A miragem da ps-modernidade:

democracia e polticas sociais no contexto da globalizao

Silvia Gerschman
Maria Lucia Werneck Vianna
orgs.

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GERSCHMAN, S., and VIANNA, MLW., orgs. A miragem da ps-modernidade: democracia e
polticas sociais no contexto da globalizao [online]. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 1997. ISBN
85-85676-38-8. Available from SciELO Books <http://books.scielo.org>.

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Democracia e polticas sociais

no contexto da globalizao

FUNDAO OSWALDO CRUZ

Presidente
Eloi de Souza

Garda

Vice-Presidente de Ambiente, Comunicao e Informao

Maria Ceclia de Souza Minayo

EDITORA FIOCRUZ

Coordenadora
Maria Ceclia de Souza Minayo
Conselho Editorial
Carlos E. A. Coimbra Jr.
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Hooman Momen
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Carvalheiro

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Paul

Gadelha

Paulo Marchiori Buss

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Zigman Brener

Coordenador Executivo
Joo Carlos Canossa P. Mendes

Democracia e polticas sociais

no contexto da globalizao

ORGANIZADORAS:

SILVIA GERSCHMAN
&
MARIA LUCIA WERNECK VIANNA

Copyright 1997 dos autores

Todos os direitos desta edio reservados
FUNDAO O S W A L D O CRUZ/EDITORA

ISBN: 85-85676-38-8

Capa, Projeto Grfico e Editorao:

Ruben

Fernandes

Ilustrao da Capa:
des Viaductes,
de Paul Klee
leo sobre tela, Hamburger Kunsthalle (Alemanha)
(reproduo autorizada)

Rvolution

Reviso e Preparao de Originais:

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Cavalcanti

de

Paiva

Superviso Editorial:
Walter

Duarte

Superviso Grfica:
Davi Henrique

de

Lima

Catalogao-na-fonte
Centro de Informao Cientfica e Tecnolgica
Biblioteca Lincoln de Freitas Filho
G381m

Gerschman, Silvia (Org.)

A miragem da ps-modernidade: democracia e polticas
sociais no contexto da globalizao. / organizado por
Silvia Gerschman e Maria Lucia Werneck Vianna. Rio de Janeiro : FIOCRUZ, 1997.
226p.
1. Poltica social. 2. Democracia. 3. Bem-estar social.
4. Poltica de sade. 5. Descentralizao. I. Gerschman,
Silvia (Org.). II. Vianna, Maria Lucia Werneck (Org.).
CDD.-20.ed-362.1

1997
EDITORA FIOCRUZ
Rua Leopoldo Bulhes, 1480- Trreo - Manguinhos
21041-210 _ Rio de Janeiro - RJ
Tel.: 590-3789 ramal 2009 Fax: (021) 280-8194

Autores

Amlia Cohn
(Pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea e
Docente do Departamento de Medicina Preventiva da Faculdade
de Medicina da Universidade de So Paulo)

Ana Luza Viana

(Professora Adjunta do Instituto de Medicina Social da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro)

Clia Almeida
(Docente e Pesquisadora do Departamento de Administrao e
Planejamento em Sade da Escola Nacional de Sade Pblica/
Fundao Oswaldo Cruz)

Eduardo Viola
(Professor Titular do Departamento de Relaes Internacionais da
Universidade de Braslia)

Eli Diniz
(Professora e Pesquisadora do Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro)

Fbio Wanderley Reis

(Professor Titular do Departamento de Cincia Poltica da
Universidade Federal de Minas Gerais)

Maria Alicia Dominguez Ug

(Pesquisadora e Docente da Escola Nacional de Sade
Pblica/Fundao Oswaldo Cruz)

Maria Lucia Werneck Vianna

(Professora Adjunta do Instituto de Economia da Universidade
Federal do Rio de Janeiro)

Marta Arretche
(Pesquisadora do Ncleo de Estudos e Polticas
Pblicas/Universidade de Campinas)

Philippe Schmitter
(Professor Titular do Departamento de Cincias Polticas da
Universidade de Stanford, Califrnia, E.U.A.)

Rosa Maria Marques

(Professora do Departamento de Economia da Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo e Tcnica do Instituto de
Economia do Setor Pblico da Fundao do Desenvolvimento
Administrativo)

Silvia Gerschman
(Docente, Pesquisadora e Chefe do Departamento de
Administrao e Planejamento em Sade da Escola Nacional de
Sade Pblica/Fundao Oswaldo Cruz)

Sumrio
APRESENTAO
INTRODUO

9
11

PARTE I - GLOBALIZAO, DEMOCRACIA E QUESTO SOCIAL

1. Perspectivas da Democracia no Mundo Contemporneo:
Mais Liberal, Pr-Liberal ou Ps-Liberal?
Philippe Schmitter

31

2. O Nacional e o Social em Tempos Globais

Fbio Wanderley Reis

43

3. Democracia, Polticas Sociais e Globalizao: Relaes em Reviso

Silvia Gerschman

53

4. Reflexes sobre as Dimenses da Globalizao, as Novas Foras

Sociopolticas Transnacionais e a Redefinio do Horizonte da Democracia
Eduardo Viola

65

PARTE II - AJUSTE E REFORMA DO ESTADO

5. Ajuste Estrutural, Governabilidade e Democracia
Maria Alicia Dominguez Ug

81

6. Notas sobre Estado, Polticas Pblicas e Sade

Amlia Cohn

101

7. Crise, Governabilidade e Reforma do Estado: Em Busca de um Novo Paradigma

Eli Diniz

115

8. O Mito da Descentralizao como Indutor de maior Democratizao

e Eficincia das Polticas Pblicas
Marta Arretche

127

PARTE III - O ESTADO DE BEM-ESTAR NO CONTEXTO ATUAL

9. Poltica versus Economia: Notas (menos pessimistas)
sobre Globalizao e Estado de Bem-Estar
Maria Lucia Werneck Vianna
10. Crise Econmica, Crise do Welfare State e Reforma Sanitria
Clia Almeida

155
177

11. As Polticas Sociais e As Polticas de Sade

no Contexto do Processo de Globalizao
Ana Luza Viana

201

12. A Proteo Social e as Transformaes do Mundo do Trabalho:

Garantia de Mnimos ou Direito de Cidadania?
Rosa Maria Marques

211

Apresentao

m julho de 1995, a Escola Nacional de Sade Pblica da Fundao Oswaldo Cruz

realizou um seminrio, com a participao de professores de diversas universidades
e instituies de pesquisa, nacionais e estrangeiras, no intuito de discutir o chamado
processo de globalizao. A idia era refletir, pluralstica e coletivamete, sobre as conseqncias, visveis ou imaginveis, que as transformaes em curso na economia mundial
geram para estruturas sociais j fragilizadas por tantas desigualdades como so as dos pases
latino-americanos, e, o principal objetivo, perscrutar o futuro da poltica social. primeira
vista, portanto, tratava-se de, mais uma vez, compartilhar amargos prognsticos.
Contudo, o evento revelou originalidade ao cristalizar um forte tom de recusa ao
catastrofismo - associado idia, hoje recorrente, de fim da histria - que geralmente vem
embutido nas anlises em torno do tema globalizao. E, desse modo, se um novo livro
sobre o mesmo era, per se, relevante, maior estmulo ganhou a edio da presente coletnea.
Os textos aqui reunidos exibem marcas comuns que justificam a deciso.
A primeira delas consiste no empenho em resgatar a dimenso poltica de um processo
que aparenta ser - ou visto como - essencialmente econmico. Politizando o debate,
avana-se na tentativa de frear a "hegemonia econmica" que destematiza a questo da
globalizao, resumindo-a irreversvel vitria do mercado (o contendor tecnicamente
superior) sobre as demais instituies da sociedade moderna.
Outra marca distintiva dos artigos que compem o volume justamente a relativiza
o da inexorabilidade que acompanha os diagnsticos "tcnicos" do contexto atual,
relativizao implcita na tica poltica assumida pelos autores. Com o que instila-se algum
otimismo, ou, pelo menos, reduz-se o pessimismo contido na percepo de muitos analistas
(aqueles, naturalmente, a quem incomoda um mundo com demasiada pobreza e pouca
democracia). Abordando a globalizao da economia, bem como as mudanas que se
operam na organizao da produo e na diviso do trabalho, no apenas pelo lado tcnico
- ou das determinaes econmicas de racionalidade e eficincia - mas tambm pelo lado
poltico - e a natureza do "ajuste poltico" no inteligvel pelo paradigma econmico -,
verifica-se a possibilidade de respostas diversas (e criativas) propalada crise de governabilidade inerente queles movimentos. Pois, com efeito, alternativas a um suposto estgio
terminal do Estado-nao aparecem na e pela poltica, atravs de articulaes dos atoresagentes em busca de solues negociadas para os novos problemas que se colocam.
Um terceiro eixo que perpassa os ensaios ora apresentados reside no destaque dado
ao carter social de tais "novos problemas" e forma de enfrent-los. Corresponde, em
resumo, rediscusso da democracia no capitalismo contemporneo, o que se contrape
aceitao, como inevitveis, da excluso, da perda de direitos, e de limites cidadania.

Ao contrrio, sugerem os autores, o desafio est em transcender a desencantada viso

schumpteriana da democracia "procedural" e encontrar frmulas de tornar mais substantivos os preceitos democrticos, o que reitera a pertinncia do Estado de Bem-Estar.
Finalmente, embora o livro se dedique, em boa medida, a examinar a situao
internacional, expondo informaes nem sempre divulgadas e sinalizando a renovao de
aportes tericos, ntida a inteno fundamental de seus colaboradores: contribuir para a
compreenso de um quadro singular, a Amrica Latina. Neste sentido, seguindo a trilha
descortinada, o caso brasileiro talvez sintetize, com dramaticidade, as exigncias de
substituir horizontes sombrios por expectativas plausveis de desenvolvimento socioeconmico e sedimentao institucional.
Como resultado do Seminrio "Democracia, Reforma do Estado e Globalizao:
Dilemas e Perspectivas", o conjunto de trabalhos* que integram esta publicao no traduz,
evidentemente, a riqueza dos debates ento travados. Assim, com o objetivo de recuperar,
ainda que parcialmente, o material produzido, procuramos, guisa de prlogo, transcrever
de maneira condensada algumas intervenes feitas durante o coloquio. o que vem a
seguir, na Introduo, ao trmino da qual o leitor - que, esperamos, se veja com ela
motivado para continuar - encontrar o resumo da obra.
1

Silvia Gerschman

& Maria Lucia

Werneck

Vianna

Os trabalhos que compem o corpo deste volume foram especialmente preparados para a realizao do
citado evento.

A seleo das intervenes transcritas a seguir obedeceu a dois critrios correlatos: a proximidade com a
problemtica tratada no livro e a serventia de agregar esclarecimentos mesma. Ficaram de fora, portanto,
formulaes de alta relevncia, como as que foram pronunciadas sobre comrcio internacional e papel das
agncias internacionais no contexto atual, porque contempl-las requereria ampliar em demasia o escopo
da publicao.

Introduo

O SEMINRIO

presente dcada no Brasil poderia se caracterizar pelo desafio de consolidar a

democracia aps um longo perodo de autoritarismo e de uma transio quase to
extensa, no tempo, como o regime que a antecedeu. Mas a consolidao da
democracia torna-se uma tarefa rdua e complexa nos tempos presentes, de um lado porque
o regime autoritrio deixou marcas profundas ao conformar uma cultura poltica e institucional distante da participao e interveno cidad. De outro, o processo de globalizao
adquiriu um explcito vis economicista, ao se confundir globalizao com liberalizao
da economia, no contexto internacional assim como no nacional, restringindo consideravelmente as condies para o aprofundamento da democracia.

A descrena na democracia est associada, no mundo globalizado, paulatina perda

da confiana na efetivao dos direitos e benefcios de cidadania conseguidos pela via dos
pujantes Estados de Bem-Estar nas dcadas de 50 e 60 na Europa e nos E.U.A., assim como
pela perda de confiana na capacidade de o Estado enfrentar os crescentes problemas sociais
decorrentes do desemprego. A crise do Welfare arrastou consigo as estveis democracias
sociais europias e os partidos polticos, sustentculos estes dos regimes democrticos
prevalentes nos ltimos cinqenta anos da histria da humanidade.
1

Na dcada de 90, ainda, o "desencanto" com a democracia diagnosticado por Maier

envolve uma profunda crise moral que atinge os partidos polticos e a prpria sociedade
civil, enquanto a filosofia dominante do mercado na era globalizada obscurece para aqueles
pases de democracias emergentes na Amrica, sia, frica e na Europa Oriental a
direcionalidade para se alcanar a consolidao democrtica junto preservao da
responsabilidade social do Estado perante o quadro de marginalidade e pobreza extrema
presente nestas realidades nacionais.
A discusso enfrentada pelo Seminrio procurou refletir sobre as questes a respeito
da globalizao, desafiando a "aparente" verdade atribuda ao conceito de globalizao
enquanto processo irreversvel e unvoco no campo econmico. Questionando, assim
mesmo, a legitimidade de um olhar preponderantemente ideolgico, que afirma o predomnio e a separao de esferas que se complementam mais do que se excluem: mercado
versus Estado, privado versus pblico, indivduo versus a sociedade. Lidar, na primeira
parte do texto, com a consolidao da democracia no contexto da globalizao lidar com
a incerteza no campo da sociedade e no campo do governo, enquanto exerccio poltico1

MAIER, C. S. Democracy and its Discontents. Foreign Affairs, 73(4), New York, 1994.

institucional do Estado. As nuances na reflexo que se segue foram contextual izadas nos
mbitos europeu e latino-americano. Na segunda parte, ao rever as antinomias contidas nas
oposies internacional versus local, privado versus pblico, democracia poltica versus
democracia social estar-se- refletindo sobre "verdades virtuais" e conduzindo ruptura
de qualquer determinao que nos faa esquecer que o produto da ao humana sempre
aberto, indeterminado e imprevisvel.

CONSOLIDAO DEMOCRTICA E GLOBALIZAO:

O AGUAMENTO DE INCERTEZAS
As questes levantadas pelo prof. Philippe Schmitter dizem respeito prpria noo
de democracia, assim como passagem de processos de transio para a consolidao da
democracia nos pases da Amrica Latina, e particularmente no Brasil, que atravessaram
extensos perodos de autoritarismo. Duas questes, sobretudo, parecem relevantes nesta
discusso: que condio mnima precisa ser cumprida para falarmos de uma democracia
consolidada e o que se pode esperar da democracia em termos de poltica pblica. Torna-se,
assim, necessrio separar a democracia, enquanto uma modalidade de arranjos polticos
especficos, daquilo que a mesma capaz de realizar. Consideramos que, na democracia,
governantes so selecionados por seus atos, no cenrio poltico, por cidados que agem
indiretamente atravs da competio e cooperao dos seus representantes. Conseqentemente, tal regime no pode ser associado a um particular arranjo institucional. A concepo
liberal da democracia d nfase exclusiva idia de accountability dos governantes,
mediante eleies que so sustentadas pela existncia de partidos polticos competitivos.
Portanto, a democracia indireta: seus mecanismos formais de representao podem ser
territoriais, funcionais, pessoais ou clientelsticos. Neste sistema no existe modelo definido, seja este americano, francs ou qualquer outro.
Os dois conceitos centrais que se deve levar em conta so o de accountability e o da
incerteza. A democracia um processo de incertezas limitadas que envolve a massa e a
poltica. Quem vai ganhar as eleies, por quem a massa vai votar e qual a poltica que vai
ser implementada? O cerne da questo institucionalizar a incerteza e, neste sentido, o
instrumento mais importante a Constituio. A organizao, estrutura e composio do
trabalho a ser desenvolvido na arena poltica ser realizado sobre a base de regras. Trata-se
de uma incerteza direcionada, institucionalizada, demarcada. Um segundo elemento a
considerar a idia de contingncia associado existncia de consenso de grupo. H uma
necessidade de consenso para a tomada de decises substantivas no que tange s questes
polticas; assim, poder se ter uma incerteza definida pelo fato de que as pessoas compartilham certos valores. O conceito de contingncia sugere que o consenso no entra,
enquanto considerao, para a ao poltica, mas de fato ele existe, trata-se de uma cultura
aceita. A ttulo de exemplo, a gentileza britnica uma maneira de relao entre as pessoas;
voc no conta com ela, mas assim, deste modo, que se passam as coisas na Inglaterra.
Os indivduos podem no concordar com a essncia daquilo que poderia vir a se constituir
uma exceo passiva regra, pois coadunam com o conceito de "contingncia". Em outras
palavras, concorda-se em competir de acordo com regras determinadas, porque caso perca

poder competir novamente ou triunfar em uma prxima vez. Isto, que simples como
princpio, complexo de ser efetivado. "H uma tentao, para quem vencer, de que as regras
podero ser mudadas para se vencer novamente". A Polnia, por exemplo, teve cinco eleies
com regras diferentes; na Argentina, cada eleio envolve variaes nas leis eleitorais. Estas
situaes indicam que ainda no se chegou, nestes pases, a democracias consolidadas.
A segunda questo considerada de relevncia a de que a democracia, por si s, no
garante um tratamento poltico afinado com o manejo mais justo da coisa pblica ou de
uma poltica encaminhada para uma distribuio mais eqitativa dos bens. Nenhuma
garantia, neste sentido, funciona totalmente devido aos mecanismos de competio. Tudo
depende da velocidade dos tempos econmico e social e isto envolve o contexto internacional no qual as democracias nacionais acontecem. Neste sentido, no se deveria incorporar ao conceito de democracia as idias defendidas a respeito desta, exceo de
consider-las como hipteses. A pretenso que hoje observamos de que a democracia
liberal o ponto de equilbrio, o final das mudanas, e que trata-se da melhor forma de
governo. De fato, o modelo de democracia o do governo dos E.U.A. O que defendemos
que o processo de democratizao muito mais o comeo do que o fim da histria.
To logo a democracia, com suas vrias regras, se torne a norma e no exista nenhuma
outra forma de governo possvel, esta ter que justificar substantivamente o que produzido
por ela. Ento, de fato, a democracia liberal ter um dos seus maiores conflitos. No perodo
da guerra fria era muito fcil justificar os limites da democracia porque por detrs estava
o "perigo comunista". Com a queda da Unio Sovitica e dos pases socialistas, no existe
mais "outro lado do muro". Nossa hiptese de que a democracia est entrando numa era
de forte incerteza e de uma quantidade crescente de dificuldades. Esta situao faz com
que se torne mais questionvel a natureza deste regime e seu futuro.
O contexto no qual se insere a democracia em nossos dias muito distante da idia
de democracia dos gregos. Este regime, para aquele povo, se sustenta pela existncia da
"poltica" e esta no se refere apenas ao sistema poltico, mas a um sistema econmico e
social relativamente auto-suficiente. A idia central era a de um modelo de sociedade que
suprisse as suas prprias necessidades, com algumas peculiaridades. Com o capitalismo
como sistema mundial, o que h, na verdade, uma serventia formal, alm de uma
interdependncia econmica. Na atualidade e no contexto atual, que est muito distante
dos gregos, as regras tornam-se responsveis sem que exista uma unidade poltica. Por isto,
as regras tornam-se incapazes de, por exemplo, definir o valor de uma moeda nacional ou,
como no caso do Brasil, conseguir efetivamente controlar certos parmetros decisivos da
poltica pblica. A palavra-chave para isto no somente interdependncia e dependncia,
mas um complexo de nveis de dependncias e interdependncias mltiplos. No se trata
daquilo que Fernando Henrique Cardoso escreveu j faz algum tempo: uma relao
desigual entre produtos primrios e produtos industrializados. As dependncias do Brasil
hoje so vastamente complicadas; envolvem um complexo de intermdia to forte como a
necessidade de boas relaes entre capital e consumidores finais, tanto em termos oramentrios como de produo.
As complexas interdependncias acrescentam um novo nvel ao problema da democracia, visto que necessrio que os cidados, especialmente aqueles organizados em

partidos polticos e/ou em grupos de interesse, sejam eles mesmos parte integrante das redes
transnacionais de influncias. Ainda que se possa desenhar um mapa em torno do Brasil,
um grande nmero de pessoas dentro e fora dele possuem uma relao prxima e direta
com o processo de accountability. Os custos da autarquia hoje so extremamente altos e
pas nenhum faz mais isto.
O que temos estudado, neste sentido, relaciona-se Comunidade Europia, onde se
observa uma viso exagerada do que assinalamos anteriormente, mas que nos parece a
manifestao mais concreta em termos de tentativa de se tirar proveito da globalizao,
mas ainda uma tentativa limitada: trata-se da regionalizao. Uma das perguntas que os
europeus se fazem se possvel traar linhas que no se definam em volta dos pases;
mas nem todos por l esto aceitando que se faa isto, j existindo inclusive grupos polticos
reagindo a esta colocao.
A pergunta que cabe se podem ser observadas disparidades sistmicas na
globalizao, j qu dos anos 50 para c os intercmbios e a rapidez de trocas nos
negcios, no turismo, nos intercasamentos e nos investimentos so muito mais intensos
dentro da Comunidade Europia, ainda que existam excees importantes, como o
caso dos ingleses. A indagao deveria se referir possibilidade de limitar ou de
explorar as consistncias nas disparidades sistmicas do processo de globalizao com
a finalidade de realimentar a igualdade necessria capaz de controlar as porcentagens
de trocas no nvel das capacidades internas hoje existentes na Comunidade. A resposta
ainda a incerteza, mas uma das coisas que esto se tornando evidentes refere-se
capacidade de fazer sucesso em termos de poltica. Aonde no fizeram sucesso foi em
termos da democracia: o Parlamento Europeu manifesta-se menos que os governos
nacionais.
A 'porta da frente' dos pases europeus a democracia nacional que no controlada,
ainda que esta no possa assegurar que o primeiro ministro da Frana seja o responsvel
pelo franco francs, pois esta no mais uma moeda nacional corrente. Ou seja, a
democracia nacional torna-se uma tecnocracia formal. A existncia de quaisquer responsabilidade no feita para a ascenso dos cidados organizados. feita para grupos de
interesse especficos, normalmente grupos de interesse de negcios organizados num
determinado setor da produo e com uma capacidade superior do prprio processo
democrtico. A democracia se coloca na defensiva.
Este processo no unilinear ou em uma nica direo. O que acontece na Europa
que ao mesmo tempo em que existe esta transferncia de governos de nvel nacional para
o supranacional sem que exista muita democracia, isto ocorre at o momento em que se
apresentam no nvel subnacional novas associaes e questionamentos a respeito da
democracia. A Europa no est somente integrada ao nvel supranacional, mas tambm
desintegrada no nvel subnacional. Os questionamentos a respeito de uma autoridade maior,
de autoridades para regies nos pases, para prefeituras e para o processo subnacional
parecem estar acontecendo ao mesmo tempo.
A resposta globalizao tem sido, em parte, a de uma organizao real para o nvel
europeu, mas tambm a de uma desintegrao no nvel subnacional e a de questionamentos
em busca de uma proximidade maior entre estes dois nveis. A palavra-chave no jargo

europeu : subsidiariedade. Tem sido o tema mais significativo, atualmente, no intuito de

acoplar a democracia globalizao. Subsidiariedade um princpio poltico pelo qual
procura-se ajuntar igualdade o princpio de interdependncia; pelo qual teriam-se diferentes leis escalonadas por nvel de governo, ao invs de apenas um governo nacional.
Haveria, assim, leis de governo que vo do global ao supranacional, regional, subnacional
etc. Conseqentemente, a poltica deveria ser feita no nvel em que esta acontece e dentro
das possibilidades daquilo que desejvel para os cidados individualmente. Deveria
existir, ento, alguma preferncia no modo de se fazer poltica no nvel do cidado, o qual
significaria a entrega, neste nvel de governo, da administrao de qualquer bem pblico,
seja este bom ou ruim. A maneira pela qual este princpio de subsidiariedade - que est
escrito na Constituio europia - ser interpretado a disputa central, na Europa, entre os
diversos nveis da poltica: internacional, supranacional, subnacional etc.
Uma discusso similar est acontecendo nos E.U.A. sem que ningum saiba o por
qu. Os americanos no entendem estes elaborados conceitos europeus, que lhes parecem
extremamente complicados. Mas neste contexto americano reacionrio e atual, a verso
nacional que prevalece a de uma devoluo de poderes aos estados e s prefeituras e a de
uma diminuio das responsabilidades do Estado nacional.
Mas h uma suposio, feita por Fiori, que fizemos tambm quando estudamos a
democratizao de Portugal e os resultados das primeiras eleies naquele pas, alm do papel
que estas teriam para a consolidao da democracia. Era a de que, dado o processo de
democratizao, os atores e, particularmente, o partido que foi o principal responsvel por esta
mudana e que ganhou asfounding elections, teria uma vantagem permanente sobre os outros.
Ou seja, ingressaria-se numa poca de estabilidade poltica e de previsibilidade eleitoral. Assim,
ao antever os votos dos diversos partidos, com esta hiptese, erramos em todos os resultados.
O erro se explica por dois motivos: a votao foi estimada a partir das preferncias
associadas estrutura social de Portugal; foram usados os resultados da votao e preferncias partidrias da Itlia, na transio deste pas democracia. Mas o que foi observado
posteriormente quinta e sexta eleio em Portugal foi que os resultados foram
exatamente os que tnhamos previsto para as eleies de 1975. A explicao que em
prematuras etapas de democratizao os votantes no so necessariamente capazes de votar
de acordo com suas preferncias sociologicamente determinadas.
De um lado, porque as pessoas no votam pelo partido que preferem que ganhe as
eleies, mas contra o partido que no querem no poder. Isto chamado de "voto
defensivo" e foi o que aconteceu em Portugal. De outro lado, os resultados destas founding
elections no foram a revelao de uma preferncia mais ou menos estvel da populao
portuguesa; o que os portugueses no desejavam era que o Partido Comunista fosse o vencedor do pleito; as eleies foram um ato estratgico.
Dos dezoito pases estudados que tiveram o que chamamos defounding elections, apenas
em dois deles - na antiga Tcheco-Eslovquia e no Chile - o partido que venceu a eleio inicial
foi capaz de triunfar na segunda eleio. Nos pases restantes aconteceu o oposto do que
havamos previsto. De fato, foi uma enorme desvantagem vencer a primeira eleio, j que,
quando isto ocorreu, tal partido nunca mais conseguiu ganhar as eleies subseqentes.

Estas apreciaes se justificam pela afirmao de Jos Luis Fiori a respeito do atual
contexto internacional, no qual uma das condies indispensveis que um pas precisa para
a implementao das macropolticas econmicas a de um "acordo de expectativas de
estabilidade" que possibilite formar investidores e especuladores para a manuteno do
mercado. Na verdade, temos um certo paradoxo: isto se desenvolveu bem para os italianos,
japoneses, irlandeses e outros povos onde aps a democratizao mantinha-se a expectativa
de uma equipe estvel no poder por um longo perodo de tempo. Mas no uma
caracterstica dos processos recentes de democratizao, onde o que acontece precisamente o oposto. No vemos uma contradio, mas um paradoxo entre a necessidade de
importante continuidade poltica de um governo para o seguinte e as expectativas
de estabilidade para manter a economia sem inflao. Porm, h razes para se esperar uma
rotatividade muito grande no poder. Ou seja, teria que se combinar, de alguma maneira,
ambas as expectativas. Isto sugere uma mudana muito mais abrangente, alm da exigncia
de ser flexveis, para no dizer criativos, na democratizao.
Neste sentido, muito difcil aplicar no presente as lies do passado, por dois motivos:
O primeiro que em Estados com sistemas democrticos avanados existem hoje
grandes mudanas no papel dos partidos polticos e na prpria natureza destes. O
principal ponto que os partidos no podem mais desenhar polticas para o futuro;
melhorar as suas performances, como o fizeram no perodo aps a Primeira e Segunda
Guerra Mundial. Os partidos no tm, para as pessoas, o mesmo significado que tiveram
no passado. impossvel considerar partidos polticos, apoiados na fidelidade partidria,
enquanto referenciais simblicos na relao dos indivduos com as realidades nacionais.
Os partidos hoje no so mais vlidos; no se deve, portanto, esperar muito dos mesmos.
No entanto, em grande parte da literatura, por ns considerada "ortodoxa" h uma
supervalorizao dos partidos, enquanto canais de atuao, para alcanar a estabilidade
econmica e a identificao das pessoas com os mesmos. Mas at naqueles pases onde
historicamente os sistemas partidrios so estveis, estes esto se desmoronando; as
pessoas no tm mais a mesma relao fixa com os partidos como costumavam ter.
A principal razo de criar-se rapidamente uma insatisfao com os democratizadores e/ou
vencedores das founding elections a extenso da responsabilidade aos cidados pelos
atos de governo. Os governos tero que pagar um preo extremamente alto pela
democratizao ou, dito de outra maneira, com a democratizao origina-se um processo
de desestruturao em vrios nveis. s vezes tratam-se de nveis de desestruturao
extremamente altos, como na Europa Oriental, onde estes essencialmente significam uma
completa transformao do sistema econmico, at como em outros casos onde a
estabilizao significou um desconforto econmico muito grande, como na Argentina e
no Peru, permanecendo a antiga Tcheco-Eslovquia e o Chile como excees, j que
nestes pases a maioria dos indicadores econmicos melhoraram.
Estes dois pontos - a fraqueza na importncia dos partidos no processo poltico e o
atrelamento das expectativas populares s performances econmicas dos governos - obrigam a
pensar as perspectivas dos processos de democratizao presentes com uma grande flexibilidade.
Em relao ao papel do fator internacional na anlise das recentes democracias, nos
estudos realizados com Guillermo O'Donnell, Fernando Henrique Cardoso e Luciano

Martins, chegamos concluso de que as transies democracia nas dcadas de 70 e 80

no tinham nenhuma relao orgnica com o sistema internacional, ainda que quanto a isto
houvesse pases com diferentes graus de relacionamento. Escrevemos, ento, que essencialmente as transies democracia eram um assunto domstico. Embora tenha havido
fatores internacionais que exerceram alguma incidncia, as condies dominantes apoiavam-se no peso preponderante dos fatores locais.
Nossa compreenso sobre esta questo passou a adquirir outra dimenso com as transies na Europa Oriental, nas quais o fator internacional foi extremamente importante. No h
um s analista da Europa Oriental que desconhea a famosa comunicao telefnica entre
Iaroslevsky (primeiro ministro da Polnia) e Gorbachev, na qual este ltimo no d a suficiente
importncia ao andamento das eleies polonesas. Naquela poca a Unio Sovitica era
indiferente aos resultados das eleies na Europa Oriental, incluindo a prpria aceitao de que
um partido no comunista vencesse as eleies. Este foi um grande erro de Gorbachev.
Cabe perguntar: qual a natureza desse novo sistema internacional e qual o seu papel
para a consolidao da democracia? Certamente, na Europa do sul, em Portugal, na Espanha
e na Grcia isto ficou muito claro. Todos estes pases tinham seu ingresso prometido na
Comunidade Europia na medida em que cumprissem com certas condies, condies
estas que no eram explicitadas. Atualmente, est sendo enviado a todos os governos da
Europa Oriental um manual de aproximadamente 350 pginas que literalmente especifica,
com riqueza de detalhes, quais itens so necessrios satisfazer no caso de existir a
expectativa de se candidatar a ser pas-membro. Tal manual no existia nos anos 70. O que
havia era uma certa expectativa, por parte dos pases-membros, de ter algum tipo de
democracia consolidada ou relativamente estvel.
Gostaramos de sugerir duas ou trs hipteses a respeito dessa mudana internacional:
A primeira delas pode ser encontrada no trabalho de Samuel Huntington. Trata-se da
noo de "ondas de democratizaes", que se tornam exemplos enquanto modelos,
positivos ou negativos, para serem imitados ou rejeitados; essa uma hiptese correta
de difuso. Ou seja, a natureza essencial do sistema internacional um mecanismo de
difuso no qual certas experincias se transformam quando usadas por outros. Assim,
por exemplo, Portugal serviu como um modelo negativo para a Espanha: uma grande
parte do que ocorreu neste pas ocorreu porque os espanhis desejavam evitar o que
estava acontecendo em territrio lusitano. Na Europa Oriental, nos dias de hoje, temos
detectado, atravs de entrevistas integrantes de nosso trabalho naquela regio, que eles
no querem se transformar em uma Argentina. Por alguma razo que no podemos
explicar exatamente, a Argentina um modelo negativo para os pases do Leste. Talvez
tenha a ver com a imagem de Adam Przeworski, ou mais simplesmente com os seus
intelectuais. Vem a Argentina como exemplo de um pas permanentemente incapaz,
com um alto nvel literrio e vrias outras coisas que podem ser encontradas na Europa
Oriental, ou seja, um perfil altamente sofisticado e obviamente urbanizado, com
sociedades bastante homogneas, mas que no consegue estabelecer regras para
governar. um tipo de democracia permanentemente no consolidada. Ento eles
discutem, especialmente os poloneses, sobre o perigo de uma "argentinizao"
da Europa Oriental.

A natureza do sistema internacional a de um sistema de difuso de modelos onde,

devido revoluo tecnolgica, especialmente na rea das comunicaes, essas
difuses so muito mais espalhadas, muito mais rpidas e muito mais detalhadas
do que jamais foram at ento. No temos nenhuma forma de testar a difuso,
exceto conversando com as pessoas, perguntando o que pensam, como obtiveram
a informao e a quem escutam. Na Europa Oriental todos sabem a histria e a
seqncia de eventos relacionados ao programa de TV mais famoso transmitido
em emissora hngara e retransmitido para toda aquela regio. Tal programa
mostrava um 'buraco' na fronteira da Alemanha Oriental pelo qual os alemes
conseguiam passar para a Hungria para ento entrar na Alemanha Ocidental,
contrariamente ao acordo entre os dois primeiros pases para impedir este fato. Esta
hiptese de difuso de modelos inclui tambm outras coisas, tais como polticas
pblicas ou instituies, em particular.
A segunda hiptese refere-se a uma questo sobre a qual no tnhamos nenhuma
suspeita de sua dimenso, mas que passou a ser de extrema importncia e pode ser
considerada um bom exemplo da necessidade que quaisquer teoria - seja sobre
mudanas de regime, democratizao ou poltica pblica - t e m de ser sensvel a efeitos
dinmicos. Nos referimos a "conseqncias no intencionadas". A mais importante
"conseqncia no intencionada" do sistema internacional tem sido o surgimento e o
desenvolvimento das organizaes no-governamentais (ONGs), envolvendo a democratizao e a poltica pblica. Essas mesmas ONGs, no passado, no sabiam o que
fazer. A ttulo de exemplo, na poca em que estudvamos a transio em Portugal
entrevistando os membros dos partidos polticos, descobrimos que todos aqueles
partidos tinham a mesma mquina de escrever, de procedncia sueca. Estas mquinas
eram enviadas pelo governo sueco atravs de sabe-se qual ONG. Os estrangeiros
estavam envolvidos com isto, mas no havia como se saber. Hoje em dia, seja aonde
for que haja processos de democratizao ou esforos por consolidar democracias
recentes, tais pases sero invadidos por todos os tipos de ONGs.
Isto constitui uma mudana no ambiente internacional, onde elementos no-governamentais so vastamente fortalecidos por redes de comunicao (networks) s quais
j nos referimos antes. H dois anos houve na Guatemala uma tentativa de golpe "
Fujimori"que foi contido basicamente pelas ONGs. As pessoas, atravs de correio
eletrnico e de vrios outros meios, mobilizaram e organizaram alguma ajuda vinda
de certos governos, mas, fundamentalmente, foi uma tremenda movimentao de
grupos privados pressionando os governos nacionais e o governo guatemalteco o
fator que impediu que acontecesse o golpe. Isto no significa que alguma coisa
tenha melhorado na Guatemala, mas, ao menos, no piorou como conseqncia
relacionada 'derrubada' do regime.
Uma terceira hiptese so os chamados "condicionalismos" ou "condicionalida
d e s " , que tm um significado especfico. Consiste em aes multilaterais, geralmente atravs de ONGs. O nvel mais eficiente de "condicionalidade" para a Europa
a Comunidade Europia e o Conselho Europeu. Estas duas ONGs trabalhando juntas
estabelecem um arranjo muito interessante de condicionalidades. Tal mecanismo no
dependente da boa vontade dos governos de quaisquer um dos pases europeus. um

caso multilateral o que o faz vastamente mais importante porque impossvel, desta
maneira, atribuir responsabilidades, por exemplo, como no caso dos interesses
franceses as maquinaes dos alemes ou de quem quer que seja. a Comunidade
Europia, como organizao coletiva, que interfere sobre os interesses nacionais. Neste
caso, avanou-se ainda com a criao do novo Banco Europeu (EBRD), verso regional
do Banco Mundial sustentado sobre uma "condicionalidade" sem segredos. A "condicionalidade" explcita: no sero feitos emprstimos se os pases no seguirem uma
extensa lista de prioridades; dentre elas, eleies livres e justas, liberdade de expresso
e liberdade de associao.
Mas o aspecto mais fascinante dessa forma de "condicionalidade" a Corte Europia
de Justia, que executa uma lista relativamente comum de normas em relao poltica
social nos Estados-membros. O mais fascinante que isto se aplica tambm aos Estados
no-membros. Tal fato completamente contrrio maneira em que normalmente opera
o sistema internacional. H um conjunto de normas classificadas pela Corte Europia;
normas que no esto em nenhum tratado, elas so consideradas simplesmente normas de
respeito s leis. Encontramos um exemplo interessante de como estes procedimentos
podem significar um custo, s vezes, muito alto para os pases sob influncia da Comunidade. A exigncia feita pela Corte Europia ao sistema de seguridade ingls custou a este
pas vrios milhes de libras. O sistema de seguridade ingls diferencia a idade e as
condies de aposentadorias para homens e mulheres. Assim sendo, os ingleses foram
forados a mudar internamente todo o sistema de penses para equalizar as diferenas.
Afortunadamente, para este pas a mudana foi feita para o futuro, pois caso tivesse sido
retroativa o sistema teria falido.
Decises dessa natureza esto sendo tomadas todos os dias na poltica de sade e nas
polticas sociais. A aplicao dessas leis tem um efeito enorme sobre os governos, no
fazendo muita diferena no ser pas-membro, j que, ainda que os pases no sejam
membros, a legislao tem que se adequar s normas europias. Os pases so ento
forados a mudar aspectos de seu sistema, de maneira a se manter competitivos, ter produtos
regularizados e certificados - mesmo que o pas no tenha participado na elaborao das
normas em relao aos produtos ou o que quer que seja. Trata-se de novas regras
internacionais que vo alm da aceitao de tratados. Abdicar da responsabilidade de
alguma rea da poltica, em particular, porque algum tratado assim o exige, tem sido a
modalidade prevalecente nas relaes internacionais. Mas na Comunidade Europia isto
acontece sem que efetivamente exista a possibilidade de escolha por parte dos pases
envolvidos. Cabe ressaltar que no existe nada similar em nenhuma outra parte do mundo.
Neste contexto se encontra a rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte, mas de
uma maneira completamente oposta da Comunidade. Para os E.U.A. uma aberrao
que a Corte Suprema Americana tenha que obedecer a decises de quaisquer outra Corte.
Entretanto, para conseguir que o Tratado de Livre Comrcio seja aprovado pelo Congresso
foram criadas duas novas comisses paralelas: uma para casos laborais e outra para
problemas ambientais. A inteno bvia foi forar o Mxico a se conformar com as normas
americanas. Os mexicanos no ficaram muito entusiasmados, mas no tiveram outra
escolha. O interessante que estas regulamentaes esto sendo atualmente usadas no
apenas contra os mexicanos, mas tambm contra os americanos, existindo a possibilidade

agora de que certos aspectos desta lei venham a ser questionados pelo prprio Mxico e
pelo Canad, que de fato tm uma legislao mais progressista. Mas alguma coisa tem sido
criada, mesmo nessa rea de livre comrcio extremamente primitiva. Ironicamente direcionado a controlar prticas do Mxico, o Tratado de Livre Comrcio, na verdade, usado
tambm para controlar prticas dos E.U.A. Novamente "condicionalidade" a palavrachave no momento atual.
Finalmente, talvez o maior efeito a longo prazo, no caso da Europa - veremos se isto
acontecer no caso da Amrica do Norte - , a maneira em que o contexto internacional
comea a reestruturar as polticas internas desses pases, particularmente, atravs de duas
formas: a criao de equipes por nveis nacionais de agregao, pois a rea mais importante
neste nvel tem sido a poltica agrria e; as mudanas nas equipes internas dos pases, com
a finalidade de participar na elaborao de diretivas em relao poltica social, poltica
de sade e a outras. O que est acontecendo que as equipes internas, no nvel nacional,
esto sendo influenciadas por normas e expectativas europias.
A rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte est tendo uma influncia substancial
na desintegrao do corporativismo mexicano. A estrutura oficial de interesses nacionais
est incapacitada de alinhar-se efetivamente com grupos de interesses interativos, na
medida em que est se criando todo tipo de novos grupos de interesse e, conseqentemente,
novas alianas naquele pas.
Esses modelos polticos se generalizam, como resultado destes processos, trazendo uma
grande mudana na natureza do sistema internacional. A natureza das relaes internacionais
no est completamente formada no nvel internacional e, ento, os pases interagem atravs
das fronteiras para afetar uns aos outros. Embora a Organizao dos Estados Americanos (OEA)
no seja nada semelhante Comunidade Europia, ou mesmo ao Conselho Europeu, no h
motivo para que processos similares no possam vir a se desenvolver no contexto do MERCOSUL,
ou eventualmente o Chile se juntar rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte, tal como
aconteceu com a Europa Oriental em relao Comunidade Europia.
O que ocorreu ao se chamar de literatura comparada de polticas pblicas se sustentava em democracias estveis e correlacionava temas substantivos, tais como igualdade e
pobreza, com estruturas relativamente estveis. Isto pode ser feito muito bem com os pases
e com o banco de dados da Organization For Economic Co-Operation And Development
(OECD), considerando-se os inputs e outputs como caixas de entrada e de sada das questes
que afetam a poltica pblica. A literatura sobre corporativismo faz isto: analisa os
interesses organizados e as relaes resultantes. Hoje, os resultados substantivos so
considerados como outcomes para diferenciar sadas de resultados, sendo os ' 'resultados''
tudo aquilo que realmente muda no nvel da populao. Exemplificando, pode-se gastar
muito dinheiro em um programa social sem que este produza mais eqidade, assim como
apresentar efeitos escorregadios ou no intencionados da poltica.
A literatura sobre democratizao, diferentemente da literatura sobre poltica comparada, no trabalha nem pode analisar estruturas estveis. Esta literatura trata sobre as
escolhas incertas, na medida em que no possvel saber se tais escolhas vo ou no
produzir algum efeito. Citando o mestre Maquiavel, as grandes variveis para ns so
"fortuna" e "virtude", entendendo por "fortuna" as conseqncias no intencionadas,

alguma coisa que vai acontecer mas que freqentemente no o que as pessoas esperam,
e por " v i r t u d e " aquelas decises muito discretas ou nicas, mas que ao serem encaminhadas numa direo especfica podem produzir resultados inesperados.
No trabalho aqui mencionado sobre o que ou no democracia, consideramos que
esta no necessariamente administrada de uma forma mais eficiente do que a autocracia,
embora uma melhor administrao possa vir a ocorrer no decorrer de um longo perodo,
devido ao fato de ser mais fcil mudar estruturas nas democracias que nas autocracias. Uma
outra considerao a de que a democracia no necessariamente mais justa socialmente
que a autocracia, pelo menos a curto prazo. Cremos que o desemprego o problema maior
para os pases com democracias recentes. No entanto, a extenso das reformas torna-se
muito diferente no caso dos pases da Europa Oriental que precisam lidar com o desemprego, ao contrrio da Amrica Latina, onde as estruturas internas do Estado tm que lidar,
tambm, com nveis absolutos de pobreza.
Em relao ao Brasil acreditamos que, ainda que a transio esteja concluda, no
existe uma democracia consolidada, na medida em que no h a confiana necessria nas
instituies bsicas e nas regras do jogo. Conseqentemente, ainda existem muitas coisas
a serem alcanadas em termos de consolidao. Se esta pode ser feita apesar da Reforma
do Estado, ou se os brasileiros podem usar esta Reforma como uma ajuda para consolidar
a democracia, uma questo em aberto.
Nas palavras de Jos Lus Fiori, do Instituto de Medicina Social da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (IMS/UERJ), parece haver, no conceito de consolidao da
democracia, a suposio de uma irreverssibilidade do processo de democratizao ou,
ento, a idia de que a soma de anos e mais anos vo transformando as coisas em
irreverssveis, mas no bem assim. Algo similar acontece com o conceito de globalizaoconceito este que ainda no acabou de ser elaborado -, principalmente porque faz referncia
a processos que esto em franco andamento. difcil fazer uma associao entre essa
imensa complexidade que no se v com clareza - a globalizao - e esse outro universo
de problemas, que o da consolidao democrtica.
Mas o processo de globalizao j rigorosamente irreverssvel e de natureza predominantemente financeira, embora contenha aspectos produtivos, tecnolgicos e comerciais absolutamente decisivos. Ante esse processo de globalizao desenvolvido aceleradamente desde
1985 e direcionado pelo aspecto financeiro, j foram tomadas decises em vrios pases,
decises estas que nos dizem respeito. A questo que interessa discutir como se coloca o
problema da governabilidade democrtica nesses ajustes de tipo passivo, onde se transfere para
os mercados externos a maior cota de responsabilidade pelo processo eventual ou virtual de
retomada de algum crescimento que viabilize o atual exerccio de governo. o mundo
desregulado, inclusive na periferia. Quais os efeitos polticos sobre a governabilidade
democrtica produzida pela nova geoeconomia monetria mundial?
Atualmente, entre quatrocentas e quinhentas empresas detm uma cota altssima de
poder sobre acesso a mercados, controle tecnolgico e decises de investimento. O que
essas realidades impem na direo dos pases perifricos para cada uma dessas zonas
monetrias? De fato, obrigam a uma convergncia crescente da gesto macroeconmica
dos pases perifricos de cada uma dessa zonas. A situao que se apresenta, caso no ocorra

nenhum tipo de coordenao entre o Japo, a Europa e os E.U.A., ou alguma imposio

clara de hegemonia, de uns sobre os outros, que os pases perifricos aderentes e
convertidos s polticas deflacionrias tero que manter essas mesmas polticas por longos
perodos de tempo; porque a tendncia ser a de um crescimento muito lento em nvel
internacional, sem coordenao entre essas trs potncias. Esta gesto macroeconmica
restringe os espaos de qualquer outra possibilidade de polticas setoriais, sejam estas de
tipo industrial, sejam de tipo social.
O problema mais grave, segundo Fiori, j assinalado pelo cientista poltico americano
Robert Gilpin, que os instrumentos de poltica econmica que restaram aos governos se
restringem ao controle sobre o capital de investimento, tecnologia produtiva e acesso aos
mercados. Neste quadro, as economias em desenvolvimento contam com pouqussimo ou
nenhum poder, ou fonte de poder, para participar da luta pela diviso internacional do
produto. No plano interno dessas sociedades, os governos esto compelidos a um esforo
enorme para reverter as expectativas dos capitais internos e redirecionar esses capitais,
nesta era globalizada financeiramente, na direo do investimento produtivo. Trata-se de
uma utopia pela qual se tem que batalhar.
2

A questo que se coloca a credibilidade para o capital - expectativas e tempo. A

autoridade pblica responsvel pela poltica econmica e por todas as regras construdas
para seduzir os capitais a investir, precisar realizar um esforo monumental para reproduzir o status quo. Teoricamente, trataria de se eliminar toda e qualquer possibilidade de
alterao das regras que originaram instituies econmicas recriadas depois da reforma
liberal. Mas, para que isso acontea, teria que ser excluda toda possibilidade de incerteza
no cenrio poltico, onde mudanas de autoridade podem querer alterar as regras. No
somente estas tm que ser estveis, as autoridades tambm. Da que as regras polticas se
faam para a reeleio dos governos. Assim, governos liberal-conservadores duram dez,
doze ou quatorze anos, como o caso de Felipe Gonzalez, na Espanha. Ou seja, toma-se
necessrio haver menos eleies para que se tenha menos instabilidade no horizonte.

INTERNACIONAL E LOCAL; PBLICO E PRIVADO; DEMOCRACIA

POLTICA E DEMOCRACIA SOCIAL; ANTINOMIAS A REVER?
Diversamente, o professor Luis Alberto Gomez de Souza, do Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Econmico e Social ( I B R A D E S / C e n t r o Joo XXIII) sugere que se coloque
sob suspeita as anlises que, ao reduzir os atores internacionais s potncias mais fortes e
s grandes empresas econmicas, afirmam uma certa inevitabilidade da atual dominao.
Fica implcito nestas anlises, como suposto, a manuteno da atual correlao de foras
que, ento, tautologicamente, reaparece nos resultados de curto e mdio prazos. No h
lugar, assim, para a entrada de novos fatores, novas situaes e crises inesperadas.
Entretanto, o impossvel a curto prazo pode deixar de s-lo a longo prazo. E, inversamente,
o provvel, hoje, pode desaparecer sem deixar traos, amanh. A Histria est em aberto
2

GILPIN, R. Nova ordem poltica e econmica mundial. In: MARTINS, L. & REIS VELLOSO, J. P. dos. Ordem
Mundial em Questo. Rio de Janeiro: J. Olympio, 1993.

e no se constri apenas pelas projees das tendncias atuais. Ondas de longa durao
apresentam, muitas vezes, curvas at certo ponto imprevisveis. O professor Schmitter
indicou, alis, que os processos histricos no so unilineares, mas abertos.
Hoje, ao se falar de globalizao, fica-se geralmente numa perspectiva econmica
segundo a qual as decises permanecem cada vez mais nas mos dos centros transnacionais
de poder e as margens de autonomia local parecem desaparecer. prefervel ampliar a
anlise para um quadro mais abrangente e complexo e falar de planetarizao, a partir da
revoluo tecnolgica dos meios de comunicao e, principalmente, da informtica. A esse
respeito, podemos, alis, pensar em dois cenrios alternativos. Um o da dominao
centralizante e massificadora, onde os meios de comunicao veiculam informaes
dirigidas, destroem pluralismos culturais, variedades de opinies e concentram cada vez
mais o poder econmico. Outro cenrio o das redes interativas de intercomunicao
horizontal, atravs das infovias ou de televises democratizadas, das redes ligando atores
e experincias diversificadas, democratizando e difundindo a informao e o conhecimento, onde as diversidades locais podem dialogar. A realidade sempre um composto de
vrios cenrios. Mas, em todo o caso, h uma potencialidade democrtica e pluralista na
tecnologia. Compete aos grupos e movimentos sociais e aos diferentes interesses econmicos, sociais e culturais conseguir o acesso a esses meios. Ento, a planetarizao pode
ter uma complementariedade dialtica com a dimenso local e com sua diversidade. Alis,
o Estado-nao, que cresceu na modernidade, superando os espaos fechados do mundo
feudal, est de certa maneira em crise, ameaado pelos dois flancos, o do planetrio e o da
diversidade local ou regional. Theodor Roszak j dizia que as grandes cidades eram too
big but not big enough, annimas e enormes, mas tambm provincianas ao mesmo tempo.
Assim, de certa maneira, o mesmo acontece com o Estado nacional, nesta virada de milnio.
Acreditamos que as anlises devam ser cada vez mais centradas no nos Estados ou nos
grandes poderes hegemnicos, mas na sociedade em seu dinamismo, com a emergncia de
novos atores e novas situaes. E temos de superar uma dicotomia que vai envelhecendo na
discusso entre privado e estatal, privatizao e estatizao. H que se descobrir como se vai
construindo uva espao pblico que no se reduz ao estatal, e onde novos estilos de decises
podem ir se configurando, no dilogo da populao e dos movimentos sociais com o Estado.
E a podem aparecer novos e inesperados atores que talvez estejam excludos das grandes
decises econmicas, mas que participam da produo de bens materiais e, principalmente, de
bens simblicos, no mundo da cultura popular e de tomadas de posies alternativas.
Nesse sentido, a dcada de 80 no a dcada perdida dos economistas, acostumados a
s ver a sociedade a partir da arena de foras dominantes. Na Amrica Latina, nestes anos, tem
havido um enorme fervilhar de atores emergentes e propostas de base alternativas. Frgeis,
descontnuas, muitas desaparecem, mas so como fios de um tecido social em mutao que
pode estar preparando novas situaes e rupturas lgica e hegemonia vigentes.
Finalmente, duas observaes. Quando se fala em sociedade dual, se congela a
situao e se perde uma viso dinmica do processo histrico. As situaes no correm
paralelas umas s outras, mas interacionam, se imbricam, se influenciam reciprocamente
e, delas, brotam novas linhas de fora, combinaes, alianas e rupturas. Em relao
"incerteza limitada" de Schmitter, muito interessante, poderamos ter diante de ns um

processo histrico frgil, longo e penoso, mas aberto a novos cenrios e a uma sada mais
participativa e democrtica. Teramos de sair de uma viso de "fim da histria" para
redescobrir utopias concretas ou horizontes histricos possveis e provveis. Alis, ouvindo
falar do "fim da histria" dos neoliberais ou de uma realidade fraturada e sem sentido dos
ps-modernos, fica sempre a suspeita de que possa ser o prprio sistema que deseja congelar
a realidade e as anlises dela, para no correr riscos de perder seus atuais privilgios. Diante
dos pessimismos fechados no inevitvel e das anlises que congelam a realidade, preferimos pensar num processo histrico local e planetrio, aberto s experimentaes, a xitos
e fracassos, mas em todo o caso, onde projetos alternativos possam negar as inrcias do
presente e o crculo fechado de uma hegemonia que se defende. E s vezes os prprios
crticos dessa hegemonia, sem querer, a reforam e a justificam teoricamente, ao no
conseguir negar-lhe os pressupostos e ao no saber sair da lgica dominante.
Na apresentao de Elisa P. Reis, do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de
Janeiro (IUPERJ), observam-se as dificuldades presentes nas discusses que pretendem
abordar as relaes entre democracia e eqidade. Neste sentido, Reis lembra que as
relaes, em termos tocquevilianos, entre democracia poltica e democracia social, ao
mesmo tempo estimulante e frustrante. Frustrante, certamente, porque apesar dos esforos
renovados de tericos e analistas, no sentido de identificar relaes e padres de interao,
os resultados de pesquisa permanecem de uma maneira geral inconclusos. Por outro lado,
h certamente um lado estimulante na insistncia em identificar possveis relaes entre
igualdade poltica e igualdade social. Esse estmulo deriva tanto da possibilidade de
enquadrar escolhas polticas em lgicas dilemticas e opes estratgicas, quanto da
possibilidade de justificar eticamente tais escolhas polticas e/ou opes estratgicas.
Assim, apesar de no ter jamais existido um forte consenso quanto aos assim
chamados "pr-requisitos sociais da democracia", no h dvida de que a discusso em
torno desse tema alimentou preferncias e forneceu justificativas lgicas e ideolgicas para
planos de governo, programas de desenvolvimento etc. Nos anos 70, Huntington e Joan
Nelson chegaram a modular estratgias de governabilidade como uma escolha de trs entre
quatro variveis: crescimento econmico, distribuio social, estabilidade de governo e
participao poltica. Dessas quatro variveis, trs poderiam ser maximizadas, mas jamais
as quatro, argumentavam. Clculos de trade-off, entre esses objetivos, poderiam servir
como instrumentos eficientes de escolhas de governo, diziam eles. Em termos gerais, eram
semelhantes os argumentos invocados para se dizer que o 'bolo' deveria crescer antes de
ser distribudo, ou que a participao poltica deveria ser contida em favor da estabilidade
que, por sua vez, garantiria o crescimento econmico.
Duas dcadas depois, assistimos atualmente a discusses em certo sentido semelhantes, mas por outro lado bastante diferentes: quando observamos hoje que se argumenta que
preciso conter o crescimento econmico, que preciso provocar uma recesso, que sanear
as finanas pblicas e promover a estabilidade monetria so prioridades e t c , estamos
novamente lidando com escolhas trgicas, mas isso no nos diz muito, pois, afinal, poltica
a arte de fazer escolhas trgicas. O que parece interessante explorar aqui o universo dos
" b e n s " ou "valores" que ganham prioridade em momentos histricos particulares. Maximizar crescimento econmico ou estabilidade financeira reflete uma escolha, claro, mas
uma escolha balizada/parametrizada por condies dadas e metas culturalmente fixadas.

Assim, por exemplo, no h dvidas de que no Brasil de hoje a democracia mais

valorizada do que o era h 20 ou 30 anos (mesmo a esquerda, que desprezava a democracia
'formal', passou a v-la como um valor). Nesse contexto, qual a importncia da incorporao social das massas? Ou melhor, que importncia tem o problema da pobreza e da
desigualdade para a consolidao democrtica?
A julgar pelo survey de elites polticas do qual participamos com outros professores
do IUPERJ, o problema da pobreza e o da acentuada desigualdade social so considerados
as ameaas mais srias democracia no Brasil. Isso quer dizer que aqueles que tomam as
decises relevantes, os que fazem as escolhas polticas trgicas esto propensos a atuar
nesse front para mudar a situao? No necessariamente. Primeiro, os membros da elite
no se sentem responsveis pelas decises relevantes nesse front. Consideram que o
fracasso das polticas sociais decorrente de falta de vontade poltica, falta de planejamento, falta de compromisso do governo: enfim, a responsabilidade dos decisores (o peso da
varivel crescimento econmico insatisfatrio muito pequeno na percepo das elites).
Mas os decisores no so eles mesmos? Sim, mas de certa forma essas elites que revelam
sensibilidade para a questo social tendem a ver a autoridade pblica como diferente e
alheia a eles. No h um sentido de responsabilidade pblica entre os membros da elite.
Outro ponto interessante observarmos como, na percepo deles, o problema da
pobreza e o da desigualdade ameaam a democracia. Certamente, no temem a mobilizao
da massa faminta contra a ordem poltica vigente. A mobilizao popular deixou de existir
como ameaa no imaginrio da civilizao ps-comunismo. O que se teme so as violaes
individuais da lei e da ordem, as ameaas propriedade e integridade fsica. Enfim, a
questo da violncia o que mobiliza as elites, a exemplo do que se observa junto
populao em geral. Todos ns, de uma forma ou de outra, somos sensveis ameaa da
questo social no Brasil. Todos nos sentimos ameaados, e isso no gera ipso facto uma
resposta coletiva. Pelo contrrio, cada vez mais as respostas individualizadas ao problema
se impem, ante a falncia do ato pblico na proviso de lei e ordem.
Mas o que queremos aqui ressaltar como vemos a ameaa democracia colocada
pela questo da desigualdade e como a questo da Reforma do Estado ganha destaque nesse
contexto. Nesse sentido, desejamos primeiro chamar a ateno para a magnitude do
problema da desigualdade no Brasil. Nosso ponto de vista o de que, embora a democracia
possa conviver com muita pobreza e com uma considervel desigualdade, essa convivncia
parece muito mais difcil quando tanto uma como a outra alcanam propores to
exageradas, como se observa no Brasil hoje.
Quando o hiato entre as chances de vida, as condies do cotidiano e o horizonte de
expectativa quanto ao futuro dos diferentes setores de uma sociedade muito acentuado,
rompem-se as condies bsicas para a manuteno de uma ampla solidariedade social. Se
verdade que em muitos sentidos se observa um crescimento da solidariedade social no
Brasil atravs da expanso do associativismo, tambm verdade que entre os mais carentes
o custo de oportunidade de se associarem parece se elevar. E h sintomas crescentes de
anomia e alienao entre esses estratos, falta de confiana no futuro, falta de identidade
coletiva etc. Para esse contingente, a democracia irrelevante. Sua solidariedade mais
ampla, com freqncia, no chega sequer at a vizinhana imediata.

Como sair desse status de impotncia social, desse vazio de identidade coletiva? Na
esteira da revalorizao da sociedade civil, do associativismo e do chamado terceiro setor,
a mobilizao filantrpica tem aparecido como uma resposta ao problema da pobreza, da
desigualdade e, no limite, da generalizao da solidariedade. No resta dvida de que tais
respostas tm, sim, certa eficcia, mas importante salientar tambm suas limitaes: as
iniciativas filantrpicas no so substitutos perfeitos para direitos de cidadania. Mais
ainda, elas podem ter um efeito inibidor sobre a formao de identidades coletivas entre
aqueles cujo o acesso a bens de cidadania mediatizado pela tutela do terceiro setor. Outros
problemas que se colocam tm a ver com a transparncia, a responsabilidade e a continuidade das aes desses novos atores hbridos de pblico e privado.
Nesse contexto, a questo da Reforma do Estado aparece como ponto nevrlgico do
problema da eqidade. Que o Estado precisa 'emagrecer' parece dispensar maiores justificativas. Os problemas de eficincia e eficcia do setor pblico dispensam comentrios
aqui. Os dados sobre a proporo dos investimentos sociais que chegam ao pblico alvo
so amplamente conhecidos. Mas o desafio parece ser mesmo o de se estender a nova
ideologia da reengenharia para o setor pblico. Como gerar mais output administrativo de
uma burocracia pblica menor e com um oramento reduzido?
Isso teria, provavelmente, que envolver maior descentralizao de gesto por um
lado, mas maior coordenao de tarefas e funes por outro. Nesse sentido, o terceiro setor
pode vir a ser um elemento importante na estratgia do Estado, mas no um substituto
desse. Mais ainda, a manuteno de uma clara distino entre o ator pblico e o ator privado
com funes pblicas parece condio fundamental. a autoridade pblica que confere
aos bens de cidadania sua caracterstica distintiva. Do contrrio, poderemos ter muitos
cidados virtuosos atuando para combater a pobreza, mas incapazes para generalizar o
mercado poltico de cidados soberanos.
Na medida em que os custos de associao so desigualmente distribudos dentre uma
sociedade, um setor pblico reformado ainda a aposta vivel de universalizao da
cidadania e de coordenao de tarefas nesse sentido.

O LIVRO
O livro est dividido em trs partes, que correspondem, aproximadamente, aos
grandes eixos que nortearam todo o rico debate do seminrio e do qual o resumo
apresentado representa apenas uma parcela. Como no poderia deixar de ser, em se
tratando, afinal, de uma reflexo conjunta cuja grande motivao se encontrava no tema
da poltica social, o agrupamento dos textos tem por finalidade orden-los segundo a nfase
que do a determinados fatores que incidem sobre aquela questo. Pois, de um modo ou
de outro, ela, a poltica social, est presente em todos.
Na primeira parte, GLOBALIZAO, DEMOCRACIA E QUESTO SOCIAL, o ponto de
convergncia consiste no reconhecimento de que preciso rediscutir a democracia. O
sentido desta rediscusso claramente o de chamar a ateno para as implicaes antidemocrticas da modernizao conservadora que predomina mundo afora, em particular para

o empobrecimento que vem gerando, tanto de segmentos sociais quanto de espaos de

negociao e convivncia entre grupos divergentes. Desnecessrio salientar a relevncia
de tal abordagem no mbito de pases que, como o Brasil, saram h pouco de experincias
autoritrias, mantm estruturas sociais muito desiguais e no possuem satisfatrios mecanismos institucionais de compatibilizao de interesses.
Assim, o artigo de Philippe Schmitter, que inicia a coletnea, no s aborda as
perspectivas da democracia num futuro prximo, analisando os desafios e ameaas em
curso, como formula alternativas. O Nacional e o Social em Tempos Globais, o texto
seguinte, de autoria de Fbio Wanderley Reis, se prope a reexaminar o contedo dos
rtulos Estado Liberal, Projeto Nacional e Questo Social nos marcos das novas tendncias
econmicas e tecnolgicas, identificando as contradies embutidas nos supostos (to
alardeados quanto falaciosos) consensos em torno do "moderno". A incompatibilidade
entre excluso social e democracia o ponto de partida de Silvia Gerschman em Democracia, Polticas Sociais e Globalizao: Relaes em Reviso; a autora mostra como os
processos de globalizao da economia e afins despojam a democracia de seu vis societrio
- o que contribui para deslegitimar o Estado de Bem-Estar Social, j acossado por
crescentes dficits fiscais, perda de eficincia, altos custos e muita burocracia - e relaciona
as circunstncias "globais" com a implementao da Reforma Sanitria no Brasil. Encerrando esta primeira parte, o ensaio de Eduardo Viola, Reflexes sobre as Dimenses da
Globalizao, as Novas Foras Sociopolticas Transnacionais e a Redefinio do Horizonte da Democracia constri uma tipologia das "novas foras sociopolticas transnacionais" com a qual busca desvendar os horizontes da "governabilidade global", focalizando
em particular as questes relacionadas com o desenvolvimento sustentvel.
A segunda parte do livro intitula-se AJUSTE E REFORMA DO ESTADO e o ncleo das
anlises ali includas reside, naturalmente, nestas questes. Os artigos discutem, sob
ngulos diversos, os descaminhos que a concepo dominante de ajuste tem imposto s
reflexes sobre as instituies de governo e propem a renovao de certos paradigmas
conceituais. Desse modo, Maria Alicia Dominguez Ug, em Ajuste Estrutural, Governabilidade e Democracia, revela, por um lado, como os conceitos de governabilidade e
governana, incorporados ao vocabulrio neoliberal no curso de uma j longa trajetria de
medidas anticrise, se traduzem, concretamente, nas atuais polticas de ajuste e, por outro,
como o campo conceituai da Cincia Poltica foi instrumentalizado para justificar o
paradoxo representado pelo volume de restries e controles que a abertura da economia
requer. O trabalho de Amlia Cohn, Notas sobre Estado, Polticas Pblicas e Sade, parte
da identificao deste paradoxo - polticas de estabilizao exigem mais Estado em nome
do mercado - e, atravs de uma reviso da literatura recente sobre o tema, assinala a
especificidade com que se expressa na Amrica Latina.
No texto que d prosseguimento coletnea, o de Eli Diniz (Crise, Governabilidade
e Reforma do Estado: Em Busca de um Novo Paradigma), a singularizao do debate sobre
Reforma do Estado chega ao Brasil: apreciando o processo de desgaste do aparelho
governativo por uma tica que alia, dimenso externa, condicionantes internos, sugere
um diagnstico da crise institucional brasileira centrado no descompasso entre o Estado e
a sociedade. Para fechar a segunda parte da obra, o ensaio de Marta Arretche, O Mito da
Descentralizao como Indutor de maior Democratizao e Eficincia das Polticas

Pblicas, problemtica uma das principais plataformas da Reforma do Estado, no s no

Brasil como no mundo inteiro - a descentralizao -, procurando desmistificar algumas
panacias associadas concepo de gesto pblica descentralizada.
Por fim, a terceira parte do livro - O ESTADO DE BEM-ESTAR NO CONTEXTO ATUAL rene textos voltados mais especificamente para a anlise dos efeitos que o novo contexto
econmico traz para a formulao e a implementao das polticas sociais, especialmente
das polticas de sade. Aqui, tambm, lidando com temas situados na fronteira da Economia
com a Poltica, os autores, de maneiras diversas, procuram escapar s armadilhas que
desvirtuam o conhecimento da realidade, e que vm tanto de abordagens demasiado
pessimistas em relao ao futuro do Welfare State quanto daquelas que se deixam cegar
por um otimismo acrtico.
O artigo de Maria Lucia Werneck Vianna (Poltica versus Economia: Notas (menos
pessimistas) Sobre Globalizao e Estado de Bem-Estar) enfoca justamente as dificuldades
que o predomnio de uma viso economicista do processo de globalizao traz para o
estudioso das polticas sociais, na medida em que obscurece a natureza multifacetada das
mudanas em curso; chamando a ateno para o fato de que, atravs da poltica, as
sociedades desenvolvidas tm resistido s tentativas neoconservadoras de reduzir direitos
de cidadania conquistados ao longo do sculo, aponta certas peculiaridades do comportamento poltico dos agentes envolvidos com a poltica social como os principais bices
implantao do Sistema nico de Sade no Brasil.
A subalternizao dos aspectos sociais e polticos no debate atual sobre a crise do Welfare
State igualmente posta sob suspeita por Clia Almeida; no ensaio Crise Econmica, Crise do
Welfare State e Reforma Sanitria assinala que, a despeito da convergncia dos argumentos
utilizados - inclusive por analistas de correntes tericas divergentes - na descrio das
vicissitudes que afetam os sistemas de Bem-Estar, as respostas dadas pelos diferentes pases
no coincidem, o que ilustra com as reformas ocorridas durante os anos 80, no campo da sade
pblica, nos E.U.A., Reino Unido, Sucia, Alemanha Ocidental, Itlia e Espanha. Ana Luza
Viana, em As Polticas Sociais e as Polticas de Sade no Contexto do Processo de Globalizao, visita a literatura internacional que, enfocando a questo da globalizao e das mudanas
na esfera da organizao da produo, traz luz algumas conseqncias polticas que incidem
diretamente sobre a proteo social (sobretudo sobre a rea da sade). Rosa Maria Marques
conclui o livro com o ensaio A Proteo Social e as Transformaes do Mundo do Trabalho:
Garantia de Mnimos ou Direito de Cidadania?, no qual examina os vnculos que os direitos
sociais ainda guardam, bem como os que foram suplantados, com suas origens: as relaes de
trabalho no capitalismo industrial.

