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et laide publique
au dveloppement
Rapport
Daniel Cohen,
Sylviane Guillaumont Jeanneney
et Pierre Jacquet
En collaboration avec Patrick Guillaumont,
Jean-David Naudet et Helmut Reisen
Commentaires
Jacques Delpla
Jean-Paul Fitoussi
Complments
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Sommaire
Introduction ............................................................................................ 7
Christian de Boissieu
La France et laide publique au dveloppement ......................... 9
Daniel Cohen, Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Pierre Jacquet
Avant-propos ......................................................................................... 9
Introduction gnrale
La politique daide au dveloppement de la France ................... 15
Daniel Cohen, Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Pierre Jacquet
1. Pourquoi et comment la question de laide au dveloppement
est-elle revenue sur le devant de la scne internationale ? ..................... 15
2. quelles conditions laide est-elle efficace ? ........................................ 19
3. Laide franaise est mal note par la communaut internationale :
pour de bonnes ou de mauvaises raisons ? ............................................ 26
4. Quelles recommandations pour amliorer lefficacit
de laide franaise ? ............................................................................. 32
5. Quelles recommandations pour le systme mondial daide
et le rle jou par la France dans ce systme ? ..................................... 42
6. Conclusion ........................................................................................... 45
Chapitre I
Les fondements de laide .................................................................. 47
Pierre Jacquet et Jean-David Naudet
1.
2.
3.
4.
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Chapitre II
Efficacit, slectivit et conditionnalit de laide au
dveloppement : enseignements pour la politique franaise ... 97
Sylvianne Guillaumont Jeanneney et Patrick Guillaumont
1. Introduction .......................................................................................... 97
2. Analyses rcentes de lefficacit de laide :
pour une diversit des critres de jugement ......................................... 101
3. Analyses rcentes de la slectivit de laide : permettent-elles
de porter un jugement sur la slectivit de laide franaise ? ................114
4. De la slectivit la conditionnalit de laide :
perspectives de rforme pour laide franaise ..................................... 130
5. Conclusion ......................................................................................... 149
Annexe II.1. Reprsentations graphiques de la slectivit des donneurs .. 159
Annexe II.2. Classement des donneurs selon la slectiviy de leur aide .... 161
Chapitre III
Laide aux pays pauvres : prts ou dons ? .................................. 167
Daniel Cohen et Helmut Reisen
Introduction ............................................................................................. 167
1. Revue des arguments ......................................................................... 169
2. Pour une nouvelle politique de prts .................................................... 172
3. Conclusion ......................................................................................... 178
Annexe III.1. Analyse empirique du partage prts/dons ........................... 181
Annexe III.2. Dons, prts et volatilit ...................................................... 185
Chapitre IV
Annexe statistique ............................................................................. 193
Antoine Seillan
LAPD depuis 1960 : quelques faits styliss ............................................. 193
LAPD franaise .................................................................................... 215
Auditions .............................................................................................. 227
COMMENTAIRES
Jacques Delpla .................................................................................... 229
Jean-Paul Fitoussi .............................................................................. 237
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COMPLMENTS
A. Comptabilisation des traitements de dette
accords par la France ................................................................... 241
Emmanuel Moulin
B. Scurit et dveloppement :
lincontournable interaction .......................................................... 255
Herv Magro
C. Essai de typologie des divers systmes daide : clefs pour
les institutions de laide au dveloppement ............................ 267
Franois Pacquement
D. Laide aux NPI revisite ............................................................ 299
Jean-Raphal Chaponnire
E. Au-del du dilemme prts ou dons : quelles
modalits daide au dveloppement sont les mieux
adaptes aux diffrents pays du Sud ? ..................................... 327
Pierre Berthelier et Jacques Ould Aoudia
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Introduction
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Christian de Boissieu
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique
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Pierre Jacquet
Agence franaise de dveloppement (AFD)
En collaboration avec
Patrick Guillaumont, CERDI, CNRS et Universit dAuvergne,
Jean-David Naudet, Agence franaise de dveloppement (AFD)
et Helmut Reisen, Centre de dveloppement de lOCDE
Avant-propos
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lgi dassocier les pays du Sud aux principaux flux conomiques, financiers et commerciaux et la production des biens publics mondiaux (BPM)
que sont notamment la lutte contre le rchauffement climatique, la lutte
contre les pandmies, la prservation de la biodiversit, le maintien de la
paix et de la scurit internationale, ou encore la mise en place dun cadre
multilatral plus complet et plus efficace. Cette vision de laide est particulirement importante vis--vis de lAfrique o de nombreux pays rencontrent de grandes difficults conomiques et politiques, en raison de la proximit gographique de lEurope et de lAfrique et des liens historiques et
culturels tisss entre les deux continents. Elle suggre aussi que laide a un
rle important jouer pour amener les pays mergents participer davantage la production des biens publics mondiaux.
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Introduction gnrale
Pierre Jacquet
Agence franaise de dveloppement (AFD)
(*) Les auteurs remercient leurs collgues du CAE, les discutants du rapport, ainsi que JeanMichel Debrat, Jean-Michel Severino, Fabrice Lenseigne et plusieurs collgues de lAgence
franaise de dveloppement pour leurs commentaires et suggestions sur une premire version
du rapport. La prparation de ce rapport a galement bnfici du travail de coordination
fourni, au CAE, par Fabrice Lenseigne. Ils sont galement reconnaissants aux personnalits
rencontres et auditionnes (dont la liste figure en annexe) pour leurs analyses, observations
et suggestions. Ce rapport nengage cependant que les auteurs des diffrentes contributions.
(1) Pays du CAD (Comit daide au dveloppement de lOCDE).
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Au-del du choc du 11 septembre, une tendance de fond a galement marqu ce retour du politique et a contribu rehausser laide publique au dveloppement au rang des grandes politiques publiques ncessaires la gestion de
la mondialisation. La fin de la Guerre froide, mais aussi le progrs technique
et la forte baisse des cots de transport et de diffusion de linformation, ont
contribu renforcer le sentiment dun monde certes atomis, mais qui
reprsente un espace commun partag, soumis de fortes tensions
ingalitaires et dont lorganisation politique est repenser. La thmatique de
laction collective internationale sest impose, notamment autour de la production des biens publics mondiaux (BPM) que sont notamment la lutte
contre les pandmies, la protection des ressources naturelles et de la
biodiversit, la prservation du climat, la scurit, etc. Or, dans de nombreux
domaines, la participation active des pays en dveloppement est indispensable la production des BPM ; bien souvent galement, leur disposition mais
aussi leur capacit y contribuer dpendront de leur niveau de dveloppement. Dans ce contexte, laide au dveloppement a ncessairement un rle
important jouer, soit comme compensation dun effort ncessaire mais
jug secondaire au regard des priorits locales ou inquitable au vu des
comportements passs des pays dvelopps (par exemple en matire dmissions de gaz effet de serre), soit pour mettre en place localement les conditions dune action efficace (par exemple le dveloppement des institutions
sanitaires locales pour permettre la lutte contre les grandes pandmies).
Sans que ce rle soit ncessairement explicit, laide au dveloppement
apparat ainsi comme pouvant faciliter des relations nord-sud qui revtent
dans le monde de laprs-guerre froide une importance grandissante. Elle
peut galement jouer un rle dterminant dans la gouvernance de la mondialisation, en contribuant mieux intgrer les pays en dveloppement dans
le cadre de rgulations que les ngociations multilatrales visent mettre en
place. Le cycle dit du dveloppement des ngociations multilatrales
tmoigne de la ncessit, pour intresser ces pays et obtenir leur participation aux efforts collectifs de libralisation et de rgulation, dutiliser les instruments disponibles, dont laide, pour accompagner cette participation avec
des ressources et des actions susceptibles de promouvoir le dveloppement.
lopposition strile entre laide et le commerce (trade versus aid) et la
vision encore plus rductrice de laide pour le commerce (aid for trade),
nous prfrons lassociation aid and trade.
On assiste dans ce contexte une reprise de laide qui crot rapidement
en volume (4,7 % par an de 1997 2004) et trs lgrement en proportion
du produit national des donneurs. La dfinition des objectifs du millnaire
pour le dveloppement en septembre 2000 par les Nations unies a rvl
une prise de conscience de lampleur des besoins daide internationale
(cf. chapitre I). Ces objectifs sont au nombre de huit, ils sont relatifs la
lutte contre lextrme pauvret et la faim, lducation primaire pour tous,
lgalit des sexes, la mortalit infantile et la mortalit maternelle, les grandes pandmies, lenvironnement, ainsi que la mise en place dun partenariat
mondial en matire commerciale et financire. La dfinition de ces objectifs
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a conduit les gouvernements des pays industrialiss sengager augmenter la part de leur produit national consacre laide au dveloppement afin
datteindre lobjectif ancien et permanent de 0,7 %, qui a t fix par les
Nations unies ds 1970. Tout naturellement le dbat sur les conditions dune
meilleure efficacit de laide sest poursuivi, sans quun vritable consensus
se dgage.
En mme temps, un nouveau besoin est apparu de rendre aux gouvernants des pays en dveloppement la libert de dfinir les moyens utiliss
pour lutter contre le sous-dveloppement. La recherche, au travers des DSRP
(Documents stratgiques de rduction de la pauvret)(2) notamment, dune
appropriation par les pays en dveloppement des politiques engages
fait suite une longue dcennie au cours de laquelle nombre de pays ont pu
avoir le sentiment de passer sous la tutelle des organismes internationaux.
Pour autant, la forte et souvent ncessaire implication des bailleurs de fonds,
notamment la Banque mondiale, dans llaboration des DRSP perptue leur
tendance un excs de prescription par rapport cet objectif dappropriation et illustre les contradictions de leur action.
Ce rapport du CAE aborde certaines des questions fondamentales concernant laide publique au dveloppement. Il ne cherche pas tre exhaustif, compte tenu de la diversit des thmes connexes aux problmatiques de
lAPD. Il sattache au sens, lefficacit, la mesure et aux instruments,
ainsi qu lorganisation de cette politique publique. Il ne parle pas que de
laide franaise, mais il formule pour cette dernire un certain nombre de
recommandations. Il comprend, la suite de cette introduction, trois chapitres principaux. Dans le premier, Pierre Jacquet et Jean-David Naudet proposent une rflexion sur les fondements de laide publique au dveloppement et ses ambivalences irrductibles. Le deuxime chapitre, par Patrick
Guillaumont et Sylviane Guillaumont Jeanneney est consacr au thme de
lefficacit de laide et aux conditions de cette efficacit. Dans le troisime
chapitre, Daniel Cohen et Helmut Reisen analysent la controverse prtsdons qui a marqu le dbat international, notamment loccasion du renouvellement des ressources de lAssociation internationale pour le dveloppement (AID, le bras de la Banque mondiale finanant les pays pauvres). Ces chapitres sont complts par plusieurs contributions complmentaires : deux annexes statistiques rdiges par Antoine Seillan fournissent
une lecture des grandes volutions de lAPD, dune part, ainsi quune description des principaux chiffres de lAPD franaise, dautre part. Une contribution de la Direction gnrale du Trsor et de la politique conomique
dcrit les diffrentes crances traites en Club de Paris et susceptibles dannulation et explique comment sont comptabiliss les traitements de dette
accords par la France. La contribution dHerv Magro analyse les relations entre la scurit et le dveloppement. Franois Pacquement propose
(2) Documents que doivent obligatoirement rdiger les tats qui souhaitent bnficier dune
annulation de dettes dans le cadre de lInitiative en faveur des pays pauvres trs endetts
(PTTE).
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une typologie des diffrents systmes daide au dveloppement, dont il analyse la grande diversit et en illustre les tensions, oppositions et bnfices
potentiels. Jean-Raphal Chaponnire tudie limpact de laide sur le dveloppement des nouveaux pays industrialiss de lAsie de lEst. Enfin, Pierre
Berthelier et Jacques Ould Aoudia analysent, partir du dbat prts-dons,
comment mieux adapter les modalits de laide aux conditions locales de
gouvernance des pays bnficiaires.
Dans cette introduction, qui nest pas conue comme une synthse de
ces diffrentes contributions, nous prsentons une rapide revue des principaux sujets de discussion internationale des annes rcentes qui se sont
articuls autour de la question de lefficacit de laide. Nous montrons comment ces nouvelles rflexions ont conduit une critique de laide franaise
pour de mauvaises, mais aussi pour de bonnes raisons. Nous tirons de notre
analyse un certain nombre de recommandations pour la politique de coopration internationale de la France en matire de dveloppement et pour les
positions quelle devrait dfendre auprs de la communaut internationale.
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pement. Laide peut aussi viser financer en priorit des biens publics (tels
que la rduction de la pollution et des maladies transmissibles, la stabilit
politique) qui ont un impact local fort sur la pauvret mais comportent aussi
des externalits positives en dehors des pays receveurs Enfin, laide peut
servir renforcer les liens politiques, conomiques et culturels entre donneurs et receveurs. Bien que cela nait pas toujours t le cas et que le
caractre politique de laide ait t lorigine dun certain nombre de drapages au profit dlites locales, lintensit de ces liens tisss au fil de lhistoire doit aussi pouvoir tre mise au service de lefficacit de laide, par la
qualit du dialogue entre donneurs et receveurs et du transfert de connaissances li laide.
lorigine du dbat se trouve la thse dfendue par Burnside et Dollar
ds 1997 selon laquelle laide ne serait efficace pour promouvoir la croissance conomique que dans les pays ayant de bonnes institutions et qui
poursuivent une bonne politique conomique. Cette position a rencontr au
dpart un assez large assentiment dans la communaut internationale. Elle
correspond dailleurs la pratique des prts ou dons bilatraux dajustement
structurels et aux annulations de dettes dans le cadre du Club de Paris, qui
ont toujours t subordonns un accord du pays en dveloppement avec le
Fonds montaire international. Elle reflte la pratique de la Banque mondiale qui dtermine les enveloppes de ses engagements par pays partir
dun indice, le Country Policy and Institutional Assessment ou CPIA,
compos de divers indicateurs collects par les agents de la Banque et refltant la politique conomique, les institutions et la gouvernance. Elle a t
adopte par le gouvernement amricain qui a cr le Millennium Challenge Account charg daccorder de laide supplmentaire quelques pays
slectionns en fonction de la qualit de leur politique conomique et de
leurs institutions. Elle a trouv un cho auprs de nombreux bailleurs bilatraux. Enfin, sous la forme attnue selon laquelle laide est plus efficace
dans les pays bien gouverns, elle correspond au sentiment spontan que
peuvent avoir aussi bien les opinions publiques que nombre de professionnels de laide.
Cette thse a fait lobjet de vives critiques de diverses natures, en particulier de la part du milieu universitaire(3). En premier lieu, elle sappuie sur
lhypothse que les donneurs nexercent aucune influence sur la politique
conomique des pays receveurs, en dpit de la conditionnalit attache
laide. Il est vrai que la plupart des dboursements daide sont conditionns
par une srie de mesures de politique conomique que sengagent prendre
les pays aids et que beaucoup de ces engagements ne sont pas vritablement respects. Mais cette constatation ne signifie pas pour autant que
laide ne joue aucun rle dans la mise en uvre de bonnes politiques conomiques ; elle inviterait plutt une rforme de la conditionnalit. Si laide
(3) Voir la revue de littrature propose par Amprou et Chauvet (2005) et le chapitre II du
prsent rapport.
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Un premier enseignement que lon peut tirer de ce dbat est que laide
doit tre accorde non seulement aux tats bien gouverns mais aussi aux
tats fragiles, quil nest pas souhaitable que tous les donneurs utilisent les
mmes critres dallocation de laide tant serait prilleuse une pense
unique sur la bonne politique conomique et les bonnes pratiques des donneurs. Cest lun des arguments qui pousse au maintien dune structure
daide dcentralise, o les institutions multilatrales, donneurs bilatraux et
les autres acteurs du financement du dveloppement contribuent chacun
ce financement selon ses objectifs et ses critres. Cela pose videmment le
problme de la coordination entre ces diffrents acteurs, qui, en ce qui concerne les acteurs publics, est connu sous le nom de lharmonisation de
laide. La contribution de Franois Pacquement dans ce rapport montre la
fois les difficults conceptuelles de lharmonisation, mais aussi les avantages attendre de la diversification des structures et instruments de laide.
Un second enseignement, souvent nglig dans les dbats actuels sur
lefficacit, est que la mise disposition de ressources financires nest que
lun des aspects de la politique daide publique au dveloppement, et parfois
pas le plus important. Lefficacit de laide repose aussi largement sur la
qualit du partenariat qui stablit entre les pays donneurs et les pays aids
et sur la nature de lappui et de laccompagnement que les bailleurs de
fonds sont susceptibles de fournir llaboration des politiques, notamment
sectorielles, et au renforcement des institutions. Cest ce partenariat, fond
sur une relation contractuelle, qui est pour nous au cur de la notion de
conditionnalit sur laquelle nous revenons ci-dessous et qui est plus largement traite dans le chapitre II.
2.2. Le montant optimal de laide par pays aid
La dfinition des objectifs du millnaire dont lobjet est dradiquer
une part importante de la pauvret dans le monde dici 2015 et le retard
pris depuis cinq ans dans la ralisation de ces objectifs, ont conduit lide
quil faudrait accrotre massivement et rapidement laide (quitte la rduire
ensuite), do linitiative lance par le Royaume-Uni(4) visant ce que les
pays riches empruntent sur les marchs financiers afin dacclrer la mobilisation de laide. Mais paralllement un doute est n sur la possibilit de
dbourser rapidement et efficacement une aide fortement accrue. Deux
thses saffrontent ainsi, celle du Big Push et celle de la capacit
dabsorption .
Ds 1971, les Nations unies ont officiellement reconnu que certains pays
en dveloppement souffraient de handicaps structurels risquant de les maintenir durablement un faible niveau du produit par tte et de les tenir
lcart de la croissance dont bnficiaient les autres pays. Elles ont alors
(4) LInternational Financial Facility (IFF). Pour une description, voir http://www.hmtreasury.gov.uk/documents/international_issues/int_gnd_intfinance.cfm
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cr la catgorie des pays les moins avancs (PMA) qui devaient bnficier de prfrences commerciales spcifiques et dune aide par habitant
plus leve que les autres pays en dveloppement. Les caractristiques
retenues pour la dfinition des PMA par le Comit des politiques de dveloppement des Nations unies sont, outre le faible niveau du revenu par tte,
la vulnrabilit conomique et le faible niveau de capital humain. Cest en
effet la conjonction de ces deux handicaps structurels qui risque de maintenir ces pays dans un pige pauvret (Guillaumont, 2006) et justifie un
traitement particulier de la part de la communaut internationale, dautant
plus que les pays connaissant ces deux caractristiques sont aussi ceux
pour lesquels laide est la plus efficace.
Jeffrey Sachs (2004) est prsentement lun des principaux avocats sur
la scne internationale dune aide massive et rapidement dbourse en faveur des pays les plus pauvres, principalement africains. Selon cet auteur, le
pige pauvret (poverty trap) dans lequel sont enferms un certain nombre
de pays en dveloppement ne tient pas tant leur mauvaise politique conomique ou la faiblesse de leurs institutions qu des handicaps structurels.
La faiblesse de leur capital physique et humain est la cause dune faible
productivit, ce qui remet en cause lhypothse traditionnelle dune productivit dcroissante du capital(5) ; aussi reoivent-ils peu dinvestissements
directs trangers alors mme que le faible niveau de leur revenu par tte
induit un faible taux dpargne nationale et que la croissance trs rapide de
la population exacerbe le besoin dinvestissement. La seule faon de sortir
ces pays de leur pige pauvret serait alors daccrotre massivement
les dpenses publiques en faveur des infrastructures conomiques et sociales.
linverse, selon la deuxime thse, accrotre massivement laide dans
les pays les plus pauvres pourrait se heurter la faible capacit dabsorption
de laide par ces pays. En premier lieu il peut exister court terme des
contraintes physiques et administratives laccroissement des dpenses dans
les secteurs prioritaires. En effet les financements actuellement engags
sont dbourss avec de longs dlais, souvent suprieurs ceux initialement
envisags. Sil est normal que laide-projet soit dbourse relativement lentement, au rythme de ralisation des projets, il nen est pas de mme des
aides programme ou lajustement dont la finalit est prcisment dtre
dboursement rapide. Dans les causes de ces retards, il est difficile de dpartager la responsabilit des pays receveurs et celle des donneurs. Ceux-ci
ont mis en place des procdures de gestion de leur aide qui sont complexes,
propres chacun dentre eux, et sharmonisent mal avec les faibles capacits dadministration des pays partenaires.
En second lieu, un accroissement massif de laide pose un problme de
gestion macroconomique dans les pays aids, qui est une source de proccupation notamment au Fonds montaire international (IMF, 2005). On sait
depuis lample littrature sur le syndrome hollandais quun brusque af(5) Cest lune des explications du paradoxe de Lucas (voir le chapitre III de ce rapport).
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pensatrices ce qui fait ressortir en corollaire la supriorit dune aide donne sous forme budgtaire, permettant la dfinition dune stratgie de dveloppement. Cependant si simultanment les pays en dveloppement ne se
rapproprient pas leur politique, le risque est grand que les bnficiaires de
laide se sentent encore moins libres et responsables face au front commun
des donneurs.
La troisime voie daction est damliorer la prvisibilit des flux daide.
Il convient non seulement selon la thorie du big push daccrotre laide
(sans doute de la doubler selon les premiers calculs relatifs la ralisation
des objectifs du millnaire pour le dveloppement ), mais aussi de la
maintenir un niveau lev et le plus prvisible possible pendant de nombreuses annes. Lefficacit de laide pour promouvoir la croissance dpend de sa capacit accrotre le capital humain des pays en dveloppement. Les dpenses ncessaires ne sont pas tant des dpenses dinvestissement matriel (construction dcoles et de centres de sant) que des dpenses de fonctionnement (salaires des matres, des mdecins, des infirmiers,
paiements des fournitures scolaires et des mdicaments). Il est inutile de
lancer un programme dducation ou de sant dont ne serait pas assur le
financement des charges rcurrentes sur plusieurs annes. Prvisibilit de
laide nest pas synonyme dabsence de variabilit de laide. Si laide est
dirige vers les pays vulnrables car soumis des chocs externes, il est
souhaitable que le profil temporel de laide sadapte la conjoncture des
pays aids, mais selon des rgles connues lavance
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dernier rang des donneurs bilatraux par Roodman. Le rapport du Secrtariat du CAD considre que la slectivit de la France est insuffisante et lui
conseille comme critre dallocation de son aide notamment la mise en
place de politiques sociales et conomiques saines, la bonne gouvernance et
le respect des droits humains .
Cette critique de laide franaise nous parat peu pertinente. Le fait daider
les pays partageant la mme langue ou qui sont ses anciennes colonies, non
seulement peut tre lgitime en lui-mme, mais est sans doute un facteur
defficacit de laide. La prfrence que la France donne aux pays francophones vient compenser le fait quils reoivent moins daide des autres donneurs bilatraux. Le poids particulirement important que la France attribue
des pays qui se caractrisent par la faiblesse de leur capital humain est en
plein accord avec les objectifs du millnaire pour le dveloppement et
doit tre pris en compte dans lvaluation des critres de gouvernance. Le
vritable enjeu dune aide efficace est de les aider amliorer leur politique
conomique et non de les disqualifier a priori.
Il nous semble donc que la France doive assumer une allocation gographique de son aide qui ne correspond pas ncessairement aux canons
actuels de la slectivit. Les recommandations que nous pourrons faire dans
ce domaine sappuieront sur les fondements de lAPD discuts au chapitre I.
Le point le plus important est que la spcificit de laide franaise saccompagne dune transparence des objectifs et des moyens, et dune valuation
systmatique des actions.
3.2. Les critiques fondes de laide franaise
Si la France est le troisime contributeur de laide au dveloppement,
elle se situe en septime position en pourcentage de son produit national
brut, avec, en 2004, 0,42 % dAPD nette, loin derrire la Norvge (0,87 %),
le Luxembourg, le Danemark, la Sude, les Pays-Bas (qui tous respectent
lobjectif de 0,7 % fix par les Nations unies) et le Portugal, mais lgrement avant le Royaume-Uni (0,36 %)(8). Il est dommage que la France,
officiellement grand dfenseur de laide au dveloppement, ne se trouve
pas dans le peloton de ttes des donneurs, mme si son aide aprs avoir
connu une forte baisse sest sensiblement releve depuis 2002. la confrence de Monterrey, la France a pris lengagement de porter son aide
0,50 % de son PNB en 2007.
Il semble surtout que la France ne tire pas de son effort daide toute
linfluence internationale quelle pourrait exercer, la diffrence par exemple du Royaume-Uni. La comparaison des pratiques de ces deux pays est
instructive.
La politique de coopration pour le dveloppement de la France se caractrise par une grande dispersion des centres de dcision, qui a t souligne par la dernire revue de laide franaise par le CAD et que lon peut
(8) La France se situe au 9e rang pour lAPD nette par habitant des pays donneurs en 2003.
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considrer comme une rminiscence de lhistoire coloniale et dune dcolonisation gre dans une relative continuit, chaque ministre technique ayant
conserv un service spcialis dans les relations avec les anciennes colonies. Laide franaise relve principalement du ministre de lconomie,
des Finances et de lIndustrie et du ministre des Affaires trangres et
dans une moindre mesure des ministres de la Recherche, de lducation
nationale, des Affaires sociales (et titre marginal dautres ministres). Le
ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie intervient sous forme
de dons (aides budgtaires globales en dehors de la zone dintervention prioritaire dfinie pour les interventions de lAgence franaise de dveloppement, AFD), de prts (dont une partie est mise en uvre par lAFD, prts
dajustement structurels et prts-projets bonifis par ltat) et surtout
dallgements de dettes ; il est en outre le principal responsable des relations avec les organismes de Bretton Woods. Le ministre des Affaires
trangres abonde divers organismes multilatraux et octroie des dons aux
pays en dveloppement dont une partie est mise en uvre par lAFD (sous
forme de dons-projet, dons dajustement structurel et contrats de dsendettement et dveloppement), il fait des dpenses de coopration technique
(dont une partie l encore est dlgue lAFD) et gre les aides durgence
ou alimentaires.
Dans ce maquis dinterventions, la simple comptabilisation de laide franaise est une tche ardue. Il rsulte en effet de ce qui prcde que laide
publique au dveloppement de la France nest pas pense dans sa globalit,
mais rsulte dune agrgation comptable doprations quil faut aller chercher dans les diffrents chapitres budgtaires. Surtout le rle de lAgence
franaise de dveloppement que lon se plat dsigner comme oprateur
pivot de laide franaise est ambigu et tronqu : elle intervient dans une
zone gographique, zone dintervention prioritaire , strictement dfinie
par le Comit interministriel de la coopration et du dveloppement (CICID),
qui runit lensemble des membres du gouvernement concerns par la politique daide au dveloppement, mais elle peut aussi tre autorise intervenir au coup par coup en dehors de cette zone(9) ; elle octroie certains
dons et prts pour le compte des ministres et en partenariat troit avec eux
et agit aussi sous sa propre responsabilit. Le ministre de lconomie, des
Finances et de lIndustrie et le ministre des Affaires trangres constituent
ses deux tutelles pour ses interventions dans les tats trangers, tout en
tant en concurrence avec elle pour certains prts et dons. Dautre part
lAgence franaise ne gre que laide bilatrale, la gestion de laide multilatrale tant partage entre les deux ministres prcits. La diffrence est
frappante avec le Royaume-Uni o le DFID (Department for International Development) cr en 1997 comme un ministre part entire dirig
par un secrtaire dtat au Dveloppement international, gre simultanment laide multilatrale et bilatrale. Alors quen 2004 lAFD a mis en
uvre 9 % des engagements bruts de lAPD franaise, le DFID a gr
76 % de lAPD britannique. Alors mme que la proportion de son PNB
(9) Nous laissons de ct ici son activit dans les dpartements et territoires doutre-mer.
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flexion sur les motifs de laide et de lanalyse des critiques de laide franaise qui nous ont paru pertinentes, nous tirons ensuite certaines recommandations concrtes pour laide franaise. Celles-ci peuvent tre mises en
uvre sans rforme radicale de lAPD franaise, mais supposent des changements importants dans la pratique de laide, tant dans le domaine de son
allocation gographique, de ses modalits, de ses domaines dapplication et
du rle des acteurs, en particulier lAgence franaise de dveloppement.
