poder d ideia de faculdade, o certo que se trata de um
poder-dever, pois ao mesmo tempo em que representam prerrogativas prprias das
autoridades, eles representam um dever de atuao, uma obrigao.
DEVERES-PODERES DA ADMINISTRAO
Poder-dever de agir
Os poderes administrativos so outorgados aos agentes pblicos para que eles possam
atuar em prol do interesse pblico. Logo, as competncias so irrenunciveis e devem
obrigatoriamente ser exercidas. por isso que o poder tem para o agente pblico o
significado de dever para com a comunidade e para com os indivduos11. Diz-se,
portanto, que so poderes-deveres, pois envolvem simultaneamente uma
prerrogativa e uma obrigao de atuao.
O Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello, buscando dar nfase ao carter impositivo de
atuao, diz que o correto falar em deveres-poderes, pois as prerrogativas devem
ser vistas antes como um dever de atuao em busca da finalidade pblica das
competncias administrativas.
Nesse sentido, o art. 11 da Lei 9.784/1999 determina que a competncia atribuda ao
agente pblico irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que foi
atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.
Dever de eficincia
O dever de eficincia representa a necessidade de atuao administrativa com
qualidade, celeridade, economicidade, atuao tcnica, controle, etc. Pode-se resumir,
portanto, na boa administrao.
O dever de eficincia vai alm da exigncia de produtividade, abrange tambm a
perfeio do trabalho, ou seja, a adequao tcnica aos fins desejados pela
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Dever de probidade
Pelo dever de probidade, exige-se dos agentes pblicos a observncia de padres ticos
de comportamento. Assim, o dever de probidade se pauta na exigncia da atuao
segundo o princpio constitucional da moralidade. Os agentes pblicos, alm de
observarem a lei, devem ser probos, honestos, leais ao interesse pblico.
PODERES ADMINISTRATIVOS
Poder vinculado e poder discricionrio
O poder vinculado ou regrado ocorre quando a lei, ao outorgar determinada
competncia ao agente pblico, no deixa nenhuma margem de liberdade para o seu
exerccio. Assim, quando se deparar com a situao prevista na lei, caber ao agente
decidir exatamente na forma prevista na lei.
Diversamente, no poder discricionrio, o agente pblico possui alguma margem de
liberdade de atuao. No caso em concreto, o agente poder fazer o seu juzo de
convenincia e oportunidade e decidir com base no mrito administrativo.
Poder hierrquico
Segundo Hely Lopes Meirelles, o poder hierrquico o de que dispe o Executivo para
distribuir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de seus
agentes, estabelecendo a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro
de pessoal.
Nesse contexto, o poder hierrquico tem por objetivo:
dar ordens;
rever atos;
avocar atribuies;
delegar competncias; e
fiscalizar.
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Poder disciplinar
O poder disciplinar o poder-dever de punir internamente as infraes funcionais dos
servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da
Administrao.
No podemos confundir poder disciplinar com poder punitivo do Estado. Este ltimo
pode se referir capacidade punitiva do Estado contra os crimes e contravenes
penais, sendo competncia do Poder Judicirio; ou, no direito administrativo, pode
designar a capacidade punitiva da Administrao Pblica que se expressa no poder
disciplinar ou no poder de polcia12.
Vale dizer, o poder punitivo, no mbito administrativo, se manifesta no poder
disciplinar e no poder de polcia. Os poderes disciplinar e de polcia distinguem-se por
atuarem em campos distintos. O poder de polcia se insere na esfera privada,
permitindo que se apliquem restries ou condicionamentos nas atividades privadas.
Assim, o vnculo entre a Administrao e o particular geral, ou seja, o mesmo que
ocorre com toda a coletividade. Por outro lado, o poder disciplinar permite a aplicao
de punies em decorrncia de infraes relacionadas com atividades exercidas no
mbito da prpria Administrao Pblica.
O exerccio do poder disciplinar em parte vinculado e em parte discricionrio.