Silvia Gerschman & Maria Lucia Werneck Vianna

Transcrio e traduo do discurso de Schmitter (utilizada nesta Introduo pelas organizadoras),

condensada e adaptada: Mariana Eva Leis

Parte I

GLOBALIZAO, DEMOCRACIA E QUESTO SOCIAL

Perspectivas da democracia no mundo

contemporneo: mais liberal, pr-liberal ou
ps-liberal?
Philippe Schmitter

De um modo geral, as perspectivas da democracia nunca foram to favorveis;

contudo, de um modo mais especfico, raramente foi to difcil discernir o tipo de
democracia que devemos esperar no futuro. Tudo se passa como, aps eliminar do campo
quase todos os seus oponentes "sistmicos", os defensores da democracia finalmente
tenham ficado livres para brigar entre si a respeito do significado e da aplicao de seu
regime poltico preferido.
Enquanto a "onda de democratizao" exercia sua poderosa influncia, todos os
tipos de atores tinham o maior o incentivo para subir em suas exticas e variadas pranchas
de surfe e, sob a mesma bandeira, conduzi-las em direo liberdade. Agora, com o mar
agitado e o sentido de futuras mudanas de regime tendo se tornado menos predizvel, a
excitao de se alcanar um objetivo comum deu lugar a uma conscincia ampliada de que
no apenas a consolidao da democracia uma tarefa muito mais exigente do que a
substituio da autocracia, mas tambm que todos esses autoproclamados 'surfistas da
democracia' talvez no estejam 'pensando na mesma praia'.
1

Obviamente, julgar se a "onda da democratizao" terminou ou no, depende fundamentalmente da definio

do conceito de "ondas polticas". Se ele usado como uma metfora frouxa, pretendendo desprezar boa parte
do movimento em direo oposta, possvel discernir ondas de durao muito longa - quase cem anos no caso
da "primeira onda", que presumivelmente teve um fluxo ininterrupto de 1828 a 1926!
Quando, ao contrrio, define-se essa noo mais analticamente, tomando como foco a relao que liga
incidncias de mudanas de regime casualmente interdependentes - todas na mesma direo - ento,
pode-se propor ondas de um alcance temporal e espacial muito mais curto. Eu propus quatro: "Primavera
da Liberdade" (1848-1852); durante e aps a Primeira Guerra Mundial (1914-1922); a conseqncia da
Segunda Guerra Mundial (1945 at meados da dcada de 50); e a ltima, que comeou em Portugal em 25
de abril de 1974. Ver SCHMITTER (1993).
Essa abordagem tambm implica que alguns pases se democratizaram sem que tenham dado incio a uma
onda ou sido envolvidos por uma, como por exemplo: Estados Unidos, Gr-Bretanha, Sua, Blgica, Pases
Baixos, Noruega e Sucia; e que algumas ondas s tiveram importncia local ou regional, como a que afetou
a Amrica Latina entre o perodo de 1958 a 1964. Quando tambm existe probabilidade de que haja mudana
de regime numa direo democrtica ou autocrtica, porque a onda encrispou-se; quando a regresso a
alguma forma de autocracia a resposta mais provvel, porque a onda contrria chegou.

ENFRENTANDO UM CONCEITO INCMODO

Parte do problema est em nosso infeliz costume conceituai de equacionar
" d e m o c r a c i a " com "democracia poltica moderna, representativa, liberal, tal como
praticada no interior de Estados-nao". Devemos admitir que incmodo ficar com
todos esses adjetivos na cabea e mais ainda cit-los toda vez que precisamos nos referir
democracia. Mas os cientistas polticos, quando no os que fazem poltica, deveriam
estar conscientes de que:
2

as democracias "clssicas" que antecederam as atuais (e proviram muitos de seus

smbolos e justificativas normativas) apresentaram distintas prticas de cidadania
e accountability;
no apenas vrias formas "diretas" de democracia continuam existindo, mas
tambm h muitos tipos e graus diferentes de "indireo" nas democracias
representativas contemporneas;
em alguns pases, o liberalismo, ou como concepo de liberdade poltica ou como
doutrina sobre poltica econmica, pode ter coincidido com a ascenso da democracia, mas jamais vinculou-se sua prtica de forma imutvel ou sem ambigidades - sobretudo desde que a ampliao da democracia incluiu as massas
populares, dirigentes eleitos pelo voto popular, associaes de interesse especficas e turbulentos movimentos sociais;
uma questo bastante controvertida se os princpios genericamente democrticos
de participao, acesso, accountability e competio deveriam se limitar a instituies "pblicas" ou "polticas" ou ser estendidos, de forma a abrangerem ostensivamente as instituies "privadas" e "no-polticas" que possuem um impacto
sobre a sociedade como um todo;
finalmente, um acidente histrico, sem muita coisa a ver com a democracia, que
suas prticas tenham sido amplamente limitadas a estados, isto , a um subconjunto
de unidades territoriais apresentando grandes diferenas quanto a tamanho, nvel
de desenvolvimento, unidade nacional, homogeneidade cultural etc.

Meu palpite o de que nas prximas dcadas todos esses adjetivos - e talvez outros
- sero questionados. Longe de estar firmemente assentada em suas bases e prticas, a
democracia ter que enfrentar desafios imprecedentes. Seu futuro, como j sugeri antes,
ser incrivelmente "tumultuado, incerto e muito acidentado" (Schmitter, 1994).

COLLIER, D. & LEVTTSKY S., da Universidade da Califrnia, Berkeley, reuniram uma lista de nada menos
do que trezentos adjetivos, os quais foram recentemente acrescentados ao conceito de democracia
(comunicao pessoal, 24 de julho de 1994).

EXPLORANDO OS PROVVEIS DESAFIOS

A maior parte desses desafios vir das democracias liberais consolidadas (DLCs) e
no das neodemocracias recentes (NDRs). Tomando como dado que as ltimas enfrentaro uma boa parcela de desencanto quando as realizaes inevitavelmente no conseguirem corresponder s expectativas superdimensionadas e o tdio da consolidao substituir
a estonteante excitao da transio, ainda assim, quase totalmente inexistente nos cerca
de cinqenta casos de tentativas de democratizao, desde 1974, qualquer experincia que
ultrapasse as instituies bsicas da democracia liberal. Em toda parte, o motivo predominante tem sido o desejo de uma "poltica normal" - isto , de copiar as prticas mais
rotineiras das DLCs. Eventualmente, se no falham de uma vez por todas e regridem a
alguma forma de autocracia, os polticos e cidados dessas neodemocracias podem vir a
reconhecer os dilemas intrnsecos que atormentam as DLCs e novos arranjos comeam a
ser experimentados. Nesse meio tempo, contudo, eles so totalmente absorvidos pela
resoluo dos muitos e srios dilemas extrnsecos envolvidos no processo de tornar as
instituies democrticas mais rotineiras compatveis com suas circunstncias sociais,
econmicas e culturais. Se meu palpite estiver correto, relativamente poucos dos pases
que pegaram essa onda falharo completamente e regridiro a alguma forma de autocracia
- sobretudo a uma forma de autocracia que constitua um modelo alternativo convincente
para o desenvolvimento econmico e a estabilidade poltica. Muitos sero "condenados''
a permanecer democrticos, mesmo que somente alguns poucos se aproveitem de todos
os benefcios da consolidao do regime. Dos casos remanescentes, isto , aqueles que
adotam alguma mescla de dictablanda ou democradura, ou os mais numerosos que
persistem como "democracias no consolidadas", improvvel surgir qualquer desafio
maior democracia. Alguns pases maiores e estrategicamente localizados parecem estar
caindo na ltima categoria - por exemplo, Argentina, Brasil, Peru, Nigria, Ucrnia,
Romnia, Tailndia, Filipinas -, mas pessoalmente duvido que suas prticas geraro
grandes experimentos de dentro ou atrairo muita ateno de fora.
3

Assim, ser no interior das "democracias polticas modernas, representativas,

liberais e nacionais" consolidadas que surgiro os maiores desafios. O que determinar as perspectivas para a democracia mundo afora ser o fato delas conseguirem
ajustar suas regras e prticas arraigadas ao crescente descontentamento de seus cidados. Pudesse supor que o desencanto, a falta de consolidao do regime e/ou o seu
total colapso entre as NDRs causaro algum impacto sobre a autoconfiana dos
democratas ocidentais, e poderiam at mesmo pressionar-lhes mais para a realizao
de reformas polticas e institucionais mais substanciais. No entanto, eles provavelmente
permanecero margem da tarefa de enfrentar o que estiver alm da democracia
"moderna, representativa, liberal, nacional e poltica".
4

Para uma discusso mais aprofundada e detalhada dessas alternativas e sua relao com distintos modos
de transio, ver SCHMITTER & KARL ( 1 9 9 2 ) .

Por economia, daqui em diante, falarei apenas em "democracia liberal", ao invs de recorrer enorme
gama de adjetivos. Considero isso particularmente apropriado, pois estou convencido de que a sempre

Em minha opinio, as fontes de descontentamento nas DLCs no so conjunturais mesmo que recentemente tenham se exacerbado devido diminuio da performance econmica e s presses momentneas para se ajustarem s mudanas mais amplas no sistema
internacional. Nem provvel que permaneam confinadas a um segmento particular do
espectro poltico - mesmo se, a curto prazo, tenham tido um grande impacto sobre partidos de
esquerda e movimentos que defendem maior regulao pblica. Dirigiro seu foco, cada vez
mais, para os princpios fundamentais da democracia liberal "realmente existente":
nfase exclusiva no cidado individual e no individualismo, substantivo, procedural assim como metodolgico.
Compromisso com o voluntarismo sob a forma e o contedo de participao
poltica, assim como no recrutamento de polticos.
Afirmao da representao territorial e da competio partidria como provedores
dos nicos laos legtimos entre o cidado e o Estado.
Confinamento s fronteiras das instituies do Estado nacional e cumplicidade
(tcita) com o nacionalismo.
Indiferena em relao s desigualdades persistentes e sistemticas tanto no que se
refere distribuio de lucros quanto representao de interesses.

EXPERIMENTANDO ESTRATGIAS POSSVEIS

Cada um desses princpios ameaado por alguma das principais tendncias que
caracterizam o mundo contemporneo: globalizao do comrcio e dos sistemas de produo,
mudana do papel e das fontes de inovao tecnolgica, concentrao de propriedade, formao
de blocos comerciais supranacionais e organizaes regionais, expanso e interpenetrao de
sistemas de comunicao, aumento da vulnerabilidade a ciclos comerciais, necessidade de reestruturao industrial, liberalizao de instituies financeiras, individuao de situaes de vida
pessoais, e - finalmente, mas no menos importante - aumento da insegurana devido s
mudanas no papel das Grandes Potncias e diminuio da capacidade de governo por parte
de instituies nacionais. Sabe-se que alguns desses desafios no so novos e que, no passado,
a democracia liberal conseguiu sobreviver a desafios similares; no entanto, a magnitude e a
multiplicidade dessas tendncias so imprecedentes - como o a falta de qualquer regime
alternativo "sistematicamente plausvel" para enfrent-las.

tnue relao entre liberalismo e democracia que forneceu o ncleo histrico para a viabilidade desse tipo
de regime genrico, o qual est ocorrendo desembaraadamente sob condies contemporneas. Longe de
oferecer uma soluo otimizadora Pareto, que no pode ser melhorada e, portanto, anunciar o "Fim da
Histria", nunca a democracia liberal foi to vulnervel - mais do que quando a democracia foi sitiada
pelo Fascismo, o Nacional Socialismo e o Comunismo. Nessas lutas, o resultado deveu-se ao poder militar
e interao estratgica, os quais asseguraram a unidade poltica de fora para dentro; na atual, o resultado
depender de um esforo muito menos predizvel para amortecer expectativas e justificar prticas divergentes cujo sucesso depende, por sua vez, da superao de crescentes nveis de desunio interna.

Como Robert Dahl argumentou to convincentemente, na prtica, a democraciaj passou

por vrias revolues, freqentemente sem que seus patrocinadores estivessem totalmente
conscientes de estar fazendo isso. Ironicamente, assim como a verso liberal com suas
instituies representativas, sua capacidade para governo de larga-escala e sua cidadania
massiva (embora passiva, tornou-se predominante e no necessita mais temer a subverso por
parte de qualquer outro tipo de regime, ele tem que enfrentar a perspectiva de mais uma
revoluo - dessa vez s, e sob o escrutnio de um pblico muito mais bem-educado e crtico.
5

Como o subttulo desse ensaio sugere, parece haver trs respostas possveis uma reafirmao
e ampliao do liberalismo ("uma democracia mais liberal''); uma volta a tradies mais antigas
de republicanismo cvico ("uma democracia pr-liberal"); ou a inveno de novas formas de
representao e accountability, at agora inditas, ("uma democracia ps-liberal").

DEMOCRACIA MAIS LIBERAL?

At agora, a perspectiva mais bvia pareceria o prevalecimento da antiga estratgia:
"mais liberalismo - e (implicitamente) menos democracia''. A privatizao das empresas
pblicas, a extino de regulaes estatais sobre as profisses, indstrias e servios, a
liberalizao de fluxos financeiros, a converso de demandas polticas em reivindicaes
baseadas em direitos, a substituio de direitos coletivos por contribuies individuais, a
sacralizao de direitos de propriedade, a diminuio do tamanho de burocracias pblicas
e emolumentos, descrdito dos "polticos" a favor de "empresrios", o fortalecimento
do poder de instituies "tcnico-neutras" como Bancos Centrais, s custas daquelas
consideradas "tendenciosas e polticas". Todas essas modificaes tm duas caractersticas em comum: diminuem as expectativas populares em relao ao exerccio das
escolhas pblicas, e tornam mais difcil reunir maiorias para superar a resistncia de
minorias, especialmente as bem entrincheiradas e privilegiadas.
Na histria das DLCs, h reconhecidamente uma mescla, mas aquelas mais expostas
estratgia de "mais liberalismo" tenderam a ter, proporcionalmente, maiores quedas na
afluncia eleitoral, na afiliao sindical, no prestgio dos polticos, no interesse do cidado em
questes pblicas, no papel percebido a respeito do Parlamento, na fora da identificao
partidria e na estabilidade das preferncias eleitorais. No sentido inverso, viram as taxas de
litgio aumentar, as acusaes de corrupo escalar e as candidaturas antipartidos proliferar.
Certamente, a questo mais importante se esse processo de "desdemocratizao" vai
continuar. Sua justificativa continua se sustentando quase que exclusivamente sobre o melhor
desempenho econmico que, supe-se, aumenta com um sistema liberalizado de produo e
distribuio - juntamente com o esforo deliberado em adotar uma forte rejeio normativa da
poltica enquanto tal. Mesmo que as vantagens materiais antecipadas emergissem e persistissem
- em si uma proposio dbia - Hirschman sugeriu que as sociedades modernas so sujeitas a

Ver DAHL (1989) e tambm DOWNS (1987).

mudanas cclicas em seu envolvimento com objetivos privados e pblicos (Hirschman,

1982). O cinismo dominante que trata escolhas coletivas como opostas a escolhas individuais
no deve se sustentar e poderia at mesmo se reverter em futuro prximo.

DEMOCRACIA PR-LIBERAL?
Se isso ocorrer, h muito tempo existe uma alternativa disponvel: a volta s
prticas e instituies democrticas "pr-liberais". Defensores da "democracia forte"
criticaram literalmente todos os cinco princpios liberais bsicos delineados acima:
individualismo, voluntarismo, eleitoralismo, nacionalismo e, especialmente, sua indiferena a persistentes desigualdades. A essncia do que prescrevem como alternativa
o revvio da cidadania, ou seja, do papel dos indivduos que agem diretamente na esfera
pblica, deliberam coletivamente na formao de preferncias e decidem a respeito de uma
distribuio (presumivelmente) mais igualitria de bens pblicos. Mais ainda, essa busca
de um novo "republicanismo cvico" geralmente acompanhada de uma firme rejeio
de vrias caractersticas que, embora no normativamente intrnsecas democracia liberal,
surgiram a partir de sua prtica e foram (amplamente) toleradas por ela, tal como a
profissionalizao das elites polticas, a centralizao da autoridade estatal, a criao de
associaes de interesse especializadas, a comercializao dos processos eleitorais, a
trivializao de disputas partidrias, a personalizao dos atrativos dos candidatos e a
manipulao da opinio pblica.
6

As prescries especficas dos democratas pr-liberais so muito mais variadas e

menos consistentes do que o pacote de reformas institucionais e polticas levadas a cabo
pelos defensores de " m a i s liberalismo", mas tm um grande alcance: descentralizao
radical e disperso da autoridade estatal, maior recurso a referendos populares e
iniciativas plebiscitrias, limites em termos de cargos para representantes eleitos,
financiamento pblico de partidos polticos vinculados a limitaes estritas sobre
contribuies privadas, provises para voto obrigatrio, quotas dedicadas a minorias,
maiores esforos para educao cvica, incentivos para participao em movimentos
populares, at mesmo seleo aleatria de representantes ao invs de eleies competitivas. Esses ainda tm que se consolidar num programa claramente identificvel e
reconhecvel - o rtulo americano "liberal de esquerda" me parece ambguo, se no
oximornico, e "socialista liberal" mais ainda -, mas pode se encontrar partes deles
em vrios tratados acadmicos recentes e nas expresses de distintas faces partidrias, tanto direita assim quanto esquerda.
7

A expresso'' democracia forte " de BARBER (1984) e poderia ser considerada a afirmativa mais completa
e consistente por parte de um terico contemporneo a favor do que estou chamando aqui de "democracia
pr-liberal".

Alm de BARBER (1984), anteriormente citado, BEETHAM (1992); BOTWINICK (1990); DRYZEK (1990);
GOULD (1988); GREEN (1985); MANSBRIDGE (1980); PATEMAN (1970,1985). Provavelmente, o padrinho de
todos esses MACPHERSON (1973, 1977).

Em meu ponto de vista, o pr-liberalismo sofre de varios defeitos incorrigveis que

atrapalham sua probabilidade em tomar a iniciativa em relao resposta mais liberal
atualmente predominante. Primeiro, ele no possui o tipo de ponto focal dramtico que
"independncia nacional" ou "republicanismo" ou "emancipao do trabalhador" ou
"liberdade de associao" emprestavam aos primeiros liberais democratizadores. Segundo, ele conformado mais como uma lista de compras, de queixas relativamente menores
acerca de prticas existentes do que de um conjunto de medidas que poderiam provocar
mudanas mais abrangentes nas futuras circunstncias de vida e, portanto, pelo que
"realmente" valesse a pena lutar. Terceiro, seus apelos, especialmente no que diz respeito
descentralizao e desconcentrao, ignoram deliberadamente (ou querem abolir) dos
processos decisorios grandemente ampliados no moderno Estado nacional e o correspondente aumento das dependncias internacionais - fatos que limitam muito a extenso
em que a grande participao local e a autonomia poderiam realmente afetar questes
importantes para o bem-estar de cidados individuais. Quarto, defensores da democracia pr-liberal preferem ignorar (ou descartar) o papel indispensvel que os intermedirios profissionais e as organizaes permanentes vieram a desempenhar ao interpretarem a grande complexidade da sociedade moderna e ao agirem a favor de seus membros
individuais. Quinto, e mais importante, o pr-liberalismo faz demandas irreais sobre os
cidados individuais - especialmente sobre seu tempo e capacidade de ateno -, dado o
ritmo da vida contempornea e a existncia de tantas maneiras mais atraentes de se gastar
o (restrito) tempo de lazer.

DEMOCRACIA PS-LIBERAL?
Por essas razes, estou convencido de que no futuro, o tipo e o grau de democracia
dependero mais do desenvolvimento de uma alternativa ps-liberal dentro das DLCs do
que do acmulo de crticas e propostas dos democratas pr-liberais. Essa alternativa tratar
com menos desdm o que a democracia liberal realizou, procurando ao invs disso e de
forma autoconsciente, construir a partir dela e ajustar suas prticas escala ampliada de
trocas e comunicaes que constituem partes irreversveis de um futuro sistema global.
8

Assim sendo, deveriam ser vlidas as seguintes afirmativas-nenhuma das quais seria
aceitvel para democratas pr-liberais, ainda que "fortes" ou "comunitrios":
que o individualismo possessivo, o clculo racional e uma preferncia por bens
privados persistir;
que " a capacidade humana por altrusmo limitada'' (Ricardo) e assim permanecer;
que identidades tradicionalmente atribudas ou comun idades continuaro a sofrer eroso;

Que eu saiba, o termo "ps-liberal" apareceu pela primeira vez em MACPHERSON ( 1 9 7 3 ) . Contudo, nos
termos desse ensaio, este autor um claro defensor da' 'democracia pr-liberal''. Por razes que no esto
claras para mim, o livro Democracy and Capitalism: Property, Community, and Contradictions
of
Economic Life (BOWLES & GINTIS, 1 9 8 6 ) foi traduzido para o francs como La Dmocratie
Postliberale.

 que mudanas radicais na distribuio de riqueza ou nos direitos de propriedade

no podem ser democraticamente sancionados;
que os cidados atribuem um valor limitado, mas no negativo, participao poltica;
que os indivduos tm preferncias e so conscientes da necessidade de ao
coletiva em sua defesa, mas possuem uma capacidade limitada para explorar as
situaes de seu interesse e uma forte tentao de pegar carona nas aes dos outros;
que a intermediao organizada entre indivduos e autoridades chegou para ficarem parte devido s duas limitaes acima e em parte devido escala ampliada de
poltica pblica e trocas privadas;
que - apesar de suas evidentes imperfeies - partidos polticos, competio
eleitoral e representao territorial continuaro a ter importncia simblica primria por ligarem os indivduos ao corpo poltico;
e, finalmente, que os cidados esto ansiosos por melhorar o desempenho da
democracia - se as reformas propostas no gerarem muita incerteza, no custarem
muito e no violarem nenhum dos pressupostos acima.
Estas so, reconhecidamente, fortes restries para se melhorar a qualidade da cidadania
e a racionalidade de escolhas coletivas em DLCs. Os ps-liberais tero que andar sobre uma
esticada corda ideolgica colocada entre prticas muito arraigadas que poderosos grupos
continuam a valorizar e algumas promessas no muito bem elaboradas que grupos menos
poderosos ainda tm que compreender. Mais ainda, eles tero que fazer isso oferecendo
mudanas de polticas ao mesmo tempo dramticas e significativas e que possam ser decididas
e implementadas de acordo com as regras existentes da democracia liberal.
Esse no o lugar de desenvolver em detalhes os contedos dessa alternativa; de fato,
tanto quanto eu saiba, dela no existe nenhuma verso abrangente. Ao invs disso, h um
florescimento de sugestes isoladas de reforma que eventualmente poderiam solidificar-se
num pacote mais coerente e atraente. Por exemplo, surgiram propostas de jris de cidados,
de sondagens interativas, de estender os direitos de voto a futuras geraes, de vdeo ou
teledemocracia, de melhores maneiras de iluminar os cidados na formao de suas
preferncias, de representao recproca entre pases etc. Desnecessrio dizer, nem todos
so deliberadamente "ps-liberais" na inspirao nem compatveis entre si. Contudo,
atravs da disseminao dessas e de outras idias, esperanosamente combinadas com o
experimento em pequena escala, pode se mostrar cada vez mais possvel delinear o que
essa alternativa putativamente ps-liberal poderia parecer.
Num artigo ainda no publicado, defendi um conjunto de polticas de reformas que
alterariam substantivamente a estrutura e o comportamento de associaes de interesse em
DLCs. Em minha viso, algumas das mais srias disfunes da democracia liberal
remontam sua capacidade desigual, do ponto de vista sistmico, para a auto-organizao
9

No tenho ficado s na defesa da reforma de interesse de associabilidade como o melhor suporte disponvel
para impulsionar mudana nas DLCs. Veja o ensaio de COHEN & ROGERS (1992) e as crticas feitas no
nmero especial de Politics & Society, 20(4), 1992, e HIRST (1994).

de interesses coletivos. H muito tempo a teoria democrtica vem insistindo ou que os

indivduos so os nicos atores relevantes ou, em sua verso pluralista americana, em
assumir casualmente que as organizaes comportam-se como se fossem indivduos. Na
prtica, associaes e movimentos especficos deslocaram amplamente os indivduos da
maior parte das arenas das polticas e tenderam a incorporar direitos adquiridos e um status
semipblico, tornando-se interlocutores privilegiados de autoridades.
Sem esperanas de eliminar esses intermedirios organizacionais porque a diversidade de interesses uma caracterstica intrnseca das sociedades modernas e, em todo caso,
o remdio seria pior do que a doena, proponho que se tome uma via indireta para a reforma
por meio do fortalecimento e no do enfraquecimento dessas associaes e movimentos.
Isso criaria uma nova dimenso de "cidadania secundria" para suplementar (e no
suplantar) a "cidadania primria" dos indivduos.
10

bvio que minha estratgia inspira-se em Madison. Sua inteno no proibir

os que j so ativos na poltica de interesses de continuar a participar, muito menos
obrigar os que atualmente so inativos a se mobilizar e menos ainda convencer qualquer
pessoa que seus interesses so idnticos no "bem pblico". Trata-se de respeitar e
fortalecer as diferenas de preferncias que prevalecem no interior da cidadania. Ela at
mesmo prov um lugar para que se reconhea e apoie fontes de diferenciao de interesses
que poderiam emergir no futuro. Ao invs de tentar eliminar, por meio de regulao ou
represso, as desigualdades atualmente entrincheiradas nos lobbies, "grupos de presso",
"comits de ao poltica" e t c , ela procura distribuir mais uniformemente, entre a
populao, essas mesmas capacidades para a ao coletiva, anulando com isso seu efeito.
Assim como a soluo de Madison para a faco era aumentar a escala da comunidade
poltica como um todo e multiplicar os nveis de autoridade dentro dela, minha soluo
seria expandir os recursos e diversificar as bases da associao moderna.
O cerne do que proponho consiste em trs reformas gerais, estreitamente interligadas
entre si: o estabelecimento de um status semipblico para as associaes de interesse; o
financiamento dessas associaes por meio de contribuies compulsrias e, por fim, a
distribuio desses fundos por meio de vouchers de cidadania.
As associaes de interesses que quisessem constituir-se segundo maneiras proibidas
pelas regras de "semipublicidade" ou financiar-se apenas na base de pagamentos voluntrios por parte de seus membros, seriam livres para no participarem e ainda assim permanecerem ativas no sistema poltico. Contudo, elas no receberiam as contribuies distribudas
por vouchers, a menos que concordassem em aderir a certas restries pblicas em relao
a seus procedimentos e comportamento. Indivduos poderiam continuar a afiliar-se e
contribuir para associaes e movimentos "no certificados", da maneira e com a quantia
que preferissem, embora todos (ou mais precisamente, todas as pessoas) tivessem que pagar

10

Ver MADISON; JAY & HAMILTON ( 1 9 6 1 ) . Como um liberal, Madison certamente no teria aprovado minha
sugesto nada liberal de impor uma taxao a todos, a fim de conseguir o que poderia ser realizado
(desigualmente) por meio de ao voluntria.

uma quantia fixa pela representao de seus interesses e paixes. O slogan dessa reforma
ps-liberal at poderia ser: Nenhuma Representao sem Taxao!
CONCLUINDO COM UM PROBLEMA
Todas as alternativas democracia liberal so atormentadas por um srio problema de
agncia. No importa quo intelectualmente atraentes sejam, geralmente tem sido impossvel
ex-ante especificar quem (ou, melhor, que combinao de atores) apoiaria tais mudanas
significativas e como elas poderiam ser implementadas com sucesso (e democraticamente).
Uma vez excluda uma ruptura revolucionria em relao s instituies e regras prvias da
democracia liberal - como parece ser o caso para o futuro previsvel -, as bases sustentveis de
apoio social ou poltico, necessrias para qualquer esforo reformista, tornam-se cada vez
menos evidentes. Por isso, quase impossvel superestimar a enorme entropia construda na
estrutura das DLCs contemporneas e a conseqente dificuldade em convencer as pessoas a
aceitarem novas idias acerca de relaes polticas e econmicas mais fundamentais. Para que
o esforo parecesse recompensado, todas as reformas atualmente embutidas na democracia
liberal precisaram pelo menos do fantasma, seno da ameaa iminente da revoluo.
Isso torna mais desafiador especificar que outro tipo de crise ou fonte de ameaa
poderia fazer com que se prestasse suficiente ateno m atuao de instituies
existentes, de modo que os cidados e seus lderes desejassem assumir o risco e pagar os
custos de "transitar" para outra situao. Os mais de quarenta casos de tentativas de
democratizao desde 1974 provam que sob certas situaes os agentes desejaro, coletivamente, promover mudanas de considervel magnitude - mesmo que poucas delas
tenham sido previstas ex-ante e a combinao dos atores varie bastante de caso para caso,
assim como os modos de transio (Schmitter & Karl, 1991).
Mas o que torna a transio nas DLCs muito mais difcil do que nas NDRs o
fato de que aqueles que atualmente sabotam o desempenho e, eventualmente, a viabilidade da democracia liberal, no so seus inimigos declarados (se fazem algo, esses
" r a d i c a i s " - onde eles existem - servem mais para preservar as configuraes existentes
do que para destru-las). Ao invs disso, eles so aqueles que acreditam que apiam,
adaptam-se a e beneficiam-se de prticas estabelecidas. A tarefa da reforma seria
grandemente facilitada se os extremistas de direita e de esquerda estivessem confessa
damente procurando substituir essas regras e prticas liberais por alguma outra forma
de governo, mas atualmente seus esforos so inconseqentes e no convincentes e, em
minha opinio, provavelmente permanecero assim. Onde as grandes ameaas democracia vm dos "profissionais normais" - eleitores comuns, cidados, deputados,
representantes de interesses e militantes de movimentos engajados em seus comportamentos habituais - ser muito mais difcil convencer potenciais agentes-cidados da
necessidade de reformas substanciais. Tudo o que eles experimentam em suas vidas
cotidianas so "sintomas mrbidos" Gramsci - um bocado de insatisfao, reclamao e sentimento de desfavorecimento -, mas dificilmente o bastante para motiv-los
a investir numa substancial mudana numa direo pr ou ps-liberal.

Traduo: Jeni Vaitsman.

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Obligation:

a Critique

of Liberal

Theory.

O nacional e o social em tempos globais

Fbio Wanderley Reis

As idias a serem sucintamente apresentadas aqui podem ser convenientemente

enquadradas por referncia ao trinmio, caracterizado por certo eco ou ressonncia, que
utilizei como ttulo de um trabalho recente: Estado liberal, projeto nacional, questo social.
Tomemos cada um desses rtulos a seu turno.

ESTADO LIBERAL
O ponto de partida fornecido pelos processos que vieram a ser designados pelo
termo "globalizao", indicando as novas tendncias tecnolgicas e econmicas que
transbordam de maneira peculiar as fronteiras nacionais. No novo quadro, tornam-se mais
agudas as dificuldades que a crise da dcada de 70 produzira para os mecanismos
keynesianos de administrao das economias capitalistas e para o Welfare State, at ento
em expanso continuada. De qualquer forma, a afirmao do processo de globalizao,
com a ajuda da surpreendente e espetacular derrocada do socialismo na Unio Sovitica e
nos pases do Leste Europeu, faz-se acompanhar da afirmao de um conjunto de idias de
feio neoliberal. A recomendao de reduo do Estado ao desempenho de certas funes
mnimas um componente central da ideologia neoliberal que se torna hegemnica.
No cabe aqui entrar na avaliao minuciosa da acuidade do diagnstico das novas
tendncias como fenmeno objetivo. Certamente h boas razes para se apontar a importncia da novidade que elas representam no panorama mundial, e bem clara a necessidade
de ajustes correspondentes na funo governamental e na maneira de conceber e operar a
mquina do Estado - em particular a necessidade de "enxug-la" e torn-la a um tempo
mais eficiente e menos onerosa. E essa recomendao se aplica de maneira destacada, sem
dvida, a casos como o brasileiro, onde a inchao do Estado se associa em grau talvez
especial com distores devidas privatizao e "balcanizao" da aparelhagem estatal e
corrupo pura e simples.
Contudo, h matizes importantes a serem tidos em conta. Em primeiro lugar, no h
por que presumir, como certamente vem ocorrendo com a difuso do consenso neoliberal,
que somente os setores esquerda do espectro poltico tenham razes de perplexidade com
as novidades introduzidas no panorama mundial da atualidade. A esta altura, talvez seja

suficiente evocar, a respeito, a crise que abalou recentemente o Mxico, apesar dos esforos
do pas por ajustar-se ao receiturio neoliberal, bem como a avaliao que dela fez Michel
Camdessus: a primeira crise do sculo XXI.
Alm disso, o diagnstico das tendncias no plano dos fatos no autoriza
automaticamente a adoo de qualquer posio especfica no plano doutrinrio ou dos
valores. Tal automatismo tem marcado os debates brasileiros correntes: a constatao de
que se do novas tendncias tende a ser vista como razo suficiente para que o estado
de coisas que delas parece resultar seja erigido em valor a ser almejado, implantando-se,
assim, uma espcie de ideologia do moderno, em correspondncia com a hegemonia das
idias neoliberais. Ilustrao quase caricatural disso se tem com certas manifestaes
recentes do ministro Paulo Paiva sobre a estrutura sindical existente no Pas e o que caberia
fazer a respeito: dadas as tendncias reveladas recentemente pelo sindicalismo europeu,
caracterizadas por descentralizao e fragmentao, Paiva se sente autorizado a sustentar
de pblico a suposta necessidade de acabar com os sindicatos por categoria e substitu-los
por sindicatos por empresa - no obstante o claro contra-senso que esse convite
desorganizao representa do ponto de vista dos objetivos do prprio movimento sindical
como interlocutor importante do ministro.
Naturalmente, o que a "ideologia do moderno" omite o fato simples de que o novo
pode ser ruim - e pode eventualmente exigir aes que se lhe oponham, ao invs de se
ajustarem a ele. No que se refere especificamente estrutura sindical e sua significao,
cabe destacar, em particular, certas advertncias contidas nos trabalhos de alguns dos
analistas mais lcidos da atualidade, como Dahl (1982) e Przeworski (1985). Elas apontam
a afinidade existente entre as formas orgnicas e centralizadas de estruturao e representao dos interesses funcionais ou ocupacionais (os mecanismos neocorporativos que
prevaleceram em muitos pases da Europa Ocidental no ps-guerra) e a governabilidade e
estabilidade da democracia - com a conseqncia de que a desestruturao e a fragmentao
que agora se observam, especialmente em sua ligao com os inditos nveis de desemprego
e marginalizao (o que alguns tm designado como o "dualismo'' social), poderiam talvez
redundar em colocar em xeque o prprio compromisso democrtico. Por contraste com a
atitude envolvida nessas advertncias (que, naturalmente, corroboram a idia de que h
razes de perplexidade para todos nas novas tendncias), revelador evocar a candura
"modernista" revelada por Jos Pastore, conhecido analista brasileiro das relaes trabalhistas, em recente simpsio realizado em So Paulo: apontando as novas tendncias
associadas fragmentao das relaes trabalhistas na Europa e recomendando-as com
nfase como parte da necessria "modernizao" brasileira, Pastore (1994) admitia nada
ter a dizer a respeito de suas conseqncias para a governabilidade, no obstante tratar-se
do tema central do simpsio.
Justamente a questo da governabilidade constitui, sem dvida, o ponto crucial de
boa parte das discusses em torno do Estado liberal - e h a equvocos importantes a
registrar. Com efeito, o sentido de "governabilidade" que se vulgarizou entre ns refere-se
sobretudo a uma caracterstica da mquina do Estado como tal, sendo sinnimo da maior
ou menor eficincia por ela exibida no desempenho das funes governamentais. Ora,
clara a impropriedade disso: seja qual for a eficincia ou a capacidade governativa do
Estado, "governabilidade" um atributo daquilo que governado, isto , da sociedade -

que, ela sim, pode ser mais ou menos "governvel". E a impropriedade no inocente ou
inconseqente, pois resulta em obscurecer um problema da maior importncia, a saber, o
da tenso existente nas relaes entre o desiderato de eficincia, por um lado, e o de
democracia, por outro. A eficincia supe fins estabelecidos para que possa haver o exame
dos meios adequados realizao deles. Mas o que caracteriza a democracia justamente
a problematizao dos fins: o reconhecimento de que h fins mltiplos, em correspondncia com a multiplicidade dos atores sociopolticos presentes na sociedade, e de que h
conseqentemente o problema de compatibiliz-los, ou de estabelecer prioridades entre
eles, de maneira que venha a ser percebida como legtima. Assim, a meta de "enxugar"
ou restringir o Estado em nome da eficincia s pode colocar-se legitimamente (se no se
trata de apelar para um tipo ou outro de autoritarismo poltico) em termos que contemplem
a complexidade necessria dos mecanismos destinados a garantir a representao to
adequada quanto possvel da multiplicidade dos interesses e objetivos relevantes - e
provavelmente certa morosidade inevitvel na operao desses mecanismos.
Mas h algo mais. Mesmo quando remete sociedade, a idia de uma crise de
governabilidade tem omitido inteiramente uma importante distino. Com efeito, o uso
comum da expresso vincula-a diretamente aos problemas apontados h cerca de duas
dcadas por Samuel Huntington e outros, em trabalhos que so, na verdade, os responsveis
pela introduo da questo da governabilidade como tema das cincias sociais e da
linguagem poltica da atualidade. Trata-se a do problema representado por algo que se
poderia designar como ingovernabilidade "de sobrecarga", ou seja, as dificuldades criadas
para o exerccio da funo governamental em circunstncias em que o Estado se defronta
com um excesso de demandas provenientes da sociedade. Supe-se, neste caso, um estado
aberto e sensvel que adquiriu essas caractersticas como conseqncia de um processo
bem-sucedido de institucionalizao e estabilizao da democracia, incluindo seu componente social que redunda no Welfare State.
1

Ora, essa forma de ingovernabilidade contrasta nitidamente com aquela que se

poderia chamar, adotando terminologia utilizada pelo mesmo Huntington (1968) em outro
contexto, de ingovernabilidade "pretoriana", onde falta a soluo do problema "constitucional" e no se tem a institucionalizao efetiva da democracia. Nesta situao, os
diversos grupos e foras sociais valem-se na arena poltica dos recursos de qualquer
natureza de que disponham e buscam apropriar-se de parcelas diversas da aparelhagem
estatal. O resultado a instabilidade do populismo "fisiolgico" - bem como a oscilao
na qual ele se v ocasionalmente substitudo por regimes autoritrios em que os militares
(como portadores de um recurso de significao especial, os instrumentos de coero fsica)
se apoderem de vez da mquina do Estado nos momentos em que a instabilidade populista
parece comprometer de maneira mais radical o prprio sistema sociopoltico. importante
ressaltar que o ponto crucial do efetivo equacionamento do problema constitucional assim
caracterizado e da conseqente estabilizao institucional da democracia encerra um

Ver, por exemplo, HUNTINGTON (1976), verso abreviada do captulo sobre os Estados Unidos no relatrio
para a Comisso Trilateral, preparado por ele em colaborao com Michel Crozier e Joji Watanuki, sob o
ttulo: The Governability of Democracies.

inequvoco contedo social, envolvendo a acomodao ou reacomodao no convvio entre

classes sociais e a legitimao de demandas que resultam na expanso da prpria idia de
cidadania para a esfera social, com o acesso generalizado a bens de sade, educao etc.
Ora, tambm este aspecto de enriquecimento social da cidadania hostilizado e colocado
em xeque pela reafirmao da ideologia liberal do Estado mnimo.

PROJETO NACIONAL
A observao inicial a respeito do tema do Estado nacional a clara esquizofrenia
que ele revela: com freqncia, dos mesmos setores que se batem pelo Estado mnimo
que provm as queixas relativas falta de "vontade poltica" para a colocao em prtica
de um "projeto nacional" - embora no haja como escapar de que seja o Estado a exprimir
essa vontade e a dar-lhe conseqncia em aes.
O elemento central de qualquer "projeto nacional" , naturalmente, o desenvolvimento econmico. E o acoplamento dos dois termos, "desenvolvimento" e "nacional", em especial no contexto representado pelas novas tendncias global izantes,
impe fatalmente que se considere a questo do nacionalismo. Que significado atribuir
idia de um projeto "nacional, ou de um projeto de desenvolvimento concebido em
termos nacionais, no novo contexto? Trata-se de fazer nacionalismo? A referncia ao
" n a c i o n a l " deve ser concebida como instrumental para o desenvolvimento, ou ser
este que deve ser visto como instrumental para a promoo da nacionalidade como tal?
Como as propenses autrquicas de qualquer nacionalismo se relacionam com as
tendncias transnacionais do presente?
Certamente, na tica da "ideologia do moderno" de que se falou anteriormente, a
idia de nacionalismo aparece como um arcasmo claramente negativo. Mas a relevncia continuada do nacionalismo como objeto de debate se revela de diversas maneiras:
o tema atualssimo do "projeto nacional", com os equvocos nele envolvidos; a clara
ciso do Congresso brasileiro entre nacionalistas e antinacionalistas nos debates recentes sobre a reviso constitucional; e, sobretudo, o fato de que a referncia nacional
segue sendo, sem dvida, um componente crucial da psicologia coletiva e da definio
da prpria identidade pessoal de todos ns, com conseqncias importantes do ponto
de vista analtico dado o condicionamento que da resulta para a avaliao e o
diagnstico dos problemas pertinentes.
A elaborao das idias nacionalistas realizada pelo Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB) na dcada de 50 fornece uma referncia bvia quanto ao tema. A proposta
nacionalista do ISEB apresentava uma caracterstica destacada: a fuso entre os problemas
postos pelas tarefas materiais da promoo do desenvolvimento econmico do Pas e os
problemas de assegurar a afirmao da identidade coletiva nacional. Em contraste com o
patriotismo tradicional e sua referncia insistente a certos smbolos ingnuos na promoo
da nacionalidade, o nacionalismo se distinguiria por conceber tal promoo em termos da
afirmao dos interesses econmicos do Pas atravs do desenvolvimento. Um componente
importante dessa viso que a nacionalidade predominaria claramente, como foco de

definio da identidade coletiva, sobre outros pontos de referencia possveis, em particular

as classes sociais - o que se associa com o suposto de que, mesmo do ponto de vista estrito
dos interesses, dar-se-ia urna feliz convergncia na qual a melhor maneira de cada classe
social defender seus interesses prprios consistiria em ajudar a promover o desenvolvimento econmico nacional.
Mas os propsitos do movimento nacionalista isebiano envolviam inequvoca
referncia a certo ideal autrquico, e o modelo buscado era certamente o da grande potncia
autnoma e em grande medida protegida de decises ou processos externos. Se a crtica de
esquerda ao nacionalismo h tempos j questionava a negao da relevncia das questes
postas na perspectiva das classes sociais, as novas condies da atualidade mundial negam
viabilidade ao modelo autrquico e salientam o que h de imprprio e indesejvel na nfase
em questes de identidade nacional se o objetivo for o de promover o desenvolvimento.
Torna-se, assim, especialmente aguda uma indagao que suscitada tanto na perspectiva
da crtica de esquerda tradicional quanto na de certo internacionalismo liberal h muito
protagonizado entre ns, de maneira destacada, por Roberto Campos: do ponto de vista das
oportunidades que se abrem (ou deixam de abrir-se) para o trabalhador brasileiro, ou o
brasileiro pobre em geral, qual realmente a importncia de que o sobrenome do capitalista
que se dispe a empreg-lo seja Silva, Jone, Schmidt ou Okamoto?
Isso no significa, naturalmente, que os problemas relacionados identidade pessoal
e sua necessria correspondncia com identidades coletivas de algum tipo possam ser tidos
como irrelevantes: sejam quais forem as condies sociais gerais, tais problemas estaro
sempre presentes. Mas as constries trazidas pelo novo cenrio mundial tornam mais
aguda a pertinncia de duas ponderaes. Em primeiro lugar, a de que, se adota a
perspectiva da autonomia e da livre realizao de certos valores humanos fundamentais,
no h porque pretender que esta ou aquela referncia coletiva prevalea de vez na definio
da identidade pessoal - sobretudo se se trata de referncias que (como se d com a
nacionalidade bem como com a classe social) no so objeto de livre deliberao e escolha
pessoal. Em vez disso, seria antes de desejar que a identidade pessoal fosse ela prpria o
resultado de escolhas livres, nas quais cada um viesse a tornar-se, na expresso de Hannah
Arendt, " o autor de si m e s m o " - ainda que seja inevitvel que essas escolhas se exeram
sobre os condicionamentos dados pela imerso involuntria numa ou noutra coletividade.
Se o desenvolvimento, econmico o principal fator a enriquecer e diversificar a possibilidade de escolher livremente em vrios campos, sua incompatibilidade com o equvoco
ideal autrquico dos nacionalistas na nova cena mundial imporia a opo pelo desenvolvimento ainda que ao preo daquele ideal e da autonomia de decises em termos "nacionais ",
nesta ou naquela rea. Se a alternativa a estagnao econmica e a misria de muitos,
mais vale ser um Canad prspero e igualitrio, mesmo se inserido de maneira dependente,
como coletividade nacional, na dinmica do capitalismo mundial. E, com todas as dificuldades envolvidas, o problema real se transforma no de organizar a interdependncia
internacional em termos democrticos, ou seja, em termos compatveis com a dignidade e
a autonomia individuais dos nacionais dos diferentes pases.
Em segundo lugar, ainda que se tenha em vista o importante papel que as coletividades
nacionais continuaro certamente a cumprir (na verdade, a intensificao dos conflitos
tnicos mostra que elas podem at exacerbar-se no novo contexto), cabe propor que o

problema da identidade nacional como tal venha a ter soluo no plano sociopsicolgico
e cultural ao qual propriamente pertence, evitando-se a extrapolao econmica do problema da identidade que caracterizou o "realismo" do nacionalismo isebiano. Isso significa
que a questo que se coloca a de como assegurar que os valores prprios da nacionalidade
sejam preservados nas condies do novo dinamismo capitalista internacional em que o
Pas se estaria supostamente inserindo - por outras palavras, como construir grande Canad
multirracial e culturalmente colorido com as nossas prprias cores: um Canad, por
exemplo, que fosse bom de bola, falasse portugus do Brasil e cantasse modinha de viola
ou samba de breque em grandes festas carnavalescas...
Que implicaes a perspectiva esboada quanto ao "nacional" teria com respeito ao
Estado? Elas parecem ter conseqncias negativas e limitadoras sobretudo quanto s
ligaes do Estado com a idia de um projeto nacional. claro, por um lado, que, na medida
em que se preservem as coletividades nacionais (que o novo cenrio mundial est longe de
ameaar abolir pura e simplesmente), o Estado ser fatalmente "nacional" em certo
sentido. Mas seu papel como mentor da nacionalidade, ou como idealizador e condutor da
colocao em prtica de um autntico "projeto nacional" verseja necessariamente cerceado, na medida em que se afirmassem de maneira consistente as condies objetivas da
"globalizao" e a ideologia do "Estado mnimo".
As coisas so bem mais equvocas, porm j se apontou a esquizofrenia de muitos,
que a um s tempo querem limitar o Estado e desejam poder contar com eficiente
direo estatal da coletividade. Uma forma especfica que essa esquizofrenia assume
na dinmica dos processos recomendados pelo consenso neoliberal a de que se espera
do prprio Estado a ao decisiva que dever resultar na reduo (e, no limite, na
incapacitao) do Estado e na liberao das foras correspondentes ao redescoberto
dinamismo do mercado.
Subjacente aos equvocos envolvidos se encontra a falta de clareza, de que se falou
acima, quanto s relaes entre os desideratos de eficincia e democracia. Na colocao do
Estado a servio da idia de um projeto nacional pode-se com freqncia apontar um claro
componente de megalomania elitista, na qual o Estado se transforma no instrumento para
a realizao dos objetivos que este ou aquele iluminado grupo de elite pretende erigir em
"objetivos nacionais". Nessa perspectiva, naturalmente, o problema que se coloca o de
dispor eficientemente a mquina desse Estado-instrumento (ou talvez Estado-sujeito, se
contemplamos o caso em que o grupo de elite em questo se apodera da mquina estatal e
se torna equivalente ao prprio Estado). Mas o desiderato de democracia supe antes, como
vimos, que o Estado se transforme numa espcie de arena onde grupos e interesses
diversificados se faam presentes no processo de definio dos fins. Nesta tica alternativa,
o que quer que seja que se possa pretender ver como um "projeto nacional'' s surgir, em
grande medida, retrospectivamente, isto , como a resultante da constituio e operao de
um bom "Estado-arena". E a questo do desenvolvimento nacional e de um eventual
projeto nacional no tem como deixar de articular-se, deste ponto de vista, com a questo
social - vale dizer, com o plano em que se conformam socialmente os grupos e interesses
a serem representados.

QUESTO SOCIAL
*

Se tomamos a perspectiva da questo social, um ponto de partida pode ser a

ponderao de que, m sentido bem claro e dramtico, o Brasil merece ser visto como um
pas que j deu errado. O principal trao a que essa avaliao se refere tem a ver com
a pesada herana da estrutura escravista que construmos durante vrios sculos - com a
conseqncia de que, dado o peso do lastro que essa herana representa, o ritmo singularmente acelerado de desenvolvimento econmico que o Pas foi capaz de apresentar no
ltimo sculo resulta na estrutura social tambm singularmente desigual da atualidade.
Essa estrutura revela mesmo traos que podem ser descritos como prprios de uma
sociedade de castas, em que se superpem mundos sociais radicalmente distintos, separados por profundo fosso quanto a condies de vida e unidos somente por formas de
intercmbio antes precrias e restritas a determinadas esferas de atividade.
A dinmica tecnolgica e econmica que se afirma como parte das tendncias
novas da globalizao no autorizam qualquer otimismo no que se refere sua eventual
contribuio para melhorar esse quadro de desigualdade. Ao contrrio, o que temos
com ela, mesmo nos pases economicamente mais avanados, so o aumento da
desigualdade social, nveis inditos de desemprego, a " n o v a pobreza", o aumento da
violncia urbana. De sorte que, na medida em que nosso pas venha a inserir-se mais
plenamente nessa dinmica, corremos o risco de ter a cumulao especialmente perversa dos fatores endgenos e tradicionais de desigualdade e excluso social por novos
fatores que operam, na mesma direo.
difcil imaginar que possamos vir a obter a acomodao institucional da democracia
brasileira, ou a soluo efetiva de nosso "problema constitucional" tal como caracterizado
anteriormente, nas condies sociais to marcadamente negativas que assim se vislumbram. Mas h uma razo especial para que a aposta de acomodao institucional se torne
precria nessas circunstncias. Pois a desigualdade social tem diretamente, nas condies
da atualidade mundial e brasileira, certa ramificao poltico-institucional da maior importncia. Trata-se de que, se a lgica da incorporao socioeconmica se mostra: viscosa e
emperrada na cumulao de nossas tradies escravistas com a nova dinmica do capitalismo, a lgica da incorporao poltico-eleitoral , ao contrrio (ressalvado o autoritarismo
aberto, que, ademais, com ela se articula como o reverso da medalha), inerentemente e
mesmo explosivamente expansiva. Da que o direito de voto inclua mulheres, analfabetos,
menores - e que os eleitores brasileiros sejam atualmente cerca de 100 milhes, em
expressivo contraste com os cerca de 7 milhes de brasileiros que devem pagar imposto de
renda. Tudo se passa como se o controle do Pas mudasse de mos no momento eleitoral,
com o poder de deciso se deslocando da minoria socioeconmicamente integrada para as
massas de destitudos e marginais. Ora, isso no pode seno lanar suspeio sobre o
processo eleitoral, de cujo fatal componente populista tendero a emergir resultados que
se mostraro pouco ajustados s sadias" exigncias do sistema econmico. Assim, a
desigualdade social tende a secretar permanentemente a instabilidade poltica - e a lgica
geral da instabilidade "pretoriana" da histria republicana brasileira no se veria seno
intensificada (no obstante as novas condies mundiais produzidas pela queda do comunismo) se se afirmam irrefreada e continuadamente as tendncias apontadas.

Um Estado social , portanto, indispensvel - um Estado que tratar de ser eficiente

e incrementar sua capacidade governativa sobretudo para assegurar sua capacidade de agir
no plano social. Se h um sentido em que a idia de um projeto nacional pode recuperar-se
legitimamente , sem dvida, aquele em que ele se tornaria sinnimo de um projeto social,
com a atribuio de prioridade inequvoca ao valor da promoo socioeconmica dos
amplos contingentes de excludos da populao brasileira. Claro, h o problema da tenso,
anteriormente apontada, entre eficincia e democracia, que no faz seno tornar-se mais
complicado quando a democracia tomada de maneira a dar-se nfase a sua dimenso
social. Mas, se questes de eficincia levam a destacar a preocupao de realismo e de
diagnstico cognitivamente acurado das realidades que se defrontam e os condicionamentos e mediaes inevitveis da ao eficaz, cumpre reconhecer que no h tampouco como
escapar dos valores e das escolhas correspondentes na determinao das aes. Na falta de
decidida opo social fundada em valores, tomar decises que se ajustem s tendncias
espontneas da dinmica econmica (em conformidade com a "ideologia do moderno"),
ao invs de oporem-se a elas e procurarem condens-las e corrigi-las, parecer sempre mais
"realista" - e o realismo pode redundar em adiar sempre e sempre a apropriada ateno
s desgraas sociais do Pas. Essa ponderao especialmente oportuna, talvez, diante de
um Governo Fernando Henrique Cardoso em que uma presumida motivao social-demo
crata se equilibra penosamente com o empenho de lucidez e realismo requerido do chefe
do governo. "No preciso ser burro para ser de esquerda'', lembra-nos o presidente. Cabe
talvez lembrar-lhe que no basta ser lucidamente realista. E que o governo de um cientista
social que reclame pertencer esquerda lcida, como implicitamente o faz o presidente, s
vir a ter a marca apropriada se a lucidez vier a ser o trunfo para garantir resposta inventiva
e eficaz s urgncias inadiveis do drama social brasileiro.

Referncias Bibliogrficas

DAHL, R. Delemmas of Pluralist Democracy. New Haven: Yale University Press, 1992.
HUNTINGTON, S. Political Order in Changing Societies. New Haven: Yale University
Press, 1968.
HUNTINGTON, S. The democratic distemper. In: GLAZER, N. & KRISTOL, I. (Eds.) The
American Commonnwealth. New York: Basic Books, 1976.
PASTORE, J . & OLIVEIRA, F . Estado e Sindicatos. In: SEMINRIO ' O S GARGALOS DA
GOVERNABILIDADE', Cebrap, So Paulo, 28/29 out. 1994.
PRZEWORSKI, A. Capitalism and Social Democracy. New York: Cambridge University
Press, 1985.

Democracia, polticas sociais e globalizao:

relaes em reviso
Silvia Gerschman

Pretendemos enveredar nossas preocupaes a respeito da relao entre democracia

e globalizao numa trilha de mo dupla que nos possibilite, por um lado, trabalhar com
aproximaes tericas a essa temtica e, por outro, transitar pelas inter-relaes de polticas
especficas e diversas nos contextos nacionais e globais. Polticas econmicas e
polticas sociais, entre outras, constituem intrincada malha de processos formulatrios
e decisrios que atualizam as contradies embutidas na relao entre democracia e
globalizao, mas no exclusivamente, na medida em que cada uma dessas noes supe
tenses entre espaos conflitantes.
Talvez caiba mencionar que, no caso das polticas ambientalistas, essas tenses
parecem mais diludas pelo fato de o processo formulatrio responder a um movimento
que possui engajamento mundial e/ou planetrio e, portanto, menos enraizado na tradio
poltica e social local. Mas, talvez, mais do que vantagem, seja isso empecilho para o avano
no nvel local das propostas ambientalistas, questo que ser mais bem compreendida ao
longo do trabalho.
1

A democracia, como objeto de reflexo e questionamento, tanto no mbito intelectual

como na mdia, produo escrita e t c , parece ter ficado, no Brasil e alm das fronteiras, fora
de poca. A democracia se constitui num dado pacfico: o nmero de pases no mundo que
adotam sistema poltico democrtico. No entanto, as democracias identificveis no mundo
da ps-modernidade, representadas pelos E.U.A., Europa e Japo, e as que ficaram por
conta de algum dia alcanar o desenvolvimento e a ps-modernidade na Amrica Latina,
sia e frica, jamais se distanciaram tanto ou estiveram mais longe de alcanar o
estabelecimento de regimes democrticos. A distino que estabelecemos entre um sistema
poltico democrtico e um regime democrtico (Gerschman, 1995) se sustenta na transformao de um padro ou trao democrtico em uma estrutura democrtica, sendo essa ltima
entendida como " a capacidade reprodutiva da democracia, ou seja, a capacidade de o
governo e a sociedade virem autogerar comportamentos democrticos".

A respeito da debilidade ou "desorientao" do ambientalismo brasileiro, ver: VIOLA & LEIS (1995)

Torna-se necessrio destacar que os princpios enunciados por Dahl (1979:108) como
os procedural minimum para a existncia de um sistema poltico democrtico se evidenciam
insuficientes para a consolidao da democracia em pases que tm sado de longos
perodos de autoritarismo e no prprio desenvolvimento da capacidade de a democracia se
reproduzir no mbito da sociedade e do Estado.
Ao considerar a consolidao de democracias recentes, tanto no caso do Brasil como
no de outros pases da Amrica Latina que atravessaram regimes autoritrios, mas tambm
em pases que hoje tm democracias consolidadas, poderamos afirmar que elas se sustentam na capacidade de autogerar ou reproduzir comportamentos democrticos na rbita do
governo e da sociedade (Gerschman, 1995), situao que se torna vivel sempre que:
comportamentos polticos-democrticos tenham sido internalizados pelos atores polticos no processo de socializao; referimo-nos aceitao da diferena como valor
tico, mais do que ao mero ato de votar num candidato na oportunidade de eleies;
exista consenso entre os atores polticos, que a diversidade de interesses presentes
na sociedade impe, quanto a substituir a satisfao imediata dos interesses
prprios por interesses de carter coletivo;
a democracia promova, num momento posterior, a satisfao dos prprios
interesses, condio imprescidvel, alis, para que o consenso entre os atores
seja alcanado.
Nesse sentido, a reproduo da democracia indissoluvelmente relacionada constituio de sujeitos democrticos; a referncia a "sujeitos" remete a uma concepo
societria embutida na noo de democracia. Nessa, o reconhecimento do si mesmo e do
outro, se expressa na existncia de direitos a serem usufrudos pelo conjunto dos cidados.
Em sociedades extremamente desiguais, entretanto, a constituio do si mesmo privilgio
que cabe apenas queles que conseguiram alcanar a satisfao plena das necessidades,
enquanto o outro, se constitui, cada vez mais, de crescentes contingentes de pessoas
desprovidas do direito subsistncia e, por fim, a formar parte da sociedade. Assim,
podemos afirmar que a excluso social incompatvel com a democracia.
A questo da excluso social dirime-se prioritariamente nos contextos nacionais e,
em grande medida, pela interveno do Estado, ainda que se trate de um problema que no
poderia ser limitado exclusivamente administrao de polticas por parte do Estado. Nesse
sentido, gostaramos de apontar para a significao da constituio de agentes sociais em
estreita relao com as polticas, o que implica a definio das demandas referidas poltica
social, ao mesmo tempo que esses agentes so, tambm, o "sujeito" da poltica. As
polticas sociais passariam, sob essa dimenso, a adquirir o status do que Guiddens
(1991:210-211) denominou "polticas emancipatrias".
No mundo globalizado, onde se exalta a democracia, observamos que esta comporta
apenas a existncia de um sistema poltico democrtico baseado na competio polticopartidria, mas o exerccio de governo sustentado na excluso social. Isso no acontece
exclusivamente na parte arcaica do mundo global; existe tambm nos pases desenvolvidos,
ainda que de maneira suavizada, j que o nmero de pessoas que vivem na pobreza absoluta

 pequeno e o tratamento menos agressivo. Na verdade, falamos de globalizao num

mundo profundamente fragmentado pelas desigualdades e poderamos pensar que a
globalizao da economia e, fundamentalmente, do consumo um fenmeno restrito
aos centros de deciso do mbito financeiro-econmico e da mass-midia como veicu
ladora do consumo.
A pobreza, entretanto, tambm globalizada, constituindo-se num subproduto da
globalizao: o mendigo das ruas de San Francisco que junta lixo para reciclar, que constri
um carrinho com seus pertences e que carrega um cachorro encontrado igualzinho nas
ruas do Rio de Janeiro, de Buenos Aires, Bangladesh ou Roma. No entanto, esse personagem, que constitui trs quartas partes da humanidade, no tem nenhuma possibilidade nem
condio de se expressar poltica e socialmente, passando a compor o exrcito j no mais
de reserva, mas de atividades ilcitas, drogas, prostituio e t c , da marginalidade social que
a vida nas ruas oferece.
To distantes nos encontramos da democracia como o estvamos nos primrdios do
capitalismo. Constatao que se depreende da incompatibilidade terica e histrica
entre " d e m o c r a c i a " e " e x c l u s o " , seja essa poltica, econmica ou social. De fato,
os direitos de cidadania, civis, polticos e sociais, promoveram a incorporao de
grandes contingentes populacionais - submersos na pobreza e na ignorncia - na vida
poltica das naes. Os direitos de cidadania sustentaram as nascentes democracias
polticas como o sistema de governo mais adequado ao modo capitalista de produo
econmica. Por sua vez, a ao poltica tem tido valor substantivo nas transformaes
do capitalismo, fazendo com que esse se torne mais flexvel (Gerschman, 1995),
equiparando a " d e m o c r a c i a " com quotas crescentes de eqidade na distribuio dos
bens na sociedade, nas modernas sociais-democracias.
Seu declnio na dcada de 1980 relaciona-se, de um lado, com a transnacionalizao
da economia e, de outro, com os crescentes dficits fiscais das economias nacionais, a perda
de eficincia, os altos custos e a burocratizao dos Estados de Bem-Estar, colaborando
para a deslegitimao das sociais-democracias europias. A transnacionalizao da economia teve como eixo a abertura das economias nacionais e a formao de mercados comuns.
Nesses, o capital extravasa as fronteiras nacionais em conjuno com um papel especfico,
exigido dos Estados, no sentido de diminuir as barreiras de sua entrada at mesmo em
setores tradicionalmente reservados aos Estados, como os de energia, polticas de seguridade social etc. Exige-se tambm, por meio de frmulas neoliberais, a reduo do Estado
sua expresso mnima junto a cortes considerveis do investimento pblico. No setor
produtivo, incorporam-se tecnologias de ltima gerao e, no setor econmico-financeiro,
conforma-se um mercado financeiro que opera de maneira inter-relacionada com o mercado
financeiro internacional.
s frmulas neoliberais produzem efeitos deletrios sobre o mercado de trabalho dos
pases no desenvolvidos, pelo crescimento do desemprego nos setores produtivos que
utilizam mo-de-obra extensiva com pouca tecnicizao e que tm baixa competitividade
face ao capital e tecnologia internacional. Alimentam-se, assim, bolses de pobreza e
marginalidade que passam a se estender, tambm, aos pases tradicionalmente desenvolvidos. Nesses ltimos, est crescendo a quantidade de trabalhadores que so expulsos do

mercado de trabalho dos pases subdesenvolvidos e emigram em busca de melhores

condies de sobrevivncia. A pobreza passa a trasladar-se para as economias do Norte,
produzindo tambm profunda fragmentao em seu interior.
Segundo Delcourt (1992), nos pases da Comunidade Europia operou-se dissociao
entre os poderes econmico, cientfico e tecnolgico de carter transnacional e o poder
poltico inserido nas fronteiras nacionais. Os problemas multiplicam-se como conseqncia da incidncia desses processos de continentalizao e de mundializao da economia
na governabilidade dos Estados, nos planos econmico e social. Acreditamos que essa
dissociao observada nos Estados do Norte adquira um carter extremamente dramtico
nos Estados subdesenvolvidos.
No caso do Brasil, a governabilidade dificuldada, em grande medida, pela fragilidade dos mecanismos polticos de negociao e concertao entre agncias governamentais, interesses profissionais e usurios, devida, em parte, ausncia de tradio democrtica e inexistncia do Welfare State, e, em parte, pela existncia de quase 50% da
populao beirando o limite da pobreza absoluta, situao que, imperiosamente, requer a
interveno do Estado na rea social mediante polticas sociais. Esta questo coloca no
centro do debate da governabilidade o papel do Estado na administrao da res pblica
versus o capital privado, hoje internacionalizado e em confronto com as problemticas
nacionais.
Nos pases que chegaram a estabelecer democracias sociais associadas a Estados de
Bem-Estar tem se observado, a partir dos anos 80, profunda crise relacionada com o
predomnio das polticas econmicas neoliberais no mundo desenvolvido, que serviram de
alavanca para o aprofundamento do processo de transnacionalizao do capital e das
economias nacionais.
Vrios fatores foram atribudos crise dos Estados de Bem-Estar (Delcourt, 1992;
Offe, 1984), cabendo destacar o papel decisivo das burocracias frmuladoras de polticas
e gestoras da administrao estatal, os custos crescentes da administrao, a escassez de
receitas, a queda da produtividade dos setores sociais, a baixa penetrao da tecnologia, a
corrupo, as fraudes por parte dos locatrios sociais e, tambm, as fraudes nas contribuies fiscais e sociais pelo nmero crescente de pessoas que buscam escapar dos impostos
fiscais e sociais. Paralelamente, a qualidade dos servios tem diminudo, e sua deteriorao
torna-se inevitvel devido extenso s massas, como assinalam os crticos do Estado de
Bem-Estar.
Esses fatores aqui apontados, que poderiam ser classificados como intrnsecos ou
prprios do Welfare, na medida em que se. relacionam com sua dinmica poltica e
administrativa, tm profundas razes na poltica econmica, nas decises de investimento
do capital e no papel atribudo s polticas sociais, seja no prprio sistema produtivo ou
como reprodutoras de mo-de-obra. Mas, to importantes quanto os fatores internos, j
mencionados, os externos colaboraram para a perda de confiana nas democracias e na
capacidade de suas instituies estatais proverem bem-estar para o conjunto da populao.
A perda de confiana nas democracias, que passam a ser virtuais j que adquirem
existncia apenas no momento das eleies, assim como o papel restrito do Estado, que

no d conta de fazer cumprir os direitos de cidadania, reforando ainda mais as desigualdades, levaram ausncia de referncias ideolgicas e polticas alternativas filosofia do
capital transnacional que se tornou predominante.
De fato, esta discusso nos remete s tenses existentes entre democracia e globalizao, na medida em que, no contexto da globalizao, a democracia parece ficar despojada
de seu vis societrio, reduzindo-se, a sua mnima expresso, a existncia de governos
democraticamente eleitos. Entendida dessa maneira, as tenses entre democracia e globalizao adquirem tambm um contorno sociocultural e poltico focalizado fundamentalmente no interior das realidades nacionais e a respeito do qual valeria a pena incursionar.
A democracia no contexto da globalizao compreendida como necessria para a
internacionalizao da produo, da tecnologia, dos mercados, dos meios de comunicao
de massa, que foi, entretanto, esvaziada, enquanto processo, de sua historicidade e,
enquanto idia ou conceito, do pensamento terico-reflexivo que tem dado conta das
transformaes s quais a histria da atividade humana, ou no caso dos processos polticos
e sociais, submete s idias.
Esse despojamento crtico constitui-se num mecanismo de construo ideolgicocultural sobre o qual Ortiz chama a ateno ao se referir similaridade da reflexo dos
administradores globais, dos idelogos da ps-modernidade e dos tecnocratas.
A decomposio do centro transubstancia-se em metfora de democracia, o reforo das partes
sendo percebido como um movimento de liberalizao. Descentralizao = autonomia = democracia. A equao se refora. Sem esquecer de acrescentar a individualidade. Como o
processo defragilizao das centralidades promove as autonomias, os indivduos ganhariam
em 'liberdade' no seio das sociedades ps-informatizadas-globais. Indivduo que, na sua
integralidade, teria a todo momento uma capacidade de escolha. (Ortiz, 1994:162)
Em verdade, trata-se de um conhecimento que colado realidade, marcado pela
"razo instrumental'' na medida em que os executivos "globais'' precisam tomar decises
sobre investimentos, produo, mercados, pesquisa, incorporao tecnolgica, marketing,
propaganda etc. Os destinatrios finais dessa complexa cadeia de procedimentos so
"consumidores globais" que se encontram em qualquer local do planeta. Nesse sentido, a
apropriao das idias relativas democracia passa a ter tambm carter estritamente
funcional e, tambm, ideolgico.
Mas as realidades nacionais locais colocam para o modelo global - e vice-versa desafios de extrema complexidade, entre eles, principalmente, o risco para a consolidao
de democracias recentes, assim como, no caso daquelas que j possuam uma longa
existncia, o risco de se transformar em meras democracias formais.
Na medida em que a categoria de cidados passa a ser reservada a consumidores e
enormes parcelas da populao esto fora do consumo - at porque no so consumidoras
sequer dos bens bsicos necessrios sobrevivncia - , a democracia deixa de constituir
um valor na sociedade e no exerccio da poltica para denominar a existncia de um sistema
poltico sustentado em eleies onde os no consumidores so excludos da sociedade e s
lembrados na poca das eleies, situao que comea a ser compartilhada pelas realidades

nacionais do Norte. Nesse contexto, parece necessrio despojar-mos da ideologia global,

o que no significa esquecer que vivemos num mundo "globalizado", para tentar repensar
e recriar a democracia no contexto da globalizao.
A democracia, tal como a entendemos neste trabalho, ou seja, no sentido pleno ou
enquanto "democracia substantiva", s se poderia realizar no contexto local nacional e
pela constituio de sujeitos democrticos interagindo no plano da sociedade e do Estado.
De fato, o submetimento do Estado economia global implica a perda de soberania dos
Estados, ao mesmo tempo em que promove, de maneira crescente, a excluso de parte da
sociedade, que cada vez mais se encontra dicotomizada, j no mais entre possuidores dos
meios de produo e possuidores de mo-de-obra, como Marx detectou para o "modo de
produo capitalista", mas entre consumidores e no consumidores.
No capitalismo transnacionalizado, o emprego transformou-se em bem escasso e as
condies de formao e especializao requeridas para disput-lo so cada vez maiores.
Isto faz com que, para quem apenas possuidor do seu prprio corpo, adquirir a capacitao
necessria para disputar um trabalho seja, tambm, meta cada vez mais longnqua.
As mudanas no capitalismo tm levado no existncia da liberdade de escolha de
participar ou no do mercado de trabalho, fazendo com que o direito ao trabalho se
constitua, hoje, num direito essencial para a aquisio da cidadania (Gorz, 1994).
importante sublinhar que esse dilema colocado pelo capitalismo transnacional no
decorre exclusivamente dos avanos tecnolgicos, mas, sobretudo, da capacidade de os
Estados interferirem, por meio de polticas, nos desgnios dos empreendimentos internacionais, de maneira a estabelecer mecanismos que possibilitem contrabalanar o grau e a
intensidade com que o processo de transnacionalizao afeta os processos econmicos,
sociais, polticos, educacionais e culturais no mbito nacional. Como afirma Delcourt:
Tornando-se transnacionais, esses conjuntos de empreendimentos e recursos escapam em
parte s normas nacionais e ao controle poltico e democrtico como, formas nacionais de
concertao e de negociao entre partes ou interlocutores sociais. Opera-se, assim, uma
clara dissociao entre os poderes econmico, cientfico e tecnolgico de carter transnacional e o poder poltico fechado nas fronteiras nacionais, (Delcourt, 1992)
De fato, essa tenso preexistia transnacionalizao da economia, mas teve, no
passado, conotaes diferentes das atuais. Os Estados nacionais atravessavam tenses
ancoradas, principalmente, no mbito geopoltico e militar. Nesse sentido, desequilbrios
polticos e militares entre naes podiam ameaar o equilbrio e a prpria paz mundial, e,
ainda que o mundo ps-guerras tenha ficado dividido em blocos, os intercmbios e a
produo econmica interblocos estenderam-se alm das fronteiras nacionais.
Sakamoto (1991) coloca que a depresso dos anos 30 mostrou como o desenvolvimento econmico no se podia mais apoiar exclusivamente nas economias nacionais;
assim, depois da Segunda Guerra Mundial, o Ocidente como um todo foi colocado sob a
hegemonia dos E.U.A., criando novos recursos para desenvolver economias regionais,
enquanto nos pases do Leste tambm foi construda uma rede econmica transnacional.
Essa tendncia incipiente globalizao foi complementada pelo desenvolvimento de

armas nucleares junto tecnologia militar que superou, tambm, o contexto de um sistema
sustentado nos Estados.
Depois dos anos 30, entretanto, a asceno poltica das sociais-democracias nos
pases da Europa e os dispositivos econmicos keynesianos combinaram-se, adjudicando ao Estado um papel central na economia. O Estado era fornecedor de servios sociais
e regulador do mercado no mbito nacional, promovendo uma poltica de "pleno
emprego e igualdade", situao que comea a desmoronar no final dos anos 60, quando
o dficit fiscal comea a crescer junto com o desemprego e os Estados de Bem-Estar
vo se encontrar amarrados s concesses econmicas a grupos corporativos na base
da negociao poltica, de maneira que as alocaes de recursos econmicos passaram
cada vez mais a ser dominadas por relaes polticas de fora (Przeworski, 1988) entre
grupos de interesses.
Tratou-se de situao extremamente contraditria para as democracias europias,
porque, se potencializou sua governabilidade, evidenciou a debilidade dos partidos polticos enquanto organismos de representao de interesses e instrumentos de negociao entre
interesses conflitantes; em seu lugar, assumiu papel principal uma infinidade de grupos
corporativos, colaborando, conseqentemente, para a fragilidade da democracia.
Enquanto a crise do Welfare adquiriu profundidade, o ressurgimento das concepes
neoliberais, como sada da estagnao econmica junto s tendncias conservadoras na
poltica, trouxe cena poltica europia, comeando pela Inglaterra, governos de cunho
conservador, cujo objetivo foi o desmantelamento do Welfare, ao mesmo tempo que a
oligopolizao do capital foi tomando fora e se estendeu alm das fronteiras nacionais,
protegida pelos acordos internacionais e pelas polticas de ajuste econmico.
Esse processo trouxe, por sua vez, o crescente debilitamento das democracias nos
pases desenvolvidos. A associao entre a democracia e a crise do Welfare evidenciou-se
na diminuio da capacidade do exerccio da poltica, com crises freqentes de governabilidade, na medida em que cada vez menos elas conseguiam dar conta de demandas sociais
por igualdade, ou de decises a respeito das polticas econmicas para atenuar o desemprego. Ao mesmo tempo em que a transnacionalizao do capital e dos mercados afetou
a capacidade das democracias na tomada de decises polticas independentes, a idia da
cidadania demandante de direitos e a ao do Estado em sua satisfao foram perdendo
vigor, restringindo-se a democracia a seus aspectos formais; o que reverteu no empobrecimento mencionado na concepo global de democracia e, fundamentalmente, no exerccio da mesma, que se restringiu ao ritual das eleies, estendendo-se, s vezes, ao
cumprimento das normas constitucionais. Ainda que o nmero de democracias tenha
aumentado, de 30 em 1980 para 80 em 1994, elas tm perdido profundidade, sendo
primordialmente democracias procedurais.
No final da dcada de 1970, com o surgimento dos movimentos sociais, a questo da
democracia ganha nova dimenso. Paralelamente, comeam a emergir, no mundo comunista, as crticas ao stalinismo e burocratizao, centralizao e ao totalitarismo dos
partidos comunistas na Unio Sovitica e nos pases do Leste, que vo dar lugar inflamada
discusso entre alguns pensadores italianos do campo socialista, mas extremamente crticos
dos procedimentos autoritrios dos regimes comunistas, como Bobbio e Ingrau. O pensa

mento crtico marxista cede ressignificao da democracia, recuperando sua potencialidade societria, o carter "substantivo'' que lhe embutido, complementando os procedimentos polticos stricto sensu das "democracias formais".
A estrepitosa queda do socialismo real e as transformaes neoliberais no campo
econmico e poltico dos pases do Leste, junto ao que Maier (1994) denominou "crise
moral ou descontentamento cvico", presente nas sociais-democracias europias, no Japo
e nos E.U.A., caracterizada pelo autor como mais do que uma crise econmica e/ou poltica,
na verdade uma profunda e "contempornea insatisfao pblica'' enraizada na sociedade
civil, alimentaram a descrena nas democracias welfarianas. A "crise moral" tambm
um subproduto da globalizao que, como assinala Maier, pode gerar crises polticas, mas
revela tambm sintomas econmicos caractersticos que no se originam em causas
econmicas, como as crescentes desigualdades de renda, o consumo desenfreado e a
frentica e gananciosa busca em determinadas posies e na especulao financeira.
O desmoronamento do socialismo real, a substituio da ideologia marxista pela
ideologia do livre mercado, assim como a assimilao da democracia com o rompimento
de barreiras para a realizao do capital trasnacionalizado, redundaram, na dcada de 1990,
em perda de referncias polticas alternativas e, o que mais importante, na falncia de
crenas e da base tica e moral que as articulavam. Incrementaram tambm as dificuldades
para enfrentar o processo de globalizao da economia, que ficou reduzido aos interesses
econmicos e financeiros internacionais que detinham sua iniciativa e seu controle,
transformando a transnacionalizao da economia em poltica hegemnica.
Quanto aos movimentos sociais, eles no lograram existncia duradoura alm das
demandas sociais pontuais nem se estruturaram de maneira a incidir na poltica e promover
mudanas substantivas no exerccio do governo, transformando-se em grupos de presso
mais ou menos institucionalizados. Foram importantes para questionar a democracia, mas
no conseguiram colocar-se de maneira mais incisiva.
Na dcada de 1980, uma mudana no tipo de contedos focalizados por esses
movimentos indica uma mudana cultural que localiza a problemtica societria na
discriminao de minorias. As sociedades comeam a ser formadas por tribos diferenciadas, um mosaico de identidades, e as novas demandas sociais na Europa e nos E.U.A.
passam a se ocupar do reconhecimento das minorias, situao que colaborou ainda mais
para a fragmentao da sociedade.
Nesse sentido, os "novos movimentos sociais" no tiveram propostas mais amplas
capazes de relacionar e estruturar a viso de si mesmos num todo social e poltico maior,
de maneira a expandir seu papel numa proposta mais abrangente de relaes societrias e
de insero na poltica que encaminhasse processos democrticos fundadores de uma nova
democracia societria. Resumindo, poderia-se dizer que no tiveram flego suficiente, at
porque a prpria questo das minorias no consegue deixar de ser restrita e dificilmente
por si s poder ser encampada pela sociedade como um todo. No entanto, a existncia
desses "novos movimentos sociais" - feministas, negros, gays - trouxe gua para o
moinho da democracia societria e assentou as bases, junto com os movimentos ecolgicos,
de uma problemtica que extravasa a nao e que se estende s diversas realidades nacionais
dos quatro continentes.