4.1. Une clarification des statistiques de laide franaise
La premire condition pour une plus grande efficacit de laide au dveloppement de la France serait videmment davoir une vue synthtique de
ses diffrentes formes et du cot budgtaire de chacune delles. La loi organique relative aux lois de finances (LOFL) pourrait y aider ; cependant il
est prvu pour le moment que laide au dveloppement soit recense dans
pas moins de cinq documents ou projets annuels de performance
(cf. Antoine Seillan, contribution complmentaire sur lAPD franaise) mis
en uvre par le ministre des Affaires trangres et le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie ainsi que par lAgence franaise de
dveloppement, accompagns dun document de politique transversale
qui devrait rcapituler lensemble des crdits et permettre de connatre les
dpenses des autres ministres. Cette multiplicit de documents est le reflet
de la multiplicit des acteurs ; il nest pas certain quils permettent de comparer le cot budgtaire prsent ou venir des diffrentes actions. Surtout il
restera difficile de faire le passage entre ces documents et les dclarations
daide au dveloppement faites au CAD.
4.2. Une clarification des objectifs de laide franaise,
justifiant un partage entre aide multilatrale et bilatrale
Quels objectifs la France peut-elle poursuivre travers leffort dAPD ?
Les rflexions sur les fondements de laide (chapitre I) conduisent privilgier deux types dobjectifs, troitement imbriqus. LAPD poursuit dabord
trs clairement un objectif thique dquit et de solidarit, qui conduit
penser laide comme lamorce dune politique sociale mondiale visant promouvoir une distribution plus quitable des revenus, pour le prsent et pour
lavenir en aidant au dveloppement des pays les plus pauvres. Cette motivation correspond au rle que notre pays entend jouer dans les relations
internationales et sa vision du monde Mais elle poursuit galement une
srie dobjectifs la fois plus globaux et galement plus intresss . Lefficacit globale, dune part, sappuie la fois sur la correction de dfaillances de marchs et sur la production de biens publics mondiaux, pour lesquels la France a des intrts marqus (protection de la biodiversit, lutte
contre le rchauffement climatique, lutte contre les pandmies, scurit internationale) et dont la prise en compte porte parfois aussi des valeurs auxquelles nos concitoyens sont sensibles. Une stratgie dinfluence, dautre
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part, doit permettre la France de faire partager sa vision de la mondialisation et de sa rgulation et de la prise en compte des droits fondamentaux.
Dans ce sens, laide est aussi une monnaie de la diplomatie.
En raison de ces deux sries dobjectifs, un quilibre entre laction bilatrale et laction multilatrale parat ncessaire. La dmarche multilatrale
est, par nature, plus technocratique et moins politique. Elle est dans une
certaine mesure protge des alas et pressions court terme qui caractrisent la politique. De plus la participation de la France aux institutions multilatrales est essentielle son rayonnement comme sa propre ouverture
lvolution du monde. Mais limplication bilatrale, et son identification, restent fondamentales en raison des objectifs politiques de laide. En particulier, lorganisation multilatrale cre un cran entre le contribuable et la destination des fonds, ce qui peut rendre plus difficile de rendre compte de
lutilisation de ces fonds, mais aussi dexploiter plus largement la disposition payer du contribuable pour aider les pays en dveloppement. Par
ailleurs, ds lors que lon conoit aussi lAPD, comme nous le proposons,
comme un vecteur et un outil de lorganisation de la mondialisation, limplication bilatrale est essentielle. En effet, lorganisation de la mondialisation
est un choix collectif qui nest pas prdtermin, qui rsulte de la ngociation collective multilatrale et de la capacit de chaque participant faire
valoir ses propres options et convaincre de leur bien-fond. LAPD bilatrale est, de ce fait, un instrument politique essentiel pour laborer et dfendre la position de notre pays dans ces ngociations. Enfin, mme dans une
conception purement technique et conomique de lefficacit, lincertitude
sur les bonnes politiques de dveloppement amne vouloir diversifier
les dmarches, viter la pense unique , et maintenir une certaine
diversit de leffort daide entre les diffrents donneurs. Encore faut-il viter les cots de transaction dune insuffisante coordination, et soumettre cet
effort une valuation rigoureuse. Reconnatre le caractre politique de
laide au dveloppement ne doit pas pour autant signifier une gestion politique : cest pourquoi, comme nous le verrons ultrieurement, il convient de
bien distinguer le rle des tutelles de celui de loprateur de laide, en loccurrence lAgence franaise de dveloppement.
4.3. Quelle slectivit ou rpartition gographique de laide ?
La slectivit, videmment ncessaire, de laide publique au dveloppement nest pas un problme technocratique et apolitique. Elle doit logiquement dcouler des objectifs mme de laide. Or, cest un point de vue technocratique qui lemporte lorsque la qualit de la gouvernance ou de la politique conomique est retenue comme le principal critre de lallocation gographique de laide. En dpit de son attrait pour dautres donneurs et en
particulier pour la Banque mondiale, nous pensons que ce critre nest pas
le plus pertinent pour allouer gographiquement laide. En revanche nous
pensons que cest un facteur essentiel prendre en compte dans le choix
des modalits de laide. Nous considrons videmment quune bonne poli34
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tion des projets vite toute action qui nuise au renforcement des institutions
nationales comme de court-circuiter ladministration locale. Les units parallles ladministration auxquelles sont souvent confis les projets ou programmes financs sur laide extrieure afin den acclrer la ralisation ont
le grave inconvnient dorganiser un brain drain en provenance de
ladministration, et ainsi de laffaiblir et de la dcourager.
Une autre faon de pallier la faiblesse de la gouvernance de certains
tats est de privilgier la dimension rgionale de laide. Ceci est particulirement important en Afrique, terrain principal de laide franaise. La faible
dimension de la plupart des tats africains et lenclavement de beaucoup
dentre eux justifient leur effort dintgration. Ceci correspond lobjet mme
du NEPAD (Nouveau partenariat conomique pour le dveloppement de
lAfrique) qui vise au dveloppement dinfrastructures communes et la
surveillance par les pairs de lutilisation des flux daide.
4.6. Une attention particulire porte la vulnrabilit
des pays due linstabilit du prix des matires premires
Une autre faon de renforcer lefficacit de laide franaise serait de lui
assigner le rle daccrotre la capacit de rsistance des pays en dveloppement aux chocs externes. Ces chocs ont des consquences nfastes sur la
croissance et la rduction de la pauvret par linstabilit macroconomique
quils induisent et aussi parce quils rendent plus difficile lexercice de la
politique conomique. Parmi ces chocs la variabilit des prix internationaux
des produits primaires joue un rle central. Comme lexprience passe des
accords internationaux de prix la dmontr, il nest gure possible dagir
efficacement sur lvolution mme des prix internationaux. Il nest pas possible non plus, au moins court terme, de rduire lexposition aux chocs, ce
qui implique une diversification des conomies. Cest essentiellement la rsilience aux chocs que laide peut augmenter. Elle le fait par son volume si
laide est oriente comme nous lavons suggr vers les pays les plus vulnrables. Elle peut aussi y contribuer par ses modalits.
La France pourrait lier les annulations de crances quelle a encore sur
certains pays en dveloppement ou le service de la dette de ses nouveaux
prts lvolution des prix des produits exports par les pays. Elle inciterait
ainsi les pays endetts une gestion contra-cyclique de la politique budgtaire. Lindexation de la dette pose diffrents problmes, notamment pour la
fixation du prix de rfrence que nous tudions au chapitre II. La France
pourrait tre aussi lorigine du systme dassurance au profit du monde
rural particulirement affect par la variation du prix international des produits agricoles et que la libralisation du commerce agricole mondiale risque
daccrotre encore lavenir. Enfin on pourrait concevoir quune partie des
subventions dont dispose lAFD lui serve provisionner des prts dont lannulation serait prvue en cas de baisse du cours des matires premires
exportes par le pays emprunteur, comme cela est suggr ci-dessous
(chapitre III) pour les banques de dveloppement.
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Les axes dune rforme qui permettrait cette volution seraient les suivants :
accrotre le montant des ressources budgtaires dont dispose lAgence
franaise de dveloppement, par exemple au niveau de celles dont dispose
le Department for International Development anglais pour ses dons dans
les pays en dveloppement ; cet objectif pourrait justifier de transfrer
lAFD la rserve pour pays mergents gre lheure actuelle par le
ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie ; ainsi lAFD cesserait dtre un oprateur marginal de laide au dveloppement en termes de
transferts nets de financement destination des pays en dveloppement ;
cesser de compartimenter les deux types de ressources budgtaires
dont elle dispose (enveloppe pour les dons et enveloppe pour la subvention
des prts) et de praffecter gographiquement dons et prts en fonction du
niveau de dveloppement des pays aids.
Ces deux conditions sont ncessaires pour que lAgence puisse adapter
les instruments de laide aux caractristiques des pays aids et des projets
financs. Elle pourrait ainsi mixer prts et dons dans les pays faible revenu
et dans les pays revenu intermdiaire, de manire innover sans entrave
en matire dingnierie financire, en fonction des conditions de gouvernance
locales, comme le suggre la contribution de Pierre Berthelier et Jacques
Ould Aoudia dans ce rapport : par exemple, financer sur don uniquement la
partie dun projet orient vers les populations les plus pauvres ou la prservation de lenvironnement, ou encore moduler le service de la dette en fonction du prix des matires premires en utilisant la part de dons du financement. Ainsi lAgence pourrait augmenter le montant de ses financements
dans les pays faible revenu (o elle fait lheure actuelle essentiellement
des dons), et simultanment rduire ses cots de gestion (par euro dpens)
en augmentant le volume unitaire moyen de ses apports puisque les cots de
gestion ne sont pas proportionnels au montant des projets financs. Une
plus grande libert dans les conditions financires de son aide faciliterait les
partenariats avec dautres sources internationales daide, partenariats minemment souhaitables car ils sont un facteur de dpolitisation de laide, souvent dapprentissage de nouvelles formes dinterventions et de meilleures
complmentarits entre les composantes bilatrale et multilatrale de laide.
Surtout, cest ces deux conditions que la France, travers lAgence,
pourrait avoir une stratgie explicite tant en matire de slectivit cest-dire dans le choix des pays aids, quen matire dintervention sectorielle, l
o lexpertise de ses fonctionnaires, de ses experts et de ses entreprises est
la plus grande.
Ainsi serait-il possible de tirer pleinement parti du statut dtablissement
financier de lAgence franaise de dveloppement qui selon lobjet de ses
financements peut intervenir sous forme de prts aux conditions du march,
de prts concessionnels, de dons, mais aussi de garanties ou de prises de
participation. Cette position est sans doute un avantage par rapport au DFID
qui ne fait que des dons.
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alatoire, mais non pas nulle. Lorsque le pays bnficie dune conjoncture
favorable, lorsque les projets aboutissent, comme cela a t souvent le cas,
le remboursement des prts permet de financer les pays qui restent la
trane. Un effet de levier de laide au dveloppement devient possible.
La modification institutionnelle que nous proposons est de permettre aux
banques de dveloppement de constituer des rserves pour crances douteuses. Ces rserves, semblables celles dont disposent les banques prives, devront tre calibres de manire annuler la dette en cas de chocs
des matires premires ou de catastrophes naturelles auxquels sont soumis
leurs clients. Au lieu de tarifer aux pays ce besoin de constitution de rserves, comme le font les banques commerciales, et au lieu de subventionner
les crdits par des taux uniformment bas, comme cest la pratique des
banques de dveloppement, nous proposons que la subvention accorde aux
pays pauvres prenne la forme dun abondement la constitution de rserves. Lun des objectifs dune telle politique est de permettre aux pays vertueux de capitaliser sur une culture de crdit qui leur permettent daccder
ensuite aux marchs internationaux de capitaux (cf. chapitre III).
Cette proposition rpond au mme objectif que lindexation de la dette
des pays pauvres lgard des donneurs bilatraux que nous avons suggre pour la France. Elle pourrait aussi saccompagner de la cration dun
Fonds spcial pour les PMA qui permettrait ces pays de recevoir un
don automatique en cas de baisse des cours la seule condition quils se
soient pralablement (ex ante) engags limiter laccroissement de leurs
dpenses publiques en priode de prix lev. Le pays concern serait ainsi
amen mettre en rserve une partie des gains enregistrs lorsque les prix
sont levs afin de maintenir ses dpenses lors des chutes de prix pour la
part non compense par la communaut internationale. Celle-ci jouerait ainsi
un rle dassurance et dincitation lauto-assurance. Les ressources ncessaires ce mcanisme devraient pouvoir tre mobilises dans la mesure
o il serait limit aux PMA(19).
5.3. Accrotre linfluence internationale de la France
Pour que la France puisse exercer dans la communaut internationale
une influence la hauteur de leffort budgtaire quelle consent pour laide
au dveloppement et de lintrt que portent ces questions lopinion publique franaise et en particulier les jeunes gnrations, plusieurs actions sont
ncessaires :
il faudrait que ladministration franaise soit plus prsente dans les
runions universitaires ou les forums politiques o se dbattent les grandes
questions de laide au dveloppement. Sans doute pourrait-elle tre plus
(19) Il ne serait pas impossible dutiliser de cette faon le soutien en cas de fluctuation
court terme des recettes dexportation prvu dans la Convention de Cotonou qui dailleurs
dfinit des critres dligibilit moins rigoureux dans le cas des PMA. La France devrait mener
une action diplomatique dans ce sens.
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6. Conclusion
Pour conclure, il nous semble que laide au dveloppement ne peut ni ne
doit revenir au modle qui fut celui des annes de guerre froide, o les
enjeux politiques de laide ont longtemps min son efficacit au regard de
lobjectif affich daider les pays sortir du sous-dveloppement. Le biais
technocratique qui sest impos par la suite a quant lui dores et dj
touch ses limites, et le besoin dsormais reconnu par tous de laisser les
pays dterminer par eux-mmes leur priorit en tmoigne.
Rhabiliter une vision politique de laide est utile, tant pour les pays receveurs que pour les donneurs, mais cela exige que des rgles soient fixes :
lavantage des pays receveurs, la vision politique de laide peut contribuer une mobilisation des contribuables des pays donneurs derrire des
objectifs qui font sens (solidarit, dune part, mais aussi objectifs nationaux
dans la mondialisation, vis--vis de llaboration des normes, de la diffusion
de nos valeurs, de la production de BPM). Elle peut contribuer leffort
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(20) Lensemble des rfrences cites dans ce texte sont disponibles la fin du chapitre II.
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Chapitre I
(*) Les auteurs remercient Anas Charafi et Romain Piriou pour le travail de synthse de la
littrature quils ont effectu lAFD dans le cadre de leur projet de dpartement lcole
nationale des Ponts et Chausses. Ils sexpriment ici en leur nom personnel.
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mettre en perspective laide au dveloppement. Dune part, elle ne reprsente quune partie des financements pertinents, mme dans les pays o
elle occupe une place importante ; dautre part, elle est, au moins en partie,
fongible, cest--dire quelle agit sur les comportements dpargne nationale (une partie de laide est consomme et non investie) et ne peut
donc sinterprter comme un financement purement additionnel de linvestissement sajoutant une pargne interne qui serait donne.
On ne peut pas dire que se soit construite une vritable thorie conomique de laide publique au dveloppement. Certes, les travaux prcurseurs
de Hollis Chenery ont fait le lien, dans les annes soixante, entre laide et la
thorie du dveloppement. En effet, dans les annes cinquante et soixante,
les thories dominantes du dveloppement (par exemple Lewis, 1955, Rostow,
1965, Gerschenkron, 1962 et Ranis et Fei, 1961) laissent la place pour une
interprtation conomique de laide quexploitent Chenery et Strout (1966),
savoir la contribution dun apport significatif de ressources externes, pendant une priode de temps limite, aux lments moteurs de la dynamique
du dveloppement : capital humain, investissement et pargne nationale, progrs technique et gains de productivit, dveloppement de nouvelles institutions. Mais cette approche suscite dj des dbats tonnamment actuels :
dans leur critique de Chenery et Strout, Fei et Ranis (1966) concluent :
Lenjeu essentiel de toute politique viable de promotion de la croissance, nous semble-t-il, est de savoir comment encourager les multiples
processus dapprentissage ncessaires (apprendre pargner, investir,
exporter, sengager dans une dmarche efficace de substitution aux importations) avec laide de lassistance trangre, plutt que de savoir comment calculer le besoin dassistance trangre en prenant ces paramtres
comme donns (Fei et Ranis, 1966, p. 910, traduction des auteurs).
Autrement dit, la quantit de ressources disponibles, avec ou sans le
concours de laide, nest pas le seul lment dterminant du dveloppement,
et lefficacit de laide en termes de dveloppement butte sur un certain
nombre de contraintes qui conditionnent ce que lon appelle aujourdhui la
capacit dabsorption . De fait, le lien entre laide et la thorie conomique du dveloppement reste tnu. Les manuels dconomie du dveloppement contemporains consacrent dailleurs rarement un chapitre au rle de
laide dans le dveloppement : cela suggre, au minimum, une distance conceptuelle notable entre l aide au dveloppement et le dveloppement.
Cette distance constitue lune des diffrences avec dautres composantes
des politiques publiques, notamment dans le domaine conomique : il y a des
thories de la politique budgtaire, de la politique montaire, de la fiscalit,
de la politique commerciale ou de la politique de change, par exemple.
partir des annes quatre-vingt-dix, tout le dbat sur lefficacit des politiques daide a permis de commencer construire un pont, encore trs instable et provisoire, entre la pratique de laide publique et lconomie du dveloppement. Cet effort marque un renouveau de lintrt thorique sur le rle
de laide dans le dveloppement.
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quelle ces derniers doivent simpliquer (production des biens publics mondiaux ). Bien que les pays donneurs et les institutions multilatrales conservent un poids prdominant dans llaboration des politiques daide, un certain nombre dvolutions se sont dj enclenches, visant ce que les conditions mises par les donneurs fassent lobjet dune appropriation suffisante de la part des bnficiaires, et ce que laide sinscrive dans une
programmation des politiques conomiques et des stratgies de rduction de
la pauvret qui soient labores par les bnficiaires. De ce fait, la troisime
approche, qui sapparente celle de ltablissement dune sorte de contrat
entre donneurs et bnficiaires et dans laquelle chacun poursuit ses intrts,
semble aujourdhui davantage pertinente.
De faon hypothtique et schmatique, quatre grandes tendances mergent dans lhistoire de laide. Elle apparat en effet successivement et parfois simultanment comme : un vecteur dintrts politiques et stratgiques
(surtout annes cinquante et soixante) ; une obligation morale du Nord
envers le Sud dans la rduction de la pauvret (annes soixante-dix, puis
quatre-vingt-dix et 2000) ; un aiguillon la mise en place de bonnes politiques (annes quatre-vingt). Puis, dans les annes 2000, aprs le dclin
des annes quatre-vingt-dix, lAPD est revenue au premier plan de laction
publique internationale. Sa problmatique comprend la fois la rduction de
la pauvret et latteinte des objectifs du millnaire, mais aussi la production
de biens publics globaux et, de plus en plus, lmergence progressive dune
politique sociale internationale ; au total, elle a le potentiel de devenir un
lment clef de gouvernance globale autour des enjeux Nord-Sud de la
mondialisation.
1.2. Laide vecteur dintrts politiques et stratgiques
Lhistoire de laide internationale est indissociable de celle de lmergence des tats-Unis comme superpuissance hgmonique pendant la Seconde Guerre mondiale. La perception du rle central des tats-Unis, trs
prsente au moment de la reconstruction de laprs-guerre, avait conduit
celle dune responsabilit majeure du pays, par ses politiques intrieures et
extrieures, dans la mise en place dun systme international de paix et de
prosprit partages, propice la reprise du commerce multilatral. Buchanan et Lutz (1947) notent que la Seconde Guerre mondiale a laiss un monde
organis autour de trois puissances majeures : la Russie, la Grande Bretagne et les tats-Unis. Ils en dduisent que les questions conomiques internationales ne peuvent qutre inextricablement lies la politique trangre,
ce qui reprsente, pour la Grande Bretagne et les tats-Unis, un changement radical de pratique. Ils notent que lorsque les prts ltranger deviennent un instrument de politique trangre, leur utilit ne peut pas tre exclusivement apprcie par la considration des cots et bnfices privs quils
gnrent. Autrement dit, le moment est venu de considrer que les relations
conomiques extrieures dpassent la logique prive du march. Selon eux :
La reconstruction conomique fournit un bon exemple des bnfices
attendre dune politique amricaine de prts ltranger au-del des som52
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principaux donneurs et marque une volution importante de lAPD : de politique extrieure individuelle de quelques pays donneurs, elle devient en
effet une politique collective dans laquelle la dimension multilatrale cohabite dornavant avec la dimension bilatrale. Le nombre de donneurs saccrot, leffort dAPD se diversifie, comme le montrent les graphiques 1 et 2.
Ds les annes cinquante et soixante, lide mme de laide dpasse de
loin celle deffectuer un transfert financier vers les pays aids. La finalit
politique et conomique de la reconstruction et du dveloppement en est
lun des motifs fondamentaux, et elle reoit le soutien dentreprises exportatrices qui y voient louverture de nouveaux marchs que la croissance conomique rendra solvables(5). Si cette analyse a dbouch sur la dcision dy
consacrer des ressources financires, cest parce que la thorie conomique permettait alors de diagnostiquer un besoin dacclration des investissements pour soutenir la croissance et considrait quil ne serait ralisable
quavec des financements additionnels par rapport la capacit dpargne
des pays en dveloppement.
Les travaux thoriques viennent en effet en appui et rationalisation de la
politique daide plutt quils en dterminent la raison dtre. Au sortir de la
guerre, la priorit est la croissance, dont on attend quelle rduise par la
modernisation la dualit entre le secteur agricole et le secteur industriel ainsi
que les ingalits sociales. Les principaux modles et approches (Thornbecke,
2000, propose une revue synthtique) privilgient le rle de linvestissement
et le besoin dinflux massif de capital pour franchir les diffrentes tapes
dun dveloppement contraint par linsuffisance dpargne locale. Le modle de croissance sous-jacent est celui de Harrod-Domar. Comme le rappelle Easterly (2000), lavantage de ce modle est quil permet de dresser
un cadre comptable dans lequel il est possible de calculer leffort dpargne
ncessaire pour atteindre une cible donne de taux de croissance. Ds lors,
laide au dveloppement peut la fois tre conue comme un complment
externe une pargne interne insuffisante et tre calcule en fonction de
lobjectif de taux de croissance poursuivi. Chenery et Strout (1966) construisent un modle macroconomique dans lequel laide extrieure permet
de combler soit une insuffisance dpargne (par rapport leffort dinvestissement jug ncessaire), soit une insuffisance de devises (par rapport aux
besoins dimportations). Cette vision confre laide un rle essentiellement quantitatif, lhypothse tant implicitement faite quelle sera utilise
bon escient et quelle conduira davantage dinvestissement. Dautres travaux, dans les annes soixante, largissent la porte de cette approche,
avec la prise en compte des interdpendances entre les diffrents secteurs
de lconomie, notamment entre lindustrie et lagriculture, que les politiques de dveloppement avaient eu tendance ngliger. Ces travaux permettent de rhabiliter le soutien au dveloppement du secteur rural et dencourager dautres formes daide sectorielle.
(5) Et que la pratique de laide lie, dornavant abandonne dans la plupart des pays, tendait
rserver aux entreprises des pays donneurs.
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Autres
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Japon
Allemagne
Royaume-Uni
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France
tats-Unis
20%
0%
1950
1970
80%
Norvge
Sude
Italie
60%
Pays-Bas
Royaume-Uni
Canada
40%
Allemagne
France
Japon
20%
tats-Unis
0%
1985
2003
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(8) On peut cependant citer Beitz (1979). Un dbat sur ce sujet a eu lieu dans les annes
quatre-vingt-dix suite llaboration (en plusieurs tapes) de The Law of People par
J. Rawls (1999). Ce dernier, plus de vingt ans aprs son ouvrage de rfrence A Theory of
Justice a labor une conception de la justice au plan international. Sa thorie rejette tout
principe redistributif au niveau international. Cette position, quelque peu inattendue, a suscit un dbat o les dfenseurs de la justice globale , base sur la redistribution, ont labor
leurs arguments (Pogge, 1994 et Beitz, 2000).
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Avec les attentats contre le World Trade Center en septembre 2001, les
intrts politico-stratgiques sont revenus au premier plan des politiques daide.
Natsios (2005) interprte le 11 septembre comme un dfi historique quivalent dans son ampleur la menace sovitique pendant la Guerre froide.
Cest ce qui explique que le dveloppement soit devenu une priorit en termes de scurit nationale, aux cts de la diplomatie et de la dfense. Limpratif moral est ainsi galement interprt comme un impratif de scurit.
Natsios y voit la ncessit dune coopration renforce entre les institutions
militaires et celles de laide. Lun des aspects importants du lien entre scurit et dveloppement concerne le rle de lAPD dans les tats fragiles ,
les pays en situation de conflit potentiel ou avr, ou en situation de postconflit .
La scurit relve, plus gnralement, du besoin daction commune clairement perceptible en vue de produire un certain nombre de biens
publics globaux (BPG)(13), qui comprennent galement, entre autres, laction contre le rchauffement climatique, contre les pandmies, pour la protection de la biodiversit. La production de BPG est ainsi devenue lun des
motifs de laide au dveloppement(14). Le dbat reste ouvert sur le lien
tablir entre les deux : certains (Kaul et al., 1999) considrent que lutilisation de lAPD pour inciter les pays pauvres participer la production de
BPG constitue un dtournement dAPD au profit des pays riches car ces
derniers attachent souvent plus dimportance aux BPG que les pays pauvres. Dautres (Jacquet et Marniesse, 2005) dfendent au contraire lide
dune symbiose ncessaire entre lAPD et la production de BPG.
Au fil des temps, laide publique au dveloppement est donc devenue
une politique complexe, dont les objectifs sont rarement explicits. Elle relve, au moins dans sa dimension bilatrale, de la poursuite par les donneurs
dintrts gostes. Mais, parce quelle implique des bnficiaires , elle
sinscrit galement dans un projet universaliste, lui-mme profondment
ambivalent. Nous avons identifi, au dtour de cette lecture historique de
laide, deux paradigmes globaux qui comportent autant de complmentarits que de contradictions. Le premier (paradigme du dveloppement) est
daider les pays du sud sengager dans la phase historique de dcollage
conomique et de rattrapage des pays industrialiss. Le second (paradigme
redistributif) est de btir un systme quitable de transferts lchelle mondiale entre pays riches et pays pauvres. Nous abordons dans la section
suivante ltude des tensions et complmentarits entre ces deux paradigmes de laide.
(13) La dfinition conomique des biens publics (qui repose sur des critres de non-exclusion
et de non-rivalit) est en fait plus restrictive que lexpression biens publics mondiaux , qui
recouvre plus gnralement les rsultats dune action commune internationale dont tous les
pays sont susceptibles de bnficier.
(14) Voir, par exemple, Severino et Jacquet (2002).
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2. Dveloppement ou redistribution ?
Considre de manire trs gnrale, la mise en place dun transfert
redistributif international semble conciliable avec celle dune aide centre
sur le rattrapage par les pays du sud du niveau de dveloppement des
pays riches. Pourtant ces deux paradigmes sappuient de manire implicite
sur des visions du monde, des conceptions de la justice et de laide, et des
modes dvaluation distincts et qui entrent frquemment en opposition.
2.1. Deux paradigmes fondateurs de laide
2.1.1. Deux conceptions de la justice
Les conceptions de la justice qui sous-tendent les deux paradigmes considrs illustrent une sparation classique, dorigine aristotlicienne(15)entre
justice corrective et justice distributive.
La justice corrective rpond au souci de rparation dinjustices prcisment identifies et situes dans le temps. Elle peut donner lieu deux procdures. La premire est celle du ddommagement, qui repose sur lvaluation du prjudice subi puis sur sa rparation une fois pour toutes sous forme
dun arbitrage jug juste par rapport cette valuation. La seconde est
celle du rattrapage , qui consiste rtablir, dans un futur convenu, la
situation du sujet de linjustice comme si cette dernire navait pas eu lieu.
La justice distributive se justifie quant elle par le besoin de corriger une
rpartition des ressources qui nest pas lgitime du point de vue des droits,
des mrites ou des besoins de chacun. Elle conduit des interventions continues de transferts, le plus souvent de ressources (parfois de droits), entre
ceux possdant plus que leur juste part et ceux possdant moins.
Le paradigme redistributif est naturellement associ une conception
redistributive de la justice, justifie par linquit de la rpartition de la richesse mondiale. Le paradigme du dveloppement relve dune vision corrective de la justice. Lobjectif est de rparer une fois pour toutes une injustice de lhistoire , provoque ou non par les pays riches eux-mmes, qui
a abouti des processus de dveloppement dcals dans le temps selon les
rgions du monde.
Cette opposition peut se dcliner sous dautres angles. Le paradigme du
dveloppement sappuie sur une notion de justice dfinie par sa finalit.
Lobjectif de laide est de favoriser la mise en place dune situation finale
considre comme juste : chaque pays est entr dans un processus autoentretenu de croissance durable. En revanche le paradigme redistributif a
pour objet de rduire les ingalits internationales mais nest pas associ
une finalit prcise. Il relve plutt de la justice procdurale, cest--dire de
la construction dun systme dinstitutions justes administres impartiale(15) Aristote examine ces deux types de justice dans thique Nicomaque .