Isso, pois pode-se dizer que vinculada a competncia para instaurar o
procedimento administrativo para apurar a falta e, se comprovado o ilcito
administrativo, a autoridade obrigada a responsabilizar o agente faltoso.
Por outro lado, em regra, discricionria a competncia para tipificao da falta e
para a escolha e gradao da penalidade.
Por fim, importante tecer alguns comentrios sobre o direito de defesa e a motivao
dos atos de aplicao de penalidades.
Antes da aplicao de qualquer medida de carter punitivo, deve a autoridade
competente proporcionar o contraditrio e a ampla defesa do interessado.
Finalmente, todo ato de aplicao de penalidade deve ser motivado. No h nenhuma
exceo dessa regra. Sempre que decidir punir algum, a autoridade administrativa
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Poder regulamentar
o poder conferido ao chefe do Poder Executivo (presidente, governadores e prefeitos),
para a edio de normas complementares lei, permitindo a sua fiel execuo. Essas
normas complementares lei so atos administrativos normativos, que, quando
editados pelo chefe do Poder Executivo, revestem-se na forma de decreto.
A competncia para o exerccio do poder regulamentar est prevista no art. 84, IV, da
CF, sendo atribuio privativa do Presidente da Repblica. Vale dizer que se trata de
competncia indelegvel, ou seja, o Presidente da Repblica no pode deleg-la aos
ministros de Estado ou outras autoridades. Com efeito, em decorrncia do princpio da
simetria, esse poder se aplica aos demais chefes do Poder Executivo (governadores e
prefeitos).
Neste momento, importante informar que os atos normativos dividem-se em primrios
e secundrios. Os atos normativos primrios encontram fundamento direto na
Constituio e, por conseguinte, podem inovar na ordem jurdica.
Os atos normativos secundrios, por sua vez, encontram fundamento nos atos
normativos primrios e, por conseguinte, esto delimitados por estes. Dessa forma, os
atos normativos secundrios no podem inovar na ordem jurdica. Vale dizer, os atos
secundrios possuem carter infralegal e, portanto, esto subordinados aos limites da
lei.
Poder de polcia
De todos os poderes administrativos, o que merece maior ateno o poder de polcia,
pois se trata de uma atividade fim da administrao, de elevada importncia para a
preservao do interesse pblico.
A definio legal do poder de polcia encontra-se no Cdigo Tributrio Nacional, nos
seguintes termos:
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica
que, limitando ou disciplinando direito, intersse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou absteno de fato, em razo de intresse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas
dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico,
tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais
ou coletivos.
Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia
quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel,
com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.
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b) vinculado.
c) hierrquico.
d) disciplinar.
e) discricionrio.
Comentrio: a aplicao de sano ao servidor por prtica de atos irregulares
no exerccio de seu cargo decorre do poder disciplinar (letra D).
O poder regulamentar a competncia para editar decretos regulamentares
para a fiel execuo de leis. O poder vinculado ocorre quando a lei no deixa
margem de escolha ao agente pblico, enquanto, no poder discricionrio, h
alguma liberdade (em particular no motivo e no objeto do ato). Por fim, o poder
hierrquico aquele utilizado para distribuir e escalonar as funes dos rgos
administrativos, ordenar e rever a atuao dos seus agentes, estabelecendo a
relao de subordinao entre os servidores.
Gabarito: alternativa D.
67. (Cespe Analista Judicirio/TJ-AL/2012) Assinale a opo correta com
relao aos poderes hierrquico e disciplinar e suas manifestaes.
a) As delegaes administrativas emanam do poder hierrquico, no podendo, por
isso, ser recusadas pelo subordinado, que pode, contudo, subdeleg-las livremente
a seu prprio subordinado.
b) Toda punio disciplinar por delito funcional acarreta condenao criminal.
c) No mbito do Poder Legislativo, o poder hierrquico manifesta-se mediante a
distribuio de competncias entre a Cmara dos Deputados e o Senado Federal.
d) O poder disciplinar da administrao pblica autoriza-lhe a apurar infraes e a
aplicar penalidades aos servidores pblicos e demais pessoas sujeitas disciplina
administrativa, assim como aos invasores de terras pblicas.
e) A aplicao de pena disciplinar tem, para o superior hierrquico, o carter de um
poder-dever, uma vez que a condescendncia na punio considerada crime contra
a administrao pblica.