Cabe acrescentar que, no caso do movimento ecolgico, esse j nasce com uma
proposta de carter mais universal do que nacional, na medida em que a degradao do
meio ambiente questo que afeta o universo como um todo, no somente porque altera
as condies de habitabilidade do planeta, mas porque a devastao da terra pela explorao
irracional, em mos do capital, coloca em jogo a sobrevivncia da prpria espcie humana.
Ainda que esse fato tenha sido importante contribuio dos movimentos ecolgicos em sua
atuao nos contextos nacionais para o surgimento de uma conscincia ecolgica, sua
atuao e/ou preocupao a respeito do aprofundamento das democracias no contexto
do processo de globalizao que coloca as questes nacionais em lugar secundrio no
tem alcanado o nvel timo que se poderia esperar.
O movimento ecolgico no tem tido insero nacional - note-se, em especial,
n o Brasil - mais incisiva, que promova a articulao de suas propostas globais com as
especificidades da questo ambiental no mbito nacional, sobretudo se considerarmos
que ela est intimamente relacionada com os modelos produtivos e a ao do capital
internacional.
Ao olharmos a democracia sob a perspectiva dos movimentos sociais no seu conjunto,
poderamos concluir que o papel destes movimentos no tem cooperado significativamente
para a implementao das mudanas necessrias ao estabelecimento de democracias
societrias, ainda que eles tenham desenvolvido papel significativo enquanto novos atores
sociais e polticos nos processos de formulao e implementao de polticas diversas nos
contextos nacionais e locais.
Para os pases em desenvolvimento que saram recentemente de experincias polticas totalitrias e com altos ndices de excluso social, criaram-se, a partir da globalizao,
situaes de extrema precariedade para a consolidao das democracias e a constituio de
regimes democrticos, considerando a enorme proporo de populao que se encontra
beira da pobreza absoluta. Nesses, a relao entre democracia e polticas sociais ainda exige
reviso, aproveitando as experincias deixadas pelo Welfare, mas sem pretender reproduzi-las e levando em considerao a viabilidade e o percurso a ser percorrido pelos pases
do continente latino-americano.
No caso, o Brasil o pas que est em melhores condies para enfrentar essa problemtica, at porque o plano de estabilizao da economia e as receitas neoliberais esto no incio.
De fato, j existem notveis exemplos - Mxico e Argentina - dos problemas que acarretou e
continua a acarretar o seguimento de frmulas exclusivamente monetaristas, sem levar em
considerao a implementao de polticas sociais e polticas econmicas que visem ocupao
de mo-de-obra no qualificada, capazes de mitigar a pobreza.
As polticas sociais, incluindo aquelas formuladas pelos agentes sociais em questo,
como foi o caso da Reforma Sanitria Brasileira, que incorporou a sade na Constituio
Nacional de 1988 como um direito do cidado e um dever do Estado, colidem com
problemas que, ainda que ancorados nos recursos financeiros necessrios para sua implementao, no significam mais do que um sintoma.
Neste sentido, gostaramos de fazer algumas referncias poltica de sade no Brasil,
uma vez que ela atravessou profundas transformaes, no fim da dcada de 1970, a partir

da transio para a democracia, mas num momento histrico extrafronteiras, os albores da

globalizao, que comeam a se mostrar desfavorveis para esse tipo de reformas. De fato,
o processo de globalizao da economia mundial, acompanhado pela crise do Welfare State
e das sociais-democracias europias, foi marcado profundamento pelo pensamento poltico
e econmico neoliberal (Friedman e seus seguidores da Escola de Chicago). No Brasil, a
implementao da Reforma Sanitria coincidiu com a nova era do "liberalismo brasileiro",
inaugurado pelo Governo Collor e caracterizado pelo balo de ensaio, na poca, de
polticas econmicas atentatrias a polticas sociais sustentadas na universalizao
de benefcios sociais, na ampliao da cidadania e na responsabilizao do Estado
pelo efetivo usufruto dos direitos de cidadania conquistados na transio democracia. Neste sentido, o papel marcante que atores sociais tiveram no processo de
formulao da Reforma Sanitria passa a ser apenas secundrio, na medida em que as
instncias de participao social no controle da implementao da poltica de sade,
ainda que em funcionamento, carecem do poder suficiente pela prpria descaracteriza
o governamental desse tipo de poltica sustentada em princpios diferentes.
Assim, a implementao da poltica de sade aps sua incluso na Constituio no
conseguiu configurar uma lgica prpria do gasto e da organizao dos servios. Esta e as
polticas sociais em conjunto so apenas sucedneos da poltica macroeconmica, cujos
principais pontos de estrangulamento so a estabilidade monetria, a diminuio da crise
fiscal e o pagamento da dvida externa. Neste sentido, os oramentos definidos pela
Constituio nacional para a rea social, especificamente para a seguridade social na qual
est includa a poltica de sade no caso do Brasil, destinaram-se a cobrir dficits de outras
reas de polticas pblicas ou ao prprio pagamento da dvida externa, seguindo a lgica
da governabilidade, em condies de recursos escassos. Ainda assim, o cumprimento do
dever por parte do Estado, de um direito adquirido pelos cidados, passou a ocupar lugar
desprezvel na agenda governamental, na medida em que cidados com direitos, sujeitos
sociais e polticos so meras denominaes descartveis; enquanto a economia transnacio
nalizada guia as aes do governo e os indivduos procuram a satisfao de suas necessidades no mercado.
O problema principal localiza-se na vontade poltica capaz de se sobrepor aos
constraints das polticas econmicas neoliberais, segundo as quais o Estado no tem que
intervir na proviso de sade para a populao, j que essa uma atribuio dos indivduos.
Neste sentido, contrariamente ao esperado, o papel do Estado na esfera nacional parece-nos
prioritrio para o encaminhamento das negociaes entre foras econmicas e polticas
conflitantes, de maneira a equacionar as contradies entre o volume dos negcios
internacionais, a incorporao de tecnologia e as necessidades colocadas pelas realidades
nacionais.
Nossa idia de que a crise da democracia no contexto da globalizao deveria se
encaminhar pela procura de maior democracia com participao societria extremada em
todas as decises de poltica nacional e, principalmente, daqueles aspectos referidos
insero do Estado-nao na ordem mundial, porm, at aqui, as frmulas tm sido
invertidas. Isto, que poderia parecer uma nova utopia e que foi denominado "democracia
radical" (Mouff, 1992) se sustenta numa concepo de democracia que...

denota um processo em constante transformao no qual o sentido no nos dado pela

adscrio e pela procura de um modelo acabado, seja esse uma doutrina econmica ou uma
proposta de sociedade. Sendo que condio necessria para a existncia da mesma a
amplitude que a democracia capaz de oferecer para viabilizar valores tico-morais que
dizem respeito: eqidade e justia social, enquanto basties da dignidade humana; ao
respeito pluralidade cultural, tnica, religiosa, preferncias sexuais, de gnero, etc. e a
liberdade em todas as manifestaes do ser humano. (Gershman, 1995)
A tendncia avassaladora globalizao no somente no plano econmico, mas
tambm no poltico e no cultural, faz com que as democracias estejam vivendo um momento
de transio, no qual a manuteno do status quo definido pela prevalncia da transnacionalizao as remete ao autoritarismo, pelo constante aumento da excluso social, situao
que vai necessariamente se agudizar, nos prximos anos, em muitos dos pases em
desenvolvimento.
Outro cenrio possvel o esgotamento dos modelos liberais enquanto expectativa para o desenvolvimento e o conseqente acirramento das contradies internas nos
Estados-nao, com o surgimento de propostas de radicalizao das democracias no
mbito das sociedades nacionais, pela atuao de sujeitos polticos - indivduos, grupos
e/ou instituies - e com uma participao mais definida de agncias internacionais e
organizaes no-governamentais, em parcerias com governos nacionais na procura de
sadas negociadas para as crises locais. Esta ltima possibilidade, mais do que um
cenrio, constitui uma proposta no direcionamento das tenses sociais, j que no
passvel de ser prevista a curto prazo e a partir, exclusivamente, dos efeitos perversos
da transnacionalizao das economias.

Referncias Bibliogrficas

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DELCURT, J. Globalisation de l'economie et progrs social. L'Etat social a l'heure de la
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FRIEDMAN,

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Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, 1985.

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Brasileira.

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184:49-60, Paris, 1994.
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ORTIZ, R. Mundializao e Cultura. So Paulo: Brasiliense, 1994.
PRZEWORSKI, A. A social democracia como fenmeno histrico. Lua Nova, 4(5), Cedec,
So Paulo, 1988.
SAKAMOTO, J. O contexto global da democratizao. Lua Nova, 23, Cedec, So Paulo,
1991.
VIOLA, E. J. & LEIS, H. O ambientalismo multissetorial no Brasil, para alm da Rio-92: o
desafio de uma estratgia globalista vivel. In: VIOLA, E. J. et al. Meio Ambiente,
Desenvolvimento e Cidadania: Desafios para as Cincias Sociais. So Paulo: Cortez,
1995.

Reflexes sobre as dimenses da globalizao,

as novas foras sociopolticas transnacionais e a
redefinio do horizonte da democracia*
Eduardo Viola

AS CARACTERSTICAS E DIMENSES DO PROCESSO

DE GLOBALIZAO
Com relao natureza da realidade social, as principais caractersticas do processo
de globalizao so as seguintes:
a diluio dos limites entre o nacional e o internacional, a porosidade entre interno
e externo;
a passagem do Sistema Internacional - Estado-cntrico - para o Sistema Transna
cional-bifiircado, Estado-cntrico (no-hegemnico, com superpotncia militar) e
Multicntrico - alta diversidade de atores-foras sociais, como corporaes transnacionais, organizaes no-governamentais, organizaes intergovernamentais,
comunidades epistmicas, mdia-formadores de opinio/mentalidades.
a distncia toma-se prxima devido ao escopo planetrio das relaes internacionais;
uma nova natureza da relao microssocial-macrossocial; o macrossocial deixa
de ser a sociedade nacional e passa a ser a sociedade planetria; as dinmicas
sociais locais se transnacionalizam em graus diversos, implicando atores, arenas
e agendas transnacionalizados.

Este um paper de reflexo provocativa sobre uma srie de questes que esto mudando dramaticamente
a sociedade contempornea. Apesar de existir uma incipiente (porm crescente) bibliografia sobre o tema
(ver lista no final deste captulo), a especfica combinao de idias aqui apresentadas produto de uma
reflexo pessoal em curso. Devo destacar a influncia marcante que exerceram sobre mim, nos ltimos
anos, duas obras quase desconhecidas entre os cientistas sociais brasileiros: Turbulence in World Politics,
de ROSENAU ( 1 9 9 0 ) e War, Peace, Survival, de NORTH (1990).

Agradeo os valiosos comentrios crticos e o estmulo a pensar ousadamente de Silvia Gerschman, Phillipe
Schmitter, Fbio Wanderley Reis, Julia Guivant e Hector Leis. Contudo, meus comentadores no tm
nenhuma responsabilidade pelas afirmaes aqui contidas.

 a eroso parcial do Estado nacional como centro regulador da vida social e

constituidor das identidades, o que s vezes implica fragmentao das sociedades
nacionais;
a interdependncia complexa-assimtrica entre os pases;
a eroso parcial (em graus diversos) dos sistemas democrticos nacionais, pelo
poder crescente dos atores transnacionais e transnacional izados, defasagem crescente entre um sistema de representao de base territorial-nacional e um sistema
de foras sociais de escopo transnacional.
Embora a literatura corrente focalize a dimenso econmica da globalizao, este
um processo multidimensional, que, com fins heursticos, diferencio em onze dimenses
inter-relacionadas: militar, econmico-produtiva, financeira, poltica, de governabilidade
global, comunicacional-cultural, cientfico-tecnolgica, populacional-migratria, epidemiolgica, criminal-policial e ambiental-ecolgica.
A dimenso militar foi a primeira a desenvolver-se, a partir de 1941, com o ataque
japons a Pearl Harbor em que a guerra adquire pela primeira vez na Histria um escopo
planetrio (at esse momento, como tambm na guerra de 1914-1918, tratava-se ainda de
uma guerra europia) e culmina na segunda metade da dcada de 1950, quando os E.U.A.
e a U.R.S.S. atingem a capacidade de destruio total do planeta atravs dos msseis
intercontinentais e da espionagem com satlites (doutrina da destruio mtua assegurada).
A dimenso econmico-produtiva tem como principais atores as corporaes transnacionais, organizaes grandes e mdias com operaes produtivas em vrios pases e
cujos interesses e processo decisrio ganham um escopo global. A produtividade econmica cresce fabulosamente como produto da combinao de revolues tecnolgicas
(microeletrnica, robtica, novos materiais, eficincia energtica, biotecnologia, reciclagem e controle de poluio) e gerenciais (qualidade total, reengenharia). O desenvolvimento da produtividade econmica elimina massivamente empregos de baixa e mdia qualificao produzindo desemprego estrutural. As sociedades desenvolvem um processo de
dualizao: os includos (que podem ir da quase totalidade da populao em pases com
nvel educacional muito alto, at minorias nfimas em pases de baixa internacionalizao)
e os excludos da economia globalizada. A consolidao da globalizao econmico-produtiva na dcada de 199.0 diferencia os pases em sete tipos, segundo o grau de centralidade
de sua insero no sistema:
Desenvolvidos: pases com estrutura produtiva de informao intensiva, alta atra
tividade de corporaes transnacionais e capital financeiro, e renda per capita e
governabilidade altas (pases da Organization for Economic Co-Operation and
Development ( O E C D ) + Coria do Sul, Taiwan, Cingapura, Hong Kong e Israel).
Superpotncia: tem as mesmas caractersticas que os desenvolvidos, e mais poderio
militar de escopo planetrio (E.U.A.).
Continentais: pases com territrio e populao muito grandes, renda per capita
mdia, estrutura produtiva inclusiva-heterognea com setor de ponta, e importante
poderio militar (Rssia, China, Brasil e ndia). Rssia e China renem todas as
caractersticas dos pases continentais. A ndia rene todas as caractersticas, excluda

a renda per capita, que baixa. O Brasil rene todas as caractersticas, excludo o
poderio militar, que mdio. Brasil e China respondem tambm ao critrio de
pases emergentes; Rssia responde tambm ao critrio de pases estagnados.
Emergentes": pases com alto dinamismo econmico, renda per capita mdia e alta
atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro (Tailndia, Malsia,
Indonsia, Filipinas, Brunei, frica do Sul, Turquia, Rep. Tcheca, Hungria, Polnia, Eslovnia, Pases Blticos, Arbia Saudita, Kwait, Mxico, Costa Rica, Trinidad, Chile, Argentina).
Estagnados: pases com baixo dinamismo econmico, renda per capita baixa ou
mdia e pouca atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro
(Iugoslvia, Ucrnia, Armnia, Burma, Paquisto, Jordnia, Sria, Lbano, Egito,
Peru, Equador, Bolvia, Paraguai, Qunia, Gana).
Extremadamente pobres: pases com nenhum dinamismo econmico, baixa renda
per capita, nenhuma atratividade de corporaes transnacionais e capital financeiro
e precria governabilidade (grande parte da frica Subsaariana, Bangladesh,
Haiti).
Excludos politicamente: pases em situao de guerra civil e/ou economia autrquica e/ou fundamentalismo religioso e/ou Estados terroristas (Gergia, Arglia,
Iraque, Ir, Afeganisto, Coria do Norte).
A dimenso financeira localiza-se nos mercados transnacionais em que o capital
especulativo circula eletronicamente em alta velocidade, erodindo progressivamente a
capacidade regulatria dos Estados nacionais (mesmo a dos mais poderosos). Os mercados
financeiros transnacionais tm uma diversidade de atores, como bancos internacionalizados, megaespeculadores (George Soros), fundos mtuos, fundos de penso etc.
A globalizao poltica reside no avano de ideologias e regimes democrticos e
individualistas em detrimento dos autoritrios e socializantes. Na ltima dcada, regimes
semidemocrticos ou democrticos tm substitudo os regimes autoritrios em quase todos
os pases do mundo. A proteo dos direitos humanos, o pluripartidarismo e a competio
eleitoral tornaram-se princpios indiscutveis da vida poltica nacional e internacional,
embora exista muitas vezes uma distncia significativa entre a retrica e a realidade
concreta. A revoluo de capacidades individuais produzida pela expanso educacional
tem mudado drasticamente as concepes sobre a " b o a ordem social", em favor da
valorizao da responsabilidade individual e contra a interveno do Estado-coletividade,
para promover a reduo das desigualdades entre indivduos (reduo de impostos e
substituio do Welfare pelo Workfare). Como produto da revoluo das capacidades
individuais h um grande crescimento dos movimentos sociais e das organizaes no-go
vernamentais, que constituem um terceiro setor de organizaes sociais de similar importncia dos clssicos setores privado e estatal, e com fortes relaes transnacionais.
A dimenso de governabilidade global reside no processo de construo de instituies inter e transnacionais - sistema das Naes Unidas, Fundo Monetrio Internacional,
Banco Mundial, General Agreement of Trade and Tariffs - World Trade Organization
(GATT-WTO), regimes internacionais setoriais - aptas para gerir os problemas da socie

dade planetria. O processo de construo de instituies de governabilidade global, em

curso lento e difcil desde o fim da Segunda Guerra Mundial, no deve ser confundido
com propostas utpicas de criao de um governo mundial. Uma caracterstica fundamental
do processo de globalizao o subdesenvolvimento da dimenso da governabilidade
global com relao s outras, devido, primeiro, guerra fria, e depois, ao conflito entre as
vias oligrquica (promovida pelos G7 e a maioria dos pases de renda alta) e a democrtica
(promovida pela maioria dos pases de renda mdia e por muitos de renda baixa).
A dimenso comunicacional-cultural implica revoluo nas telecomunicaes satlites, televiso globalizada, fax e correio eletrnico -, o barateamento e crescimento
exponencial do transporte areo transcontinental, e a disseminao de contedos, modos
de vida e formas de lazer originalmente norte-americanos. Uma minoria crescente da
populao mundial tem a oportunidade de viajar para outros pases, falar lnguas diferentes
da nativa e experimentar diretamente outras culturas. A maioria da populao mundial tem
acesso, atravs da televiso, a informaes sobre outras sociedades. Da mesma forma que
nas outras dimenses, a globalizao da cultura est longe de implicar sua homogeneizao;
ao contrrio, ocorre um processo de reafirmao das diversidades, que se redefinem como
tais em funo de sua relao com a globalidade.
A dimenso cientfico-tcnica reside no crescimento extraordinrio da intensidade
das interaes no interior da comunidade cientfica internacional atravs dos peridicos,
do telefone-fax, do correio eletrnico, da Internet e da interao face-a-face nos congressos.
Cresce tambm o papel do input cientfico nos diversos processos decisrios globais
(corporaes, agncias intergovernamentais e ONGs). A cooperao transnacional entre
instituies de ensino-pesquisa (cincia bsica e aplicada) e instituies corporativas
(cincia aplicada e tecnologias) se desenvolve aceleradamente dando uma contribuio
crucial ao crescimento da produtividade econmica.
A populao mundial continua crescendo extraordinariamente a uma taxa de 1,8%
ao ano, somando quase 100 milhes de habitantes anuais Terra. O crescimento se d de
modo muito desigual, criando situaes crticas em regies de desfavorvel relao
populao-recursos e/ou baixa eficincia governativa, como: frica, Mdio Oriente, Sul
da sia e Amrica Central. A extrema heterogeneidade na distribuio da populao, da
riqueza e da governabilidade, combinada com a comunicao global, estimula vastos
contingentes migratrios que pressionam desestabilizadoramente algumas fronteiras. As
fronteiras tornam-se muito complexas e diferenciadas em trs grandes tipos: inexistentes,
para uma minoria crescente de indivduos de qualificao muito alta que se deslocam
constantemente nos seus trabalhos e podem mudar de um pas a outro quando o desejam;
passveis de serem ultrapassadas com visto rigorosamente expedido e data mxima de
retorno, para uma vasta classe mdia de turistas com disponibilidade em suas contas
bancrias e cartes de crdito internacionais; e impossveis de serem atravessadas legalmente, para uma vasta massa de desprovidos que, atrados pela expectativa de melhorar na
vida, tentam, em escala cada vez maior, mecanismos ilegais de imigrao.
A intensa circulao de populao, o uso macio de antibiticos e a penetrao
humana em reas remotas do planeta, como as florestas tropicais, produzem transformaes
deletreas no mundo dos microorganismos (resistncia de bactrias aos antibiticos, vrus

emergentes letais para o ser humano) que aumentam a vulnerabilidade da espcie humana
a pandemias. A AIDS o exemplo claro desta vulnerabilidade, apesar de ser de difcil
propagao. A possvel emergncia de algum vrus letal de transmisso pelo ar (como a
gripe espanhola de 1918) mantm angustiados os principais experts mundiais em Epidemiologia e Sade Pblica. Para que os investimentos em novos antibiticos no sejam
rapidamente devorados pela capacidade adaptativa das bactrias imprescindvel um uso
prudente administrado coordenadamente, o que est longe dos procedimentos vigentes na
medicina atual.
O crime internacional organizado, que tinha seus centros no narcotrfico colombiano
e nas mfias do sudoeste asitico durante a dcada de 1980, tem crescido extraordinariamente como produto da desintegrao da Unio Sovitica e aumentado dramaticamente
sua periculosidade devido ao potencial de contrabando de material radioativo. A coordenao entre as polcias nacionais cada vez mais defasada em comparao com a escala
global de organizao das atividades criminosas. A economia ligada ao crime internacional
organizado representava, em meados da dcada de 1990, aproximadamente 3 % do PIB
mundial, crescendo 15% ao ano e reciclando-se na economia legal atravs dos parasos
fiscais e mesmo praas financeiras centrais como Luxemburgo.
Em meados da dcada de 1980, a humanidade tomou conscincia da globalizao do
risco de degradao ambiental, que, de fato, j existia desde a dcada de 1950 em funo
da capacidade destrutiva das armas nucleares e do potencial de contaminao por parte das
indstrias qumica e nuclear. A preocupao pblica com os problemas da deteriorao
ambiental tem crescido quase que continuamente (embora desigualmente, segundo regies
do mundo), desde meados da dcada de 1960, quando comea a "revoluo ambiental"
norte-americana.
Como produto deste progresso, na conscincia pblica emerge e desenvolve-se um
movimento ambientalista multissetorial constitudo por:
ONGs e grupos comunitrios que lutam pela proteo ambiental a partir do nvel
local e formando redes regionais, nacionais e internacionais;
agncias estatais (de nvel federal, estadual e municipal) encarregadas de proteger
o ambiente;
grupos e instituies cientficas que pesquisam os problemas ambientais, muitos deles
com uma abordagem sistmica, que esto impactando profundamente a dinmica da
comunidade cientfica (o que se refletiu recentemente na posio destacada adquirida
pela comunidade do global environmental change, nos E.U.A.);
um setor de administradores e gerentes que implementam um paradigma de gesto
dos processos produtivos baseado na eficincia no uso dos materiais, na conservao da energia, no controle da poluio e na qualidade total;
um mercado consumidor verde que demanda alimentos de uma agricultura sustentvel, automveis e eletrodomsticos de alta eficincia energtica, papel reciclado,
recipientes reutilizveis, produtos que tenham sido produzidos usando tecnologias
limpas e a partir de matrias primas produzidas de modo sustentvel;

 redes multissetorias que estabelecem e certificam o carter sustentvel dos processos de produo, de transporte e o ciclo de vida dos produtos, como os vrios "selos
verdes" e a ISO 14000;
agncias e tratados internacionais encarregados de equacionar os problemas ambientais que ultrapassam as fronteiras nacionais, como o Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente (1972), a Conveno de Viena-Montreal-Londres
(1985, 1987 e 1990) para a proteo da camada de oznio, a Conveno de Basel
(1989) sobre o comrcio de lixo txico, a Conveno do Rio (1992) e o potencial
Protocolo de Kyoto (1997) sobre preveno e mitigao da mudana climtica; a
Conveno do Rio (1992) para a Proteo da Biodiversidade, o Global Environment Facility (1991) para o financiamento do custo incremental da proteo do
ambiente global, a Agenda 21 (1992) para orientar o desenvolvimento sustentvel
em escala planetria, nacional e local, e a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (1993) para monitorar-avaliar os problemas ambientais globais.

AS NOVAS FORAS SOCIOPOLTICAS TRANSNACIONAIS

O processo de desenvolvimento do ambientalismo como movimento histrico transnacional marcou profundamente as clivagens do sistema mundial no incio da dcada de
1990. Considerando-se as questes de meio ambiente e desenvolvimento, podem definir-se
trs clivagens principais na dinmica poltica internacional: a primeira, entre as foras cujos
interesses e orientao esto dentro do Estado-nao (Nacionalistas) versus as foras
cujos interesses e orientao localizam-se na escala mundial (Globalistas); a segunda, entre
as foras que assumem a proteo ambiental como uma dimenso fundamental a ser
combinada com o desenvolvimento econmico (Sustentabilistas) versus as foras que
so favorveis ao desenvolvimento econmico sem considerao pela proteo ambiental
(Predatrios); a terceira, entre as foras favorveis a certa redistribuio progressiva da
renda em escala nacional e internacional (Progressistas) versus as foras conservadoras do
ponto de vista social (Conservadores). A combinao destas trs linhas de clivagem permite
diferenciar oito grandes foras atuantes no sistema mundial: Nacionalistas-Conservadores
(NC), Nacionalistas-Progressistas (NP), Nacionalistas-Conservadores-Sustentabilistas
(NCS), Nacionalistas-Progressistas-Sustentabilistas (NPS), Globalistas-Conservadores
(GC), Globalistas-Progressistas (GP), Globalistas-Conservadores-Sustentabilistas (GCS)
e Globalistas-Progressistas-Sustentabilistas (GPS).
Os Nacionalistas-Conservadores defendem economias protecionistas, foras armadas
poderosas e o papel do Estado-nao como entidade superior da ordem internacional, sendo
contrrios ao crescimento do poder da ONU e receosos das corporaes transnacionais.
Freqentemente so racistas. Exemplos de NC so: Perrot e Buchanam (E.U.A.), Le Pen
(Frana), Neofascistas (Itlia), Zrinovski (Rssia), oligarquias regionais representativas de
setores de baixa produtividade (Brasil), Rico (Argentina), direita do PRI (Mxico).
Os Nacionalistas-Progressistas defendem economias protecionistas com forte interveno estatal em favor da justia social, foras armadas poderosas e so contrrios s

corporaes transnacionais e expanso do poder da ONU. Exemplos de NP so:

esquerda do PT e PSB no Brasil, setores do Partido Comunista no Chile, Frente
Zapatista e esquerda do PDR no Mxico, parte da esquerda do Partido Democrata nos
E.U.A., setores do Partido Comunista na Frana.
Os Nacionalistas-Conservadores-Sustentabilistas so favorveis proteo ambiental em escala nacional, receosos da ONU e das corporaes transnacionais, e favorveis a
foras armadas poderosas. Exemplos de NCS so: setores neonazistas na Alemanha e na
ustria, setores das milcias nos E.U.A., setores dos fundamentalismos hindusta, islmico
e cristo em vrios pases, setores tradicionalistas do nacionalismo amaznico no Brasil.
Os Nacionalistas-Progressistas-Sustentabilistas so favorveis ao desenvolvimento
sustentvel, em escala nacional, comandado por um Estado fortemente intervencionista
que promova a justia social, e so contrrios ONU e s corporaes transnacionais.
Exemplos de NPS so: um setor predominante do PT e setores socializantes do nacionalismo amaznico no Brasil, setores do Partido Comunista chileno e da Frente Ampla
uruguaia, Jerry Brown nos E.U.A., setores do Partido Verde francs, chileno e brasileiro,
setores dos Partidos Comunistas francs e Italiano.
Os Globalistas-Conservadores defendem economias abertas ao mercado mundial, um
papel central para as corporaes transnacionais, um desarmamento parcial e um avano
gradual da ONU, limitando parcialmente o poder dos Estados-naes na direo de uma
autoridade transnacional baseada na estrutura estratificada de pases: fortalecimento do
Conselho de Segurana (ampliado) do Fundo Monetrio Internacional, do Banco Mundial
e da Organizao Mundial de Comrcio. Os GC so a fora dominante no sistema mundial
e representam o que comumente denomina-se de neoliberalismo. Exemplos de GC so:
setores predominantes dos grandes partidos norte-americanos, europeus ocidentais e
japoneses, os setores modernos do PFL, PPB e PTB do Sul-Sudoeste do Brasil, o Partido
Nacional chileno, o setor moderno do Partido Justicialista da Argentina (Cavallo).
Os Globalistas-Progressistas defendem economias abertas ao mercado mundial, um
papel central para as corporaes transnacionais, um forte desarmamento e a rpida
construo de instituies de governabilidade global, particularmente no referente
regulao da circulao de capital especulativo, atravs da combinao dos princpios
de representatividade populacional e poderio financeiro. Exemplos de GP so: os setores
de esquerda dos partidos democratas norteamericanos, socialista francs, social-democrata
alemo, trabalhista ingls; o PPS, setores do PSDB (no nvel retrico, o presidente
Fernando Henrique Cardoso inclui-se entre eles) e do PT (Jos Genono) no Brasil, o
Partido Socialista no Chile, setores do PDR no Mxico.
Os Globalistas-Conservadores-Sustentabilistas defendem economias abertas ao mercado mundial, um papel central para as corporaes transnacionais, um desarmamento
parcial e uma rpida construo de instituies de governabilidade global, particularmente
na rea ambiental, atravs de um caminho definidamente oligrquico, tendo como eixo o
princpio da capacidade financeira dos pases. Exemplos de GCS so: o vice-presidente
dos E.U.A., Al Gore, setores predominantes dos partidos social-democratas escandinavos
e holands, o partido da Gerao Ecolgica francs.

Os Globalistas-Progressistas-Sustentabilistas consideram invivel o modo de vida

perdulrio e os sistemas-produtivos energeticamente ineficientes predominantes atualmen
tes nos pases de renda alta e mdia e advogam por reformas profundas na ordem
internacional, com o objetivo de viabilizar a proteo ambiental nos respectivos espaos
nacionais. Os GPS so defensores da idia de desenvolvimento ambientalmente sustentvel, com atenuao das assimetrias sociais em escala nacional e mundial. Para a maioria
dos GPS, esta atenuao deveria dar-se atravs de uma integrao ativo-seletiva das
economias perifricas no mercado mundial e de uma transferncia livre de tecnologias
sustentveis por parte dos pases ricos. Os GPS so favorveis ao imediato estabelecimento
de uma autoridade supranacional capaz de lidar com os problemas da crise socioambiental
planetria. Embora, do ponto de vista normativo, defendam um caminho democrtico de
construo da governabilidade global, esto dispostos a aceitar formas oligrquicas desde
que isto acelere o processo. Exemplos de GPS so: setores de esquerda da social-democra
cia escandinava e holandesa, setores predominantes dos Partidos Verdes alemo, austraco,
escandinavos, francs, chileno e brasileiro, setores do Partido Democrtico Revolucionrio
Italiano, o governador Lerner e setores significativos da elite curitibano-paranaense, setores
minoritrios do PT liderados pelo governador Cristovam Buarque, e setores minoritrios
do PSDB liderados por Fbio Feldman e Aspasia Camargo, no Brasil.

A EROSO DA DEMOCRACIA COMO SISTEMA NACIONAL E AS

PERSPECTIVAS DE GOVERNABILIDADE GLOBAL
Como assinalamos acima, as capacidades regulatrias do Estado-nao so enfraquecidas pela globalizao (em particular a econmica, a financeira e a comunicacional-cul
tural), e pelo reforo das estruturas sociopolticas infranacionais, o que, nos casos mais
agudos, leva ao separatismo e desintegrao nacional. A eroso da democracia como
sistema poltico de base nacional afeta, no apenas os regimes j consolidados (Europa
Ocidental, Amrica do Norte, Austrlia), mas, principalmente, as potencialidades de
consolidao de regimes democrticos recentemente estabelecidos, ou a progresso
de regimes semidemocrticos para democrticos (Amrica Latina, Leste Europeu,
ndia, Tigres Asiticos). Contudo, este impacto muito diferenciado por pases,
dependendo de variveis como: maior competitividade da economia nacional, menor
proporo da populao excluda-despossuda, maior independncia das mulheres,
menor fora de ideologias radical-fundamentalistas, maior desenvolvimento de atitudesmovimentos anticorrupo e maior capacidade-eficincia governativa.
O processo de globalizao est gerando, at agora, ainda que no se trate de uma
necessidade histrica e a situao possa mudar devido alta incerteza sistmica, um
processo de nova dualizao nas sociedades nacionais. Esta dualizao aparece entre os
includos e os excludos da sociedade-economia globalizada, e varia, desde mais de 90%
da populao includa, em sociedades como Japo e Noruega, passa por aproximadamente
50% de includos, em sociedades como Chile ou Malsia, e chega a menos de 10% de
includos, em sociedades como Peru ou Nicargua. No Brasil, com aproximadamente 30%
de includos na economia globalizada, dualidade histrica (herana da escravido) que

segregava um vasto contingente de populao superexplorada, agrega-se agora um crescente contingente de novos excludos sem funo no sistema.
A perspectiva de sociedades nacionais integradas (de baixas assimetrias sociais),
predominante durante a vigncia da alta legitimidade do capitalismo de bem-estar e do
socialismo (1945-1980), est esgotada num horizonte previsvel, em funo do modo pelo
qual se combinam as dimenses fundamentais da dinmica social contempornea:
dinmica tecnolgica centrada na produtividade crescente do trabalho qualificado
e na expanso da robtica e da automao nos setores industrial, de servios e
agrcola, com conseqente produo crescente de desemprego estrutural;
dinmica populacional baseada em fortes dificuldades de atingir-se a fecundidade
de reposio e na continuidade do crescimento populacional na maioria dos pases
at pelo menos 2020 (na hiptese mais otimista), com o conseqente agravamento
da escassez ecolgica, apesar desta ser parcialmente atenuada pelo desenvolvimento de sistemas produtivos-sustentveis e de tecnologias limpas;
dinmica social com predomnio de mentalidades-ideologias excessivamente individualistas-egostas e conseqente carncia de uma abordagem equilibrada entre
as responsabilidades do indivduo e do coletivo;
dinmica cultural que produz personalidades emocionalmente desequilibradas-pobres e, como contrapartida, estimula o consumo material generalizado como
expresso do sentido da vida; e,
dinmica poltica que bloqueia a considerao da universalidade e do longo prazo
nos processos decisrios, devido a vrios fatores, como os ciclos eleitorais de
aproximadamente quatro anos como principal orientador do desempenho dos
polticos, a consolidao do mercado poltico-eleitoral erodindo os espaos pblicos de comunicao normativa, o poder devastador das mquinas organizacionais
sobre o potencial de emergncia de lideranas polticas unlversalizantes (estadistas), e o hiperdesenvolvimento da capacidade articulatria-negociadora de interesses setoriais, e o conseqente veto das lgicas de reforma unlversalizante.
Independentemente de nossas preferncias pessoais, a perspectiva mais otimista
sobre a integrao social, existente na segunda metade da dcada de 1990, apenas a
atenuao das dualidades sociais atravs de consensos sociais e polticas pblicas, bastante
diferente das clssicas do sculo XX, como:
privatizao generalizada das empresas estatais e promoo mxima da participao das empresas privadas no mercado de aes, com conseqente popularizao
da propriedade corporativa e estmulo ao monitoramento do desempenho-respon
sabilidade gerencial por parte dos acionistas;
substituio progressiva do referencial de emprego pelo de ocupao produtiva, com
estmulo generalizado ao subsistema educacional (e a outros subsistemas), capacidade
empreendedora dos indivduos (enerpreneurship e intrapreneurship), e com mxima

flexibilizao da regulao trabalhista na direo da diminuio da importncia do

contrato coletivo de trabalho e aumento da importncia do contrato individual;
diminuio progressiva (e flexibilizao) da jornada semanal de trabalho, de 40
para 30/20 horas, com o objetivo de combater o desemprego estrutural;
mudana drstica dos sistemas de previdncia social, incluindo o aumento da idade
de aposentadoria em correspondncia com a crescente expectativa de vida, aposentadoria pblica bsica e aposentadoria privada complementar, perodo de transio
de aposentadoria parcial com metade da renda vindo do trabalho e a outra metade
vindo da aposentadoria;
polticas econmicas que promovam sistemas produtivos sustentveis baseados em
tecnologias ambientalmente inteligentes, eficincia energtica, reciclagem de materiais, controle de poluio, planejamento do ciclo de vida dos produtos com base
na durabilidade, ecodesigns e qualidade total;
sistema tributrio baseado numa combinao de imposto ambiental (prmio as
empresas que utilizam tecnologias sustentveis e sano as poluidoras e predadoras
de recursos naturais) e imposto aos lucros e rendas do trabalho pessoal;
estruturas estatais gerenciais-pblicas baseadas na coordenao de atividades
interagncias, na flexibilidade, na alta qualificao dos funcionrios pblicos e na
promoo de contratos de gesto (de atividades hoje estatizadas), em parcerias
criativas entre organizaes pblicas no estatais e empresas privadas;
promoo intensa, normativa e operacional, da independncia da mulher e do
planejamento familiar que inclua mximo de dois filhos por casal, desestmulo
reproduo anterior idade de 30 anos e condies (maturidade psicolgica de
me e pai, empregabilidade, moradia e poupana) que garantam o cuidado integral
dos filhos at os 20 anos;
promoo intensa da educao bsica pblica, gratuita e de qualidade (doze anos
de escolaridade), que supere os limites da educao escolstica-tcnica hoje predominante, e conseqentemente, orientando-se para o desenvolvimento complexo
das sete formas da inteligncia (verbal, lgico-matemtica, intrapessoal, interpessoal, cinestsica, espacial e musical);
cobrana de tarifa na educao universitria, com sistema de bolsas para estudantes
destacados, e oportunidade generalizada de crdito educativo (isto no supe
privatizao do ensino superior, seno a passagem do sistema atual de subsdio
total para um sistema de subsdio parcial);
sufrgio facultativo e permitido apenas a indivduos com um mnimo de cinco anos de
escolaridade (ou que tenham passado por uma prova de cultura cvica) e limitao dos
cidados elegveis para cargos pblicos, em funo de avaliao peridica de instruo
cvica, competncia tcnica e cumprimento de promessas eleitorais;
aumento do rigor na legislao penal e na sua implementao, a includos a responsabilidade penal a partir dos 16 anos, campos de trabalho e reeducao agroindustriais
substituindo as prises urbanas, e cadeia perptua para crimes extremos;

 sistema de sade integral baseado na promoo intensiva de estilos de vida

saudvel, dietas diversificadas e com baixo teor de gordura, complementos vitamnicos, prtica regular de exerccios fsicos e esportes, desenvolvimento da competncia emocional e do autoconhecimento;
combate sistemtico a hbitos individuais comprometedores da sade: ao sexo
no-seguro, atravs de campanhas de esclarecimento sobre os riscos e responsabilidades envolvidos; ao cigarro e ao lcool, atravs da cobrana de altos impostos;
aos narcticos, com uma poltica de descriminao da maconha e tambm cobrana de altos impostos sobre seu consumo, e, em relao s drogas pesadas, como
cocana e herona, uma poltica de criminalizao e controle mais severos;
imprudncia no trnsito, com maior rigor na penalizao dos crimes de trnsito;
e automedicao, com criminalizao e maior controle da venda de remdios
sem receita mdica.
Fundamentalmente, o futuro dos sistemas democrticos nacionais depende da insero
bem-sucedida das economias nacionais no processo de globalizao e da construo de
instituies de governabilidade global. Esta construo favorecer a revitalizao ou o desenvolvimento dos sistemas democrticos nacionais. O desenvolvimento de uma via oligrquica
de governabilidade global reforar apenas os sistemas democrticos das sociedades fortemente
integradas na globalizao econmica (a situao do Brasil ainda muito incerta a este respeito).
O desenvolvimento de uma via democrtica de governabilidade global estimular o progresso
do sistema democrtico na maioria dos pases do mundo.
Concluo elaborando, com fins heursticos, o que considero os quatro cenrios
alternativos de governabilidade global a mdio e longo prazos.
Em primeiro lugar, temos o cenrio de Bifurcao sociocultural da humanidade com
baixa governabilidade global. Constitue-se num sistema de apartao social generalizado em escala nacional e internacional. Os includos no sistema dividem-se em duas
subcultures limitadamente conectadas. A subcultura dominante est baseada em
valores materialistas e em individualidades com forte competncia tcnico-organiza
cional para a conquista do mundo extemo e com baixa competncia emocional para o
autoconhecimento e a expanso interior. A subcultura subordinada est baseada em
valores ps-materialistas e em individualidades equilibradas com desenvolvimento
integrado das competncias tcnico-organizacional e emocional. Os includos no
sistema no assumem responsabilidade pelos excludos e as polticas dos primeiros
esto baseadas numa combinao de represso seletiva, campos de concentrao e
extermnio sistemtico. A competio interestatal e as estruturas militares nacionais
continuam absorvendo uma parte significativa das energias sociais e dos esforos
produtivos. Os principais vetores deste cenrio j esto presentes na realidade mundial
de meados da dcada de 1990, apesar de existirem algumas contratendcias significativas. A probabilidade deste cenrio mdia.
Em segundo lugar, temos o cenrio de Bifurcao sociocultural da humanidade
com governabilidade global oligrquica. O sistema social de apartao social
similar ao do primeiro cenrio, mas diminuem dramaticamente a competio

interestatal e os gastos militares. Desenvolvem-se as incipientes estruturas atuais

de governabilidade global dos pases ricos: National Atlantic Treatment (NATO)
operando em escala planetria; institucionalizao e reforo da coordenao inter
bancos centrais dos G7; Fundo Monetrio Internacional mais poderoso, atenuando
os riscos da circulao global de capital especulativo; Interpol expandida e com
fortes poderes para combater o crime internacional organizado; agncia transnacional com poderes de regulao, monitoramento e polcia no referente a problemas
ambientais e epidemiolgicos. O mundo mais seguro para os includos, embora
seja igualmente opressor e cruel para os excluidos. Varios vetores deste cenrio j
esto presentes no mundo de hoje, embora existam algumas contratendncias
significativas. A probabilidade deste cenrio mdia.
Em terceiro lugar, temos o cenrio de Sociedade dual atenuada com governabilidade global oligrquica. Constitue-se num sistema social dual no qual os dominantes assumem responsabilidades pela atenuao das carncias dos desprovidos
e h certa possibilidade de mobilidade social dos excludos para o status de
includos. Os dominantes dividem-se em duas subculturas, como no primeiro e
segundo cenrios, mas neste caso elas so mais interconectadas e a subcultura
ps-materialista, embora secundria, tem uma dinmica expansiva e influencia a
dinmica geral do sistema. Existe um poderoso movimento de construo de
instituies de governabilidade global combinando princpios transnacionais e
internacionais: Conselho de Segurana formado por representantes dos pases
desenvolvidos, continentais e emergentes; foras de segurana internacional sob
o comando do Conselho de Segurana; e Autoridades Pblicas Transnacionais nas
reas de proteo ambiental, sade pblica, comunicaes, financeira, comercial e
controle de atividades criminais. Poucos vetores estruturais deste cenrio esto
presentes no mundo de hoje, embora eles possam desenvolver-se aceleradamente
em funo da incerteza sistmica e da ao consciente de foras sociais globalis
tas-progressistas, globalistas-progressistas-sustentabilistas e globalistas-conserva
doras-sustentabilistas. A probabilidade deste cenrio mdia-baixa.
Em quarto lugar, temos o cenrio de Sociedade integrada com baixas assimetrias
sociais e governabilidade global democrtica. Este o sistema social que corresponde aos ideais iluministas e progressistas dos sculos XIX e XX, a includos os
ideais de governo mundial wilsoniano (Sociedade das Naes Unidas), Socialista
Intemacionalista (Federao de Sociedades Socialistas) e Ambientalista (uma
Terra, um Mundo, um Governo). Infelizmente, este cenrio bastante improvvel.

Bibliografia

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Post-Cold War Era. London: Harverster Wheatsheaf, 1991.
COMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE. Our Global Neighbourhood.
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Oxford: Oxford

FOSSAERT, R. Le Monde au 21 e Steele. Une Theorie des Systemes Mondiaux. Paris: Fayard,
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Princeton University Press, 1990.
SAND, P. Lessons Learned in Global Environmental Governance. Washington, D.C.:
World Resources Institute, 1990.
ZOLO, D. Cosmopolis. La Prospettiva del Governo Mondiale. Milo: Feltrinelli, 1995.

Parte II

AJUSTE E REFORMA DO ESTADO

Ajuste estrutural, governabilidade e democracia

Maria Alicia Dominguez Ug

INTRODUO
At o final da dcada passada, as reformas prescritas pelos organismos multilaterais
de crdito aos nossos pases, enquanto condicionantes da obteno de financiamento
externo, contemplavam exclusivamente elementos do receiturio econmico: tanto os
ajustes ortodoxos de curto prazo visando o reequilbrio do balano de pagamentos, em voga
at meados dos anos 80, como o ajuste estrutural consubstanciado no famoso "Consenso
de Washington" (Williamson, 1990), em vigor at hoje, pressupunham que o controle de
variveis macroeconmicas - no caso do primeiro modelo - ou a liberalizao do sistema
econmico - no caso do segundo - seriam, por si ss, suficientes para o enfrentamento da
crise sofrida a partir do final da dcada de 70.
O tratamento dessa questo foi, portanto, concebido a partir de instrumentos
meramente tcnicos, situados no campo da economia. Note-se, inclusive, que, embora no
ajuste neoliberal fosse contemplado o Estado, este se inseria no modelo apenas enquanto
agente econmico, sendo negligenciadas por este receiturio as variveis polticas que
afetam essa reforma.
Entretanto, a partir dos percalos e freqentes fracassos observados na implementao dessas propostas, essas variveis passam a ocupar um lugar central nas preocupaes
dos organismos multilaterais. Inicialmente, o elemento da poltica incorporado nos modelos de ajuste diz respeito s condies polticas para o sucesso das reformas econmicas:
dessa forma que Haggard & Kaufman (1992) analisam o grau de correlao entre regime
e sistema polticos e o nvel de xito dos programas de ajuste. Neste campo tem-se situado
a discusso sobre a governabilidade, como se tentar demonstrar adiante. Ainda, com
essa ordem de preocupaes que foi formulado por John Williamson
uma espcie de
de economistas
acumular

'Manual for Technopols',

ideologicamente

o poder

indispensvel

um conjunto de sugestes prticas

coesos em torno da proposta

ao xito de suas polticas

para que um

do Consenso de Washington
estabilizador

as.

grupo
pudesse

(Fiori, 1993)

A seguir, diante da identificao do "paradoxo ortodoxo" (Kahler, 1992) do ajuste

neoliberal - no qual o vilo a ser abatido (isto , o Estado) o agente fundamental da

implementao dessa poltica - novos elementos so incorporados no rol das precondi

es de natureza poltica para a implementao dos programas de ajuste estrutural, luz
das teses da Escola Neoinstitucionalista. Estes dizem respeito natureza e adequao das
instituies (dentre as quais, o aparelho de Estado) aos imperativos da reforma no sentido
da liberalizao da economia e consubstanciam a atual discusso acerca da governana.
Este trabalho tem por objetivo analisar a forma atravs da qual esses conceitos de
governabilidade e governana so atualmente traduzidos nos marcos das polticas de
ajuste; isto , discutir o tratamento conferido a estes conceitos - e a essa problemtica
- diante do custo sociopoltico das reformas neoliberais.
Com essa finalidade: na seo seguinte, analisada a proposta de ajuste neoliberal
(at hoje em vigor, no que tange ao receiturio puramente econmico e a seus princpios
filosficos), considerando o marco terico do qual ela se nutre, o seu receiturio de polticas
e, finalmente, os custos sociopolticos desses programas de ajuste estrutural; e por ltimo,
so discutidos os conceitos e a problemtica da governabilidade e governana nos contextos
dessas polticas de ajuste.

O AJUSTE ESTRUTURAL E SEUS FUNDAMENTOS TERICOS

Os anos 80 nascem sob o impacto do segundo choque do petrleo (1979) e da
revalorizao do dlar e das taxas de juros norte-americanas efetuada em 1978, agudizando
o processo de "mudanas descontnuas" (Arrighi, 1982) que se vinha desenhando a partir
de 1973. Como por demais sabido, os efeitos dessa conjuntura poltico-econmica so
a recesso que atinge, com raras excees, o mundo desenvolvido - e, como reflexo, o
"Terceiro M u n d o ' ' - , agravada pelos desequilbrios estruturais introduzidos pela "Terceira
Revoluo Industrial". Assim, o dficit pblico e a inflao passam a se constituir no
desiderato fundamental das polticas dos anos 80.
Vale lembrar que as polticas de ajuste que condicionaram o acesso ao crdito no
mercado internacional passaram, ao longo dos ltimos quinze anos, por concepes que,
embora distintas, se superpuseram em alguns perodos, tendo em vista a velocidade com
que cada uma delas foi incorporada por cada organismo multilateral (Ug, 1994):
A partir de meados dos anos 70 at o incio dos 80, o ncleo central das atenes
desses organismos - e, particularmente, do FMI - em relao aos pases devedores
residiu no reequilbrio do balano de pagamentos. Sendo o carter da crise
interpretado enquanto conjuntural, preconizava-se a necessidade de instituir processos de ajuste drsticos e de curto prazo. Nesse sentido, tratava-se de planos de
estabilizao econmica de curta durao (um ou dois anos), focalizando, num
quick-fix scenario (Nelson, 1989), o reequilbrio do balano de pagamentos. Assim,
como aponta a referida autora, os defensores dessas polticas previam que a terapia
seria penosa, porm rpida.
A seguir, dada a evoluo do cenrio internacional ao longo dos anos 80, e a partir
do sinal emitido em 1982 pela decretao da moratria por parte do Mxico, em
meados dessa dcada as questes estruturais e o dficit pblico (e, a partir dele, as

taxas de inflao) passam a assumir o lugar central nos diagnsticos dos desequilbrios econmicos elaborados pelos organismos multilaterais de crdito. Trata-se,
portanto, de implementar ajustes estruturais nas economias do Terceiro Mundo
que promovam a recuperao das finanas pblicas dos nossos pases endividados.
Se, como afirma Teixeira (1993), depois de dcadas em que alimentaram a liquidez
mundial atravs de dficits em seu balano de pagamentos, os Estados Unidos passariam
a absorver liquidez, capitals e tecnologia do resto de mundo (atravs da elevao da taxa
de juros) e a tentar recuperar a sua posio hegemnica mediante a afirmao da soberania
do dlar, no resta a menor dvida de que este ltimo propsito foi logrado, se entendido
enquanto a capacidade de impor polticas, atravs dos organismos multilaterais de crdito,
aos demais pases: na dcada de 80, governos de esquerda e direita (com honrosas excees)
executaram, em coro unssono, o cancioneiro neoliberal.
Ao trmino da dcada passada, evidenciavam-se os resultados dessas polticas de
ajuste: muito poucas economias latino-americanas conseguiram aumentar a sua
arrecadao tributria, dado o carter recessivo dessas polticas, bem como o dficit
fiscal (apesar de esforos relativos conteno do gasto pblico) se manteve
presente, ao lado de altas taxas de inflao. Diante dessa situao, um novo
elemento, desta vez poltico, vem sendo incorporado nas propostas neoliberais de
ajuste. Dado o fracasso da implantao das polticas precedentes, passa-se a
contemplar questes tais como as precondies para a viabilidade poltica dessas
reformas e os pr-requisitos institucionais para o sucesso do ajuste, at ento
ausentes nas formulaes tecnoburocrticas dos organismos internacionais. nesse
contexto que retoma especial vigor a discusso sobre a governabilidade e a
governana, como ser evidenciado adiante.
No que tange aos fundamentos tericos do ajuste neoliberal, essa proposta alicera-se
nas teses sustentadas fundamentalmente por trs centros acadmicos (a Escola Austraca cujo principal expoente Hayek (1991) -, a Escola de Chicago - liderada por Friedman
(1977)-e a "Escola do Public Choice", mais conhecida atravs de Buchanan (1972,1985,
1965) que, por caminhos distintos, convergem nos diagnsticos e postulados que do corpo
proposta neoliberal de organizao social.
Assim, possvel extrair, dentre outras, as seguintes teses comuns (oriundas de bases
filosficas tambm idnticas) destas trs escolas do pensamento neoliberal:
A analogia entre a economia e a poltica est sempre presente na argumentao
neoliberal: assim como Hayek e Friedman defendem a tese de que a liberdade
poltica est intrinsecamente associada liberdade econmica, Buchanan retoma
a analogia schumpteriana entre o mercado econmico e o "mercado poltico".
Mais do que uma simples analogia, trata-se, em ltima instncia, de sobrepor a
esfera econmica poltica; assim, na medida em que se defende que a elaborao
das agendas pblicas deve ser deixada em mos do mercado, despolitiza-se, em
verdade, o contedo das mesmas.
Outra importante conseqncia das bases filosficas que orientam estas escolas
a negao, pura e simples, do conceito de justia social. As desigualdades

decorrentes da operao dos mecanismos de mercado so analisadas a partir da

esfera individual.
A questo da justia, segundo o pensamento neoliberal, reside no mtodo e no nos
resultados do processo econmico. Assim, fundamental importncia concedida
s normas e leis gerais universalmente aplicveis, que vetem ao Estado a possibilidade de efetuar qualquer mecanismo redistributivo.
Finalmente, oportuno citar os quatro "teoremas" neoliberais sobre o mercado e
a democracia identificados por Beetham (1993) que, a nosso ver, sintetizam
competentemente a essncia das teses neoliberais:
- o primeiro teorema o da necessidade: atravs deste, o mercado visto como
condio necessria (e, segundo Hayek, suficiente) para a democracia;o segundo
o da analogia entre o mercado e a democracia: como afirma Beetham, " a
democracia funciona por analogia com o mercado, e o mercado prove o paradigma
para a compreenso do processo democrtico";
- o terceiro teorema neoliberal o da superioridade: atravs deste, " a democracia
uma forma inferior do mercado" e "mesmo que as escolhas polticas dos
cidados sejam importantemente diferentes das econmicas, deve-se avaliar se os
mecanismos para efetuar essas escolhas so muito inferiores queles do mercado,
pois esse caso se constitui numa forte razo para limitar o escopo da tomada de
decises polticas";
- finalmente, o quarto teorema neoliberal apontado por Beetham o da incapacidade
(disability): este refere-se especificamente democracia e postula que ela produz
irracionalidades e ineficincias na economia. Este teorema expe a "conseqncia de
dar poder a um nmero demasiadamente grande de pessoas no mercado democrtico:
a integridade do mercado econmico e, portanto, da prpria democracia em ltima
instncia, ser minada". Estas ltimas so as teses de Huntington acerca da governabilidade, a partir das quais defende, como se observar abaixo, a necessidade de conter
e limitar as demandas sociais para alcanar a governabilidade.

AS POLTICAS DE AJUSTE NEOLIBERAL

Os anos 80 se constituram num terreno particularmente frtil para a disseminao
do paradigma neoliberal, palco que foram de profundas rupturas e transformaes que
atingem praticamente todos os elementos constitutivos das organizaes sociais e das
relaes que entre elas se estabelecem. Como se sabe, as rupturas ocorridas nesse perodo
abrangem desde o prprio modo de produo (com a derrota do socialismo no Leste
Europeu), at a organizao e diviso do trabalho (atravs da onda de inovaes tecnolgicas que configura a chamada "Terceira Revoluo Industrial"), a resultante redistribui
o de renda e do emprego, as relaes entre as classes e as fraes de classe e entre as
economias nacionais e, ainda, a ideologia e a ordem poltico-econmica mundial.
assim que se difunde o lema da minimizao do nvel de interveno do Estado
na economia (desregulamentao, privatizao, vigor absoluto dos mecanismos de merca

do) e, conseqentemente, a eliminao ou reduo das atividades welfarianas do Estado,

na medida em que elas so consideradas como elementos de estmulo falta de responsabilidade individual, alm de serem vistas como o grande fardo financeiro carregado pelo
setor produtivo da economia. O lugar central concedido ao indivduo e liberdade de
escolha nas teses neoliberais corrobora na nfase dada privatizao das polticas sociais,
sendo, ademais, nesse sentido que configuram uma nova proposta de organizao da
sociedade.
A esse respeito vale notar que, como as polticas sociais welfarianas nasceram
enquanto fruto da negociao de interesses coletivos, com a atual tendncia progressiva
flexibilizao do processo de produo e a decorrente diferenciao e fragmentao da
fora de trabalho segundo o setor econmico ao que ela pertena (de produo fordista ou
"toyotista"), polticas sociais provedoras de servios uniformes e coletivos passam,
segundo as teses neoliberais, a no fazer mais sentido: elas contradizem o princpio da
soberania do indivduo enquanto consumidor e afetam a sua liberdade de escolha.
Em suma, se, segundo o receiturio neoliberal, no plano estritamente econmico, o
padro de interveno estatal keynesiano deve ser abolido, retirando-se o Estado da economia,
atravs da total desregulamentao do sistema e privatizao do setor estatal, no plano social,
a igualdade e a solidariedade social cedem lugar diferenciao e ao individualismo, visto como
a responsabilidade individual na alocao dos recursos pessoais. Por sua vez, no plano poltico,
ao defender que a elaborao da agenda pblica deve ser deixada em mos do "mercado
poltico", tenta-se despolitizar o processo e o contedo da mesma.
No que diz respeito s receitas de ajuste concretamente formuladas, vale observar o
seguinte. Os resultados dos planos de estabilizao a partir do reequilbrio do balano de
pagamentos via conteno da demanda interna, implementados nos anos 70 - e, particularmente, a constatao dos crescentes dficits pblicos dos nossos pases que ameaavam
(como a decretao da moratria mexicana o demonstrou) o cumprimento dos compromissos financeiros dos pases devedores, foram sentando as bases para a formulao das
polticas de ajuste estrutural, desta vez centradas na oferta, que se tornam hegemnicas a
partir de 1985.
Tratava-se, a partir de ento, de sanear as finanas pblicas desses pases atravs de
ajustes estruturais de abrangncia e durao muito maiores do que os dos planos de
estabilizao econmica em voga at essa poca. Como j sinalizava o Plano Baker, em
1985, era necessrio associar a estabilizao ao crescimento, atravs de reformas estruturais
que respeitassem o receiturio neoliberal, compreendendo a desregulao e privatizao
dos mercados, a reduo do tamanho e do papel do Estado e a abertura externa. Como se
sabe, esses ingredientes passaram a se constituir nas condicionalidades para o crdito
externo impostas a partir de meados da dcada de 80 pelos organismos multilaterais, que
consubstanciam o cumprimento do programa de ajuste delineado no j famoso "consenso
de Washington''.
Deve-se notar, entretanto, que as medidas propostas para fazer face ao dficit pblico,
como bem aponta Nelson (1987), acenavam, todas, para a possibilidade de conflitos e
resistncias. A crise fiscal pressupunha reformas no sistema tributrio que inevitavelmente
afetariam distintamente os diversos segmentos da sociedade; a abertura da economia

repercutiria necessariamente sobre as empresas nacionais, forando-as a tomar-se competitivas, a curto prazo, no mercado internacional; por sua vez, a privatizao do aparelho
estatal ocasionaria reaes por parte da sua burocracia e de um amplo leque de foras
sociais. E, diferena dos anos 70, estas situaes de conflito viriam a dar-se nos regimes
de transio democrtica por que passam a maior parte dos nossos pases em meados da
dcada de 80. Dessa forma, no fortuito o fato de que o Chile e o Mxico tenham avanado
na segunda fase da privatizao muito mais depressa do que o Brasil e a Argentina, que s
o fizeram a partir de 1990 e 1989 respectivamente. Observe-se, ademais, que, como destaca
Petras & Morley (1992), os governos que adotaram com fidelidade as polticas neoliberais
tiveram que ignorar a sua base de sustentao poltica interna para a efetivao da abertura
da economia ao exterior, o qual gera, naturalmente, resistncias no desprezveis.
Era previsvel, portanto, que esta segunda modalidade de ajuste, diferentemente da
primeira, no pudesse ser implementada de forma homognea em todos os pases, pelos
motivos recm-apontados. Assim, a velocidade e a profundidade do ajuste dependeu, em
cada nao, da correlao de foras entre os diversos segmentos sociais, contrariando as
expectativas dos tecnocratas nacionais e internacionais.
Nos anos 90 no alterado o receiturio econmico, que segue fiel doutrina
neoliberal. Entretanto, as reformas estruturais, tratadas nos anos 80 somente no mbito
tecnocrtico, passam na atual dcada a incorporar elementos que escapam da esfera
puramente econmica. A partir dos percalos e fracassos de muitas experincias e do custo
sociopoltico dessa "amarga'' terapia econmica, a questo da viabilidade poltica dessas
reformas - e dos elementos estratgicos para sua consecuo - passam a ocupar um lugar
central em sua discusso.
Vrios so os fatores determinantes desta gradual "correo de r u m o " : por um
lado, esto os relacionados ao fracasso das polticas de ajuste dos anos 70 e 80 e
devastao socioeconmica que elas legaram; e por outro, os fatores que configuram
o paradoxo ortodoxo das propostas neoliberais, atravs das quais o prprio vilo a
ser abatido (isto , o Estado) o agente fundamental da implementao das polticas
propostas.
Em primeiro lugar, como destaca Nelson (1989), a combinao da austeridade
econmica (achatamento salarial, reduo de subsdios etc.) prolongada e a liberalizao
da economia geraram conflitos polticos muito mais importantes do que previam os
organismos multilaterais, aos quais se somam os resultados frustrantes da recesso em que
submergiu a maior parte dos pases nos anos 80. Assim, diante da magnitude do custo social
das polticas de ajuste, visvel em cada esquina de nossas ruas e reiteradamente confirmada
pelos indicadores sociais, emerge, j em 1987, a concepo de ajuste com uma face
humana.
Por outro lado, os mesmos resultados das polticas de ajuste que, inversamente ao
que propugnavam os seus defensores, tiveram efeitos devastadores sobre o quadro socioeconmico da maior parte dos pases que as adotaram, minaram a sua confiabilidade (e,
portanto, a sua sustentao poltica), contrariamente ao que demanda qualquer plano de
estabilizao econmica.

Em segundo Jugar, o tempo veio mostrar o que Nelson (pp. cit.) denomina de
paradoxo ortodoxo, isto , a evidncia de que o crescimento sustentado requer justamente
o inverso do que prope o receiturio neoliberal: necessita de um Estado forte que
"desempenhe diversos papis e o faa de forma mais efetiva".
a partir dessa trilha de preocupaes que:
- inicialmente, no final dos anos 80, surge a preocupao de dotar os programas de
ajuste de uma "face humana", posio originalmente defendida pela United
Nations Childen's Fund (UNICEF) e a partir da qual so concebidos os pro-poor
programs e as propostas de focalizao das polticas sociais vigorosamente defendidas pelo Banco Mundial; e
- a seguir, no incio da atual dcada, toma lugar uma discusso de maior envergadura
no circuito internacional, relacionada s condies que do viabilidade poltica a
essas reformas, seja no que diz respeito s caractersticas sistmicas que interferem
no processo de implementao de polticas - isto , a problemtica da governabilidade -, seja no que tange aos pr-requisitos institucionais para a formulao e,
principalmente, implementao da mesma - que dizem respeito questo da
governana.
Assim que b prprio informe do Banco Mundial contemplava, j em 1989, ao
analisar as causas do fracasso das polticas de ajuste em vrios pases, as "deficincias
institucionais corrigveis somente a longo prazo", como cita Evans (1992). E, ainda, nesse
mesmo caminho, o presidente do BID afirmava, em 1992, que " a s solues tecnocrticas,
sendo necessrias, no so suficientes; h que apelar arte da poltica... e os economistas
no podem desentender-se do contexto poltico em que tem lugar o processo de desenvolvimento" (Iglesias apud Fiori, op. cit.).
no contexto desta problemtica, a das contradies e descompassos sociopoliticoeconmicos, objeto de preocupao atual dos organismos multilaterais de crdito, que se
situa a discusso contempornea sobre a governabilidade, abordada na seo seguinte.