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Le paradigme du dveloppement voit lavance vers la maturit conomique comme une srie de problmes surmontables rsoudre laide de
moyens techniques (rformes, investissements, formations, etc.). La situation des pays dvelopps constitue lavenir normal de chaque nation, condition que les obstacles qui jonchent la route du progrs conomique soient
un un vaincus. Les causes de la pauvret peuvent tre de nature exogne
ou endogne. Mais aucun des obstacles au dveloppement ne peut rsister
la combinaison de la volont de les surmonter et de la mise en place des
moyens adquats. Sur le long terme, les causes qui expliqueraient quun
pays navance pas sur la voie du dveloppement seraient des dfaillances
internes aux socits concernes.
Le paradigme redistributif sappuie en revanche sur une vision non volutionniste de lconomie mondiale. Les ingalits entre pays y sont considrables par nature et les revenus au niveau mondial y seront toujours distribus de manire plus inquitable que ce que les droits, les mrites et les
besoins de chacun impliqueraient. Dans ce sens, le paradigme redistributif
reflte une vision relativement pessimiste de lconomie mondiale, fonde
sur la persistance dingalits injustes.
Le paradigme redistributif na pas t rellement thoris mais les arguments qui peuvent plaider pour une telle vision du monde sont frquemment
voqus. Tout dabord, le niveau de richesse des nations ne reflte pas une
juste distribution, parce que chaque pays subit les externalits positives ou
ngatives dues linterdpendance conomique mondiale. Un des rles
redistributifs de lAPD est donc de compenser en permanence les perdants
du libre-change mondial, les victimes des crises financires internationales
ou tout autre cible dexternalits internationales ngatives.
Deuxime argument, dans une vision non volutionniste, les reculs sont
tout autant envisager que les progrs. Sous leffet de causes externes
(catastrophes naturelles, pidmies) ou internes (guerre), la pauvret et les
obstacles au dveloppement dun pays peuvent saccrotre. Le besoin de
mutualisation des obstacles au dveloppement est donc un besoin permanent qui ncessite un systme de redistribution international prenne.
Enfin, un troisime argument est que certains obstacles au dveloppement peuvent tre insurmontables lchelle de temps que se fixent les
institutions daide. Certains analystes expliquent les diffrentiels de croissance constats notre poque par des causes historiques ou gographiques
agissant sur le trs long terme(17). Cela confre galement lAPD une
fonction de redistribution et de compensation et non seulement un rle de
rsolution de problmes.
(17) Par exemple, certaines analyses conomtriques en coupe transversale (Acemoglu, Johnson
et Robinson, 2002) font ressortir la variable densit dmographique au XVIe sicle comme
une des causes explicatives de la croissance contemporaine.
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bas sur les engagements de ce dernier conduire un certain nombre dactions. Laide-incitation peut tre affecte ou cible, cest--dire que son
utilisation est circonscrite des utilisations prcises, qui sont lobjet du contrat. Elle peut tre galement conditionnelle, cest--dire que lengagement
du bnficiaire porte sur des actions non directement lies lutilisation de
laide.
Laide incitative ncessite en principe un accord entre donneur et bnficiaire sur les objectifs atteindre, et souvent sur les moyens mettre en
uvre. Mais cet accord ne se fait pas entre gaux : le bnficiaire peut tre
tent de saligner sur les prfrences du donneur afin de recevoir laide. De
ce fait laide comme incitation est adapte un cadre perfectionniste (par
opposition libral)(20) o le donneur promeut un modle de dveloppement
particulier.
La nature de laide et les rsultats attendus vont ici tre des lments
constitutifs du contrat entre donneur et receveur. Lexigence du paradigme
du dveloppement est que laide permette de dgager des bnfices qui
rendent possible la durabilit des rsultats obtenus et mme la reproduction
terme des actions engages. La rfrence peut tre celle dune aide sous
forme de prt. Pour se justifier, une telle aide doit non seulement atteindre
des rsultats en termes de dveloppement mais dgager aussi des ressources suffisantes pour rembourser le capital emprunt.
lorigine, laide devait, dans loptique du dveloppement, uniquement
financer des investissements rentables. Par la suite, lobjet de laide sest
tendu au financement de rformes, mais toujours dans la perspective de
dgager des gains de productivit permettant la rentabilit et la reproductibilit.
Cette contrainte de rentabilit ne se retrouve pas dans le paradigme
redistributif. Le transfert porte en lui sa propre lgitimit. Il peut nanmoins
tre associ des objets divers : compenser un handicap, amliorer les conditions de vie ou encore financer des investissements. Mais dans tous les
cas le lien entre le montant du transfert et la valeur des rsultats obtenus
nest pas direct. Il peut tre justifi de financer des actions non rentables si
le rsultat en est nanmoins positif.
Une autre opposition classique de laide se retrouve partir de ces diffrentes conceptions : celle qui oppose le prt au don. Le paradigme du dveloppement est pleinement compatible avec une aide par don, mais la logique
de rentabilit reste celle qui est spcifique au prt. En revanche, limportance intrinsque donne au transfert, labandon de la rgle de rentabilit
(20) Un principe de justice est perfectionniste dans la mesure o il prtend que certaines
formes de vie constituent un paradigme de perfection ou dexcellence humaine, et devraient
tre promues comme telles, tandis que dautres formes de vie moins estimables devraient tre
pnalises. Cette conception soppose celle des thories librales ou libertariennes, qui
nessaie pas dencourager telle ou telle forme de vie, mais prfre laisser aux individus la
libert dutiliser comme bon leur semble les ressources dont ils disposent (Kymlicka 1999,
p. 207).
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comme principe gnral font que le paradigme redistributif conoit essentiellement laide comme un don.
Lopposition sur la conception de laide entre un droit aux transferts de
ressources et une incitation linvestissement rentable est au cur de la
contradiction entre les deux paradigmes ici dcrits.
2.1.5. Deux modes dvaluation
Les modes dvaluation de laide selon le paradigme du dveloppement
dcoulent de deux principes : le consquentialisme qui conduit mesurer la
valeur de laide par son efficacit en termes de rsultats obtenus et la logique de rentabilit des investissements financs. Ce dernier principe conduirait valuer laide par un calcul de type cot bnfices.
Le critre de rentabilit est parfaitement justifi pour laide par prt. Il
peut tre jug exagrment exigeant pour laide par don. Dans ce dernier
cas, le critre defficacit, en termes de chemin parcouru vers la finalit
un processus de croissance durable auto-entretenu , peut tre retenu
sans quil soit ncessaire de rapporter ce progrs au montant de laide correspondant.
La capacit de laide gnrer de la croissance est alors le critre pertinent dvaluation de laide. Un impact de laide sur la croissance montre
que les actions finances ont eu un effet durable et au moins partiellement
reproductible.
La question est plus ambigu dans le cadre du paradigme redistributif,
qui nest pas fond sur latteinte de finalits. Deux cas doivent tre envisags. Une logique redistributive radicale, purement dontologique, conduit
lgitimer laide en tant que principe, indpendamment de ses consquences.
Les critres dvaluation de laide sont alors dune part le niveau deffort
produit par les contributeurs et dautre part lquit avec laquelle sont considrs les bnficiaires. Plus leffort est lev, plus le transfert, considr
en lui-mme comme un bien public est important et plus laide joue son rle,
indpendamment des consquences ultimes obtenues. Du ct des bnficiaires, cest lquit de lallocation de laide, souvent value selon le niveau de besoin ou le cas chant selon une mesure du niveau deffort fourni
par le bnficiaire, qui apparat comme le critre dvaluation pertinent. Vu
sous langle purement resdistributif les deux questions fondamentales sont
bien les rgles de prlvement et les rgles dattribution.
Cette version radicale du paradigme redistributif, bien que maximaliste, a
souvent eu droit de cit. Lnorme attention apporte aux cibles de contribution des pays riches est bien le signe que leffort produit destination des
plus pauvres est valoris en tant que tel. Dans une approche consquentialiste,
un tel accent mis sur les moyens naurait pas de justification. Le rapport du
CAD de 1980 contenait sous la signature de son prsident J. Lewis la phrase
suivante : il ny a pas plus lieu de demander une preuve de lefficacit de
laide que de demander une preuve de lefficacit de limpt (OCDE,
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Modes dvaluation
Efficacit et durabilit (impact en termes de croissance durable)
Conception de laide
Aide comme une incitation
Allocation selon un contrat entre donneur et receveur
Compatible avec une vision perfectionniste (promotion de modle)
Investissement vocation reproductible
Aide par prts et par dons
Approche de la responsabilit
Mise en avant des causes internes la pauvret
Responsabilit collective nationale
Justice distributive
Procdurale
Dontologique (au moins partiellement)
Contractuelle au niveau global
Conception de la justice
Justice corrective
Oriente par les buts (croissance durable pour tous)
Consquentialiste
Coopration (et donc en partie rciprocit)
Vision du monde
Laide est linstrument dune phase transitoire dun processus historique
Paradigme redistributif
Paradigme du dveloppement
lidologie de la modernisation(22). La seconde a pris place avec lajustement structurel dans les annes quatre-vingt, o sest impose nouveau
loptique dune aide temporaire, incitative, centre sur lefficacit conomique en vue du rattrapage des pays pauvres.
linverse, les annes soixante-dix ont t beaucoup plus favorables
une optique redistributive. Linfluente pense tiers-mondiste mettait alors en
avant une approche contractuelle garantissant aux pays pauvres une aide
dont ils auraient un plus libre usage. La priode rcente semble marquer un
renouveau des ides redistributives (voir ci-dessous).
La discipline professionnelle a constitu un autre lment dterminant de
la conception de laide. lexception de lcole dpendantiste, les conomistes se sont situs trs majoritairement dans le cadre du paradigme du
dveloppement. Ce dernier constitue en fait la base fondatrice de lconomie du dveloppement en tant que discipline. Le consquentialisme, la recherche dincitations, lvaluation par lefficacit constituent des principes
naturels pour lconomiste. On trouve linverse un fort courant critique de
la thorie du dveloppement chez des reprsentants dautres sciences sociales (Ferguson, 1990, Escobar, 1995 et Rist, 1996).
Au sein de la communaut du dveloppement, les diffrentes institutions
ont dvelopp des conceptions diffrentes du sens de leur action. Les banques de dveloppement se sont pleinement inscrites dans le paradigme du
dveloppement. Leur rle de financement dinvestissements rentables selon les opportunits existantes leur confre une place centrale en matire de
dveloppement et les loigne par nature de toute proccupation redistributive.
linverse, les agences multilatrales accordant des dons, en particulier
le PNUD et lUnion europenne, ont trs clairement promu des ides
redistributives. Cela a t mentionn propos des conventions de Lom. La
proccupation de rentabilit est peu prsente dans ces institutions. Au contraire leur positionnement les conduit accorder une importance centrale au
critre dquit, notamment face lallocation de laide(23).
De manire plus gnrale, tous les donneurs daide, y compris la Banque
mondiale(24), ont des dispositifs vocation compensatrice soit dexternalits
internationales ngatives soit de contraintes naturelles particulires. La responsabilit internationale en matire de prvention et de gestion des grandes
catastrophes, comme lpidmie de SIDA par exemple, ressemble un en(22) Cependant un examen plus attentif montre que mme lpoque o le discours du
dveloppement tait hgmonique, les pratiques taient plus diverses. Par exemple, le critre
de rentabilit tait alors lpoque largement dominant pour le choix des projets dinvestissement, essentiellement financs par prts. En revanche laide par don, telle que la coopration technique, obissait dautre logiques et ntait par exemple mme pas value.
(23) Les deux institutions cites ont par exemple dvelopp des systmes denveloppe pays
qui garantissaient un certain niveau daide selon le niveau de pauvret des bnficiaires.
(24) La Banque mondiale est certainement de plus en plus dans une situation intermdiaire
entre une banque de dveloppement (la BIRD) et une institution multilatrale daide par dons
(ce que tend devenir lIDA).
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budgtaire, prt ou don, etc. Ces dbats ressemblent souvent des dialogues de sourds car les arguments changs ne se rpondent pas les uns aux
autres. Ce sont les conceptions sous jacentes de laide au dveloppement
qui forment souvent les fondements des oppositions.
On peut titre dillustration stendre sur un de ces dbats : celui qui
porte sur les montants de laide. Dun ct un courant progressiste alerte
rgulirement lopinion sur lgosme du Nord et met en avant lampleur de
lingalit gographique et des dtresses dans le Sud. Dun autre ct, des
opinions plus ralistes ont mis constamment laccent sur les cas de mauvaise utilisation de laide et la possibilit de susciter des incitations perverses, mettant en garde contre une augmentation voire dans certains pays un
maintien des flux actuels.
Il nest pas difficile de mettre en avant lgosme et lavarice des pays
du nord en comparant les sommes dvolues laide internationale avec
celles attribues dautres objets domestiques. La comparaison, popularise par Stern, entre lAPD europenne et les subventions accordes au
secteur levage a ainsi remport un vif succs. Marc Malloch-Brown, administrateur du PNUD, la reprenait dans une prsentation du rapport sur le
dveloppement humain 2003 devant les chefs dtat et de gouvernements
des pays de lUnion Africaine en y voyant une question de justice internationale : Il ny aura pas de justice conomique si la moindre vache europenne se voit accorder une subvention quivalente deux fois et demi le
revenu de la moiti de vos populations (discours Kampala, le 12 novembre 2002).
Mais les propositions rcentes pour augmenter significativement laide
rencontrent un grand scepticisme chez de nombreux analystes, et particulirement au sein des conomistes du dveloppement(25). La question de la
capacit dabsorption revient au centre des dbats. Si laide ne doit financer
que des investissements rentables, sa marge de progression est certainement troite dans les pays les plus pauvres(26).
Ce dbat est typique du dialogue de sourds car les deux positions sappuient sur des visions diffrentes du rle de laide et sur des critres diffrents de ce que doit tre une bonne aide . De manire schmatique, pour
les premiers une bonne aide est une aide abondante, quitable et venant la
rencontre des besoins des populations pour les seconds il sagit dune aide
efficace provoquant des effets soutenables et le moins possible de dsincitation.
(25) Voir les nombreuses ractions au rapport Sachs (Clemens et al., 2004, Easterly 2005,
De Renzio 2005 et The Economist, 2005).
(26) Beaucoup dconomistes se reconnatront dans les conclusions dune tude intitule
Is investment in Africa too Low or to High? conduite par Devaradjan, Easterly et Pack en
2001. Ces conomistes reconnus concluent lissue de leur analyse : Un investissement
plus lev en Afrique namnera pas en lui-mme une croissance plus forte. Faible investissement et faible croissance semblent tre les symptmes de facteurs sous-jacents Peuttre les faibles taux dpargne sont dus au fait que les retours sur investissement sont faibles.
De mme, le niveau relativement lev de fuite des capitaux pourrait tre une rponse rationnelle au manque dopportunits dinvestissement sur place .
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(27) Sen (1984) relve la fiction des nations comme des individus symboliques au cur
battant qui a rgn notamment durant le dbat sur le nouvel ordre conomique international
dans les annes soixante-dix. Il cite Cooper (1977) : much recent discussion on transfer of
resources falls uncritically into the practice of what I would call anthropomorphising nations,
of treating nations as though they are individuals and extrapolating to them on the basis of
average per capita income the various ethical arguments that have been developed to apply
to individuals (une grande partie du dbat rcent sur le transfert de ressources tombe sans
esprit critique dans le pige de ce je qualifierai d antropomorphisme appliqu aux pays
, qui revient considrer les nations comme si elles taient des individus et utiliser pour
ce qui concerne leur revenu par tte moyen les divers arguments dordre thique qui sont
employs pour les individus) .
(28) Cette conception humaniste de laide sest impose progressivement sous leffet de
plusieurs influences. Sur la scne institutionnelle internationale, luniversalit des droits
humains fondamentaux a t progressivement adopte par des conventions successives sous
lgide des Nations unies. En particulier, la dclaration de lAssemble gnrale des Nations
unies sur le droit au dveloppement (1986) reconnaissait ce dernier comme un droit humain
inalinable et statuait que la personne humaine est le sujet central du dveloppement . Sur
le plan social, les mouvements de libration, en particulier le mouvement fministe, ont
galement contribu lavancement international des problmatiques de discrimination et
dgalit des droits. Enfin, sur un plan conceptuel, les penseurs libraux ont thoris une
justice internationale fonde sur des droits humains inalinables et universels. Cest le sens
du global rights system formul par Sen (1982) ou encore du cosmopolitan liberalism
(Pogge, 1992).
(29) Une premire apparition de cette conception avait eu lieu dans les annes soixante-dix
autour des besoins essentiels.
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Rduire de deux tiers le taux de mortalit des enfants de moins de cinq ans
Rduire de trois quarts le taux de mortalit maternelle
Poursuivre la mise en place dun systme commercial et financier multilatral ouvert, fond
sur des rgles prvisibles et non discriminatoires
Sattaquer aux besoins particuliers des pays les moins avancs (soutien aux exportations, renforcement
des allgements et annulations de dettes, aide publique au dveloppement plus gnreuse)
Rpondre aux besoins particuliers des tats enclavs et des petits tats insulaires en dveloppement
Traiter globalement le problme de la dette des pays en dveloppement
Crer des emplois dcents et productifs pour les jeunes
Rendre les mdicaments essentiels disponibles et accessibles
Mettre les NTIC la porte de tous
liminer les disparits entre les sexes dans les enseignements primaire et secondaire dici 2005,
si possible, et tous les niveaux de lenseignement en 2015
Donner tous les enfants, garons et filles, les moyens dachever un cycle complet dtudes primaires
Rduire de moiti la proportion de la population dont le revenu est infrieur un dollar par jour
Rduire de moiti la proportion de la population qui souffre de la faim
Les indicateurs
(36) W. Easterly commentant le livre de J. Sachs (The End of Poverty: Economic Possibilities
for our Time) note ainsi : He seems unaware that his Big Plan is strikingly similar to the
early ideas that inspired foreign aid in the 1950s and 60s. Just like Sachs, development
planners then identified countries caught in a poverty trap did an assessment of how much
they would need to make a big push out of poverty and into growth, and called upon foreign
aid to fill the financing gap between countries own resources and needs To Sachs, poverty
reduction is mostly a scientific and technological issue in which aid dollars can buy cheap
interventions to fix development problems (Il ne semble pas se rendre compte du fait que son
grand plan ressemble de manire frappante des ides qui ont inspir les politiques daide
dans les annes cinquante et soixante. Tout comme Sachs, les planificateurs du dveloppement identifiaient des pays pigs dans une trappe pauvret, faisaient une estimation
de ce qui tait requis pour provoquer un big push permettant de sortir du pige et faisaient
appel laide extrieure pour combler la diffrence entre les besoins et les ressources propres
du pays. Pour Sachs, rduire la pauvret est principalement une question scientifique et
technologique pour laquelle lintervention de laide extrieure peut permettre de rgler les
problmes de dveloppement moindre cot) (Easterly, 2005).
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Les tensions venir seront sans doute les plus fortes sur les modes
dvaluation de laide. Les financements caractre redistributif progressent : aide budgtaire destine la couverture de dpenses sociales,
mutualisation des consquences des catastrophes sanitaires ou naturelles,
rduction de dette, etc. Pourtant, lvaluation du bien fond de laide par la
mesure de son impact sur la croissance (qui plus est court terme) demeure
la norme quasi inconteste chez les macroconomistes proccups par cette
question.
Les OMD risquent de renforcer lambigut sur ce point. En toute logique, leur ralisation devrait tre juge selon un critre defficacit faible
(conforme une optique plutt redistributive)(37), cest--dire indpendamment du critre de soutenabilit. Mais ce point na pas en fait t rellement
discut et ne fait probablement pas lobjet dun consensus.
Le renouveau du discours de lgitimation de laide a les dfauts de ses
qualits. Empruntant aux diffrentes conceptions, il apparat comme relativement efficace sur lobjectif central quest la mobilisation de transferts
financiers. Mais il nest pas de nature diminuer lambivalence de laide.
Comme le montre le dbat rcent autour des OMD, les critiques restent
vives dans lopinion publique et la communaut du dveloppement. Sappuyant notamment sur des modes dvaluation, chacun pourra probablement dans lavenir, au nom de la soutenabilit, de lefficacit, de lquit ou
de la gnrosit, dnoncer les lacunes et les manquements de laide internationale.
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concurrence que peuvent reprsenter pour les entreprises des pays riches
les normes sociales et environnementales que les opinions publiques de ces
pays souhaitent voir dfendues mais que les entreprises dautres pays ont
tout loisir dignorer. La politique publique dAPD peut contribuer la diffusion et la prise en compte progressive de ces normes notamment dans les
pays mergents.
La mondialisation saccompagne aussi de lmergence de ce qui pourrait devenir un sentiment de citoyennet mondiale (38), qui renforce limpratif moral daider en rendant les gouvernements des pays riches davantage comptables de la solidarit avec les pays pauvres devant leurs propres
opinions publiques. Il fait de lAPD, bien au-del de la poursuite dintrts
nationaux, un vritable enjeu dimage pour les pays donneurs, dont la gnrosit est en quelque sorte mise en concurrence. On a pu observer combien,
depuis la confrence de Monterrey en 2001, la norme pourtant arbitraire
des 0,7 % sest peu peu impose comme une bonne pratique morale
de laide.
Par ailleurs, la mondialisation a fait davantage prendre conscience de
limbrication des intrts et de la ncessit dappliquer des disciplines collectives aux politiques daide bilatrales. Laction du comit daide au dveloppement de lOCDE est dterminante en la matire. Certains dilemmes
du prisonnier ont t rsolus, par exemple en matire daide lie. Ladoption des objectifs du millnaire, engagement collectif de la communaut internationale autour dobjectifs de rduction de la pauvret, agit aussi comme
une antidote la poursuite dintrts exclusivement gostes de la part des
donneurs. Enfin, la prise de conscience des cots de transaction lis la
multiplicit des aides bilatrales a progress de faon significative, au point
de faire de la coordination des actions des bailleurs de fonds un chantier, dit
de lharmonisation , dornavant considr comme prioritaire(39).
La thorie des jeux fournit une approche utile : donneurs et bnficiaires
ont leurs intrts propres. Ces derniers peuvent parfois entrer en conflit, et
sont le plus souvent diffrents. La relation daide cre une forme dinterdpendance susceptible de conduire une situation suprieure, au sens de
Pareto, la situation sans aide. Cette approche rend lgitime la poursuite
dintrts gostes de la part des donneurs ds lors que sa mise en uvre
permet aussi aux pays bnficiaires damliorer leur situation (pour une
application de la thorie des jeux et du dilemme du prisonnier laide, voir
Axelrod, 2003). Elle est cependant difficile mettre en uvre. Elle consiste
perptuer linconfort paradigmatique analys ci-dessus, mais dans une
logique dans laquelle laide est la solution cooprative travers laquelle
pays riches et pays en dveloppement grent linteraction de leurs intrts.
Laide apparat alors comme un ciment possible des intrts du Nord et
(38) Voir la discussion dans Jacquet, Pisani-Ferry et Tubiana (2002).
(39) Et dont la confrence de Paris, au printemps 2005, a marqu une tape importante
puisquelle engage la communaut des bailleurs de fonds sur des objectifs de coordination
avec des indicateurs de rsultat mesurables.
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linverse, plus le bnficiaire est engag sur une trajectoire de croissance durable sur le moyen terme, plus laide sera oriente vers lefficacit
en termes de dveloppement et relvera de lapproche contractuelle voque ci-dessus. Lapproche par pays nest cependant quun simple guide :
larbitrage entre les deux logiques devra souvent se faire au niveau plus fin
des secteurs ou des problmes rsoudre. Loptique dveloppement pourra
tre pertinente dans certains secteurs dynamiques de pays par ailleurs en
panne globale de croissance ; inversement, loptique de redistribution pourra
tre justifie dans la mise en uvre de programmes sociaux dans des poches de pauvret dans des pays mergents.
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tenariats dont lon attend une valeur ajoute sur le plan diplomatique. Cependant, cette aide ne sera lgitime que si elle fait aussi progresser les intrts des bnficiaires, qui nont peut-tre pas la mme approche du dveloppement . Do lide de ngociation contractuelle qui merge : les donneurs financent la demande de matrises douvrage locales dans les pays
bnficiaires (gouvernement, collectivits locales, entreprises publiques ou
prives, ou ONG) les projets et programmes qui leur paraissent faire sens,
ou contribuent travers un soutien budgtaire des politiques locales qui leur
paraissent convaincantes.
On retrouve ici la ncessit de sparer les pays en deux groupes : dans
les pays les plus mal gouverns, comme nous lavons soulign plus haut, la
stratgie de dveloppement rsultera de laction des donneurs. Il est dautant
plus important que cette action soit coordonne. Linstrument des Cadres
stratgiques de lutte contre la pauvret (CSLP) mis en place en 1999 pourrait fournir le support de cette coordination. Il faudrait pour cela quils soient
le rsultat dun travail conjoint de lensemble des donneurs et des autorits
locales, alors quils apparaissent aujourdhui plutt comme un document
manant des institutions de Bretton Woods. Ainsi renforc, le CSLP fournit
aussi un cadre suffisant de conditionnalit.
Dans les pays mieux gouverns, une demande locale plus crdible existe.
Il appartient alors aux donneurs de dcider sils souhaitent y rpondre, lorienter, la complter. Lorsquun accord est possible, il ny a pas a priori besoin
dautre forme de conditionnalit au-del de la vrification que les fonds sont
bien utiliss pour lobjet prvu. Pour les pays industrialiss, notamment la
France, les trajectoires de croissance et le comportement international de
grands pays mergents reprsentent un enjeu dune grande importance.
Cet enjeu justifie pleinement que lon utilise laide publique au dveloppement pour contribuer orienter les politiques publiques de ces pays et pour
les inciter participer pleinement aux disciplines quimplique une rgulation
harmonieuse de la mondialisation.
Cette approche partenariale et contractuelle na de sens, cependant, que
si les donneurs sont capables de grer les versements dAPD avec rigueur.
Des progrs doivent tre faits en la matire : le besoin de communiquer
annuellement sur des chiffres dAPD nette verse soumet les donneurs
de fortes pressions pour dcaisser des montants suffisants dAPD. Il en
rsulte, dune part un dilemme entre besoin de dcaissement et souci defficacit, dautre part, dans un contexte de capacit dabsorption limite, une
situation concurrentielle de comptition entre les donneurs pour identifier
des projets financer dans les pays bnficiaires. Il serait donc souhaitable
de trouver un moyen de dconnecter la disponibilit de la ressource dAPD,
qui serait comptabilise comme APD ds lors quelle est disponible et scurise, du dcaissement effectif. On pourrait par exemple imaginer des fonds
nationaux, rgionaux ou multilatraux dAPD, abonds par les gouvernements, dont lobjectif pourrait tre gnral ou sectoriel, dont la gestion serait
confie aux institutions daide au dveloppement sur la base dun contrat
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(40) Dans cette approche, lAPD en tant que telle serait constitue de dons des tats
cest--dire compterait en APD le cot port par les contribuables-, mais serait ensuite
transforme par ingnierie financire en instruments divers de financement du dveloppement (prts concessionnels, prts indexs, garanties, etc.). Voir le chapitre prts-dons de
Daniel Cohen et Helmut Reisen plus loin dans ce rapport.
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Chapitre II
1. Introduction
La question de lefficacit de laide au dveloppement est au cur des
rflexions de la communaut internationale sur la rforme de la coopration
internationale pour le dveloppement. Elle a t pose avec dautant plus
dacuit que laide au dveloppement avait connu entre 1992 et 1998 un
dclin et que son inefficacit tait souvent invoque pour le justifier. Lintrt port cette question sest renforc avec la reprise de laide dans les
annes suivantes.
Comme il a t expos au chapitre I, la question de lefficacit de laide
se pose surtout pour une aide en vue du dveloppement, plutt quune aide
relevant dune conception purement redistributive. Cependant mme si lon
retient le premier fondement de laide, les objectifs poursuivis par les donneurs, peuvent diffrer dun pays lautre. Comme lefficacit de laide ne
peut tre apprcie quen fonction de la ralisation des buts quelle poursuit,
cette notion est relative. Lobjectif le plus couramment retenu pour mesurer
lefficacit de laide est la croissance conomique, mais depuis ladoption
des objectifs du millnaire pour le dveloppement (1) les objectifs de laide
sont devenus multidimensionnels, mme sils ont pour cible commune la
(1) Lors du Sommet du millnaire en septembre 2000 les tats membres des Nations unies
ont pris lengagement de rduire la pauvret dans le monde en se fixant des objectifs quantifis appels objectifs du millnaire pour le dveloppement ou OMD et un calendrier de
ralisation (cf. chapitre I).