Comentrio: o superior hierrquico possui o poder-dever de aplicar a pena
disciplinar ao subordinado que cometer alguma falta. Se no o fizer, estar
cometendo o crime de condescendncia administrativa, previsto no art. 320 do
Cdigo Penal. Dessa forma, a opo E est correta. Vamos analisar os erros das
demais opes.
a) Errada: o item comea correto, pois as delegaes decorrem do poder
hierrquico. Porm, s possvel a subdelegao com expressa autorizao da
autoridade delegante.
b) Errada: nem todo delito funcional tambm um delito penal. O Cdigo Penal
apresenta exemplos muito mais restritos de condutas enquadradas como
Prof. Herbert Almeida
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Gabarito: correto.
71. (Cespe Tcnico/IBAMA/2012) Mesmo estando no exerccio do poder
disciplinar, a autoridade competente no pode impor penalidade administrativa ao
agente pblico sem o devido processo administrativo.
Comentrio: no se pode aplicar sano sem realizar procedimento
administrativo competente para apurar os fatos e conceder o direito ao
contraditrio e ampla defesa do servidor. Assim, o item est correto.
Gabarito: correto.
72. (Cespe - Advogado/AGU/2012) O AGU, utilizando-se do poder regulamentar
previsto na CF, pode conceder indulto e comutar penas, desde que por delegao
expressa do presidente da Repblica.
Comentrio: essa questo foi considerada correta e, aps os recursos, a banca
manteve o gabarito, apresentando a seguinte justificativa:
Indeferido. A Constituio Federal, em seu art. 84, inciso XII, e pargrafo
nico prev expressamente o seguinte: Art. 84. Compete privativamente
ao Presidente da Repblica: XII - conceder indulto e comutar penas, com
audincia, se necessrio, dos rgos institudos em lei. Pargrafo nico. O
Presidente da Repblica poder delegar as atribuies mencionadas nos
incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao
Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, que
observaro os limites traados nas respectivas delegaes. Segundo Jos
dos Santos Carvalho Filho, na obra Manual de Direito Administrativo, 11
edio, Editora Lumen Juris, Rio de Janeiro, 41, poder regulamentar,
portanto, a prerrogativa conferida Administrao Pblica de editar atos
gerais para complementar as leis e permitir a sua efetiva aplicao. E
acrescenta: Por esse motivo que, considerando nosso sistema de
hierarquia normativa, podemos dizer que existem graus diversos de
regulamentao conforme o patamar em que se aloje o ato
regulamentador. Assim, est correta a afirmao de que o AGU,
utilizando-se do poder regulamentar previsto na CF, pode conceder indulto
e comutar penas, desde que por delegao expressa do presidente da
Repblica. Por tais razes, indefere-se o recurso.
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GABARITO
1. C
11. E
21. C
31. E
41. C
51. E
61. E
71. C
81. C
2. E
12. C
22. E
32. C
42. E
52. C
62. E
72. C
82. C
3. E
13. C
23. E
33. E
43. E
53. E
63. E
73. E
83. E
4. E
14. C
24. C
34. C
44. C
54. E
64. E
74. E
84. C
5. E
15. C
25. C
35. E
45. C
55. X
65. E
75. E
85. C
6. E
16. C
26. E
36. C
46. E
56. E
66. D
76. E
7. C
17. E
27. C
37. C
47. C
57. E
67. E
77. E
8. C
18. E
28. C
38. E
48. E
58. C
68. C
78. C
9. C
19. C
29. C
39. E
49. E
59. C
69. E
79. X
10. E
20. E
30. E
40. E
50. C
60. E
70. C
80. C
REFERNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19 Ed. Rio de
Janeiro: Mtodo, 2011.
ARAGO, Alexandre Santos de. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2012.
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