A QUESTO DA GOVERNABILIDADE NOS CONTEXTOS DE

AJUSTE ESTRUTURAL
evidente que reformas to abrangentes e radicais, que afetam os alicerces bsicos
da sociedade, no so efetuadas sem traumas, ainda que - como j foi referido - hajam
encontrado terreno frtil nas transformaes e rupturas que configuram o mundo ps-mo
derno. At mesmo seus mais otimistas defensores admitem a existncia de elevados custos
socioeconmicos numa primeira fase, dado que previsvel que:
- com a liberalizao internacional da economia e a extino de subsdios estatais,
fechem suas portas as empresas no-competitivas nos padres internos e externos;
- com o controle do gasto pblico e da emisso monetria e com a retirada do Estado
enquanto prestador de servios, vrios mercados devam ser reestabelecidos, o qual
demanda um certo tempo;

- como resultado dessas medidas, o nvel de emprego tenda a cair consideravelmente

nessa primeira fase.
Recorremos valiosa contribuio de Acua & Smith (1994) para analisar melhor
esse processo, a seguir.
Evidenciam esses autores que, com a substituio das polticas desenvolvimentistas
por reformas nealiberais market-oriented, em resposta a conjunturas de estagnao (em
to), pressupe-se: o incio de uma srie de medidas penosas em t ; que a estabilizao
macroeconmica comece em t ; que a reativao da economia (baseada na utilizao da
capacidade ociosa) se inicie em t e que o investimento, o crescimento sustentvel e a
redistribuio no-inflacionria comece em t .
1

Ademais, como destacam os referidos autores, " o neoliberalismo promete que o

futuro de mdio a longo prazo a partir de t ser superior, do ponto de vista de Pareto,
performance econmica caracterstica dos 'bons tempos' do modelo prvio de industrializao por substituio de importaes''.
4

O problema reside em que:

Mesmo que essa fbula fosse possvel e que as medidas 'corretas', implementadas em t ,
produzam estabilidade macroeconmica em t e algum crescimento em t , por que deveriam
os atores sociais e econmicos suportar os custos da crise econmica original (bem como os
das polticas de ajuste implementadas em t ) e esperar pacientemente, confiando em que seus
interesses finalmente sejam atendidos em t ? (Acua & Smith, 1994)
1

Enfatizam, ainda, Acufla & Smith que:

mesmo que a inflao e os dficits fiscais sejam controlados, muito mais difcil monitorar
as variveis contingentes atravs do modelo neoliberal (que pressupe a abertura da economia, a privatizao e a desregulao dos mercados) do que no modelo prvio, semifechado,
estatocntrico; e
por outro lado, num contexto de maior incerteza (como o introduzido pela implementao de
mudanas econmicas to radicais), a estratgia dos agentes econmicos tende a ser a busca
de ganhos a curto prazo, contrariamente ao que pressupe o modelo.
Assim, como destacam esses autores: supondo que o programa de ajuste logre o
controle da inflao e a estabilidade monetria, completando-se as fases t e t com
sucesso e, portanto, reconstituindo-se a cadeia produtiva e comercial e obtendo-se a
retomada do crescimento, por que deve-se esperar que a populao adie suas demandas socioeconmicas at que a retomada de investimento produtivo, em t , assegure
um crescimento de longo prazo estvel?
11

As citaes de ACUA & SMITH resultam de traduo livre.

22

Analisando as bases para o apoio e a oposio de cada agente em relao poltica

de ajuste, Acua & Smith evidenciam que o timing poltico do comportamento dos atores
no corresponde necessariamente ao do modelo econmico, o qual pode comprometer o
sucesso das reformas. Assim, " a s expectativas, demandas e estratgias polticas no
respeitam os tempos das seqncias econmicas pelas quais se ajustam os mercados".
Nesse mesmo sentido, Roxborough (1992) assinala as dificuldades inerentes s
polticas antiinflacionrias. Tomando o caso da inflao inercial (decorrente das expectativas de cada agente econmico em relao ao comportamento dos preos definidos pelos
demais) e assumindo que o pacto social a nica soluo eficaz para esse processo, esse
autor identifica no Dilema do Prisioneiro a situao em que se colocam sindicatos e
empresrios ao definir - e decidir se cumprir - qualquer acordo antiinflacionrio. Retomando a anlise de Smith apud Roxborough (1992) sobre os casos argentino e brasileiro,
Roxborough destaca as divises tanto no campo do trabalho quanto no do capital, a ausncia
de confiana entre atores e as tentativas generalizadas de "pegar caronas", que fazem com
que, nessas sociedades em que esto ausentes as instituies que configuram o neocorpo
rativismo, qualquer pacto se torne muito mais difcil.
Alm das incertezas oriundas das tenses ocasionadas no seio da sociedade civil por
estas reformas econmicas estruturais, Acun & Smith destacam a gerao de uma srie
de tenses adicionais, localizadas no mbito do aparelho de Estado. Dado que os altos
custos socioeconmicos dos programas de ajuste se do a curto prazo e os benefcios por
eles propugnados s so esperveis a mdio ou longo prazo, essas reformas suscitam um
tal nvel de tenses que requerem um forte grau de concentrao de poder no Executivo e
de excluso dos setores populares na formulao e implementao de polticas. Por sua
vez, esta situao acaba gerando tenses entre o Executivo e os poderes Legislativo e
Judicirio, de forma tal que, nas palavras desses autores, "maior ortodoxia econmica
requer, no menos, mas mais autonomia" e "coordenao mais efetiva" atravs da
concentrao do poder.
nesse contexto que - ainda que com matizes diferenciados - apontada
unanimemente, por autores das mais diversas posies ideolgicas, a necessidade de que
o poder Executivo seja suficientemente forte e insular para poder fazer frente s tenses
provenientes da reforma: assim como so defendidas a embedded autonomy estatal por
Evans (1992) e a ttica do coalition management por Waterbury (1989), so enfatizadas
por Callaghy (1989) duas state capabilities essenciais - isto , a "capacidade tecnoburo
crtica" e a "capacidade poltica"-requeridas pelo Estado nesses processos.
Deve-se notar, entretanto, que o que tem prevalecido dessa discusso, na prtica, ,
como afirmam Pereira, Maravall & Przeworski (1993), o "estilo poltico autocrtico", que
"tende a minar as instituies representativas, a personalizar a poltica e a gerar um clima
no qual a poltica se v [...] procura de redeno. Mesmo que os pacotes de reforma
neoliberal faam boa economia, provvel que gerem poltica de voodoo"? no terreno

Traduo livre.

dessa discusso, envolvendo questes tais como demandas dos diversos agentes polticoeconmicos, estratgias e natureza dos diversos atores sociais, caractersticas do Estado,
do regime e do sistema poltico e de suas instituies, que se situam os conceitos de
governabilidade e governana (governability e governance), como tentaremos demonstrar
a seguir.
No mundo contemporneo, a problemtica da governabilidade ganha destaque com
o advento da crise dos anos 70 e de sua manifestao atravs do fenmeno da estagnao,
quando assume um lugar central a questo de: como gerir os Estados de Bem-Estar em
contextos de estagnao econmica e acelerao das taxas de inflao? Como se evidenciar a seguir, o eixo condutor dessa discusso - a questo da ordem ante proliferao
de demandas - confere-lhe um carter particularmente conservador.
Como aponta Mello (1994), a partir de "trs idias-fora: a de exploso de
demandas, a de saturao da agenda pblica (agenda overload) e a de proliferao de
coalizes distributivas" que autores como Huntington (1968) e Olson (1982) destacam a
eroso crescente da capacidade governativa dos sistemas polticos dos pases avanados.
So, ainda, esses mesmos os argumentos utilizados por Goldthorpe (1984), ao assinalar a
superestimao, por parte dos liberais, da viabilidade poltica do capitalismo moderno.
A raiz da instabilidade dos sistemas capitalistas que sustentam os Welfare States
reside, segundo este ltimo autor, no constante incremento do poder poltico da classe
trabalhadora, dado que " a combinao de mudana estrutural com a constncia das
oportunidades de mobilidade [intraclasse] relativa, em vez de levar decomposio das
classes trabalhadoras das naes ocidentais, tende, de fato, a aumentar sua homogeneidade
interna" e, assim, seu poder de mobilizao e reivindicao. Ademais, destaca Goldthorpe
que " o s grupos de interesse, quando operam na esfera econmica, procuram fundamentalmente fortalecer a posio de seus membros no mercado atravs de aes que operam, em
certo sentido, contra as foras de mercado" e que, ainda, "esses grupos de interesses lidam
comumente com problemas distributivos de tipo 'soma zero', nos quais os interesses de
seus membros s podem ser protegidos ou atendidos enquanto os de outros grupos forem
lesados". Assim, o capitalismo desenvolvido tende, segundo esse autor, a tornar-se
paulatinamente invivel, na medida em que so progressivamente afetados os mecanismos
do mercado e crescem de forma desmesurada os conflitos distributivos.
3

Na mesma direo aponta Olson, em The Rise and Decline of Nations, ao destacar o
carter predatrio das coalizes distributivas desses sistemas. Estabelecendo enquanto questo
central: "por que algumas sociedades modernas so ingovernveis?", o autor apresenta como
teoria explicativa a Lgica da Ao Coletiva, dado que, segundo essa teoria:

os grupos (menores) de interesses especficos tm maior predisposio ao

coletiva do que os grupos mais abrangentes;

esses grupos de interesses especficos defendem exclusivamente seus prprios

As citaes que seguem, nesta seo, resultam de traduo livre.

interesses, independentemente dos da sociedade, reduzindo, portanto, a eficincia

e a renda agregada do sistema e fazendo " a vida poltica mais divisvel";
por outro lado, os grupos mais abrangentes (as encompassing
organizations)
defendem seus interesses at o limite em que surjam perdas para a sociedade como
um todo; entretanto, essas organizaes tendem a tomar decises de forma mais
lenta que as demais (pois devem estabelecer o consensual bargaining) e, portanto,
tm uma tendncia a manter o status quo.
A ingovernabilidade, assim, tratada por Olson enquanto fruto da ao predatria
das organizaes de representao de interesses, visto que, segundo esse autor, umas
tendem a atuar exclusivamente guiadas por seus prprios interesses e outras, embora tentem
preservar o interesse da sociedade, acabam por reduzir o ritmo de crescimento econmico,
dada a sua resistncia a mudanas de carter tecnolgico e alocativo.
Deve-se assinalar, entretanto, que este tratamento conferido questo da governabilidade, focalizada a partir do prisma da ordem, no se restringe anlise dos pases centrais e de
seus arranjos neocorporativos. Em seu famoso Political Order in Changing Societies, Huntington analisa o problema da governabilidade nos pases em desenvolvimento, a partir do qual se
extraem recomendaes particularmente questionveis.
Afirma o autor que, contrariamente aos pases desenvolvidos, a modernizao
econmica de pases da sia, frica e Amrica Latina trouxe,
em vez de uma tendncia
tendncia
repetidos

a regimes

competitividade

militares

golpes e revoltas.

autocrticos

e democracia,

uma 'eroso da democracia'

e unipartidrios.

Em vez de um nacionalismo

Em vez de estabilidade,

unificador

inmeros conflitos tnicos e guerras civis. Em vez da racionalizao

houve freqentemente
um enfraquecimento

a decadncia
e disrupo

das organizaes

das organizaes

[...].

da nao,

e diferenciao

administrativas

polticas

e construtor
herdadas

e uma
houve
houve

institucional,

da era colonial

(Huntington, 1968)

O cerne do problema levantado por Huntington reside nos efeitos disruptivos da

modernizao econmica sobre a modernizao poltica, a partir dos quais apresentada
a "hiptese do gap": h, segundo esse autor, um descompasso nefasto entre o nvel de
institucionalizao poltica e o nvel de participao poltica crescente a partir dos processos
de industrializao e urbanizao nesses pases, de tal forma que:
" O s sistemas polticos com baixo nvel de institucionalizao e altos nveis de
participao so sistemas nos quais as foras sociais usam seus prprios mtodos para atuar
diretamente na esfera poltica", situao que configura os sistemas pretorianos do mundo
subdesenvolvido. Dessa forma, a soluo que se depreende desse diagnstico, atravs do
qual a questo central o resgate da ordem deteriorada por um crescimento econmico
no acompanhado de desenvolvimento institucional, naturalmente, a desacelerao do
crescimento dos pases perifricos.
A discusso da governabilidade, luz da disruptiva estabilidade/acelerao das
demandas, est - ainda que de forma menos direta - presente no conceito de populismo
macroeconmico, introduzido por Dornbusch & Edwards (1991). Questionando a capaci

dade dos governos latino-americanos em lidar com as presses redistributivas, os autores

destacam que " a extrema vulnerabilidade que torna a desestabilizao possvel [...] o
resultado de polticas insustentveis", pertencentes categoria do "populismo macroeconmico", isto , "uma abordagem da economia que enfatiza o crescimento e a redistri
buio da renda, no enfatizando os riscos da inflao e do financiamento do dficit, os
constrangimentos externos e a reao dos agentes econmicos a polticas nonmarket
agressivas".
Evidente que as teses de todos estes autores convergem na necessidade de conferir
governabilidade aos sistemas poltico-econmicos mediante a conteno das demandas
sociais, seja atravs do desmantelamento dos suportes dos Estados de Bem-Estar, seja
atravs da conteno do crescimento econmico das changing societies, seja atravs de
polticas que despriorizem o crescimento e a redistribuio de renda, em prol do controle
da inflao e do manejo do dficit pblico.
Outra linha de discusso do problema da governabilidade a levantada pela Escola
do Public Choice, mencionada antes. Desta vez, a ingovernabilidade localizada no espao
de interveno estatal fruto dos processos de rent-seeking verificados no prprio
aparelho do Estado, por parte dos gestores da poltica pblica. Dado que se trata de uma
"teoria da falha poltico-governamental", prope a necessidade de reduzir ao mximo o
espao de deciso do governo, isto , a esfera pblica.
A governabilidade, portanto, segundo esta linha de pensamento, est intimamente
associada conteno dos espaos regulatrios do Estado, contaminados pelas prticas
do Public Choice.
Sem dvida, a vertente mais interessante da discusso sobre governabilidade a que
a analisa luz dos processos de intermediao de interesses, entendendo-a enquanto
state-capacity, isto , a capacidade do Estado em formular e implementar polticas pblicas.
Esta anlise, empreendida por autores como Skocpol (1985), Crouch (1986), Atkinsons &
Coleman (1989) e Doner (1992), dentre outros, destaca, por um lado, as peculiaridades
inerentes ao Estado que lhe fornecem a referida state-capacity e, por outro, as caractersticas
das instituies e dos processos de intermediao dos interesses dos grupos sociais, que
do base s macroconcertaes operadas no mbito do neocorporativismo.
Dessa forma, ainda que no trabalhando diretamente com o conceito de governabilidade, essa frtil linha de produo acadmica o faz presente, entendendo-o enquanto as
formas especficas de incorporao poltica e das relaes entre atores estratgicos e o
Estado, que possibilitam levar a cabo um determinado projeto de governo.
Deve-se notar que a discusso sobre os conceitos de governability e governance e
seus pr-requisitos ressurge com particular vigor nos anos 90, no sendo a academia, desta
vez, o seu principal locus de reflexo, mas os formuladores de poltica - e, mais especificamente, os organismos multilaterais de crdito. Por outro lado, tendo em vista o contexto
em que renasce essa discusso - isto , em meio implementao das polticas de ajuste
estrutural - , esses conceitos dizem respeito s condies sistmicas e ao modo de uso da
autoridade que possibilitem e assegurem um determinado governo: o governo da implementao da reforma neoliberal, como veremos a seguir.

Para justificar essa afirmao, necessrio analisar a forma em que a questo da

governabilidade tem sido tratada, quando incorporada, mais recentemente, no discurso
oficial dos organismos multilaterais de crdito (e, dentre estes, principalmente no Banco
Mundial e no Banco Internacional de Desenvolvimento - BID), no adjustment lending)
4

nos documentos do Banco Mundial que este tema tem sido explorado de forma
mais sistemtica, a partir de 1991. A concepo mais abrangente da governabilidade
apresentada por Jarqun (1992), ao afirmar que ela contempla trs aspectos bsicos:
a natureza do regime poltico: "assumir responsabilidade no campo da governabilidade implica apoiar processos orientados consolidao de um Estado de Direito
- sem o qual uma economia de mercado no pode funcionar eficientemente";
" a forma e os processos atravs dos quais a autoridade exercida" e
a capacidade do governo em formular e implementar polticas.
Nesses termos, "no se trata de influenciar na conformao da natureza do regime
poltico dos prestatarios, mas, por outro lado, tampouco prope-se uma viso de governabilidade restrita a reformas administrativas, fortalecimento de instituies e reformas legais
especficas".
5

Assim, esta concepo abarca, por um lado, a discusso associada ao "processo social
de construo de consensos internos que sustentem as reformas" (Jarqun, op. cit.), situada no
mbito da viabilidade poltica e, portanto, da relao Estado/sociedade. Por outro, ela diz
respeito "maneira atravs da qual o poder exercido na gesto dos recursos econmicos e
sociais para o desenvolvimento de um pas", state-capacity (Boeninger, 1991) e, portanto,
problemtica mais freqentemente associada ao conceito de governance.
De qualquer forma, tanto a governance como a governability so discutidas com
vistas obteno de consensos sociais que garantam a estabilidade, isto , a manuteno
da coalizo governamental para a preservao das "regras do j o g o " estabelecidas.
na estabilidade - e, portanto, na previsibilidade - que reside a questo central, aos
olhos do Banco Mundial. Como destaca esse organismo em outro documento (Governance
and Development, 1991): para encorajar o crescimento atravs do mercado, necessrio
reduzir aos investidores a incerteza sobre a ao governamental futura, isto : "construir
a capacidade de o governo encorajar a formao de regras e instituies que instituam um
marco transparente e previsvel para a conduo dos negcios pblicos e privados" e,
enfim, criar um enabling environment para o crescimento.

Emprstimos gerenciados pelo Fundo Monetrio Internacional, condicionados ao cumprimento das polticas de ajuste definidas pelo Banco Mundial.

Traduo livre.

A problemtica da estabilidade (da preservao das "regras do j o g o " ) e da criao

do referido enabling environment para os investidores alvo de desdobramentos diferenciados, nos documentos do mesmo Banco.
Por um lado, elas remetem ao objeto da Economia Institucionalista, isto , s
instituies definidoras das "regras do j o g o " na economia que incentivam a operao dos
mecanismos de mercado e reforam os direitos de propriedade, num sentido abrangente.
Neste campo se situam as reformas no aparelho jurdico, no sistema tributrio e no aparelho
estatal, visando seu "enxugamento" e descentralizao.
Por outro, a estabilidade diz respeito manuteno da coalizo governamental, isto
, um enabling environment "que assegure a iniciativa privada, reduzindo a incerteza que
resulta de mudanas de direo, por exemplo, depois das eleies", como prescreve
Boeninger, em documento do Banco Mundial de 1991. Este desdobramento da busca de
estabilidade aponta para um empreendimento muito mais audacioso, que diz respeito
mudana do prprio sistema poltico, dado que sugere que: " H uma relao direta entre
eleies e estabilidade. Eleies freqentes em intervalos curtos [...] exacerbam as sensibilidades polticas e estimulam a instabilidade"...
Para "evitar aes disruptivas que levem instabilidade poltica e enfraqueam a
autoridade" (Boeninger, op. cit.) so, portanto, necessrias modificaes nada banais.
nesse contexto que as reformas constitucionais empreendidas por diversos pases em
processo de ajuste estrutural incluem: por um lado, mudanas no sistema jurdico que
reafirmam e garantem a manuteno da propriedade privada e regem a realizao de
contratos; por outro, reformas tributrias "desoneradoras da produo" e mudanas nos
direitos sociais que, juntas, alteram os pactos redistributivos anteriormente vigentes e,
ainda, modificaes no sistema poltico, tais como a introduo da possibilidade de
reeleio presidencial, mudanas no processo eleitoral e na constituio de partidos
polticos, que alteram drasticamente as "regras do j o g o " poltico.
Como se sabe, em que pese sua dramaticidade, estas reformas vm sendo efetuadas
- por mtodos democrticos ou no - em pases do nosso continente, tais como Argentina,
Mxico e Peru e j constam, nas suas trs referidas vertentes, na agenda do novo Presidente
brasileiro desde a primeira semana de governo.

NOTAS FINAIS: AJUSTE, GOVERNABILIDADE E DEMOCRACIA

Pelo que foi exposto at aqui, parece evidente que o receiturio do ajuste estrutural
respeita, nos seus pressupostos e prescries, o iderio neoliberal. assim que:
as duas instituies mximas a serem religiosamente resguardadas so o mercado
e a propriedade privada;
considerando que o espao pblico visto enquanto o palco de comportamentos
individuais orientados pelo rent-seeking, que contaminam as escolhas dos governantes (isto , a public choice), a ao estatal primordial, nesse modelo, a
instituio e vigilncia do cumprimento de leis gerais que dem suporte a essas
duas instituies fundamentais; e

a subordinao da poltica economia, do qual decorrem tanto a pretensa

despolitizao da agenda pblica como os dois ltimos "teoremas" apontados por
Beetham (1993), quais sejam:

- o da "superioridade", isto , a democracia enquanto "forma inferior do mercado";

- o da "incapacidade" (disability) da democracia, visto que ela produz, luz deste
iderio, irracionalidades e ineficincias na democracia.
sobre este ltimo postulado que repousam as consideraes que seguem.
A questo da governabilidade, nos contextos do ajuste neoliberal, lida com a resoluo simultnea de duas contradies fundamentais:
A primeira contradio reside na coexistncia das duas seguintes realidades:
dada a implementao, sine die, de medidas de elevado custo social (que engendram tenses no s sobre diversos segmentos da fora de trabalho como sobre
distintos setores do empresariado), espervel que esses custos, por sua vez,
acelerem a gerao de demandas no sentido de resgatar a "dvida social" provocada pelos programas de ajuste; enquanto
a adoo dessas polticas neoliberais se d sob a gide da conteno das demandas
(Huntington) e da eliminao do "populismo macroeconmico" (Dornbusch &
Edwards), definido, como vimos, enquanto " u m enfoque da economia que enfatiza o crescimento e a redistribuio de renda e 'desenfatiza' os riscos da inflao
e do financiamento do dficit [...]";
A segunda contradio rene a defesa, a todo custo, da estabilidade numa conjuntura,
por definio, crtica - e, portanto, inestvel: trata-se de imprimir estabilidade - e criar
enabling environments - a processos de rupturas radicais, como o requerido pela incorporao da ordem neoliberal.
Evidente que para conter demandas justamente atravs do prprio processo que as
gera e, por outro lado, criar ambientes de estabilidade em momentos de transformaes
estruturais (que requerem, como vimos, a alterao de pactos redistributivos socialmente
construdos), necessrio um nvel de concentrao do poder pouco provvel em condies
plenamente democrticas. No fortuito, portanto, que pululem ultimamente trabalhos
concernentes definio de tipos de democracia (includente/excludente, restrita/irrestrita,
fragmentada/homognea...)
que tentam captar os novos matizes distintamente adquiridos
por sistemas formalmente identificados com democracia liberal.
Ademais, se as transformaes que configuram o mundo ps-moderno se constituem
em terreno frtil para a adoo da proposta neoliberal de sociedade, com seus ideais de
desigualdade e individualismo, por outro lado - e por isso mesmo - , uma vez aceito que
a densidade organizacional da sociedade precondio da democracia, o que esperar
6

Dado que ela "cria condies favorveis para as classes previamente excludas da arena poltica se
organizarem no sentido da ao coletiva" (RUESCHMEYER, STEPHENS & STEPHENS, 1 9 9 2 ) .

desta nova sociedade fragmentada, composta, como afirma Reich (1992), de trs segmentos
da fora de trabalho absolutamente desarticulados e na qual o estamento superior (os
symbolic analysts) encontram seus pares e suas referncias no mundo globalizado - e no
mais na sua prpria sociedade?
Finalmente, vale introduzir um elemento adicional a essa discusso: como destaca
Held (1991), vista a disjuno entre a teoria do Estado nacional, soberano, e o atual sistema
globalizado, as decises hoje tomadas por representantes de algumas naes afetam os
cidados de outras, sem que eles sejam consultados...

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Happened.

Notas sobre Estado, polticas pblicas e sade

Amlia Cohn

O debate sobre o Estado e as polticas pblicas na atualidade vem sendo remetido,

nuclearmente, questo da sua crescente limitao fiscal diante dos inmeros encargos que
foi assumindo, em particular a partir da Segunda Guerra Mundial. Nos pases centrais, o
eixo da discusso vem sendo orientado pelo fenmeno da globalizao, pela crise dos
Welfare States - e conseqentes tendncias sua restrio - , tendo como contrapartida a
discusso acerca de critrios distributivistas e de justia social no novo contexto envolvido
pelas veias do neoliberalismo. Nos pases perifricos, essa discusso vem seguindo os
mesmos rumos, marcada, no entanto, pela aguda crise fiscal de seus Estados, pelo fenmeno
da globalizao traduzido na necessidade de ajustes estruturais nova ordem econmica
mundial, e pelas profundas desigualdades sociais que crivam essas sociedades.
Uma dimenso mais imediata desse debate, portanto, diz respeito pluralidade e
abrangncia das aes do Estado e padres de bem-estar social. Mas uma outra dimenso,
da qual aquela redunda, diz respeito articulao por ele geridas na atual conjuntura
histrica.
Ambas as dimenses envolvem a articulao entre Estado e padro de acumulao ou progresso econmico - e o padro de relao Estado/sociedade na garantia de patamares
mnimos ou satisfatrios de bem-estar social. Por trs delas residem a questo da relao
Estado/mercado enquanto instituio regulatria da atividade econmica, bem como a
questo compensatria das polticas pblicas da tica do bem-estar social.
No que diz respeito articulao entre Estado e acumulao, o decorrer das dcadas
de 50 e 60 assistiu a emergncia da teoria do Estado desenvolvimentista, segundo a qual
ao aparelho do Estado competia promover a mudana estrutural de suas sociedades. Sua
principal responsabilidade residiria, em conseqncia, na promoo de um processo de
industrializao acelerada, da garantia de infra-estrutura urbana e dos setores bsicos da
economia que desse suporte a esse processo, redundando numa modernizao econmica
e social. As experincias mais bem-sucedidas, neste caso, registram no s a efetividade
de uma rpida industrializao local, como a capacidade dessas economias de ajustarem-se
a mercados internacionais mutveis. Constituem casos mais paradigmticos, nesse sentido,
os novos pases industriais do leste asitico. Registre-se, de passagem, que por exemplo no
Japo as instituies pblicas atraem os melhores talentos das melhores universidades do pas.

Da perspectiva dos pases perifricos, a concepo do Estado desenvolvimentista veio

acompanhada do entendimento da mudana estrutural dessas sociedades como significando
processos acelerados de industrializao, de modernizao econmica e social, mas tambm
da concepo de Estado empresrio (o Estado como responsvel, por exemplo, pela produo
de bens intermedirios para dar suporte ao processo acelerado de industrializao), associada
no entanto s teorias da nova dependncia. Longe de incompatveis, desenvolvimento econmico (industrializao) e desenvolvimento social so entendidos, neste caso, como processos
paralelos, na medida em que o primeiro levaria necessariamente ao segundo. Sobretudo nestes
casos, no h dvida sobre a centralidade do Estado no processo de mudana estrutural, como
agente regulador do mercado e como agente investidor em setores bsicos da economia,
configurando-se como o agente modernizador, por excelncia, dessas sociedades.
No decorrer da dcada de 70, no entanto, assiste-se ao questionamento da teoria do
Estado desenvolvimentista, emergindo a nova imagem do Estado como problema. E se
essa imagem vem associada ao fato de aquele Estado ter fracassado, em parte, na realizao
das tarefas definidas pela agenda anterior, Evans chama a ateno para o fato de que nesse
perodo tambm se alterou a concepo de mudana estrutural at ento prevalecente:
1

O decrscimo no crescimento do comrcio mundial nos anos 70, associado impressionante

elevao das taxas de juros reais de fins desse perodo, e o enxugamento dos emprstimos
comercias do incio dos anos 80, obrigou os pases em desenvolvimento a se concentrarem de
novo nos ajustes s restries impostas pela conjuntura internacional; da a mudana
estrutural passar a ser definida basicamente em termos de ajuste estrutural. (Evans, 1993:108)
No caso latino-americano, esse debate vem ainda 'condimentado' pela resistncia aos
regimes militares ditatoriais que avassalaram o continente: ao questionamento do Estado
desenvolvimentista associa-se a resistncia a um Estado ameaador aos cidados.
Nesse perodo, o que emerge para o debate agora a insero das economias
perifricas (ou tardias para diferenciar do caso dos pases do Leste Asitico) na nova ordem
econmica internacional - o ajuste estrutural - e o questionamento do papel do Estado
como um agente econmico ativo. Prevalecem, ento, na dcada de 80, as teorias do
Estado mnimo, cabendo ao mercado assumir a funo reguladora bsica da alocao de
recursos e ao Estado fundamentalmente as aes orientadas para a renda. No obstante,
ajuste estrutural - ou ajuste econmico - implica liberalizao da economia, privatizao
do patrimnio do Estado e de vrias de suas responsabilidades, e necessidade - este o grande
enigma - de tornar essas economias minimamente competitivas com o mercado internacional
- seja para exportao, seja para captar investimento produtivo de capital internacional.
Polticas de ajuste estrutural compreendem, todavia, polticas de estabilizao econmica, de ajuste fiscal e o enfrentamento das dvidas externa e pblica. Em decorrncia
ao debate Estado/mercado, de cunho marcadamente ideolgico, acrescenta-se um elemento
indissocivel do processo de ajuste estrutural: mesmo naqueles casos - como o chileno,
1

Ver, a respeito, o instigante artigo de EVANS ( 1 9 9 3 ) .

por exemplo - de experincias exitosas em polticas de ajuste e de estabilizao econmica,

volta-se questo da centralidade do Estado. Como assinala Tavares:
No basta desregular, privatizar e tentar reduzir o tamanho do Estado, como ensina a
doutrina neoliberal. H que se tentar reestrutur-lo e mudar seu padro de financiamento
(fiscal,financeiroe patrimonial), alm de vincular a forma de gesto e regulao pblica.
verdade que se requer um Estado forte e gil e no um big government, parausante, mas sua
capacidade de interveno e regulao eficientes no deveria desaparecer e sim, ao contrrio,
, fortalecer-se para poder encaminhar reformas institucionais necessrias, tanto,do mercado
quanto do prprio Estado. Paradoxalmente, mesmo as reformas mais liberalizantes, como as
chilenas e mexicanas, demandaram um Estado forte. (Tavares, 1993)
Nesse assinalamento Tavares no est s. Especialistas de vrias matizes e formao
compartem dessa mesma tese. Evans, no texto citado, afirma que: "goste-se ou no o
Estado permanece central ao processo de mudana estrutural mesmo quando a mudana
definida como ajuste estrutural" (p.109). E Lechner (1993:240) aponta que, se de um
lado o novo papel do Estado o debilita, na medida em que deve assumir o custo financeiro
da reconverso - dvida externa, saneamento das empresas pblicas a serem privatizadas
etc. - , de outro, que o modelo neoliberal supe uma forte interveno do Estado "para
reprimirs reivindicaes sociais e impor a liberalizao dos mercados aos sindicatos e
aos empresrios" (poltica crediticia e monetria). O autor ressalta, ainda, que por essa
razo a transformao das estruturas econmicas no geral implementada sob ditaduras
ou sob regimes presidencialistas com perfil autoritrio.
Ademais, interessante fazer o registro de que vrios autores assinalam uma aparente
correlao entre o desempenho do Estado desenvolvimentista - orientado pela agenda da
transformao industrial - , e seu desempenho quanto nova agenda comandada pela exigncia
do ajuste estrutural. Alguns desses autores, dentre eles o prprio Evans, classificam a experincia brasileira como um caso intermedirio entre Estado predatrio e Estado desenvolvimentista.
No que diz respeito a esse ponto especfico, Tavares chama a ateno para o fato de que,
ao contrrio do que ocorreu no Chile, Argentina e Mxico, no caso brasileiro houve um
desenvolvimento industrial com alto grau de transnacionalizao, permitindo uma insero
internacional com diversificao de exportaes por tipo de bens e de pases. Assim sendo,
mantm-se no Pas uma diversificao da estrutura industrial e de investimento estrangeiro que
teve incio na dcada de 50. e que se mantm na atualidade. Mas alerta a autora que "no h
como imaginar que os simples ajustes e reformas de cunho liberal sejam capazes de dar
vantagens comparativas dinmicas economia brasileira e melhorar sua insero internacional" (Tavares, 1993:22). Em conseqncia, caberia s polticas pblicas na atualidade visar
um aumento da competitividade global da economia que, diante do desenvolvimento da
economia mundial, teriam de adaptar-se a um novo paradigma industrial e tecnolgico.
Note-se, em primeiro lugar, a referncia expresso "vantagens comparativas
dinmicas". A tese da autora, que neste caso tambm no est isolada, de que ajuste
estrutural e desenvolvimento continuado, ou crescimento econmico auto-sustentado, no
so incompatveis. Isso permite deslocar a discusso do ajuste do terreno essencialmente
ideolgico para remet-la de volta questo do Estado. Segundo a autora, "poderamos

afirmar que tanto a resistncia mudana como as dificuldades de coordenao para

avanar tm suas razes profundas no sucesso do modelo passado que permitiu a convivncia e heterogeneidade estrutural dos grupos econmicos brasileiros, das mais distintas
origens, sua grande disperso setorial, pequena escala e baixo grau de conglomerao. Na
ausncia de alianas estratgicas entre si e com o sistema financeiro, os grupos econmicos
privados tm recorrido sempre ao acesso privilegiado do Estado para defender seus
interesses particulares sem buscar uma coordenao estratgica de longo prazo (Tavares,
1993:22). Assinala ainda, que no h um processo privado de coordenao moderna,
enquanto as representaes de interesses nos setores industrial, agrcola e bancrio so
independentes entre si atravs das antigas Federaes, que excluem a representao das
empresas transacionais. Por outro lado, no s as relaes de trabalho continuam sendo na
sua maioria do tipo convencional, como no mbito das relaes sociais a excluso vista
como um fato natural, possvel de ser eliminado pelo crescimento a longo prazo.
2

Em segundo lugar, assim como Tavares, vrios autores chamam a ateno para o fato
de que esse " n o v o paradigma industrial e tecnolgico" se baseia crescentemente na
"melhora aprecivel dos recursos humanos, tanto em termos educacionais como de
qualidade de vida"(Tavares, 1993:22). Neste caso especfico, a introduo dessa dimenso
- que associa como parte da poltica de ajuste a questo da qualificao e da qualidade de
vida como garantia da competividade (seletiva) na nova ordem transnacional da economia
- remete questo das polticas pblicas de corte econmico e social para a necessria
formulao de um projeto para a sociedade. Isso porque, se difcil imaginar que simples
ajustes e reformas de cunho liberal sejam capazes de propiciar vantagens comparativas
dinmicas economia brasileira,
muito menos se pode pretender reduzir as disparidades de renda e resgatar a chamada dvida
social sem uma maior cooperao entre governo, empresas e trabalhadores e mais do que
isso, sem um projeto nacional de mais longo flego que inclua o combate misria com
dimenso estratgica e no crie falsas oposies entre mercado interno e mercado
externo, e entre crescimento e distribuio. Evidentemente falamos da necessidade de
um novo padro de desenvolvimento que permita incluir os excludos e tornar
virtuoso o novo paradigma. (Tavares, 1993:22)
Em que pese a discordncia sobre a utilizao da expresso dvida social, que traz
consigo uma viso restritiva da construo de uma ordem democrtica no Pas, a associao articulada de um projeto econmico a um projeto social remete questo da relao
entre desenvolvimento e democracia. Tem-se, aqui, duas dimenses de uma mesma
questo: uma primeira, que diz respeito necessidade urgente de se associar democracia
3

N o caso especfico das relaes de trabalho, a questo da relao entre cincia, tecnologia e trabalho vem
sendo objeto de interessantes investigaes, reabilitando-se a metodologia das "etnografas de empresa''
e buscando-se aprofundar a questo da sujeio da cincia e da tcnica aos signos e significados culturais,
resgatando-se, de outra perspectiva, a importncia das experincias dos sujeitos como um elemento
constitucional do mbito do trabalho. Ver, a respeito, CASTRO (1992).

Ver, a respeito, COHN (1987:55-58).

poltica democracia social, sob pena de as enormes desigualdades sociais que crivam a
sociedade brasileira, como de resto as latino-americanas, ameaaram os tenros regimes
democrticos prevalecentes; a segunda, em decorrncia, diz respeito urgente necessidade
de se superar falsa dicotoma entre interveno estatal no setor econmico e no setor social,
o que, no caso brasileiro, vem reduzindo as polticas sociais ao enfrentamento - ineficaz dos efeitos perversos inerentes ao prprio modelo de acumulao no Pas. Introduz-se, por
essa via, na relao entre desenvolvimento e democracia o enfrentamento da pobreza.
4

Num dilogo com os conservadores liberais, Belluzzo trata da tenso - indissolvel,

segundo Habermas - que perpassa as relaes entre capitalismo e democracia. Ressalta a
importncia de como para os liberais parece ser possvel diminuir o conflito reduzindo o
tamanho e as funes do Estado, "despolitizando a economia'', que seria regida pela lgica do
mercado. Enfatiza tambm que, para os progressistas, a soluo dessa tenso residiria na
Reforma do Estado, isso podendo significar, por exemplo, a separao entre as funes
econmicas e sociais do Estado: aquelas regidas pelo mercado e estas pelas normas de
representao popular e pelos critrios de utilidade social. E valendo-se uma vez
mais de Habermas, destaca-se que a tecnificao do mundo da vida resulta na introjeo, nos
aparelhos de Estado, dos conflitos entre as esferas de integrao social e da liberdade do
mercado, expressos numa separao das burocracias: uma "social" e outra "econmica"
(Belluzzo, 1991). Reitera, juntamente com os autores anteriormente citados, agora sob um novo
ngulo, que naquelas sociedades que se industrializaram a partir de um esforo originrio do
Estado, as crises tendem a ser solucionadas por Estados que suprimem os procedimentos
democrticos, ao contrrio do que ocorre nas sociedades democrticas avanadas.
Longe de vislumbrar um horizonte sombrio para a democracia dos pases perifricos,
trata-se de remeter a discusso de volta centralidade do Estado, despida agora das
antinomias que a vm marcando. Num instigante - e do ponto de vista formal, pouco
convencional - artigo, Guimares chama a ateno para a dupla dimenso do Estado
enquanto relao social de dominao: como aparelho institucional, dotado de maior
autonomia em relao ao aparelho "poltico", mais enfatizada do que a autonomia deste
em relao prpria sociedade. E retornando ao papel do Estado como agente de modernizao,
o autor remete s caractersticas da prpria sociedade latino-americana, que apesar de ser
industrial e capitalista, segue tendo sua "fisionomia patrimonial", reforando por vezes
seus traos autoritrios, que " s e revelam em sndromes catatnicas, alternando, freqentemente, fases de estupor (autoritrio) com outras de excitao (democrtica), mas a rigidez
muscular (burocrtica) estar sempre presente (Guimares, 1990:11).
Depreende-se da, portanto, que o enfrentamento da crise do Estado autoritrio
latino-americano supe tanto a democratizao social como a democratizao do prprio
Estado. O primeiro caso diz respeito ao fortalecimento das organizaes sociais e sua
capacitao para a tomada de decises; o segundo diz respeito permeabilidade do aparelho
estatal ao controle pblico e s reformas polticas. E para que se supere a hipertrofia das

Ver, a respeito, COHN ( 1 9 9 1 : 4 3 - 4 9 ) .

funes estatais, o autoritarismo, o corporativismo e o burocratismo, assumindo-se que o

Estado na Amrica Latina "continua representando um ator privilegiado para ordernar as
disputas de interesses e orientar o processo de desenvolvimento", registra o autor a
necessidade de: fortalecer a capacidade poltica do Estado (aperfeioamento de sua capacidade de ordenar as relaes entre as organizaes da sociedade civil e as instituies
polticas); fortalecer sua capacidade tcnico-administrativa (descentralizao aqui constitui
um instrumento-chave); fortalecer sua capacidade de planejamento sem cair no tecnocra
tismo, enfatizando, portanto, a capacidade de negociao e persuaso sobre a do comando
hierrquico; e redefinir as relaes entre as Foras Armadas e a sociedade (tanto pela
dimenso da moderna e complexa tecnologia requerida pela produo de armamentos
quanto pela dimenso poltica envolvida, na medida em que " o projeto de sociedade
gestado nas academias militares segue condicionado ao surgimento de projetos democrticos alternativos" (Guimares, 1990:23 e segs.).
Regressando ao primeiro autor citado, Peter Evans, aps analisar comparativamente
experincias concretas do perfil de atuao estatal, concentra ele sua ateno sobre a
"capacidade do Estado", "enquanto fator importante na deciso e nos resultados polticos", sugerindo que a capacidade de transformao "demandada pelo ajuste" exige uma
combinao de coerncia interna e conexo externa que pode ser chamada de autonomia
inserida" (Evans, 1993:150). Aps as anlises comparativas, Evans destaca algumas
evidncias das caractersticas dos Estados do Terceiro Mundo, quais sejam: que a burocracia estatal est em escassez de oferta, e no em excesso; em decorrncia, que a capacidade
do Estado em desempenhar funes administrativas e outras deve ser abordada como um
bem escasso; que quase todos os Estados do Terceiro Mundo tentam fazer mais do que so
capazes. A partir da conclui o autor que, portanto, o que est na ordem do dia hoje nessas
sociedades a reconstruo, no o desmantelamento do Estado.
Contrariando, portanto, boa parte da literatura sobre ajustes, segundo a qual se
suspeita da capacidade do Estado, temendo-se que o aumento de sua capacidade poderia
levar a uma ampliao do seu papel, o que interpretado como algo negativo em si mesmo,
Evans afirma que: "mesmo que o Estado aceite um repertrio mais limitado, as demandas
de ao estatal excedero o que pode ser fornecido pelas capacidades existentes", sendo
necessrio o fortalecimento da sua capacidade mesmo na existncia de maior seletividade
das polticas de ajuste (Evans, 1993:151).
Defende o autor, de maneira enftica e fundamentada, que dotar o Estado de
capacidade de transformao exige que se combine coerncia interna de sua burocracia
com conexo externa - o que denomina de "autonomia inserida". Mas se capacidade
significa organizaes capazes de ao coletiva sustentvel, contrastando com liberdade
para aquelas que tomam decises seguirem a lgica objetiva da situao econmica, a
insero faz-se necessria na justa medida em que " a s polticas devem responder aos
problemas detectados nos atores privados e dependem, no final, destes atores para a sua
implementao. Uma rede concreta de laos externos permite ao Estado avaliar, monitorar
e modelar respostas privadas a iniciativas polticas de modo prospectivo e aps o fato. Ela
amplia a inteligncia do Estado e aumenta a expectativa de que as polticas sero implementadas. Admitir a importncia da insero coloca de pernas para o ar argumentos em

favor da insoluo. As conexes com a sociedade civil se tomam parte da soluo em vez
de parte do problema" (Evans, 1993:152).
5

No obstante, a eficcia da "autonomia inserida" depende, como aponta o prprio

autor, da estrutura social abrangente e do carter interno do Estado, na medida em que este
no se reduz a um componente passivo com relao estrutura social.
Assim, "autonomia inserida" revela-se como " u m conceito relacional", enquanto
estruturas e estratgias de Estado acabam por exigir contrapartes sociais complementares,
implicando no difcil projeto de construir os partidos e movimentos operrios, e acrescente-se organizaes no-governamentais, que formem a base de u m a ' ' autonomia inserida''
mais ampla.
Lechner, por outra vertente, assinala que o desafio atual dos pases latino-americanos
consiste em compatibilizar a integrao na economia mundial com a integrao social.
Nesse sentido, nem o Estado nem o mercado, por si s, revelam-se capazes de compartilhar
as exigncias de desenvolvimento socioeconmico com as condies de consolidao de
uma ordem democrtica, tampouco existindo uma diviso de funes que atribua ao Estado
a integrao nacional, e ao mercado a insero internacional (Lechner, 1993:243).
6

E se o desenvolvimento, hoje, para os pases latino-americanos significa essa dupla

integrao, o debate sobre Estado/mercado - e em conseqncia, o lugar do Estado hoje
- no pode ficar restrito a um jogo de soma zero. Isso porque no s o desenvolvimento
desigual resultado do livre mercado, como o prprio mercado no pode ser isolado da
sua inscrio numa ordem social achando-se condicionado pelas normas morais da prpria
sociedade. Assim sendo assume-se aqui a concluso de Lechner, segundo a qual " o
mercado por si s no gera nem sustenta uma ordem social e, pelo contrrio pressupe
uma poltica de ordenao" (Lechner, 1993:245).
Tal fato traz consigo algumas implicaes: no mais circunscrever o debate sobre a
construo da ordem democrtica ao mbito poltico (democracia), mas articul-lo ao novo
padro de desenvolvimento econmico, tematizando a relao entre ambos; por outro lado,
no reduzir o debate sobre a interveno estatal como compensatria da tendncia estrutural
dessas sociedades desintegrao social; por fim, no limitar o tema - controverso - sobre
a Reforma do Estado ao modelo de um "Estado subsidirio" (o termo de Lechner). O
que est em jogo aqui, portanto, repensar o prprio conceito de Estado, um outro Estado,
" u m Estado democrtico que integre efetivamente todos os cidados" (Lechner,
1993:247). E na ausncia de uma resposta a esse desafio - na medida em que esta uma
inquietao recm-inaugurada entre os especialistas na rea - o que o autor prope, e vai
ao encontro do at aqui apontado, uma agenda de indagaes que perpassa desde as
funes do Estado aps o ajuste estrutural da economia, at o enfrentamento do crescente

Aqui, vale um registro. O autor no deixa de alertar para o perigo de a insero transformar-se em
clientelismo. Mas enfatiza que exatamente a combinao de insero e autonomia que eficaz, e no
cada uma de per si.

Consultar, tambm, LECHNER ( 1 9 9 0 ) .

divrcio entre processos decisorios e legitimidade poltica, mudanas nos padres culturais
sobre as transformaes produtivas e as reformas da institucionalidade poltica num jogo
que se evidencia hoje e onde esto presentes a privatizao econmica e poltico-cultural
e, simultaneamente, a busca de modalidades no estatais da esfera pblica.
Mas um Estado democrtico " q u e integre efetivamente todos os cidados" pressupe, de um lado, o estabelecimento de uma nova relao Estado/sociedade (e no caso
brasileiro a superao da crise do prprio Estado e da crise de governabilidade), e de outro,
que se imprima ao Estado capacidade de gesto e de captao de necessidades e demandas
sociais.
Neste segundo aspecto, no dissociado do primeiro, ganham destaque a necessidade de fortalecer a capacidade poltica do Estado (aperfeioamento de sua capacidade
para ordenar as relaes entre a sociedade civil organizada e as instituies polticas),
bem como de sua capacidade tcnico-administrativa e de planejamento (Guimares,
1990:266-269).
Em decorrncia, esse Estado democrtico exige como um de seus atributos uma
maior permeabilidade s demandas sociais - polticas macroeconmicas, tecnolgicas,
cientficas e sociais stricto sensu, dentre outras, bem como capacidade de detectar
necessidades de mdio e longo prazos que garantam o desenvolvimento sustentado e
sobretudo maior justia distributiva.
Em ambos os casos o que est em questo a construo social de um projeto
para a sociedade que possibilite nortear critrios legtimos de hierarquizao das
necessidades e das demandas - respeitada sua temporalidade distinta - e a negociao
poltica dos distintos interesses em jogo. guisa de exemplo, um projeto para a
sociedade que buscasse o desenvolvimento sustentado com crescimento da democracia
e da justia social implicaria, de imediato, o deslocamento da reflexo segmentada
sobre as distintas reas setoriais no mbito das polticas pblicas de corte social - sade,
habitao, educao etc. - e do clculo custo-benefcio em termos meramente contbeis, para uma formulao mais geral em que pensar o planejamento social significa
pens-la no interior daquele projeto. Caso contrrio, essas polticas sociais seguiriam
condenadas a se traduzirem em aes aleatrias, de baixa eficincia quanto aos seus
objetivos definidos, subordinados disponibilidade eventual de recursos, e sob o
imprio da dicotomia investimento produtivo/investimento improdutivo; pblico/privado; Estado/mercado (Cohn, 1991:45 e segs.).
Ademais, independentemente da equao setor pblico/mercado na execuo
desses bens de consumo coletivo, essas polticas pblicas de corte social seguem sendo
simultaneamente regulatrias e distributivas. O que est em pauta, aqui, a questo da
compatibilidade entre democracia e desenvolvimento nas " n o v a s democracias" latino-americanas, e em especial no caso brasileiro, tendo em vista os constrangimentos
at o momento presente nas iniciativas de reformas dessas polticas pblicas, que as
condenam ao fracasso.
N o obstante, se as polticas de ajuste estrutural e de estabilizao demandam
a presena do Estado, e de um Estado forte, essa exigncia maior na rea social,

dada a incapacidade do mercado de integrar produtivamente os mais pobres num prazo

eticamente aceitvel (Laurell, 1992).
7

Dessa forma, se para os pases do Terceiro Mundo a capacidade ampliada do Estado

continua sendo uma exigncia, inclusive do ajuste estrutural sustentvel e de uma poltica
econmica eficaz, tal como registra tambm Evans, o mesmo ocorre com maior nfase na
rea social. O que se trata aqui dessa presena de um Estado (forte) democrtico assumir
no s a coordenao da disputa de interesses presente nessas sociedades, como enfrentar
o conflito entre as esferas de integrao social e da liberdade do capital, tal como aponta
Belluzzo. Nesse sentido, o enfrentamento das questes provocadas pela extrema desigualdade social transformam-nos em problemas coletivos, exigindo portanto, para sua soluo,
prticas coletivas solidrias, e no como problemas individuais, solveis pela garantia de
maior acesso, via mercado, educao, sade, moradia etc. tal, como aponta Guimares.
Estudo recente, publicado pela Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL)
tambm vai ao encontro dessa tese (Altimir, 1994:29): demonstra, por meio de vrios
indicadores, que as polticas de ajuste na Amrica Latina, para absorverem tanto as
mudanas exgenas quanto aquelas relativas disponibilidade e utilizao de recursos e
as mudanas estruturais ainda em curso, acabaram por redundar numa distribuio social
mais desigual da renda e numa maior incidncia da pobreza. Assim, destaca a necessidade
da presena de polticas sociais "vigorosas" nesse processo. Isso porque
... as perspectivas de aliviar a pobreza somente atravs do crescimento, sem melhorar a distribuio
relativa da renda e sem vigorosas polticas sociais, parecem to distantes que causam desalento
e se tornam contraproducentes para a integrao social e, em definitivo, para o crescimento
sustentado... Diante das escassas perspectivas de que as rendas primrias se tornem menos
desiguais, inclusive sob a tutela das polticas econmicas, a melhoria da eqidade e particularmente a reduo da pobreza absoluta tero que depender muito mais das polticas sociais e de sua
eficcia [apesar dos reduzidos recursosfiscaisdisponveis]. (Altimir, 1994)
Vrios outros autores defendem teses semelhantes, como o caso de Ignacy Sachs,
quando afirma:
Ao invs de tratar Welfare States como um luxo acessvel apenas aos pases ricos, os pases
em desenvolvimento poderiam inverter a seqncia histrica seguida pelos pases industrializados. Aonde grassam a pobreza, a excluso e o desemprego, o Welfare State uma
necessidade imediata. (Sachs, 1994:12)
Se as polticas sociais assumem um lugar de destaque na atual conjuntura dos
pases de industrializao tardia, e se prdiga a literatura sobre Welfare States
latino-americanos - ou sobre os modelos de proteo social latino-americanos - , cabem
aqui algumas observaes.

Ver, ainda, VERGARA (1994).

Em primeiro lugar, o registro da necessidade de cautela na importao do debate

internacional para a Amrica Latina. De fato, a discusso neoliberal dos pases centrais
est nucleada pelo tamanho e papel do Estado na rea social, num contexto de
globalizao e numa conjuntura de profundas reformulaes dos Estados nacionais.
Da deriva, por exemplo, a centralidade atribuda noo de utilidade no tema da
avaliao dos padres de bem-estar social; concepo do grau de satisfao de
determinadas necessidades bsicas; concepo de que uma parcela eqitativa dos
recursos sociais escassos deve ser assegurada vida de cada pessoa, dentre outros (Vita,
1993). Derivam, ainda, anlises que apontam para algumas questes essenciais que, se
no so suscetveis de serem transplantadas automaticamente para as realidades do
capitalismo tardio, tm a relevncia de apontar para elementos fundamentais da relao
entre polticas sociais e desigualdades sociais.
Dentre esses elementos, destaca-se o fato de que o Welfare State incorpora critrios
no pertencentes queles do mercado quando da alocao e produo de bens - no geral
de consumo coletivo - , redundando num entrelaamento entre suas estruturas e benefcios
e as estruturas sociais que ele prprio remodelou. Outro elemento seria a presena de uma
contradio de interesses de dupla ordem: de um lado, a desmercantilizao dos direitos
sociais dos trabalhadores, o que os fortalece politicamente na medida em que enfraquece
a autoridade absoluta dos empregadores; e de outro, a resistncia que as foras sociais
apresentam s iniciativas que buscam restringir o prprio Welfare State, na medida em que
este "tem uma legitimidade pblica e uma posio estrutural nas democracias modernas
que torna sua eliminao extremamente difcil (King, 1988:56).
8

Dessa perspectiva, trs dimenses das polticas sociais devem ser recuperadas: sua
articulao com a economia poltica, a interveno em cada setor especfico que compe
o conjunto da rea social, e a dimenso poltica que contempla a questo da Reforma
do Estado com nfase na perspectiva do controle pblico, vale dizer, da democratizao do Estado e da sua relao com a sociedade, isto , com os cidados.
Com isso, desfoca-se o debate do matiz ideolgico Estado versus mercado, pblico versus
privado, focalizao versus universalizao, incompetncia estatal versus eficincia privada,
dentre outros. Em decorrncia, outra implicao consistiria em buscar a construo de um novo
projeto para a sociedade que seja tambm capaz de suplantar a atual crise - social, poltica e do
prprio Estado - nos pases latino-americanos. O'Donnell, ao analisar os casos da Argentina,
Brasil e Peru, registra que esses pases esto atravessando uma crise social de seus Estados, e
argumenta que um Estado incapaz de impor sua legalidade sustenta uma cidadania de baixa
densidade, projetando o governo "uma curiosa imagem que mistura onipotncia com a mais
pura impotncia". Assim, a crise poltica, tambm uma crise do prprio Estado, vem acompanhada de uma "exasperada atomizao da sociedade... outro lado da moeda da crise do Estado,
no s enquanto conjunto de burocracias, mas tambm - e at mesmo mais - enquanto fonte
legal de previsibilidade social" (O'Donnell, 1993:140). E se esse fenmeno acentuado pelo
processo das ltimas dcadas de enorme "complexificao da sociedade brasileira", utilizando

Ver, tambm, ESPING-ANDERSEN ( 1 9 9 1 ) .

a terminologia de Wanderley Guilherme dos Santos, como resultado tem-se, hoje, a

atomizao da sociedade espelhando e acentuando a prpria desagregao do Estado, sendo
este o caso das polticas de corte social e de cincia e tecnologia, dentre outras.
Em decorrncia desse processo, fragmentao do aparelho de Estado associa-se
uma perda de sua autonomia com relao aos inmeros segmentos em torno dos quais as
classes capitalistas e subalternas se agregaram, representando severos obstculos superao da crise atual. Da impor-se a redefinio da relao Estado/sociedade e a necessidade
urgente de se forjar um novo projeto para a sociedade que paute um novo modelo de
interveno pblica na rea social e que redefina a relao at hoje prevalecente do Estado
com a pobreza, ou com os pobres, para uma relao do Estado com os cidados.
Em resumo, se a presena do Estado segue sendo central nos processos de ajuste
estrutural, e se estes demandam sua forte presena na rea social, h que se buscar novas formas
de articulao das polticas sociais - a includas as de sade - com a economia poltica, o que
no caso especfico significa buscar novas articulaes entre polticas cientficas e tecnolgicas
do setor, que contemplem no s demandas e necessidades sociais j acumuladas, mas tambm
aquelas pautadas pelo novo projeto para a sociedade.
E se esse novo projeto pressupe, como afirma O'Donnell (1993), a descoberta de
reas importantes em seu impacto sobre a situao geral nas quais a ao competente
possibilitaria um aumento dos horizontes de tempo e do escopo de solidariedades,
fortalecendo as instituies polticas e sociais, ele tambm pressupe a ousadia dos
especialistas das distintas reas para que no se encare " o s novos problemas com os olhos
do passado", o que significaria atribuir ao Estado a antiga capacidade de regulamentar e
dirigir a sociedade nos velhos moldes do Estado desenvolvimentista (Sallum Jr., 1994).
Pois dessa forma estar-se-ia condenando as polticas sociais a serem polticas compensatrias das crescentes desigualdades sociais promovidas por um modelo de acumulao excludente, numa poltica de ajuste estrutural que em si altamente seletiva,
perseguindo-se portanto, uma vez mais, uma modernizao que " c h e g a sociedade
por meio de um grupo condutor, que, privilegiando-se, privilegia os setores dominant e s " , enquanto a
recuperao
pela

da modernidade,

revoluo

mesmo

caminho

modernizadores,

passiva,

para desvendar-lhe

prussianamente

no qual trafega
percorreram,

ou pela

a cidadania:

no tem atalhos.

o leito por onde ela corre,

burocracia.

O caminho

no faz do

alto

que leva a ela o

essa via, que s os pases

modernos,

e no

(Faoro, 1992:21 e segs.)

E se a busca da modernidade no exclui, ao contrrio, pressupe a presena ativa do Estado,

de um Estado democrtico que incorpore os cidados, ela pressupe tambm uma poltica cientfica
e tecnolgica na rea da sade que se assente simultaneamente no pilar da regulao e no pilar da
emancipao, pilares fundamentais do projeto sociocultural da modernidade.
9

Segundo SANTOS (1991), O pilar da regulao constitudo pelo princpio do Estado, do mercado e da
comunidade; o pilar da emancipao constitudo por trs lgicas de racionalidade: a esttico-expressiva,
a moral prtica da tica e do direito, e a cognitivo instrumental da cincia e da tcnica.

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Contemporneo.

Crise, governabilidade e Reforma do Estado:

em busca de um novo paradigma
Eli Diniz

A crise internacional dos anos 80 representou para o Brasil, como para os demais
pases latino-americanos, um ponto de inflexo em seu percurso histrico, determinando
um profundo questionamento da modalidade de insero do Pas no sistema internacional,
da trajetria de industrializao por substituio de importaes, bem como da forma de
Estado que desencadeou e conduziu essa via de desenvolvimento. No cerne desse processo
mais amplo de desestruturao, situa-se a crise do Estado, cujo enfrentamento constitui, ao
lado do controle do processo inflacionario, o principal desafio com que, a partir de 1985,
vm se defrontando os governos da Nova Repblica.
Por outro lado, a despeito do peso decisivo dos fatores exgenos, a exausto do antigo
modelo de Estado no pode ser explicada exclusivamente em funo do impacto da
estruturao de uma nova ordem mundial. preciso tambm considerar os processos
internos que, ao longo do tempo, contriburam para o esgotamento das condies de
viabilidade daquele modelo. Entre os determinantes internos, cabe destacar, em primeiro
lugar, a crise fiscal, cujo aprofundamento colocou em xeque o padro de financiamento da
matriz protecionista e autrquica que, num prazo de cinqenta anos, transformou o Brasil
num pas urbano-industrial. Em segundo lugar, preciso levar em conta o complexo de
fatores estruturais que conduziram corroso da ordem estatista, em seus diferentes nveis,
tais como as formas predominantes de articulao entre o Estado e a sociedade, as relaes
capital-trabalho, o padro de administrao do conflito distributivo e a modalidade de
relacionamento entre os setores pblico e privado.

A CRISE DO ESTADO: UMA PERSPECTIVA INTEGRADA

Esse processo de desgaste tem, pois, razes profundas e causas complexas, o que
torna inapropriadas abordagens conjunturais e reducionistas. Sob o impacto do surto
desenvolvimentista dos anos 70, ainda sob o regime militar, o Pas experimentou mudanas
profundas, evoluindo para um sistema hbrido, caracterizado pela coexistncia de antigas
e novas configuraes organizacionais e institucionais, processo que j se encontrava em
estado avanado, quando eclodiram os primeiros sinais de reverso de tendncias na esfera

internacional (Santos, 1985). Assim, em contraposio s interpretaes dicotmicas,

parece-me mais adequada uma perspectiva que integre os dois planos da anlise, associando
dimenso externa os condicionamentos internos relacionados corroso da ordem
pregressa (Diniz, 1991, 1993). No contexto latino-americano, o caso brasileiro ilustra a
extenuao do Estado como fator de conteno de uma sociedade civil em processo de
expanso e dotada de crescente densidade organizacional. Por esta razo, o descompasso
entre Estado e sociedade situa-se no cerne da presente crise. O hiato entre uma institucio
nalidade estatal rgida, dotada de fraco potencial de incorporao poltica e uma estrutura
social cada vez mais complexa e diferenciada exacerbou as tenses ligadas ao processo de
modernizao. Instaurou-se um sistema multifacetado de representao de interesses,
atravs do qual a sociedade extravasou do arcabouo institucional vigente, implodindo o
antigo padro de controle corporativo do Estado sobre a sociedade. Combinando formatos
corporativos, clientelistas e pluralistas ou ainda estilos predatrios e universalistas de
interao entre atores, esse sistema expressaria um profundo processo de reordenamento
social que ainda no esgotou suas potencialidades, embora j permita apontar tendncias.
Entre estas, sobressai o obsoletismo do modelo estatista concentrador, ao lado da atualidade
de um padro mais descentralizado e flexvel de ao estatal.
Um fator conjuntural viria a agravar esse quadro de dificuldades, acentuando o
divrcio Estado/sociedade. A prioridade atribuda aos programas de estabilizao econmica e o acirramento dos conflitos em torno da distribuio de recursos escassos terminaram por esvaziar importantes itens da agenda pblica, sobretudo aqueles relacionados
com as reformas sociais. No s a definio de uma estratgia de crescimento econmico,
como as perspectivas de atenuao das desigualdades sociais tornaram-se metas cada vez
mais distantes. A urgncia do controle da inflao se fez acompanhar do abandono dos
projetos igualitrios, to enfatizados pela Aliana Democrtica responsvel pela instaurao da Nova Repblica, crescentemente avaliados sob o ngulo de sua extemporanei
dade. De acordo com a nova orientao, em nome de um enfoque racional e no populista
acerca da pauta de prioridades, a exigncia de maior inflexibilidade na gesto dos recursos
pblicos viria a desaconselhar qualquer postura favorvel ao aumento dos gastos sociais. Em
conseqncia, privilegiou-se uma agenda minimalista, em franco desacordo com a dinmica
democratizante, esta alargando a participao, diversificando as demandas e multiplicando os
canais de vocalizao disposio dos diferentes segmentos da sociedade (Diniz, 1995).

GOVERNABILIDADE E CRISE DO ESTADO

A perspectiva aqui proposta, ao sugerir um diagnstico da crise institucional centrado
na questo do descompasso Estado/sociedade e na ineficcia do poder pblico na gesto
dos problemas mais prementes - como a inflao, a corrupo, a deteriorao social e a
criminalidade - tem implicaes para a caracterizao da crise de governabilidade, outro
tema candente do debate nacional. Tanto na mdia, como no meio acadmico, esta crise
tem sido recorrentemente atribuda a fatores externos ao prprio Estado.
As anlises mais correntes apontam a ingovernabilidade do Pas como um dos
grandes desafios da atualidade brasileira, oferecendo explicaes que enfatizam os efeitos

negativos decorrentes da democratizao crescente da ordem social e poltica. Excesso de

presses produzidas pelo aumento desordenado da participao, exploso de demandas,
interferncia excessiva do Congresso, expanso exagerada do quadro partidrio, saturao
da agenda, defasagem entre as capacidades de resposta do governo e de presso da
sociedade seriam os aspectos mais destacados pelos vrios enfoques. A discusso que se
travou nos ltimos dez anos - a propsito da elaborao da Constituio de 1988, do
plebiscito para a populao escolher entre o presidencialismo e o parlamentarismo, e, mais
recentemente, no decorrer das sucessivas polmicas sobre a reviso constitucional - esteve
marcada pela nfase na imagem do governo acossado pela proliferao de presses. A
liberao das demandas reprimidas pelos vinte anos de regime autoritrio, a exacerbao
das expectativas e a radicalizao das posies pelo aumento da competio poltica seriam
interpretados como fatores de agravamento das condies de ingovernabilidade do sistema
poltico, contribuindo para a paralisia decisoria do governo e sua crescente perda de
credibilidade (Lamounier, 1991, 1992; Martins, 1994).
A sugesto de estratgias restritivas para o enfrentamento desse tipo de dificuldades
tornou-se progressivamente dominante. Refrear a sociedade, postergar direitos, combater
o desequilbrio fiscal decorrente da universalizao da cobertura previdenciria, disciplinar
o sistema parlamentar-partidario pela adoo de reformas como o voto distrital e a reduo
do nmero de partidos seriam algumas das solues preconizadas. Um dos principais alvos
seria o poder Legislativo. Segundo o enfoque dominante, a fragmentao partidria e o
excesso de poder conferido pela nova Constituio ao Congresso seriam percebidos sob a
tica da cristalizao de uma lgica de veto, responsvel pelo enfraquecimento da capacidade de ao do Estado. Desta forma, subjacente ao debate, estaria a tenso entre a eficcia
na consecuo das polticas governamentais e os requisitos da democracia. Tal como num
jogo de soma zero, essas metas tm sido tratadas como incompatveis, constituindo-se o
fortalecimento da democracia num fator de eroso da capacidade de governar, produzindo
no limite um Estado capturado por interesses contraditrios.
O argumento relativo crise de governabilidade como decorrncia dos excessos
da democracia participativa ganhou novo alento em funo das dificuldades de execuo dos programas de estabilizao econmica. O diagnstico do fracasso dos sucessivos planos apontaria para a orientao populista dos governantes e a interferncia de
prioridades eleitorais como causas fundamentais do insucesso das polticas de estabilizao, j que o clculo eleitoral comprometeria a coerncia dos planos e a firmeza
na administrao de medidas impopulares (Diniz, 1991, 1993). Em consonncia com
esse tipo de interpretao, a maioria das anlises sobre as condies favorveis ao xito
das polticas de ajuste, no Brasil e na Amrica Latina, enfatizaria a necessidade de um
Estado forte e autnomo, dotado de amplas prerrogativas de ao para sobrepor-se presso
dos interesses organizados e vencer as mltiplas resistncias implementao de suas
decises (Kaufman, 1989; Haggard & Kaufman, 1993). Alguns autores chegariam ao ponto
de estabelecer uma associao entre democracia e insucesso das estratgias de estabilizao
em decorrncia da suposta imobilidade dos governos diante dos conflitos e do poder de
veto de poderosos interesses contrariados. Assim, quanto mais forte o regime, mais alta
seria a probabilidade de xito (Skidmore, 1977; Kaufman, 1985).
Essa linha de reflexo inspiraria estratgias de reforo da capacidade decisoria
do Executivo como forma de evitar o bloqueio das foras sociais e/ou polticas. No Brasil,

consolidou-se o estilo tecnocrtico de gesto pblica, prescrevendo-se o enclausuramento

burocrtico das decises e o insulamento dos ncleos tcnicos na cpula governamental
como garantia de preservao da racionalidade das polticas formuladas. Assim, equipes
de especialistas, confinadas no interior da alta burocracia, tomam e executam as decises
que definem os rumos e as diretrizes da poltica nacional. Esse estilo no favorece as
prticas de consulta e de negociao que, em outros pases, deram respaldo s polticas de
ajuste dos anos 80, viabilizando a articulao de pactos de alto teor de abrangncia. Ao
contrrio, a opo das elites estatais brasileiras privilegiou vias coercitivas de implementao, o que se traduziu pela preferncia por instrumentos legais capazes de viabilizar a
precedncia e supremacia do Executivo diante do poder Legislativo e da sociedade.
Aprofundou-se, assim, a tendncia prevalecente, sob o regime militar (1964-1985), ao
governo por Decretos-leis, substitudos, a partir da promulgao da Constituio de 1988,
pela figura das Medidas Provisrias (MPs), vastamente utilizadas pelo governo na execuo de um amplo espectro de polticas pblicas, abarcando no s as polticas macroeconmicas, como polticas setoriais de alcance menos geral (Diniz, 1995). Desta forma, as
crticas ao excesso de interferncia do Legislativo como fator de ingovernabilidade carecem
de sustentao emprica (Figueiredo & Limongi, 1994,1995). O que tem se verificado no
a paralisia decisria resultante de exploso de demandas, mas o contraste entre a
hiperatividade decisria do governo e sua falncia executiva (Diniz, 1995). Tal desequilbrio tem por base a hipertrofia da capacidade legislativa concentrada na alta burocracia
governamental, cuja produo legal, entre agosto de 1994 e julho de 1995, foi cerca de seis
vezes superior produo mdia do Congresso, nesse mesmo perodo (Monteiro, 1995).
Ao contrrio, portanto, da viso mais corrente, o argumento aqui proposto sustenta
que a crise do poder pblico no pode ser explicada sem levar em considerao as
especificidades do processo de constituio do Estado brasileiro e as tenses internas do
modelo historicamente consolidado, que, no decorrer do tempo, provocaram sua eroso.
Assim, o foco deve ser deslocado para aspectos intrnsecos ao funcionamento da mquina
estatal, examinando as condies que levaram deteriorao da capacidade de ao do
Estado, comprometendo sua eficcia na administrao da crise.
Segundo esse enfoque, a Reforma do Estado deve ser analisada em conexo com a
problemtica da consolidao democrtica e no em contraposio s injunes da democracia. Para tanto, cumpre evitar as ciladas derivadas de duas das principais dicotomias que
turvam as anlises mais correntes. De um lado, a polaridade Estado/mercado, que contrape
uma viso maximalista, ainda presa matriz estatista, a uma concepo minimalista,
responsvel pela idealizao do mercado. De outro, a dicotoma entre racionalidade
governativa e imperativos democrticos, aquela informada por uma lgica concentracio
nista e discricionria, em contraste com a dinmica descentralizadora, plural e competitiva
do jogo democrtico.
Tais consideraes levam-me a sustentar a necessidade de uma reformulao radical
das concepes dominantes sobre governabilidade. Impe-se a ruptura com as vises
reducionistas, unidimensionais e tecnocrticas, cujas implicaes consistem na reduo das
explicaes a uma causa nica, em geral identificada com fatores exgenos, deslocando o
foco do Estado para a sociedade ou para a arena da representao poltica. De forma similar,
sugiro a necessidade de formular um novo paradigma para pensar a Reforma do Estado e

oferecer um diagnstico alternativo. Finalmente, preciso redefinir o conceito de autonomia do Estado, enquanto concentrao decisria e insulamento burocrtico, bem como o
modelo de gesto pblica tributrio desse tipo de perspectiva.