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Pour juger si ces critiques et ces conseils sont justifis et plus gnralement dfinir quelques principes qui pourraient gouverner lallocation gographique de laide franaise, nous devons analyser dans quelle mesure les
travaux rcents sur lefficacit de laide et sur sa slectivit permettent de
porter un jugement sur la qualit de lallocation de laide franaise. Aprs
avoir dfini quelques principes dallocation, nous tudierons quelles devraient
tre, en fonction des caractristiques des pays aids, les modalits et plus
particulirement la conditionnalit de laide franaise dont dpendra en fin
de compte son efficacit(4).
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soutenu avec force que laide tait efficace, mais seulement sous certaines
conditions relatives aux pays receveurs. Ce sont ces travaux qui ont ouvert
la voie au concept de slectivit de laide ou lide quil existe une allocation gographique optimale de laide.
2.1. La thse courante : lefficacit de laide,
fonction de la bonne politique conomique
Le dbat rcent sur les conditions de lefficacit de laide et partant sur
la slectivit des aides au dveloppement des diffrents pays donneurs trouve
son origine dans larticle de Burnside et Dollar (1997 et 2000). Ce premier
travail a t complt par plusieurs tudes de Collier et Dollar (2001 et
2002). Le principe dvelopp dans ces tudes est que laide est efficace
seulement dans les pays ayant une bonne politique conomique ou de bonnes institutions. Selon une version attnue, comme lindique Gunning (2004),
lefficacit de laide est simplement fonction de la qualit de la politique
conomique et des institutions. Un second principe, sur lequel on reviendra
plus loin, accompagne le premier, savoir que laide nagit pas sur la politique conomique, ce qui signifie en particulier que toute conditionnalit attache laide est inefficace(6).
Une formulation simplifie de cette thorie peut scrire de la faon
suivante :
g = f(X , A , P , A.P , A2...)
o g reprsente le taux de croissance du produit par tte, X un vecteur de
variables de contrle reprsentant les conditions initiales et expliquant traditionnellement la croissance(7), A le volume de laide rapport au produit du
pays receveur et P un indicateur synthtique de la qualit de sa politique et
de ses institutions.
De nombreuses estimations conomtriques ont t effectues pour tester ces hypothses partir de la croissance observe dans un grand nombre
de pays en dveloppement au cours des trois dernires dcennies. Les auteurs
prcits soutiennent que leurs hypothses sont valides par les tests effectus faisant apparatre un signe positif du coefficient de la variable multiplicative A.P et ngatif de la variable A2. Seul le coefficient de la variable A
(aide non multiplie par la politique) a t gnralement jug peu significatif.
La conclusion est que lefficacit est bien fonction de la qualit de la politique et que son impact marginal dcrot quand le volume de laide augmente
jusqu devenir nul, voire ngatif, mais des niveaux situs bien au-del des
ratios aide sur PIB communment observs.
(6) Les tudes prcites, lexception de ltude initiale de Burnside et Dollar, font aussi
lhypothse que le rendement marginal de laide en termes de croissance conomique est
dcroissant, ce qui dans le cadre retenu par les auteurs est une condition indispensable pour
fonder un principe de slectivit de laide partir dune analyse de son efficacit.
(7) Telles que le produit par tte initial, le niveau initial dducation et de sant, la fragmentation ethnolinguistique, le niveau initial de dveloppement financier
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(9) Lanalyse laisse entire la question de lincidence directe de laide sur la rduction de la
pauvret indpendamment de son effet sur la croissance. Il nest pas ais de transposer
lanalyse transversale de lefficacit de laide en matire de croissance son efficacit en
termes de rduction de la pauvret en raison du faible degr de comparabilit des indicateurs
de pauvret. Une tude (Kosack, 2003) examine lefficacit de laide au regard de lindice de
dveloppement humain du PNUD (IDH). Gomanee et al., 2005 estiment leffet (positif) de
laide sur le capital humain, en contrlant limpact du revenu retard. Ils font de mme avec
le taux de mortalit infantile.
(10) Parmi les raisons qui ont t avances pour mettre en doute les rsultats conomtriques
de Burnside et Dollar notons la dfinition mme de laide considre comme un flux homogne agissant dans un dlai relativement bref (Clemens, Radelet et Bhavnani, 2004), limpact
des points aberrants, et plus gnralement de la configuration de lchantillon (Dalgaard et
Hansen, 2001 et Easterly, 2003), la perte de significativit du coefficient de la variable
multiplicative A.P lorsque la variable A2 nest pas multiplie par la politique conomique
(Hansen et Tarp, 2000 et 2001), voire la contestation dun seuil au-del duquel laide cesse
dtre efficace, allant jusquau test contraire dun seuil minimal en de duquel elle ne serait
pas efficace (Gomanee, Girma et Morrissey, 2004).
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sen suivent. Plus laide est leve, plus elle attnue relativement limpact
macroconomique des chocs. En dautres termes, laide est marginalement
plus efficace dans des pays conomiquement plus vulnrables ou encore
laide diminue limpact ngatif de la vulnrabilit.
Lanalyse de la faon dont lefficacit de laide est influence par la
vulnrabilit des pays receveurs, ainsi que par dautres facteurs diffrents
de la politique conomique, sest dveloppe dans plusieurs directions. Cest
ainsi que lon a tent de mettre en vidence leffet spcifique dun accroissement de laide lors de chocs ngatifs des termes de lchange (Collier et
Dehn, 2001) ou dans des situations daprs conflit (Collier et Hoeffler, 2004).
Prolongeant leur analyse antrieure, Chauvet et Guillaumont (2004) ont tent
de mettre en vidence linfluence simultane sur lefficacit de laide de
plusieurs types de facteurs : la vulnrabilit conomique (mesure cette fois
simplement travers linstabilit des exportations et la tendance des termes
de lchange)(11), qui accrot lefficacit de laide, linstabilit politique des
pays aids qui, linverse de celle des pays voisins, la diminue, la qualit des
infrastructures et lducation qui laccroissent. Toutefois sagissant du niveau du capital humain dautres auteurs ont rcemment soutenu que lefficacit de laide est marginalement plus forte dans les pays o ce niveau est
faible (Gomanee, Girma et Morrissey, 2004).
2.2.4. Lefficacit, fonction des relations culturelles
entre les partenaires
Enfin il convient de noter que dans toutes les analyses auxquelles on
vient de se rfrer, il est fait abstraction des liens spcifiques qui peuvent
exister entre donneur et receveur. Ces liens, tisss dans un pass colonial ou entretenus par le partage dune mme langue, constituent en euxmmes une justification de laide, fonde sur une solidarit spcifique, mais
peuvent aussi tre un facteur defficacit. Les interventions des anciennes
puissances coloniales sont certes parfois traites de nocolonialisme , et
sont considres comme la source de clientlisme, voire daccaparement
de laide par des coalitions dintrt prdatrices. Que prs dun demi-sicle
se soit coul depuis la dcolonisation des anciennes possessions franaises
attnue la force de largument. En revanche les liens culturels tisss entre
certains pays industrialiss et pays en dveloppement facilitent la comprhension entre les partenaires lorsque laide implique un dialogue sur les actions mises en uvre et un transfert de connaissances, ce qui est le cas
des degrs varis de la plupart des aides. Le partage dune mme langue va
bien au-del de la connaissance du langage de lautre, il implique une mme
faon daborder les problmes et de concevoir des solutions. La mise en
vidence de cet avantage nest gure possible par des analyses macroconomiques. Cependant la russite de nombreux projets mis en uvre avec
laide de ressortissants de lancienne puissance coloniale plaide dans ce sens.
(11) Multiplies par le ratio des exportations au PIB et pondres par leur impact respectif
sur la croissance.
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Jeffrey Sachs est prsentement lun des principaux avocats sur la scne
internationale dune aide massive et rapidement dbourse en faveur des
pays les plus pauvres, principalement africains. Selon cet auteur (2004), le
pige pauvret (poverty trap) dans lequel sont enferms un certain nombre de pays en dveloppement ne tient pas tant leur mauvaise politique
conomique ou la faiblesse de leurs institutions qu des handicaps structurels. Trois caractristiques de ces pays sont mises en avant :
la faiblesse de leur capital physique et humain est la cause dune faible
productivit(15), aussi reoivent-ils peu dinvestissements directs trangers ;
le faible niveau du revenu par tte induit un faible taux dpargne ;
la croissance trs rapide de la population exacerbe le manque dinvestissement.
La seule faon de sortir ces pays de leur pige pauvret serait
alors daccrotre massivement les dpenses publiques en faveur de lducation, la sant, la productivit agricole (notamment par la recherche de nouvelles techniques et le dveloppement des infrastructures de
dsenclavement), lamnagement urbain, lgalit des sexes et lintgration
rgionale Seule laide publique au dveloppement peut fournir les ressources ncessaires(16).
La thse relative lexistence de piges pauvret et la justification
dun big push a t lobjet dun certain nombre de critiques. Ainsi Kraay
et Raddatz (2005) ont fait valoir que les pays pauvres ont rarement une
croissance nulle et que le taux dpargne et la productivit du capital y sont
en gnral suprieurs au niveau thoriquement compatible avec lexistence
dun pige pauvret . Easterly (2006) soutient que les pays qui ont
historiquement connu un dcollage de leurs conomies le doivent plus la
qualit de leurs institutions qu une aide massive. Il reconnat cependant
des exceptions : par exemple lIndonsie, la Core du Sud et Taiwan
Une autre faon de critiquer la thse du big push est de mettre
laccent sur les difficults que rencontrerait un dboursement massif daide
supplmentaire. Celles-ci semblent tre de deux ordres.
des adultes et le taux de scolarisation secondaire). La vulnrabilit conomique (Economic
Vulnerability Index, EVI) est mesure par une srie dindicateurs, savoir jusquen 2003 trois
indicateurs reprsentant le degr dexposition aux chocs (la petite dimension de la population, exprime en logarithmes, le complment lunit de la part de la valeur ajoute manufacturire et de services modernes, la concentration des exportations de biens), et trois indicateurs reprsentant lampleur des chocs (linstabilit des exportations de biens et services,
linstabilit de la production agricole, le pourcentage de la population dplace la suite de
dsastres naturels). Lindicateur EVI a t modifi en 2005 par le Comit des politiques de
dveloppement. Lindice rvis diffre de lindice antrieur en ce quil remplace le complment lunit de la part de la valeur ajoute des activits manufacturires et de services
modernes par la part de lagriculture, des forts et de la pche, quil introduit un indicateur
dloignement des marchs et quil modifie la pondration affecte aux divers indicateurs. La
signification gnrale de lindicateur nest pas modifie.
(15) Ainsi est remise en cause pour un faible niveau du capital lhypothse classique dune
productivit dcroissante de celui-ci.
(16) Sachs considre quil faudrait au minimum doubler laide au dveloppement. (cf. Nations
unies, 2005).
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dveloppement (Van Wijnbergen, 1985). Le raisonnement est simple : lafflux de ressources extrieures qui rsulte de laccroissement de laide, sil
nest pas compltement absorb par des importations supplmentaires, entrane une augmentation de la demande de biens non changeables
internationalement ; sil nexiste pas de capacit de production inemploye
dans ce secteur, cette augmentation de la demande entrane une hausse du
prix relatif de ces biens, autrement dit une apprciation du taux de change
rel (ou apprciation relle de la monnaie nationale) et une perte de comptitivit(18). Cette apprciation relle se manifeste par la hausse de la rmunration relle du travail qualifi car ce dernier est un facteur de production
rare dans les pays en dveloppement ; elle risque donc daffecter particulirement le secteur industriel ou de services utilisant une technologie moderne
et particulirement demandeur de travail qualifi (Rajan et Subramanian, 2005).
La probabilit dune augmentation de la demande de biens non
changeables internationalement est dautant plus grande que laide, comme
la dcouverte de ressources naturelles, augmente directement les ressources de ltat, alors quune hausse du prix des exportations ou une augmentation des investissements directs alimente plus largement le secteur priv.
Et on considre gnralement que le contenu en biens non changeables de
la dpense publique et en rmunration de travail qualifi ( travers la fonction publique) est plus lev que celui de la dpense prive. Cest pourquoi
le risque de syndrome hollandais d une forte augmentation de laide
est un sujet de proccupation pour les dcideurs politiques (Buffie et al.,
2004, Adam, 2005, Gupta et al., 2005 et IMF, 2005).
Cependant les tudes appliques consacres ce phnomne ne sont
pas parvenues tablir lexistence dun lien permanent entre flux daide et
apprciation relle de la monnaie. De plus et surtout, lapprciation relle de
la monnaie ne pose en fait un problme de comptitivit que si elle ne saccompagne pas dun accroissement de productivit Or le supplment daide
peut non seulement permettre daccrotre les capacits de production du
secteur des biens non changeables, ce qui est un frein la hausse des prix,
mais aussi contribuer augmenter la productivit du secteur des biens dexportation ou de substitution limportation, ce qui peut compenser leffet de
lapprciation relle sur la comptitivit de lconomie. Cest pourquoi il
convient que laide au dveloppement ne soit pas affecte seulement aux
secteurs sociaux (linvestissement dans lducation et la sant des enfants
na sur la productivit du travail quun effet long terme) mais aussi aux
(18) Il existe deux expressions du taux de change rel : lune, particulirement utilise par la
littrature sur les pays en dveloppement qui est le prix des biens changeables
internationalement relativement au prix des biens non changeables dans le pays considr,
lautre qui est le rapport des indices gnraux de prix ltranger et dans le pays considr,
exprims dans la mme monnaie (par conversion par le taux de change). Pour un niveau donn
de productivit, une hausse de ces deux indices ainsi dfinis (ou dprciation relle de la
monnaie nationale) correspond une amlioration de la comptitivit du pays considr ;
inversement une baisse de ces deux indices, suppose ici induite par la hausse du prix des
biens non changeables, entrane une dtrioration de la comptitivit.
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secteurs productifs (infrastructures de communication, formation des travailleurs, diffusion de nouvelles technologies). Cest dailleurs pourquoi il
serait dangereux dexclure tout prt aux pays pauvres en finanant par dons
uniquement des projets dinfrastructure ou sociaux rentabilit lointaine.
Le principal risque rside dans une hausse massive mais transitoire de
laide, qui entranerait une instabilit du taux de change rel. Lorsque celleci nest pas anticipe par les agents conomiques, elle se traduit par des
rallocations de ressources entre secteurs, coteuses et injustifies long
terme ; mme anticipe, elle peut conduire des cessations dactivit en
prsence dune imperfection du march du crdit, difficilement rversibles.
Les consquences dfavorables de linstabilit du taux de change rel sur le
dveloppement du commerce extrieur et de manire plus gnrale sur la
croissance sont maintenant bien tablies (Guillaumont et al., 1999 et Bleaney
et Greenaway, 2001).
Notons enfin que la politique macroconomique est susceptible de temprer lapprciation relle de la monnaie conscutive un brusque afflux
daide. Le risque dapprciation relle existe quel que soit le rgime des
changes : si le change est fixe, lapprciation relle se ralise travers linflation interne et sil est flottant par lapprciation nominale de la monnaie.
Toutefois il semble que le risque de surajustement du taux de change soit
plus grand en rgime de change flottant quen rgime de change fixe ou de
flottement contrl, en particulier dans les conomies dollarises o une
part importante de la masse montaire est compose de monnaies trangres. En outre, en rgime de change fixe, la Banque centrale peut striliser
une partie des rserves en devises (Buffie et al., 2004). La politique budgtaire a aussi un rle important jouer puisque lapprciation de la monnaie
est attnue si laide supplmentaire ne sert pas seulement financer des
dpenses nouvelles, mais aussi rduire les impts ou bien se substitue au
financement interne du dficit. Comme nous lavons dj not la nature des
dpenses rsultant dun accroissement de laide est galement un lment
essentiel considrer, puisque de la nature de ces dpenses dpendent laccroissement des capacits de production et les progrs de la productivit
des facteurs. En somme, le risque de syndrome hollandais li laide ne
doit pas tre surestim, dautant que par ses modalits mmes laide peut
contribuer le temprer.
On a pu enfin se demander si un accroissement massif de laide dans un
pays ne risquait pas daffaiblir les institutions de ce pays devenu excessivement dpendant de laide, alors mme que la qualit des institutions est de
plus en plus considre comme la condition dune bonne politique conomique et donc un facteur de croissance (Acemoglu et al., 2003). Deux mcanismes sont la base de cette hypothse. Dune part laide est souvent
considre comme une source de rentes, voire de corruption. Dautre part
on craint que laide naffaiblisse lincitation mobiliser des ressources nationales. Lhypothse dune relation ngative entre pargne trangre et
pargne nationale est un thme ancien et controvers de la littrature sur
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(27) Une aide projet accord un pays mal gouvern est affect dun poids faible mais non
nul.
(28) Roodman tente aussi de prendre en compte lincitation donne au secteur priv de faire
des dons dans les pays en dveloppement par la politique fiscale.
(29) La France est 30e pour la slectivit en fonction de la politique conomique et 29e pour
la slectivit en fonction du produit par tte ; le classement global rsulte du calcul de la
moyenne simple des deux lasticits de laide (par rapport au PIB par tte et par rapport au
CPIA).
(30) Tableau 8 de Roodman.
(31) On trouve chez Guillaumont 2004 une critique de la prsentation faite par le Global
Monitoring Report 2004 des conclusions de ltude de Dollar et Levin et notamment du
graphique 5 de ce rapport qui considre la position de chaque donneur seulement en fonction
du CPIA des pays receveurs, classs en deux catgories dgale dimension, ceux qui mnent
une bonne ou une mauvaise politique. En revanche si on substitue ce graphique une
reprsentation fonde sur lappartenance ou non la catgorie des PMA, la vision de la
slectivit des donneurs est inverse et la France devient un donneur vertueux (cf. annexe 1).
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Reconnaissons enfin quune partie de laide au dveloppement (mesure selon les directives du CAD) est pour partie constitue par les dpenses
induites par la recherche au bnfice des pays en dveloppement, par la
formation des tudiants et laccueil des rfugis politiques en provenance
des pays en dveloppement, dont la rpartition gographique na pas grande
signification. Dans la mme perspective, faut-il inclure laide durgence dbourse dans les pays en dveloppement (comme le fait Roodman, contrairement Dollar et Levin) au motif que cette dernire devrait tre le moins
possible dissocie des objectifs de dveloppement ? Il nen reste pas moins
que laide durgence rpond des motifs ou vnements particuliers, tels
des dsastres naturels ou des guerres, qui en dterminent trs largement
lallocation gographique et qui correspondent des critres non pris en
compte dans le modle de slectivit.
Les deux autres limites des mesures de la slectivit tiennent au fait
quelles supposent que seule la politique conomique ou la bonne gouvernance
des pays aids influence lefficacit de laide et quelles ne considrent
implicitement comme lgitime quun seul objectif de laide (acclrer la croissance). Nous avons soulign auparavant que la politique conomique nest
pas la seule caractristique des pays aids susceptible daccrotre lefficacit de laide et que les objectifs de laide par rapport auxquels on doit
mesurer son efficacit sont multiples. Le fait que les donneurs prennent en
compte des critres diffrents permet une diversit de vues au sein de la
communaut internationale et protge laide au dveloppement du pige
que constituerait une vision unique du dveloppement.
3.2. la recherche de mesures alternatives de la slectivit
de laide franaise
En vue de mesurer la slectivit des aides il semble possible de sorienter vers une mthode qui se diffrencie des prcdentes, non seulement en
tentant dintgrer ltat des connaissances sur les facteurs defficacit de
laide, mais aussi en reconnaissant que toutes les sources daide, de faon
lgitime, nont pas le mme objectif. Deux catgories de mesures alternatives sont successivement prsentes titre dillustration : la premire reprend la mthode par les lasticits de Dollar et Levin, tandis que la deuxime
mesure sinspire de lanalyse de Roodman en calculant un profil moyen par
donneur des receveurs daide(35). Dans les deux calculs il sagit de diversifier les dterminants lgitimes de lallocation de laide. Nous considrons ainsi non seulement le niveau du produit par tte et la qualit de la
gouvernance, mais aussi le niveau de capital humain et la vulnrabilit des
pays receveurs daide. Lallocation de laide aux pays de faible capital hu(35) Pour les raisons indiques au texte, nous utilisons comme mesure de laide les versements bruts plutt que les transferts nets et nous nincluons pas laide durgence (suivant
Dollar et Levin plutt que Roodman). Contrairement ces auteurs nous dduisons les versements correspondants aux annulations de dette.
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main et de grande vulnrabilit structurelle rpond lvidence un principe dquit et relve aussi dun principe defficacit. Comme nous lavons
vu prcdemment la vulnrabilit conomique renforce lefficacit de laide
en matire de croissance. Si la complmentarit entre laide et le faible
capital humain est moins vidente court terme, les actions destines
accrotre le capital humain auxquelles peut contribuer laide au dveloppement, augmentent la capacit dabsorption de laide et donc long terme
augmentent lefficacit de laide. Dautre part la deuxime mesure de la
slectivit, par le profil moyen des pays receveurs permet dintroduire certains objectifs spcifiques de laide de la France et dautres pays(36).
3.2.1. Des lasticits de laide par rapport plusieurs
caractristiques des pays receveurs
Utilisons en premier lieu la mthode des lasticits. Pour analyser les
consquences sur la mesure de la slectivit des donneurs multilatraux et
bilatraux de lutilisation de critres diffrents de ceux de Dollar et Levin ou
de la combinaison de plusieurs critres, nous avons estim pour chaque
donneur laide par habitant alloue en 2003(37) aux diffrents pays en dveloppement en fonction du produit par tte et alternativement de chacune des
trois autres variables, savoir lindicateur de gouvernance de Kaufman et
Kraay (KKI)(38), lindice rvis de vulnrabilit conomique (EVI) et lindice de capital humain (HAI), les deux derniers indices calculs par le Comit des politiques de dveloppement des Nations unies (Committee for
Development Policy, CDP) pour lidentification des PMA(39). Toutes les
variables sont exprimes en logarithmes de manire obtenir des lasticits(40). Lorsque nous utilisons ct du produit par tte lindicateur de
gouvernance nous obtenons un indice de slectivit la Dollar-Levin
que nous appelons fond sur la gouvernance . Lutilisation ct du produit par tte de lindice de vulnrabilit (EVI) sappuie sur les travaux de
Guillaumont et Chauvet et fournit un indice fond sur la vulnrabilit .
Lutilisation du troisime indicateur (HAI) fait directement rfrence aux
(36) Ce travail a t ralis en collaboration avec Jacky Amprou (AFD) ; il a fait lobjet dune
communication aux journes de lAssociation franaise de sciences conomiques
Clermont-Ferrand, 19-20 mai 2005 (Amprou et al., 2005) et a t complt ultrieurement.
(37) Dernire anne pour laquelle les donnes statistiques taient disponibles.
(38) Il est malheureusement impossible de reproduire les rsultats de Dollar et Levin puisque
le CPIA demeure confidentiel bien quil soit utilis dans un rapport officiel de la Banque et du
Fonds pour juger le comportement des autres bailleurs ! Aussi avons-nous substitu au CPIA
lindice de gouvernance de Kaufmann et Kraay utilis par Roodman.
(39) Pour une dfinition statistique de ces deux indicateurs voir ci-dessus note 14. Nous
utilisons ici lindice EVI tel quil a t rvis par le CDP en mars 2005, mais calcul partir
des donnes utilises lors de la dernire rvision de la liste des PMA en 2003.
(40) Notre variable explique est laide par habitant (du pays aid) au lieu de laide globale ;
en effet nous ne souhaitions pas introduire dans les variables explicatives la population parce
que celle-ci est une des composantes de lindicateur EVI, une faible dimension dmographique tant considre comme un facteur de plus grande vulnrabilit aux choc externes.
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objectifs du millnaire pour le dveloppement qui donnent une place centrale lobjectif damlioration de lducation et de la sant. Chaque indice
de slectivit est la moyenne simple des lasticits (exprimes en fonction
du signe attendu)(41). relatives au produit par tte et au second indicateur
retenu, comme lont fait Dollar et Levin pour les deux lasticits quils ont
estimes, celle du produit par tte et celle du CPIA. Ensuite il est possible
destimer simultanment les quatre lasticits afin dobtenir un indicateur
composite de slectivit(42).
Le classement des donneurs varie fortement dun indice de slectivit
lautre (cf. tableau 1, annexe 2). La France est bien classe lorsquon utilise lindice de slectivit fond sur le capital humain : elle passe au 11e rang
sur 42 donneurs multilatraux ou bilatraux (et au quatrime rang par rapport aux seuls bilatraux), alors quelle est aux 31e et 37e rangs avec les
indices fonds respectivement sur la vulnrabilit et. sur la gouvernance. Le
classement fond simultanment sur les quatre critres situe la France au
30e rang de lensemble des donneurs (elle gagne deux rangs par rapport au
classement de Dollar et Levin) et au 13e rang des donneurs bilatraux, gagnant ainsi sept places. La France, par la priorit donne au niveau du capital humain dans la slection des pays aids, nest pas une exception ; il en
est de mme du Portugal, de lIrlande et de la Belgique, linverse de lAustralie, de la Finlande, de lAllemagne, du Japon, de la Sude, du RoyaumeUni et des tats-Unis, lallocation de laide de ce dernier pays ne paraissant
sensible aucun des critres proposs. Il est intressant de noter que lIDA
et le FMI dont on considre ici les Facilits dajustement structurel (simples et renforces) FAS et FASR et la Facilit pour la rduction de la
pauvret et la croissance FRPC, conservent un excellent rang quel que
soit lindice retenu, la Banque mondiale semblant toutefois plus concerne
par la bonne gouvernance que le Fonds montaire, alors que la situation des
entits des Nations unies est diverse.
On peut en outre noter que les deux critres censs reprsenter le bon
comportement des pays aids, le CPIA et lindicateur de gouvernance de
Kaufmann et Kraay, donnent pour certains bailleurs des rsultats trs diff(41) Comme on attend, pour une bonne slectivit, un coefficient ngatif devant le produit
par tte et devant lindice de capital humain (HAI) alors quon attend un coefficient positif
devant lindicateur de gouvernance et de vulnrabilit (EVI), pour le calcul des moyennes des
lasticits on inverse le signe des deux premires lasticits.
(42) Rappelons que cette mthode nest pas sans poser des problmes techniques (cf. note 34).
Lorsquun pays en dveloppement ne reoit pas daide dun donneur particulier, il nest pas
possible de conserver un zro puisque le log de zro tend vers linfini. Dans ce cas Dollar et
Levin remplacent le zro par une valeur faible (10000 dollars) dont le choix arbitraire influence la valeur des lasticits. Une meilleure solution et t destimer un modle Tobit.
Nous avons nanmoins prfr utiliser la mme mthode que Dollar et Levin puisque notre
objectif tait de comparer nos rsultats aux leurs. Une autre difficult est que bien souvent les
lasticits estimes ne sont pas significativement diffrentes de zro, mme si la valeur alors
estime des lasticits nest pas a priori une mesure plus critiquable quune valeur nulle, ceci
jette un doute sur la validit de la mthode ou au moins sur la signification des diffrences de
rang.
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(43) De mme Canarive et al. (2005) montrent que si le CPIA influence lallocation gographique de laide, ce nest pas le cas de lindice de gouvernance de Kaufmann et Kray.
(44) Cette mthode se rapproche de celle utilise par McGillivray et par Roodman. Cependant nous ne calculons pas comme ce dernier un volume daide pondr par la qualit de
lallocation gographique, mais nous intressons directement la slectivit de laide
(45) Pour donner un poids quivalent chaque composante, PIB, EVI, HAI et KKZ ont t
calibrs sur une chelle allant de 0 100 et pour que les quatre lments varient dans le mme
sens, PIB et HAI ont t inverss. On peut videmment envisager bien dautres modes
dagrgation des quatre indices que celui utilis ici.
(46) En appelant wij = Aij/Ai , PIB*i = wij.PIBj , HAI*i = wij.HAIj , EVI*i = wij.EVIj ,
KKI*i = wij.KKIj.. Et lindice moyen est : Ii = 1/4 (PIB*i + HAI*i + EVI*i + KKI*i)
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Il est plus intressant, partir du mme tableau 2 en annexe 2, de considrer les critres de prfrence implicites de chaque donneur. Les conclusions sont l encore proches de celles issues de lanalyse par les lasticits.
Relativement lensemble des bailleurs, la Banque mondiale ( travers lIDA)
et le FMI (dont on considre les FAS, FASR et FCRP) favorisent en raison
de leur statut les pays faible revenu et dans une moindre mesure faible
capital humain. LIDA attache effectivement une relle importance la
gouvernance, ce qui est nettement moins le cas du FMI et des entits des
Nations unies. Parmi les bilatraux, le Japon, le Danemark, lEspagne attachent le plus dimportance la gouvernance. LUnion europenne et surtout les tats-Unis ne sont vraiment sensibles aucun des quatre critres.