REFORMA DO ESTADO: DELINEANDO UM NOVO PARADIGMA

Retomando a argumentao at aqui desenvolvida, a crise do Estado extrapola as
questes ligadas ao poder decisrio concentrado nas agncias governamentais, envolvendo
ainda e, sobretudo, a capacidade de fazer valer as decises tomadas e implementar as
polticas formuladas. Tal como foi ressaltado, ingovernabilidade no Brasil no pode ser
interpretada em termos de incapacidade ou paralisia decisrias. Ao contrrio, luz dos
fatos, a crise do poder pblico manifesta-se pelo agudo contraste entre hiperatividade
decisria e falncia operacional.
O 'gargalo' das polticas de ajuste reside principalmente no processo de implementao. Tal deficincia, por sua vez, acha-se ligada a trs fatores basicamente. Em primeiro lugar,
o Estado carece de instrumentos e condies operacionais satisfatrios. Em segundo lugar, as
estratgias de implementao formuladas pelas elites governamentais revelaram-se inadequadas do ponto de vista da capacidade de mobilizar apoios externos. O privilegiamento
de estratgias coercitivas levou a que se desconsiderasse a criao de arenas de negociao
e de redes articulando os principais interesses envolvidos, inviabilizando, desta forma,
tticas voltadas para a busca do consentimento ativo da populao. A experincia das
Cmaras Setoriais representa evidentemente um corte em relao a esse tipo de orientao.
Criadas em 1991, as Cmaras objetivaram viabilizar polticas setoriais concertadas, baseando seu funcionamento em processos de negociaes tripartites, envolvendo governo,
lideranas empresariais e sindicais. De eficcia varivel, tiveram bastante xito no caso do
setor automotivo, em que os acordos viabilizaram um ajuste criativo em razo da abertura
comercial, possibilitando o reerguimento e a melhoria do desempenho do complexo
automotivo como um todo. Entretanto, foi um esforo localizado, que despertou fortes
resistncias no interior da prpria equipe econmica governamental. O que se observou,
efetivamente, foi o descompasso entre a nfase nas diretrizes liberais no comando da
economia, por um lado, e o alto grau de centralizao e fechamento do processo decisrio,
por outro (Diniz, 1994). Por ltimo, os fracassos sucessivos provocados pelos bloqueios
na implementao, gerando a perda da credibilidade do governo, contriburam para
deslanchar a resistncia passiva ao poder estatal. Fecha-se, assim, o crculo vicioso
responsvel pela baixa eficcia do Estado brasileiro. Este encontra-se diante de uma
situao paradoxal: decide, legisla e regula em propores considerveis, revelando-se,
porm, impotente na consecuo de suas metas. A resistncia passiva generalizada e
fragmentria, o desrespeito sistemtico dos comandos e regulaes estatais podem ter um
efeito de bloqueio das decises governamentais to efetivo quanto o poder de veto de
poderosas coalizes distributivas. Por essa razo, este fator deve ser levado em conta.
A inoperncia acima referida adquiriu particular visibilidade atravs do insucesso
dos oito programas de estabilizao, executados pelos dois primeiros governos da Nova
Repblica (1985-1992). Provocando grande desgaste de recursos financeiros e polticos,

alargando o leque dos problemas no resolvidos, a incapacidade de (Ater resultados

satisfatrios acentuou a percepo da intratabilidade das questes mais prementes enfrentadas pelo Pas, tais como a inflao, a misria e a violncia, expressando-se atravs do
desencanto e do sentimento de impotncia poltica. As conseqncias refletiram-se no
processo eleitoral, manifestando-se pela volatilidade dos votos e a alta taxa de alienao
eleitoral (Diniz, 1989; Santos, 1992), nas eleies nacionais e estaduais, ao longo dos dez
ltimos anos. A eleio de Fernando Collor para a Presidncia da Repblica, em 1989,
representou o auge dessa dinmica de frustrao de expectativas, perda de credibilidade e
deteriorao institucional.
Levando em conta tais consideraes, cabe ressaltar a relevncia da dimenso poltica
para a eficcia da ao estatal. Esta no depende apenas da capacidade de tomar decises,
mas das estratgias polticas de implementao. De acordo com o enfoque de teor pluridi
mensional aqui proposto, o xito das polticas governamentais requer, alm dos instrumentos institucionais e dos recursos financeiros controlados pelo Estado, a mobilizao dos
meios polticos de execuo. A garantia da viabilidade poltica, por sua vez, envolve a
capacidade de articular alianas e coalizes que dem sustentabilidade s polticas governamentais, qualquer que seja o regime poltico em vigor (Grindle & Thomas, 1991; Silva,
1993). Evitar a ao errtica, garantindo continuidade e coerncia no tempo, so aspectos
essenciais consolidao das polticas a mdio e longo prazos.
Essa linha de reflexo impe a necessidade de se definirem novas formas de gesto,
atravs da criao de mecanismos e instrumentos que viabilizem a cooperao, a negociao, bem como a busca de acordos e parcerias. Trata-se de uma mudana de tica, capaz
de estimular estratgias que ampliem as condies de eficcia governamental. Esta no
deve, como tem ocorrido, ser entendida exclusiva ou principalmente em termos de
centralizao, expanso e alta discricionariedade do poder estatal. O que se requer no
um Estado forte, no antigo sentido do termo, qual seja, Estado com plenos poderes,
insulado, dotado de foras para tutelar a sociedade e infenso aos mecanismos de controle
externo. Os efeitos internos das transformaes desencadeadas pelo processo de globalizao, ao lado do esgotamento do antigo modelo econmico, tomaram historicamente
anacrnico o padro de Estado onipotente e centralizador. As novas condies pressupem
um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de descentralizar funes, transferir
responsabilidades e alargar, ao invs de restringir, o universo dos atores participantes,
mantendo, ao mesmo tempo, instrumentos de superviso e controle. Ao contrrio de uma
ttica excludente, implcita no recurso ao insulamento burocrtico, impe-se a busca do
consentimento ativo pelo incentivo s formas associativas e redes de solidariedade.
Sob esse aspecto, a estratgia do insulamento irrealista, j que a meta almejada,
qual seja, implementar escolhas pblicas imunes s presses dos interesses particulares,
no factvel (Cohen & Rogers, 1992). Tudo o que se consegue eliminar alguns interesses
em benefcio de outros, em geral, os que detm maior poder de barganha. Por outro lado,
uma incorporao no predatria no se produz espontaneamente. preciso produzir um
meio associativo favorvel ao desempenho governamental eficiente por meio de uma
estratgia deliberada de ao, voltada para encorajar a governana econmica e social onde
for apropriado e eficaz (Cohen & Rogers, 1992:426). Em outros termos, superar a
dicotomia Estado/mercado implica novo estilo de gesto pblica e novo padro de articu

lao Estado/sociedade, reformulando as prticas mais convencionais de administrao

pblica. Atravs da criao de oportunidades e incentivos induzidos por novos arranjos
institucionais possvel afetar a formao e o modo de atuao dos grupos no sentido
almejado. Esse resultado, vale insistir, no pode ser alcanado aleatoriamente. Aqui
tambm se revela a obsolescncia dos antigos desenhos institucionais e a atualidade de um
paradigma que combine as noes de governabilidade e "governana" para repensar a
Reforma do Estado (Diniz, 1995).
A noo de fortalecimento da eficcia do Estado, em termos do aprimoramento da
sua capacidade de ao, , portanto, um imperativo da Reforma do Estado. Torna-se cada
vez mais presente na agenda pblica a proposta que preconiza a transformao do Estado,
de forma a torn-lo capaz de implementar com xito suas polticas e de fazer valer suas
decises. As reformas at o momento empreendidas revelaram-se incuas e mesmo
prejudiciais, fragilizando as estruturas estatais, ao invs de fortalec-las. Assim, o bloqueio
das aes estatais no pode ser associado ao excesso de demandas ou ao no
cooperativa do Congresso, decorrendo basicamente da eroso do Estado, processo que
corroeu seus recursos administrativos e comprometeu sua capacidade de governo. O auge
desse processo de desgaste ocorreu durante o Governo Collor, quando, sob a inspirao de
uma concepo minimalista, a Reforma do Estado foi definida em termos de enxugamento
da mquina burocrtica, traduzindo-se por cortes de pessoal e eliminao indiscriminada
de agncias. O resultado foi o desmantelamento do aparelho governamental, agravando-se
a situao de falncia do setor pblico. Reverter a desarticulao do poder estatal , pois,
um dos objetivos a serem alcanados.
O 'gargalo' na conduo das polticas estatais revela-se tambm no fraco desempenho do governo quanto consecuo das metas coletivas. Estas acham-se comprometidas
pela baixa capacidade de coordenao do Estado, o que dificulta a compatibilizao dos
fins definidos socialmente. Coordenao significa submeter a lgica dos interesses em jogo
a um sistema integrado capaz de ajustar as diferentes vises. Longe de eliminar o conflito,
cabe administr-lo de forma eficiente, isto , de forma compatvel com a racionalidade
governativa, que , por sua vez, definida em funo de um projeto coletivo.
Pensar a Reforma do Estado em conexo com o objetivo da consolidao democrtica
requer que a ao do Estado esteja afinada com um projeto global. Sob uma concepo
estreita, predomina a tendncia a entender eficincia estatal como decorrncia direta do
grau de clareza e preciso atravs do qual se definem as metas a serem alcanadas. Por
outro lado, democracia envolve justamente a problematizao do processo de constituio
dos fins, necessariamente mltiplos e mesmo antagnicos, sobretudo numa sociedade
complexa e diferenciada como a brasileira (Reis, 1993, 1994, 1995). Agregar e compatibilizar tais fins requer procedimentos contnuos de negociao. Sob esse aspecto, a viso
aqui proposta contrape-se perspectiva estatista e noo de autonomia do Estado
enquanto capacidade de situar-se cima das presses, j que esta implicaria advogar a
definio das metas pelas prprias elites estatais, dissociadas da esfera onde se manifestam
os interesses, sobretudo aqueles mais dispersos e menos organizados, em franca desvantagem em relao aos demais. De forma similar, preciso recuperar a tica do interesse
pblico, crescentemente banida do iderio poltico por sua suposta afinidade com a noo
de interesses nacionais, por sua vez, estigmatizada por incompatibilidade com a agenda da

modernidade dominada pela idia da globalizao enquanto fora integradora. Entretanto,

a ao estatal no pode ser dissociada de uma noo de bem comum e da garantia da
preservao de algum grau de responsabilidade pblica na tomada de decises. Esse
argumento encontra respaldo numa linha terica que ressalta os aspectos igualitrios
envolvidos na noo de democracia associativa, a qual, por sua vez, situa as diferentes
concepes de bem comum como um importante referencial do processo decisrio numa
ordem democrtica. Nas palavras de Cohen & Rogers,
A idia central da democracia associativa neutralizar as faces atravs de uma poltica
deliberada de associao enquanto consegue-se como contrapartida de tais grupos a contribuio para a governana igualitria democrtica. Isto no procura abolir a governana
afirmativa, nem isolar o Estado da sociedade, nem meramente abrir um bazar de negociaes
entre um maior nmero de grupos igualmente subsidiados. Em lugar disto, prope-se agir
diretamente num environment associativo da ao pblica, de modo a fazer associaes
menos facciosas e mais apoiadas num ordenamento de normas igualitrio-democrticas
(Cohen & Rogers, 1992:425. Traduo livre)
Por outro lado, para no ser uma expresso vazia ou puramente retrica, interesse
pblico deve refletir a operao eficiente das instncias de agregao, onde se d a
compatibilizao do leque diversificado e contraditrio das demandas sociais. Em
outros termos, traduz-se num projeto coletivo que representa a capacidade do sistema
poltico em geral e das elites governantes em particular de conviverem com o
dissenso e o conflito no atravs do esforo de anul-los, mas da disposio para a
negociao e o compromisso.
A ineficincia estatal em termos da primazia das metas coletivas torna-se particularmente perversa numa sociedade como a brasileira, marcada por graus substancialmente
elevados de desigualdade social e caracterizada pelo contraste entre um sistema social
hbrido e multifacetado e amplos vazios institucionais, configurando-se graus extremos de
destituio poltica, ao lado da privao social. As duas modalidades de destituio
reforam-se mutuamente, inviabilizando o pleno exerccio da cidadania. O sistema poltico
brasileiro tem, sem dvida, as caractersticas essenciais de uma poliarquia, entre as quais
a garantia de eleies livres e peridicas, baseadas no sufrgio universal e em partidos
competitivos, representando diferentes correntes inclusive com um espao demarcado para
as foras oposicionistas, alm de ampla liberdade de associao e de expresso. Em
contrapartida, temos uma democracia deficitria em termos da garantia de igualdade de
condies para o exerccio de uma cidadania plena. Em outros termos, a esfera polirquica
se sobrepe a grandes espaos institucionalmente vazios, onde o que prevalece a ausncia
de direitos e a falta de acessibilidade ordem legal. O direito de acesso aos bens pblicos
e servios essenciais, s instncias polticas e Justia, o direito de apelar contra arbitrariedades e de exigir providncias diante da omisso dos poderes pblicos esto distribudos
de forma extremamente desigual (Santos, 1992). Eis porque alguns autores consideram que
temos uma democracia peculiar, em que o Estado revela-se incapaz de fazer valer seus
ordenamentos legais sobre todo o territrio nacional e atravs das vrias categorias da
estratificao social (O'Donnell, 1991, 1993).

H, portanto, uma rarefao do poder pblico, uma inrcia na prestao de servios

bsicos e uma ausncia de canais para a expresso de direitos elementares, deixando
camadas expressivas da populao margem da rea de atuao das instituies encarregadas de resolver seus problemas primrios de saneamento, sade, segurana, transporte e
educao. A lacuna deixada pela omisso do Estado no atendimento de necessidades
fundamentais, bem como pela inexistncia de polticas sociais efetivas abre o espao para
a proliferao de prticas predatrias e a disseminao da insegurana generalizada. As
reas social e territorialmente perifricas criam sistemas paralelos de poder que tendem a
alcanar nveis extremos de violncia e arbitrariedade. O fenmeno manifesta-se pelas altas
taxas de criminalidade, pela corrupo e ineficincia da polcia, pela impunidade do trfico,
pela justia privada, enfim, pela subverso cotidiana das normas e preceitos legais,
instaurando-se uma situao de hobbesianismo social (Santos, 1992).

CONCLUSO
Reverter esse quadro requer mais do que a ampla liberdade de ao para tecnocracias
iluminadas, enclausuradas na burocracia. Tal mudana impe o fortalecimento dos nexos
com a sociedade e a poltica. Como foi salientado no decorrer deste trabalho, as crises de
governabilidade e do Estado so indissociveis e devem ser focalizadas em suas mltiplas
dimenses. Aspectos conjunturais ligados aos efeitos econmicos e polticos da crise
internacional associam-se dinmica interna de corroso da ordem estatista sob a qual se
deu a construo do capitalismo industrial no Pas, gerando um quadro complexo e
multifacetado, o que torna inapropriada a busca de explicaes unicasuais e reducionistas.
As estratgias de enfrentamento de crises desta natureza, como foi ressaltado, no
podem perder de vista a meta da consolidao democrtica. Sob esse aspecto, imprescindvel compatibilizar eficincia do Estado e aprimoramento da democracia, reduzindo o
duplo divrcio Executivo/Legislativo e Estado/sociedade. A complexidade dos problemas
envolvidos requer o refinamento da anlise, enfatizando-se a dimenso poltica, ao lado da
dimenso tcnica no que se refere caracterizao da Reforma do Estado.
Desta forma, a noo de eficcia do Estado implica no apenas questes ligadas
competncia e eficincia da mquina estatal, mas tambm aspectos ligados sustentabili
dade poltica das decises e legitimidade dos fins que se pretende alcanar atravs da ao
governamental. Aumentar os graus de governabilidade de uma ordem democrtica exige
no apenas um melhor desempenho da mquina burocrtica, elevando seu nvel tcnico,
mas o reforo da responsabilidade do Estado diante das metas coletivas e das demandas
sociais dos diferentes segmentos da populao. O problema da governabilidade deve ser
examinado, cabe insistir, em seu teor pluridimensional, envolvendo os instrumentos
institucionais, os recursos financeiros e os meios polticos de execuo. Por sua vez, a
Reforma do Estado, crucial para a construo de uma nova ordem, implica maximizar as
condies de governance do sistema estatal, atravs da expanso das capacidades de
comando, de coordenao e de implementao do Estado, ao lado do aperfeioamento dos
meios de interveno na ordem associativa. Em ltima instncia, tais objetivos requerem

uma estratgia poltica para conduzir acordos e alianas, articulando arenas de negociao
s instituies estatais.
Em sntese, a sugesto de um novo paradigma para pensar a Reforma do Estado
impe a ruptura com os enfoques tecnocrtico e neoliberal. O primeiro, ao privilegiar
o insulamento das elites estatais, a primazia do conhecimento tcnico e o alijamento
da poltica, conduz a uma viso irrealista porque calcada na despolitizao artificial
dos processos de formulao e execuo de polticas. O segundo, influenciado pela
tica minimalista, enfatiza unilateralmente a reduo do Estado, subestimando o papel
do reforo e revitalizao do aparelho estatal para o xito de suas polticas, bem como
a relevncia da interveno governamental para que o mercado funcione de forma
eficiente, em consonncia com um projeto coletivo. Finalmente, a proposta desse novo
paradigma implica no s a redefinio do conceito dominante de autonomia estatal entendido exclusivamente em termos de concentrao do poder decisrio na cpula
burocrtica visando ao aumento de sua capacidade de sobrepor-se s presses e
resistncias - como tambm do modelo de gesto pblica associado quele conceito.

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O mito da descentralizao como indutor de maior

democratizao e eficincia das polticas pblicas
Marta Arretche

O debate sobre a Reforma do Estado tem certamente na descentralizao um de seus

pontos centrais. At muito recentemente, parecia reinar quase absoluto consenso em torno
de suas virtudes e, por razes diversas, ao longo dos ltimos anos, diferentes correntes de
orientao poltica tm articulado positivamente propostas de descentralizao a diversas
expectativas de superao de problemas identificados no Estado e nos sistemas polticos
nacionais.
Como se sabe, na dcada de 80 ocorreram reformas de tipo descentralizador em um
nmero expressivo de pases. certo que tais reformas foram realizadas segundo estratgias
distintas, sendo as mais conhecidas a desconcentrao, a delegao, a transferncia de
atribuies e a privatizao ou desregulao. Um movimento to expressivo d a impresso
de que "a roda da histria pende para a descentralizao''. Neste mesmo movimento, ocorreu
uma significativa convergncia de opinies, na qual correntes direita e esquerda do espectro
poltico impingiram a este tipo de reformas um lugar de destaque nos processos de reforma do
Estado, dadas suas esperadas potencialidades no campo da democratizao das relaes
polticas e no campo da eficincia e eficcia da gesto pblica.
1

De 75 pases considerados em vias de desenvolvimento ou em economias de transio, 63 teriam

implementado reformas na quais teria ocorrido um processo de transferncia de poder poltico para os
governos locais (DILLINGER, 1995:1).

Por desconcentrao entende-se a transferncia da responsabilidade de execuo dos servios para

unidades fisicamente descentralizadas, no interior das agncias do governo central; por delegao
entende-se a transferncia da responsabilidade na gesto dos servios para agncias no-vinculadas ao
governo central, mantido o controle dos recursos pelo governo central; por transferncia de atribuies
entende-se a transferncia de recursos e funes de gesto para agncias no-vinculadas institucionalmente
ao governo central e, finalmente, por privatizao ou desregulao entende-se a transferncia da prestao
de servios sociais para organizaes privadas.

interessante observar que em torno da descentralizao como instrumento necessrio de democratizao

das relaes polticas agregaram-se correntes de origens polticas muito distintas. Defendem esta nova
forma de gesto dos assuntos do Estado aqueles que, com base nos velhos preceitos de liberalismo poltico,
reclamam instrumentos de proteo das liberdades individuais contra as ameaas de um Estado necessariamente invasivo, bem como aqueles que, com base em ideais libertrios, reclamam um aprofundamento
da vida democrtica e, portanto, formas de superao dos limites da democracia representativa.

Em outras palavras, a partir de perspectivas polticas distintas, produziu-se um grande

consenso em torno da descentralizao. Passou-se a supor que, por definio, formas
descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais democrticas e que, alm
disto, fortaleceriam e consolidariam a democracia. Igualmente tal consenso supunha que
formas descentralizadas de prestao de servios pblicos seriam mais eficientes e que,
portanto, elevariam os nveis reais de bem-estar da populao. Portanto, reformas do Estado
nesta direo seriam desejveis, dado que viabilizariam a concretizao de ideais progressistas, tais como eqidade, justia social, reduo do clientelismo e aumento do controle
social sobre o Estado. Simetricamente, passou-se a associar centralizao a prticas no
democrticas de deciso, ausncia de transparncia das decises, impossibilidade de
controle sobre as aes de governo e ineficcia das polticas pblicas. As expectativas
postas sobre a descentralizao e a viso negativa das formas centralizadas de gesto
implicariam, como conseqncia, a necessria reduo do escopo de atuao das instncias
centrais de governo.
Reduzidos talvez a seus termos mais essenciais, estes foram os termos do debate sobre
a descentralizao nos anos 80. De cunho essencialmente normativo, ela certamente pautou
parte significativa dos programas de Reforma do Estado em diversos pases. No entanto,
dez a quinze anos de implementao destas reformas tm permitido abordar o tema de um
ponto de vista analtico e problematizar este consenso.
Este trabalho pretende contribuir nesta direo. Tento demonstrar que vrias das
associaes positivas que foram estabelecidas pelo consenso dos anos 80 no se sustentam
nem de um ponto de vista da construo lgica dos argumentos, nem empiricamente. No
se trata, contudo, como pode parecer a princpio, que pretendo demonstrar que a descentralizao no permita viabilizar a realizao daqueles objetivos; trata-se to-somente de
demonstrar que vrias das expectativas que repousaram sobre esse conjunto de associaes
positivas no so um resultado necessrio e automtico da descentralizao. Para tal,
tentarei desagregar analiticamente os argumentos que sustentaram os termos do debate nos
anos 80, problematizando-os do ponto de vista conceituai e emprico. Neste sentido, mais
do que apresentar concluses sobre as questes examinadas, este essencialmente um texto
provocativo.
Na seo "Acerca das relaes entre descentralizao e democracia", procuro
discutir o argumento que associa positivamente descentralizao democracia e, simtricamente, centralizao a Estados e sistemas polticos menos democrticos. Para isto,
procuro argumentar que a concretizao dos ideais democrticos depende menos da escala
ou nvel de governo encarregado da gesto das polticas e mais da natureza das instituies
que, em cada nvel de governo, devem processar as decises. Paralelamente, recorrendo
histria do processo de formao das instituies polticas na Frana e Espanha, procuro
demonstrar com evidncias empricas o quanto so problemticas as relaes entre centralizao e autoritarismo. Pretendo mostrar que tais associaes podem ser melhor examinadas pela anlise da forma pela qual articularam-se historicamente elites do governo central,
de um lado, e elites locais e regionais, de outro, em um determinado modelo de Estado.
precisamente este processo histrico, pelo qual as elites de diferentes instncias integramse (ou no) no interior das instituies polticas, que explicam a natureza das reformas
descentralizadoras ocorridas e o discurso poltico que lhes serve de sustentao. Na seo

"Acerca das relaes entre descentralizao e o papel do governo central", pretendo

discutir o argumento segundo o qual a descentralizao implicaria um esvaziamento das
funes do nvel central de governo. A problematizao deste argumento ser feito com
base no exame da forma de expanso do Estado brasileiro no regime militar e seu impacto
sobre o novo conflito federativo, bem como na avaliao da dinmica da descentralizao
no Brasil, particularmente no que diz respeito s polticas sociais. Esta tem revelado a
necessidade de uma expanso seletiva (Haggard, 1995) das atividades do governo. Contrariamente s teses que advogam a reduo do escopo de atuao do governo federal, o
sucesso da descentralizao depende - isto sim - de uma redefinio do papel estratgico
do governo federal em um novo arranjo federativo. Na seo "Acercadas possveis
relaes entre descentralizao e clientelismo", pretendo discutir o argumento que defende
que a descentralizao de polticas pblicas capaz de - por si s - reduzir os elevados
graus de apropriao privada dos bens e servios do Estado identificados nas grandes e
pesadas estruturas burocrticas. Busco identificar os fundamentos histricos do uso clien
telstico de recursos pblicos, para procurar mostrar que a viabilidade de que tais prticas
ocorram depende mais fortemente da natureza das relaes entre burocracias pblicas e das
possibilidades de controle efetivo dos cidados sobre a ao dos governos do que da escala
ou nvel de governo responsvel pela prestao dos servios. Uma eventual reduo do
clientelismo ou a construo de formas mais transparentes e efetivas de prestao de
servios sociais no decorrem ou no so um subproduto necessrio da transferncia
de atribuies para nveis descentralizados de oferta e gesto de bens pblicos.
No se trata (aqui) de defender (ou no) - a partir de um ponto de vista normativo a descentralizao das estruturas administrativas no Brasil, mas de examinar as condies
sob as quais tal reforma tem se processado. Na verdade, este um processo j em curso no
Brasil, dados: a crise do Estado desenvolvimentista e de suas bases de sustentao especialmente do papel de planejador, financiador e propulsor do desenvolvimento desempenhado at muito recentemente pelo governo federal - e o processo de consolidao
democrtica, no qual novos atores polticos, dotados de recursos polticos e institucionais
relevantes, disputam com as instituies federais o papel de conduo do processo poltico.
Na verdade, com a redemocratizao - e especialmente com a emergncia de
governadores de estado e do Congresso como atores decisivos no processo decisrio reequilibraram-se as condies de negociao entre elites polticas regionais e federais na
barganha federativa. Assim, as medidas descentralizadoras ocorridas no Brasil a partir da
dcada de 80 - que, alis, no so muitas - so resultado da disputa de poder por parte de
elites polticas de mbito local, cujos recursos institucionais, especialmente o controle
4

interessante, alis, observar que a luta poltica pela descentralizao no Brasil passa-se essencialmente
no interior da esfera estatal, vale dizer, as demandas que a impulsionam so realizadas por atores tais como
prefeitos, governadores, tcnicos de agncias estatais e especialistas em questes de polticas pblicas.
Estas, por sua vez, no encontram grande ressonncia no mbito da sociedade civil; na verdade, os
movimentos sociais dirigem suas reivindicaes ao setor publico tomado genericamente, independentemente do nvel de governo envolvido (GROSSI, 1 9 8 9 : 7 5 ) . Assim, por razes de proximidade apenas
(e no por princpios polticos), os governos locais tornam-se o alvo direto destas reivindicaes e so mais
fortemente pressionados a atend-las.

de mquinas eleitorais e administrativas locais, foram notavelmente fortalecidos com

a retomada da competio eleitoral como instrumento da legitimidade dos governantes.
Ora, mantidas as regras democrticas e as caractersticas institucionais do sistema
poltico brasileiro - presidencialismo com expressivo poder dos governadores e do
Congresso - portanto, mantida a balana de poder do novo equilbrio federativo,
pouco provvel a (re)centralizao nos moldes vigentes at o incio da dcada de 80;
ao contrrio, tende a aprofundar-se a direo descentralizadora da Reforma do Estado,
ainda que, dada a ausncia de um novo arranjo pactuado, no seja inteiramente improvvel a (re)centralizao.

ACERCA DAS RELAES ENTRE DESCENTRALIZAO E

DEMOCRACIA
Correntes de opinio de distintos matizes associam positivamente descentralizao e
democracia. Ou, melhor dizendo, consideram que contemporaneamente a descentralizao
uma condio para a realizao do ideal democrtico. Para alguns, comprometidos com
o iderio da radicalizao democrtica, a descentralizao representa uma estratgia pela
qual criar-se-iam (ou conferir-se-ia poder efetivo a) instituies que viabilizem a participao dos cidados nas decises pblicas. Para Jordi Borja, por exemplo:
La izquierda
em sentido

las tendencias
sociales,

se confronta

teoricamente

a la sectorializacin,

etc. consiste

alguma forma

se sientam

La democracia

territorial

construirse

si se desarrolan

com la reforma

sobre

pero

al burocratismo

las instituciones

la distancia

una capacidad

a sujetos

sociales,

corresponde

En resumen:

polticas

locales.

a nuestra

la democracia

nacionales,
de

superar

com los

actores

de actuacin

global,

a ciudadanos

entre ellos, que tienem una identidad

que histricamente
bases locales.

Estados

(...) La nica forma

del Estado,

que tengam

que correspondam

identificados

de sus propios

la descentralizacin.

em crear instituciones

que sean representativas,

puede

em Europa

democratizador:

poca

que

de

comunitaria.

(...)

desarrollar,

slo

se expandir

nicamente

(Borja, 1988:9-10)

Para Borja, fortalecer institucional e politicamente os municipios, conferir poder

efetivo aos gestores das cidades significa criar (ou fortalecer) instituies que, prximas
dos cidados, poderiam superar os vcios do velho aparato do Estado nacional (Borja,
1988:11). No se trata, para ele, de eliminar as antigas instituies da democracia representativa, mas de superar seus limites pelo fortalecimento de novas instituies que
fortaleam a democracia de base territorial.
inegvel a influncia desta concepo em crculos polticos de esquerda na Amrica
Latina. Ao longo dos anos 80, inmeros foram os fruns de debate em torno da idia da
democracia de base territorial. Mais que isto, as experincias bem-sucedidas de participao popular em gestes municipais, tais como o Oramento Participativo, difundiram a
idia de que, mais prxima de formas de democracia direta, a vida democrtica de mbito
municipal poderia representar uma alternativa aos limites e vcios postos pela instituies
nacionais da democracia representativa.

Para outra corrente de opinio, inspirada no modelo poltico norte-americano e nos

tradicionais princpios do liberalismo poltico, a descentralizao seria um instrumento de
fortalecimento da vida cvica - portanto, da sociedade civil - , sufocada por um Estado
excessivamente centralizador e invasivo. Para Rudolf Hommes, por exemplo:
[A descentralizao]

constitui

Latina foi tradicionalmente

hierrquicas.(...)
institucional

Esta tradio

da Amrica

de base comunitria

ao governo

central

atravs

de poder

Latina

Norte e do Sul. (...) O modelo

cvicas

um rompimento

gerida

e pode

centralizado
tambm

com o passado,

de governo

ser responsvel

centralizador

porque

radical

de formas

(...).

Amrica

centralizadas

e burocrtico

determinou

pelo enorme

gap entre a Amrica

inibiu o desenvolvimento

criou uma forte dependncia

e suas instituies

porque

altamente

de

das comunidades

evoluo
do

instituies
em

relao

(Hommes, 1995:2) (traduo da autora)

Nesta perspectiva, a descentralizao seria a condio para o rompimento com as

estruturas polticas tradicionais que, por serem centralizadas, impediriam o desenvolvimento das virtudes cvicas nas sociedades latino-americanas. Presente nas recomendaes dos
organismos de financiamento internacional, esta concepo v na descentralizao a
condio para uma revoluo no comportamento social, capaz de gerar comportamentos
polticos e econmicos caracterizados por maior capacidade de iniciativa e, portanto, menos
dependentes do Estado.
Embora vinculadas a vises distintas de democracia, estas concepes tm em
comum a expectativa de que a escala ou mbito no qual se processam as decises
polticas viabilizem a realizao de determinados contedos do ideal democrtico.
Diferentemente, pretendo argumentar que a realizao deste ideal, independentemente
de seu contedo especfico - a saber, liberal clssica, republicana, social-democrata,
entre outras - depende mais da possibilidade de que determinados princpios possam
traduzir-se em instituies polticas concretas do que da escala ou mbito de abrangncia de tais instituies.
Seja qual for a viso de democracia que esteja em questo, a possibilidade de
apreender sua efetiva concretizao supe que se adote como critrio o respeito a determinados princpios, princpios estes que devem ser, obviamente, compatveis com a viso
adotada. H princpios sobre os quais h hoje relativo consenso: igualdade de voto;
oportunidade de participao efetiva no processo decisrio; oportunidade de esclarecimento para formao da opinio a propsito do objeto da deciso; controle final sobre a agenda,
seja por meio da participao direta, seja por meio da representao; incluso de todos os
cidados submetidos s leis da coletividade (Dahl, 1982). H princpios, vinculados idia
do governo representativo que, tal como formulados no final do sculo XVIII, nunca foram
postos em questo: os representantes so eleitos pelos governados; os representantes
conservam uma independncia parcial diante das preferncias dos eleitores; a opinio
pblica sobre assuntos polticos pode se manifestar independentemente do controle do
governo; as decises polticas so tomadas aps debate (Manim, 1995:7-17). Finalmente,
se. tomarmos a viso da democracia associativa, afiliada a tradies igualitrias e comprometida com a radicalizao da participao na vida pblica, temos novamente que o critrio
de medida a considerao de determinados princpios: soberania popular; igualdade

poltica; justia distributiva; conscincia cvica; desempenho econmico; competncia

governamental (Cohen & Rogers, 1995:33-40).
Princpios e valores polticos somente podem concretizar-se em instituies
polticas concretas. pela anlise da natureza de tais instituies que se pode avaliar
se tais princpios esto efetivamente sendo respeitados. Mas, tm variado historicamente as formas e modalidades pelas quais princpios democrticos traduzem-se em
instituies polticas concretas. As origens da democracia podem ser encontradas nos
regimes democrticos das cidades-Estado (a Grcia clssica, a Repblica Romana,
algumas comunas italianas na Idade Mdia, Gnova e Florena durante alguns perodos).
O Estado constitucional e o Parlamento, por sua vez, tm sua origem nas iniciativas da
burguesia-como-pblico para democratizar as decises do Estado, estabelecendo limites
ao poder absoluto do Monarca (Poggi, 1981). Os princpios do governo representativo,
finalmente, traduziram-se em um tipo parlamentar no sculo XIX, na democracia de
partido no sculo XX e, provavelmente, esto se metamorfoseando para uma democracia
do pblico neste final de sculo (Manin, 1995).
Com a constituio de governos de larga escala, isto , sistemas de governo que
envolvem um pas inteiro, o princpio da representao se imps como um princpio
democrtico. Sem um sistema de representao, a participao popular efetiva em
decises de mbito nacional seria impossvel. por esta razo que, nos ltimos dois
sculos, tm sido feitos esforos para estender os processos democrticos aos governos
de nvel nacional, atravs do desenvolvimento de instituies representativas. Na
verdade, a realizao do ideal democrtico em uma escala to ampla quanto um pas
supe a institucionalizao de mecanismos limitadores das formas diretas de participao, limites estes relacionados aos mecanismos de incluso da preferncia do conjunto dos cidados no processo decisrio.
Por outro lado, formas de participao consoantes com os princpios da democracia direta supem necessariamente uma demos de pequenas dimenses. Assim, a
reduzida dimenso da demos necessria implementao da democracia direta implica
tambm a reduo do escopo das questes a respeito das quais uma dada populao
deve pronunciar-se. Neste caso, tal demos no pode decidir sobre questes de mbito
mais geral e, portanto, a dimenso de sua agenda decisria limitada.
Portanto, a realizao do ideal democrtico no pode estar associada a uma modalidade particular de incluso dos cidados no processo decisrio. De um lado, porque a
realizao do ideal democrtico - embora tenha um contedo especfico - tem assumido
modalidades diferenciadas em distintos perodos da histria da humanidade. De outro lado,
porque mantidas as estruturas atuais do Estado-nao - e parece no haver a menor dvida
quanto a isto - , continuaro a existir questes (ou partes da agenda governamental ou
funes) correspondentes a cada nvel de governo. a concretizao de princpios
democrticos nas instituies polticas de cada nvel de governo que define seu carter, e
no a escala ou mbito das decises. Pode parecer ingnuo afirmar (pois, na verdade, uma
concepo que associava gesto do nvel central de governo ausncia de democracia
esteve presente no debate), mas o simples fato de que determinadas questes ou polticas

sejam geridas (e/ou tenha seus mecanismos decisorios processados) pelo nvel central no
indicador de uma gesto menos (ou mais) democrtica.
5

Isto no significa, que a descentralizao de um conjunto significativo de decises

polticas no possa ser um elemento de radicalizao e aprofundamento da democracia nas
circunstncias atuais. Mais que isto, faz sentido supor que instituies de mbito local,
dotadas de efetivo poder, possam representar um incentivo participao poltica, dado
que podem possibilitar formas mais efetivas de controle sobre a agenda e sobre as aes
de governo. No entanto, no suficiente que se reforme apenas a escala ou mbito da esfera
responsvel pela deciso a ser tomada. necessrio que se construam instituies cuja
natureza e cujas formas especficas de funcionamento sejam compatveis com os princpios
democrticos que norteiam os resultados que se espera produzir.
A centralizao significa a concentrao de recursos e/ou competncias e/ou poder
decisrio nas mos de entidades especficas no " c e n t r o " (governo central, agncia central
etc). Descentralizar deslocar estes recursos do "centro" e coloc-los em outras entidades
especficas (os entes descentralizados). A primeira tem sido identificada como antidemocrtica, na medida em que ensejaria a possibilidade da dominao poltica. Contudo, no
existe uma garantia prvia - intrnseca ao mecanismo da descentralizao - de que o
deslocamento destes recursos implique na abolio da dominao. Deslocar recursos do
" c e n t r o " para subsistemas mais autnomos pode evitar a dominao pelo " c e n t r o " , mas
pode permitir esta dominao no interior deste subsistema.
Finalmente, no h consenso quanto possibilidade de que a reforma das instituies
possa produzir comportamentos democrticos. De um lado, as instituies conformam as
formas de ao poltica e, neste sentido, a ao pblica pode deliberadamente incentivar
determinados comportamentos polticos (Cohen & Rogers, 1995). De outro lado, contudo,
o contexto social e a histria condicionam profundamente a forma efetiva de funcionamento
das instituies (Putnam, 1993:182). Isto significa que comportamentos fortemente arraigados na cultura poltica de uma determinada sociedade podem ser um srio fator limitador
da concretizao dos comportamentos e princpios democrticos perseguidos, mesmo que
se obtenha sucesso na implantao de instituies consoantes com aquelas finalidades.

DESCENTRALIZAO E DEMOCRACIA NA FRANA E NA

ESPANHA
Tomemos o caso da Frana e da Espanha para ilustrar as relaes entre descentralizao e democracia, tal como se processaram nos processos de reforma experimentados
5

O modelo de Welfare State presente na social-democrata Escandinvia, no qual a gesto do Estado supunha
o recurso a negociaes centralizadas entre governo, trabalhadores e empresrios criticado por seu
excessivo estatismo ou pelos riscos democracia que prticas corporativas podem produzir. Mais que isto,
pode-se argumentar que tais prticas so inadequadas gesto do novo cenrio econmico e social destes
pases (COHEN & ROGERS, 1995), mas no h fundamento em estabelecer uma relao direta entre
centralizao e ausncia de democracia.

por estes pases em 1978 e 1982, respectivamente. Tratavam-se de estados unitarios com
sistemas de escolha do Executivo bastante semelhantes. Ambos implementaram programas
de reforma do Estado, nas quais a descentralizao era entendida como um fator de
democratizao do sistema poltico. Na Espanha, contudo, a descentralizao daria lugar
a um estado de traos federativos e a um completo rearranjo da distribuio efetiva do poder
poltico, no qual as elites regionais passaram a dispor de recursos institucionais e administrativos at ento controlados pelo governo central. Na Frana, uma reforma tmida,
quando comparada com o caso espanhol, no daria lugar a significativos deslocamentos no
plano do poder poltico real.
No caso espanhol, no somente passou-se de um regime poltico a outro - de uma
ditadura para uma democracia - , mas a estrutura do Estado foi transformada. A radica
lidade do processo de descentralizao territorial - o qual sups uma modificao
profunda da Constituio para que se operasse um completo rearranjo das relaes
intergovernamentais e cujo resultado implicou a criao das comunidades autnomas tem sua explicao no modo pelo qual ali combinaram-se historicamente centralismo,
autoritarismo e questo regional.
J na transio do Antigo Regime para o Estado moderno, que se opera at meados
do sculo XIX, os elementos progressistas da burguesia foram derrotados em seu
projeto de promover a autonomia municipal. A partir de ento, o conflito entre elites
locais e poder executivo ser caracterstico do caso espanhol. Com a derrota da
Repblica na Guerra Civil Espanhola (Hobsbawn, 1995), este conflito - cuja origem
era muito anterior - foi acentuado pela ditadura de Franco e pelo regime do partido
nico. As autoridades das provncias e dos municpios eram fortemente controladas
pelo governador civil e designadas pelos membros do partido ou pelos simpatizantes
do regime. Isto , a ausncia de integrao entre elites regionais e elites polticas do
governo central, em um estado unitrio como o espanhol, anterior ditadura franquista. O carter autoritrio daquele regime apenas reforou a centralizao e a
desarticulao entre as autoridades do governo central e as elites locais. por esta
razo que D'Arcy & Baena del Alcazar concluem que no caso espanhol:
6

Por razes devidas forma pela qual se desenvolveu a oposio ao regime, produziu-se,
nos ltimos anos do franquismo uma identificao entre democracia e regionalismo,
sobretudo nas regies que tinham uma clara conscincia de sua identidade. De fato, a
mudana de regime e a nova ordem poltica instituda pela Constituio de 1978 introduziram um modelo de 'autonomia' que vai alm das aspiraes de uma simples descentralizao
administrativa. Trata-se de criar um novo tipo de Estado, modificando completamente a
organizao territorial existente e criando estruturas totalmente novas (...). ( D ' A r c y &
B a e n a del Alcazar, 1986:4) (traduo da autora)

Como se sabe, na Espanha o poder executivo no nvel municipal e no nvel das provncias no era eleito
pela populao, mas designado pelo governo central.

Na Frana, sob um Estado unitrio e sob modalidade bastante assemelhada de

escolha do poder executivo local, no se produziu historicamente o conflito que
identificamos para o caso espanhol. Ao contrrio, a estrutura poltico-administrativa
centralizada era encarada como de grande eficcia e, mais que isso, o carter subordinado das coletividades locais justificava-se em nome da unidade nacional. O ideal
republicano estava associado unidade do regime local, sua uniformidade e ao
centralismo poltico. Esta estrutura, tambm consolidada quando da abolio do Antigo
Regime, permaneceu praticamente inalterada at muito recentemente, quando, sob o
governo socialista, operou-se o processo de descentralizao poltico-administrativa.
No caso francs, diferentemente da Espanha, consolidaram-se historicamente formas
cooperativas de integrao entre os funcionrios do governo central e os eleitos em
nvel local. Em outras palavras, por uma espcie de adaptao ao ambiente poltico
local, os " p r e f e i t o s " integraram os valores e interesses das elites locais, as quais
deveriam controlar; estas, por sua vez, legitimavam sua representatividade junto
populao, validando, deste modo, as regras de funcionamento do sistema (Cf. D'Arcy
& Baena del Alcazar, 1986).
7

A descentralizao franaise, implementada pelo governo socialista, absolutamente tmida, quando comparada com o caso espanhol. A lei de 1982 transfere a funo
executiva do prefeito para o presidente do conselho geral do departamento, revertendo,
portanto, um equilbrio secular no nvel dos departamentos. No entanto, a regio no passa
a ter nem remotamente o poder das comunidades autnomas espanholas, nem a nova
repartio de competncias retira o poder do governo central. No caso francs, o "Estado
[central] conserva integralmente seu poder de legislar e regulamentar nos domnios que
so de competncia das coletividades territoriais" (D'Arcy & Baena del Alcazar,
1986:\55) Mais que isto, do ponto de vista do impacto de tais medidas sobre o sistema
poltico, "(...) o poder foi redistribudo entre aqueles que j tinham acesso a e l e " (D'Arcy
& Baena del Alcazar, 1986:177) (traduo da autora).
No caso francs, no se produziu historicamente a associao entre centralismo,
autoritarismo e fortalecimento de tendncias separatistas, tal como identificado no caso
espanhol. Diferentemente, produziu-se uma associao entre centralismo, unidade nacional
e integrao do governo central e elites regionais, sendo o processo de descentralizao
explicado sobretudo pelo surgimento de novas camadas urbanas que, no encontrando
formas de representao no sistema anterior, demandavam mudanas no sistema poltico,
mudanas estas que foram absorvidas pelo Partido Socialista Francs.
Ora, o que interessante frisar aqui que na Frana no se identifica uma relao de
identidade entre centralismo e ausncia de democracia. Ainda que as demandas por

A nica diferena era que, no caso francs, o executivo municipal era eleito indiretamente pelo conselho
municipal, este sim eleito por sufrgio universal. No entanto, o poder executivo do departamento (le prfet)
era designado pelo governo central.

certo que outros elementos de unificao, como a imposio da lngua francesa ao conjunto da populao
e a repartio sobre o territrio de um aparelho administrativo uniforme, elementos estes ausentes no caso
espanhol, facilitaram esta integrao. N o entanto, profundas diferenas regionais existiam naquele pas
durante o sculo X I X , sem que se tenham produzido os conflitos polticos que existiam na Espanha (D'ARCY
& BAENA DEL ALCAZAR, 1 9 8 6 : 9 4 ) .

descentralizao expressassem demandas pela radicalizao do processo democrtico, as

elites polticas regionais no demandavam nem o fim de uma ditadura, nem uma nova
repartio do poder poltico no plano local e nacional. Ali, o Estado unitrio, com regras
extremamente centralizadas de escolha do poder executivo no mbito local (municpios
com escolha indireta e departamentos com indicao do governo central) no estiveram
associadas ao autoritarismo, mas ao ideal republicano da unidade nacional. No existiu
naquele pas associao entre autoritarismo e centralismo, razo pela qual no poderia estar
presente no discurso de mudana uma associao entre descentralizao e democracia. Esta
associao - entre centralismo e autoritarismo - tpica do caso espanhol e somente ganha
sentido no exame das circunstncias histricas concretas daquele pas, mais particularmente do grau de controle das elites polticas regionais sobre as estruturas polticas locais e
seu grau de integrao com as elites polticas do nvel central. Assim, a associao (entre
centralismo e autoritarismo e, posteriormente, entre democracia e descentralizao) ocorreu apenas na Espanha, pas, alis, cuja transio para a democracia influenciou enormemente as elites intelectuais brasileiras.
Portanto, o que distingue os dois pases no a existncia prvia de um estado
centralizado, nem a predominncia das elites polticas do nvel central, nem as expectativas
democrticas em torno da descentralizao. O contedo substantivo destas expectativas era, no entanto, substancialmente diferente entre os dois pases, bem como os
resultados alcanados do ponto de vista da profundidade da Reforma do Estado e da
redistribuio efetiva do poder poltico. Tais diferenas parecem ser melhor explicadas pela
combinao de duas variveis: a existncia prvia de um regime ditatorial, e os diferentes
processos de cooptao, excluso e integrao, consolidados na histria de cada pas, entre
governo central e elites locais.
Apenas uma pesquisa envolvendo um maior nmero de casos poderia estabelecer
qual destas duas variveis tem maior peso explicativo. Se a associao entre centralizao
e autoritarismo e, de outro lado, descentralizao e democracia so fundamentalmente
resultado do processo de formao das instituies polticas nacionais, o Brasil poderia
ser, na verdade, um importante caso a ser estudado, porque, se de um lado, as demandas
por descentralizao esto associadas existncia prvia de um regime ditatorial (e a uma
histria de regimes autoritrios), de outro, historicamente as elites polticas regionais detm
desde a 1 Repblica o controle das mquinas polticas e eleitorais no plano local (Abrucio,
1994), bem como seu grau de integrao com as elites polticas do estado central parece
estar mais prximo do caso francs que do caso espanhol.
a

ACERCA DAS RELAES ENTRE DESCENTRALIZAO E O

PAPEL DO GOVERNO CENTRAL
A defesa de uma descentralizao de tipo radical, que reduzisse drasticamente
as atribuies do governo central na gesto das polticas pblicas, transferindo
grande parte da esfera decisria para estados e municpios, alimentou parcela
significativa do debate dos anos 80. Distintas razes justificam esta concesso. Vo
desde razes de ordem econmica, evidenciadas na clssica proposio de Oates

sobre a natureza dos bens pblicos, at razes de ordem poltica, como o respeito ao
princpio federativo e a necessidade de aliviar a agenda decisria do governo central e
do Congresso (Santos, 1987:186).
Contudo, pretendo chamar a ateno para um aparente paradoxo que o processo de
descentralizao, tal como tem se desenvolvido no Brasil tem evidenciado: o eventual
sucesso de medidas descentralizadoras supe o fortalecimento das capacidades institucionais e administrativas (e, portanto, do poder decisrio) do governo central.

O PROCESSO DE DESCENTRALIZAO EM CURSO NO BRASIL

10

Com exceo de um breve perodo histrico - a Repblica Velha - , o Brasil foi

administrado de forma fortemente centralizada desde o perodo colonial. A herana de um
Estado centralizado no passado colonial e na monarquia foi abalada com a instaurao da
Repblica, mas durante a maior parte da histria brasileira a criao de recursos administrativos necessrios para o desempenho de capacidades estatais esteve concentrado no nvel
central de governo. No entanto, foi certamente a partir de 1930 que, com a emergncia do
Estado desenvolvimentista e a ampliao progressiva das funes de governo, a Unio
assumiu uma parcela altamente expressiva das capacidades financeiras e administrativas
vis--vis os demais nveis de governo.
A forma centralizada do Estado ento emergente resultado de dois movimentos
simultneos: de um lado, os principais tributos e fontes de recursos fiscais passaram
progressivamente a ser de competncia exclusiva do governo federal (o fenmeno da
centralizao financeira); de outro lado - e no menos importante - , foi no nvel federal
que se desencadeou uma bem-sucedida estratgia de fortalecimento institucional, que
compreendeu a criao de rgos administrativos capazes de formular estratgias
de desenvolvimento econmico e de inovao em poltica social, bem como a
formao de burocracias tecnicamente preparadas. Este duplo movimento dotou o
nvel federal de governo de uma capacidade de inovao poltica, de formulao de
polticas de longo prazo e de cooptao do capital privado nacional e d classe
trabalhadora que no teve - at muito recentemente - paralelo em qualquer outra
instncia de governo.
11

Segundo OATES ( 1 9 7 2 ) , nem todos os bens pblicos tm caractersticas espaciais semelhantes. Ao mesmo
tempo, as diferentes populaes de distintas regies tm preferncias tambm desiguais, o que coloca a
necessidade de adequada oferta de bens pblicos a esta demanda. O governo central tem diversas limitaes
para atend-la: a principal delas diz respeito possibilidade de que este tenha conhecimento das efetivas
preferncias dos consumidores. A centralizao, portanto, seria irracional economicamente, dado que
implicaria sempre distoro das preferncias dos consumidores.

10

Este item apia-se em parte das concluses da pesquisa comparada "Programa de Estudios sobre Pobreza
Urbana y Descentralizacin en Amrica Latina", coordenado pelo Ciep (Santiago/Chile), em que,
juntamente com Snia Miriam Draibe, realizamos o estudo do caso brasileiro.

11

Para o perodo 1 9 3 0 - 1 9 6 0 , ver DRAIBE, ( 1 9 8 5 ) ; parao perodo ps-64, ver MARTINS, ( 1 9 8 5 ) e SANTOS, ( 1 9 8 7 ) .

Neste sentido, a centralizao estatal a partir de 1930 - e que teve uma expanso
contnua at fins da dcada de 70 - no apenas fruto de um processo de expropriao das
capacidades de governo dos nveis subnacionais, mas tambm - e fundamentalmente derivada do fato de quefoi o nvel federal que demonstrou elevada capacidade de inovao
institucional e de resposta s presses advindas dos processos de industrializao e
urbanizao em curso.
Durante o regime militar inaugurado em 1964, a concentrao dos recursos fiscais e
a formao de agncias encarregadas da formulao de polticas nacionais na Unio
alcanou nveis sem precedentes. De acordo com uma forma de expanso do Estado
inaugurada nos anos 30, o governo federal ampliou sua capacidade de extrao de recursos
financeiros (seja pela reforma tributria de 1966, seja pela ampliao da capacidade de
obteno de recursos via fundos extra-oramentrios), bem como expandiu significativamente o volume de empresas estatais, de rgos pblicos da regulao da atividade
econmica e de agncias federais encarregadas da prestao de servios sociais. No entanto,
a forma de expanso do Estado realizada durante o regime militar implicaria a criao de
capacidades institucionais e administrativas nos estados e municpios, as quais explicam
em parte a natureza do processo de descentralizao hoje em curso.
No perodo posterior a 1964, as transferncias de recursos - especialmente para os
municpios - significaram a possibilidade de seu fortalecimento administrativo. O exame
da disposio final da receita tributria global no perodo da centralizao fiscal revela que,
do montante de recursos de que dispunha efetivamente cada nvel de governo uma vez
realizadas as transferncias constitucionais, ocorreu uma queda significativa no que diz
respeito aos estados (de 34% do total da receita tributria em 1960 para 2 6 % em 1988),
mas que, no que diz respeito aos municpios, esta sofreu elevao (de 6,5% do total da
receita tributria em 1960 para 11,4% em 1988) (Afonso, 1993). A centralizao tributria
na Unio significava que os estados e municpios dispunham de uma margem muito
pequena de recursos a serem aplicados livremente, isto , o governo federal (seja para uma
parte das transferncias automticas, seja para a quase totalidade das transferncias negociadas) vinculava as transferncias a itens de despesa e, deste modo, a centralizao
tributria implicava falta de autonomia de gasto ou estreita margem decisria para estados
e municpios, mas no significava indisponibilidade de recursos. Em outras palavras, ainda
que certamente de modo inteiramente desigual no interior do territrio nacional, os
municpios brasileiros, ainda que fortemente controlados pelo governo central, magnifica
ram no ps-64 sua capacidade de gasto.
Do mesmo modo, a estratgia de criao de empresas pblicas estaduais (de eletricidade, telecomunicaes, saneamento etc.) criou, no mbito dos estados, capacidades
administrativas que viabilizam hoje sua capacidade de gesto independente da Unio.
Como se sabe, a partir sobretudo dos anos 50, o Estado brasileiro cresceu e expandiu-se
pela proliferao de agncias federais, sendo uma dimenso importante deste movimento
a criao de empresas pblicas. Porm, a criao de empresas pblicas estaduais foi tambm
significativa, e o foi sobretudo a partir dos anos 60. No perodo 1961-1976, foram criadas
119 novas empresas pblicas da Unio e 147 novas empresas pblicas nos estados (Martins,
1985:62). Mais que isto, a criao de empresas pblicas nos estados e municpios foi
estimulada pelas polticas emanadas do centro. Vrias delas (poltica de energia eltrica,

de saneamento, de telecomunicaes, de habitao etc.) foram desenhadas supondo, de um

lado, uma agncia federal planejadora e financiadora e, de outro, empresas estaduais
encarregadas da execuo das polticas, sob controle dos governos estaduais. Esta estratgia
deu origem a corpos tcnicos e empresas altamente capacitados, seja para formular e
executar autnomamente as polticas de recorte estadual/municipal para as quais foram criadas,
seja para constituir-se em alvo de programas de privatizao, seja ainda para reduzir o poder
de comando das agncias federais encarregadas de sua regulao, seja finalmente para apresentar graus expressivos de inovao na formulao e implementao de polticas.
Portanto, a partir de polticas implementadas quando da vigncia do Estado centralizado, ocorreu um processo de fortalecimento das capacidades administrativas dos estados
e municpios. H evidncias de que no nvel federal ocorreu mais recentemente o movimento inverso. Voltarei aos anos 30 para demonstrar minha hiptese.
O processo de seleo dos quadros tcnicos de governo at 1930 era inteiramente
submetido dinmica da luta partidria pelo controle de agncias governamentais e dos
recursos de poder que tal controle viabilizava. Era, portanto, o favoritismo poltico o critrio
fundamental de constituio das "burocracias" governamentais. As tentativas fracassadas
de reforma do servio pblico em direo a formas meritocrticas de seleo, durante o
regime iniciado em 30, implicaram a adoo de uma estratgia alternativa: a da criao de
" i l h a s " de eficincia administrativa fora da burocracia tradicional em algumas empresas
pblicas e grupos executivos. Assim que se convive no Brasil, desde ento, com uma
"burocracia dual", regida por duas formas distintas de seleo: o mrito e o favoritismo
poltico (Sikkink, 1993). Este elemento importante para que se compreenda como temos
convivido no Brasil com relaes simultneas entre centralizao e prticas clientelistas
e, de outro lado, centralizao e forte capacidade de inovao institucional. O Estado
brasileiro cresceu e expandiu-se sob forma fragmentada, o que permitiu a existncia
de rgos e instituies superpostas e de burocracias difusas, cujo controle e possibilidade
de coordenao extremamente difcil. Em tais rgos e instituies convivem "burocracias" meritocrticas e patrimonialistas, em graus distintos de importncia e peso poltico.
Desta forma, as polticas emanadas do centro do sistema poltico em direo periferia
combinaram ao longo do tempo polticas clientelistas (baseadas na distribuio de favores)
e polticas "dirigistas" (caracterizadas por processos de inovao poltica).
precisamente a qualificao e identidade desta burocracia federal, bem como o
reconhecimento e confiana dos contribuintes em relao necessidade, idoneidade e
carter dos corpos administrativos do Estado brasileiro, que se encontram em uma crise
profunda neste momento, crise esta que tem um peso significativo na crise geral do sistema
estatal e cujo epicentro se encontra no nvel federal de governo. Contrariamente s
expectativas, a redemocratizao - especialmente nas gestes Sarney e Collor-representou
" a exacerbao dos elementos cartoriais e clientelsticos de nosso sistema poltico que o
autoritarismo no logrou eliminar" (Abranches, 1992:27).
12

12

Para uma anlise desagregada dos vrios tipos de "burocracia" do Estado brasileiro, de seu grau de
autonomia e de sua importncia para a crise geral do sistema estatal, ver ABRANCHES ( 1 9 9 2 ) .

Os impulsos pr-descentralizao (ou dito de outro, os incentivos polticos para que

a Reforma do Estadose processe nesta direo) nascem da reao forma pela qual
expandiu-se o Estado centralizado. Por sua vez, a dinmica deste processo (ainda em curso)
est fortemente associada ao movimento, superposto no tempo, de construo de um novo
equilbrio federativo, viabilizado pela consolidao democrtica no contexto especfico
das estruturas poltico-institucionais brasileiras, e da crise do Estado desenvolvimentista e
de um modelo de Federao por ele engendrado, cuja expresso mais clara a desarticulao das bases fiscais, institucionais e polticas sobre as quais este se assentava.
De um lado, a consolidao democrtica trouxe arena poltica um conjunto de atores
que hoje atuam reduzindo o poder de comando anteriormente inteiramente exercido pelo
Executivo federal (Sallum Jr. & Kugelmas, 1993): governadores, prefeitos, parlamentares,
movimentos populares, sindicatos consolidaram seu poder poltico ao longo do processo de
redemocratizao e reduzem o poder de mando de governo central. Alm disto, no plano dos
estados e municpios que ocorre hoje um expressivo processo de inovao poltica (as
chamadas "novidades vindas de b a i x o " ) , processo este que guarda paralelo com a
capacidade de inovao poltica do governo federal nos primordios do Estado desenvolvimentista.
13

Por outro lado, um conjunto de fatores esgara as bases de sustentao do Estado

desenvolvimentista e do pacto federativo que o sustentou. Nas ltimas dcadas, ocorreu
um efetivo processo de desconcentrao produtiva, com a emergncia de novas elites
regionais modernas que, conectadas diretamente com o exterior, questionam o poder de
regulao do Estado nacional e de sua expresso poltica, o governo federal. Pressionada
pela necessidade de realizar o ajuste fiscal, de cumprir os encargos da dvida externa e pelos
resultados da reforma tributria da Constituio de 1988, a Unio teve suas bases fiscais
fortemente erodidas, ainda que tenha ocorrido um bem-sucedido esforo mais recente de
elevao da arrecadao. Dada a reduo dos investimentos federais em infra-estrutura,
estes tm sido objeto de violentas disputas inter e intra-regionais. A maior autonomia
tributria viabilizada pela Constituio de 1988 tem dado lugar a uma verdadeira "guerra
fiscal" entre estados e municpios na busca de captar investimentos produtivos, bem como
a um processo de deslegitimao das instncias reguladoras federais (Rodriguez, 1994).
Finalmente, as dificuldades polticas com que se defronta o Executivo federal para
coordenar um efetivo programa de reformas estruturais implicam um processo reiterado
de sua deslegitimao enquanto instncia poltica reguladora dos conflitos nacionais.
Em suma, a forma de expanso do Estado que implicou o fortalecimento institucional
e administrativo dos nveis municipal e estadual - paradoxalmente implementada no
perodo de maior centralizao financeira e poltica da histria brasileira - , em um contexto
de crise das capacidades estatais do governo federal e de fortalecimento do poder poltico
das elites regionais, explica boa parte da dinmica do conflito federativo.

13

Inmeros so os exemplos nesta direo. Por exemplo, o Programa de Renda Mnima no consegue
aprovao no plano federal; no entanto, tem sido implementado com sucesso em diversos municpios de
mdio e grande porte.

Seria, assim, impreciso afirmar que tenhamos no Brasil um processo de descentralizao das estruturas administrativas e das funes do Estado. Na verdade, para alm dos
esforos de descentralizao de alguns programas pblicos e dos resultados descentralizados que as iniciativas dos nveis subnacionais tm ensejado, no existe uma estratgia ou
programa nacional de descentralizao que, comandado pela Unio, proponha um rearranjo
das estruturas poltico-institucionais do Estado (Draibe & Arretche, 1995). Existe, sim,
sob o impulso da consolidao democrtica e da crise de capacidades estatais do governo
federal, uma conflitiva barganha em torno da descentralizao fiscal, processo este que tem
como um de seus desdobramentos a descentralizao da despesa pblica e o fortalecimento
institucional dos nveis subnacionais. Este elemento da Reforma do Estado - que no de
modo algum irrelevante - parece obscurecer que grande parte das esferas de atuao do
governo permanecem sob responsabilidade do governo federal.
14

Isto no significa que, para que ocorra descentralizao, seja absolutamente necessria a
existncia de um projeto ou programa do governo federal. Obviamente que, mantida a dinmica
poltica acima mencionada, a descentralizao tende a aprofundar-se, dado que, mesmo seu
carter "errtico'' revela a forma prpria de tomada de decises em sistemas polticos nos quais
os diversos atores so dotados de graus relativamente equivalentes de autonomia poltica.
No entanto, como veremos a seguir com relao aos programas sociais, a inexistncia
de um programa nacional implica, entre outras coisas, que a heterogeneidade na prestao dos
servios - que um resultado natural das formas descentralizadas - seja dramaticamente
reforada no caso brasileiro. Implica tambm que, dado que no h formalmente um novo
arranjo, no de todo descartvel que uma eventual (re)centralizao possa ocorrer, se os fatores
(ou parte deles) que geram a crise das capacidades estatais do governo federal se alterarem e se
equipes governamentais tiverem tal orientao e competncia poltica para realiz-la.

DESCENTRALIZAO DOS PROGRAMAS SOCIAIS 15

A agenda de redemocratizao incluiu desde meados dos anos 80 - entre um conjunto
de outras demandas - um projeto de reformas setoriais do Sistema de Proteo Social

14

15

Este fato reflete, entre outras coisas, os interesses na manuteno de recursos (financeiros e institucionais)
sob controle do governo central. Uma descentralizao caracterizada pela delegao de servios (transferncia de atribuies sem transferncia de recursos) constitui um quadro no qual o governo central detm
um importante instrumento de barganha poltica. Alm disto, com relao descentralizao, h forte
d i v i s o interna da burocracia federal. H parcelas desta burocracia fortemente comprometidas c o m a descentralizao, seja pelo objetivo da reduo de gastos federais, seja para reduzir o
clientelismo e a corrupo, seja ainda por razes de eficcia e eficincia na prestao de servios. No
entanto, as resistncias transferncia de competncias para os nveis subnacionais tambm mobilizam
posies corporativas (temerrias do fechamento e/ou esvaziamento de agncias), bem como todos aqueles
favorecidos pelas prticas do clientelismo e da corrupo neste nvel.
Este item apia-se fortemente nos resultados da pesquisa "Balano e Perspectivas do Federalismo Fiscal
no Brasil", realizada pelo lesp/Fundap, concluda em 1994, particularmente dos subprojetos "Redefinio
de Competncias entre Esferas de Governo na Prestao de Servios Pblicos na rea Social" e "Canais
de Acesso aos Fundos Pblicos na rea Social".

Brasileiro. No incio do governo do Presidente Jos Sarney - primeiro governo civil

ps-regime militar - , o debate em torno de tais reformas teve a hegemonia de setores
progressistas e, neste, a descentralizao, o resgate da dvida social, a participao social
e poltica foram princpios norteadores de boa parte das propostas de reforma. Props-se
a descentralizao e regionalizao dos programas nacionais de saneamento e habitao; a descentralizao, universalizao e democratizao dos programas de educao
bsica; o abandono das prticas clientelistas e a municipalizao da assistncia social
como forma de que a prestao de servios assistenciais equivalesse a um direito de
cidadania; a unificao e descentralizao de um sistema nacional de sade capaz de universalizar o atendimento populao.
16

De um lado, a perda de espao poltico dos setores progressistas na aliana que

conduziu inicialmente o processo de redemocratizao explica em grande parte a impossibilidade de realizao dos grandes projetos de reforma. De outro, a dinmica de
funcionamento da arena poltica constituda em torno de cada poltica setorial explica a
extenso e o ritmo das reformas efetivamente alcanadas (Melo, 1993). No que diz
respeito especificamente descentralizao dos programas, fatores como: a existncia (ou
no) de uma poltica deliberada de descentralizao; por parte do governo federal; a
natureza e o poder da coalizo pr-descentralizao; e o desenho institucional das polticas
prvias tiveram em cada poltica setorial influncia decisiva sobre as possibilidades de
uma efetiva descentralizao na prestao dos servios (Almeida, 1995:95).
Tomemos inicialmente os programas de assistncia social, aqueles que atingem mais
diretamente as populaes mais carentes. No Ministrio do Bem-Estar Social, estavam
concentradas a maior parte dos recursos da Unio realocados atravs de transferncias
negociadas - 51,5% do total em 1991 (Roarelli, 1992:7) - , o que d uma medida da
importncia da centralizao para o uso clientelstico destes recursos e, dela decorrente, a
fora e resistncia da coalizo interessada na manuteno das formas centralizadas de
gesto. Alm disto, h programas assistenciais em quase todos os ministrios sociais,
permitindo a consolidao de burocracias difusas, cujo poder de presso contrrio
descentralizao tem inviabilizado vrias tentativas de reforma nesta direo, tentativas
estas oriundas sobretudo das burocracias da rea econmica e do planejamento. Por estas
razes, no existiu at muito recentemente uma poltica explcita, por parte do governo
17

18

16

Tratava-se, na verdade, de um ambicioso programa de reformas estruturais dos quais destacamos aqui
apenas aqueles que se referem questo da descentralizao.

17

A extino deste ministrio nos primeiros dias do Governo Fernando Henrique Cardoso representa um
esforo de rompimento da fora de resistncia da coalizo contrria descentralizao. Segundo HaGGARD
& KAUFMAN ( 1 9 9 3 : 4 0 2 ) , este tipo de medida prpria a governos ingressantes, em perodos de "lua-demel" ps-eleitoral. A medida combina o esforo de induzir a uma descentralizao por ausncia (forar a
elevao da participao dos nveis subnacionais pela ausncia de recursos do governo federal) e reduzir
o gasto pblico da Unio.