Comme prcdemment on voit que la France attache plus dimportance la
pauvret des pays saisie par le PIB et par HAI qu la gouvernance et la
vulnrabilit, et elle ne remonte dans le classement des donneurs que lorsquon considre les deux premiers critres. Mme dans ce cas, le rang de la
France nest pas excellent (18e et 27e sur 42 donneurs), ce qui signifie que
lallocation gographique de son aide ne rpond sans doute pas des critres explicites ou quelle poursuit des objectifs spcifiques.
3.2.3. Lintroduction des prfrences spcifiques
de certains donneurs et notamment de la France
Il nous semble que le jugement sur la slectivit de laide doit tenir compte
du fait que les donneurs bilatraux ont logiquement des prfrences lgard
de certains pays, notamment en raison de liens historiques ou culturels ou
parce quils se sentent une responsabilit particulire lgard de pays sortant de guerre. Nous avons donc considr quil pouvait tre lgitime que
les anciennes puissances coloniales, la France, les Pays-Bas, le Portugal et
le Royaume-Uni aident relativement plus leurs anciennes colonies (dans
une proportion que nous avons fixe arbitrairement 20 %)(47). Nous avons
alternativement considr la possibilit dune prfrence donne (dans la
mme proportion) aux pays de mme langue que le donneur. Ceci nous a
conduit distinguer dans les pays receveurs ceux de langue espagnole, portugaise ou franaise ; en revanche nous navons pas considr que le
Royaume-Uni ou les tats-Unis pouvaient avoir le souci de dfendre lusage
de langlais(48).
La construction de lindicateur ajust pour la prfrence donne aux
anciennes colonies ou pour la prfrence linguistique a consist multiplier
par 1,2 chacun des quatre indices de base (wij . PIBj ; wij . HAIj ; wij . EVIj ;
(47) Les rsultats diffrent peu lorsque la proportion est ramene 10 %.
(48) Lindice de slectivit est ajust pour tenir compte du fait que :
France, Canada, Belgique, Luxembourg et Suisse dcaissent de lAPD vers un pays
receveur dont plus de 33 % des enfants sont scolariss dans le systme francophone ;
lEspagne dcaisse de lAPD vers un pays qui a lespagnol comme langue officielle ;
le Portugal dcaisse de lAPD vers un pays qui a le portugais comme langue officielle.
Dans larticle pr-cit (Amprou et al., 2005) le profil des receveurs a aussi t ajust pour tenir
compte de leur situation post-conflit. Cet ajustement ne modifie pas le classement de la France.
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wij . KKIj ) lorsque le donneur j alloue de laide un receveur i qui est une
ancienne colonie ou partage la mme langue (cf. tableau 3, annexe 2).
Sans surprise les classements ainsi obtenus font remonter les donneurs,
anciennes puissances coloniales, en particulier le Portugal, le Royaume-Uni
et la France. Le mme phnomne de remonte dans le classement se
produit lorsquest prise en compte la prfrence linguistique. Ainsi le Portugal qui donne en priorit aux pays lusophones, la France, la Belgique et le
Canada qui aident en priorit les pays francophones (mais non la Suisse) et
lEspagne ont un meilleur classement. Que lon considre le critre dancienne colonie ou de partage de la langue, la France gagne six rangs sur
22 donneurs bilatraux.
3.3. Implications de lanalyse de la slectivit pour la politique
franaise de coopration en vue du dveloppement
Les implications de lanalyse prcdente pour la politique franaise se
situent deux niveaux, dingale importance. Tout dabord la France devrait sefforcer dinflchir le jugement port par la communaut internationale sur lallocation gographique de laide des diffrents donneurs, en plaidant pour lusage de critres qui soient dune part plus diversifis et dautre
part plus respectueux des spcificits nationales des donneurs. Lanalyse
prcdente a en effet montr quil nest pas souhaitable dappliquer des
critres uniformes pour valuer la slectivit des diffrentes aides bilatrales, puisque les donneurs ont lgitimement des prfrences particulires qui
tiennent des solidarits spcifiques et un avantage comparatif dans lassistance certains pays. De plus la slectivit applique par un donneur
peut viser logiquement compenser celle applique par les autres donneurs
et qui correspond des prfrences diffrentes. Si lallocation optimale devait tre la mme pour tous les donneurs, il ny aurait dailleurs plus de
logique au maintien daides bilatrales. Si donc on veut comparer la slectivit de laide des pays dvelopps, il convient de rechercher un consensus
sur la faon de prendre en compte les prfrences particulires de certains
donneurs bilatraux. Nous avons esquiss une manire de le faire.
Ensuite la France aurait avantage dfinir de faon plus explicite les
critres quelle utilise pour choisir les pays quelle dcide daider. Il nous
parat parfaitement justifi que la France dfinisse ses propres critres dallocation gographique de laide, au lieu de saligner sur la pratique de ses
partenaires. Le point important est que la stratgie de la France soit clairement affiche.
3.3.1. Quatre critres dallocation de laide franaise
Compte tenu du dbat sur lefficacit de laide, mais aussi en raison des
fondements thiques de laide (cf. chapitre I), quatre critres dallocation
de laide franaise devraient nos yeux tre privilgis :
le niveau du produit par tte, pour une raison thique vidente et qui
nest dailleurs pas conteste ; seul le poids qui lui est donn peut-tre lobLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT
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des annulations de dettes nest pas une perspective de court terme, en raison de lannulation des dettes de pays tels que lIrak ou le Nigeria (dans le
cadre du Club de Paris) ou en raison des dcisions du dernier G8 en faveur
de lannulation complte des dettes de certains pays en dveloppement
(notamment vis--vis des Institutions de Bretton Woods) qui devra au moins
en partie tre finance par les bilatraux. Il serait souhaitable quau moins
un tiers de laide franaise puisse prendre la forme de flux bilatraux
destination des pays ou dassistance technique.
3.4.2. La dispersion des centres de dcision
Si lon se rfre l encore la contribution dAntoine Seillan, on constate
que laide franaise bilatrale (hors contributions aux organismes bilatraux) en 2006 devrait tre fournie par plus de six centres de dcision diffrents : le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie (33 %,
essentiellement sous la forme dannulations de dette puisque ses flux nets
destination des pays en dveloppement devraient tre ngatifs), le ministre
des Affaires trangres (19 %), les autres ministres, dont essentiellement
le ministre de lducation nationale, celui de la Recherche et celui des
Affaires sociales (40 %) et lAgence franaise de dveloppement 8 %.
LAgence franaise de dveloppement (AFD) est un tablissement financier qui, tout en grant une partie de laide au dveloppement de la France,
a aussi une activit de prts non concessionnels et est fortement implique
dans les dpartements et territoires doutre-mer. Bien que lAFD ait t
dsigne comme loprateur pivot du dveloppement par le Comit
interministriel de la coopration et du dveloppement (CICID) qui runit
fort utilement lensemble des membres du gouvernement concerns par
laide au dveloppement, elle nen gre quune faible part(55), et ne peut
intervenir (sauf drogation au coup par coup) que dans une zone prdfinie,
la zone dintervention prioritaire . LAFD reoit des financements de ses
deux tutelles : du ministre des Affaires trangres des subventions destines aux dons quelle octroie et du ministre de lconomie, des Finances et
de lIndustrie des subventions en vue de bonifier ses prts inscrits en APD
ainsi que des fonds pour des prts dajustement structurels au risque
de ltat. Elle peut en outre financer certaines oprations sur ses fonds
propres.
Pour rationaliser lallocation de laide franaise il serait sans doute souhaitable daccrotre la part des ressources destines laide bilatrale transitant par lAgence et de lui confrer un rle dans la gestion de laide multilatrale puisque, comme nous lavons soulign, lallocation gographique de
ces deux formes daide est complmentaire.
(55) Certes cette part sest un peu accrue avec la rcente rforme qui a transfr lAFD une
partie des dons inscrits auparavant dans le Fonds de solidarit prioritaire gr par le ministre
des Affaires trangres, dans la mesure o ils concernent des secteurs dintervention de
lAgence.
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dcide en 1996 par le sommet du G7 de Lyon, renforce en 1999 au sommet de Cologne et qui a commenc sappliquer en 2000. La volont de la
communaut internationale a t de sassurer que les conomies budgtaires dgages dans les pays en dveloppement par les annulations de la dette
seraient efficacement utilises par ces pays pour rduire la pauvret. Une
des originalits de lannulation des dettes dans ce cadre est quelle ne se
ralise pas en une seule fois. Les annulations sont opres progressivement
partir dun point de dcision durant une priode dite intrimaire (au maximum pour un tiers de lannulation totale) jusquau point dachvement o
lannulation dfinitive est prononce. Durant tout le processus la politique
conomique du pays en dveloppement bnficiaire doit satisfaire les institutions de Bretton Woods(58). Une fois atteint le point dachvement, la pression des cranciers sur la politique conomique du pays aid devrait logiquement sattnuer puisque lannulation est dsormais dfinitive. Cependant
comme les pays bnficiaires de lannulation continuent tre dpendants
de laide internationale, les bailleurs conservent le moyen de sanctionner les
pays ne respectant pas les engagements pris dans le cadre de leur document de stratgie de lutte contre la pauvret (Birdsall et Williamson, 2002).
Quoi quil en soit, lextension des aides budgtaires et le rle croissant des
annulations de dettes ont certainement renforc lintrusion des bailleurs dans
la conduite de la politique macroconomique des pays aids (Berg, 2003).
4.1.2. La pratique franaise
La France, comme les autres donneurs bilatraux, a accept le leadership
des institutions de Bretton Woods pour la dfinition de la conditionnalit
macroconomique, tout en souhaitant affirmer sa spcificit. lorigine, les
versements des prts dajustement structurel franais taient soumis la
signature dun accord avec le FMI et au respect de la conditionnalit attache cet accord ; il sagissait donc dune conditionnalit indirecte ou dlgue. Aprs un court laps de temps o la France na plus ncessairement
soumis ses prts un accord avec le FMI(59), elle est revenue en 1993 la
doctrine initiale dont elle ne sest plus gure carte depuis.
(58) Pour atteindre le point de dcision le pays ligible lInitiative (parce que pauvre et trs
endett) doit poursuivre un programme de rformes soutenu par le FMI et la Banque mondiale et rdiger un document cadre de stratgie de rduction de la pauvret, qui devront lun et
lautre tre jugs satisfaisants par ces institutions. Durant la priode intrimaire, le pays doit
continuer satisfaire les critres des programmes du FMI et de la Banque mondiale et rdiger un
document final relatif sa stratgie de lutte contre la pauvret, qui doit prvoir toute une srie
dactions en faveur de la rduction de la pauvret, notamment dans le domaine de lducation
et la sant, dont la dfinition et un dbut de mise en uvre conditionnent latteinte du point
dachvement. Ajoutons quen gnral les donneurs exigent la mise en place dun systme de
suivi de lutilisation des fonds censs tre dgags par lannulation de la dette.
(59) Au dbut des annes quatre-vingt-dix, lorsque les pays africains revenu intermdiaire
(notamment la Cte dIvoire), nacceptant pas de dvaluer leur monnaie, ne sont plus parvenus respecter la conditionnalit des institutions de Bretton Woods, lesquelles ont suspendu
leur concours, la France a poursuivi ses prts dajustement tout en leur associant des conditions dans le domaine budgtaire, de manire permettre ces pays dhonorer leurs engagements vis--vis des dites institutions. La mme attitude avait t adopte vis--vis de pays
qui, en raison dune transition tumultueuse vers la dmocratie, avaient un besoin urgent
daide budgtaire sans tre en mesure de passer rapidement un accord avec le FMI. (Guine,
Mozambique au milieu des annes quatre-vingt).
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Outre un accord avec le FMI, la France exige en gnral soit une affectation de son concours (pour partie ou en totalit) des dpenses particulires, soit lengagement du pays aid prendre certaines mesures particulires de politique conomique. On peut se rfrer titre dexemple au dernier
don dajustement structurel la Rpublique du Congo ou au Burkina Faso(60).
La France participe naturellement linitiative PPTE et a mme t audel des engagements internationaux en dcidant dannuler la totalit de sa
dette vis--vis des pays bnficiant de linitiative. Dans les pays o ces
fonds reprsentent une part importante de son aide, elle a t conduite
mettre en uvre des contrats de dsendettement et dveloppement (C2D)
afin de suivre prcisment laffectation des fonds. Un exemple extrme de
lintervention des bailleurs de fonds dans lutilisation des fonds est fourni par
le Cameroun o une structure institutionnelle spcifique, le Comit dorientation et de suivi des fonds PTTE (COS), qui inclut des reprsentants du
gouvernement, des bailleurs extrieurs et de la socit civile (ONGs), donne
un avis, qui savre en fait dcisionnel, sur les actions gnrales ou les projets financer(61).
4.2. Les fondements et critiques de la conditionnalit
traditionnelle : le manque dappropriation des rformes
De prime abord la conditionnalit prsente un aspect paradoxal. Dordinaire on paye pour pouvoir bnficier de conseils. Ici les conseilleurs payent
pour faire entendre leurs conseils. Quelle est donc la logique des liens tablis entre financement extrieur et rformes de politique conomique ?
4.2.1. Les justifications donnes de la conditionnalit
de politique conomique
La premire justification donne la conditionnalit est dtre une garantie de remboursement des prts accords. Alors que dans le financement de projets il est possible de se fonder sur la rentabilit attendue et
parfois dobtenir certaines garanties, dans le financement budgtaire la seule
(60) En ce qui concerne le Congo, la subvention dajustement structurel (24 millions deuros)
est affecte au paiement des arrirs de cet tat vis--vis de la Banque africaine de dveloppement. En ce qui concerne le Burkina Faso, la subvention dajustement structurel, bien
infrieure (5,5 millions deuros) sera verse en deux tranches, soumises plusieurs conditions : outre la condition traditionnelle de revues positives par le FMI de la facilit pour la
rduction de la pauvret et la croissance, lensemble des partenaires, constitu par la Banque
mondiale, lUnion europenne et les bailleurs bilatraux apportant une aide budgtaire, devront avoir donn leur satisfecit sur la mise en uvre du cadre stratgique de lutte contre la
pauvret en 2004 et approuv la matrice des mesures et indicateurs de rsultats qui servira
au dclenchement futur des aides ; de plus le gouvernement burkinab aura d mettre en place
un dispositif de pilotage de certains services de la Direction gnrale des impts et
transmis lAssemble nationale un projet de loi consacrant la Cour des comptes comme
la juridiction suprieure de lordre financier .
(61) Le processus a t suspendu en raison du fait que le Cameroun nest pas parvenu
remplir les conditions ngocies avec le FMI. lavenir les COS, jugs trop lourds, vont tre
mis en sommeil.
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garantie de remboursement rside dans la qualit de la politique conomique. Cet argument disparat lorsquil sagit de dons, bien que la bonne politique conomique soit suppose rduire le besoin rcurrent de dons extrieurs.
La vritable justification de la conditionnalit, au moins aux yeux des
donneurs, est daccrotre la probabilit que laide contribue efficacement au
dveloppement. Cette raison nest valable que si lon pense que les pays en
dveloppement ne mettent pas en uvre spontanment une bonne politique
de dveloppement. Plusieurs lments sont la base de cette opinion.
Dabord le sentiment de beaucoup de donneurs que les gouvernants et les
fonctionnaires des pays en dveloppement (en particulier dans les pays
faible revenu) ne sont pas mme de dfinir seuls une politique conomique
efficace et queux-mmes sont plus comptents. La conditionnalit de laide
exercerait ainsi un effet dincitation (Collier et alii, 1997). Un autre argument est que toute rforme implique des perdants, ce qui rend son adoption
politiquement difficile sans pression extrieure. Le fait dassocier un concours financier des conseils de politique conomique renforce laudience
des conseillers extrieurs. La conditionnalit donne aux bailleurs de fonds
loccasion dun dialogue avec les plus hautes autorits politiques, alors que
laide-projet situe le dialogue au niveau des ministres techniques. Elle contribue affaiblir les oppositions internes, surtout si laide permet de compenser en
partie les perdants des rformes. Il sagit ici dun effet de pression .
Enfin, la conditionnalit est souvent prsente comme un facteur de crdibilit de la politique mise en uvre dans la mesure o elle apporte une
caution morale une quipe dirigeante. La crdibilit de la politique vis-vis de lopinion interne est une condition de son efficacit. Elle est importante aussi vis--vis de lextrieur car elle conditionne la reprise des financements extrieurs publics et privs et le traitement de la dette. Cependant
si les dirigeants se prsentent lgard de leur opinion publique comme
contraints aux rformes pour des raisons financires, leffet de crdibilit
est certainement amoindri. Il se peut mme que les investisseurs trangers
assimilent lexistence de la conditionnalit un manque de volont propre
des pays en dveloppement de mener les rformes, et que cela les conduise
prvoir leur abandon.
4.2.2. Les dfauts de la conditionnalit de politique conomique
Quelle que soit la logique des fondements de la conditionnalit de laide
(effet dincitation, de contrainte et de crdibilit), la pratique de la conditionnalit sest heurte de nombreuses difficults ; elle a fait lobjet dune
critique trs vive, non seulement par les bnficiaires de laide, les organisations non gouvernementales et les cercles acadmiques, mais encore de la
part des donneurs eux-mmes, au point qu loccasion de ltude prcite
sur lefficacit de laide il a t soutenu que laide navait aucune influence
sur la politique conomique (Burnside et Dollar, 1997 et 2000). Ainsi la
conditionnalit risque de perdre sa principale justification qui est daccrotre
lefficacit de laide.
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lappropriation des rformes par les pays aids est indispensable pour que
ne soit pas vide de son sens la pratique de la dmocratie et mise en cause
la lgitimit mme des gouvernements et des assembles reprsentatives.
Dautre part lappropriation est seule susceptible de permettre une rponse
rapide et efficace du gouvernement des vnements imprvus ou des
problmes non identifis lors de llaboration du programme de politique
conomique, dont loccurrence est particulirement frquente dans les pays
en dveloppement. Lappropriation des rformes est aussi de lintrt des
donneurs et conseillers. Dans un contexte dinformation imparfaite, elle trouve
un fondement thorique dans la thorie de lagence (Tirole, 2001 et Khan
et Sharma, 2001) : le principal (ici le donneur) doit se reposer sur le gouvernement du pays aid (lagent) pour poursuivre certains objectifs ; dans limpossibilit du principal dexercer une surveillance efficace, lagent a la possibilit de suivre son intrt propre plutt que celui du principal et celui-ci a
donc tout avantage ce que lagent ait les mmes objectifs afin dviter de
sa part un comportement dala moral. Lappropriation par les pays en dveloppement de leur politique conomique est donc une condition de sa qualit.
Si lobjectif dappropriation est bien fond, les moyens dy parvenir sont
incertains. Il existe un large foss entre les intentions favorables affiches
par les donneurs et leur pratique. Dans ce domaine la France devrait jouer
un rle moteur. Deux rformes de la pratique de laide, lune et lautre
radicales par rapport au comportement actuel des donneurs, sont possibles :
la premire serait de substituer une conditionnalit fonde sur les rsultats des politiques la conditionnalit traditionnelle fonde sur des mesures ou des instruments de la politique conomique ;
la seconde serait dutiliser laide pour amliorer les conditions dexercice de la politique conomique en rduisant limpact des chocs externes, en
change de lacceptation par les pays garantis contre ces chocs de certaines rgles permanentes de gestion.
4.3. Promouvoir une conditionnalit de rsultats :
un objectif pour laide franaise
Une condition vidente pour que la politique conomique devienne laffaire des pays eux-mmes, plutt que celle des donneurs, est que les objectifs et les moyens en soient dfinis par les gouvernements eux-mmes associant les diffrents corps constitus et des reprsentants de la socit civile.
Tel tait bien au dpart lesprit des cadres stratgiques de rduction de la
pauvret que les pays bnficiaires de linitiative de rduction de la dette
en faveur des pays pauvres trs endetts (PPTE) doivent laborer et commencer mettre en uvre avant dobtenir lannulation dune partie de leur
dette. Mais comme ces documents doivent tre approuvs conjointement
par le FMI et la Banque mondiale, il est vident que les fonctionnaires de
ces deux institutions sont amplement consults sur le contenu requis et sont
dautant plus mme dinfluencer les choix quils ngocient simultanment
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tats obtenus par les pays dans des domaines convenus dun commun accord. Le Burkina Faso, ayant t le premier pays choisi par la Commission
pour exprimenter sa nouvelle conditionnalit, fournit un prcieux terrain
dinvestigation de cette nouvelle dmarche (Guillaumont et Guillaumont
Jeanneney, 2004)(68). Une enqute mene en 2001 auprs des autorits burkinab et de la dlgation europenne ne permet pas de conclure que cette
nouvelle procdure europenne ait vritablement conduit les autorits sapproprier leur stratgie de lutte contre la pauvret(69), ce qui sexplique principalement par deux raisons : dune part la nature des indicateurs utiliss
qui, pour la plupart, nont pas t des indicateurs de rsultats finaux et dautre
part le fait que les autres bailleurs (notamment la Banque mondiale) naient
pas rform dans le mme esprit leur conditionnalit.
De la considration de lensemble des indicateurs retenus, au Burkina
Faso comme ensuite dans les autres pays ACP, ressortent deux problmes :
la juxtaposition dindicateurs de gouvernance (ceux relatifs la gestion budgtaire) et dindicateurs sociaux, et le fait que les indicateurs sociaux sont
relativement loigns de lobjectif final de dveloppement. Certes les indicateurs budgtaires visent viter les gaspillages, les dtournements de
fonds et les lenteurs de paiements ; mais, quelle que soit la lgitimit de
lobjectif poursuivi, il ne relve pas dune conditionnalit de performance,
qui implique une certaine confiance entre donneur et receveur, mais de la
conditionnalit traditionnelle. Quant aux indicateurs relatifs lducation et
la sant, ils sont marqus par le choix dindicateurs intermdiaires de rsultats, plus proches des moyens mis en uvre que des objectifs finaux du
dveloppement que sont une meilleure ducation et une meilleure sant des
enfants. Cest ainsi quont t retenus, outre les taux de scolarisation, indicateur facile justifier, des indicateurs tels que les sondages dopinion auprs
des utilisateurs des services publics dducation et de sant, limportance
des dpenses dducation et de sant, la rduction des cots de scolarit ou
des cots des soins dans les dispensaires, la frquentation des centres de
(68) Dans chaque convention, ont t dfinis un certains nombre dindicateurs (une dizaine
ou plus) relatifs la gestion budgtaire, la sant et lducation de base, dun commun
accord entre les autorits burkinab et la dlgation europenne. Un systme de notation
permet de passer des rsultats obtenus pour chaque indicateur au montant des dcaissements
(1 pour les indicateurs ayant atteint les rsultats escompts, 0,5 pour les indicateurs en
progrs et 0 pour ceux qui nont pas atteint les niveaux attendus). La totalisation des points
est faite pour chaque domaine (gestion budgtaire, sant, ducation). Il en rsulte un taux de
russite du domaine gal au nombre de points obtenus par rapport au maximum possible. Ce
taux dtermine la proportion dcaisse de la sous-tranche affecte au domaine correspondant.
79 et 60 % des tranches des deux premires conventions en faveur du Burkina Faso (1999 et
2001) ont pu tre dcaisss.
(69) Ce manque dappropriation se manifeste notamment par le peu dempressement des
ministres techniques fournir la dlgation europenne lvaluation des rsultats conditionnant le versement de la tranche variable. Plus fondamentalement les responsables politiques et les fonctionnaires ont exprim le sentiment quavec la procdure europenne ils ne se
sentaient gure plus libres quauparavant dadopter des politiques diffrentes de celles conseilles par les bailleurs extrieurs et que dans ces conditions ceux-ci devaient sestimer coresponsables des rsultats atteints.
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sant, les divers taux de vaccination. Lusage de tels indicateurs nest pas
propice lappropriation des politiques, car en fait la nouvelle conditionnalit
demeure proche de lancienne fonde sur les instruments de la politique
conomique. De plus ltat de sant et dducation dpend dune multitude
dactions menes en dehors des secteurs de lducation et de la sant, comme
dailleurs le reconnaissent les cadres stratgiques de lutte contre la pauvret (70). Plus les indicateurs sont loin du rsultat final, moins est fidle la
reprsentation quils donnent de lensemble de la politique conomique (celle
qui importe vritablement).
Cette drive des indicateurs sexplique aisment. Les indicateurs intermdiaires mettent en lumire les carences des politiques ; ils sont assez
faciles collecter par voie administrative et sont souvent considrs comme
moins directement affects par des facteurs exognes que les indicateurs
finaux. Dautre part ils encouragent un dialogue sur les politiques auquel les
fonctionnaires de la Commission comme les agents des autres bailleurs sont
habitus et restent trs attachs.
Le second facteur qui explique le relatif chec de la nouvelle conditionnalit
europenne promouvoir lappropriation des politiques a t lopposition de la Banque mondiale, mme si celle-ci se fait souvent laptre de
lobjectif dappropriation. Si dans ses crdits dappui la rduction de la
pauvret elle inclut des indicateurs de rsultats finaux susceptibles dinfluencer ses engagements futurs, les critres de dclenchement des versements demeurent des mesures de politique conomique. La Banque mondiale exerce en Afrique une trs importante activit dassistance technique
et, son dialogue avec les autorits couvrant les principaux aspects de leur
politique conomique, elle ne souhaite pas labandonner(71). On voit bien ici
la difficult de changer en profondeur les pratiques dune bureaucratie. Or
la conditionnalit de performance ne pourra atteindre son objectif que si elle
est mise en uvre par les principaux donneurs.
4.3.3. Conditionnalit de performance, harmonisation des pratiques
des donneurs et prvisibilit de laide
Si la conditionnalit de performance a pour objectif principal de permettre une appropriation des rformes par les pays en dveloppement, elle pourrait, condition dtre applique par lensemble des donneurs, apporter une
rponse aux deux autres critiques de laide budgtaire : dune part la multiplicit des conseils des bailleurs de fonds et leurs exigences parfois contradictoires et dautre part lirrgularit et limprvisibilit des versements. En
(70) Par exemple la rduction de la mortalit des enfants est rduite par un meilleur accs aux
centres de sant mais aussi par dautres actions en faveur de lassainissement (eau potable,
lutte contre les insectes et les parasites, gouts) ainsi que par laccroissement des revenus et
de lducation des parents.
(71) La Banque mondiale voque une raison dordre juridique : elle accorde des prts (alors
que lUnion europenne fait des dons) et dans le contrat correspondant lemprunteur ne peut
juridiquement que sengager des actions prcises, mais non des rsultats.
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notamment le cas pour des projets de dimension rgionale. Deux points sont
importants :
que le contrat pass entre le ou les donneurs et ltat destinataire de
laide soit parfaitement explicite ;
que la gestion des projets vite toute action qui nuise au renforcement
des institutions nationales comme de court-circuiter ladministration locale.
Les units parallles ladministration auxquelles sont souvent confis
les projets ou programmes financs sur laide extrieure afin den acclrer
la ralisation ont le grave inconvnient dorganiser un brain drain en
provenance de ladministration, et ainsi de laffaiblir et de la dcourager.
Ce sont les pays qui ont le plus besoin daide pour raliser les objectifs du
millnaire pour le dveloppement qui ont en gnral la moindre capacit
administrative. Faire appel lassistance technique ou au secteur priv des
pays industrialiss est une solution de second best, alors mme quil existe
des personnes trs qualifies originaires des pays en dveloppement mais
qui ny reviennent pas en raison des faibles rmunrations ou qui fuient la
fonction publique locale(74).
4.4. Promouvoir une conditionnalit de rgles en compensant
les pays pour les chocs externes
Une autre faon damliorer la gouvernance des pays en dveloppement est de leur accorder une aide automatique, en cas de difficults de
balance des paiements ou de finances publiques dues des chocs exognes,
en contrepartie de lapplication de rgles de bonne conduite dfinies
lavance. Les chocs externes que subissent priodiquement les pays en dveloppement ont des consquences nfastes sur la croissance et la rduction de la pauvret par linstabilit macroconomique quils induisent et aussi
parce quils rendent plus difficile lexercice de la politique conomique. Parmi
ces chocs, la variabilit des prix internationaux des produits primaires joue
un rle central. Comme lexprience passe des accords internationaux de
prix la dmontr, il nest gure possible dagir efficacement sur lvolution
mme des prix internationaux. Il nest pas possible non plus, au moins
court terme, de rduire lexposition aux chocs, ce qui impliquerait une diversification des conomies. Cest essentiellement la rsilience aux chocs que
laide peut augmenter. Elle le fait par son volume puisque, comme nous
lavons vu prcdemment, lefficacit de laide est plus grande dans les
pays vulnrables aux chocs externes Mais elle peut aussi y contribuer par
ses modalits (Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2003 et Guillaumont
et al., 2005)(75).
(74) Le travail qualifi tant par nature changeable internationalement (tradable good), sa
rmunration ne peut fondamentalement scarter dun pays lautre.
(75) Le recours aux marchs terme de produits primaires est souvent prsent comme une
solution pour les pays en dveloppement. Mais ces marchs ne couvrent pas tous les
produits et proposent des chances douze ou au mieux dix-huit mois ; ils permettent de se
protger des fluctuations intra-annuelles des prix mais non des fluctuations interannuelles ou
cycliques dont il est question ici (cf. International Task Force on Commodity Risk Management in Developing Countries, 1999 et Guillaumont et Guillaumont Jeanneney, 2003).
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plus lev des dpenses publiques et prives, tandis que les baisses de prix
sont perues comme des chocs transitoires devant tre compenss. Une
politique damortissement des chocs bien conue doit viter ce travers, tout
en sattachant prserver les signaux long terme ; elle doit protger les
pays contre les risques lis aux fluctuations des prix court terme, amliorant la gestion des booms des recettes dexportation pour accrotre la capacit de raction en cas de chute subsquente des prix.
La communaut internationale ne peut se contenter de souligner limportance dune bonne gestion macroconomique interne pour amortir les chocs,
dans la mesure o ceux-ci ont prcisment pour effet de rendre plus difficile
la conduite de la politique conomique. Le rle de la communaut internationale pourrait tre, face aux chocs, dagir la fois comme une institution
dassurance et dincitation la bonne gestion. Lide gnrale est quelle
pourrait financer des mcanismes de stabilisation (au profit des finances
publiques ou dagents privs) en change de ladoption par les pays aids de
rgles permanentes agres et contrlables. Cette conditionnalit ex ante
est ncessaire pour permettre lautomaticit de la rponse en cas de choc,
sans que lon cherche alors imposer dautres conditions sur lutilisation de
laide. Sagissant de rgles gnrales de bonne gestion macroconomique
ou de la mise en place dassurance en faveur des producteurs, cette
conditionnalit irait bien dans le sens dune responsabilisation des gouvernements des pays receveurs sappropriant leur politique.
Les instruments de compensation financire des chocs mis en uvre
lchelle internationale nont pas vraiment correspondu au principe
dautomaticit des versements et ds lors ont clairement montr leur limite :
ni le financement compensatoire et pour imprvus du FMI, cr en 1963, ni
le systme de stabilisation de recettes dexportation dit Stabex qui a fonctionn dans le cadre des Conventions de Lom, couvrant la priode 19752000, nont vritablement rpondu au principe dautomaticit. Le financement compensatoire, bien quinitialement mis en place avec une conditionnalit
moins rigoureuse que les accords de confirmation, est finalement devenu un
simple complment des autres mcanismes du FMI, notamment de la Facilit dajustement structurel (FAS) et de la Facilit dajustement structurel renforce (FASR), et donc soumis la mme conditionnalit. Quant au
Stabex, il a t lobjet, de faon croissante au cours du temps, dune contradiction inhrente ses deux principes fondateurs : le principe dautomaticit
et le ciblage de la compensation sur le secteur agricole concern par la
chute des prix. Cest pourquoi au fil des conventions, sous la pression des
pays europens, on a vu se renforcer le contrle de la Commission sur
lutilisation des fonds Stabex, au prix de retards de plus en plus importants
dans les versements, enlevant ceux-ci tout caractre contra-cyclique, sans
pour autant garantir que les agriculteurs affects par la chute en soient
vritablement ddommags (cf. Collier et al., 1999). Quant au nouveau
mcanisme intitul soutien en cas de fluctuation court terme des recettes dexportation qui a succd au Stabex dans la convention de Cotonou,
il apparat plus clairement que le Stabex comme un soutien budgtaire mais
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rfrence, celui du financement et des modalits dadaptation du prt (annulation ou report dchance). La rfrence au prix dune seule marchandise nest concevable que dans le cas dun prt une entreprise ou une
structure dont lactivit est essentiellement lie une marchandise particulire(81). Pour un prt octroy un tat ce sont naturellement les principaux
produits primaires exports qui sont prendre en considration, voire lensemble de ses exportations. La question est alors de savoir si la rfrence
doit tre le prix moyen des exportations ou les recettes dexportation. Lavantage de la deuxime solution, qui sapparente au mcanisme de financement
compensatoire ou au Stabex, est de tenir compte la fois des chocs de prix
et des chocs sur les quantits, lesquels peuvent tre dus des vnements
exognes, tels que les alas climatiques ou rsulter de lvolution mme des
prix. Lavantage de la premire solution est de permettre de fonder le mcanisme sur des statistiques internationales plutt que nationales, plus rapidement connues.
La deuxime question est celle de la dfinition dun niveau de rfrence
des prix ou des recettes pour le dclenchement du mcanisme. Il semble
logique de se rfrer un prix correspondant une valeur tendancielle ou
un prix considr comme raisonnable par les principaux producteurs et consommateurs. Pour viter que le mcanisme nentre en jeu de manire permanente, il est concevable de dfinir des valeurs plancher et plafond pour le
dclenchement du mcanisme dadaptation la hausse ou la baisse du
service de la dette(82).
En ce qui concerne le financement, deux dmarches sont envisageables.
Une dmarche globale consisterait moduler lensemble du service de la
dette. Il sagirait alors de recourir un fonds multilatral de rchelonnement aliment par le supplment de service de la dette pay par les dbiteurs bnficiant de prix temporairement levs, voire par la souscription de
contrats dassurance par les tats, et abond par de laide publique au dveloppement, tout au moins pour la dotation initiale. Cette solution aurait
lavantage de permettre un partage quitable du cot entre les cranciers.
Elle rejoint la proposition de Daniel Cohen et Helmut Reisen (chapitre III)
qui suggrent de provisionner par des dons les prts des banques de dveloppement qui pourraient annuler ou rduire leurs crances en cas de chocs
ngatifs supports par leurs dbiteurs. Une dmarche individualise, que
pourrait adopter la France, consisterait en de nouvelles formules de prt
prvoyant une modulation de leurs modalits de remboursement, qui pourrait cet effet combiner prts et dons (Guillaumont et al., 2005). Cette
(81) titre dexemple, un prt octroy la Province nord de la Nouvelle-Caldonie par
lAFD en 1990, en vue de financer le rachat dactions dune socit minire avait pour
condition particulire une acclration ou un diffr des remboursements en capital lorsque le
prix du nickel LME se situait en dessus ou en dessous de 3,75$/b ou 2,5$/b, respectivement, sans que la dure maximale du prt puisse dpasser 13 ans. De mme en 2005 lAFD
a accord la socit cotonnire du Gourma (SOCOMA) au Burkina Faso un prt index sur
le prix du coton.
(82) Ces questions ont t amplement tudies propos des divers types de financements
compensatoires (CERDI, 1998).
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(83) Sur la mthode didentification des PMA voir United Nations (2000) et ci-dessus.
(84) Il ne serait pas impossible dutiliser de cette faon le soutien en cas de fluctuation
court terme des recettes dexportation prvu dans la Convention de Cotonou qui dailleurs
prvoit des critres dligibilit moins rigoureux dans le cas des PMA.
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5. Conclusion
La question de la capacit de laide promouvoir la croissance et la
rduction de la pauvret dans les pays en dveloppement est au cur des
rflexions de la communaut internationale. la fin de la prcdente dcennie dominait la thse selon laquelle lefficacit de laide dpendait essentiellement de la qualit des institutions et de la politique conomique des
pays aids, elle-mme suppose sans grande relation avec laide reue.
Cette conception a t largement remise en question. Plusieurs travaux acadmiques ont contribu montrer que lefficacit de laide dpend dautres
facteurs au moins aussi importants, tels que la vulnrabilit des pays aux
chocs extrieurs ou les sorties de guerres. Ladoption des objectifs du
millnaire pour le dveloppement marque simultanment la prise de conscience que les pays trs pauvres, risquent dtre enferms dans un pige
pauvret , cause du faible niveau de leur capital physique et humain,
handicap que laide au dveloppement peut rduire de faon dterminante.
Certes des craintes ont vu le jour quant la capacit dabsorption dune
aide massivement accrue pour les pays pauvres. Cependant le dveloppement dans ces pays du capital humain et partant de la capacit administrative de ltat, coupl avec des investissements dans les infrastructures et
les secteurs productifs, ainsi orients vers laccroissement de leur productivit, rduira les risques de dsquilibres macroconomiques (syndrome hollandais) et devra permettre un largissement de la capacit dabsorption.
Puisque les dterminants de lefficacit de laide au dveloppement sont
multiples, il est normal que les donneurs fondent lallocation gographique
de leur aide sur des critres varis. De plus, leur aide peut lgitimement
rpondre des objectifs qui ne sont pas seulement la croissance des pays
aids, ni mme la rduction de la pauvret. Ce peut-tre lencouragement
de la dmocratie ou du respect des droits de lhomme, la prvention des
conflits arms, la protection de lenvironnement, ou encore lexpression de
solidarits particulires du fait dune proximit gographique (qui fait du
dveloppement des pays considrs un enjeu stratgique pour les donneurs),
des liens historiques tisss par un pass colonial ou le partage dune mme
langue. La prise en compte de ces liens est dautant plus justifie quen
gnral ils facilitent le dialogue entre donneurs et receveurs, contribuant
ainsi lefficacit de laide
Par consquent la France devrait dans les instances internationales plaider pour que soit reconnue la pluralit des objectifs lgitimes de laide et
ainsi le bien-fond du maintien de laide bilatrale. Elle devrait sassurer que
le jugement port par les institutions de Bretton Woods sur la slectivit des
diffrents donneurs (autrement dit sur la qualit de lallocation gographique
de leur aide) soit fond sur lensemble des dterminants de lefficacit de
laide en matire de croissance ainsi que sur la pluralit de ses objectifs. La
prise en compte de critres relatifs la vulnrabilit conomique et au niveau du capital humain ( ct de la bonne politique conomique) ou relatifs
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158
158
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Annexe II.1
159
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159
Danemark
70
60
Luxembourg
50
Norvge
40
Pays-Bas
Roy.-Uni
30
Sude
Japon
20
Allemagne
Moyenne pays du CAD
France
tats-Unis
10
0
0
10
20
30
40
50
60
Pays institutions peu efficaces
70
80
0,35
Norvge
Danemark
Luxembourg
Pays-Bas
Sude
0,30
0,25
Irlande
0,20
0,15
0,10
0,05
Belgique
Finlande
France
Portugal
Italie
Suisse
Autriche
Allemagne
Roy.-Uni
Nouvelle-Zlande
Australie Canada
Espagne
tats-Unis Japon
Grce
0,00
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
APD totale
0,7
0,8
0,9
1,0
Note : Nous remercions vivement Catherine Korachais, doctorante au CERDI pour la ralisation de ce graphique.
Sources : CAD et calculs CERDI.
160
160
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Annexe II.2
IDA
PNUD
UNFPA
UNHCR
UNICEF
UNRWA
UNTA
WFP
161
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161
162
162
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Allemagne
Australie
Autriche
Belgique
Canada
Danemark
Espagne
tats-Unis
Finlande
France
Grce
Irlande
Italie
Japon
Luxembourg
Norvge
Nouvelle-Zlande
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Sude
Suisse
a. 22 bilatraux
Rang
Dollar
et
Levin
5
20
25
10
13
23
2
42
24
12
32
36
19
27
22
18
8
30
7
31
4
5
21
Diffrences
ou gains
de rang
(col.5 4)
6
21
1
29
10
2
14
0
13
17
2
4
8
9
18
6
19
10
21
25
34
28
5
1. Classement des donneurs en fonction des diffrents indices de slectivit fonds sur lestimation des lasticits
163
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Rang
Dollar
et
Levin
5
17
9
34
26
28
37
16
14
11
3
6
1
29
15
33
39
41
38
40
35
Diffrences
ou gains
de rang
(col.5 4)
6
15
8
16
18
18
15
1
20
6
1
3
2
15
8
2
20
6
17
27
20
Note : Le calcul de rang de Dollar et Levin 2004 reproduit ici titre de comparaison sapplique laide de 2002 alors que nos propres calculs qui ont pu utiliser
des donnes plus rcentes portent sur lanne 2003.
Agences arabes
Banque africaine de dveloppement
Banque asiatique de dveloppement
Banque de D. Carabes
Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement
Banque interamricaine de dveloppement
Commission europenne
Fonds global pour lenvironnement
Fonds international pour le dveloppement agricole
Fonds montaire FAS + FASR + FCRP
Fonds nordique pour le dveloppement
IDA
PNUD
Programme mondial pour lalimentation
UN Autres agences
UN Fonds pour la population
UN Haut commissariat aux rfugis
UNICEF
UNRWA
UNTA
b. 20 multilatraux
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164
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Allemagne
Australie
Autriche
Belgique
Canada
Danemark
Espagne
tats-Unis
Finlande
France
Grce
Irlande
Italie
Japon
Luxembourg
Nouvvelle-Zlande
Norvge
Pays-Bas
Portugal
Royaume-Uni
Suede
Suisse
24
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40
5
28
8
31
39
33
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42
7
32
25
16
41
35
20
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27
30
Rang(1)
4
4
30
8
5
6
11
15
21
14
6
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5
3
2
11
27
13
3
13
22
9
Gains rel.
D&L
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30
31
5
16
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3
24
38
25
36
15
19
9
17
21
28
Rang(1)
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5
21
8
7
12
7
9
8
5
5
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3
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7
Gains rel.
D&L
35
10
36
9
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13
29
37
27
30
41
6
26
39
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12
23
24
2
32
22
33
Rang (1)
15
15
26
4
2
11
13
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2
5
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1
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10
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17
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Gains rel.
D&L
22
16
28
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29
8
9
38
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43
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41
5
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Rang(1)
2
9
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6
6
33
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2
5
7
1
14
17
8
10
23
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2
17
20
3
Gains rel.
D&L
Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur
le PIB par tte
les OMDs
la vulnrabilit
la gouvernance
a. 22 bilatraux
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37
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31
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3
35
34
8
39
27
22
7
23
25
30
Rang(1)
12
6
27
5
1
4
11
17
14
3
7
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8
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10
9
19
15
24
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20
9
Gains r.
D&L
16
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19
5
9
2
15
21
11
13
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1
18
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4
20
12
7
3
8
10
14
Rang(2)
parmi Bil.
Modle global
2. Classement des donneurs en fonction dindices de slectivit fonds sur le profil moyen des receveurs daide
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4
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26
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3
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1
11
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3
2
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9
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15
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Gains rel.
D&L
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43
42
34
23
39
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4
37
8
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6
1
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2
Rang(1)
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Gains rel.
D&L
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3
Rang(1)
15
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0
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Gains rel.
D&L
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1
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Rang(1)
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Gains rel.
D&L
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Rang(1)
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Gains r.
D&L
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1
Rang(3)
parmi les
mult.
Modle global
Notes : (1) Rang parmi les 42 donneurs bilatraux et multilatraux ; (2) Rang parmi les 22 donneurs bilatraux, rang parmi les 20 donneurs bilatraux.
Agences arabes
BAfD.
dveloppement
BasD.
BDC
BERD
BID.
CE
FGE
FIDA
FMI
FND
IDA
PM Alimentation
UN (autres fonds)
UNDP
UNFPA
UNHCR
UNICEF
UNRWA
UNTA
Rang(1)
Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur Slectivit fonde sur
le PIB par tte
les OMDs
la vulnrabilit
la gouvernance
b. 20 multilatraux
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254
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209
208
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235
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229
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226
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215
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193
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2
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21
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Indice du profil
Rang
avec ajustement
pour le statut dancienne colonie
269
254
290
265
267
234
233
232
230
240
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226
241
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209
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108
2
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1
4
3
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9
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15
6
14
16
12
17
18
19
20
21
22
Indice du profil
Rang
avec ajustement
pour lappartenance linguistique
Notes : Pour tenir compte du statut dancienne colonie, les quatre indices wi . PIB, wi . EVI, wi . HAI et wi . KKZ sont multiplis par 1,2 lorsquil sagit
dAPD dune ancienne puissance coloniale (France, Royaume-Uni, Espagne ; Italie, Pays-Bas, Portugal, et Belgique) destination de lune de leurs anciennes
colonies. Pour tenir compte de lappartenance linguistique, les quatre mmes indices sont multiplis par 1,2 lorsque la France, le Canada, la Belgique, le
Luxembourg et la Suisse dcaissent de lAPD vers un pays receveur dont plus de 33% des enfants sont scolariss dans le systme francophone, lorsque
lEspagne dcaisse de lAPD vers un pays qui a lespagnol comme langue officielle et lorsque le Portugal dcaisse de lAPD vers un pays qui a le portugais
comme langue officielle.
Irlande
Danemark
Portugal
Luxembourg
Belgique
Australie
Royaume-Uni
Pays-Bas
Sude
Canada
Norvge
Finlande
France
Suisse
Allemagne
Espagne
Italie
Japon
Autriche
Nouvelle-Zlande
tats-Unis
Grce
Rang
sans ajustement
Indice du profil
3. Profil moyen des donneurs bilatraux, ajust pour le statut dancienne colonie et pour lappartenance linguistique
Chapitre III
Helmut Reisen
Centre de dveloppement de lOCDE
Introduction
Lannulation de la dette multilatrale de dix-huit pays pauvres et trs
endetts (PPTE), dcide par le G8 runi Gleneagles le 8 juillet 2005,
marque une nouvelle tape dans la remise en cause des prts aux pays les
plus pauvres. Rclame par de nombreux reprsentants de la socit civile
ainsi que par nombre dconomistes, lannulation de la dette multilatrale
des pays les plus pauvres pose toutefois une question majeure : doit-elle
signifier que dsormais les pays riches ne doivent plus consentir de prts
aux pays les plus pauvres ?
Lune des conclusions de la Commission consultative amricaine sur les
institutions financires internationales (Rapport Meltzer remis en 2000 au
Congrs amricain) concernant la rforme de la Banque mondiale et du
Fonds montaire international tait dj que laide au dveloppement soit
attribue par le biais de dons (lis si possible aux rsultats) plutt que par
des prts. Dans les faits, telle semble bien tre la voie suivie par les aides
bilatrales, qui ont rgulirement rduit leurs prts aux pays les plus pauvres.
Le graphique suivant montre que les donateurs bilatraux ont prfr de
plus en plus les dons aux prts au cours des trois dernires dcennies, suivis,
dans une moindre mesure, ces dernires annes par les organismes daide
(*) Nous remercions Mike Chen pour son aide prcieuse.
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1986
1990
1994
1998
2002
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laccord du G8 en faveur de lannulation des dettes multilatrales a prcisment port sur la question de savoir si les organismes multilatraux devaient
tre ddommags des pertes ainsi consenties, de manire leur permettre
de recommencer faire des prts lavenir.
Comment trancher entre les deux points de vue de ceux qui veulent
interrompre les politiques de prts et de ceux qui veulent les continuer ?
(2) Les banques de dveloppement multilatrales subissent parfois des pressions pour mettre des prts, incitant ainsi des pays politiquement fragiles accepter des prts non souhaitables.
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dun stock de capital par unit produite plus faible que dans les pays riches,
le capital devrait y tre beaucoup plus rentable que dans les pays riches. On
devrait donc assister un afflux de capital des pays riches vers les pays
pauvres. Or, bien souvent, cest le contraire quon observe. Pourquoi ?
Dans lesprit de Lucas, ce paradoxe remet davantage en cause le modle noclassique lui-mme. Au centre de cette remise en question, lide
de Lucas est quil y a des externalits, dues au capital humain ou au capital
physique, qui rendent laccumulation du capital moins productive dans les
pays pauvres. Pour tre productif, selon les thoriciens de la croissance
endogne, le capital (priv notamment) doit pouvoir compter sur un stock de
capital (public notamment) dj constitu. Si lon ne trouve ni port ni route ni
aroport dans un pays pauvre, aucun investisseur priv ne prendra sur lui
dinternaliser cette dficience : il ira ailleurs tout simplement.
Notons pourtant, qu la diffrence de largument institutionnel de Bulow
et Rogoff, celui dune faible productivit du capital ne nuit pas intrinsquement
une politique de prts subventionns. Sil faut en effet soutenir laccumulation primitive du capital, malgr son faible rendement, pour parvenir
par exemple une taille critique des infrastructures par exemple, un prt est
suprieur au don. Le pays aid peut, si la masse critique est atteinte, devenir
parfaitement rentable. Telle est en fait la raison par laquelle les prts subventionns, intrts plus faibles et maturits plus longues, ont t justifis.
Le fait que les premires units de capital accumul aient une profitabilit
moindre que les suivantes justifie une plus grande patience des cranciers.
1.4. La volatilit des pays
Il existe toutefois une autre explication des raisons pour lesquelles les
pays pauvres nont pas accs aux marchs financiers internationaux : cest
la volatilit de leurs ressources.
Lanalyse conomtrique montre que la volatilit des pays pauvres est
un facteur puissant dexclusion des pays pauvres des marchs financiers
internationaux (voir annexe 2). Cette exclusion nest pas ncessairement
leffet dune mauvaise gouvernance du pays ni mme dune moindre rentabilit moyenne du capital, mais, en fait, dune mauvaise organisation des
marchs financiers : labsence de procdure efficace ou crdible de rglement
des dettes en cas de mauvais chocs devient responsable des spreads levs
et, dans les cas limites, de lexclusion des pays pauvres des marchs financiers.
Loin de rduire la volatilit des pays, il est en fait avr que les prts
privs accroissent plutt la variabilit de la consommation plutt quils ne la
rduisent, quil sagisse des prts accords par les banques commerciales
ou de flux de portefeuilles obligataires.
Ces risques doivent-ils galement dissuader les prteurs multilatraux de
faire des prts ? De manire peut-tre paradoxale, la rponse est en fait
ngative : elle doit les encourager. Prenons un exemple. Supposons quun
pays ne dispose que dune chance sur deux de rembourser ses prts. Le
spread attendu doit tre le double du rendement des pays riches. Dans la
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majorit des cas, cest un facteur dexclusion des marchs privs. Considrons prsent une banque de dveloppement qui hsite entre prts et dons.
Dans le cas dun prt, elle dispose dune chance sur deux dtre rembourse. Il y a donc ici un effet de levier intressant, qui permet daccrotre en
moyenne de 50 % le volume de laide pour une APD donne. Encore fautil videmment ne pas nuire la croissance du pays dans les cas o se produit le mauvais tirage.
La dcision dannuler la dette des pays les plus pauvres, loin dtre une
mauvaise nouvelle pour la capacit de prt aux pays les plus pauvres, rvle
au contraire le besoin dune politique cible dannulation des dettes. Les
marchs financiers internationaux souffrent en effet dtre privs de procdure transparente dannulation de dette, et ne connaissent que la pire possible : une crise conomique suivie, ensuite, dune annulation des crdits.
Lavantage comparatif des banques multilatrales ne rside pas dans ses
procdures de recouvrement mais dans sa capacit dannulation de la dette.
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les annes quatre-vingt, et baisse 13,5 % dans les annes quatre-vingtdix. Il ne semble donc pas quen moyenne les bilatraux aient t obligs de
refinancer systmatiquement les pays les plus endetts par de nouveaux
crdits. Une analyse des dons donne des rsultats de mme nature : il ne
semble pas que les bilatraux aient t obligs doffrir des dons aux pays
endetts pour les aider rembourser leurs dettes.
Il semble bien en revanche que le problme soit plus aigu pour les multilatraux. Lincidence du service de la dette sur les nouveaux crdits passe
en effet de 40 % dans les annes quatre-vingt prs de 80 % dans les
annes quatre-vingt-dix : lide de prts dfensifs est donc ici fortement
corrobore par ces donnes. Lincidence de la croissance conomique sur
la politique de prts illustre galement cet aspect. Alors que dans les annes
quatre-vingt, la croissance est quasiment sans effet sur la politique de distribution de crdits, elle joue un rle ngatif sur les crdits de multilatraux :
plus la croissance est faible, plus les crdits sont forts, ce qui suggre que
les multilatraux ont d soutenir les pays en difficult par des nouveaux
crdits, contribuant accrotre leurs difficults financires ultrieures.
Cet argument permet de comprendre pourquoi linitiative PPTE est devenue indispensable : la plupart des cranciers multilatraux se sont retrouvs contraints de refinancer la dette venant chance, perdant ce faisant
toute indpendance lgard des dbiteurs.
Face cette insoutenabilit manifeste, linitiative PPTE a dabord retenu
un critre de dette correspondant 200 % des exportations. Au sommet de
Cologne, le seuil a t abaiss 150 %. En ne ramenant le niveau de dette
qu 200 % des exportations, il tait clair que lobjectif vis se limitait
remettre la dette un niveau compatible avec la solvabilit du pays, mais
la manire dont un crancier ordinaire doit approuver les mauvaises crances, sans gnrosit particulire pour le pays dbiteur. Linitiative apparaissait sous le jour dune opration technique, qui nalourdissait gure le fardeau rel de la dette et se limitait une opration de window-dressing .
Selon les estimations prsentes dans Cohen (2002), un niveau de dette
200 % des exports correspond un risque de crise financire de 60 %.
Avec linitiative de Cologne, la porte conomique de lannulation de la
dette est devenue plus significative, le nouveau seuil retenu tant 150 % des
exportations. Pour autant, cette initiative est vite apparue insuffisante, pour
des pays pourtant rputs prometteurs. Lvolution de la dette des pays qui
avaient atteint leur Completion Point est en effet rvlatrice des menaces qui psent encore sur ceux-ci. lexception du Mali et du Sngal, qui
sont parvenus stabiliser leur niveau dendettement, tous les pays concerns ont ensuite enregistr une dgradation significative de leur ratio dendettement. LOuganda, qui a fait partie des tout premiers pays bnficier
de linitiative, a retrouv un niveau de dette insoutenable. Cest en partie
cette dsillusion quant la porte de linitiative de Cologne qui explique
linitiative de Londres, dannulation totale de la dette multilatrale de
18 pays pauvres, qui ouvre dsormais le dbat sur lutilit dune politique de
prts aux pays les plus pauvres.
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Cette persistance des chocs est en fait la principale raison pour laquelle
les tentatives de stabilisation des cours des matires premires ont chou.
Il est tout dabord trop coteux de faire face un choc ngatif. linverse,
lorsque le choc est favorable au pays un mcanisme dassurance obligerait
le pays recevoir pendant trs (trop) longtemps un revenu infrieur celui
que lui procurerait le march mondial pour tre crdible.
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Le premier est que linitiative PPTE semble bel et bien avoir renforc
les flux dAPD au profit des pays les plus endetts plutt quau profit des
plus ncessiteux. Cela ne suffit videmment pas prouver quil y ait eu un
effet dviction : il est possible que les PPTE aient vu leur situation se dgrader, et justifier une aide plus leve. Selon Powell (2000), toutefois, labaissement du seuil de linitiative aprs Cologne a cr un appel dair en faveur
des pays PPTE.
On peut montrer galement quil ny a, au sein des pays PPTE euxmmes, aucune corrlation entre lannulation de la dette et le niveau de
pauvret des pays (Cohen et Vellutini, 2004). Cette premire observation se
double dune autre : les pays qui bnficient des annulations de dette ne sont
pas non plus ceux qui obissent aux meilleurs critres de gouvernance : ce
ne sont donc pas les pays les mieux grs qui bnficient de lannulation de
dette, ce qui dguise le point soulign par Bulow et Rogoff : si lannulation
de dette vient sanctionner une mauvaise gouvernance, des institutions faibles, il ny a aucun intrt faire crdit de nouveau aux pays concerns :
mieux vaut une fois pour toutes se contenter de faire des dons.
Lide de permettre aux banques de dveloppement de constituer des
rserves pour crances douteuses obligera prendre explicitement en compte
le risque pays et de calibrer laide au dveloppement de manire plus transparente. En considrant que les provisions faites par les banques de dveloppement soient comptes comme APD, dans la mesure o elles ne sont
pas tarifes aux pays, on ne spolie pas les pays o le risque est plus faible.
Dans le cas limite o un pays naurait aucune capacit de remboursement,
il ny aurait aucune diffrence entre dons et prts dans la mesure o ceuxci seraient entirement provisionns.
Un tel systme aurait le mrite dencourager les comportements vertueux des pays qui rpondent des crdits nouveaux par une politique fiscale rigoureuse. Il permettrait de donner un dbouch aux ratings qui sont
effectus par la banque mondiale la gouvernance des pays. Lun des objectifs dune telle politique est de permettre aux pays vertueux de capitaliser
sur une culture de crdit qui lui permette daccder ensuite aux marchs
internationaux de capitaux.
3. Conclusion
Une chose est de considrer que lannulation de dette est souhaitable,
une autre est de considrer quil ne faut plus prter un pays dont la dette
vient dtre annule. Loin dtre contradictoire, nous pensons linverse
quune politique dannulation de dette est un instrument complmentaire
indispensable des politiques de crdits. Ce paradoxe apparent, nous esprons lavoir prouv, est vite rsolu. Les pays pauvres souffrent dune grande
volatilit de leurs conomies qui exigerait des primes de risques dissuasives
sils devaient tre financs par les marchs financiers internationaux. En
subventionnant les provisions que les banques de dveloppement devraient
constituer, les pays riches pourraient ainsi disposer dun effet de levier de
laide quil serait absurde dabandonner.