18

Vantagens polticas e econmicas, cristalizadas durante o longo perodo de centralizao, so de toda

ordem: poder sobre recursos; vnculos entre agentes e empresas privadas, corporaes profissionais e
burocracias federais; mecanismos institucionalizados de intermediao de interesses; formas as mais
variadas de corrupo na gesto de vultosos recursos; manuteno de empregos; prestgio das burocracias;
prticas clientelistas; dificuldades de controle e avaliao das polticas etc.

federal, em direo descentralizao dos programas assistenciais, a despeito das reiteradas

anlises e recomendaes nesta direo.
No entanto, isto no significa que esforos isolados de descentralizao de alguns
programas no tenham dado passos bem-sucedidos. A descentralizao da merenda
escolar, iniciada em 1994, pretende que, por adeso dos municpios, estes passem a
realizar diretamente as compras de alimentos para fornecimento s crianas do ensino
fundamental. A descentralizao da aquisio e distribuio dos livros didticos para as
crianas das escolas pblicas d seus primeiros passos neste ano de 1995. Por outro lado,
so incontveis as iniciativas de governos estaduais e municipais no que diz respeito a
programas focalizados nas populaes mais carentes. Pressionados pela crise econmica
e pela redemocratizao (mais especificamente, pela retomada do mecanismo eleitoral),
governadores e prefeitos (especialmente, estes ltimos) tm sido responsveis por uma
elevao na despesa pblica em programas assistenciais e pela formulao e implementao de uma mirade de novos programas de mbito exclusivamente local, freqentemente associados gesto que os criou.
19

A ausncia de um programa nacional planejado de descentralizao dos programas educacionais tem implicado nos mesmos resultados: tendncias de transferncia
de parcelas das atividades envolvidas na prestao de servios sem uma efetiva
redistribuio de competncias. Desde os seus primrdios, a educao bsica - da rede
pblica - no Brasil prestada de forma superposta: escolas estaduais e municipais
ofertam servios de forma no-exclusiva. A distribuio do peso relativo destas redes
extremamente desigual no territrio nacional e, ainda que a Constituio de 1988
tenha estabelecido que a oferta de educao bsica seja preferencialmente de responsabilidade municipal, o processo efetivo de transferncia de competncias tem sido
subordinado a fatores de ordem conjuntural e regional. Dito de outro modo, ausncia
de um direo do " c e n t r o " soma-se o carter heterogneo e difuso dos interesses
envolvidos, o que dificulta enormemente a formao de uma coalizo pr-descentrali
zao, com conseqncias evidentes sobre o carter errtico do processo. Mais do que
um processo de redefinio do poder de deciso e definio de competncias exclusivas, o que tem mudado a importncia relativa de cada nvel de governo na oferta de
matrculas, no desempenho de algumas funes (como a compra da merenda escolar,
por exemplo) e no custeio das escolas, geralmente deslocado em direo aos municpios
(Mello & Souza, 1993:2), processo este que , contudo, extremamente desigual de um
estado para outro, seja quanto s formas, aos ritmos e ao contedo das mudanas. De
qualquer modo, entre 1988 e 1991, nmero de matrculas em estabelecimentos
municipais no ensino de 1 grau cresceu a uma taxa mdia anual de 3 , 1 % , ndice este
muito superior ao da expanso demogrfica (Afonso, 1994:14).
a

19

A participao da Unio no gasto com assistncia social caiu de 48,1% do gasto consolidado em 1980 para
39,7% em 1990, ao passo que os estados elevaram sua participao de 40,8% para 44,6% no mesmo perodo
e, os municpios, de 11,1% para 15,7%, respectivamente (MDICI, 1994:63; tabela X V )

Na rea do desenvolvimento urbano, a extino do BNH (Banco Nacional da

Habitao) e a desarticulao de sua burocracia, a turbulncia institucional dos anos mais
recentes, o "fiasco" dos esforos de reforma e a crise do FGTS (Fundo de Garantia por
Tempo de Servio) implicaram uma ausncia progressiva do governo federal, seja no
sentido da capacidade de manter os nveis anteriores de financiamento promoo pblica
de habitaes, seja no sentido de responder s demandas crescentes derivadas do processo
de democratizao, seja no sentido da capacidade de formulao e implementao de
reformas estruturais de sistemas que do sinais crescentes de esgotamento. neste sentido
que se afirma que o governo federal perdeu fora, vale dizer, o governo federal demonstrou
progressivamente sua incapacidade de desempenhar as funes que lhe eram afetas no
sistema anterior, sob a gide do BNH, e sua incapacidade de propor inovaes institucionais
que respondam s demandas da situao presente. Paralelamente, governos estaduais e
municipais vm, na prtica, assumindo um papel crescente na oferta pblica de programas
de habitao e saneamento bsico: seja no financiamento destas polticas com recursos
prprios, seja captando diretamente no exterior; quer desenhando e implementando programas habitacionais prprios, quer assumindo o controle na fixao de tarifas de saneamento ou at mesmo privatizando servios etc. Ora, este movimento, mais do que um
programa de descentralizao comandado pelo governo federal, revela um processo
crescente de autonomizao dos nveis subnacionais de governo na oferta de servios de
habitao e saneamento bsico, processo este que largamente substitutivo ausncia do
governo federal.
certamente no campo dos programas de sade pblica que ocorreram os mais
bem-sucedidos avanos em direo a uma reforma de tipo descentralizador. Ao longo dos
anos 80, a coalizo favorvel consolidao de um sistema hierarquizado e descentralizado de prestao de servios de sade, com forte presena nos fruns nacionais e em
aliana com governadores e prefeitos, conseguiu uma srie sucessiva de medidas que
redundaram em uma efetiva reforma do setor. Esta reforma, que redistribuiu funes e
competncias entre os nveis de governo tem uma direo clara: os municpios passam
progressivamente a ter capacidade decisria, competncias e recursos para a prestao
dos servios bsicos de sade. Se verdade, contudo, que uma articulao positiva entre
a burocracia do Ministrio da Sade, a elite profissional do setor e governadores e
prefeitos viabilizou a aprovao de medidas de reforma a partir do centro do sistema
poltico, verdade tambm que as dificuldades na implementao destas reformas
decorrem das dificuldades financeiras e institucionais do governo federal para dar
continuidade ao processo de reformas. Nesta medida, as feies do sistema descentralizado tornam-se crescentemente heterogneas no territrio nacional, dadas as diferentes
possibilidades financeiras e administrativas e as distintas disposies polticas de governadores e prefeitos: em algumas regies onde os recursos so mais escassos e as demandas
so mais agudas, o sistema d sinais evidentes de falncia; em outras regies, com maiores
recursos, os municpios, demonstram capacidade de gesto praticamente autnoma de seus
sistemas de sade.

O PARADOXO APARENTE: DESCENTRALIZAO E

FORTALECIMENTO DO GOVERNO CENTRAL
A avaliao exposta acima indica que em processos de descentralizao de
modalidades de gesto de programas pblicos, o nivel central de governo tem uma
importncia estratgica na direo e coordenao, seja da formulao e aprovao de
reformas, seja em sua implementao.
Como vimos, o Estado desenvolvimentista no Brasil assumiu uma forma fortemente
centralizada, ou dito de outro modo, a construo do Estado nacional sups um longo processo
de esvaziamento das capacidades institucionais, administrativas e financeiras dos governos
estaduais e municipais. No entanto, no ps-64, a forma centralizada de gesto inaugurou uma
nova orientao para a expanso do Estado: esta efetivamente fortaleceu as capacidades
administrativas de estados e municpios, ainda que de forma inteiramente desigual no territrio
nacional, fato este que permite que a descentralizao seja hoje uma possibilidade real.
Finalmente, ao longo da dcada de 80, assistimos a um esvaziamento progressivo dos recursos
de que dispunha o governo federal para o exerccio de suas funes tradicionais, vale dizer,
aquelas sob as quais erigiu-se como grande protagonista do Estado desenvolvimentista.
Este quadro tem implicado que o processo de descentralizao das polticas sociais
seja caracterizado por desigualdades de toda ordem: no ritmo de formulao e deciso entre
as distintas polticas setoriais; no interior de uma dada poltica, desigualdades entre o ritmo
e os resultados da implementao e, sobretudo, na qualidade dos servios prestados. A
superao destas dificuldades no pode ocorrer apenas por iniciativa dos governos locais,
dada exatamente sua heterogeneidade na capacidade de mobilizar recursos prprios e dada
a escala local de sua atuao. Apenas o governo central pode desempenhar esta tarefa, sob
pena de que se aprofundem as desigualdades regionais. certo que uma proposio deste
tipo no est isenta de preferncias e valores, mas parece-me que as tendncias de Reforma
do Estado brasileiro apontam para um novo papel a ser desempenhado pelo governo federal:
de forte regulao das polticas nacionais, de correo das desigualdades regionais e de compensao das insuficincias locais.
A transio para um outro tipo de Estado, no sentido de que o governo federal venha a
desempenhar novas funes, relacionadas coordenao, regulamentao e fiscalizao de
funes descentralizadas (seja para outros nveis de governo, seja para o setor privado) supe
necessariamente que o centro do sistema (a Unio) seja administrativa e institucionalmente
forte. Portanto, antes que um esvaziamento das Junes dos nveis centrais de governo, o
sucesso da descentralizao supe sua expanso seletiva, vale dizer, um reordenamento
expansivo das agncias do governo central em direo a novas atividades, reordenamento este
que implica um governo centralfortalecido.
20

20

Anlises quanto ao papel a ser desempenhado pelo governo central em processos de descentralizao
esto presentes em outros autores: para o caso francs, ver FAURE ( 1 9 9 4 ) e ROSANVALLON ( 1 9 9 3 ) ; para o
caso colombiano, ver HOMMES ( 1 9 9 5 ) .

ACERCA DAS POSSVEIS RELAES ENTRE DESCENTRALIZAO

E CLIENTELISMO
Parte importante das expectativas postas na descentralizao esto associadas noo
de que uma maior proximidade entre prestador de servios e usurios viabilizaria maior
accountability dos governos em relao aos cidados e, por esta razo, maior responsiveness
daqueles em relao s necessidades destes. Nesta perspectiva, a descentralizao passaria
a ser um dos elementos da Reforma do Estadopelo qual se combateria os problemas de
ineficincia alocativa postos pelo clientelismo.
Pretendo argumentar mais uma vez que tais expectativas - tal como colocadas no
debate - pem excessiva confiana na proximidade como elemento que, por si s,
garantiria a realizao daqueles princpios. Ainda que a proximidade possa ser um
elemento importante para a visibilidade das aes de governo - e , neste sentido, favorecer
a accountability e a responsiveness -, possvel problematizar tais expectativas, com
base no argumento de que o uso clientelstico de recursos pblicos est historicamente
associado natureza das relaes entre burocracias pblicas e partidos polticos. Neste
sentido, tais prticas parecem depender menos da escala da prestao de servios e mais
da natureza das instituies deles encarregadas.
A anlise comparada da emergncia dos modernos sistemas de proteo social
indica que seu formato institucional est fortemente associado natureza das burocracias responsveis, quer por sua formulao e aprovao, quer sobretudo por sua
implementao. Sua natureza seria, por sua vez, derivada do longo processo de
formao dos Estados nacionais, mais particularmente pela consolidao de estruturas
burocrticas previamente plena liberalizao e democratizao dos sistemas polticos
nacionais. A seqncia histrica democratizao/burocratizao , portanto, fundamental na definio da engenharia institucional desses sistemas (Evans, Rueschemeyer
& Skocpol, 1985) e, para o tema que nos interessa aqui, para as possibilidades de seu
uso para fins clientelsticos. A liberalizao do voto anteriormente plena consolidao
de estruturas burocrticas tenderia a reduzir o grau de bureaucratic insulation, porque,
nestas circunstncias histricas, os partidos tenderiam a consolidar-se diante do eleitorado
utilizando os recursos estatais como moeda de troca. As estruturas administrativas seriam,
portanto, prisioneiras da patronagem poltica. Ao contrrio, o desenvolvimento e consolidao das burocracias - ou ainda o sucesso de reformas administrativas em direo
sua construo - anteriormente plena liberalizao do voto daria s burocracias maior
capacidade de resistncia s presses pela prestao de servios sociais de tipo "clientelstico", condicionando assim a formao de partidos polticos de tipo programtico, dado
que o apelo ao eleitorado no poderia ser feito mediante a concesso de favores. Este
ltimo seria, por exemplo, o caso de pases europeus nos quais a existncia prvia de
monarquias constitucionais viabilizou a consolidao de burocracias pblicas anteriormente universalizao do sufrgio. No caso dos E.U.A., diferentemente, a massificao
do voto foi anterior burocratizao do Estado, o que condicionou a formao de um
sistema partidrio de base regional e assentado sobre a patronagem poltica; dito de outro
modo, a seqncia histrica "democratizao-burocratizao" implicou que os arranjos
administrativos ento constitudos fossem colonizados por partidos que se reproduziam

por meio do clientelismo. Se, at o incio do sculo XX, os E.U.A. no tinham realizado
a profissionalizao e burocratizao de seus corpos administrativos, quando esta ocorreu,
ocorreu primeiramente - de forma desigual ao longo do territrio nacional - nos nveis
municipal e estadual, desenvolvimento este que explicaria em grande parte a natureza do
federalismo norte-americano. Este padro de formao do Estado teria condicionado o
ritmo e os padres da social policy making do sculo XIX at hoje (Cf. Weir, Orloff &
Skocpol, 1988).
Portanto, nem a centralizao explica o clientelismo e, muito menos, formas descentralizadas de prestao de servios pblicos implicam sua eliminao. Dito de outro modo,
no h uma relao necessria entre uma determinada escala de prestao de servios
pblicos e o grau de apropriao privada ou patronagem poltica que a prestao de tais
servios pode viabilizar. A proximidade no , assim, condio suficiente para evitar que
determinadas necessidades dos cidados sejam atendidas segundo padres clientelsticos.
Diferentemente, as possibilidades de elevao dos nveis de imparcialidade na alocao
de recursos pblicos estariam associadas consolidao de burocracias relativamente insuladas
das presses partidrias para seu uso clientelstico. Por outro lado, para evitar abusos de poder
por parte da burocracia - e, por extenso, do prprio Estado - , so necessrias instituies que
permitam aos cidados controlar as aes do governo. Estabelecendo as condies necessrias
para uma efetiva interveno do Estado, Przeworski afirma que:
Para estabelecer condies para intervenes efetivas do Estado, os governos devem ser
capazes de controlar as aes econmicas dos atores privados e os cidados devem
- ser capazes de controlar os governos. Os agentes privados devem beneficiar-se quando agem
no sentido do interesse pblico e devem sofrer sanes quando no o fazem; o mesmo deve
ocorrer com os governos. (Przeworski, 1995:8) (traduo da autora)
Assim, para um " b o m governo", necessrio que os agentes do Estado tenham
instrumentos efetivos de interveno - e isto supe relativa autonomia em relao s
presses de tipo particularista - , mas tambm necessrio, por outro lado, que os
governos possam ser punidos quando no agem no sentido das necessidades dos cidados.
Esta frmula remete naturalmente discusso das relaes entre governantes e suas
burocracias, mas tambm certo que burocracias impotentes tm escassas possibilidades
de implementao de polticas.
No entanto, quero aqui chamar a ateno para o fato de que a questo da formulao
e implementao de polticas adequadas s necessidades dos cidados - conceito este que
certamente sujeito grande controvrsia - depende menos do nvel de governo delas
encarregado que do desenho de instituies que criem incentivos ao comportamento
responsvel por parte dos governos. Isto no significa que a proximidade no possa ser para algumas polticas - um elemento que possa propiciar tais incentivos; significa que
certamente a proximidade no uma condio suficiente para tal.
N a verdade, as avaliaes mais recentes das reformas implementadas indicam no
ser assim to evidente que a maior autonomia local na deciso sobre a alocao de bens
e servios implique maior grau de imparcialidade em sua distribuio. Analisando o

caso francs, Rosanvallon (1993:41) afirma que a questo da imparcialidade , na

verdade, um problema ainda a ser resolvido pelo Estado, dado que existe - e a
experincia francesa de descentralizao o confirma - um risco novo de parcialidade derivado da p r o x i m i d a d e . Na mesma direo argumenta Tanzi (1995), afirmando
que a contigidade entre burocracias pblicas e cidados no nivel local tenderia a elevar
as possibilidades de ocorrncia de prticas de corrupo, embora as evidncias empricas
nesta direo no permitam estabelecer uma relao necessria entre estas variveis.
21

CONCLUSO
Espero ter levantado questes que permitam problematizar o consenso existente
em torno das expectativas quanto s virtudes potenciais da descentralizao como
indutora de maior democratizao e eficincia das polticas pblicas. Nesta perspectiva,
procurei neste trabalho examinar os argumentos que sustentaram parte daquele consenso, buscando problematizar sua consistncia conceituai e emprica.
Com relao ao primeiro argumento examinado - aquele que diz respeito expectativa de que a descentralizao seria condio necessria democratizao do processo
decisorio - , penso que, qualquer que seja o contedo da proposta de democracia ao qual
se esteja filiado, os princpios e valores que o sustentam devem encarnar-se em instituies
concretas, as quais tm variado ao longo do tempo. Dado que permanecero existindo
questes que devem ser processadas pelos distintos nveis de governo, o carter democrtico do processo decisrio depende menos do mbito no qual se tomam decises e mais
da natureza das instituies delas encarregadas. Alm disto, a associao entre centralismo e autoritarismo pode ser melhor explicada pelo exame da forma pela qual associaramse historicamente, no processo de formao dos distintos Estados nacionais, estruturas
administrativas do governo central e elites locais e/ou regionais. a maior ou menor
capacidade de absoro/cooptao/integrao destas elites no Estado centralizado que
estimularia estas mesmas elites a identificarem descentralizao a democratizao em
suas demandas por maior participao no processo poltico.
Com relao ao segundo argumento examinado - aquele que diz respeito
expectativa de que a descentralizao implicaria um esvaziamento das funes do
governo central - , creio que o exame do caso brasileiro aponta na direo oposta. Vale
dizer, pode-se afirmar que o sucesso de reformas do Estado de tipo descentralizador
supe uma expanso seletiva das funes do governo central, mais especificamente o
fortalecimento de suas capacidades administrativas e institucionais na conduo e
regulao de polticas setoriais implementadas pelos governos subnacionais e do
prprio processo de descentralizao. Esta funo torna-se ainda mais relevante em

21

Na mesma entrevista, Rosanvallon recomenda que a experincia francesa de descentralizao indica a

necessidade de dar inicio a uma anlise dos efeitos perversos da proximidade e de certos benefcios da
distncia (ROSANVALLON, 1993:41).

pases caracterizados por disparidades intra-regionais muito significativas, como

o caso do Brasil.
Finalmente, com relao possibilidade de que a descentralizao viabilize
formas de controle sobre a ao dos governos, dada a proximidade entre eleitos e
eleitores e que, portanto, esta implique a reduo do emprego de recursos pblicos
para fins clientelistas, parece-me que esta expectativa deve ser examinada antes do
ngulo da natureza das instituies encarregadas da prestao dos servios do que
do ngulo da escala de prestao de servios. Neste sentido, no h uma relao
necessria entre descentralizao e reduo do clientelismo: este pode ocorrer em
qualquer escala de operaes. Na verdade, a reduo do clientelismo supe a construo
de instituies que garantam a capacidade de enforcement do governo e a capacidade
de controle dos cidados sobre as aes deste ltimo.

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Parte III

O ESTADO DE BEM-ESTAR NO CONTEXTO ATUAL

Poltica versus Economia:

notas (menos pessimistas) sobre globalizao e
Estado de Bem-Estar
Maria Lucia Werneck Vianna

POLTICA, ECONOMIA E BEM-ESTAR SOCIAL

Poltica e Economia constituem esferas do conhecimento cujas fronteiras so
extensas e tensas. Os estudos sobre polticas sociais, seguridade social, Welfare
State, ou como quer que se designem os arranjos pblicos de proteo social
contemporneos, ilustram bem a extenso e as tenses desta fronteira. Tanto a
Economia quanto a Cincia Poltica reivindicam os louros de um saber superior
sobre o tema e atribuem, cada u m a a si prpria, maior capacidade elucidativa,
embora esbarrem uma na outra a todo momento e estejam em geral juntas nas
formulaes de flego.
No campo da Cincia Poltica, particularmente, inmeras abordagens foram
desenvolvidas refutando o economicismo contido em anlises q u e associavam a
emergncia e/ou a expanso dos Estados de Bem-Estar, nos anos que se seguiram
s duas guerras mundiais, ao avano (irreversvel) da industrializao. Explicitar a m , a s s i m , os e l e m e n t o s p o l t i c o s ( n o sentido de politics) q u e i n t e r m e d i a m a
r e l a o e n t r e inputs e c o n m i c o s - p r e s s e s o r i u n d a s da esfera i n d u s t r i a l ,
venham elas d e " n e c e s s i d a d e s " d o capital ou da a m p l i a o das d e m a n d a s
1

Para no falar da rejeio as teorias econmicas propriamente ditas. GOUGH ( 1 9 7 8 , 1 9 7 9 ) , por exemplo,
critica tanto as teorias funcionalistas (que entendem a poltica social como decorrncia inevitvel da
industrializao) quanto as teorias econmicas que consistem em aplicaes da welfare economics poltica
social e em estudos macroeconmicos sobre gastos pblicos. Na mesma linha, MISHRA ( 1 9 8 1 ) , TAYLORGOOBY & DALE ( 1 9 8 1 ) , COIMBRA ( 1 9 8 7 ) , GOMEZ DE SOUZA ( 1 9 8 7 ) , entre outros, desqualificam a fundamentao do que denominam "teoria da convergncia" (todo pas, ao alcanar determinado nvel de
industrializao, passaria a instituir mecanismos pblicos de proteo social). ASHFORD ( 1 9 8 6 ) se dispe
a superar trs conjuntos de explicaes insuficientes porque economicistas: as que percebem o Estado de
Bem-Estar como "conseqncia da demanda" ( medida que aumentam a concentrao da populao nas
cidades, a diferenciao ocupacional etc., o Estado obrigado a transformar-se); as que o explicam com
base na idia de oferta, correlacionando o provimento de bens e servios s imperfeies do mercado; e
aquelas que priorizam valoraes quantitativas e dados estatsticos.

c o n s u m i d o r a s dos t r a b a l h a d o r e s - e outputs polticos (agora, no s e n t i d o de

policies), t r a d u z i d o s , por e x e m p l o , na u n i v e r s a l i z a o do a t e n d i m e n t o m d i c o ,
no a u m e n t o da c o b e r t u r a p r e v i d e n c i r i a , na criao de p r o g r a m a s para d e s e m p r e g a d o s etc. Foi, sem dvida, a literatura poltica sobre o Welfare State que trouxe
ao debate, esclarecendo-o, o papel dos atores e seus recursos de poder (mobilizao
operria, formas de o r g a n i z a o , voto e t c . ) , bem c o m o o papel das instituies
(regime de g o v e r n o , s i s t e m a p a r t i d r i o , e s t r u t u r a da b u r o c r a c i a , d e s e n h o a d m i nistrativo e t c . ) .
2

Desse modo, evidenciou-se como e porque pases com performances econmicas

semelhantes e que dispendem muitas vezes o mesmo volume de recursos em rubricas
sociais o fazem de maneira diversa. Uns, privilegiando a seleo das populaes
beneficirias, outros, a instituio de direitos universais; uns dando prioridade s
prestaes homogneas, outros, s provises diferenciadas segundo a insero no
mercado de trabalho.
4

Em suma, as investigaes, na esfera da Cincia Poltica, sobre a emergncia

e a expanso do Welfare State, ainda que fazendo uso de achados e instrumentos da

RIMLINGER ( 1 9 7 1 ) um autor sempre lembrado nas interpretaes deste tipo. Na origem da poltica social
identifica a necessidade de integrar o emergente movimento operrio ao Estado burgus; diante do
radicalismo das organizaes sindicais e polticas dos trabalhadores, as elites teriam operado com o fito de
fragmentar sua ao, fazendo com que os mecanismos de relao mais direta com o Estado, via poltica
social, tendessem a afrouxar seus vnculos com organizaes militantes. No centro da anlise de FLORA
( 1 9 8 1 ) tambm est a convico de que os problemas de mobilizao emergentes com a expanso do
mercado, atravs da mediao das associaes, exerceram presses sobre a burocracia estatal, variando,
contudo, as solues, segundo as singularidades do desenvolvimento poltico dos diferentes pases.

"O desenvolvimento capitalista provoca a expropriao da fora de trabalho e ameaa a reproduo, mas
tais problemas no do lugar, necessariamente, a medidas de poltica social. A interveno do Estado Social
verifica-se quando a mobilizao dos trabalhadores - por sua vez determinada apenas parcialmente pelo
processo de acumula o - demonstra-se, na luta de classes, suficientemente forte para exercer presso
eficaz sobre o Estado. Por sua vez, a capacidade deste de realizar a poltica social ser tanto maior quanto
mais forte for sua autonomia relativa frente aos setores da classe dominante, assim como mais elevada for
sua centralizao (do poder decisrio). Mas, a autonomia e a centralizao do Estado no so funes do
estgio de desenvolvimento, pois dependem da evoluo precedente da prpria estrutura estatal e das
conotaes mais fortemente representativas ou, ao contrrio, absolutistas e centralizadas, que tenham
previamente adquirido" (ALBER, 1 9 8 6 ) . Esta visivelmente uma variante marxista da compreenso do
papel das instituies. H outras, como a de FLORA & HEIDENHEIMER ( 1 9 8 1 ) , para quem o Welfare State
corresponde politizao dos problemas da modernizao, expressando uma reao varivel conforme a
estrutura organizativa do pas, as caractersticas institucionais, e a natureza do Estado.

A valorizao das diferentes concepes de proteo social e de suas expresses em tambm diferentes
sistemas de poltica social deu margem, como se sabe, a classificaes dos Estados de Bem-Estar. A mais
conhecida a de TITMUSS ( 1 9 5 8 ) , que discrimina trs modelos: o residual (caracterizado principalmente
por polticas seletivas, concretizadas em programas para segmentos sociais especficos oferecidos atravs
de testes de renda), o meritocrtico (caracterizado por reproduzir, na proviso de benefcios e servios, a
estratificao existente no mercado de trabalho) e o redistributivo (caracterizado pela poltica substancialmente universalista-igualitaria e mais ou menos temperado por programas seletivos). Muitos estudos
comparativos, na rea, desenvolveram tipologias aproximadas a esta. Ver por exemplo, KORPI ( 1 9 8 0 ) ,
ESPING-ANDERSEN & KORPI ( 1 9 8 4 ) , ASCOLI ( 1 9 8 4 ) . ESPING-ANDERSEN ( 1 9 8 7 ) , embora adotando um critrio
mais abrangente (o grau de democratizao social do capitalismo alcanado por cada tipo) trabalha
igualmente com trs modalidades anlogas de Welfare State: o liberal (como o americano), o conservador
(os casos tpicos so Alemanha e Frana) e o social-democrata (Sucia).

Ciencia Econmica, guardaram uma margem de manobra prpria. Afirmaram sua especificidade e se saram bastante bem na competio pela eficcia explicativa.
5

de estranhar, porm, que, diante de um novo contexto econmico - no mais o da

expanso e consolidao da produo industrial - e ante necessidade de interpretar no mais
a emergncia e a ampliao do Welfare State, e sim o que vem sendo chamado de encolhimento
do Welfare State, a Cincia Poltica se tornou tmida, acovardou-se perante sua tradicional
competidora intelectual, submetendo-se a postulaes analticas que no eram originalmente
as suas. A tica econmica passou a predominar, produzindo a maioria das variveis independentes para o exame da crise do Estado de Bem-Estar Social. E so, sobretudo, as mudanas
em curso nas estruturas produtiva e financeira do capitalismo que ganharam a preferncia dos
analistas. Pierson (1995) observa o surgimento de "uma nova 'lgica do industrialismo', pela
qual, dadas as conseqncias da crescente globalizao da economia e do aumento da
competio imposto pelos NICs (newly industrialized countries) deve-se esperar uma tambm
nova 'convergncia' dos modelos nacionais de poltica social"; convergncia que teria, agora,
diversamente da anterior, o sentido do "encolhimento".
6

O ponto de partida do presente artigo reside na negao do status de varivel

explicativa por excelncia (para a crise do Welfare State) globalizao da economia. A
razo mais geral para a escolha deste "ponto de partida" se encontra na desconfiana de
que, assim "explicada", a suposta crise do Welfare State se torna irremedivel, implicando,
no limite, uma tendncia irreversvel ao seu desmonte. Como no h evidncias convincentes de que qualquer desmonte tenha ocorrido em pases do Ocidente desenvolvido onde, naturalmente, se localizam os reais Welfare States - descabido atribuir tal responsabilidade (ou irresponsabilidade) globalizao da economia. Uma segunda razo que
leva a descrer da relao de causalidade automtica entre globalizao da economia e
alteraes drsticas nos sistemas de proteo social tem a ver com a opo, aqui assumida,
pelo ngulo da Cincia Poltica. Fatores polticos (que, obviamente, se cruzam com fatores
econmicos, conforme dito antes) esclarecem melhor tanto a emergncia e a expanso
quanto, na atualidade, as reformas dos Estados de Bem-Estar Social. Principalmente,
explicam com maior rigor as diferenas entre as respostas dadas s "novas" condies
econmicas.

Vale uma citao, ainda, por espelhar com preciso tal sucesso. "Historicamente, o Welfare State foi o
resultado combinado de uma variedade de fatores que se compuzeram de modo especfico em cada pas.
Reformismo social-democrata, socialismo cristo, elites polticas e econmicas conservadoras, mas ilustradas, e grandes organizaes de trabalhadores industriais foram as principais foras que lutaram por isto
e concederam esquemas de seguro compulsrio mais e mais compreensivos, legislao de proteo ao
trabalho, salrios mnimos, expanso das facilidades de sade e educao e subsdios estatais para moradia,
assim como o reconhecimento dos sindicatos como representantes, na economia e na poltica, dos
trabalhadores" (OFFE, 1984a).

Os principais eixos do questionamento atual do Welfare State, de acordo com DRAIBE & HENRIQUE (1988)
so determinados "pelas necessidades advindas de uma nova diviso internacional do trabalho, vis--vis o
movimento de globalizao da economia, resultando num descompasso entre a economia do bem-estar e
os processos sociais vigentes nas economias desenvolvidas". Para DEPPE (1994), a crescente interdependncia de mercados, produo e circulao de moeda (causas principais), agravada pela derrocada do
socialismo no Leste Europeu (causa secundria), praticamente inviabilizou a integrao dos sistemas de
seguridade social na Comunidade Europia.

DESMONTE: MUITO ALARDE, POUCAS EVIDNCIAS

No se trata de desconhecer as adversidades que hoje saturam as pautas do
Welfare State. A globalizao dos mercados de capitais reduz, com efeito, a possibilidade de utilizao, por parte dos governos nacionais, de alguns instrumentos cruciais
de poltica econmica, impondo constrangimentos s polticas sociais. A internacionalizao da economia redefine a interdependncia e a concorrncia entre as naes,
enfraquecendo-as enquanto unidades decisoras. A multiplicao das empresas transna
cionais, a extenso planetarizada das redes de transporte de mercadorias, do dinheiro
e do capital - tanto quanto das redes de informao e de comunicao - permitem aos
agentes econmicos contornar as normas nacionais e mesmo subtrair-se a elas (Delcourt, 1992). A ameaa do dumping social paira, virtual (e s vezes concreta), sobre as
civilizaes industriais: s grandes firmas mundiais torna-se possvel, operando produtivamente em pases onde o salrio social baixo, forar a queda dos preos das
competidoras, levando-as (sobretudo aquelas cujos custos so mais altos) a sair do
negcio, migrar para locais menos onerosos, ou pressionar seus respectivos governos
a implementar polticas para diminuir os custos do trabalho. Disto decorreria, por
conseguinte (acatando as premissas do raciocnio econmico), a evaporao, num
horizonte no muito remoto, das fontes geradoras de recursos para a sustentao do
Estado de Bem-Estar Social.
No entanto, a despeito de tantas vicissitudes, os dados fornecidos por organismos
internacionais abalizados no autorizam os vaticinios alarmantes contidos nestas conexes.
As transferncias sociais como porcentagens do PIB na Inglaterra eram de 9.8% em
74; passaram para 14.1% em 1986 e para 12.2% em 90. Na Alemanha, eram 14.6% em 74,
15.9% em 86 e 15.3% em 1990. Na Sucia, 14.3% em 74; 18.4% em 86 e 19.7% em 90.
Nos E.U.A., 9.5% em 74, 11.0% em 86 e 10.8% em 90. Os gastos governamentais foram
crescentes nos quatro pases mencionados: na Inglaterra passam, de 41.4% do PIB em 78,
para 42.5% em 86 e 44.8% em 94; na Alemanha, de 47.3% em 78, para 46.4% em 86 e
51.4% em 94; na Sucia, de 58.6% em 78, para61.6% em 86 e 70.9% em 9 1 ; nos E.U.A.,
de 30.0% em 78, para 33.7% em 86 e 33.9% em 94. O emprego pblico como porcentagem
do emprego total se manteve estvel ao longo da dcada de 80: na Inglaterra, 19.6% em
74,21.8% em 86 e 19.2% em 90; na Alemanha, 13% em 74, 15.6% em 86 e 15.1% em 90;
na Sucia, 24.8% em 74, 32.2% em 86 e 31.7% em 90; nos E.U.A., 16.1% em 74, 14.8%
em 86 e 14.4% em 9 0 . No mbito da Comunidade Econmica Europia (CEE), os gastos
7

10

Dados da Organization for Economic Co-Operation and Development _ OECD (Historical Statistics.

OECD (Economic Outlook, 1 9 9 4 ) apud PIERSON ( 1 9 9 5 ) .

1 9 6 0 - 1 9 9 0 ) , transcritos de PIERSON ( 1 9 9 5 ) .

Na dcada de 8 0 , segundo varios autores, teriam se reedificado muitos dos Estados de Bem-Estar europeus,
sob a gide do "encolhimento". Ver GLAZER ( 1 9 9 0 ) , KOPITS ( 1 9 9 3 ) , KAMERMAN & KAHN ( 1 9 8 9 ) , entre

outros. KoRNis ( 1 9 9 4 ) faz uma boa resenha desta literatura.

10

Dados da OECD (Historical Statistics, 1 9 6 0 - 1 9 9 0 ) , retirados de PIERSON ( 1 9 9 5 ) .

sociais estavam, em 1989, no mesmo nvel que em 1980, apresentando pequenos graus de
crescimento ou diminuio diferenciados por funo e por pas.
11

No se est, ento, diante de um desmonte. Como observam Ascoli & Dente (1985), " o
smantellamento del Welfare State aparece cada vez mais como uma palavra de ordem de sabor
claramente utpico". Alguns autores j contestam o catastrofismo de certas perspectivas
demogrficas (Taylor-Gooby, 1991; Flynn, 1989), discutem as determinaes econmicas da
crise da seguridade (MacGregor, 1990) e enfatizam a adeso da populao a seus Estados de
Bem-Estar (Navarro, 1991). Um artigo do The Economist, transcrito no Brasil pela Gazeta
Mercantil de 3 de junho de 1993, apesar do ttulo ("A opo por um Estado de Bem-Estar mais
seletivo e eficaz"), reconhece que "...os eleitores britnicos esto compreensivelmente desconfiados das tentativas de economizar dinheiro nessas reas (sociais)".
O caso da Gr-Bretanha, alis, paradigmtico, pois em nenhum outro pas europeu
se deu uma reforma do sistema de Welfare to alardeada quanto l, a partir de 1986.
Examinando-a, Ringen (1987) e Johnson (1987), alm dos j citados, assinalam o faccio
sismo do diagnstico oficialmente divulgado, bem como a discrepncia entre as solues
implantadas e os objetivos anunciados. Para Taylor-Gooby (1991), o discurso contencio
nista dos anos 80 teve motivaes polticas e no econmicas, uma vez que manteve-se
inalterado o volume do gasto. Assim, tambm, o que Flynn (1989) identifica como a
tentativa ideolgica de reverter os alicerces do Welfare State se revelou, por exemplo, na
poltica habitacional: os cortes nas despesas pblicas com esta rubrica representaram
12

13

14

11

Usando dados do EUROSTAT (banco de dados estatsticos da Unio Europia - Statistical Office), STEPHENS,
HUBER & RAY ( 1 9 9 4 ) mostram "surpreendente continuidade e estabilidade" nos Estados de Bem-Estar
europeus nos anos 8 0 . PIERSON ( 1 9 9 5 ) indica que do total de prestaes sociais, 4 3 . 7 % eram destinados,
em 1 9 8 0 , s aposentadorias e penses, percentual que passou a ser de 4 5 . 9 % em 1 9 8 9 . 0 gasto com sade
na CCE diminuiu ligeiramente: de 3 7 . 6 % , em 1 9 8 0 , para 3 6 . 2 % em 1 9 8 9 (diminuio ocorrida, por
exemplo, na Alemanha e Sucia, mas no na Inglaterra, onde, ao contrrio, houve aumento). A assistncia
s famlias - a mais atingida das rubricas sociais - se reduziu de 1 0 . 4 % do total das prestaes para 7.9%.
Programas para o desemprego tiveram elevao, de 6.3%, em 1 9 8 0 , para 6.6%, em 1 9 8 9 .

12

Segundo os prprios conservadores (que formularam e implementaram a reforma), mais alardeada que
efetiva (FLYNN, 1 9 8 9 ; TAYLOR-GOOBY, 1 9 9 1 ) . Em outros pases, medidas tpicas foram tomadas durante
a dcada de 8 0 e s recentemente alteraes legais nos sistemas vm sendo tentadas. Na Itlia, a proposta
apresentada pelo governo ao Parlamento em 1 9 9 2 modifica os requisitos para obteno da aposentadoria
(aumenta a idade mnima e amplia o perodo de contribuies necessrias para o, indivduo se aposentar) e
o clculo do valor das mesmas. Tambm a Alemanha iniciou em 1 9 9 2 um processo de reforma para ser
implementado gradualmente at 2 0 1 3 ; os alemes tero de pagar mais pelas suas penses estatais e os
benefcios sero aos poucos reduzidos. Em ambos os pases houve bastante cautela nas mudanas
projetadas, que s podem ser levadas a cabo mediante intensas negociaes. A o contrrio, na Frana, onde
as discusses em torno da questo no amadureceram, os protestos contra a reforma pretendida pelo governo
foram veementes em fins de 1 9 9 5 .

13

Estes autores refutam expressamente supostos como a influncia negativa dos gastos sociais sobre a
performance da economia, a gravidade da presso demogrfica etc. "A Gr-Bretanha oferece uma
oportunidade interessante de se analisar o sucesso de uma poltica social de direita conscientemente radical,
impelida por uma opo poltica e no pela influncia bvia de restries econmicas ou presses

14

As mudanas implantadas teriam, para FLYNN ( 1 9 8 9 ) , a finalidade de redefinir o papel do Estado,

valorizando noes como as de auto-ajuda, autoconfiana e t c , reforando a suposio conservadora de que
o sistema de proteo britnico disseminou uma "cidadania dependente". Com isso, malgrado a sobrevivncia fsica do Welfare State, nele estariam se infiltrando elementos esprios, capazes de solapar seus
fundamentos.

demogrficas" (TAYLOR-GOOBY, 1 9 9 1 ) .

aparente conteno, pois resultaram no agravamento dos problemas de moradia e no

aumento dos dispendios assistenciais.
15

Mais pessimista, MacGregor (1992) aponta trs retrocessos impressos ao Estado de

Bem-Estar britnico pela estratgia conservadora: a "americanizao" do sistema, o
declnio da responsabilidade pblica com a maternidade, e o fato da poltica social ter se
tornado absolutamente inconsistente. Segundo a autora, a seguridade social na Inglaterra
estaria caminhando com assustadora rapidez em direo ao modelo americano, seletivo e
de carter residual; em termos europeus, a tendncia seria a de se configurar cada vez mais
como do tipo "rudimentar", num movimento inverso ao dos pases latinos (Itlia, Espanha,
Portugal) que, tradicionalmente atrasados em matria de Welfare, aperfeioaram seus
sistemas de proteo social, aproximando-os aos padres social-democrata ou de seguro
social abrangente. Da mesma forma, o descaso com a maternidade, num momento em
que "todos os pases europeus, exceo da Inglaterra, reconhecem as necessidades das
mes trabalhadoras e alocam alguma modalidade de proviso para elas", indicaria um
recuo. Finalmente, "inconsistncia e turbulncia" seriam caractersticas adquiridas pelo
Welfare State ingls na ltima dcada, manifestas sobretudo no padro errtico de gasto
pblico, que desmente as metas de saneamento financeiro dos reformadores.
16

17

18

A argumentao anterior abre espao para uma indagao que reitera a relevncia
dos aspectos polticos. Porque - se que isso realmente ocorreu - na Inglaterra, e no nos
demais pases desenvolvidos do velho continente, o sistema de proteo social afastou-se
da concepo europia, "americanizando-se"? As dificuldades econmicas do perodo
indiscutivelmente acentuaram a polarizao poltica e introduziram fissuras no consenso
acerca do Estado de Bem-Estar keynesiano do ps-guerra. King (1988) observa que Sucia
e Dinamarca experimentaram importantes greves nos anos 80, a Alemanha virou-se,
em termos eleitorais, para a direita, e na Frana as polticas oramentrias do presidente

15

As vendas das council houses foram bem aceitas pela populao num primeiro momento porque os
descontos nos preos eram altos e porque as autoridades locais se viram compelidas a colaborar para que
a medida surtisse efeito. Aos poucos, o sucesso diminuiu, na mesma medida em que a inadimplncia dos
compradores crescia. Do ponto de vista oramentrio, grande parte dos subsdios foram remanejados para
os benefcios assistenciais da seguridade social. Como, porm, os postulantes passaram a alugar moradias
no mercado, j que a oferta de imveis pblicos baixou, os proprietrios privados foram favorecidos. Cf.
FLYNN (1989). PIERSON (1995) tambm considera o "encolhimento" da rubrica habitacional na Inglaterra
como exceo, uma vez que a regra teria sido a manuteno do Welfare State.

16

"Cinco perfis de Welfare podem ser delineados na regio europia: o social-democrata ou escandinavo; o
de seguro social ou corporativo, aquele dos pases bismarckianos; o liberal ou residual (anglo-saxo);
o rudimentar (latino); e o ps-comunista (Europa do Leste). A experincia britnica d ps-guerra pode
ser caracterizada como tendo se movido do modelo social-democrata dos anos 40, para o de seguro social
ou corporativo nos anos 60, e para um modelo residual nos anos 80" (MACGREGOR, 1992).
"O gasto governamental total no Reino Unido cresceu fortemente de 4 1 % do PIB,em 1971, para 49% em
1975, mas caiu tambm abruptamente para 4 2 % em 1977. Cresceu para 47% em 1982, caiu para 4 3 %
em 1986 e para 38.2% em 1988, o mais baixo nvel desde 1966. Com o crescente desemprego, esta
proporo tende a se elevar novamente" (MACGREGOR, 1992).

17

18

MACGREGOR (1992) mostra que os cortes foram realizados em alguns programas, assim como a conteno
de despesas se restringiu a certos setores; o valor real dos benefcios pagos integralmente pelo Estado caiu,
subsdios para servios pblicos decresceram etc. Gastos volumosos, todavia, seguiram sendo realizados em sade, por exemplo - s que, insuficientes para atender demanda e mal dirigidos para as necessidades
reais (os investimentos cessaram), acabaram por implicar boas doses de desperdcio.

socialista Mitterand passaram longe do radicalismo; mas - corroborando a afirmao de

MacGregor (1992) - embora o grupo dos que procuraram controlar o crescimento do
setor pblico, tpico do Estado de Bem-Estar, "inclua pases como Dinamarca e
Holanda, nos Estados Unidos e na Inglaterra que esta tendncia tem sido mais
pronunciada".
Para King (1988) - que obviamente no leu o artigo de MacGregor (1992)
a
analogia entre os sistemas atuais de seguridade ingls e americano pra por a. Ou seja,
embora tenha sido o pas europeu que mais "americanizou" sua proteo social, a
Inglaterra, diversamente dos E.U.A., conta com fontes de apoio ao Welfare State integradas
estrutura da sociedade. Mesmo que fracas, em relao s vigentes na Sucia, Holanda ou
Alemanha, estas fontes de apoio constituem a garantia de que os esquemas pblicos de
bem-estar no sero destrudos com facilidade. Fontes de apoio integradas sociedade: eis
o gancho que introduz um ngulo essencialmente poltico na avaliao das perspectivas do
Estado de Bem-Estar Social nos dias que correm.

A POLTICA CONTRA A ECONOMIA

Como sugerido anteriormente, as redes e empresas, quando transnacionalizadas,
habilitam-se a escapar do controle poltico exercido pelos governos nacionais. Delcourt
(1992) levanta a hiptese de que venha a se cristalizar uma dissociao entre, de um lado,
os poderes transnacionais, agindo nos planos econmico/financeiro e cientfico/tecnolgico, e, de outro, o poder poltico, encerrado nos limites territoriais da nao e "especializado" na gesto do social. A gravidade de tal cenrio estaria justamente na desconsiderao, pelas redes e empresas multinacionais, das instncias (nacionais) de concertao e
negociao, porque so elas que viabilizam em grande medida o chamado acordo social
democrata sobre o qual est fundada a prpria idia de Welfare State. Fragilizados os
atores que firmaram o pacto de solidariedade social nas dcadas que se seguiram
Segunda Guerra Mundial, fragmentadas suas organizaes e destitudas de poder as
instncias de legitimao e efetivao das macropolticas concertadas, como sobreviveria
o Estado de Bem-Estar Social?
19

19

Um dos achados decisivos da Cincia Poltica para o entendimento do Welfare State foi a sua ntima
associao ao "compromisso de classes" representado pela Social Democracia. Este compromisso, pelo
qual os trabalhadores aceitaram a lgica do lucro e dos mercados em troca da obteno de padres
civilizados de vida, forjou "um consenso quanto as prioridades, desejabilidades e valores bsicos da
economia poltica, a saber, o crescimento econmico e a segurana social" (OFFE, 1984b). Por outro lado,
tanto o acordo quanto seus resultados se tornaram possveis graas ao formato agregado da organizao de
trabalhadores e empresrios e presena do Estado enquanto interlocutor, traos que tipificam o neocor
porativismo do Norte Europeu. Ver PRZEWORSKI (1989), ROTHSTEIN (1987) e outros. Uma aproximao
entre neocorporativismo e Welfare State est em WERNECK VIANNA (1995).

Esta circunstncia traria, decerto, conseqncias nefastas para a poltica social.

20

Entretanto, ainda aqui, as informaes disponveis no apontam nem para a consumao do desmonte nem para a destruio das bases de apoio do Welfare State. As j
referidas reformas da seguridade social em alguns pases fornecem evidncias de que as
respostas no tm sido unvocas, so polticas, e mais: a maior ou menor vulnerabilidade
dos Welfare States aos ditames no novo contexto econmico tem a ver com a vitalidade
dos mecanismos neocorporativos (ou equivalentes funcionais) que sempre lhes deram
suporte.
Na Alemanha, uma coalizo de centro-direita est no poder desde 1982. Em anos
recentes, contudo, os social-democratas conseguiram maioria no Bundesrat, ampliando o
rumo das discusses sobre a reforma. Os poderosos sindicatos alemes viveram agudas
presses e o nmero de seus afiliados caiu, ficando, em 1994, pela primeira vez nas quatro
ltimas dcadas, abaixo de 10 milhes, nmero que em termos comparativos ainda
excelente. Assim, a Alemanha representa "um caso de autoridade apenas relativamente
fragmentada, um caso de poderes moderadamente diminudos" (Pierson, 1995).
21

O Welfare State alemo um dos mais extensivos do mundo, embora no se oriente

para a maximizao do emprego (como o sueco), e sim para o provimento de subsdios aos
outsiders, que so encorajados a sair, deixando o mercado de trabalho para os altamente
produtivos. Os custos so altos, empregadores e empregados contribuem muito. Mas no
h sinais de que as dificuldades (fiscais, principalmente) venham a se expressar em conflitos
entre os de dentro e os de fora (Pierson, 1995). Como observa tambm este autor, a linha
de clivagem potencial se localiza na idade: o maior e mais dispendioso grupo de outsiders
se compe de pensionistas e aposentados - vale dizer, daqueles que j foram insiders -, o
que torna improvvel a polarizao conflituosa.
22

A reforma do sistema previdencirio alemo em fins dos anos 80 seguiu, primeira

vista, o padro geral de encolhimento dos programas sociais. As razes alegadas, o
diagnstico enfatizando dficits, problemas demogrficos e t c , foram semelhantes aos
divulgados em outros pases. No entanto, as alternativas apresentadas pelos crticos do
Estado de Bem-Estar no tiveram muita chance (Schmll, 1991). O Governo Kohl procurou o

20

Ou traz, segundo os prognsticos contidos nas anlises meramente econmicas. Assim, para MDICI &
BRAGA ( 1 9 9 3 ) , por exemplo, a crise econmica que se instaurou a partir de 1 9 7 4 / 7 5 "propiciou a acelerao
da queima de capitais investidos em antigos processos tecnolgicos, agilizando o uso e o desenvolvimento
de novas tecnologias em setores como a microeletrnica, a informtica, as telecomunicaes, a qumica
fina, etc. Corolrios de tais mudanas foram a despadronizao da organizao industrial, a reduo do
tamanho das plantas e a descentralizao da produo que incidiram sobre o mundo dotrabalho, desmobilizando as bases territoriais dos sindicatos e associaes de trabalhadores, reduzindo o assalariamento (na
medida em que fizeram crescer a terceirizao e o trabalho a domiclio) e redefinindo critrios de
remunerao". Com isso, para os autores, as bases de sustentao, financeiras e polticas, do Welfare State
estariam definitivamente abaladas.

21

Nas palavras de OFFE ( 1 9 9 1 ) , um caso de "smooth consol idation''.

22

Para PIERSON ( 1 9 9 5 ) , na Alemanha h enormes barreiras ao desenvolvimento de clivagens polticas

intergeracionais, pois, ainda que os custos relativos aos idosos sejam a fonte mais pesada de presso
oramentria, os insiders reconhecem que no futuro sero outsiders. "Isto bloqueia qualquer tendncia
polarizao entre ns e eles".

consenso entre experts e os parceiros sociais e o apoio da oposio social-democrata. Os

sindicatos e os empresrios fizeram acordo em torno de propostas (Offe, 1991). O
resultado foi um plano envolvendo pequeno aumento nas contribuies, elevao gradual
da idade para se aposentar, ligeiro rebaixamento dos valores, e que preservou, inalterada,
a estrutura bsica do sistema. No caso da sade, a acomodao corporativista de fortes
interesses organizados e a busca de consenso interpartidrio igualmente se constituram
em regra.
23

24

Sucia outro caso emblemtico de continuidade do Estado de Bem-Estar e onde

o papel da organizao poltica dos atores sociais na resistncia ao desmonte, alm de
bvio, merece especial ateno. Um partido social-democrata extremamente bem-su
cedido, sindicatos fortssimos e o Welfare State mais amplo e redistributivo do planeta
combinam-se para enfrentar a globalizao. No que os efeitos desta passem ao largo
do solo sueco. Na verdade, o poder sindical sofreu revezes, na dcada passada, a
histrica hegemonia do SAP (o partido social-democrata) deu lugar a flutuaes
peridicas na composio do g o v e r n o e mudanas na seguridade social foram implementadas, obedecendo, ademais, mesma dinmica percebida em pases como Alemanha e Inglaterra: independentemente de quem estava no governo, ocorreram ocasionais
cortes em programas sociais.
25

26

Nos primeiros anos do decnio em curso, a crise fiscal revelou-se. De acordo com
Pierson (1995), o pas, em pouco tempo, trocou o ttulo de maior supervit da OECD pelo
de maior dficit e isto porque, desenhado para operar com pleno emprego, o generoso
Welfare State sueco se deparou, inesperadamente, com taxas crescentes de desemprego.
As condies, assim, pareciam favorveis a alteraes profundas na poltica social, e no
por acaso, o SAP perdeu as eleies em 1991. Contudo, nas palavras de Pierson (1995),
"mesmo sob estas extraordinrias circunstncias, o que espanta a ausncia de qualquer
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28

23
24

Todos os partidos, exceto os verdes, apoiaram a legislao aprovada em novembro de 1989.

Segundo PIERSON (1995), mesmo a unificao com a Alemanha Oriental, que parecia uma oportunidade
para reformas mais radicais, no desestabilizou o Welfare State alemo ("a resposta unificao enfatizou
a continuidade: os alemes orientais foram trazidos para dentro do regime de poltica social da Alemanha
Ocidental"). Ao contrrio, a despeito de algumas limitaes (nos valores de benefcios assistenciais), o
sistema avana - por deciso compartilhada - em direo a "uma ambiciosa expanso dos servios,
cobrindo cuidados a domiclio para doentes crnicos e idosos desamparados", o que refora o ceticismo
quanto ao encolhimento ou quanto a um conflito geracional no seu interior. Pelas novas disposies legais,
a seguridade social vai colaborar com os fundos de sade e com os oramentos locais de assistncia social,
que em geral se responsabilizam por gastos de longo prazo, e o far, inclusive, mediante aumento das
contribuies sobre as folhas de pagamento das empresas. Os empresrios sero compensados atravs da
reduo de um dia de pagamento do descanso remunerado.

25

A negociao coletiva altamente centralizada entre trabalhadores e patres foi abandonada em alguns casos
(PIERSON, 1995; ESPING-ANDERSEN, 1994).
Uma coalizo "burguesa" ascendeu ao poder de 1976 a 1982 e, posteriormente, com as eleies de 1991
(ano do pior desempenho do SAP em dcadas), at 1994 (PIERSON, 1995).

26
27
28

Os gastos governamentais alcanaram 73% do PIB em 1993 e o dficit pblico ultrapassou 14% do PIB
(OECD, Economic Survey, 1994).
O desemprego na Sucia, incluindo os que participam dos esquemas governamentais de ativao do
mercado de trabalho, elevou-se de 3 % em 1989 para mais de 12% em 1993. Com isto, produziram-se
simultaneamente decrscimo na arrecadao de tributos e aumento dos gastos pblicos.

29

sinal de que o Welfare State seria radicalmente reestruturado"; Esping-Andersen (1994)

confirma a assertiva, sugerindo que o sentido dos esforos reformadores " mais de um
ajuste marginal do que de um iminente e paradigmtico abandono dos princpios bsicos
do Welfare State universal e igualitrio". A reforma das aposentadorias e penses,
introduzida em junho de 1994, "baseada em extensas consultas aos partidos e s representaes do capital e do trabalho, busca garantir ao sistema sueco de seguridade um futuro
estvel a longo prazo sem alterar seus princpios bsicos" (Pierson, 1995).
30

Convm, assim, insistir: o novo contexto econmico lesa a poltica social, mas no
necessariamente a destri. As maneiras diversas pelas quais os Estados tm enfrentado as
dificuldades mostram que a necessidade reside, antes, em encontrar caminhos adequados
s realidades singulares de cada um, o que s pode ocorrer na esfera da poltica, e mediante
acordos entre os interessados. Esping-Andersen (1994) vai ao ponto e examina vrios
destes caminhos, j em andamento, identificando trs estratgias diferentes
Os pases

escandinavos

seguiram

setor pblico,

induzida

pelo prprio

Gr-Bretanha,

a Nova Zelndia

mentao

dos salrios

State. E,

finalmente,

favoreceram

uma estratgia

Welfare

e os Estados

e do mercado
os pases

at recentemente
State.

de reduo

combinada

Continental,
induzida

de expanso

anglo-saxes

Unidos - favoreceram

de trabalho,

da Europa

uma estratgia
Os pases

do emprego

no

- em particular

uma estratgia

de desregula

a um certo grau de eroso

como a Frana,

da oferta de

a Alemanha

do Welfare
ou a

Itlia,

mo-de-obra.

Analisando as trs estratgias, Esping-Andersen (1994) destaca a correspondncia de

cada uma delas s especificidades dos Estados de Bem-Estar (que diferem em termos de
concepo, de estrutura de financiamento, de organizao administrativa etc. ) e a natureza
poltica das negociaes que permitem respostas positivas diante de obstculos econmicos
um tanto assustadores. interessante que, ao enfocar a "rota neoliberal", verifica que
"as mudanas no foram nada uniformes". Na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos, por
exemplo, "as polticas de liberalizao associaram-se a um notvel esfraquecimento das
organizaes coletivas, tais como os sindicatos, enquanto na Austrlia as polticas de
liberalizao, contrariamente, foram desenvolvidas em cooperao com sindicatos fortes".
31

32

29

A coalizo conservadora, no poder entre 1 9 9 1 e 1 9 9 4 , no tomou nenhuma medida contencionista que

pudesse afetar seriamente o bem-estar dos cidados (ou de alguns deles) sem que obtivesse acordo prvio
com a Central Sindical e o SAP, procurando cobertura poltica ainda que "ao preo de perder oportunidades
de alteraes radicais".

30

ESPING-ANDERSEN ( 1 9 9 4 ) afirma, ademais, que, nos pases escandinavos, o papel do Welfare State de
assegurar e estimular o emprego est sendo fortalecido. "A celebrada poltica de estmulo ao
emprego/ativao do mercado de trabalho est sendo acelerada. Particularmente com relao oferta de treinamento
e de empregos. O programa dinamarqus de garantia de emprego baseia-se principalmente no setor pblico,
mas as polticas de estmulo ao emprego se estendem tambm ao setor privado por meio de subsdios
marginais aos salrios e, recentemente, de uma renda mnima temporria para aqueles que se estabelecem
como autnomos".

31

Ver, sobre as "arrumaes" destes elementos nas diferentes configuraes de Welfare State, WERNECK

32

Correspondente ao grupo de pases que "adotou deliberadamente estratgias de. desregulamentao

orientadas para o mercado durante os anos 80, notadamente a Gr-Bretanha, a Nova Zelndia, os Estados
Unidos e, em menor grau, a Austrlia e o Canad".

VIANNA ( 1 9 9 5 ) .

Os resultados negativos das polticas de liberalizao do mercado e flexibilizao do

trabalho e dos salrios, embora comuns aos pases que seguiram aquela rota, tambm se
apresentam em graus e intensidade variados. Dados sobre a dcada de 80 revelam que os
ganhos dos estratos mais baixos caram, em relao aos mdios, 1 1 % nos E.U.A., mas
apenas 5% na Austrlia. Outrossim, as difundidas prticas de cortar gastos e seletivizar
benefcios foram levadas a cabo segundo orientaes distintas. Em contraste com os
E.U.A., a proteo ao desemprego no Canad no diminuiu. Na Austrlia e no Canad,
os mtodos seletivos, com elegibilidade baseada na declarao de rendimentos (e no em
testes de meios estigmatizadores), e voltados rigidamente a excluir os ricos (e no a garantir
a incluso apenas dos comprovadamente pobres) exibiram uma performance muito melhor
do que o sistema assistencial americano.
33

34

Outra medida tpica da "rota neoliberal", ainda que adotada em parte at pela
estratgia escandinava de enfrentamento da crise, o estmulo parceria com o setor
privado, no tem surtido, por sua vez, os efeitos desejados. Nos pases em que estes
arranjos sempre encontraram aceitao, o panorama flexibilizado do emprego passa
a imprimir mais bices do que incentivos ao seu crescimento. Naqueles em que a
suplementao no considerada essencial, os limites ampliao da clientela parecem
claros j h algum tempo. E nos novos 'tigres asiticos', onde, na ausncia de sistemas
35

36

37

33

OCDE, Employment Outlook, 1 9 9 3 . Na Inglaterra, a queda foi de 1 4 % e no Canad, 9 % . ESPING-ANDERSEN

( 1 9 9 4 ) coteja esta situao com a da Europa Continental e da Escandinvia, onde observa-se "uma
estabilidade ou at mesmo um declnio na desigualdade dos ganhos, e nenhum dos pases dessas regies
teve um crescimento da pobreza".

34

De acordo com ESPING-ANDERSEN ( 1 9 9 4 ) , 9 9 % dos desempregados recebem benefcios.

35

Em resumo, e no que realmente importa em termos do "encolhimento" do Welfare State, o sentido desta
parceria tem sido a fomentao de esquemas suplementares de previdncia (aposentadorias e penses) e
de sade patrocinados pelas empresas, atravs dos fundos de penses e planos de assistncia mdica. Algo
semelhante vem acontecendo na Sucia, mas de uma maneira tal que todos os prestadores privados de
servios permanecem sujeitos a normas rgidas e definidas centralmente. Segundo ESPING-ANDERSEN
( 1 9 9 4 ) , a implementao de parcerias, neste pas, ao invs de incentivar a privatizao, "parece ser motivada
muito mais pelo critrio da eficincia, assim como por um interesse em permitir que os servios variem
mais de acordo com as demandas diferenciadas dos clientes".

36

ESPING-ANDERSEN ( 1 9 9 4 ) diz que "os Welfare States como o norte-americano, que prevem suplementa
es por parte das empresas, tendem a enfrentar lacunas cada vez maiores na seguridade social e
desequilbrios srios com uma freqncia crescente". Tambm no caso do Japo h evidncias, segundo o
mesmo autor, de que o sistema de empregos vitalcios e de garantias de bem-estar propiciadas pelas
empresas se enfraquecer, devido s transformaes na estrutura do emprego. "Se a privatizao gera uma
transferncia das responsabilidades pelo bem-estar para as empresas, ento muito improvvel que se torne
uma panacia. A experincia norte-americana mostra que os planos de empresa, especialmente aqueles de
benefcios diferenciados, enfrentam problemas semelhantes aos dos esquemas pblicos. Alm disso, tais
esquemas empresariais so cada vez menos viveis em uma estrutura de empregos dominada pelos servios,
em que as empresas so menores e os trabalhadores menos sindicalizados" (ESPING-ANDERSEN, 1 9 9 4 ) .

37

Segundo REYNAUD ( 1 9 9 4 ) , os regimes de empresa ou fundos de penses, substitutivos ou complementares

previdncia pblica, no desempenham papel relevante na Frana, Itlia ou Espanha, e muito menos na
Escandinvia. Mas mesmo em pases onde passaram a ter alguma adeso, como na Alemanha, ou se
tornaram importantes, em virtude da desvalorizao das aposentadorias bsicas, como na Inglaterra, o
crescimento se acentuou na dcada de 6 0 , mantendo-se estvel ou declinante de l para c. Na Inglaterra,
em 1 9 6 3 , 4 8 % dos assalariados ocupados estavam filiados a um regime de empresa, proporo que subiu
para 5 3 % em 1 9 6 7 e baixou, gradativamente, para os 4 8 % anteriores em 1 9 9 1 ; na Alemanha, a proporo
de assalariados do setor industrial filiados a fundos fechados de penso era a mesma em 1 9 7 9 e 1 9 9 3 ( 6 6 % )
e no comrcio, a variao foi de 2 3 % em 7 9 para 2 8 % em 9 3 .

38

pblicos significativos, a seguridade na empresa poderia se constituir em caminho,

moda japonesa, a tendncia parece ser a de valorizar, antes, as vantagens do modelo
europeu.
39

NOVO CENRIO, NOVOS ATORES

O Estado de Bem-Estar Social, portanto, continua a ser uma referncia decisiva
na concretizao dos direitos de cidadania. E sua sustentao no parece ter sofrido os
abalos propagandeados. Os autores que batem na tecla do no desmantelamento,
reproduzindo informaes comprobatrias da resistncia, variadamente empreendida
pelos Estados nacionais, ao autoritarismo do mercado globalizado, sublinham dois
grandes issues, ambos aqui j insinuados quase exausto. O primeiro consiste no
reconhecimento do carter poltico - vale repetir mais uma vez - da movimentao que
freia a suposta irreversibilidade econmica; o segundo, que especifica tal carter
poltico, sugere que a possibilidade, maior ou menor, do xito da dita movimentao
se situa no formato de articulao dos interesses envolvidos.
O carter poltico das respostas (positivas) dadas crise do Welfare State
enfatizado por Pierson (1995), quando chama a ateno para a estabilidade do m e s m o .
Estabilidade que atribui, por um lado, ao fato de que o Welfare State representa, hoje,
o status quo e, por outro, aos custos eleitorais das iniciativas desmanteladoras. A fora
do Welfare State repousa, desse modo, nas instituies democrticas que se consolidaram pari passu sua expanso (Ashford, 1986) e isto significa que a realizao de
mudanas profundas requer o (difcil) consentimento de numerosos atores. Como
assinala ainda Pierson (1995), "onde o poder compartilhado por vrias instituies
(e.g. Alemanha) ou por coalizes partidrias (a maioria dos pases com sistemas
eleitorais de representao proporcional), a mudana profunda vai ser difcil". Mas
mesmo nas naes que dispem de estruturas concentradas de poder - Sucia e
Inglaterra so casos de administrao bastante centralizada do Welfare State - , dimi
40

38

Tratam-se, em geral, de economias que cresceram rpida e recentemente e que, at agora, viveram mais o
problema da escassez de mo-de-obra do que o do desemprego. A capacidade, pois, das famlias (no Oriente,
por motivos de tradio e religio, ainda fontes decisivas de proteo) de prover bem-estar, assistncia, e
compensao aos riscos do mercado prevalece, embora, conforme ESPING-ANDERSEN (1994), isso no possa
"continuar indefinidamente".

39

ESPING-ANDERSEN (1994) menciona as reformas previdenciria na Coria do Sul, no final dos anos 80, (uma
tentativa de criar uma rede de seguridade social mais abrangente e universal) e do sistema de sade em
Taiwan (setembro de 1994) que, de incio, previa torn-lo universal e obrigatrio, embora o sucesso de
ambas as iniciativas tenha sido, pelo menos at agora, parcial.

40

"Comparada com as aspiraes de muitos reformadores, e com a extenso da mudana em campos como
o da poltica de relaes industriais, a estabilidade do Welfare State espantosa".

nuir benefcios ou eliminar servios pblicos tem alto preo poltico, expresso nanegao
do voto aos decisores que realizam cortes excessivos.
41

Reiterar a importncia da dinmica poltica na continuidade do Welfare State no

basta, todavia, para consumar o resgate da poltica, enquanto campo do conhecimento, na
compreenso dos processos em tela. E no basta porque o clamor permanece no patamar
de generalidade que quer superar. Se o ngulo da Cincia Poltica permite, com efeito, rever
o tom de irreversibilidade que a perspectiva econmica transmite, o faz na medida em que
relativiza as formulaes genricas acerca da correlao entre globalizao e polticas
(policies), introduzindo a noo de modos (diferentes) pelos quais os interesses (mltiplos
e/ou antagnicos) se articulam e se fazem presentes nas instncias decisrias. A institucio
nalidade democrtica, ento, se configura como dimenso indispensvel mas no suficiente
para a resposta positiva e incisiva adversidade do contexto econmico. Tanto quanto a
vigncia de uma estrutura legal de direitos adquiridos - com burocracias especializadas no
provimento dos mesmos - , tanto quanto as expectativas (e as possibilidades) eleitorais de
satisfao das demandas por bem-estar, conta o formato propiciador de negociaes e
consensos a respeito de tais direitos e demandas.
Aludiu-se, anteriormente, estreita ligao entre Welfare State e neocorporativismo um formato de intermediao/articulao de interesses fundado basicamente em dois atributos:
o intercmbio poltico entre os setores pblico e privado e a organicidade do sistema de
representao de interesses, e pois, propiciador de negociaes amplas em torno das
macropolticas que afetam as rendas e os direitos dos cidados. Ora, as diferentes respostas
tambm vistas anteriormente revelam que as mais positivas e incisivas tm sido aquelas
dadas por pases com maior grau de organizao neocorporativa, independentemente do
tipo de Welfare State que possuem. No por acaso, os Estados Unidos, onde prevalecem o
pluralismo dos grupos de interesse e, em especial, o lobismo como veculo de influncia
sobre as decises, apresentam os ndices mais alarmantes de empobrecimento.
42

43

41

44

Evidentemente a classe mdia (sobretudo) no quer pagar mais impostos; quando se defronta, porm, com
a perda do bem-estar a que se acostumara, muda de opinio, como demonstram NAVARRO ( 1 9 9 1 ) , MULGAN
( 1 9 9 1 ) e outros. A vitria dos social-democratas na Sucia, em 1 9 9 4 , se deu em cima de uma plataforma
que prometia reduzir o dficit pblico atravs de aumento dos impostos e no de cortes nos programas
sociais (PIERSON. 1 9 9 5 ) .

42

43

Intercmbio poltico significa que entre o Estado e os diferentes grupos de interesse (do capital e do trabalho)
se estabelece uma relao atravs da qual o Estado cede parte de sua autoridade decisria a estes grupos
em troca do apoio s decises tomadas em conjunto; as prioridades de polticas pblicas resultam, assim,
de processos negociados sob superviso do Estado e regidos por uma lgica de concertao, que reduz o
conflito de interesses. A organicidade do sistema de representao' de interesses deriva da centralizao e
concentrao das organizaes, processos que acompanharam o fortalecimento do movimento operrio
europeu, bem como o associativismo empresarial, produzindo atores coletivos dotados de alta legitimidade
para interagir.
E onde, y pour cause, o Estado de Bem-Estar Social sempre foi residual (ver WERNECK VIANNA, 1 9 9 4 ;
GRAZIANO, 1 9 9 5 ) .

44

A pobreza infantil em famlias formadas por pai e me quase dobrou nos E.U.A. durante os anos 8 0 e teve
crescimento mais dramtico ainda entre as famlias com um s responsvel. O nmero de pessoas sem
proteo sade estimado entre 3 0 e 4 0 milhes. Os empregos que vm sendo criados se concentram em
empresas que no patrocinam nenhum tipo de benefcio social. Ver ESPING-ANDERSEN ( 1 9 9 4 ) , SMEEDING
( 1 9 9 2 ) e outros.

Nesse sentido, e igualmente voltando ao que foi dito antes, duas interrogaes feitas
podem ser melhor elucidadas. Primeira: porque a Inglaterra americanizou o seu sistema de
seguridade mais do que outros pases europeus? De acordo com Pierson (1995), o
movimento sindical ingls, cujo vigor se acentuara no ps-guerra, sofreu derrotas devastadoras nos anos 80, em virtude do aumento do desemprego e de mudanas na legislao
que regula as relaes industriais. O enfraquecimento das organizaes coletivas, portanto, que sobreveio mais na Inglaterra que em outros pases, incidiu negativamente sobre o
Welfare State. Contudo, o declnio desta tradicional base de apoio no comprometeu
o sistema de proteo social britnico. E assim, passa-se segunda questo: sobreviver o
Welfare State num quadro de deteriorao de suas fontes histricas de sustentao?
45

A literatura aqui citada sugere que a preservao do Welfare State vem se dando,
particularmente no capitalismo europeu, por via de negociaes abrangentes, apesar do
debilitamento dos sindicatos operrios. Para King (1988), "no interior das estruturas
contemporneas do Estado de Bem-Estar fixaram-se vigorosas foras sindicais resistentes
a cortes e bem-situados funcionrios pblicos defendendo valores burocrticos e compromissos programticos com os princpios representados na poltica e no gasto social". O
autor parte da percepo que o Welfare State implica alteraes substantivas das relaes
mercantis, da cultura poltica e do emprego nas sociedades nas quais se instaura; e central
no argumento a mudana nos padres de emprego, do mercado para o setor pblico.
"Os empregados pblicos esto freqentemente interessados nos programas que administram e, coletivamente, constituem grupos de presso que tanto podem ser uma causa como
uma conseqncia do crescimento do governo" (Rose, 1985).
46

A maturao do Welfare State gera, pois, fontes de apoio adicionais s que promoveram seu
desenvolvimento prvio. Fontes que incluem grupos no considerados originalmente como alvos
das polticas sociais, incorporam camadas mdias - que consomem os servios de bem-estar e
neles se posicionam como produtoras, ou seja, enquanto profissionais que trabalham no Estado
de Bem-Estar - e sedimentam uma burocracia cujos interesses convergem para o prosseguimento
dos programas sociais (King, 1988). No dizer de Pierson (1995), as redes de interesses organizados
que perpassam o Welfare State bloqueiam modificaes que o desfigurem.
Este apoio adicional, no entanto, no se conforma da mesma maneira em todas as
sociedades nem se traduz linearmente em cabal resistncia ao desmonte do Welfare State.
A possibilidade maior ou menor de que isso acontea depende da capacidade de absoro,
pela estrutura sindical existente, dos novos grupos de sustentao do Estado de Bem-Estar
e da legitimidade das arenas de confluncia de seus interesses na direo de polticas
concretas. No que, tambm, os Estados Unidos se distinguem dos pases avanados da
Europa Ocidental, onde, ademais, partidos trabalhistas ou social-democratas influentes no
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45

A densidade sindicai passou de 55% em 1979 para 35% em 1988.

46
47

Os dados apresentados no incio deste captulo confirmam a continuidade de tal tendncia.

"...Se a sindicalizao estendeu-se ao setor pblico- a rea cujo crescimento no emprego foi mais dinmica
na era ps-45 - e se tais organizaes partilham dos objetivos dos primeiros movimentos sindicais quanto
importncia das polticas de bem-estar, ento isso pode constituir uma nova e poderosa base de apoio
para o Estado de Bem-Estar" (KING, 1988).

cenrio poltico desempenham funes decisivas, canalizando e legitimando as decises

negociadas. O caso da Sucia tpico: a central sindical operria e o partido social-demo
crata alargaram suas bases substituindo antigas alianas com grupos rurais (a aliana
vermelho-verde) por alianas com grupos white collar, com os quais acordaram uma
poltica de reduo dos diferenciais de salrios e de ampliao da solidariedade entre os
diversos grupos sociais (King, 1988).
Outrossim, a sindicalizao de funcionrios pblicos constitui um fenmeno constante em todas as democracias ocidentais. Professores, mdicos, assistentes sociais,
burocratas da seguridade tornaram-se peas fundamentais nos processos de ao coletiva.
Obviamente, porm, suas estratgias podem se afastar do padro solidrio demonstrado
pelos suecos e pelos alemes, enfraquecendo, ao invs de fortalecer, a cultura poltica do
Welfare State. Segundo King (1988), o que impede que o particularismo prevalea sobre
os princpios generalistas a natureza do prprio Estado de Bem-Estar - o alcance das
mudanas que efetua no tecido social e na cultura poltica - , razo pela qual os ingleses,
mesmo se "americanizando", continuam favorveis a seu Welfare State, ao passo que os
americanos so e sempre foram mais refratrios proteo pblica.
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5 0

51

Com efeito, a forma de expresso dos interesses predominante nos Estados Unidos,
o lobbying, consoante com a "tradio individualista", obstaculiza a formao de bases
coligadas de apoio ao Welfare State. Como afirma Dobbin (1992), o aparato institucional
americano e a diversidade dos grupos de presso explicam em grande parte a preponderncia de modalidades privadas de seguridade. Ao contrrio, na Europa, estruturas neocorpo
rativas de organizao dos trabalhadores (a includos os colarinhos brancos) centralizando
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48

Nos E.U.A., em 1 9 8 0 , a sindicalizao entre empregados pblicos era maior do que no setor privado. Na
Inglaterra, entre 1 9 6 1 e 1 9 7 9 a sindicalizao entre trabalhadores do National Health Service passou de
3 7 % para 7 4 % e entre trabalhadores dos governos municipais e do setor de educao, de 6 6 % para 8 1 %

49

Na Inglaterra, segundo TAYLOR-GOOBY ( 1 9 9 1 ) , a sindicalizao no setor pblico se apresenta como

"sindicalizao defensiva", isto , uma sindicalizao que visa a proteo dos diferenciais de salrios.
HARRISON ( 1 9 8 9 ) tambm observa a "recorporativizao", no sentido da defesa particularista de interesses,
dos empregados em alguns servios sociais.

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"Um Estado de Bem-Estar duradouro [ou seja, um Estado de Bem-Estar institucional, como o so os
europeus, e no marginal, como o americana] gera apoio social para suas instituies e polticas (...) Sendo
os Estados de Bem-Estar institucionais mais abrangentes do que os marginais, espera-seque tenham maior
capacidade de resistncia a tentativas de corte nas despesas. As coalizes que apoiam sua formao devem
ser capazes de evitar e debilitar as crticas conservadoras e as tentativas de corte" (KING, 1 9 8 8 ) .

51

KING ( 1 9 8 8 ) observa que "...nos Estados Unidos, o Estado de Bem-Estar tem que competir em termos
culturais com a forte tradio individualista americana e o status inferior dos beneficirios da assistncia".
Pode-se inferir, por conseguinte, que os profissionais da seguridade nos E.U.A., ainda que sindicalizados,
quando atuam politicamente o fazem em conformidade com esta tradio, defendendo interesses particularistas.
FURNISS & TILTON ( 1 9 7 7 ) evidenciam o sucesso dos sindicatos americanos em negociar medidas de
bem-estar para si, independentemente do Estado, conseguindo compensaes ao desemprego, custos
de sade, penses e frias remuneradas para grupos especficos de trabalhadores. Segundo os autores, este
sucesso reduz a presso sobre o governo federal americano para o provimento de benefcios, especialmente
porque os trabalhadores no sindicalizados constituem um grupo de presso com pouca capacidade de
mobilizao.

(ROSE, 1 9 8 5 ) .

52

as negociaes e dividindo tarefas com partidos de extrao sindical, compem um quadro

conveniente conservao do Estado de Bem-Estar.

E O BRASIL?
De que servem estas lies primeiro-mundistas para o Brasil? Naturalmente, pases
perifricos, como o so os da Amrica Latina tm suas especificidades, se inserem em ainda
piores condies que as descritas no processo de globalizao econmico-financeira e
sofrem redobradas perdas em termos de autonomia poltica. Comentar as implicaes do
novo contexto mundial sobre o sistema de proteo social brasileiro - que, alm de
incipiente do ponto de vista da capacidade de proteger os cidados, imaturo quanto
consolidao institucional - , e, assim, discutir seu potencial de resposta crise, exigiria
mais espao do que o aqui disponvel. No entanto, certos aspectos gerais merecem algumas
breves consideraes, guisa de, simultaneamente, concluso e justificativa do texto.
A Constituio Brasileira de 1988 consagrou a expresso seguridade social, at ento
oficialmente inexistente, para consignar um padro de proteo social que se queria
abrangente e redistributivo, coroando um ciclo de debates que, desde fins dos anos 70, se
desenvolvera em torno da Previdncia. Na agenda da transio para a democracia, as
polticas sociais se revestiram de um carter salvacionsita - expresso no slogan adotado
pelo primeiro governo da Nova Repblica, o "tudo pelo social" - para elas concorrendo
o "mpeto reformista" do momento. O conceito de seguridade, a universalidade da
cobertura e do atendimento, a uniformidade dos benefcios, a seletividade e a distributivi
dade da proteo, a irredutibilidade dos valores pagos, a eqidade na forma de participao
no custeio, a diversidade das bases de financiamento, o envolvimento da comunidade nas
decises e o carter democrtico e descentralizado da gesto, foram princpios inscritos na
Carta que, sem dvida, responderam aos anseios mudancistas manifestos por vrios
segmentos da sociedade.
53

Entretanto, a despeito da concepo "europia" sancionada constitucionalmente, a

proteo social no Brasil vem se tornando cada vez mais do tipo "americano". Pois, ainda
que formalmente universais e imaginadas como promotoras de cidadania, as provises
pblicas se resumem a parcos benefcios para os pobres, enquanto ao mercado cabe a oferta
de proteo queles cuja situao permite a obteno de planos e seguros privados. Sem
que nenhuma alterao estrutural tenha (ainda) revogado os preceitos da Lei, a universalizao dos servios de sade, na prtica, resulta na reduo do sistema pblico a um
atendimento para quase indigentes, portanto - ou porque - ruim, induzindo os assalariados

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"O moto do Governo Sarney para definir a estratgia social de seu governo foi, conforme amplamente
divulgado, 'tudo pelo social'. Para alm de uma pea retrica, ele traduz com preciso o mpeto reformista
presente na Nova Repblica (...) O diagnstico implcito nas novas propostas era de que a 'dvida social'
do Pas resultava do padro vigente - 'burocrtico-autoritrio' - de polticas pblicas, caracterizado por
burocratizao excessive centralizao decisria, carter privatista-excludentee permeabilidade a interesses empresariais" (MELO, 1993).

de poder aquisitivo estvel (os que vocalizam reivindicaes) a aderir medicina de grupo,
de empresa etc. A previdncia individual ou "complementar", via mercado, invade os
oramentos domsticos das camadas mdias, que assim supem se prevenir contra a
insuficincia das penses e aposentadorias pagas pelo INSS. Nas escolas pblicas,
a pssima qualidade do ensino empurra crescentemente para a rede particular os filhos dos
menos desfavorecidos. De implantao recente, o Estatuto da Criana instalou expectativas
ceteris paribus inalcanveis.
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Os vetores que impulsionaram a lgica da americanizao do Estado de Bem-Estar

no Brasil foram de natureza poltica: decises tomadas durante o autoritarismo, sobretudo,
que ampliaram o sistema de proteo social, especialmente nas reas de previdncia e
sade, "racionando" o pblico e proporcionando incentivos ao desenvolvimento de um
mercado de seguridade no Pas (Werneck Vianna, 1995; Faveret & Oliveira, 1990). A
modernizao econmica levada a cabo pelo regime militar instaurado em 1964 estimulou
a expanso capitalista, recrutou para o universo da lucratividade setores antes residuais (a
assistncia mdica, por exemplo), e estendeu oportunidades (no necessariamente supridas) de incluso a milhares de marginalizados. Criando novos interesses e atores, ao
mesmo tempo em que impedia ou fragmentava suas vias de expresso, a ditadura mudou
a relao tradicional entre Estado e sociedade. A permeabilidade da esfera pblica ao
privatismo aumentou, antigas fontes de solidariedade grupai dissolveram-se, e a (embrionria) identidade coletiva reduziu-se apologia governamental do Brasil Grande.
55

56

A democratizao no logrou reverter substantivamente este quadro. Criaturas da

modernizao autoritria, os novos (e numerosos) atores e interesses, nefitos em participao e carentes de canais de representao poltica, aderiram ao lobbying como forma de
pressionar os decisores em favor de seus pleitos. A prtica dos lobbies ganhou notvel
visibilidade no perodo de atuao da Assemblia Constituinte e hoje se constitui no
cotidiano da poltica no interior do Congresso Nacional.
O Brasil convive, por conseguinte, com duas "americanizaes" - uma, de seu
sistema de Welfare e outra, do perfil de articulao dos grupos de interesse - ambas
perversas. De fato, nas contingncias brasileiras, tanto a residualidade da proteo social
quanto o lobismo tm graves conseqncias. Um sistema de seguridade mercantilizado e no assumido enquanto tal, portanto sem normas condizentes para controle das prestaes
- aprofunda as desigualdades e penaliza contundentemente os de baixo; alm do que, a
assistncia "caritativa" aos excludos, que so muitos, cara para os cofres pblicos. O
lobismo, por seu turno, tambm se configura como um formato de intermediao de
interesses que acentua as divises sociais e favorece os poderosos; num pas de imensos

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A complementaridade dos planos de previdncia privada, aberta ou fechada, em relao previdncia

pblica, no Brasil, praticamente nenhuma. Ver WERNECK VIANNA (1995).
A incorporao dos trabalhadores rurais Previdncia Social s ocorreu em 1971; domsticas e autnomos
tambm tiveram acesso a benefcios previdencirios neste perodo (1972 e 1973, respectivamente).
Como se sabe, o regime militar, embora mantendo formalmente a estrutura corporativista de organizao
sindical montada por Vargas nos anos 30 e 40, esvaziou-a do contedo poltico que adquirira e, principalmente, reduziu-a a um formato de extrema segmentao.

fossos entre as classes e recorrentes privilegios, como o Brasil, a prevalncia dos

lobbies reitera a excluso. Como se no bastasse - e este o ponto de convergncia das
duas "americanizaes perversas" que o ngulo da Cincia Poltica permite apreender - ,
o modo lobista de influenciar decises incide negativamente sobre as possibilidades de
alargamento da proteo social promovida pelo Estado, uma vez que cobe coalizes
amplas e duradouras.
No Brasil, a necessidade de um eficiente sistema pblico de seguridade social
inegvel. Contudo, se as observaes anteriores se constatam, h que alterar as estratgias
para consolid-lo. Robustecer mecanismos de proteo social no estigmatizadores - ou
seja, construir um Welfare State - na poca atual, e diante do contexto de globalizao, j
constitui per si empreendimento complexo. Faz-lo num pas onde a privatizao se estende
to rpida quanto desordenadamente e o particularismo dos interesses vem atropelando em
ritmo acelerado muito do que se julgava estar enraizado na cultura nacional (como o velho
corporativismo de Estado), se afigura um mais que rduo desafio.
No obstante, apesar de todas as dificuldades, reconhecer as pedras do caminho pode
ser til (pelo menos para evitar equvocos) na busca de sadas. E, nesse sentido, resgatar a
poltica, tanto como ferramenta de anlise quanto como dimenso do agir - as lies que,
afinal, se deve acatar - , fundamental.

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Crise econmica, crise do Welfare State e Reforma

Sanitria
Clia Almeida

... Uma crise nos obriga a voltar s questes mesmas e

exige respostas novas ou velhas, mas de qualquer
julgamentos

modo

diretos. Uma crise s se torna um desastre

quando respondemos a ela com juzos pr-formados,

, com preconceitos.

isto

Uma atitude dessas no apenas

agua a crise como nos priva da experincia

da

realidade e da oportunidade por ela proporcionada

reflexo. (Arendt, 1988: 222-223)

INTRODUO
Os anos 80 foram palco de profundas transformaes mundiais simultneas, de
grande envergadura, que tm alterado de forma importante a natureza das relaes econmicas e de poder entre os Estados nacionais, assim como as atitudes polticas e sociocul
turais da humanidade em relao a valores e princpios at ento considerados consolidados
e amplamente aceitos.
A macroeconomia dos processos de ajuste e reestruturao industrial tm constitudo
a essncia das polticas de reforma econmica em vigncia em todos os pases centrais e
perifricos, fortemente matizadas pela hegemonia neoliberal que marcou a dcada de
80 e se projetou para a de 90, cujos objetivos principais so a desregulao e a liberalizao
dos mercados nacionais e internacionais (financeiros, de bens e de fatores de produo,
sobretudo do mercado de trabalho); a reduo substancial do tamanho do Estado (e de suas
responsabilidades sociais); e a privatizao das empresas estatais e dos servios pblicos.
Todas essas dimenses exigem mudanas institucionais profundas e tm srias conseqncias para o desenvolvimento econmico, poltico e social do mundo.
N o que toca especificamente poltica social, na qual a poltica de sade se insere,
essa dinmica foi marcada pelo debate em torno ao esgotamento do Welfare State
keynesiano, uma vez que a crise econmica colocou em xeque os mecanismos at ento
utilizados para o controle e direcionamento dos desenvolvimentos econmico e social,

onde historicamente o papel dos Estados nacionais foi preponderante, seja no Hemisfrio
Norte seja no Sul.
Independemente do cunho ideolgico que animou a discusso, analiticamente os
fatos concretos evidenciaram tanto algumas das principais fragilidades do Estado de
Bem-Estar Social, dinamicamente embutidas no seu prprio crescimento, quanto as mudanas estruturais cruciais operadas a partir de meados dos anos 70.
A resposta neoliberal diante da crise, nos anos 80, foi muito variada, mas alguns
elementos gerais estiveram sempre presentes, em todos os pases, e, num plano mais
ideolgico, alegava-se o equvoco da interveno estatal, j que seria impossvel para o
Estado definir necessidades, identificar desejos da populao e estipular qualificaes de
servios que poderiam ser supridos por meios que esto disponveis de vrias formas nas
sociedades modernas complexas. O planejamento governamental reduziria a liberdade de
escolha individual e obrigaria coercitivamente a participao do cidado nos esquemas
estatais de proteo social (Taylor-Gooby, 1991:171).
A ampla agenda de reformas do receiturio neoliberal possibilitou inmeras adaptaes s situaes especficas de cada pas (Anderson, 1995), assim como sua aplicabilidade
s polticas setoriais, como no caso da sade (Almeida, 1995), enquanto o pioneirismo
ingls serviu de modelo para as reformas que se seguiram por toda a Europa.
Os autores chamam a ateno para a diferena entre a poderosa retrica ideolgica
neoconservadora e as polticas efetivamente implementadas, tanto na forma como no timing
de enfrentamento da crise, e seus resultados. Para alm da clssica diferena partido na
oposio/partido no governo, essa disparidade tem sugerido para muitos o prognstico da
irreversibilidade do Welfare State, apesar do ataque neoliberal e, para outros, os sinais
evidentes de sua inexorvel deteriorao. Entretanto, a reestruturao parece inegvel e
apontada por diversos autores, que discordam, porm, quanto aos rumos da mudana. Esta
talvez seja, alm da melhor compreenso do que se constitui o Welfare State moderno, seu
desenvolvimento e crise, a questo central no debate acadmico e poltico contemporneo.
Em relao sade, a intensa mobilizao poltica e social dos anos 60 e 70 estimulou
uma crtica contundente e questionadora de todos os fundamentos bsicos dos sistemas de
servios. Com a crise fiscal do Estado, a partir de meados de 70, esse arsenal alimentou a
formulao de um diagnstico comum e das prescries neoconservadoras, configurando
uma agenda setorial ps-Welfare que, na dcada seguinte, orientou as reformas sanitrias
(Almeida, 1995). Nos anos 80, as crticas se restringiram paulatinamente e a crise da sade
reduziu-se a uma crise do sistema de servios de assistncia mdica. Subjacente a essa
"crise dos servios" j era identificvel a preocupao com os custos no setor e as tentativas
de implementao de medidas de conteno do gasto sanitrio.
As receitas oriundas das diversas interpretaes da crise (social e sanitria) so
mltiplas e incluem desde a recusa romntica dos mecanismos do Welfare State (evidente
nos trabalhos de Illich, 1975, e vrios outros utpicos ps-industrialistas, Frankel, 1985);
reivindicaes de prticas alternativas, comunitrias, que, via de regra, excluem o Estado;
argumentaes social-democrticas pela reorganizao e reduo do Welfare State keyne
siano por um perodo temporrio de austeridade econmica, com recuperao posterior;

reformas internas, parciais, em programas especficos, que aumentem a sua eficincia e

eficcia; e as propostas neoconservadoras de privatizao dos servios assistenciais e/ou
introduo de mecanismos de mercado nos programas de bem-estar social (Jessop, 1993).
Na maioria d literatura que se dedicou a discutir essa crise, observa-se uma grande
homogeneidade nas avaliaes (independentemente da filiao ideolgica do autor) e a
constatao de uma confluncia de problemas semelhantes enfrentados por todos os
sistemas sanitrios nos diversos pases.
O controle do dficit pblico e do gasto sanitrio est subjacente a todas as reformas, que
foram vinculadas s exigncias macroeconmicas, incorporando as mesmas premissas de
"menos Estado", privatizao, flexibilizao e desregulao. Os eixos em torno dos quais se
articulam essas propostas so a restrio da autonomiaprofissional mdica; a reestruturao do
mix pblico/privado; e a descentralizao para os nveis subnacionais e para o setor privado.
A anlise tendencial dos processos de reforma sanitria que se desenvolvem em vrios
pases, a partir dos anos 80, apesar das respectivas especificidades, um exemplo expressivo da importncia das mudanas que esto sendo efetivadas nas polticas setoriais
(Almeida, 1995), passando-se da fase de racionalizao fiscal para as tentativas, em nvel
retrico, de desenvolver nos sistemas sanitrios a "capacidade de adaptar-se a um entorno
mais competitivo e dinmico" (Poullier, 1990:21).
Para a periferia, a incluso do tema na agenda poltica se d tanto pelos alarmantes
ndices de pobreza e agravamento das condies de vida e sade das populaes, exacerbados pela crise econmica, com os ajustes subseqentes, e pela diminuio dos investimentos pblicos na rea; quanto pela emergncia e/ou visualizao de novos atores que
vocalizam demandas sociais, proporcionada pelas transies democrticas; assim como
pela pesada interferncia dos credores das dvidas externas dos diversos pases, sobretudo
na Amrica Latina, na formulao de receitas de estabilizao e reestruturao econmicas
e de Reforma do Estado, onde a mudana setorial figura como prioritria.
possvel identificar uma mudana de paradigma na interveno estatal no campo
sanitrio, subjacente a todos os processos nos diversos pases, ainda que as opes e os
resultados obtidos tenham sido diferentes em cada sociedade (Almeida, 1995).
Alguns indicadores gerais podem ser acionados para sinalizar a direo dos impulsos
reformistas, que se consolidou nos anos 80 e j comeou a dar seus frutos nos 90:
A j longa crise (de custos e de qualidade) dos sistemas de servios de assistncia
mdica uma realidade indiscutvel em praticamente todos os pases e a reestruturao
est em pleno curso, centrada fundamentalmente na conteno de custos, no controle
de demanda e na co-responsabilidade da populao pelo seu financiamento, atravs de
pagamentos e contribuies especficas, tickets moderadores ou privatizao sumria.
Prega-se o redimensionamento do papel do Estado e a introduo de mecanismos
competitivos na alocao de recursos entre prestadores, como promotores da
eficincia e de maior efetividade.

Surgem novos modelos gerenciais e de organizao dos servios de sade, e

reatualizam-se as propostas de ateno primria e/ou comunitria e/ou prestada

pelas organizaes no-governamentais, como forma de reduzir o gasto hospitalar.
Privilegiam-se as anlises de custo-efetividade, as propostas de focalizao da ao
estatal nos pobres, tais como as cestas bsicas.
O resultado concreto o forte tom economicista do debate, onde a temtica da escalada
dos custos (sobretudo da assistncia mdica) substituiu a da garantia do acesso e, paulatinamente, como tendncia, pode-se afirmar que tem ganhado fora o questionamento da assistncia
sade como parte da "rede de segurana social" (Schieber, 1995:281), advogando-se que
deve estar fora das polticas oramentrias e fiscais preconizadas pelas novas perspectivas
econmicas. Talvez porque o subfinanciamento, a conteno, a deteriorao dos servios de
sade sejam mais palatveis politicamente do que os cortes drsticos em benefcios previden
cirios, sobretudo em pocas de recesso e reestruturao econmicas.
Entretanto, em muitos sistemas de sade, a eqidade est longe de ter sido alcanada,
principalmente na periferia, e a superao de desigualdades e mesmo o acesso assistncia
so ainda metas longnquas, constituindo uma especificidade dramtica e uma contradio
a ser considerada na reflexo sobre essas reformas setoriais contemporneas.
O objetivo deste texto discutir as reformas sanitrias dos anos 80 como parte da resposta
liberal-conservadora crise de meados de 70 e avaliar o processo de transio vigente na rea
setorial, atravs do movimento tendencial de mudanas no campo da sade, em pases
escolhidos - E.U.A., Reino Unido, Sucia, Alemanha Ocidental, Itlia e Espanha.
Na primeira parte analiso a repercusso do processo de crise econmica e do Welfare
State na rea da sade, discutindo a natureza da crise sanitria dos anos 60-70, o
diagnstico neoliberal da problemtica setorial nos anos 80 e as prescries que preconizam; a seguir fao um repasse dos principais resultados da implementao dessas
reformas, nos anos 80, nos casos escolhidos; e, por fim, discuto o movimento de
tendncias das reformas sanitrias, nos pases centrais, nos anos 80.

CRISE DA POLTICA SOCIAL DO WELFARE STATE E R E F O R M A S

SANITRIAS
O desenvolvimento dos servios de assistncia mdica como parte de um potente
complexo mdico-industrial, sobretudo no ps-Segunda Grande Guerra, sob a hegemonia
norte-americana, e a participao ativa do Estado na conduo e promoo desse processo
evidencia o reflexo, no setor sade, de fenmenos caractersticos das economias capitalistas contemporneas. A estruturao dos sistemas de sade inter-relaciona, portanto,
pelo menos trs dimenses:
a primeira, se refere regulao das condies sob as quais a assistncia mdica
proporcionada populao, isto , como parte integrante (ou no) do elenco de
programa sociais do Welfare State keynesiano e implica questes relativas aos
direitos de cidadania, ao poder profissional e organizao dos sistemas de servios

de sade, isto , sua natureza (pblica, privada ou mista) e aos seus resultados,
configurando a perspectiva mais nitidamente de Welfare;
a segunda a dimenso mais especificamente econmica e remete ao papel preponderante da alta tecnologia na assistncia mdica moderna, cuja importncia estratgica
tem estreita conexo com a contnua e frentica expanso da base tecnolgica das
economias capitalistas e onde o Estado participa da competio entre os produtores de
bens e servios (como regulador e/ou prestador/produtor direto); e
a terceira, diz respeito arena na qual os conflitos distributivos ocorrem, isto , os
sistemas de sade modernos constituem arenas polticas onde so negociados
recursos (sempre crescentes e volumosos), empregos e poder, nas diversas sociedades, o que tem sido objeto de intensos conflitos de interesses.
A base terica das justificativas do movimento reformista dos sistemas de sade, que
se consolidou nos anos 80, apoiou-se em vrios argumentos mas, na essncia, era a mesma
formulada para decretar o fim do Welfare State:
o Estado de Bem-Estar Social havia se sobrecarregado e as democracias ocidentais
haviam se tomado ingovernveis, na opinio de seus crticos, alm de que o crescente
papel do Estado na distribuio de servios e rendas havia despertado expectativas irreais;
desfazendo-se de algumas funes, o Estado poderia aliviar-se de certas demandas e
dos conflitos gerados por elas; alm disso, diziam os neoconservadores, o governo era
intrinsecamente incompetente para algumas tarefas, uma vez que os requisitos polticos
se antagonizavam com os ditames da eficincia e os instrumentos da poltica pblica
eram pouco sensveis s preferncias individuais e s condies locais; e,
o governo criara uma "nova classe", os burocratas e funcionrios do Estado,
interessada em "mais interveno" governamental, financiada por maiores impostos, que se constituam em pesada carga para os consumidores e a economia
privada, asfixiando a inovao e o investimento.
Trs principais desenvolvimentos merecem ateno para a melhor compreenso das
reformas sanitrias dos anos 80: a interferncia da hegemonia americana na especfica
forma de expanso dos sistemas de servios de sade, sobretudo de assistncia mdica, no
perodo ps-guerras; a natureza e dimenses da crise sanitria dos anos 1960-1970 e seus
desdobramentos; e o diagnstico neoliberal da problemtica setorial, com as propostas de
reformas que engendraram nos anos 80.

A H E G E M O N I A AMERICANA E A EXPANSO DOS SISTEMAS D E

ASSISTNCIA MDICA
O estabelecimento e consolidao da hegemonia americana no mundo refletiu-se
tambm em significativas transformaes no campo mdico-cientfico que no apenas
recuperaram o ento atraso dos E.U.A. nessa rea, em relao ao mundo europeu, mas
foram utilizadas como referncia da incontestvel supremacia norte-americana na constru

o "do novo mundo" ps-blico. O resultado desse processo foi a participao ativa dos
E.U.A., como potncia hegemnica, na difuso e expanso do modelo de assistncia
sanitria que se consolidou no mundo ocidental a partir dos anos 50. Embora a afirmao
do direito ao acesso ateno mdica no seja, de maneira nenhuma, uma criao
americana, muito ao contrrio, o privilegiamento de um modelo assistencial hospitalocn
trico de alta tecnologia e da prtica especializada, altamente inflacionaria, alm da grande
prioridade formao desse tipo de profissional, foi ativamente incentivada pelos E.U.A.
A difuso dessa forma de modelagem do sistema sanitrio teve pelo menos trs repercusses importantes para todo o mundo setorial: mudanas na organizao dos servios de
assistncia mdica, na carreira acadmica e na estrutura de poder interna profisso
mdica.
Um dos benefcios para a Europa, da hegemonia americana no ps-1945, foi ter
possibilitado, no perodo 1950-1960, excedente de recursos para satisfazer as demandas
internas tanto de consumo de massa quanto de bem-estar social. A prosperidade resultante
deste processo financiou a expanso do Welfare State keynesiano, que emergiu nesse
perodo e continuou a crescer durante os anos 70 at a explicitao da crise. Nem a
liberalizao dos mercados em escala mundial ( qual se opunham as seis naes da ento
Comunidade Econmica Europia - CEE), nem a melhora do comrcio foram em si
resultados de aes europias, mas ativamente estimuladas e dependentes da liderana
hegemnica dos E.U.A. e, nessa perspectiva, que se pode entender a afirmao de
Keohane: "ironicamente, foi a hegemonia americana que proporcionou as bases [econmicas] para o desenvolvimento do Welfare State europeu" (Keohane, 1985:16).
Por outro lado, alm desses aspectos formais da hegemonia americana, que possibilitaram a base material para a consolidao, nos pases europeus, do acesso aos servios de
sade como direito de cidadania tutelado pelo Estado, atravs da expanso de seus
respectivos sistemas de servios de assistncia mdica, difundem-se tambm seus aspectos
substantivos, evidentes nas reformas dos sistemas hospitalares em todo o mundo a partir
de ento. Ou seja, o padro organizacional, originrio dos E.U.A., que se difundiu com a
expanso dos sistemas de servios de sade e a modernizao dos hospitais na Europa,
a partir dos anos 50, envolveu a unio de duas hierarquias - a mdica e a administrativa 1

Utilizamos aqui a anlise de ARRIGHI (1982) sobre a constituio e crise da hegemonia americana. Elaborada
na perspectiva da economia poltica, oferece interessantes insights para pensar os desenvolvimentos
tambm na rea sanitria. Segundo este autor, a hegemonia americana tem aspectos formais, que duraram
mais ou menos 20 anos, e aspectos substantivos, que desenvolveram-se concomitantemente aos anteriores
mas ainda esto vigentes na atual conjuntura, mesmo depois da crise que erlodiu os aspectos formais da
conduo americana do mundo. Os primeiros se estabeleceram entre 1947-1957 e se consolidaram entre
1957-1967, estando vinculados liderana dos E.U.A. na conduo de uma ordem imperial militar e
econmico-financeira; os segundos dizem respeito aos instrumentos utilizados para a transformao do
mundo capitalista imagem americana, nos quais se incluem as instituies que viabilizaram a reconstruo
do mercado mundial, a expanso transnacional do capital e a difuso do taylorismo e do fordismo. Os
aspectosformais esgotaram-se com a crise monetria (que implodiu o sistema de Bretton Woods) e a derrota
dos E.U.A. na Guerra do Vietn no perodo 1968-1973; os aspectos substantivos no foram desafiados,
porm, mas crescentemente incorporados por outros Estados, garantindo inclusive a permanncia e
transformao da prpria hegemonia americana no mundo, agora compartilhada por outros Estados
nacionais (ARRIGHI, 1982:56-57).

e ambas sempre se caracterizaram por alto grau de fragmentao horizontal e vertical do

processo de trabalho institucional em sade: a primeira por referencia sua base mdicocientfica e a segunda pela canalizao do taylorismo no setor de servios de assistncia
mdica (Gustafsson, 1989:122).
Paralelamente, as maiores rendas dos especialistas, privilegiadas tanto pela continua
inovao tecnolgica e pelos reembolsos dos seguros (atravs de mecanismos de financiamento que historicamente remuneravam os atendimentos realizados sempre segundo a
deciso nica do expert profissional), direcionaram o mercado de trabalho e as preferncias
dos novos mdicos.
A confluncia dessas estruturaes forou cada vez mais o privilegiamento do
profissional especializado, sua desvinculao do mbito institucional mais amplo onde
trabalha e o seu distanciamento das demandas e necessidades dos pacientes, alm de que
aprofundou a dissociao da formao tcnica profissional das condies de sade da
populao e do contexto societal em que se d a prtica mdica.
Portanto, no que toca especificamente aos sistemas sanitrios, a principal repercusso
da poltica keynesiana, sob a hegemonia americana, foi proporcionar a base material que
viabilizou a expanso do Estado de Bem-Estar Social europeu (o embedded liberalism) e
estimular uma especfica forma de expanso da assistncia mdica, deslocando o eixo do
desenvolvimento cientfico para o tecnolgico, com privilegiamento da prtica hospitalar
e das especializaes cada vez mais fragmentadas. Paralelamente, a expanso dos programas governamentais na assistncia mdica, sobretudo na Europa, teve pelo menos duas
implicaes, aparentemente contraditrias: ampliou enormemente o mercado da assistncia mdica para os profissionais, comprando servios para pessoas que de outra forma no
poderiam adquiri-los; e aumentou a interveno regulatria nos mercados de servios
mdicos, atravs, principalmente, do papel do Estado como nico comprador (numa
posio monopsnica) e como o maior empregador na rea de sade (Immergut, 1992). As
lutas com a profisso mdica, assim, sempre se situaram em torno dos limites entre o
pblico e o privado, e vrias concesses tiveram que ser feitas, estruturando-se os sistemas
sanitrios atravs de um profundo imbricamento entre o pblico e o privado. A autonomia
tcnica profissional em geral foi preservada e a autonomia econmica controlada ou
regulada. E o Estado coordenou e financiou essa expanso.

N A T U R E Z A E D I M E N S E S DA C R I S E SANITRIA D O S A N O S 1960-1970
A implementao do modelo de sistemas de sade centrados na assistncia mdicohospitalar teve pelo menos duas repercusses centrais que emergiram com a crise sanitria
a partir da segunda metade dos anos 60: impulsionou uma espiral inflacionaria nos servios
de assistncia mdica, exacerbada fundamentalmente por contnua incorporao tecnolgica e dificuldades de controles gerenciais (sobretudo financeiros) na operacionalizao
dos servios; e provocou uma avalanche crtica que colocou a assistncia mdica, e o
mdico como profissional nuclear, no centro do debate, transformando-a no principal foco

das reformas dos anos 80, cujos principais modelos se nutrem tambm de propostas e
experincias que se desenvolveram nos E.U.A.
H uma diferena clara na interpretao da crise sanitaria dos anos 70 e na dos 80 e,
conseqentemente, nas prescries que derivam dos respectivos diagnsticos.
Assim, durante as dcadas de 60 e 70, assistiu-se a movimentos crticos simultneos
no setor sade, que ampliaram o debate setorial e aglutinaram correntes tericas e polticas
as mais variadas, redundando em propostas reestruturadoras da prtica mdica, recuperao da nfase nos aspectos preventivos e de sade pblica, revitalizao do planejamento
setorial em novos moldes, restaurao da participao individual e cidad nos assuntos
sanitrios e considervel otimismo em relao possibilidade de "reformas positivas".
Foram propostas medidas tanto para limitar a liberdade profissional e desmistificar a
medicina em nome de libertar os pacientes da opresso mdica, quanto para disciplinar
burocraticamente as organizaes publicamente responsveis, e desenvolver mecanismos
para estimular oportunidades de participao social ampla no planejamento, monitoramento e avaliao dos servios.
O consenso que se fabricou ento sustentava que a medicina havia se especializado
em demasia e concentrado em excesso e estava completamente alheia populao que
supostamente devia servir. O sistema no necessitava tanto de hospitais, mas sim de ateno
primria, incentivos para os mdicos se estabelecerem em comunidades pouco atrativas e
uma melhor administrao e organizao.
Com os novos movimentos sociais o catlogo de direitos e de grupos com direitos
ampliou-se enormemente, tanto em variedade quanto em detalhes, e a assistncia
mdica figurou com destaque nessa "generalizao de direitos" (Starr, 1982:455).
Ocuparam-se tambm dos direitos do paciente e foram muito alm das demandas
tradicionais nesse campo, colocando em questo a distribuio de poder e a competncia profissional, evidenciando o declnio da soberania dos mdicos. O movimento de
mulheres teve importante participao nesse processo e, em termos propositivos, foi o
grupo que mais avanou - na sua forma mas radical, argumentava que as mulheres
deviam tomar sua sade em suas prprias mos. Paralelamente, tambm se verificou
uma revitalizao mais ampla da contracultura teraputica (prticas alternativas, medicina tradicional, uso de ervas medicinais, homeopatia, acupuntura e t c ) , fortemente
manipuladas com matizes polticos.
Toda essa gama ampla de crticas, de diversos matizes ideolgicos, direita e esquerda,
confluam num ponto central: a oposio ao excessivo privilegiamento da assistncia mdica
nos servios sanitrios e centralidade do mdico na organizao dos servios de sade.
A partir da segunda metade dos anos 70, a crise fiscal do Estado direcionou os
refletores para os altos custos da assistncia mdica e a questo da eficincia no uso dos
recursos e da efetividade nos resultados ocuparam o centro da agenda pblica setorial. Os
servios mdicos absorviam em mdia 7,5% do PIB (mais de 12% nos E.U.A.) e o
montante pblico desse gasto totalizava em muitos pases cerca de 76% (5,5% do PIB),
alm de que a inflao mdica manteve-se mais alta que os valores da economia em geral,
na maioria dos pases nas ltimas dcadas (Schieber & Poullier, 1990:24). Ainda que os

custos j viessem subindo desde 1965, a nfase que se deu ento era sem precedentes. Pelo
menos duas realidades objetivas haviam mudado: os custos mdicos haviam subido com
muito mais rapidez que em qualquer dcada anterior e a parte governamental neste custo
havia aumentado substantivamente, seja nos pases com sistemas majoritariamente pblicos, seja naqueles que privilegiavam o setor privado.
Certamente os avanos nas cincias e na tecnologia haviam criado novas demandas
de investimento, alm de que haviam aumentado as reivindicaes por melhores salrios
dos trabalhadores dos servios sanitrios, em sintonia com o clima poltico da poca. Mas,
sem dvida, a causa dos altos custos no era tanto a intensidade do clamor e das
reivindicaes, mas sim o aumento nos componentes do custo da assistncia mdica, ou
seja, o ponto crtico deslocara-se para a estrutura de financiamento dos sistemas sanitrios
e para a prpria estratgia de desenvolvimento dos servios de sade implementada
at ento.
A admisso comum dos efeitos limitados da assistncia mdica sobre a sade e
dos problemas engendrados pela dinmica dos servios no favoreceu apenas um ponto
de vista politicamente conservador, pois, ao mesmo tempo, estimulou a reatualizao
de opinies mais progressistas sobre a sade pblica e forjou novos conceitos, ampliando em muito o espectro de anlises sobre o setor sade.
O problema que o impacto poltico mais imediato das crticas do "novo niilismo
teraputico" sobre a poltica de sade foi centrar a ateno e dar sustentao para polticas
que defendiam um maior controle de custos. E se a causa em prol da melhora do acesso
aos servios sanitrios havia se debilitado, a verdade que a causa em favor de reduzir
custos estava mais forte do que nunca. Foi assim, portanto, que as mudanas nas opinies
e anlises intelectuais vieram complementar as justificativas de maior controle e restries
ao setor impostas, diziam seus defensores, pelas lamentveis condies econmicas.
Unidas, essas duas argumentaes, ideologicamente situadas em campos diversos, significaram obstculos formidveis a qualquer meta expansionista ou mesmo de manuteno
dos servios de sade.
E, no fim da dcada de 70, no apenas o acesso igualitrio ateno mdica havia
deixado de ser uma preocupao de muitos governos; seno, ao contrrio, passou a ser visto
como uma das importantes causas do aumento do dficit pblico. Todo o instrumental da
poltica de sade a partir de ento esteve voltado para o controle de custos e toda e qualquer
avaliao programtica continha esse vis.
Em sntese, os reformadores e os crticos haviam conseguido que a assistncia
sanitria entrasse para a agenda pblica em geral, mas foram surpreendidos sem respostas
para a crise fiscal associada, nos anos 70-80, crise econmica internacional. As reformas
redistributivas e reguladoras das dcadas de 60 e 70 aumentaram muitssimo os limites da
poltica na assistncia sanitria, ampliando a arena setorial, mas no final da dcada de 70,
com base no argumento da crise fiscal, a oposio a qualquer poltica de expanso ou
mesmo manuteno dos padres de crescimento e desempenho dos sistemas sanitrios
recuperou um flego impressionante: um conservadorismo revivido tratou de estreitar os
limites da poltica e devolver funes direcionadoras e financeiras ao setor privado, ou seja,
reprivatizar o bem pblico.

O DIAGNSTICO N E O L I B E R A L DA CRISE DOS SERVIOS D E SADE

N O S A N O S 80 E AS PROPOSTAS D E REFORMA
No campo sanitrio, sobretudo no que concerne assistncia mdica, a retrica
neoconservadora estimulou a formulao de um diagnstico que apontava para a necessidade de determinadas mudanas, sendo que os E.U.A. exerceram um papel direcionador
na formulao dessa nova agenda sanitria ps- Welfare.
Centrada em argumentos basicamente econmicos, essa avaliao evidenciava
vrios problemas, de fato presentes no campo setorial, mas, na retrica reformista neoliberal, pretendia mudar as fronteiras da atuao do Estado. Assim, enfatizava que:
a inexorabilidade da escassez de recursos no permitia a manuteno dos padres
anteriores de gasto sanitrio e das formas de estruturao dos servios de assistncia
mdica adotadas no ps-guerras. Isto , questionava-se o predomnio dos fundos
pblicos no financiamento da prestao da ateno mdica populao e apregoava-se tanto a restrio da oferta de servios de sade quanto a descentralizao
(para nveis subnacionais e para o setor privado);
a falta de compromisso dos agenciadores do gasto - isto , os profissionais - com os
custos dos servios provocava a ineficincia dos sistemas sanitrios e impedia a
identificao de responsabilidades no uso dos recursos, exigindo medidas de restrio
da autonomia profissional e o deslocamento do poder monoplico dos prestadores de
servios, com a introduo de mecanismos competitivos e de mudanas gerenciais
tpicas do setor privado. Ou seja, o mdico foi o alvo central dessa crtica;
a reproduo da qualidade fsica e psicolgica da fora de trabalho e a situao de sade
da populao no haviam melhorado na mesma proporo do investimento em
sade e dos custos dos sistemas sanitrios, o que indicava desperdcio e necessidade
de redirecionamento de prioridades. Isto , a relao entre nveis de ateno devia ser
repensada (leia-se, ateno primria versus atendimento hospitalar);
a remoo das barreiras de preo para o consumo de servios de sade remetia
sempre a excesso de demandas (tanto no caso do financiamento estatal quanto no
do financiamento privado), que devia ser controlado (tanto pelo governo quanto
pelas empresas e seguradoras), atravs da participao financeira do usurio ou de
coberturas parciais. Ou seja, era necessrio reprimir a demanda de servios incentivando a "conscincia dos custos" no usurio; e, por fim,
o desempenho insatisfatrio dos servios ante as exigncias do consumidor frustravam a
sua liberdade de escolha e a satisfao de suas necessidades. Portanto, era preciso abrir o
mercado de servios de sade para a escolha do consumidor e, atravs da competio
entre servios, eliminar os ineficientes (fundamentalmente os do setor pblico).
A primeira vista, esse "pacote" de diagnstico e de prescries parecia pertinente e
necessrio e angariou muitos simpatizantes, sendo difcil analis-lo de forma distanciada
do senso comum, uma vez que seus defensores o vendiam como uma j tardia e necessria
modernizao gerencial dos servios sanitrios, justificada pela retrica da performance e da

qualidade da ateno, designadas para acabar com as ineficincias burocrticas e a rigidez

profissional que foram acumuladas durante os perodos de expanso dos anos 60 e 70.
O que instigante na anlise dessa bibliografia mais recente de avaliao da crise
dos servios de sade, que vasta e composta por autores dos mais diversos matizes
ideolgicos, a homogeneidade dos diagnsticos e das prescries que advogam, estimuladas por organismos internacionais, como por exemplo a OECD e o Banco Mundial que,
principalmente a partir dos anos 80, tm produzido extensa bibliografia comparativa dos
sistemas de sade, com banco de dados atualizados sobre os pases membros e detalhamento dos processos de reforma em curso, assim como veiculado propostas de mudanas
uniformizadoras. A meu ver, grande parte dessa literatura absorveu inteiramente a retrica
das avaliaes neoconservadoras e, sem capacidade crtica, assumiu as premissas neoliberais, ainda que as questes que apontam estejam de fato presentes como problemas a serem
enfrentados nos diversos sistemas sanitrios.
2

Configurou-se assim um extenso elenco de medidas e procedimentos que formalizaram uma "agenda de reforma ps-Welfare" (Bennett, 1990), tambm para a rea sanitria,
inicialmente para os pases centrais mas que se expandiu para a periferia, questionando os
princpios estruturadores dos sistemas de sade at ento, colocando sob suspeita a
universalizao e a eqidade, onde elas existem, e pregando a impossibilidade de alcanlas, onde esses objetivos ainda eram uma aspirao.
Essa nova agenda de reforma dos servios de sade estava centrada numa mudana de
paradigma da interveno estatal em campo social (OECD, 1987; Bennett, 1990:12-21), cujos
elementos centrais seriam, no discurso poltico-ideolgico, a busca de uma melhor relao entre
os consumidores dos servios e o governo que os proporcionava. De fato, a mudana crucial de
paradigma foi na direo de tentar transformar o compromisso governamental de garantia do
direito de acesso aos servios para todos os cidados que deles necessitassem em polticas que se
baseavam num conceito de demanda expressa segundo as preferncias do consumidor e que
levavam em considerao a questo dos custos.
Os pontos fundamentais da agenda eram a eficincia gerencial, responsabilizao
interna com os gastos dos servios, resposta s preferncias do consumidor e (re)equilbrio
da alocao de recursos entre o governo (nos seus diversos nveis) e o mercado. Isto
significou mudana da nfase na produo direta de servios pelo governo para "proviso
em um ambiente regulatrio apropriado" (Poullier, 1990), com introduo de mecanismos
competitivos que, teoricamente, estimulariam a ao individual, proporcionariam melhor
resposta do mercado e das organizaes no-lucrativas, e desencadeariam o estreitamento
das relaes entre os consumidores, os prestadores de servios e os nveis governamentais,
tornando possvel a diminuio da necessidade de coordenao e planejamento, com maior
nfase, por exemplo, em unidades governamentais menores.

Esse diagnstico sobre os problemas setoriais pode ser encontrado em CAMPOS ( 1 9 8 9 ) , CONTANDRIOPOULOS
& POUVOURVILLE ( 1 9 9 1 ) , DIDERICHSEN ( 1 9 8 2 ) , GOUGH ( 1 9 7 9 ) , MAYNARD ( 1 9 8 2 ) , MCLACHLAN & M A Y
NARD ( 1 9 8 2 ) , MDICI ( 1 9 9 0 , 1 9 9 1 ) , POULLIER ( 1 9 9 0 ) , entre outros, citados nas referncias bibliogrficas.

A principal questo colocada pela nova agenda foi, portanto, a afirmao da inerente
ineficincia do governo (ou dos servios estatais) e, como a crise impunha a necessidade
inexorvel de corte de custos e controle de gastos, o resultado "natural", argumentava-se,
seria o corte daquelas reas consideradas no apenas como as menos eficientes mas tambm
como frustradoras dos objetivos de atingir uma relao apropriada entre oferta e demanda,
ou entre impostos e benefcios, ou ainda entre consumidor e servios.
Evidentemente, aumentar a responsabilidade com o consumidor, melhorar a organizao da distribuio de servios, inovar no financiamento e na recuperao dos custos,
implementar reformas gerenciais e reinterpretar as representaes podem ser metas de
qualquer governo, independente da estrutura ideolgica. Entretanto, o objetivo maior por
detrs destas reformas dos anos 1980 foi uma ampla agenda poltica para mudar as
fronteiras do Estado, pois, justificava-se, havia necessidade de "menos Estado".
As reformas sanitrias implementadas, nos anos 80, nos pases centrais, tiveram esse
denominador comum, o que permite concluir a inegvel importncia da hegemonia
neoliberal e sua influncia nos processos de mudana na rea da sade.
Mesmo em pases como a Itlia e a Espanha, a implementao das reformas expan
sionistas "tardias" coincidiram com a entrada de ambos na estrutura disciplinadora da
construo da Unio Europia, cujos padres normatizadores setoriais, vinculados aos
indicadores macroenonmicos, balizaram e limitaram as opes governamentais e desencadearam os processos de "reforma da reforma" atualmente em curso.
3

ALGUNS RESULTADOS DAS REFORMAS SANITRIAS DOS ANOS 80

O acompanhamento e anlise dos processos de reforma sanitria em alguns pases
escolhidos demonstra que, na prtica, a teoria outra.
4

Diante dos limites impostos pela crise fiscal do Estado, apesar da hegemonia neoliberal da
dcada de 80 e a homogeneidade dos discursos ideolgicos e das propostas que integraram todas
as agendas de reforma sanitria, as opes nacionais variaram muito de um pas a outro.
Entre as dcadas de 70 e de 80, h uma ntida diferena no direcionamento geral da
poltica de sade implementada nos seis casos estudados. Enquanto nos anos 70 as

Considero a Itlia e a Espanha como "reformas sanitrias tardias" porque sendo pases europeus que
praticamente at os anos 80 no haviam desenvolvido programas de Welfare compatveis com os padres
continentais, a partir do final dos anos 70 e nos anos 80, finalmente se recuperavam daquele "atraso" e,
aparentemente contra a mar, criavam seus sistemas nacionais de sade nos moldes das reformas expan
sionistas dos anos 60-70.

Apresento aqui, sucintamente, os resultados de uma pesquisa onde investiguei seis pases. Quatro considerados paradigmticos, pois constituem "modelos clssicos" de desenvolvimento de sistemas de sade:
E.U.A., o sistema privado por excelncia; Reino Unido, o sistema nacional de sade mais antigo no mundo
capitalista ocidental; Sucia, o exemplo do sucesso social-democrata; e Alemanha Ocidental, o bemsucedido sistema centrado no seguro social. E tambm Itlia e Espanha, analisados como reformas sanitrias
"tardias". Para maiores detalhes ver ALMEIDA (1995), op. cit.

reorganizaes tinham uma linha claramente racionalizadora e ainda mantinha-se a perspectiva de expanso dos sistemas, embora de formas muito diversas em cada pas, nos anos
80, a nfase dominante foi de exacerbao do discurso ideolgico de que o gasto sanitrio
era incontrolvel, a demanda era infinita e os profissionais e experts eram os principais
responsveis por essa situao, justificando-se por essa via a inexorabilidade de reformas.
Na segunda metade da dcada de 70, a preocupao com os custos da assistncia mdica
j era evidente (nas polticas dos governos e, nos E.U.A., tambm na das empresas) e o enfoque
de regulao atravs de reorganizaes administrativas e de coordenao planejada dos sistemas
paulatinamente cedeu passagem s medidas de conteno de custos e s propostas de introduo
de mecanismos competitivos no mercado sanitrio (cuja vanguarda foi americana).
A partir do final da dcada de 70, em ambos lados do Atlntico, tanto os governos quanto
os demais responsveis pelo pagamento dos servios de sade (que podiam ser diferentes
instituies ou indivduos, dependendo do pas), passaram a envolver-se ativamente na luta
pela diminuio da taxa de crescimento do gasto sanitrio, sendo possvel encontrar ao mesmo
tempo grandes similaridades e fortes contrastes nos mecanismos e nas polticas de conteno
de custos pelos diversos pases. Onde as metas nacionais macroeconmicas puderam ser
articuladas com as polticas setoriais, via de regra tentou-se (s vezes com sucesso) atrelar os
aumentos do gasto setorial s mesmas taxas de crescimento da renda nacional.
J nos anos 80, a generalizao das polticas de ajuste e reestruturao, a organizao
de blocos regionais de pases e a tentativa dos governos e organismos internacionais de
criar padres (e normas) que permitissem algum tipo de coordenao e direcionamento
econmico mundial, aliados hegemonia neoliberal, difundiram idias de convergncia
de polticas setoriais, justificadas pela necessidade de controle do dficit pblico, centradas
nas premissas de introduo de maior gerenciamento e regulao nos sistemas competitivos
(ou pluralsticos) e de mecanismos de competio nos sistemas pblicos tradicionalmente
administrados de forma integrada.
O contnuo e resistente crescimento do gasto sanitrio nos E.U.A., tanto pela falta de
instrumentos governamentais mais efetivos para a conteno dos custos da assistncia mdica
quanto pela tradio das "livres foras de mercado", levou elaborao de propostas que
tornaram-se paradigmticas, difundidas como mecanismos de conteno de custos mais
eficazes e que foram incorporados s reformas na Europa (como os Diagnostic Related Groups
- D R G s e a "competio administrada" ou managed competition). O modelo ingls de
5

O termo e o conceito de managed competition ou competio administrada foi elaborado por ENTHOVEN
(1978, 1988), um economista americano da Business School da Universidade de Stanford, filho de pais
ingleses, como um modelo competitivo de seguro nacional de sade para os E.U.A. que inspirou tambm
o programa democrata do Senador Kennedy, no fim dos anos 70. Ainda que sua proposta de reforma no
tenha vingado nos E.U.A., suas teses adquiriram muita fora porque foram consideradas o enunciado
mais avanado de um enfoque "de mercado" na poltica de sade que ao mesmo tempo permitia maior
eqidade e melhor qualidade na ateno, como argumentava o autor. Embora no tenha conseguido
respaldo poltico em sua terra natal, Enthoven tornou-se um dos principais mentores e formuladores de
propostas de introduo de elementos de competio de mercado nos sistemas de servios de sade, tendo
colaborado, por exemplo, para a formulao da reforma do sistema ingls, no final dos anos 80. Ver, a
respeito, ENTHOVEN (1978,1980a, 1980b, 1985, 1988, 1991). Ver, tambm, ALMEIDA (1996) op. cit.

"Mercado Interno" (Internal Market), proposto pelo Working for Patients, em 1989, e
implementado a partir de 1991, foi a expresso mais acabada dessa difuso e tornou-se um
paradigma para os pases europeus, alm de que a managed competition inspirou tambm outros
dois modelos que, atualmente, integram as agendas de reforma nos pases centrais: a "Competio Pblica" ou Public Competition (da Sucia) e a "Reforma Dekker" (da Holanda).
Os objetivos fundamentais dessas reformas sanitrias tm sido:
descentralizar para o nvel local ou para o setor privado e as organizaes da sociedade,
e privilegiar a ateno primria, numa perspectiva de diminuir o gasto hospitalar;
aumentar a eficincia, entendida sempre como manuteno dos limites de caixa
definidos pelas variveis macroeconmicas;
reforar a regulao, isto , manter sob estrito controle os oramentos setoriais
e a fora de trabalho, com deslocamento e enfraquecimento das organizaes
associativas e sindicais; e
assegurar a conteno dos custos dos servios prestados.
Paradoxalmente, apregoada a livre-escolha do consumidor e a busca de uma melhor
relao eqidade/eficincia/integralidade/qualidade.
No que toca primeira etapa desse processo, a conteno de custos, os esforos se
dirigiram, desde meados dos anos 70, para tentativas de controle da inflao mdica, que
superava sempre os nveis gerais da economia, alm de uma desacelerao no aumento
real das prestaes sanitrias per capita.
Quanto ao primeiro ponto, nos casos estudados, de fato a inflao especfica da sade
diminuiu nos anos 80 (com exceo dos E.U.A.), refletindo o impacto de polticas
deliberadas, basicamente centradas na diminuio e controle das rendas dos mdicos (que
baixaram em termos relativos), mas com importantes diferenas no tempo e no espao, nos
diversos pases (Poullier, 1990:13-14). Em relao ao segundo ponto, foi tentada a restrio
das prestaes sanitrias per capita, como forma de diminuir o crescimento real dos
benefcios na sade, mas com poucos resultados.
Na Europa, em termos de conteno de custos, no foram verificadas grandes
divergncias entre os pases com diferentes modelos de servios de sade, isto , aqueles
cujas relaes eram fundamentalmente do tipo contratos pblicos (ou seja, centrados no
seguro social) mostraram-se to efetivos quanto os denominados modelos pblicos integrados (ou seja, os sistemas nacionais de sade), mas ambos tm controlado bem melhor
os gastos sanitrios do que aqueles centrados majoritariamente no modelo de reembolso
pblico (ou seja, na proviso privada) (Hurst, 1989; O E C D , 1990, 1992). Os autores
6

A OECD tem proposto essa nova classificao conceituai dos sistemas de servios de sade - sistemas de
contratos pblicos, sistemas pblicos integrados e de reembolso pblico.

avaliam que, nos dois primeiros modelos, a diferena residiu principalmente na

possibilidade de adoo de medidas de conteno de custos centradas nos oramentos globais (Abel-Smith & Mossialos, 1994; Carr-Hill, 1994) e no controle estrito
dos fatores de produo dos servios de sade (isto , o mercado de trabalho, o
investimento de capital e a definio do tipo de produto/servio a ser privilegiado)
(Maynard, 1994).
O paralelo entre os desenvolvimentos na Europa e nos E.U.A. demonstra as
flagrantes diferenas entre as perspectivas, europia e norte-americana, na percepo do
acesso aos servios de sade como um direito de cidadania, assim como evidencia a
ineficcia das polticas de conteno de custos norte-americanos. Mesmo assim, a difuso
de idias engendradas para a superao da ineficincia americana no campo sanitrio foi
estimulada, a partir do final da dcada passada, em sintonia com a hegemonia neoliberal,
e justificada pela necessidade de intercmbio de experincias e estabelecimento de um
"dilogo internacional" que direcionasse maior efetividade e homogeneidade nas reformas sanitrias nos diversos pases.
Concretamente, alguns dos mecanismos implementados na Europa guardaram
semelhanas com medidas elaboradas nos E.U.A.; outros, considerados at mais efetivos,
no. Em particular, os amplos controles oramentrios globais, possveis nos arranjos
institucionais presentes nos sistemas europeus, no foram tentados na Amrica do Norte,
ou o foram em reas ou regies restritas e especficas.
Em termos de eficincia macroeconmica, a comparao evidencia que nos anos
1970 a porcentagem do PIB destinada sade cresceu mais rapidamente nos pases
europeus (tais como Alemanha Ocidental, Sucia e Reino Unido) do que nos E.U.A.,
ainda que partindo de valores iniciais mais baixos; mas, na dcada de 80, a tendncia
se inverteu: muitos dos pases europeus tiveram sucesso na estabilizao do aumento
do gasto sanitrio, em nveis estreitamente vinculados aos crescimento do PIB, enquanto o crescimento nos E.U.A. foi acelerado. Ressalta-se que apenas este pas teve um
aumento contnuo e permanente do gasto sanitrio durante as trs dcadas - dos anos
60 at o final dos 80. Em compensao, esse contnuo e resistente crescimento do gasto
sanitrio norte-americano levou a que o desenvolvimento das estruturas gerenciais da
assistncia mdica fosse acionado como nunca antes, numa perspectiva jamais alcanada nos sistemas europeus.
Quanto Espanha e Itlia, seguiram mais ou menos a mesma tendncia geral,
praticamente com estabilizao na primeira metade dos 80 (incio da implantao da
reforma na Itlia e primeiro governo socialista na Espanha) e retorno de crescimento no
final da dcada.
Em relao porcentagem pblica do gasto em sade, ou manteve-se constante ou
diminuiu na dcada de 80, com exceo da Espanha que teve importante aumento em
1989 (pela inverso das fontes de financiamento, isto , com maior aporte dos recursos
de arrecadao geral) e dos E.U.A., que tiveram um pequeno aumento, de um ponto
porcentual.

Grfico 1
Evoluo dos Gastos Sanitrios na Europa e nos E.UA (1960-1990)

Fonte: OECD (1987), POULUER, (1990), SCWEBER et al. (1991) e LETSCH (1993).

A lista de explicaes para essas discrepncias longa, mas alguns autores enfatizam
trs diferenas mais importantes presentes no sistema norte-americano que justificariam
seu descompasso (Thompson, 1992:418):
at muito recentemente os arranjos institucionais utilizados nos E.U.A. para o
financiamento dos servios de sade obscureciam a importncia da escalada dos
preos e da inflao mdica, uma vez que os custos do seguro sade, majoritaria
mente privados, so pagos primordialmente pelos empregadores e, por muitos anos,
o aumento dos custos da assistncia mdica foi um problema que dizia respeito
muito mais ao setor empresarial. Na realidade foi a presso do empresariado, com
a crise, que acionou a maior regulao (pblica e privada) e a conteno de custos
na assistncia mdica;
a resposta norte-americana inicial foi de introduzir mecanismos competitivos como
estratgia de conteno de custos, o que no resultou em controle do gasto
agregado. A idia de que a competio entre seguradores e prestadores funcionaria
como um freio nos custos (subjacente s Health Montainence Organizations HMOs) presumia que os seguradores que criassem o sistema mais eficiente
poderiam apresentar aos empregadores cotizaes e prmios de seguro mais baixos,
aumentando sua participao no mercado. Entretanto, o efeito desse mecanismo no
gasto sanitrio total foi desapontador e, de fato esse approach levou a grandes

mudanas na estrutura e no gerenciamento dos servios de assistncia mdica e

concentrao no setor de seguros privados; e
a organizao institucional do sistema de servios de sade nos E.U.A. no tinha
uma estruturao que permitisse introduzir facilmente mecanismos de controle
global oramentrio. A estrutura federativa daquele pas e as polticas deseen
tralizadoras do governo, tanto em termos de financiamento quanto de transferncia de responsabilidades de promoo e regulao de prestadores para o
nvel estadual, e o grande nmero de diferentes instituies e formas de
pagamentos, tornou qualquer controle oramentrio extremamente difcil. At
muito recentemente, cada pagador inclusive as grandes unidades governamentais - , perseguiu a conteno de custos atravs de diferentes estratgias e
polticas e essa falta de coordenao entre pagadores significou, com freqncia, a transferncia dos custos de um a outro, sem de fato reduzir o gasto
total.
J na Europa, o gasto sanitrio era financiado ou atravs dos impostos gerais ou
atravs de contribuies especficas, o que facilitou o controle centralizado dos oramentos globais.
Assim, diferenas na forma de financiamento poderiam explicar, em parte, os
melhores resultados obtidos pelos governos europeus na conteno de custos na sade,
comparativamente aos E.U.A. Entretanto, os autores argumentam que a predominncia dos
prestadores privados na rea de assistncia mdica e a falta de coordenao geral do sistema
tambm foram fatores determinantes.
Nos casos europeus, o enfoque no oramento global apresentou, por sua vez, algumas
limitaes, como por exemplo: o subfinanciamento dos servios, o aumento das listas de
espera e a exacerbao dos conflitos com os trabalhadores setoriais. Nos sistemas centrados
no seguro social, ou mesmo nos mistos, as dificuldades se assemelhavam a algumas das
enfrentadas nos E.U.A., c o m o por e x e m p l o , a falta de controle do v o l u m e total
das prestaes realizadas pelo setor privado, o aumento dos prmios dos seguros-sade
e a seleo de riscos pelas companhias seguradoras.
Ou seja, pode-se afirmar que nem todas as reformas sanitrias europias dos anos 80
foram motivadas pela necessidade de conter os custos da assistncia mdica, embora a
retrica ideolgica neoconservadora afirmasse o contrrio. O exemplo mais contundente
exatamente o do National Health Service - NHS do Reino Unido, onde a conteno dos
custos da assistncia mdica j havia sido conseguida desde a segunda metade dos anos
70, com os trabalhistas no governo, e foi mantida rigorosamente por Thatcher, aps 1979,
enquanto durante os anos 80 o subfinanciamento do NHS atingiu nveis realmente preocupantes, exacerbando a tenso entre os profissionais e o governo, que sistematicamente
exigia maior produtividade com menor oramento.
Por outro lado, as presses exercidas sobre os oramentos sanitrios, nos vrios
pases, moderaram mas no deslocaram as preferncias dos consumidores no campo
sanitrio, isto , a maior utilizao dos servios especializados e hospitalares.

No que toca eficincia microeconmica, com exceo dos E.U.A., a expanso do

Welfare State na rea da sade e o maior controle do Estado sobre a assistncia mdica
historicamente diminuiu a autodeterminao econmica dos mdicos, mas sempre preservando a autonomia tcnica profissional, e, apesar das afirmaes em contrrio, a autonomia
profissional pode perfeitamente conviver com Estados de Bem-Estar Social altamente
desenvolvidos.
Essa "estabilizao" da autonomia tcnica profissional foi possibilitada por maior
controle sobre as rendas dos mdicos (atravs do assalariamento, do pagamento por
capitao, ou da concertao) e a institucionalizao das relaes entre profissionais e o
Estado (atravs de contratao e negociaes peridicas), o que alis no se restringiu aos
mdicos. Portanto, o ingrediente decisivo na conteno do crescimento do gasto sanitrio
foi associar a institucionalizao das relaes profissionais a estritos controles dos oramentos sanitrios, na maioria dos casos com subfinanciamento (gerando situaes de stress
fiscal), e o acionamento do poder regulador do Estado.
No caso norte-americano, a falta desses mecanismos institucionalizados e de uma
coordenao do sistema, que permitissem alguma restrio autonomia econmica dos
profissionais, seriam as principais causas da no conteno dos custos da assistncia
mdica, ainda que com uma interveno importante na autonomia tcnica dos profissionais,
como a que foi efetivada atravs dos DRGs;
Mesmo assim, foi o modelo gestado nos E.U.A., isto , da "eficincia americana", que
vingou como paradigma das reformas europias, trazendo como forte tom ideolgico a
necessidade de controle da autonomia profissional, mesmo para os pases que j dispunham de
mecanismos de controle de custos mais efetivos (oramentos globais, contratao de pessoal e
investimentos centralizados ou fortemente regulados pelo Estado), possibilitados exatamente
pelo maior desenvolvimento dos sistemas sanitrios na perspectiva do Welfare State.
Quanto ao mix pblico e privado nos servios de sade, at o presente momento, as
reformas no produziram nenhuma transformao radical da estrutura original dos sistemas, ainda que tendencialmente tenham sido observados aumentos da participao privada
na relao financiamento/proviso (como na Itlia), incremento nos valores e escopo dos
tickets reguladores (como na Sucia e na Itlia) e crescimento (discreto) do setor privado
(como na Itlia, Sucia e Inglaterra). Nos E.U.A., verificou-se o aumento tanto da cobertura
por seguros do tipo pagamento de terceiros (e diminuio daquela de seguros pagos
diretamente pelo indivduo), quanto da co-participao financeira do usurio e das restries a determinados servios, alm da ampliao do Medicaid (pela piora das condies
de vida e trabalho de parcelas importantes da populao).
O aporte de recursos nas receitas dos sistemas sanitrios, possibilitado pelo aumento da
co-participao financeira do paciente na hora da utilizao dos servios (os chamados tickets
reguladores), foi insignificante, na maioria dos pases (cerca de 3%). Seu efeito teria sido muito
maior na conscientizao do usurio sobre os custos dos servios e no controle da demanda.
A corporatizao dos servios hospitalares (no sentido de corporaes empresariais)
e a concentrao do setor de seguros foram resultados inesperados ocorridos nos E.U.A.,
que agravaram a perda de controle federal sobre as prestaes da assistncia mdica, e essas

"novas" empresas sanitrias diversificaram seus interesses e se expandiram transnacional

mente. O surgimento de um ethos corporatizado na assistncia mdica foi, portanto, uma
das conseqncias mais significativas da transformao da estrutura de ateno mdica nos
anos 1970-1980 nos E.U.A. e seu significado ideolgico no foi desprezvel: quem nos
anos 70 falava em planejamento em sade, nos 80 passou a falar em gerenciamento
empresarial nos servios de sade (Relman, 1980; Starr, 1982/1991).
Em relao aos processos de descentralizao, de fato foram intensificados, a partir
dos anos 80, e privilegiaram os nveis estaduais (com exceo do Reino Unido, que fez o
caminho inverso), enquanto na Espanha e na Itlia a tendncia municipalista anterior foi
revertida recentemente, no incio dos anos 90. Mas, de uma maneira geral, nos casos
europeus, no foram acompanhados de perda do poder de conduo da poltica de sade
pelo nvel central.

CONCLUSO: CRISE OU TRANSIO?

Uma avaliao comparada das reformas sanitrias a partir dos anos 1980 evidencia
que, semelhana de muitos outros pases da OECD, OS casos aqui estudados engajaram-se
em substancial reviso tanto da estrutura quanto da organizao de seus respectivos
sistemas sanitrios e existe um esforo dos organismos internacionais no sentido de difundir
e incentivar mecanismos de conteno e reforma, numa linha econmica clssica e em
sintonia com as pautas neoliberais.
No direcionamento da reorganizao dos servios de sade a retrica da racionalizao fiscal cedeu espao s tentativas de desenvolver, nos sistemas sanitrios, a "capacidade
de adaptar-se a um entorno mais competitivo e dinmico" (Poullier, 1990:21).
Os resultados desses processos so muito variados, alguns contradizendo frontalmen
te o discurso ideolgico, mas desencadeando, em termos do debate poltico e acadmico,
inmeras revises.
Analiticamente, as mudanas norte-americanas diferiram muito das reformas europias, ainda que tenham fornecido a base terica e ideolgica de grande parte dos novos
mecanismos competitivos e reguladores que integraram os pacotes reformadores em todos
os pases na Europa; e, no continente europeu, as propostas do norte se diferenciaram das
do sul, mesmo no direcionamento neoliberal, mas todas se espelharam na proposta do
Working for Patients britnico como paradigma.
Na maioria dos pases do norte europeu (exemplificados aqui por Inglaterra, Alemanha Ocidental e Sucia), at o presente momento, essas mudanas no alteraram a estrutura
de financiamento dos sistemas, isto , a base de solidariedade que historicamente tem sido
utilizada para o financiamento dos servios de sade. E isto se deve menos (re)valorizao
da "solidariedade", realmente em baixa no mundo atual, e mais a que o financiamento
uma dimenso-chave na interveno governamental, uma vez que fornece incentivos
regulatrios e facilita, ou no, a introduo de mecanismos de controle. No obstante, tanto

a questo de mudar o papel de financiador do governo quanto a sua funo regulatria tem
sido objeto de acirrados debates poltico-ideolgicos.
Todos os processos de reforma introduziram mudanas gerenciais e mecanismos de
mercado dirigidos especificamente busca de maior eficincia na produo de servios,
atravs da reconfigurao das instituies pblicas em "empresas" de direito privado e da
busca de formas alternativas de alocao de recursos s instituies prestadoras, que
procuram relacionar reembolso e performance e/ou pagamentos vinculados produo,
atravs de contratos, promovendo a competio pelos fundos pblicos.
Ressalva-se, entretanto, que os procedimentos baseados na competio administrada
so freqentemente compatveis com fortes polticas regulatrias, pois, de forma diferente
da competio aberta de mercado, um nmero menor de atores participa diretamente no
estabelecimento das condies dos contratos e, diversamente tambm do enfoque regulador, existem poucas barreiras formais entrada no mercado e nenhuma capacidade
unilateral para estabelecer as condies de preos e os "produtos". Da talvez a grande
aceitao que tiveram nos pases europeus (Imershein, Rond & Mathis, 1992).
No que concerne s reformas do sul europeu (especificamente Itlia e Espanha),
inicialmente expansionistas nos seus princpios e reformuladoras do financiamento setorial
(sobretudo a Espanha), as respectivas implementaes foram muito conflitivas, com
permanente tenso entre os objetivos iniciais e as consignas neoliberais que redirecionaram
os respectivos processos. Com a "reforma da reforma", desencadeada em ambos os pases
a partir do incio dos anos 90, o problema ainda mais grave, uma vez que alm de
absorverem o novo iderio reformador de forma um tanto acrtica, o fizeram compondo
uma "colcha de retalhos" de propostas, alm de que foram explicitadas claramente as
intenes governamentais de "desuniversalizao", justificadas pela necessidade de controle dos indicadores macroeconmicos, do dficit pblico e de conteno de custos na rea
social, recomendados pelo Tratado de Maastrich.
preciso estar atento para o fato de que essas propostas de flexibilizao dos
contratos pblicos se, por um lado, poderiam possibilitar maior agilidade gerencial em nvel
executivo, como se argumenta, por outro, poderiam acarretar a perda dos instrumentos de
controle estatal que foram mais efetivos para a conteno de custos, como atestam os casos
europeus. E essa a tenso que est posta na implementao das novas propostas de
reforma. Alm disso, a idia simplista da privatizao como um instrumento para a ao
mais eficiente do governo reedita a dicotomia entre administrao e poltica, desconsiderando importantes questes, como a responsabilizao (accountability) do Estado pela
sade da populao, que no se resolvem apenas no plano gerencial.
Assim, essas reformas dos anos 80 foram importantes no apenas por aquilo que mudaram
mas tambm pelo que preservaram (Saltman, 1994:22). De um lado, deram maior visibilidade
complexidade dos sistemas sanitrios; ressaltaram a importncia da gerncia e da qualidade
da ateno, assim como evidenciaram as dificuldades trazidas pelas transposies mecnicas,
para a rea social, de teses vitoriosas no campo econmico. De outro lado, mantiveram a
cobertura universal, o financiamento pblico e a responsabilidade estatal pela proviso (direta
ou no) de servios, assim como o controle estrito do Estado sobre o funcionamento do sistema,
ainda que sobre custos/gastos e no sobre qualidade/necessidade.

Isto significa que os mecanismos e incentivos competitivos foram "reinterpretados"

e um setor pblico fortemente regulador foi o resultado mais imediato dos primeiros anos
da implantao dessas reformas. Da o "paradoxo da interveno neoliberal" (Rugie,1992),
ou o paradoxo poltico das reformas liberais (Fiori, 1992): a conduo da transio "tem
no Estado o artfice da principal reforma [isto ] sua prpria reforma (Fiori, 1993a: 12). Em
outras palavras, a mudana da interveno estatal em campo social, e sanitrio, acontece
pari passu implementao da reforma do prprio Estado.
Nessa perspectiva, a propriedade estatal dos servios de sade ou o tamanho do setor
pblico em si no uma varivel especialmente crtica. Na realidade, a capacidade/habilidade do governo de regular diretamente as diversas partes do setor sade que crtica,
alm de que pode significar aumento de recursos e de estruturas gerenciais, isto , aumento
de gastos, o que contraria frontalmente as justificativas das reformas propostas.
Portanto, h uma grande distncia entre o discurso reformista (terico e ideolgico)
e as polticas implementadas, alm de uma clara tenso entre os controles poltico e
financeiro dos sistemas sanitrios e a operacionalizao dos mecanismos de competio
administrada, propostos pelo paradigma norte-americano.
No so desprezveis, porm, as polticas de desmonte de longo prazo, que vm sendo
implementadas pelos governos conservadores h mais de uma dcada, assim como os
efeitos deletrios que a conteno de custos e o subfinanciamento tm provocado em muitos
sistemas sanitrios, incutindo a idia da ineficincia (sobretudo do setor pblico), fabricando a insatisfao do usurio e fortalecendo as propostas privatizadoras. Essa dinmica tem
afetado de forma importante a ideologia fundante dos sistemas de sade, sua organizao
e funcionamento.
Para os anos 90, pelo menos em termos ideolgicos, o discurso no mudou e a questo
da eqidade disputaria hoje, em p de igualdade, um trade off com a conteno de custos;
e a liberdade de escolha do paciente com a integralizao da ateno, como dois eixos
independentes que se cruzam.
Talvez a especificidade do setor sade no permita a sua diluio sumria no
paradigma neoliberal e, sendo assim, o processo poltico subjacente a cada implementao particular de reforma dar a tnica da dinmica da transio nos sistemas de sade
em cada sociedade especfica, apesar das aparentes semelhanas (ou convergncias),
homogeneidades e esforos de difuso de instrumentos e idias supostamente aplicveis em todo o mundo.

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As polticas sociais e as polticas de sade no contexto

do processo de globalizao
Ana Luza Viana

Pode-se afirmar que as polticas sociais foram e so expresses de um tipo especfico

de interveno estatal, cujo momento mais emblemtico foi aquele do ps-guerra, quando
se consolidou o assim chamado Welfare State nos pases do capitalismo avanado. Dessa
forma, o Welfare State pode ser conceituado, nesse perodo, como o Estado que
oferecia proteo governamental mnima em nveis de renda, alimentao, sade,
habitao e educao, assegurados a cada cidado como um direito, no como
caridade (Wilenky, 1975).
1

Como se sabe, os modernos sistemas de proteo social surgiram de forma paralela

ao nascimento dos Estados nacionais e dos processos de modernizao/industrializao;
porm, foi no perodo do ps-guerra que emergiu a forma mais visvel e emblemtica
desse tipo de Estado, conhecido por sua vasta e ampla interveno no campo das polticas
sociais. Este Estado Social, que sucedeu ao Estado liberal-democrtico, na verdade,
expressava um tipo particular de arranjo entre o Estado, o mercado e a sociedade,
simbolizando, como bem afirmou Ardig (apud La Rosa, 1990), um grande fato civil
baseado em um duplo compromisso: entre o Estado e o mercado e entre democracia e
capitalismo. Assim, o Welfare State pode ser visto nesse perodo como um elemento
estrutural das economias capitalistas contemporneas, exatamente como uma determinada forma de articulao entre o Estado, o mercado e a sociedade, assentada sobre um
crculo virtuoso que se estabelecia, por um lado entre produtividade versus salrio versus
demanda versus lucro versus investimento, e por outro, entre salrio versus contribuio
versus benefcios; o consumo e a democracia de massa "alimentavam" esse ciclo de
bem-estar (Jessop, 1993). Por isso se associa a essa etapa do capitalismo os nomes de
Keynes e Beveridg, como representativos das polticas econmicas (de pleno emprego)
e sociais (redistributivas) do perodo.

Segundo LEMIEUX ( 1 9 9 4 ) , as polticas pblicas, na rea social, ou em outra rea, podem ser definidas
"comme des tentatives de rgulation de situations prsentant un problme public, dans une collectivit ou
entre des collectivits".

Conforme Ferrera (1993a), so representativos desse perodo histrico quatro tipos

de Welfare Slate, quatro padres de interveno do Estado na rea social: o universal; o
ocupacional; e as suas respectivas formas mistas. O primeiro, vigorando na Escandinvia,
definia-se pela prevalncia da modalidade seguridade para o fornecimento da assistncia
pensionstica e sanitria; o segundo, de tipo ocupacional, caracterizava-se pela prevalncia
da forma seguro nos dois tipos de assistncia, sendo o modelo da Europa continental. Os
tipos mistos definem-se pelo uso de ambas as modalidades - seguro e seguridade - , em
duas reas da poltica social - a assistncia pensionstica e sanitria.
2

Assinale-se que esses modelos tiveram no perodo do ps-guerra a sua consolidao

e expanso, a partir das reformas implantadas nos Seguro Nacional e Seguro Ocupacional,
que vigoraram de 1920 at o final da Segunda Grande Guerra, nos pases desenvolvidos.
A expanso dos modelos de proteo social - de tipo vertical (maior nmero de
benefcios para uma mesma populao coberta), horizontal (expanso da populao coberta) e quantitativa (benefcios maiores) - foi a tnica desse perodo, justamente quando o
tipo de crescimento proposto (baseado no consumo de massa de bens durveis, com formas
de produo de tipo fordista/taylorista, com alto grau de interveno estatal no financiamento e na regulao do crescimento, referendados por grandes pactos sociais entre
sindicatos, partido e governo) propiciou tanto um financiamento abundante para as polticas
sociais, como consenso social para a distribuio de benefcios atravs de grandes aparelhos
estatais altamente centralizados.
Porm, como se sabe, a crise da segunda metade dos anos 70 trouxe mudanas
importantes para o padro de desenvolvimento capitalista, impondo uma nova revoluo
tecnolgica, ao lado de um processo acelerado de internacionalizao do comrcio de bens
e servios, dos investimentos diretos produtivos e do capital financeiro.
Jessop (1993) resume as principais tendncias da economia mundial contempornea
em cinco pontos: o rpido crescimento e difuso de novas tecnologias; a passagem do modo
de produo fordista, baseado em processos laborais rgidos e consumo de massa estandardizado, para um novo modo ps-fordista, onde predominam processos flexveis e consumo
diferenciado; elevada internacionalizao dos fluxos comerciais, industriais e sobretudo

Trs modalidades bsicas de ao so constituidoras dos sistemas de proteo social: a forma assistncia, a
forma seguridade e a forma seguro. Elas se distinguem pelo tipo de cobertura oferecida, perfil de financiamento
e tipo de prestao. Assim, a forma assistncia tem cobertura marginal, o financiamento proveniente de
recursos fiscais e sua prestao ocorre de forma ad hoc. A forma seguridade define-se pela cobertura universal,
com financiamento fiscal e prestao homognea de soma fixa. O seguro oferece cobertura de tipo
ocupacional, com financiamento contributivo e prestao oferecida de forma contributiva/redistributi
va. As diferentes reas da poltica social (previdncia, sade, educao, habitao etc.) podem oferecer
bens e servios sob uma dessas trs modalidades ou atravs de uma combinao de formas. Entretanto,
quando o conjunto da rea social oferece bens e servios com a predominncia de uma dessas trs
formas, configura-se um padro especfico de poltica social, que pode ser o WS de tipo universal,
quando predomina a forma seguridade, ou ocupacional, quando predomina a forma seguro. Ver FERRERA
(1993a).

O tipo universal misto define-se pelo uso das modalidades seguridade e seguro na assistncia pensionstica
e sanitria, sendo o padro dominante na Inglaterra, Nova Zelndia e Canad; o tipo ocupacional misto
o padro dominante na Itlia, Sua, Holanda e Irlanda. Ver FERRERA (1993a).

financeiros; a reestruturao espacial da atividade econmica em torno de trs plos de

crescimento (Europa, Estados Unidos e sia); e a globalizao do risco, isto , a emergncia
de riscos que envolvem ameaa para vrios pases (como so as questes referentes ao meio
ambiente).
Este novo padro de desenvolvimento, formado a partir de mudanas significativas
no padro tecnolgico, financeiro e de produo capitalista, ocasionou uma globalizao
dos mercados; isto , uma integrao internacional dos mercados de bens, servios e capital.
Dessa forma, Strange (1993) afirma que a globalizao pode ser definida como um
"processo dinmico" que emerge com a mudana estrutural da economia poltica global.
Por sua vez, essa mudana altera - de modo significativo - a gama de opes disponveis
para os governos nacionais, as empresas comerciais, as classes sociais, e os indivduos
isolados, segundo a sua posio particular nessa economia global.
Nesse contexto, pode-se afirmar que uma das mudanas mais importantes foi o
estabelecimento de novas relaes de equilbrio entre os trs elementos institucionais do
capitalismo - o Estado, o mercado e as empresas - , como os denominou Therborn (1995).
Assinale-se que, atualmente, os processos de desindustrializao, de desenvolvimento da economia dos servios e as novas formas de gerenciamento empresarial, definiram
novos padres de relacionamento entre esses elementos institucionais: a supremacia atual
dos mercados (monetrio e financeiro), diferentemente do que ocorreu em outros padres
de desenvolvimento capitalista (Therborn, 1995). Dessa forma, o alargamento atual dos
mercados financeiros tem como conseqncia o enfraquecimento dos dois outros elementos institucionais - Estado e empresas - na medida em que estes no conseguem operar na
escala em que os mercados hoje operam, e nem concentrar capital como eles o concentram,
pois os mercados internacionalizados geram hoje mais capital que os Estados e as empresas.
Inaugura-se, portanto, a partir dos anos 80, um novo padro de desenvolvimento
capitalista, com importantes conseqncias para o perfil recorrente de atuao estatal na
rea social, afetando de forma considervel o espao onde as polticas sociais tradicionalmente se organizavam: o Estado.
Segundo Ferrera (1993b),
o ncleo originrio e fundamental do WS, responsvel pela concesso ou conquista de
especficos direitos de proteo, s entendido a partir de uma ordem territorial e do Estado
nacional; e so os problemas e interesses da integrao social, estabilidade poltica e
crescimento econmico do Estado nacional que delimitaram a evoluo qualitativa e quantitativa das polticas sociais nesse ltimo sculo.
Dessa maneira, o perodo atual de crise dos modelos de WS - o Universal e o
Ocupacional - , pois as condies que estavam presentes quando da consolidao e
expanso desses modelos (como o crescimento industrial de pleno emprego, a estrutura
demogrfica equilibrada, a estrutura familiar nuclear, situaes socioculturais peculiares,
e o apogeu do Estado nacional) ou se encontram fortemente abaladas ou no resistiram s
novas situaes criadas pelo processo de globalizao.

Em particular, a transio ps-industrial e as transformaes no mercado de trabalho

esto a impor limites bastante srios de atuao para ambos os modelos, ao inibir os canais
clssicos de financiamento das polticas sociais (tanto de origem fiscal quanto contributiva), atravs da reduo dos recursos disposio do Estado. Este fato liga-se diminuio
dos recursos a serem extrados da esfera produtiva - pilar das atuais estruturas tributrias
nacionais - , tendo em vista que a especulao financeira produz hoje muito mais capital
que a esfera produtiva; e diminuio dos recursos que podem ser obtidos atravs do
trabalho - pilar das estruturas contributivas - , pela reduo do emprego, tendo em vista o
novo padro tecnolgico desta fase atual de desenvolvimento capitalista.
Por outro lado, o consenso social democrata est sendo substitudo por um novo
consenso - o neoliberal -, isto , uma nova superestrutura ideolgica e poltica correspondente a essa imensa transformao histrica que vive o capitalismo moderno (Therborn,
1995). O antigo consenso baseado no pleno emprego, em polticas redistributivas e extensa
participao dos partidos e sindicatos nos pactos sociais garantidores do crescimento
econmico era extremamente adequado aos modelos de poltica social baseados em ampla
interveno da esfera pblica.
O novo consenso, medida que propugna pelo privilegiamento da eficincia e
eficcia, como instrumentos de diminuio de custos, na liberdade de escolha e na
competio pblico e privado (Dahrendorf, 1988), no prioriza a interveno estatal como
forma nica de solucionar as desigualdades sociais. Assim, esses modelos de poltica social
tm sido alvo fcil dos neoliberais em sua defesa do Estado mnimo e das liberdades de
escolha individual e do prprio mercado, como elementos centrais na busca, para eles, da
igualdade com equilbrio.
Alm disso, as velhas premissas onde os dois modelos de WS desenvolveram-se esto
em transformao e exigem novas solues. Assim, a economia em rpido crescimento foi
substituda por um crescimento lento ou nulo, onde a conteno de custos passa a ser uma
varivel importante nas decises de polticas pblicas. A sociedade industrial foi substituda pela sociedade ps-industrial, ocasionando, como vimos, o desenvolvimento da economia de servios, modos de produo mais descentralizados, consumos diferenciados e
flexibilizao das relaes de trabalho. A antiga diviso de trabalho entre os dois gneros
provoca uma redefinio das relaes de gnero e a busca por uma nova conciliao entre
vida profissional e reproduo social. A antiga estrutura demogrfica, em relativo equilbrio, vem sendo substituda pelo envelhecimento populacional e pelo fenmeno da migrao acelerada do sul para o norte, o que impe novas limitaes e controles de custo. O
aumento das expectativas sobre a extenso de benefcios tende a ser substitudo por novos
encargos por parte dos beneficirios, introduzindo diferenciaes nos sistemas de proteo
social. E o enfraquecimento dos Estados nacionais leva a que se introduzam novas relaes
centro-periferia, dentro de um mesmo pas e em escala global (Ferrera, 1993a).
Assim, a crise dos dois modelos - o Universal e o Ocupacional - , sem que, contudo,
at o momento tenha surgido alguma forma institucionalizada que substitua as duas velhas
formas de proteo social. Segundo Ferrera (1993a), a crise atual tem afetado mais o modelo
universal, por ser este mais sensvel subida dos custos, e tambm por sua maior rigidez
institucional, quando comparado ao modelo ocupacional. Este ltimo pode ainda recorrer

a formas mais flexveis de atuao, atravs de uma "balcanizao" de seus entes constitutivos; isto , atravs de uma fragmentao e de uma diversificao maior nas formas de
proteo at ento oferecidas.
Abre-se, portanto, a possibilidade para que apaream novas formas de solidariedade,
mais leves e seletivas, capazes de superar as contradies e limites dos dois antigos
modelos.
A tendncia de que apaream novos modelos, de forma a dar conta das tendncias
atuais de globalizao/fragmentao. Esses novos modelos podem vir a ser representados
por um mix de: universalismo e particularismo; universalismo leve e ocupacional pesado;
standard (supra) nacional e diversificao subnacional (Ferrera, 1993a).
Entretanto, o aparecimento de um novo modelo difcil, tendo em vista as atuais
transformaes socioeconmicas e o contexto institucional e poltico-partidario desse final
do sculo em que se caminha, a passos largos, do universalismo nacional para o particularismo subnacional.
Em suma, a longa crise econmica, as transformaes do perodo ps-industrial, o
crescimento da proporo de mulheres na populao economicamente ativa, e os novos
fluxos migratrios, alteraram a estratificao ocupacional e a prpria estrutura de conformao das classes sociais nos pases maduros. O enfraquecimento dos Estados nacionais
e os processos de descentralizao, como fenmenos universais, estabeleceram novas
dimenses para a relao centro-periferia dentro de um mesmo pas e mesmo internacionalmente. E novas configuraes polticas - substitutivas das antigas estruturas sindicais
e partidrias - introduziram novos atores na arena de deciso das polticas pblicas.
Entretanto, quando se examina o desenvolvimento recente dos WS, v-se que as
reestruturaes efetuadas no plano econmico, e as prprias propostas do consenso
neoliberal para a rea social no produziram alteraes de peso nos principios bsicos de
funcionamento dos antigos modelos. As razes que esto sendo apontadas para explicao
desse fato referem-se: ao envelhecimento da populao, que impe, para os sistemas de
previdncia, a distribuio de pesados benefcios; s atuais taxas de desemprego no
capitalismo maduro, que favorecessem extensos gastos em seguro-desemprego e em
(re)qualificao de mo-de-obra e formao profissional; s prprias desigualdades propiciadas pelas polticas neoliberais, fazendo com que pesadas polticas sociais compensatrias tivessem que emergir; e prpria magnitude do Estado Social, como empregador de
parcela considervel da populao econmicamente ativa, ocasionando uma certa rigidez
na forma de proviso de bens e servios sociais. Esses fatos tambm explicam, por sua vez,
o ascenso proporcional dos gastos sociais na renda nacional dos pases desenvolvidos, em
perodos mais recentes (Mdici, 1994).
O certo, porm, que nos defrontamos com um problema maior: talvez o processo de
globalizao afete mais as clssicas funes do Estado na rea econmica e menos o seu papel
na rea social, pois, como bem assinalou Ferrera (1993b), no espao nacional, e sob a gide
do Estado-nao, que esto referidos os direitos/deveres concernentes proteo social.
Por outro lado, sabemos hoje que mais Estado no significa mais pblico e menos
desigualdade, e que menos Estado tambm no significa mais eqidade. A existncia do

Estado no suficiente para o alargamento da esfera pblica - aquela que deve representar
o interesse geral, a proviso de bens coletivos e o universalismo - , mas, por outro lado,
sem ele no se criam espaos pblicos que representem mais do que interesses particulares.
E aqui aparece o problema da constituio de formas estatais universais: ser que a criao
de um Estado universal no precede a formao de polticas sociais igualitrias? Isto , no
ser condio importante de viabilizao de polticas sociais de corte universal a criao
de aparatos pblicos capazes de ao autnoma e eficiente e que no sejam prisioneiros de
interesses de grupos, partes e particularidades?
O certo que novos modelos de proteo social que prescindam de algum grau de
intervencionismo estatal e do referimento a algum espao territorial so difceis de se
formar. Isso, talvez, explique, em parte, porque as polticas neoliberais, que acompanharam
o processo de transformao econmica, foram at o momento to incuas para a rea
social, no mundo desenvolvido - pelo menos na forma como os governos neoliberais o
desejaram.
4

Por isso, o desafio da (re)construo e Reforma do Estado continua mais vivo do que
nunca. Sem ele o discurso sobre poltica social assume um carter cada vez mais seletivo,
focalizado, compensatrio e ao sabor das caridades privadas, nacionais e internacionais,
voltando-se para formas pr-modernas de proteo social.
5

AS POLTICAS DE SADE NESSE CONTEXTO

A poltica de sade, como no poderia deixar de ser, no ficou imune a esse cenrio
e s profundas transformaes polticas e econmicas operadas nas economias mais
desenvolvidas, nesses ltimos quinze anos.
Assim, desde a segunda metade dos anos 70, a proposta de reforma dos sistemas de
sade tem sido a tnica das polticas para a rea, como forma, fundamentalmente,
de diminuir os custos da ateno mdica e de se racionalizar os gastos dos sistemas de
sade, ao lado do apelo para a ampliao da universalizao.
Dessa forma, em quase todos os pases ocorreram pequenas e maiores reformas nos

JESSOP (1993) advoga mudanas no WS a partir da evoluo do modo de produo fordista para o
ps-fordista. Esse processo promoveria inovaes tecnolgicas e de reorganizao das atividades do
Welfare, acompanhando a flexibilizao do mercado de trabalho e as novas competitividades estruturais.
Assim, nos anos 80, um "Workfare State schumpteriano" substituiria o "Welfare State keynesiano".

Alguns autores, como ROSE (1993), evocam que a proteo social produto do Estado, do mercado e da
unidade familiar, criticando-se a viso estatocntrica do WS. Alega ROSE que pensar o WS, como um produto
oriundo exclusivamente do Estado, significa ignorar a importncia do mercado ou do ncleo familiar na
criao de redes de proteo social. O autor aponta o exemplo do Japo, onde h uma tradio de proteo
interna estrutura familiar, que passa de gerao a gerao, resultando em indicadores prximos da Sucia
(para esperana de vida, por exemplo). Entretanto, o que esses autores ignoram que o aparecimento do
Estado, no centro das polticas sociais, foi proveniente de distores nas formas de proteo oferecidas pelo
mercado; e, o que mais bvio, que as formas familiares so bastante desiguais, tendo em vista o prprio
perfil de distribuio de renda e os processos histricos-culturais inerentes a cada pas.

sistemas pblicos de sade, sem que, contudo, se alterassem alguns princpios bsicos de
funcionamento dos sistemas de ateno em sade, como o universalismo, o financiamento
e a regulao estatal.
Entretanto, em dois pases, smbolos da aplicao das polticas neoliberais, ou pelo
menos da formulao e difuso do discurso neoliberal - Estados Unidos e Inglaterra - ,
paradoxalmente, as reformas no introduziram, ainda, mudanas de peso, ou at mesmo
caminharam em um sentido contrrio do que propugnavam as orientaes contemporneas
para as polticas sociais.
A reforma inglesa de 1990 introduziu a concorrncia dentro do espao pblico, ao
delegar maior autonomia e responsabilidade para o nvel local, incentivando a competio
entre prestadores pblicos e privados. So os mecanismos de mercado que passam a orientar
a gesto (delegada aos general practitioners e aos distritos sanitrios) do sistema de sade,
onde a demanda que organiza o sistema sanitrio (Ug, 1995). Porm, no se afetou a
idia de universalismo e nem se desresponsabilizou o Estado com o financiamento
e a regulao do sistema.
A reforma americana, introduzida pelo governo de Bill Clinton, em 1993, instituda
atravs do The Health Security Act, criou o carto de Segurana Sanitrio universal,
financiado com recursos de empregadores, empregados e Estado, visando a neutralizar os
graves problemas que o sistema anterior apresentava - em breves traos, altos gastos, baixa
cobertura e grandes iniqidades. Por outro lado, definiu-se que o modelo a ser adotado
privilegiar regional health alliances, formadas por cooperativas de consumidores de
planos de sade privados (Ug, 1995). Assim, nesse pas, a reforma foi muito mais no
sentido de criar mecanismos de acesso a servios j desenvolvidos em muitos pases, mas
dentro ainda de uma tica privada para o financiamento e a oferta de servios.
Outras reformas importantes ocorreram em vrios pases, entre o final dos anos 80 e
incio dos 90, podendo-se afirmar que a palavra de ordem foi a da flexibilizao e do
incentivo a formas de gerenciamento competitivas, mas mantendo-se o acesso universal e
o mix contributivo/fiscal no financiamento dos sistemas.
Talvez, o trao mais comum em todas as reformas tenha sido a da descentralizao
da operao dos servios e a tentativa de aumentar as responsabilidades das esferas
subnacionais de governo para com a ateno sade. Este movimento de delegar maior
autonomia e responsabilidade para os nveis regionais e locais tem sido uma constante ao
longo dos processos contemporneos de reforma dos sistemas de sade, como forma,
inclusive, de se resolver a crise de financiamento do sistema, aumentando a participao
dessas esferas locais no gasto pblico em sade.
O certo, porm, que pouco se avanou na reduo dos gastos, e em alguns pases,
ao contrrio, esses continuaram a se expandir (Mdici, 1994). Mais uma vez, as explicaes
se ligam s mudanas na estrutura demogrfica e no perfil de morbimortalidade da
populao mundial; crescente complexificao tecnolgica da assistncia mdica; no
substituio de procedimentos e mo-de-obra, nessa rea, quando da incorporao de novas
tecnologias; e ao comportamento da demanda por servios mdicos - inelstica aos
aumentos de renda e sendo determinada pela prpria oferta. Ou seja, a rea da sade

evidencia um problema especfico de custos crescentes, no sentido que a oferta determina

a demanda - sendo a primeira impulsionada pela gama de novas descobertas tecnolgicas
nessa rea.
Dessa forma, pode-se avaliar que os avanos das reformas dos sistemas nacionais de
sade estiveram muito mais na proposta da descentralizao e da flexibilizao, como
sinnimo de novos parcerias entre o pblico e o privado, e menos na reduo dos gastos
pblicos, sendo certo, porm, que os mecanismos regulatrios e de controle se expandiram
e se sofisticaram bastante ao longo desses anos.
Por isso, retorna-se aqui ao problema apontado no final do item anterior: possvel
reduzir o papel do Estado e de sua responsabilidade pela ateno sade dos cidados,
como induzem, ou desejam induzir, o enfraquecimento da esfera estatal - no plano
econmico - e as novas orientaes polticas para a rea social, advindas do discurso e das
prticas neoliberais?
Em resposta a essa questo, pode-se afirmar que as reformas, mesmo quando
introduzidas por governos conservadores, no alteraram as bases fundamentais em que
foram construdos os modernos sistemas de proteo, a incluindo os sistemas de sade,
medida em que o papel e as funes da esfera estatal no interior dessa poltica pouco se
modificaram.
As pesquisas de opinio que tm sido feitas nos pases desenvolvidos (Ferrera, 1993a)
mostram um grande apoio da populao aos seus sistemas nacionais, podendo-se afirmar
que, em alguns pases, tais sistemas funcionam como smbolos de coeso nacional e de
solidariedade social. Nesse sentido, Fleury (1994) aponta que "aqueles que consolidaram
fortes sistemas de proteo social (...), hoje apresentam uma irredutvel resistncia a
submeter as polticas sociais aos ditames do capital industrial, dado o complexo arco de
interesses, consolidado em torno da proteo social".
Por isso que mesmo com todas as limitaes impostas pelo processo de globalizao
para o funcionamento de polticas sociais de corte mais redistributivas, tais polticas pouco
se modificaram at o momento, pois evocam ainda smbolos de uma solidariedade
construda a duras penas em seus espaos nacionais.
Talvez, o que se deva investigar, se os processos de descentralizao efetuados no
podero introduzir pesadas diferenciaes nos padres anteriores de atendimento.
Aqui, aparecem as hipteses de Ferrera de um universalismo nacional mais fraco, ao
lado de diferenciaes regionais mais pesadas: mix de universalismo e particularismo e
standard nacional e diversificao subnacional.
Abrem-se, portanto, as possibilidades dessa combinao - standard nacional e
diversificao regional - em todos os pases, onde so os nveis subnacional - regional ou
local - que passam a deter, cada vez mais, a responsabilidade pela assistncia sanitria.
O problema residiria, ento, no fato desse processo se fazer sem controles previamente estabelecidos: o exemplo do Canad paradigmtico, no sentido de mostrar a utilidade

de controles centralizados em uma nica instncia decisria como um dos "elementos-chav e " para a eficcia administrativa, tcnica e financeira dos sistemas nacionais de sade.
Assinale-se, ainda, que se for irreversvel, o processo de descentralizao - decorrente
de profundas mudanas espaciais dentro do territrio nacional, das recorrentes crises de
financiamento nos sistemas nacionais de sade e das propostas de novos modelos gerenciais
e assistenciais - esse processo s ser eficaz se ocorrer uma maior integrao dos diferentes
nveis de governo. Como bem assinalaram Labra & Buss (1995),
o grau de xito da tendncia atual radical descentralizao dos servios depende enteada
pas muito mais do padro histrico de relacionamento poder central/unidades polticas-administrativas e da existncia ou no de uma cultura societal comunitria do que da capacidade
da autoridade central de impor uma nova racionalidade centrfuga aos servios.
Qualquer movimento que desage em propostas exclusivamente locais para a sade
passvel de imensas distores, irracionalidades e desperdcios de recursos, como bem
demonstram trabalhos recentes de anlises do processo de descentralizao das polticas
de sade na Amrica Latina (casos chileno, argentino e brasileiro).
Por ltimo, cabe ressaltar que o xito dos processos de flexibilizao, que procuram
novos tipos de parceria entre o pblico e o privado, tambm, parafraseando Labra & Buss,
altamente dependente dos padres histricos de relacionamento pblico/privado em cada
pas, e da existncia (ou no) de uma cultura fundada no interesse pblico, onde a atuao
do setor privado seja passvel de controle social.

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UG, M. A. Competio administrada pelo Estado: notas para uma discusso. Sade em
Debate, 46, Londrina, Cebes, 1995.
H. The Welfare State and Equality-Structural and Ideological Roots of Public
Expenditures. Berkeley: University of California Press, 1975.

WILENSKY,

A proteo social e as transformaes do mundo do

trabalho: garantia de mnimos ou direito de cidadania?
Rosa Maria Marques

INTRODUO
A partir de meados da dcada de 70, quando importantes pases do chamado Primeiro
Mundo comearam a apresentar dificuldades em financiar o Estado e os benefcios sociais,
ganhou fora entre os especialistas e junto s agncias internacionais a idia da necessidade
de uma ampla reforma dos sistemas de proteo social.
As verses mais radicais, de cunho neoliberal, passaram a advogar abertamente a retirada
do Estado da organizao e do financiamento das polticas voltadas para o conjunto da
populao, e a restrio de sua atuao aos absolutamente desvalidos. Outras, exatamente em
nome da manuteno da universalidade, comearam a defender a reduo dos valores ou do
leque de benefcios at ento garantidos. Embora essas proposies apiem-se em concepes
de proteo social absolutamente opostas e conduzam construo de sistemas diferentes, tm
em comum, como ponto de partida, o reconhecimento de que as sociedades atuais no so mais
capazes de arcar com o nus daquilo que passou a ser conhecido como Welfare State.
Num certo sentido, como se a reforma to decantada fosse colocada quase como
decorrente do prprio sucesso da Welfare State. A manuteno do sistema teria sido
inviabilizada exatamente porque havia ampliado a concesso para o conjunto da populao
e incorporado novos riscos e problemas sociais. Como causas secundrias, mas no menos
importantes, apontam o processo de envelhecimento da populao, o aumento da demanda
por servios sociais e a adoo de tecnologias complexas na ateno sade. Contribuem
para fragilizar financeiramente o sistema exatamente porque este se tornou universal e, no
caso da sade, se props a dar; cobertura integral.
Dessa forma, a necessidade de reforma nasce de dentro do prprio Welfare State.
Embora os neoliberais propaguem que a reduo dos encargos sociais resultaria em
aumento de emprego e de competitividade junto ao mercado externo, a construo de um
novo modelo de proteo social justificada a partir de fatores internos ao atual sistema.
pouco explorada a possibilidade de que tenha se criado uma disfuno entre o padro
de acumulao e a proteo social.
O objetivo deste texto levantar alguns elementos sobre a incompatibilidade
crescente entre o modelo de proteo social construdo particularmente aps a Segunda

Guerra Mundial e o atual padro de acumulao. Na primeira parte, discute-se a estruturao dos sistemas de proteo dos trabalhadores do mercado formal de trabalho. A
seguir, apresenta-se o processo de universalizao sofrido por esses sistemas e sua
integrao gesto do trabalho que se firmou nos anos 50 e 60. Na terceira parte,
analisa-se aspectos da crise do Welfare, as medidas assumidas pelos governos na
tentativa de equilibrar a situao financeira dos sistemas e os impactos sobre o carter
da proteo. Finalmente, na ltima parte, descreve-se as principais alteraes ocorridas
no mundo do trabalho nas ltimas duas dcadas e aventa-se a possibilidade da transformao dos atuais modelos de proteo.

A CONSTRUO DE UMA PROTEO SOCIAL VOLTADA

PARA OS TRABALHADORES
As redes de proteo social, tal como as conhecemos hoje, organizadas pelo Estado
e dirigidas ao conjunto da populao, so resultado de um longo processo de construo.
Foi necessrio que o Estado reconhecesse determinados riscos como sociais e passasse a
organizar a sua cobertura, e que se ampliasse o conceito de universo dos protegidos do
trabalhador assalariado para o cidado. Nesse sentido, o formato do tipo Welfare um
fenmeno recente, consolidado particularmente aps o fim da Segunda Guerra Mundial.
A prpria presena do Estado, regulamentando e organizando a cobertura de
certos riscos sociais, somente teve incio nos primeiros anos do sculo XX. Nos
principais pases europeus, as primeiras formas de proteo social foram construdas
pelos prprios trabalhadores, especialmente pelos assalariados da indstria. Constituam amparo do tipo "ajuda m t u a " , objetivando prover as necessidades derivadas
do desemprego, da doena, da morte e da velhice. A proliferao desse tipo de proteo
e seu sucesso estavam diretamente relacionados ao grau de organizao que os trabalhadores lograram alcanar nas fases iniciais do processo de industrializao.
A construo dessas formas rudimentares de proteo nasceu da necessidade de
preencher o vazio produzido pelo rpido crescimento da indstria e das cidades. Na poca,
a destruio dos mecanismos de solidariedade, prprios das corporaes de ofcio e do
modo de vida do campesinato, no foi acompanhada por nenhum tipo de proteo
organizada pelo Estado. A omisso do Estado era tal, que alguns industriais preocuparam-se em prover os meios para garantir uma cobertura mnima dos principais riscos e
necessidades de seus trabalhadores.
1

Independentemente dos objetivos ltimos que animaram essas iniciativas, o fato

que o Estado somente passou a se responsabilizar pela organizao e gesto da proteo

De acordo com alguns autores, as aes de tipo "ajuda mtua'' visavam garantir um mnimo de renda, de
modo que os trabalhadores se sentissem mais seguros para lutar por melhores condies de trabalho e
de salrios. Da mesma forma, h quem defenda que as aes desenvolvidas pelos industriais tinham como
objetivo cooptar e fixar a mo-de-obra, principalmente a mais qualificada.

social no incio do sculo XX, impulsionado pelo crescimento da organizao dos trabalhadores. No caso da Alemanha, o surgimento de legislao relativa aos riscos sociais
durante os anos 80 do sculo XIX s vem confirmar a tese de que a construo de uma
proteo social pelo Estado foi fortemente determinada pelo grau de organizao independente atingido pelos trabalhadores em cada pas. O Quadro 1, a seguir, apresenta as
datas em que foram sancionadas, em alguns pases, as primeiras leis concernentes aos
principais riscos abrangidos pela proteo social.
Devido ao processo desigual de organizao dos trabalhadores e da prpria industrializao, o incio da participao do Estado na organizao da proteo social ocorreu
de forma diferenciada entre os pases. Contudo, nos pases apresentados no Quadro 1,
verifica-se que houve uma clara precedncia do acidente de trabalho e da velhice e
invalidez no tocante aos riscos. No caso da cobertura da doena, com exceo da
Alemanha e da Inglaterra, a proteo no s foi instituda mais tarde, como, de incio,
contemplava somente algumas situaes e segmentos especficos da populao. Assemelhava-se, assim, a uma proteo de tipo assistencial. Exemplos desse processo so
encontrados na Itlia, na Espanha e tambm nos Estados Unidos.
Na Itlia, at o momento da instituio da assistncia sade aos trabalhadores do
mercado formal, em 1943, a cobertura do risco doena apenas previa a situao de
tuberculose. Na Espanha, aes e servios de sade relacionados maternidade eram
realizadas desde 1912, enquanto a cobertura integral da sade dos trabalhadores somente
foi criada a partir de 1942. Nos Estados Unidos, a incorporao do risco doena no leque
da proteo social foi realizada bem mais tarde e, ainda assim, dirigida a clientela especfica.
A lei de 1965 restringia a assistncia mdica aos idosos (Medicare). Na reforma de 1972,
esse beneficio foi estendido aos incapacitados (Medicard).

Quadro1
.
Data das Primeiras Leis de Cobertura dos Principais Riscos

Fonte: Elaborado a partir de informaes da Social Security ProgramsThroughout the World.

De maneira geral, contudo, esse perodo inicial de organizao da proteo social

pelo Estado, que teve seu trmino na Segunda Guerra Mundial, caracterizou-se por
restringir a cobertura dos principais riscos aos trabalhadores assalariados e por garantir o
financiamento atravs de recursos de contribuio dos empregadores e dos empregados.

A ESTRUTURAO DE UMA PROTEO SOCIAL UNIVERSAL E A

GESTO DA FORA DE TRABALHO NO PERODO PS-GUERRA
O segundo momento da construo da proteo social nos pases desenvolvidos teve
incio aps a Segunda Guerra Mundial, particularmente rios anos 50 e 60. Apesar das
diferenas nacionais, essa fase foi marcada pela ampliao da concesso para novos
segmentos populacionais, que no aquele dos trabalhadores do mercado formal, e pela
incorporao de novos riscos e problemas sociais em seu leque de benefcios. Caracterizou-se, assim, por abrigar um forte movimento no sentido da universalizao da cobertura
e pelo alargamento do prprio conceito de proteo. Alm da garantia de renda no caso de
desemprego, alguns pases chegaram a incorporar, enquanto risco social, a habitao, os
cuidados relativos a crianas pequenas e o retreinamento da mo-de-obra.
O movimento de universalizao significou a superao do conceito de proteo
dirigida somente a trabalhadores assalariados e sua substituio por uma outra eregida a
partir da idia de cidadania. Em termos de financiamento, nos sistemas em que os receitas
eram formadas basicamente por contribuies sobre a folha de salrios, houve o concurso
de recursos fiscais. A concesso de benefcios no contributivos em sistemas contributivos
e a utilizao de recursos pblicos implicaram rompimento dos limites entre a assistncia
social e seguro social.
2

A construo do Welfare State foi largamente influenciada pelo fato de o crescimento

econmico ter ocorrido de uma forma rpida e sustentada na maioria dos pases. Na
interpretao de alguns autores (Przenvorski, 1989; Hobsbawm, 1992), tambm foi determinante para a forte expanso da proteo social nesse perodo o papel jogado pela U.R.S.S.
na derrota da Alemanha, o surgimento dos demais pases socialistas no Leste e o peso que
a representao poltica dos trabalhadores passou a deter em vrios pases europeus no
imediato fim da guerra. Dessa forma, a proteo social teria servido como um anteparo ao
desenvolvimento de lutas sociais que poderiam ocorrer a partir da vitria da U.R.S.S. na
Segunda Guerra Mundial.
3

Por outro lado, preciso salientar que os anos 50 e 60 foram marcados por um
processo de redefinio das estruturas econmicas e sociais, sendo o desenvolvimento da
proteo social um de seus componentes. Segundo algumas escolas de pensamento, os
4

Tais como a garantia de renda mnima a idosos e a desempregados de todo o tipo.

3
4

De fato, foram intensas as lutas sociais ocorridas no perodo imediato derrota do nazifacismo.
A principal corrente que defende essa funcionalidade da proteo social a escola francesa da regulao.
Sobre isso, ver AGLIETTA ( 1 9 7 9 ) e CORIAT ( 1 9 8 2 ) .

benefcios concedidos pela proteo social, assim como a poltica de aumento real dos
salrios e a expanso do crdito ao consumidor, foram a contrapartida necessria da
generalizao das normas de produo seriada, constituindo-se em um dos mais importantes pilares de sustentao do consumo de massa.
Independentemente das motivaes conscientes que levaram construo do Welfare
State, ele visto como uma pea-chave que, ao auxiliar na construo de uma particular forma
de gesto da fora de trabalho, permitiu viabilizar o padro de acumulao taylorista/fordista.
5

A gesto da fora de trabalho dominante nos pases desenvolvidos durante os anos

50 e 60 caracterizou-se por, em nvel de unidade produtiva, garantir estabilidade no
emprego e conceder aumentos de salrios reais. No plano social, alm da estruturao do
Welfare State, os sindicatos foram reconhecidos pelo Estado como legtimos representantes
dos trabalhadores e o trabalho foi regulamentado.
A incorporao de novos riscos sociais e a melhora nos valores dos benefcios
concedidos pelo Welfare State permitiram que o salrio deixasse de ser o nico elemento
constitutivo da renda disponvel da populao assalariada. Passaram a compor o custo de
reproduo do trabalhador os benefcios sociais concedidos s famlias ou ao trabalhador,
tanto sob a forma de servios como atravs de penses, auxlios e reembolsos de despesas.
O quadro a seguir apresenta, j para um perodo mais recente, a participao dos benefcios
recebidos na renda disponvel das famlias para alguns pases.

Quadro 2

Benefcios em Porcentagem da Renda Disponvel das Famlias

Fonte: Cha. Andre, 1984.

Assim, durante o perodo de consolidao do Welfare State, foi concertada uma

relao peculiar entre capital e trabalho. Em nvel de fbrica, de local de trabalho, o acordo
5

A maioria dos autores prefere nomear o perodo do ps-guerra como apenas fordista. Contudo, como o
fordismo no significou uma inflexo em relao ao taylorismo no tocante organizao do trabalho, dando
continuidade subsuno do trabalhador ao processo de acumulao iniciado por Taylor, trato esse perodo
como taylorista/fordista. Sobre as diferenas especficas entre o taylorismo e o fordismo, ver MARQUES
(1989).

estabelecido contava, de um lado, com a garantia de emprego e aumentos reais de salario

e, de outro, com a produo a altas taxas de produtividade propiciada pela Organizao
Cientfica do Trabalho. Em nvel social, fazia parte desse concerto a generalizao e o
aprofundamento da cobertura da proteo social.
Vale notar que esse perodo tambm foi marcado pela melhora da distribuio de
renda e pelo aumento da renda mdia da populao dos pases desenvolvidos. Um e outro
permitiram que, paralelo ao desenvolvimento do Welfare State, fossem criados sistemas
complementares de proteo social.
O papel desempenhado pelos sindicatos e pelos partidos tradicionais dos trabalhadores no desenvolvimento desse acordo foi fundamental. Em primeiro lugar, cabe destacar
que seu reconhecimento, pelo Estado e pelo capital, como os porta-vozes legtimos dos
trabalhadores nas negociaes salariais significou no s a aceitao de que representavam
uma fora social importante na sociedade, como permitiu que as reivindicaes fossem
canalizadas para estes organismos. Em outras palavras, isso concedeu um certo controle,
uma certa previsibilidade nas relaes com os trabalhadores.
Esse controle foi ainda mais acentuado tendo em vista a nfase atribuda pelas
direes dos trabalhadores questo da distribuio da renda nacional, em detrimento dos
aspectos estruturais do capitalismo. A orientao dominante nesse perodo era a de
exatamente garantir um aumento real de renda, tanto atravs do salrio direto como do
indireto. Assim, desde que a expanso da acumulao fosse acompanhada de aumentos de
salrios reais e de uma crescente cobertura dos riscos sociais, no haveria atritos maiores
entre capital e trabalho.
O resultado de todas as transformaes sofridas pelo sistema de proteo durante o
perodo de construo do Welfare State foi a ampliao significativa do gasto social, o
qual ocorreu a taxas maiores do que as do PIB. De acordo com alguns autores, esse
crescimento explicado no s pela ampliao do nmero de pessoas protegidas e da
melhora da cobertura individual, como tambm pela m administrao do sistema de
proteo, pelo envelhecimento da populao, pelo crescimento da demanda e pela alta dos
preos dos servios sociais, principalmente os da rea da sade.

A CRISE DOS SISTEMAS DE PROTEO E AS MEDIDAS DE

CONTENO DOS GASTOS
A partir de meados da dcada de 70, em funo das crescentes dificuldades financeiras
vivenciadas pelo Estado e pelo sistema de proteo, diferentes pases comearam a
manifestar preocupao em conter o crescimento do gasto social. Note-se que a fragilizao
do financiamento pblico ocorreu no momento em que a economia se arrefecia, registrava
taxas de desemprego nunca antes vistas e os preos estavam em ascenso.
A deteriorao da situao financeira do Welfare State expressava-se basicamente
pela diminuio da receita de contribuies de empregados e empregadores, pela queda da
relao entre contribuintes e segurados e pelo aumento das despesas, especialmente com

sade e seguro-desemprego. Nos pases onde os recursos fiscais representavam importante

fonte de recursos, a queda da arrecadao de impostos provocada pelo baixo crescimento
do nvel de atividade da economia constitui-se, tambm, em outro fator desestabilizador
das contas da proteo social.
A queda da relao entre contribuintes e segurados no era estranha ao Welfare State.
O envelhecimento das populaes europias e a maturidade dos sistemas de proteo
social j havia determinado que essa relao estivesse bastante baixa. Contudo, essa
situao foi ainda mais agravada em funo da presena de elevadas taxas de desemprego.
6

Num primeiro momento, o nico impacto do desemprego foi elevar o gasto com o
seguro-desemprego, dado que o trabalhador segurado continuava a contribuir para
o sistema. Mais tarde, na medida em que o desemprego de longa durao passou a
ser relevante e jovens sequer conseguiam ingressar no mercado de trabalho, os recursos de
contribuies passaram a diminuir. Assim, ao mesmo tempo em que os gastos com a
proteo ao desemprego comearam a se elevar (ver Quadro 5), as elevadas taxas de
desemprego passaram a colocar problemas para a continuidade do financiamento da
proteo social, posto que grande parte dos pases tinham (tm) nas contribuies calculadas sobre a folha de salrios sua maior fonte de financiamento.
interessante lembrar que, nos anos 50 e 60, a necessidade de cobertura do risco
desemprego era entendida como decorrente da possibilidade de existir desemprego friccio
nal. Nesse perodo, fazia parte do compromisso firmado entre capital e trabalho a poltica
de manuteno do pleno emprego e o gasto com o programa seguro-desemprego tinha
pouca importncia no conjunto da despesa da proteo social.
Na tentativa de recuperar o equilbrio financeiro, vrios procedimentos foram colocados em prtica pelos governos. Entre eles se destacam o aumento das contribuies
sociais de trabalhadores e empresrios; a introduo de um controle oramentrio mais
rgido em relao a rea da sade; a exigncia de uma maior participao dos usurios,
especialmente no custeio dos medicamentos e hospitalizao, e o incentivo complemen
tao da penso por aposentadoria atravs de entidades privadas. Contudo, todos esses
esforos no impediram que o gasto social aumentasse sua participao no PIB. O nico
resultado obtido foi o de diminuir o crescimento dessa participao.
Contudo, com a persistncia das elevadas taxas de desemprego e a continuidade do
fraco desempenho da arrecadao das contribuies, em vrios pases passou a ser defendido e, em alguns casos implantado para riscos especficos, a introduo de polticas que
garantissem mnimos de proteo.

Os regimes de repartio apresentam, na fase inicial de sua implantao, uma relao entre contribuintes
e segurados significativamente elevada, pois o ingresso de contribuintes grande e a concesso de
benefcios de prestao continuada se resume aposentadoria por invalidez e penso por morte. Quando
o regime se torna maduro, isto , quando parcela significativa de seus contribuintes atinge a idade mnima
para requerer aposentadoria ou cumprem a carncia de tempo de servio/contribuio, mesmo se mantendo
constante o fluxo de ingresso de novos contribuintes no sistema, a relao nmero de contribuintes/beneficirios decresce sensivelmente.

A poltica de concesso de nveis mnimos de proteo foi particularmente dirigida ao

seguro-desemprego e aposentadoria. No caso do seguro-desemprego, num primeiro momento, houve diminuio tanto dos valores do benefcio, como do leque de variao do valor a ser
concedido e do tempo de concesso. Com a continuidade do desemprego de longa durao,
em alguns casos foi institudo um valor mnimo, igual para todos, como garantia de renda de
substituio situao de desemprego. Cabe destacar que as condies de acesso a esse
programa (necessidade do beneficirio ter exercido atividade durante um mnimo de tempo
dentro de um determinado perodo) resultou na excluso de jovens e trabalhadores mais idosos
do seguro-desemprego. Para eles restou somente a alternativa da assistncia do Estado.
Embora as mudanas ocorridas nos programas de seguro-desemprego possam ser
justificadas pelo surgimento da figura do desempregado jovem, que nunca entrou no
mercado de trabalho, e do alongamento do tempo de desemprego para os mais velhos, a
introduo do nivelamento dos benefcios pode ser vista como indcio de transformao
da lgica da proteo social. Isto porque a idia de concesso de nveis mnimos de renda
sempre esteve associada a uma poltica assistencial, financiada pelo Estado atravs de
recursos fiscais e dirigida para os segmentos da populao menos favorecidos. Fazia parte
da idia de proteo, garantida pelo Welfare, que a maioria dos trabalhadores recebesse
benefcio de valor fortemente relacionado ao seu salrio do perodo da ativa.
Quanto aposentadoria, a poltica adotada foi no sentido de priorizar o reajuste das
penses de valores mais baixos em detrimento dos mais altos. Assim, muito embora a
relao entre o valor do benefcio e a contribuio do segurado tenha se mantido, o
privilegiamento das penses de valores mais baixos resultou na reduo do benefcio
mdio. A continuidade desse tipo de procedimento, na medida em que distancia o
benefcio concedido do esforo contributivo, implica considerar o benefcio no mais como
um direito derivado do mrito do indivduo, e sim como resultado da deciso da sociedade
em garantir um determinado nvel de renda de substituio.
Essa mudana de orientao da proteo social, evidenciada com relao ao
seguro-desemprego e aposentadoria, encontrou (e ainda encontra) ampla oposio
dos segurados, dos sindicatos e de outros setores da sociedade. Em algumas oportunidades, essa reao impediu que os projetos fossem implementados em seu formato
original. Assim, apesar dos ajustes realizados, a proteo social pblica, de carter
universal e sob regime de repartio continua sendo o principal sistema de amparo da
imensa maioria da populao dos pases desenvolvidos com forte tradio sindical.
Alis, importante salientar que durante todo o perodo de ajuste promovido pelos
governos na tentativa de conter o aumento do gasto social e de diminuir a fragilidade
de seu financiamento, o processo de universalizao iniciado no perodo ps-Segunda
Guerra Mundial no apresentou rupturas.
Dessa forma, ao final da dcada de 80, os sistemas no se limitavam mais aos
assalariados e, mesmo, aos ativos. A idia de que cada membro da comunidade tem
direito proteo social foi progressivamente se impondo. Em alguns pases, tal como
a Frana, esse processo foi acompanhado por um maior concurso do Estado no
financiamento da proteo social, por um esforo em homogeneizar a contribuio
financeira e os benefcios recebidos pelos diferentes setores cobertos pela seguridade

social e pela criao de mecanismo de compensao entre os diferentes regimes. A

emergencia do conceito de cidadania, no interior de sistemas eminentemente contributivos,
tornou cada vez menores as fronteiras entre uma proteo organizada sob o principio da
solidariedade profissional e aquela organizada pelo princpio da solidariedade nacional.
Apesar disso, os sistemas de proteo, particularmente no que se refere ao risco
velhice, continuou a ser basicamente financiado por contribuies sobre a folha. Em alguns
pases, mesmo o custeio das aes e servios de sade continua a ter nesse tipo de recurso
uma importante fonte de seu financiamento.
Outra caracterstica da proteo social concedida nesses pases, o fato do beneficio-base de aposentadoria ser socialmente reconhecido como suficiente para prover as
necessidades dos segurados e apresentar uma diferena em relao ao benefcio de maior
valor acentuadamente menor do que a existente no Brasil. Como sabido, o sistema
brasileiro garante um mnimo correspondente a um salrio mnimo e, no mximo, est
concedendo uma aposentadoria de valor igual a 8,3 salrios.
8

A PROTEO SOCIAL E AS MUDANAS NO MUNDO DO TRABALHO

Nos ltimos vinte e cinco anos, os pases desenvolvidos assistiram a uma mudana radical
de sua estrutura de emprego e de sua capacidade em gerar trabalho. Destaca-se, em primeiro
lugar, o elevado nmero de trabalhadores que no encontram ocupao regular, o que contrasta
com as taxas de desemprego extremamente baixas que foram caractersticas do perodo
compreendido pelos anos 50 e 60. No momento atual, parece no haver mais dvidas de que a
adoo de novas tecnologias no aparelho produtivo, especialmente as com base tcnica
na microeletrnica, a reestruturao econmica que acompanha a modernizao e as
mudanas no campo da organizao da produo resultam em largas economias de
utilizao de trabalho assalariado.
Nesse sentido, o elevado nvel de desemprego com que convivem a maioria das
economias desenvolvidas constituiria um desemprego tecnolgico. Contudo, a diferena
desse desemprego em relao a outros j vivenciados pelas economias capitalistas
essencial. Os ganhos atuais de produtividade no se restringem a um ou outro setor, com
influncia sobre um nmero limitado de processos produtivos. Sua universalidade, isto ,
o fato de praticamente no haver impecilhos tcnicos para sua utilizao nos diversos ramos
da atividade humana, determina que o impacto sobre o nvel de emprego atinja o conjunto
da sociedade. Dessa forma, mesmo para o setor servios, que ainda apresenta expanso de

Na Frana, assim como em diversos outros pases, embora o Estado tenha institudo um regime geral de
proteo, persistem, paralelo a ele e no interior da seguridade, regimes que so especficos de determinadas
categorias de trabalhadores. o caso dos mineiros, dos marinheiros, dos funcionrios do Estado, dos
militares, entre outros.
Embora a contribuio mxima incida sobre um teto de renda/salrio de 10 salrios mnimos, o clculo
atuarial permite conceder apenas um beneficio mximo de 8,3 salrios.

seu nvel de emprego, estaria colocada, enquanto tendncia, a reduo da necessidade de

contratao de novos trabalhadores.
O resultado das transformaes modernizadoras foi, portanto, a criao de uma
segmentao entre os trabalhadores. Ao lado dos que tm emprego, viceja uma massa de
d e s e m p r e g a d o s t o t a l m e n t e parte da s o c i e d a d e . O Q u a d r o 3 a p r e s e n t a as taxas
de d e s e m p r e g o para alguns pases no p e r o d o 1973/89.
No momento em que ficou evidente que as taxas de desemprego haviam se tornado
estruturais, alguns pases promoveram reduo da jornada de trabalho e incentivaram a
aposentadoria antecipada como forma de aumentar a oferta de trabalho. Esse foi o caso
da Frana, onde, em 1981, o governo reduziu a jornada semanal de 40 para 39 horas,
introduziu as frias de cinco semanas e proibiu a recuperao dos feriados. Embora
esperasse que essas medidas permitiriam o surgimento de 350 mil novos postos de
trabalho, foram criados ou preservados, de acordo com avaliaes oficias, somente entre
50 mil a 70 mil empregos. Essa experincia, assim como outras, indica que so
necessrias redues verdadeiramente significativas para fazer frente aos ganhos de
produtividade e aos processos de racionalizao do trabalho.
10

Quadro 3
Taxa de Desemprego em alguns Pases

Fonte. Revue 1 9 7 3 - 1 9 8 2 ; Statistiques de Base de la Communatt; Economic Outlook n. 4 1 , junho de 1 9 8 7 ; OECD.1990.

Isto, em parte, minimiza o impacto da reduo do nmero absoluto de trabalhadores da indstria.

10

Entre 1980 e 1983, a Espanha reduziu sua jornada semanal de trabalho em quatro horas.

Entre os trabalhadores, aqueles que mais tm sofrido com o desemprego de longa

durao so os jovens, as mulheres e os maiores de 45 anos. Em 1989, as pessoas com
mais de 45 anos representavam 47%, 4 3 % e 34% do total de desempregados, na Alemanha,
na Itlia e na Inglaterra, respectivamente. A participao percentual dos jovens e das
mulheres no desemprego total de alguns pases so indicadas nos Quadros 4 e 5.
11

Em nvel de unidade produtiva, as chamadas transformaes modernizadoras, na qual

se inclui o processo de terceirizao, resultaram em outro tipo de segmentao dos
trabalhadores. Ao lado de um corpo, agora reduzido, de profissionais permanentes (com
plano de carreira e outros incentivos materiais) existe outro, rotativo, ao qual as empresas
fazem uso recorrente.

Quadro 4

Participao dos Jovens Menores de 25 anos do Total de Desempregados

%

Fonte: EUROSTAT.

O aumento da utilizao do trabalho temporrio e precrio, isto , contratado por

tempo determinado e sem os mesmos direitos que o assalariado do quadro da empresa, deu
lugar ao surgimento da figura do trabalhador de emprego intermitente. Por melhor que seja
sua capacidade de obter novos empregos, aumentou o nmero de dias ou meses ao ano em
que se encontra desempregado. Esse grupo de trabalhadores requisitado para tarefas
consideradas menos nobres ou em momentos de pico de produo. Embora a participao
do emprego temporrio no seja majoritria na estrutura do emprego dos pases desenvolvidos, cresceu nos ltimos anos. Na Frana, sua proporo no total do emprego passou,
entre 1983 e 1989, de 3,3% para 8,5%.

11

Define-se por desemprego de longa durao aquele em que o trabalhador no consegue encontrar ocupao
em prazo maior que um ano.

Quadro 5

Participao das Mulheres no Total de Desempregados

%

Fonte: EUROSTAT.

A conseqncia da introduo do trabalho por tempo determinado, bem como do

surgimento do trabalho por tempo parcial foi, alm de criar uma insegurana em relao
ao emprego, tornar a renda do trabalhador totalmente imprevisvel.
12

A segunda grande alterao sofrida pela classe trabalhadora aps a difuso das novas
tecnologias e a mudana na organizao do trabalho refere-se poltica salarial. Boyer, em
importante pesquisa (Boyer, 1984) demonstra que houve, a partir de 1978, uma inflexo
na poltica salarial praticada no ps-guerra. De fato, entre esse ano e 1980 comeou a ser
questionada a indexao do salrio ao aumento do custo de vida e o princpio da partilha
dos ganhos de produtividade. Esse questionamento implicou abandono da poltica de
aumento real dos salrios. Contudo, at 1980, ainda a poltica salarial dominante foi a de
manuteno do poder aquisitivo do salrio.
Mas de 1980 em diante, com exceo da Frana, onde comea mais tarde, a poltica
salarial claramente de austeridade. Os "aumentos" salariais so fixados abaixo do
aumento do custo de vida. A determinao dos ndices de reajuste passou a ser estabelecida,
na maioria dos pases, por acordo entre Estado e as organizaes representativas dos
trabalhadores e dos empresrios. Apesar da situao do desemprego que favoreceu a
aplicao dessa poltica, algumas vezes os trabalhadores apresentaram condies de alterar
o ndice de aumento estipulado. Nem sempre, entretanto, isso ocorreu no plano nacional,
beneficiando apenas as categorias de trabalhadores mais organizados.

12

Para maiores esclarecimentos sobre esse assunto, ver MATTOSO ( 1 9 9 4 ) .

As informaes disponveis para esse perodo, principalmente da EUROSTAT e de

organismos similares, muitas vezes no permitem que essa poltica de austeridade seja
visualizada. Isto porque incorporam ao salrio as contribuies pagas pelas empresas, as
quais, como foi mencionado anteriormente, sofreram alta significativa nos primeiros anos
da dcada de 80. A ttulo de ilustrao apresenta-se, no Quadro 6, os reajustes salariais
acordados na Espanha, no perodo 1978/1983.
Nos anos seguintes, a continuidade dessa poltica tornou evidente, mesmo para dados
de salrio bruto por hora, a deteriorao de renda sofrida pelos trabalhadores. Na Alemanha,
por exemplo, de acordo com a OECD, o ndice do custo real unitrio da mo-de-obra na
manufatura passou de 105,4 para 98,3 na Alemanha, entre 1980 e 1988. Na Frana, esse
indicador caiu de 102,4 para 93,6, entre 1980 e 1986.

Quadro 6
Reajustes Salariais Acordados e Inflao - %

Espanha

Elaborado a partir das informaes de tudes Economiques de I'OECO.

Apesar da importncia da perda do poder aquisitivo dos salrios, o trao mais

importante da poltica desenvolvida durante os anos 80 foi o de no mais as empresas
distriburem parte dos ganhos de produtividade com os trabalhadores. Isso fica evidente
quando se compara a evoluo das taxas anuais de crescimento da produtividade com as
do salrio real.
13

O Quadro 7 mostra que, para alguns pases, no momento inicial da crise, os

aumentos de salrio real ocorreram a taxas superiores ao do crescimento da produtividade,
o que agravou a situao e acelerou as transformaes no interior dos aparelhos produtivos.
Somente mais tarde, principalmente nos anos 80, os reajustes salariais foram realizados a
taxas bastante inferiores s da produtividade.

13

A produtividade nos pases desenvolvidos comeou a crescer a taxas decrescentes a partir do final da dcada
dos 60. Para diversos autores, tal fato deu origem ao incio da crise da organizao fordista do trabalho.
Sobre isso ver, entre outros, CORIAT ( 1 9 8 5 ) e tambm MISTRAL & BOYER ( 1 9 8 3 ) .

A manuteno de taxas de desemprego extremamente elevadas, a utilizao de

trabalho temporario e precrio e o abandono partilha da produtividade implicaram ruptura
da relao estabelecida no ps-guerra entre capital e trabalho. Substituindo a segurana
derivada do pleno emprego e dos acordos coletivos de trabalho praticados especialmente
nas dcadas de 50 e 60, mas ainda presentes nos anos 70, flexibilizou-se o trabalho,
deterioraram-se os salrios e o emprego passou a ser direito de poucos. Em termos de
gesto da fora de trabalho, a nova ordem determina que as empresas desenvolvam uma
srie de polticas no sentido de cooptar e de preservar um ncleo permanente de trabalhadores em seu interior, e que, por outro lado, esporadicamente se utilizem de trabalhadores
precrios que gravitem a sua volta.

Quadro7

Taxas Anuais Mdias de Crescimento do PIB Real Per Capita

Produtividade

eSalrio
%

Real

Fonte: OECD, 1991. Extrado de MATTOSO, op. c.

(1)PIB real per capita.
(2) Produtividade: PIB real por pessoa ocupada.
(3) Salrio real por hora na indstria de transformao.

Nesse contexto, o relativo descolamento dos valores dos benefcios concedidos pela
proteo social da capacidade contributiva individual dos segurados, no lugar de significar
um retrocesso de cunho neoliberal, pode estar representando a semente de uma nova
conformao da proteo social, mais de acordo com o princpio da cidadania. Isso porque
no momento em que a sociedade do trabalho apresenta-se em crise aberta, no mais
possvel se conceder o status de cidado apenas a quem tem a sorte de encontrar trabalho.
A mesma sociedade que gera a excluso de milhes de trabalhadores do processo produtivo,
a partir de ganhos nunca antes vistos de produtividade, tem que ser capaz de reintegr-los
garantindo nveis compatveis de renda de substituio.

Em parte essa possibilidade de construo de uma nova proteo social, que evidentemente depende de uma srie de fatores, principalmente polticos, obscurecida pela
permanncia das contribuies calculadas sobre a folha de salrios como a principal fonte
de financiamento do gasto social. Torna-se evidente que ainda no foi resolvida a contradio existente entre os atuais sistemas de proteo e as mudanas ocorridas nas relaes
de produo. Sistemas estruturados a partir da sociedade de trabalho, pressupondo um
financiamento largamente baseado em contribuies de empregados e trabalhadores do
mercado formal, so incompatveis com um padro de acumulao que promove a reduo
do nmero absoluto de trabalhadores. A necessidade de ampliar a base de financiamento
ou o concurso de diversas fontes parece ser a contrapartida necessria para a manuteno
da universalizao da proteo social nessa fase do capitalismo.
Nesse momento de transio, onde o trabalho assalariado permanente ainda representa parcela significativa da populao, seria absolutamente temerrio aceitar qualquer
proposio que envolvesse a extino das contribuies de empregados e empregadores.
Por outro lado, se no fosse por isso, para que essa fonte de financiamento pudesse ser
substituda por outras, tais como receitas de impostos e taxas, seria necessrio que os
cidados tivessem de fato condies de garantir que um volume adequado de receitas fosse
destinado para manter nveis socialmente aceitveis de renda de substituio. Para isso
preciso construir formas democrticas de participao da sociedade na definio dos
oramentos do Estado.

Referncias Bibliogrficas

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1989.

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OUTROS TTULOS DA EDITORA FIOCRUZ EM CATLOGO

Estado sem Cidados: Seguridade
Social na Amrica Latina

Oswaldo Cruz: a construo de um

mito na cincia brasileira

Snia Fleury, 1994. 249p.

Nara Britto, 1995. 11 lp.

Sade e Povos Indgenas

A Responsabilidade pela Sade:

aspectos jurdicos

Ricardo Santos & Carlos E. A. Coimbra

(Orgs), 1994. 251p.
Sade e Doena: um olhar antropolgico
Paulo Csar Alves & Maria Ceclia de
Souza Minayo (Orgs.), 1994. 174p.
Principais Mosquitos de Importncia
Sanitria no Brasil
Rotraut A. G. B. Consol i & Ricardo
Loureno de Oliveira, 1994. 174p.
Filosofia, Histria e Sociologia das
Cincias I: abordagens
contemporneas
Vera Portocarrero (Org.), 1994. 268p.
Psiquiatria Social e Reforma
Psiquitrica
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Vigilncia Alimentar e Nutricional:
limitaes e interfaces com a rede
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Ins Rugani R. de Castro, 1995. 108p.
Hansenase: representaes sobre a
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Por ordem de lanamento/ano.

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Sistemas de Sade: continuidades e
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Paulo M. Buss & Maria Eliana Labra
(Orgs.), 1995. 259p.
S Rindo da Sade
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mesmo nome, 1995. 52p.
A Democracia Inconclusa:
um estudo da Reforma Sanitria
brasileira
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Atlas Geografico de Ias
Malformaciones Congnitas en
Sudamrica
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144p.
Cincia e Sade na Terra dos
Bandeirantes: a trajetria do
Instituto Pasteur de So Paulo no
perodo 1903-1916
Luiz Antonio Teixeira, 1995. 187p.
Profisses de Sade: uma abordagem
sociolgica
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Recursos Humanos em Sade no

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Maio (Orgs.), 1996. 252p. (co-edio
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Biossegurana: uma abordagem
multidisciplinar
Pedro Teixeira & Silvio Valle (Orgs.),
1996. 364p.

Agir Comunicativo e Planejamento

Social: uma crtica ao enfoque
estratgico
Francisco Javier Uribe Rivera, 1995.213p.

Srie Conferncias Mundiais das

Naes Unidas, 1996. 352p..

Metamorfoses do Corpo: uma

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Prevencin Primaria de los Defectos

Congnitos

Sherrine Njaine Borges, 1995. 197p.

Eduardo E. Castilla, Jorge S.

Lopez-Camelo, Joaquin E. Paz & Ida
M. Orioli, 1996. 147p.

Poltica de Sade: o pblico e o

privado
Catalina Eibenschutz (Org.), 1996. 364p.
Formao de Pessoal de Nvel
Mdio para a Sade: desafios e
perspectivas
Escola Politcnica de Sade Joaquim
Venncio (Org.), 1996. 222p.
Tributo a Vnus: a luta contra a
sfilis no Brasil, da passagem do
sculo aos anos 40

VI Conferncia Mundial sobre a Mulher

Clnica e Teraputica da Doena de

Chagas: uma abordagem prtica
para o clnico geral
Joo Carlos Pinto Dias & Jos
Rodrigues Coura (Orgs.), 1997.
486p.
Do Contgio Transmisso: cincia e
cultura na gnese do conhecimento
epidemiolgico
Dina Czeresnia, 1997. 120p.

Srgio Carrara, 1996. 339p.

O Homem e a Serpente: outras
histrias para a loucura e a psiquiatria
Paulo Amarante, 1996. 141 p.

A Endemia Hansnica:
uma perspectiva multidisciplinar
Marcos de Souza Queiroz & Maria
Anglica Puntel, 1997. 120p.

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