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Rfrences bibliographiques
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Annexe III.1
2. Tableaux de corrlation
1
0,197
0,125
0,069
1
0,929
0,077
1
0,068
Debt/
PIB
Libert civile
Droits politiques
PIB/PIB PPP
Croissance
du PIB
(1) La mthode utliise dans cette annexe est panel estimation with country/time dummies and
controlled for heteroscedasticity (stata : xtgls).
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1
0,305
1
0,306 0,749
1
0,058 0,111 0,00736
1
0,437 0,141 0,359 0,0441
1
0,172 0,216 0,268 0,0275 0,0998
1
0,302 0,192 0,245 0,0259 0,187 0,911
1
0,164 0,801
0,477 0,119 0,00114 0,153 0,151
Debt/
PIB
Libert civile
Droits politiques
PIB/PIB PPP
Croissance
du PIB
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3. Analyse conomtrique(2)
Nous prsentons prsent une analyse conomtrique des politiques de
prts des agences bilatrales et multilatrales. Le point que nous voulons
tester est la part des prts dfensifs dans les crdits accords par chacun de
ces deux groupes.
Les analyses conomtriques ci-dessous expliquent le niveau des nouveaux
crdits accords aux pays par les multilatraux et ou les bilatraux en fonction
des variables suivantes (entre parenthses leur dnomination dans les tableaux).
3. Variables explicatives
Service de la dette
Croissance de la population
Inflation de lanne prcdente
Croissance du PIB de lanne prcdente
Droits politiques de lanne prcdente
Liberts civiles de lanne prcdente
Dette bilatrale de lanne prcdente
Dette multilatrale de lanne prcdente
Terme dinteraction / HIPC*Dette bilatrale
Terme dinteraction / HIPC*Dette multilatrale
Prts bilatraux de lanne prcdente
Prts multilatraux de lanne prcdente
Dons bilatraux de lanne prcdente
Dons multilatraux de lanne prcdente
Nous prsentons sparment les rsultats obtenus pour les annes quatre-vingt et les annes quatre-vingt-dix, pour les bilatraux tout dabord, puis
pour les multilatraux.
4. Estimation en panel
Les rsultats sont conformes aux indications donnes dans le texte. Il
ny a pas de trace franche, tout dabord, de prts dfensifs dans le cas des
bilatraux. Il y a en revanche, surtout dans les annes quatre-vingt-dix, une
forte propension aux prts dfensifs dans les annes quatre-vingt-dix pour
les multilatraux (le coefficient mesurant lincidence du service de la dette
sur les nouveaux crdits est indiqu en gras). Prs de 70 % du service de la
dette multilatrale doit ainsi tre refinanc dans les annes quatre-vingt-dix.
On note galement un effet positif de la croissance sur les prts multilatraux dans les annes quatre-vingt-dix, ce qui suggre bien que les prts
(2) La mthode utliise dans cette annexe celle de lestimation en panel, avec dummies pays
et annes et contrle pour l heteroskedasticit (stata : xtgls).
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ont augment pour les pays en difficult. Pour les bilatraux comme pour
les multilatraux on note bien que les termes dinteraction confirment lhypothse de prts dfensifs dans les annes quatre-vingt-dix (mais non dans
les annes quatre-vingt). Un autre phnomne intressant merge. Les dons
bilatraux taient des substituts des crdits bilatraux dans les annes quatre-vingt (quand lun augmente lautre baisse). Ils cessent de ltre dans les
annes quatre-vingt-dix. En revanche, dans les annes quatre-vingt comme
dans les annes quatre-vingt-dix, ils permettent daccrotre les prts multilatraux.
4. Nouveaux crdits et service de la dette
Var. dpendante
Nouveaux crdits
bilatraux
(1982-1991)
multilatraux
(1982-1991)
bilatraux
(1992-2001)
0,17200
(1,54)
Croissance
0,00004
de la population
(0,72)
Inflation
9,22e 06
de lanne prcdente
( 1,54)
Croissance du PIB
0,00014(***)
de lanne prcdente
( 2,85)
Droits politiques
0,00004
de lanne prcdente
( 0,05)
Liberts civiles
0,00016
de lanne prcdente
(0,12)
Dette bilatrale
0,00093
de lanne prcdente
( 0,09)
Dette multilatrale
0,01800
de lanne prcdente
(0,72)
Terme dinteraction
0,00598
HIPC*Dette bilatrale
( 0,46)
Terme dinteraction
0,02389
HIPC*Dette multilatrale
( 1,04)
Prts bilatraux
0,32213(***)
de lanne prcdente
(7,83)
Prts multilatraux
0,0304876
de lanne prcdente
( 0,57)
Dons bilatraux
0,07075(**)
de lanne prcdente
( 1,99)
Dons multilatraux
0,02702
de lanne prcdente
(0,43)
0,44707(***)
(5,91)
0,00001
( 0,56)
4,48e 06
( 1,13)
9,68e 06
( 0,31)
0,00036
( 0,56)
0,00006
( 0,07)
0,00073
( 0,23)
0,03417(*)
( 1,77)
0,00201
(0,37)
0,01335
(0,73)
0,01075
(0,45)
0,49820(***)
(9,77)
0,06265(**)
(2,22)
0,064925
1,46
0,13743(***)
0,77846(***)
(4,43)
(8,91)
0,00003(**) 0,000052(**)
(2,22)
( 1,93)
8,46e 07
5,98e 06(**)
(0,53)
(1,98)
3,44e 06
0,00011(**)
(0,28)
( 3,66)
0,00069(**)
0,00018
(2,40 )
(0,36)
0,00048
0,00177(**)
(1,12)
( 2,09)
0,01058(**)
0,01793
( 2,10 )
( 1,50)
0,01504
0,12793(***)
(1,12)
( 5,56)
0,01437(***)
0,02353(*)
( 2,83)
(1,87)
0,02004
0,08710(***)
( 1,50)
(3,89)
0,09759(***)
0,04194
( 3,50)
(1,13)
0,02337(*)
0,15071(***)
(1,77)
(3,59)
0,00583
0,05050(***)
(1,40)
(2,85)
0,00477
0,0127007
( 0,79)
(0,43)
Var. explicatives
Service de la dette
Observation
Nombre de pays
Nombre dannes
Wald chi2
184
520
52
10
755,04
520
52
10
1906,46
520
52
10
750,55
multilatraux
(1992-2001)
520
52
10
2528,84
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Annexe III.2
Introduction
Au cours des quinze vingt dernires annes, une littrature abondante
sest dveloppe sur le thme des effets de lintgration financire internationale, en particulier sur la question consistant comprendre dans quel(s)
cas et sous quelle(s) condition(s) louverture financire peut tre bnfique
une conomie. Ainsi il a t montr que le processus visant rduire les
restrictions aux changes de capitaux pouvait paradoxalement mener des
situations o laccs au march international du capital devient intermittent,
certaines priodes tant caractrises par un accs de bonne qualit au
march international du capital la fois pour les gouvernements et pour les
entreprises alors que durant dautres priodes les tats comme les autres
acteurs se trouvent incapables de lever des capitaux sur le march international. De plus, si lintgration financire est effectivement limite par les
restrictions aux changes de capitaux, il existe bien videmment dautres
facteurs dterminant le degr effectif dintgration(1). Pour preuve, bien que
de nombreuses conomies aient rduit leurs barrires aux changes financiers, bien peu ont connu une hausse significative de leurs changes de
capitaux. Certains pays demeurent mme compltement exclus des marchs financiers internationaux au sens o ni le gouvernement ni aucun autre
acteur nest capable de lever des capitaux sur le march international et ce,
de manire continue(2). Cest sur cette question que nous allons nous attarder. Plus prcisment, nous proposons, une revue sommaire des raisons
fondamentales pour lesquels un pays a ou na pas accs au march financier international laide dune mthodologie empirique simple. Au-del de
lintrt direct identifier les dterminants de laccs au march international du capital, cet exercice est instructif dans la mesure o, en identifiant
ces dterminants, il nous fournit les cls des rformes ncessaires au niveau
(1) Il faut cependant noter quil peut exister une grande diffrence entre les lois rglementant
les changes de capitaux et leur application dans les faits.
(2) En principe, on peut attribuer le fait quun pays ne lve pas de capitaux sur le march
international ou bien une absence doffre le pays fait alors face un rationnement ou bien
une absence de demande le pays ne souhaite pas lever de capitaux. tant donn lchantillon de pays que nous allons considrer, il est quasi certain que les pays qui ne lvent pas de
capitaux font en fait face un rationnement.
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2. Mthodologie empirique
Pour tester ces diffrentes hypothses, nous avons retenu un chantillon
de pays qui ont toujours eu accs au march international du capital ou qui
nont jamais eu accs au march international du capital sur la priode considre, cest--dire 1981-2000. Notre chantillon compte 68 pays(5). Pour
estimer les dterminants de laccs au march international du capital, on
estime un modle Probit du type :
Pr (Yi = 1) = F (X / )
Pr (Yi = 0) = 1 F (X / )
o Yi vaut 1 si le pays i a accs au march international et 0 sinon, X est un
vecteur de variable explicative, un vecteur de paramtres estimer,
lcart type des rsidus et F la fonction de rpartition de la loi normale
centre rduite.
Nous allons dabord tester chacune des hypothses une une pour liminer celles qui ne sont pas valides lorsque considres de manire unique.
Dans un second temps, nous allons combiner les explications statistiquement significatives pour dterminer quels sont les lments fondamentaux
laccs au march international du capital.
Les donnes utilises sont essentiellement tires des Penn World Tables
de Summers et Heston. La seule variable qui ny figure pas est la variable
explique : accs au march international du capital. Elle a t construite
partir de trois sources. Pour les pays OCDE, elle vaut un puisque par construction, les pays OCDE ont accs au march international du capital. In(3) Nous ignorons ici la taille de lconomie, paramtre trs intressant, galement retenu
dans le document de Enisse Karroubi, qui exige une analyse fine des effets de seuil qui y sont
associs.
(4) Une crise est dfinie comme une anne de croissance ngative du PIB ou du PIB par tte
selon la dfinition retenue.
(5) La liste des pays de lchantillon se trouve en encadr.
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3. Estimations conomtriques
3.1. Rgressions univaries
Dans cette partie, nous prsentons les rsultats des rgressions Probit
sur laccs au march international du capital des pays prsents dans lchantillon en retenant dans chaque rgression une seule variable explicative. On
peut ainsi observer dans le tableau 1 que chacune des variables pressenties
dans la section prcdente pour tre un dterminant de laccs au march
international du capital semble effectivement tre pertinente puisque chacune dentre elles a une influence significative sur laccs au march international. De plus, on peut observer que les signes sont conformes lintuition conomique : les indicateurs dinstabilit comme la frquence des crises(6), la volatilit et la diffrence interquartile de la distribution des taux de
croissance ont chacune un impact ngatif sur laccs au march du capital
alors que la croissance moyenne comme la taille de lconomie ont un impact positif sur laccs au march international du capital.
Enfin il nest pas inutile de sattarder sur la qualit de lajustement de
chacune de ces quatre rgressions. On peut en effet observer que la crois(6) On rappelle quune crise est ici dfinie comme une anne de croissance ngative du PIB ou
du PIB par tte.
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sance moyenne, bien que significative, fournit un ajustement de qualit mdiocre (environ 10 % de la variance de lchantillon est explique par cette
variable) alors que la taille de lconomie fournit un ajustement de bien
meilleure qualit (prs de 80 % de la variance de lchantillon est explique
par cette variable). Ainsi on peut, au vu de ces estimations, tirer deux conclusions. Dune part, chacun des dterminants voqus plus hauts semble
influencer laccs au march international du capital de manire significative. Dautre part, il semble que les facteurs fondamentaux soient dabord la
taille de lconomie, ensuite linstabilit de lconomie enfin la performance
de croissance moyenne.
1. Variable dpendante : accs aux marchs financiers internationaux
Constante
Variable
Crises croissance
Effet marginal
Volatilit
Effet marginal
Quart. diff.
Effet marginal
Croissance moyenne
Effet marginal
Pseudo R2
N observation
1,95(3)
2,42(3)
1,75(3)
0,63(2)
9,22(3)
3,65
55,99(3)
21,56
36,58(3)
0,352
68
0,439
68
0,318
68
28,04(3)
11,10
0,096
68
Par ailleurs, en utilisant les mmes variables appliques non pas au PIB
mais au PIB par tte, les rsultats obtenus (tableau 2) sont assez similaires
ceux obtenus prcdemment hormis sur deux points. Dabord, la variable
croissance moyenne fournit un ajustement de bien meilleure qualit lorsquil
sagit de la croissance moyenne du PIB par tte (environ 45 % de la variance est explique dans ce dernier cas). Les performances macroconomiques ont donc une influence sur laccs au march international du capital. Ensuite, la variable log du PIB par tte a une influence significative sur
laccs au march international du capital. De plus lajustement est de bonne
qualit. Cela signifie qu la fois la taille de lconomie et le niveau de dveloppement, qui sont bien deux notions distinctes, ont une influence significative sur laccs au march international du capital.
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189
2,79(3)
2,41(3)
1,72(3)
0,612
14,66(3)
8,13(3)
3,22
55,23(3)
21,44
35,99(3)
14,34
75,33(3)
29,85
0,551
68
0,437
68
0,314
68
0,452
68
1,85(3)
0,46
0,708
68
190
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4. Conclusions
On associe gnralement les difficults rencontres par un pays pour
lever des capitaux aux risques que reprsente cette transaction pour les
cranciers, risque de dfaut, de dvaluation, etc. Implicitement cest donc
linstabilit de ces conomies (relle ou montaire) qui est mise en avant
pour expliquer ou comprendre les diffrences dans laccs au march financier international. Lanalyse conomtrique confirme bien cette ide selon
laquelle la volatilit dune conomie est un facteur crucial dexplication de
sa capacit daccs aux marchs financiers.
Rfrences bibliographiques
Gelos R.G. , R. Sahay et G. Sandleris (2003) : Sovereign Borrowing by
Developing Countries : What Determines Market Access ? , IMF
Working Paper, n 04/221.
Heston A., R. Summers et B. Aten (2002) : Penn World Table Version 6.1 ,
Center for International Comparisons at the University of Pennsylvania.
LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT
191
01/08/2006, 17:32
191
192
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Chapitre IV
Annexe statistique
Antoine Seillan
Agence franaise de dveloppement
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193
Les annes quatre-vingt-dix constituent une priode de changement profond. Charge hier de grer la fin de la relation coloniale et de contenir
linfluence sovitique, laide publique au dveloppement est aujourdhui sollicite au nom de nouveaux impratifs : rgulation des relations Nord-Sud,
solidarit internationale, financement de biens publics mondiaux. De gnrale et politique, lAPD est devenue plus spcifique : cible sur les politiques
publiques de la lutte contre la pauvret et sur lamlioration de la gouvernance,
elle cherche aussi exercer un effet de levier pour promouvoir le dveloppement du secteur priv.
Dans un contexte de remobilisation gnrale de la communaut internationale pour latteinte des objectifs du millnaire, le dliement quasi-total de
laide, lmergence de lUnion europenne comme acteur multilatral majeur aux cts de la Banque mondiale, le reflux des prts au profit des dons,
la priorit lAfrique subsaharienne, le poids croissant des secteurs sociaux
dans lAPD et le soutien lamlioration de la gouvernance des pays en
dveloppement constituent donc des tendances marquantes. Les donnes
du CAD conduisent toutefois nuancer cette image : ainsi, la croissance de
laide lAfrique subsaharienne sexplique surtout par les allgements de
dette et laide alimentaire ou durgence.
1. Malgr la cassure des annes quatre-vingt-dix,
laide publique au dveloppement des pays du CAD
a plus que doubl en dollars constants depuis 1960
Quatre grandes priodes caractrisent lvolution des flux nets daide
publique au dveloppement depuis 1960 :
1960-1973 : stagnation. Les flux nets dAPD ne croissent que de + 0,8 %
par an en moyenne sur cette priode et passent de 29 32 milliards de
dollars (en dollars 2003 constants). Avec la forte croissance de la richesse
des pays du CAD, leur effort , cest--dire le rapport entre le volume de
leur APD nette et celui de leur RNB (revenu national brut) recule de 0,48
0,27 % ;
1973-1992 : croissance. Les flux nets dAPD croissent rgulirement
(+ 4,0 % par an en moyenne entre 1973 et 1992), si bien que leur volume
double en 1990 et atteint 68 milliards de dollars en 1992. Leffort des pays
donneurs est quasiment stable et oscille autour dune moyenne de 0,33 %
entre 1973 et 1992, sans dpasser 0,36 %, le maximum de cette priode,
atteint en 1982 ;
1992-1997 : repli. Le volume de lAPD baisse de 23 % en cinq ans et
natteint plus que 52 milliards de dollars en 1997, niveau quivalent celui
fourni quatorze ans auparavant. Leffort des pays donneurs passe de 0,32 %
en 1991 et 0,33 % en 1992 un minimum historique de 0,22 % en 1997. La
fin de la guerre froide, les politiques budgtaires restrictives menes en Europe et un renouveau du dbat sur lefficacit de laide au dveloppement
expliquent cette fatigue des donneurs ;
194
194
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depuis 1997 : reprise. La croissance de lAPD des pays du CAD reprend un rythme suprieur celui des annes 1973-1992 (+ 4,7 % par an
en moyenne entre 1997 et 2004). Le niveau de laide de 1992 est nouveau
atteint en 2003 et dpass en 2004 (72 milliards de dollars). Leffort daide
se redresse lgrement, avec 0,25 % du RNB en 2004.
Les volumes dAPD ont donc renou avec le niveau atteint avant le
tournant des annes quatre-vingt-dix mais en valeur relative, leffort des
pays du CAD demeure infrieur celui fourni durant les annes 1973-1992.
1. volution de lAPD nette totale des pays du CAD (1960-2004)
80 000
En % du RNB
70 000
0,80%
0,70%
60 000
0,60%
50 000
0,50%
40 000
0,40%
30 000
0,30%
20 000
0,20%
10 000
0,10%
0,00%
1960
1967
1974
1981
1988
1995
2002
195
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195
150 000
100 000
50 000
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
196
196
01/08/2006, 17:32
3. Aide extrieure/importations
80%
PMA
PFR
PRI-TI
PRI-TS
60%
40%
20%
0%
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
Lecture : PMA = pays moins avancs ; PFR = pays faible revenu ; PRI-TI = pays revenu
intermdiaire (tranche infrieure) ; PRI-TS = pays revenu intermdiaire (tranche suprieure).
Note : (*) Aide extrieure = aide publique au dveloppement + aide publique.
Source : World Development Indicators 2004.
4. Aide extrieure/FBCF
80%
PMA
PFR
PRI-TI
PRI-TS
60%
40%
20%
0%
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
197
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197
8%
6%
4%
2%
0%
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
198
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habitant) ont donn entre deux et quatre fois plus que la France (121 dollars
par habitant) et entre quatre et huit fois plus que les tats-Unis (56 dollars
par habitant). On notera cependant quen 2003, le montant des dons des
ONG amricaines reprsentait, selon les donnes dclares au CAD, lquivalent de 39 % des flux dAPD des tats-Unis, et tait seulement dpass
ce titre par celui des dons des ONG irlandaises (56 %).
20 000
16 000
12 000
Nouvelle-Zlande
Luxembourg
Grce
Irlande
Finlande
Autriche
Portugal
Australie
Suisse
Belgique
Danemark
Norvge
Italie
Espagne
Canada
Sude
Pays-Bas
Allemagne
Royaume-Uni
France
Japon
4 000
tats-Unis
8 000
1,0
0,8
Objectif fix par lONU = 0,7 % du RNB
0,6
(*)
CAD
Italie
tats-Unis
Japon
Grce
Nouvelle-Zlande
Autriche
Australie
Canada
Espagne
Allemagne
Finlande
Royaume-Uni
Suisse
Irlande
Belgique
France
Portugal
Pays-Bas
Sude
Danemark
0,0
Luxembourg
0,2
Norvge
0,4
199
01/08/2006, 17:32
199
500
400
300
CAD
Portugal
Grce
Nouvelle Zlande
Italie
Espagne
tats-Unis
Australie
Autriche
Canada
Japon
Allemagne
Royaume-Uni
Finlande
France
Irlande
Suisse
Belgique
Pays-Bas
Sude
Danemark
Luxembourg
100
Norvge
200
200
01/08/2006, 17:32
1,4
Pays-Bas
Danemark
1,2
Norvge
Luxembourg
Sude
1,0
0,8
Objectif fix par lONU = 0,7 % du RNB
0,6
0,4
0,2
0,0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
1,4
1,2
France
Royaume Uni
Japon
Etats Unis
Allemagne
1,0
0,8
Objectif fix par lONU = 0,7 % du RNB
0,6
0,4
0,2
0,0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
201
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201
Les volumes daide des grands donneurs se caractrisent par leur irrgularit. Laide amricain et laide japonaise ont ainsi connu les fluctuations
les plus importantes depuis le dbut des annes soixante.
Laide amricaine a ainsi atteint un sommet au dbut des annes soixante,
marqu par le soutien apport Tawan et la Core du Sud, puis a dclin
jusquau milieu des annes soixante-dix. Les annes 1975-1990 ont constitu une nouvelle priode de croissance de lAPD nette amricaine, interrompue par une baisse brutale ; depuis 1997, dans un contexte gnral de
remobilisation des bailleurs de fonds, laide publique au dveloppement amricaine crot vivement et a approch en 2004 le niveau record de 1965.
LAPD nette japonaise a cr continment depuis les annes soixante,
dpassant mme les volumes de laide des tats-Unis en 1995 et entre 1997
et 2000. Depuis cette date, le volume de lAPD japonaise baisse, ce qui
semble sexpliquer par dimportants flux de remboursements de prts (qui
rduisent lAPD nette), par les difficults conomiques et les tensions budgtaires que connat le Japon, ainsi que par un phnomne de fatigue de
laide dans lopinion publique. Lors de la confrence de Monterrey, en
2002, le Japon ne sest ainsi pas engag maintenir ou accrotre son
APD. Cette tendance devrait se confirmer, avec la rduction annonce de
laide japonaise la Chine.
11. volution de lAPD nette des tats-Unis, du Japon, de la France,
du Royaume-Uni et de lAllemagne en volume
(courbes lisses en tendances polynomiales)
En millions de dollars 2003
25 000
Etats-Unis
Japon
Allemagne
Royaume-Uni
France
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
202
202
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80 000
APD bilatrale
APD multilatrale
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000
10 000
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
203
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203
8 000
Commission Europenne
Banque Mondiale
ONU
Banques rgionales
FMI
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
-1 000
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
204
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ces correspondants dans certains pays (le pays donneur, le pays bnficiaire ou un ensemble de pays). linverse, laide non lie peut librement et
intgralement servir financer des marchs dans la totalit des pays bnficiaires de laide et des pays de lOCDE. Laide est considre comme
partiellement dlie lorsque subsistent des exigences minimales de contenu
national ou rgional.
Les statistiques du CAD relatives la liaison de laide, qui sont disponibles en engagements seulement, montrent que laide lie est en recul sensible depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix, et ne reprsente plus que
6 % de lAPD en 2004, contre plus de 50 % en 1979.
Lexigence croissante du droit de concurrence europen et la libralisation des changes commerciaux au niveau mondial expliquent en partie ce
mouvement de repli de la part des aides lies. Aprs deux tentatives en 1969
et 1974, le long dbat interne au CAD sur le dliement de laide a abouti en
1992 un ensemble de rgles de discipline pour lutilisation de laide lie,
puis en 1998 au lancement de travaux en vue de llaboration dune recommandation sur le dliement de laide aux PMA, finalement adopte lors de
sa runion haut niveau davril 2001.
80%
Aide lie
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1979
1983
1987
1991
1995
1999
2003
205
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205
100
Part des dons (*)
80
60
40
20
0
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Note : (*) APD bilatrale des pays du CAD + APD des bailleurs multilatraux.
Source : OCDE, statistiques en ligne.
Ce constat mrite dtre nuanc par une analyse par donneur. Un partage des rles semble en effet se dessiner : les bailleurs bilatraux dlaissent loutil prt, alors que les bailleurs multilatraux continuent dy avoir
recours. La part des prts dans les flux bruts daide publique au dveloppement bilatrale connat ainsi une baisse rgulire depuis le tournant des annes soixante-dix : les flux de prts bilatraux reprsentaient 15 % des flux
bruts dAPD en 2003. Par comparaison, la part des prts dans lAPD brute
des organisations multilatrales savre relativement stable depuis trente
ans et oscille entre 45 et 60 %. Certains bailleurs de fonds bilatraux, principalement le Japon mais aussi le Portugal et lEspagne, et dans une moindre mesure lAllemagne, la France et lItalie, continuent cependant davoir
recours aux prts de manire importante.
206
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16. Part des dons et des prts dans lAPD brute des pays du CAD
(moyenne 2000-2004)
100%
80%
60%
Prts
Nouvelle Zlande
Luxembourg
Irlande
Australie
Pays-Bas
Canada
Autriche
Grce
Norvge
Sude
tats-Unis
Belgique
Suisse
Finlande
Danemark
Royaume-Uni
Italie
France
Allemagne
Espagne
0%
Japon
20%
Portugal
40%
Dons
Une nuance complmentaire doit tre apporte : prts et dons ne sorientent pas vers les mmes types de pays. Comme le montre le 17, la part des
financements apporte aux pays en dveloppement sous forme de prts
crot avec leur degr de richesse.
17. Part des prts et des dons dans les flux bruts dAPD 2004,
par catgorie de revenus
PRI - TS
PRI - TI
PFR
PMA
0%
20%
40%
Prts
60%
80%
100%
Dons
207
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207
25 000
Afrique Sud du Sahara
Asie (hors Moyen Orient)
Afrique du Nord et Moyen Orient
Amrique
Europe
Ocanie
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
0%
-20%
208
208
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Ocanie
20%
Europe
40%
Amrique
60%
80%
100%
120%
209
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209
70
60
50
40
30
20
10
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
210
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30 000
25 000
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
211
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211
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1973
1978
1983
1988
1993
1998
212
212
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2003
20 000
15 000
10 000
5 000
0
1973
1978
1983
1988
1993
1998
2003
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(2) Les programmes en matire de population couvrent les activits menes dans les
domaines de la sant, de la procration, du planning familial et de la recherche sur les problmes dmographiques.
214
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LAPD franaise
1. Les sources dinformation
Trois principales sources dinformations publiques permettent dclairer
le contenu exact de la notion daide publique au dveloppement (APD) et
des dpenses que la France dclare au Comit daide au dveloppement
(CAD) de lOCDE ce titre.
1.1. Le CAD de lOCDE
La principale source dinformation rtrospective est le CAD de lOCDE
lui-mme :
sa base de donnes en ligne rassemble les statistiques tablies par ce
groupe de bailleurs depuis le dbut des annes soixante. Les chiffres dune
anne sont disponibles lissue du dlai ncessaire leur dclaration et
leur mise en ligne, soit dans le courant de lanne suivante. La lecture des
directives pour ltablissement des rapports statistiques, elles aussi disponibles sur le site Internet du CAD, complte utilement ces donnes chiffres ;
le CAD ralise des revues priodiques par les pairs des efforts de
coopration pour le dveloppement de ses membres. Cet examen critique
est men peu prs une fois tous les quatre ans, par une quipe compose
de reprsentants du secrtariat du CAD et de fonctionnaires de deux pays
membres. Le compte rendu du dernier examen de la France a t publi au
printemps 2004.
1.2. Les documents budgtaires
Les annexes au projet de loi de finances (PLF) constituent la source
dinformation unique en ce qui concerne les prvisions dAPD. Le format
de ces documents vient dtre profondment revu pour le PLF 2006, compte
tenu de lentre en vigueur de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux
lois de finances (LOLF) :
auparavant disperss au sein des budgets du ministre de lconomie,
des Finances et de lIndustrie et du ministre des Affaires trangres, les
principaux crdits dAPD relevant du budget gnral sont dsormais identifis sous la forme de deux programmes intituls Solidarit lgard des
pays en dveloppement (3) et Aide conomique et financire au dveloppement (4), regroups au sein de la mission interministrielle Aide publique au dveloppement . Une annexe du PLF prsente ces crdits ainsi que
les projets annuels de performance (PAP) qui y sont associs ;
pour les crdits hors budget gnral, lannexe relative aux comptes
spciaux dveloppe les crdits de la mission Prts des tats trangers
(3) Programme mis en uvre par le ministre des Affaires trangres.
(4) Programme mis en uvre par le ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie.
LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT
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215
216
216
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ainsi, les prts nont dimpact budgtaire quau titre de leur bonification alors que le CAD comptabilise les dcaissements annuels nets des remboursements ;
de mme, les annulations de dettes ne se traduisent pas ncessairement par une dpense budgtaire dun montant quivalent. Selon ltat retraant les crdits qui concourent la coopration avec les tats en dveloppement, les annulations qui font lobjet dune dpense budgtaire proprement dite reprsentent environ 14 % de lensemble des annulations. Les
86 % restant (40 % dannulations COFACE et 46 % dannulations portes
aux dcouverts du Trsor) ne font pas lobjet dune dpense budgtaire.
Inversement, ces annulations de dettes ne sont pas comptabilises en tant
quAPD pour leur intgralit : dans le cas des annulations de crances commerciales, le principal et les intrts annuls sont dclarables en APD ; en
revanche, sagissant de prts dclars initialement en APD, seuls sont pris
en compte les intrts annuls puisque la valeur du principal a dj t dclare lorsque le prt a t accord ;
la France dclare au titre de son APD la part de sa contribution au
budget communautaire qui est consacre laide extrieure et la coopration ; cette contribution ne trouve cependant aucune traduction sous la forme
de crdits du budget gnral de ltat puisque le budget communautaire est
aliment par un prlvement sur recettes ;
le montant des contributions de la France aux institutions des Nations
unies nest pas ncessairement comptabilis pour son intgralit au titre de
lAPD, selon lorganisation concerne et le caractre obligatoire ou volontaire de la contribution.
2. LAPD franaise
Selon le PLF pour 2006, lAPD nette franaise devrait stablir 8 213 millions deuros en 2006, dont 7 984 millions destination des tats trangers
et 229 millions destination des TOM (Mayotte et Wallis-et-Futuna). LAPD
destine aux tats trangers (97 % de lAPD franaise) se dcompose en
64 % dinterventions bilatrales et 33 % dinterventions multilatrales
(cf. tableau ci-aprs).
2.1. LAPD bilatrale
Selon le PLF 2006, laide bilatrale devrait reprsenter 5,2 milliards deuros
en 2006 soit 64 % de laide publique au dveloppement de la France.
2.1.1. Rpartition par instrument
217
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217
constitue au demeurant un ensemble trs htrogne, allant des aides projets et programmes (aides sectorielles et aides budgtaires globales) qui
correspondent bien la comprhension commune de laide au dveloppement, jusqu des dpenses, tels que les frais dassistances aux rfugis ou
les frais dcolage, dont le lien avec le dveloppement des pays du Sud
prte souvent discussion (cf. graphique 24).
Aide multilatrale
Fonds europen de dveloppement
+ quote-part finance par la France du budget
de la Commission consacre laide au dveloppement
Banques et fonds de dveloppement
Nations unies
En
millions
deuros
2 740
1 538
En %
du
total
33
19
1 017
185
12
2
Aide bilatrale
Annulations et consolidations de dettes
Frais administratifs
Aide aux rfugis
colage
Recherche
Aide alimentaire et durgence
Coopration dcentralise
Coopration technique
Prts nets et dons(*)
Autres
5 244
1 932
310
511
758
405
50
56
586
599
39
64
24
4
6
9
5
1
1
7
7
0
7 984
97
229
8 213
100
TOM
Total APD (tats trangers + TOM)
Note : (*) Comprend les prts nets et les dons du Trsor, les dpenses du Fonds de solidarit
prioritaire (FSP), les projets de lAFD financs sur subventions du MAE et les prts nets de
lAFD.
Source : PLF 2006 et Snat, Rapport gnral fait au nom de la Commission des finances, du
contrle budgtaire et des comptes conomiques de la Nation, sur le projet de loi de finances
pour 2006, annexe n 4, Aide publique au dveloppement, novembre 2005.
218
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Aide bilatrale
5 244 M = 64 %
Al
Allgements
de dette
d
1 932 M = 24 %
Aide multilatrale
2 740 M = 33 %
1932
Dons
33330
330 M = 41 %
Pr
Prts nets
-1
18 M
Territoires doutre-mer
229 M = 3 oires
%
Source : PLF 2006 / tat rcapitulatif des crdits concourant la coopration avec les tats
en dveloppement.
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Aide multilatrale
2 740 M = 33 %
Aide bilatrale
5 244 M = 64 %
Territoires doutre-mer
229 M = 3 %
AFD(*)
446 M = 5 %
MINEFI
1 764 M = 5%
Autres ministres
2 024 M = 25 %
Note : (*) Agence franaise de dveloppement : prts du premier guichet + prts dajustement structurel + coopration technique + dons projets.
Source : PLF 2006 / Snat : note de prsentation des crdits de la Mission aide publique au
dveloppement.
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Infrastructures
et services conomiques
(transports, communications, nergie,
services financiers...)
430 M = 6 %
Administration publique
et socit civile
127 M = 2 %
Distribution deau
et assainissement
176 M = 3 %
Infrastructures
et services sociaux
2 438 M = 35 %
APD non ventilable
par secteur
3 316 M = 47 %
Divers (emploi,
logment et autres)
296 M = 4 %
Sant
312 M = 4 %
ducation
1 527 M = 22 %
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La base de donnes en ligne du CAD fournit des informations rtrospectives sur la rpartition gographique de lAPD bilatrale franaise, exprime en versements nets et en dollars courants. Les dernires donnes disponibles sont relatives lanne 2004 et montrent la forte prdominance de
laide lAfrique subsaharienne (55 % de lAPD bilatrale) et lAfrique
du Nord (12 %) (cf. graphique 27).
2.2. Laide multilatrale
Selon le PLF 2006, laide multilatrale devrait reprsenter 2,7 milliards
deuros en 2006 soit 33 % de laide publique au dveloppement de la France
(cf. graphique 28).
2.2.1. Laide europenne
En 2006, la contribution de la France laide europenne devrait reprsenter 1 538 millions deuros, soit 19 % de lAPD franaise ou presque les
deux tiers de lAPD multilatrale. Elle est constitue de deux parties :
la contribution de la France au Fonds europen de dveloppement
(FED), pour 726 millions deuros. Principal instrument financier de la politique communautaire daide au dveloppement, ce fonds est financ non par
le budget gnral de la Commission europenne mais par des contributions
directes des tats membres, fixes pour cinq ans et par une contribution de
la Banque europenne dinvestissement (BEI). Au titre du 9e FED (2003LA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT
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Extrme Orient
279 M = 5 %
Europe
180 M = 3 %
Moyen-Orient
151 M = 3 %
Afrique
subsaharienne
3 036 M = 55 %
Aide bilatrale
5 244 M = 64 %
Aide multilatrale
2 740 M = 33 %
Territoires doutre-mer
229 M = 3 %
Fonds europen
de dveloppement
726 M = 9 %
Banques et fonds
de dveloppement
1 017 M = 12 %
Institutions
des Nations unies
185 M = 2 %
Source : PLF 2006 / tat rcapitulatif des crdits concourant la coopration avec les tats
en dveloppement.
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2007), la France doit prendre en charge 3,35 milliards deuros soit 24,3 %
des 13,8 milliards deuros financs par les tats membres (auxquels sajoute
une contribution de la BEI de 1,5 milliard deuros). La part de la France
dans le financement du FED est plus importante que sa quote-part du financement du budget communautaire qui devrait tre de 16,4 % en 2006 ;
la part de la contribution de la France au budget communautaire qui
est affecte des activits de dveloppement, pour 812 millions deuros.
Cette dpense dAPD ne trouve aucune traduction dans les crdits du budget gnral car il sagit dune fraction du prlvement sur recettes tabli au
profit du budget communautaire.
2.2.2. Les banques et fonds multilatraux de dveloppement
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Auditions
Claude Blanchemaison
Directeur gnral de la Coopration et du dveloppement, ministre des
Affaires trangres
Jrome Bonnafont
Prsidence de la Rpublique
Franois Bourguignon
Economiste en Chef, Banque mondiale
Paul Collier
Directeur du Center for the Study of African Economies, Universit dOxford
Serge Degallaix
Conseiller diplomatique et pour les Affaires stratgiques auprs de J-P. Raffarin
Philippe tienne
Directeur gnral de la coopration internationale et du dveloppement
Omar Kabbaj
Prsident de la Banque africaine de dveloppement.
Jean-Pierre Landau
Inspecteur des Finances, Conseiller financier lAmbassade de France Londres
Alain Le Roy
Direction des affaires conomiques et financires, MAE
Richard Manning
Prsident du Comit daide au dveloppement, OCDE
Emmanuel Moulin
Secrtaire gnral du Club de Paris, MINEFI
Brice Quesnel
Chef du bureau Aide au dveloppement et institutions multilatrales du dveloppement
Odile Renaud-Basso
Chef de service des Affaires internationales, DGTPE, MINEFI
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Commentaire
Jacques Delpla
BNP-PARIBAS
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Zambie). Au dbut des annes soixante, Singapour tait aussi pauvre que
le Kenya et la Malaisie que le Ghana. Pourtant, ces deux pays africains ont
reu beaucoup plus dAPD que les deux pays asiatiques en question. De
manire gnrale, on peut remarquer que les pays mergents croissance
rapide (Asie surtout) sont ceux qui ont historiquement reu le moins dAPD
per capita, tandis que les pays pigs dans la faible croissance per capita
sont ceux qui ont reu le plus dAPD cas de lAfrique notamment.
Cest une perspective que les auteurs du rapport envisagent peu, leur
critique tant essentiellement focalise sur les arguments de la Banque mondiale.
De manire gnrale (et cest une critique de lensemble des deux premiers chapitres), on trouve dans le rapport beaucoup danalyses sur les
fondements de lAPD ou sur lvolution des ides sur lAPD ; on aurait
souhait plus de leons des checs des politiques de dveloppement et des
checs de laide.
1.3. La propositition du rapport : changer la conditionnalit
La proposition principale des auteurs est de passer dune conditionnalit
sur les politiques une conditionnalit de rsultat ou de performance .
Lide tant de donner de lAPD en fonction de projets (par exemple par
une rduction de la mortalit) et non en fonction du choix de certaines politiques (telle politique de sant). La diffrence entre la conditionnalit de
moyens et la conditionnalit de projets apparat tnue et difficilement
diffrenciable en pratique. Par ailleurs, cette conditionnalit de rsultats se
heurte la difficult de toute conditionnalit ex post. Il est probable quune
fois les projets termins, les donateurs nauront plus de leviers et devront
soit financer (le plus facile), soit refuser le financement, ce quhistoriquement les billeurs de fonds rechignent faire. Enfin, on voit mal pourquoi
cette conditionnalit viterait tous les piges de la conditionnalit critique
par les auteurs.
Enfin, jen viens mon dsaccord le plus flagrant avec le rapport : ses
propositions pour de nouveaux critres daffectation de lAPD de la France.
Dans la conclusion du chapitre II, les auteurs proposent : La France devrait choisir les pays aids partir de quatre critres : le niveau de produit
par tte, la vulnrabilit du pays aux chocs exognes, le niveau de capital
humain et la francophonie. Les trois premiers critres sont ceux retenus par
les Nations unies pour dfinir la catgorie des Pays les moins Avancs : la
Communaut internationale a reconnu ds 1971 quil tait souhaitable de
leur donner plus daide en mme temps que des prfrences commerciales.
Si lheure actuelle la France attache de limportance au niveau du capital
humain et la francophonie (ce qui explique le poids de lAfrique dans son
aide), elle accorde en revanche peu de poids la vulnrabilit conomique .
Je suis videmment daccord sur lide quil faut dabord cibler lAPD
sur les pays pauvres et fragiles (ce qui implique de ne pas dbourser dAPD
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tisseur en haut du cycle des prix des commodits et moins en bas. Ces
obligations seraient proches des GDP-indexed bonds promus par Robert
Schiller. Formellement, ces obligations seraient analogues aux OATi : leur
capital serait (partiellement) index sur le prix de la commodit principale
(ou dun panier) du PVD. Vu lampleur des mouvements de prix, ces obligations devraient contenir un plafond et un plancher, sous forme doptions
incrustes. La base dinvestisseurs pourrait tre lensemble des gestionnaires de march de taux qui cherchent une exposition sur les commodits,
mais rechignent aller directement sur les marchs purs de ces produits et
prfrent demeurer dans les marchs de dette. Quelques fractions de ce
march suffiraient ponger lensemble de la possible dette indexe sur les
commodits !
Enfin, deux considrations sur lAPD peu ou pas abordes dans le rapport :
spcialisation dans lAPD. Pourquoi la France devrait vouloir tout faire,
avec une APD universelle ? Pourquoi ne pas se limiter un petit nombre de
secteurs o la France a un avantage comparatif reconnu (eau, sanitation,
dchets), ou bien dans des secteurs dont le rendement social est extrmement lev (sant). Si Ricardo a raison sur le commerce, son ide ne
devrait pas tre fausse concernant la spcialisation de lAPD
europanisation de laide. Le rapport plaide, bon droit, pour une centralisation de lAPD au sein de lAgence franaise de dveloppement. Mais
pourquoi sarrter en si bon chemin. Pourquoi ne pas aller plus loin et envisager une agence europenne, soit au sein de lUnion europenne, ou plutt
avec plusieurs pays (Allemagne, Royaume-Uni). En dehors des arguments
defficacit habituels (rendement dchelle), ceci limiterait les risques de
capture politiques et les biais post-coloniaux.
Rfrences bibliographiques
Acemoglu D., S. Johnson et J. Robinson (2001) : The Colonial Origins of
Comparative Development: An Empirical Investigation , American
Economic Review, vol. 91.
Burnside C. et D. Dollar (2000) : Aid, Policy and Growth , American
Economic Review, vol. 90, n 4, septembre, pp. 847-868.
Easterley W. (2001) : The Elusive Quest for Growth: Economists
Adventures and Misadventures in the Tropics, The MIT Press.
Meltzer A. (2000) : Meltzer Commission Report.
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Commentaire
Jean-Paul Fitoussi
Institut dtudes poliques de Paris et OFCE
Le rapport qui nous est ici prsent, trs bien document, constitue une
vritable somme sur la politique franaise daide publique au dveloppement. Ses auteurs ont su se garder gale distance du prt--penser
compassionnel et du technocratisme clair. La partie historique et ses conclusions en termes de fondements de laide publique au dveloppement est
particulirement intressante : elle claire de faon pdagogique et convaincante les ambivalences irrductibles de la politique daide publique, et
notamment lopposition entre le paradigme du dveloppement et le paradigme redistributif. Laide prive au dveloppement contient elle-mme cette
ambivalence, quil sagisse de laide en termes de micro-crdits ou de laide
suscite par des bouleversements conomiques et sociaux.
La question de lefficacit de laide dpend videmment des objectifs
que lon poursuit. Le rapport fait bien de le souligner. Si lobjectif est la
croissance maximale de la rgion rcipiendaire, cest un certain critre defficacit que lon doit utiliser, encore quil existe une incertitude quant ce
critre. Quest-ce en effet que lefficacit ? Comme lavait fort justement
tabli Amartya Sen, la stabilit du taux de croissance en des pays au systme de protection sociale embryonnaire est plus importante que son niveau. Car les fluctuations conomiques ont en ces pays des consquences
irrversibles sur le destin des personnes. Un autre critre possible serait
fond sur les indicateurs de dveloppement humain tels que calculs par le
PNUD. Mais quel que soit le critre defficacit utilis, il aurait pour consquence de privilgier dans le choix des pays ceux qui ont le moins besoin
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dtre aid. Car cest en ces pays que le taux de rendement de laide est
probablement le plus lev. Le dbat est donc fondamental et consiste bien
en un dbat sur les objectifs que lon poursuit. Frquemment la question de
la bonne gouvernance des pays est mise en exergue comme condition
de lefficacit de laide. Mais il nexiste pas, comme le rapport le souligne
de dfinition gnrale dune bonne politique. Le dbat sur le dveloppement
nest pas tranch et les incertitudes de connaissance demeurent, ce
quavaient trs bien soulign les publications de la Banque mondiale sur le
miracle asiatique. Le dveloppement est souvent affaire dalchimie, au sens
o les diffrentes composantes qui en sont la source constituent un prcipit dont la formule nous chappe. La question des institutions ncessaires
une bonne gouvernance nest ainsi pas tranche. Mme le Fonds montaire
international le reconnat : Nous connaissons mal les formes institutionnelles qui fonctionneront le mieux dans un contexte donn. Par exemple de
hauts niveaux de revenus et de richesses ont t atteints dans les conomies
avances correspondant une diversit de structures institutionnelles comprenant diffrentes approches lgales et rglementaires et divers degrs
dimplication de ltat dans lconomie. De mme des conomies en fort
dveloppement telles que celles de la Chine, du Botswana et de lle Maurice, ont russi atteindre ces mmes rsultats dans le cadre darrangements institutionnels substantiellement diffrents. (World Economic
Outlook, avril 2003, chapitre 3). En ltat de la connaissance, force est de
conclure, comme le fait le rapport que les meilleures politiques sont celles
que les pays sapproprient. Mais on peroit dj lambigut de cette conclusion : dire quun pays sapproprie une politique suppose quil soit caractris par un certain degr de dmocratie, autrement le concept na aucune
signification. Mais en ce domaine, on ne peut liminer toutes les ambiguts
sans retomber dans le truisme prcdent : ne faut-il aider que les pays qui
en ont le moins besoin ? Car la dmocratie est gnralement en soi favorable au dveloppement (cf. Jean-Paul Fitoussi : La dmocratie et le march,
Grasset, 2004).
Laide peut certes influencer les politiques, mme si elles sont a priori
mauvaises, et on peut supposer quelle est dautant plus efficace que le
pays en a besoin, cest--dire quil est plus vulnrable. Un critre de bon
sens est donc daider les pays les plus vulnrables.
Mais laide au dveloppement est une politique publique, et en tant que
telle elle doit aussi servir lintrt des donneurs. Il convient en la matire
dabandonner toute fausse navet. Il existe une srie dobjectifs propres,
gostes, que poursuit une telle politique stratgique, conomique, gopolitique, etc. et quil convient dexpliciter. Si les pays masquent ou taisent
ces objectifs, la plus grande opacit continuera de rgner sur les politiques
daide, au dtriment la fois des pays rcipiendaires et du dbat dmocratique interne. Il est peu souhaitable de persvrer dans cette voie. Le rapport souligne juste titre quun tel silence sest dans le pass rvl prjudiciable la qualit de laide. Dans la mondialisation actuelle, chaque pays du
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Complment A
1. Introduction
Une ngociation en Club de Paris conduit la signature dun accord
entre les membres du Club et un pays dbiteur pour le traitement de sa dette
extrieure. Un tel traitement peut comprendre soit un simple rchelonnement (modification de lchancier de remboursement dune crance), soit
une annulation (rduction de la valeur nominale dune crance) accompagne dun rchelonnement de tout ou partie des crances dun pays dbiteur lgard des membres du Club.
Un accord en Club de Paris nest pas directement opposable aux cranciers ; il doit tre mis en uvre par le biais daccords bilatraux ayant pleine
force juridique signs entre chaque membre du Club et le pays dbiteur. Ces
accords bilatraux reprennent les conditions fixes par laccord en Club et
le compltent en fixant certains paramtres financiers, comme par exemple
les taux dintrt ports par les crances rchelonnes.
La mise en uvre des accords bilatraux donne alors lieu lannulation
ou au rchelonnement effectif des dettes du pays concern. Sur le plan
patrimonial, ce processus se traduit par la substitution aux crances initiales
traites en Club de Paris de crances nouvelles dont les valeurs nominales
et les chanciers diffrent de ceux des crances initiales.
Le prsent complment vise dcrire le mode de comptabilisation budgtaire des traitements de dette accords par la France, en particulier dans
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Lorsque la garantie est mise en jeu sur les prts octroys aux risques de
ltat, celui-ci indemnise lAFD. Ltat devient alors titulaire de la crance
sur le dbiteur en dfaut (subrogation).
2.4. Les crances ex-BFCE (procdure teinte)
Ltat a garanti, dans les annes quatre-vingt, le service en intrts et
amortissements de prts accords par la Banque franaise du commerce
extrieur (BFCE, dsormais dnomme Groupe Natexis depuis sa fusion
avec le Crdit national en 1997) des tats trangers dans le cadre daccords de ramnagement de leur dette. Cette procdure est aujourdhui
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aux Prts dajustement structurel (PAS) consentis cinq pays pour leur
redressement conomique et financier avant 1986, des taux non
concessionnels. Cette mesure a t tendue 7 PMA non africains par la
Confrence de Paris.
Ce dispositif a t renforc par la France au Sommet de Dakar en janvier 1994 (accord dit Dakar II ) en faveur des pays de la Zone Franc,
aprs la dvaluation du franc CFA. Cette nouvelle mesure a consist :
pour le Cameroun, le Congo, la Cte dIvoire et le Gabon en lannulation bilatrale de 50 % de lencours de la dette dAide Publique au Dveloppement (y compris lensemble des arrirs) au 31 dcembre 1993 ;
pour les pays les moins avancs, en lannulation de la totalit des encours dAide Publique au Dveloppement et des autres prts accords par
lAgence franaise de dveloppement aprs la remise de dettes dite Dakar I intervenue en 1989.
3.2.2. Accord de La Baule
En juin 1990, de nouvelles initiatives en faveur des quatre pays revenu
intermdiaire de la zone franc ont t annonces au Sommet de La Baule .
Elles ont eu pour effet de rduire 5 % lan les taux dintrt des prts
accords par la Caisse franaise de dveloppement.
3.2.3. Sommet de Libreville
Le Sommet de Libreville de septembre 1992 a t loccasion pour la
France dannoncer une nouvelle initiative en faveur de ces pays : la cration
dun Fonds de conversion de crances pour le dveloppement dot de 4 milliards de francs. Dans ce cadre, la France procdait des annulations de
crances dAPD la hauteur de leffort des gouvernements concerns en
faveur de projets prcis, lis la protection de lenvironnement, au soutien
des activits productives de base et au dveloppement social. La loi n 2002267 du 26 fvrier 2002 portant rglement dfinitif du budget de 2000 a ramen le plafond autoris de 4 milliards de francs 2 366,5 milliards de francs
soit le total des projets accepts jusquen 1998 et a clos ce fonds.
3.2.4. Effort bilatral de la France au-del de linitiative PPTE
(Yaound)
Les efforts significatifs consentis par la France dans le cadre de linitiative PPTE sont poursuivis par des annulations bilatrales accordes par la
France au-del de leffort multilatral demand. La France a ainsi annonc,
lors du sommet du G8 de Cologne de juin 1999, puis lors du sommet de
Yaound de janvier 2001 quelle :
porterait de 90 100 % son effort dannulation de la dette commerciale ligible pour les pays concerns par linitiative PPTE. Cette mesure a
fait lobjet dune disposition de la LFR 2001 (article 82) ;
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annulerait la totalit de ses crances daide publique au dveloppement sur les pays bnficiant de linitiative en faveur des pays trs endetts
en reversant sous forme de dons les montants pays par les pays dbiteurs
sur ces crances (Contrat de dsendettement et de dveloppement ou C2D).
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Sur le plan budgtaire, la comptabilisation dune opration de consolidation se traduit ainsi par linscription dune dpense budgtaire correspondant 100 % de la valeur nominale initiale des crances traites en Club de
Paris. Cette dpense permet pour partie lindemnisation des organismes
titulaires de crances annules (lorsque cet organisme nest pas ltat luimme) et pour le reste de dbourser de nouveaux prts permettant de
refinancer les crances rchelonnes. Ltat inscrit lactif du compte de
consolidation (903-17) les nouveaux prts ainsi dbourss.
Les annulations consenties donnent lieu lenregistrement dune augmentation du dficit de ltat.
3. Fonctionnement du compte de consolidation
Le compte de consolidation (compte spcial du Trsor 903-17) est un compte
de prts. Il retrace les prts consentis dans le cadre des oprations de
refinancement. Il est ainsi dbit des dboursements sur les prts consentis par
ltat aux conditions ngocies en Club de Paris qui permettent dteindre les
crances antrieures laccord (indemnisation des organismes porteurs de ces
crances). Il est crdit des remboursements en principal des tats trangers
dbiteurs sur les prts rsultant des accords de consolidation.
Son encours est rgularis en loi de rglement pour le bonifier des montants
de dette annuls sur ce compte. Les remboursements en intrt des tats dbiteurs sur les prts figurant lactif du compte de consolidation sont enregistrs
en recettes non fiscales au compte 901.540.
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Natexis
100
100
Extinction de la crance
de 100 aux conditions
antrieures laccord
en Club de Paris
b. Rgularisation
Compte de consolidation
Opration de rgularisation :
encours du compte de
consolisation bonifi de 30
criture en loi de
rglement : transport
aux dcouverts du
Trsor de 30
100
Annulation de 30 %
30
70
Seule exception au mode de traitement dcrit ci-dessus, en cas dannulation 100 % dun prt du Trsor, la crance initiale nest pas refinance.
Seule lopration de rgularisation intervient par transport aux dcouverts
du Trsor du montant de dette annul et bonification de lencours du compte
de prts du mme montant.
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Chapitre 44-97
Dpense de 30 crdite
sur le chapitre 44-97
Compte de consolidation
100
70
Inscription dune crance de 70
aux conditions ngocies
en Club de Paris
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Extinction de la crance
de 100 aux conditions antrieures
laccord en Club de Paris
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4.3. Synthse
Les tableaux ci-aprs rcapitulent le traitement budgtaire des oprations de consolidation selon la nature des traitements et lorigine des crances concernes.
Notes : (*) Il sagit de crances commerciales ; (**) Devenu programme appel en garantie de
ltat de la mission engagements financiers de ltat .
Organisme titulaire
de la crance :AFD
Notes : (*) Il sagit majoritairement de crances APD (~ 90%) mais il peut exister des crances
commerciales ; (**) Les crdits attachs au CST 903-17 sont devenus les crdits du programme prts des tats trangers en vue de la consolidation de dettes envers la France
de la mission prts des tats trangers ; (***) Devenu programme aide conomique
et financire au dveloppement de la mission aide publique au dveloppement .
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4. Prts ex-BFCE
Nature de la garantie
Impact de l'opration de consolidation
de l'tat
L'tat garantissait
Part rchelonne
Part annule
dans les annes quatre-vingt
(refinancement)
(indemnisation
le remboursement en
Dpense budgtaire
Dpense
principal et intrts de prts
sur le compte de
budgtaire
accords par la BFCE
consolidation (903correspondant
(procdure aujourd'hui
17) correspondant au
au montant
teinte). La dpense
dboursement d'un
annul
correspondant la mise
prt, aux conditions
impute
en jeu de la garantie de l'tat ngocies en Club de sur le chapitre 14-01
est impute sur le chapitre
Paris, d'un montant
article 90 21.
14-01 article 90 22.
gal la part
L'tat est subrog
rchelonne.
l'occasion de la mise
Impact budgtaire
Impact budgtaire
en jeu de la garantie.
direct ? OUI
direct ? OUI
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5. Prts du Trsor
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(*) Dans le cadre de la mesure Dakar portant sur lindemnisation de lAFD en 1990, la
comptabilisation du versement fait exception. En effet celui-ci est enregistr en une seule fois
par la comptabilit nationale contrairement ce qui est fait en comptabilit budgtaire ; il na
donc pas deffet sur les dficits conscutifs.
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Complment B
Scurit et dveloppement :
lincontournable interaction
Herv Magro
DGCID, Ministre des Affaires trangres
Cinq annes aprs la dclaration du millnaire, les dirigeants de la plante se sont retrouvs en septembre New York pour faire le point sur les
engagements quils avaient pris dans le domaine de la lutte contre la pauvret. Face au constat, inquitant, quaucun des objectifs du millnaire ne
sera rempli pour lAfrique au rythme actuel de dveloppement, le Secrtaire gnral des Nations unies, dans son rapport prparatoire au Sommet
de septembre, appelle la communaut internationale saisir lopportunit
historique que reprsente cette runion.
Dans ce rapport, Koffi relve que les circonstances ont considrablement chang depuis lan 2000 et que la communaut internationale doit sadapter la situation nouvelle laquelle le monde est confront, notamment
depuis le 11 septembre 2001. Ainsi, plus que jamais, les questions de scurit sont aujourdhui un lment central du dbat international. Le Secrtaire gnral ne sy est pas tromp, qui a intitul son rapport : dans une
libert plus grande, dveloppement, scurit et respect des droits de lHomme
pour tous . Alors que de nombreux observateurs craignent que laccent
plac sur les aspects de scurit occulte totalement la ncessit de renforcer la coopration internationale en matire de dveloppement, il apparat
indispensable de reposer les termes du dbat et dexaminer ses consquences sur les politiques de dveloppement.
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(1) On relvera cet gard que le panel de personnalits minentes dsignes par le Secrtaire
gnral pour rflchir sur les menaces les dfis et le changement et qui ont aliment son
propre rapport, ont prconis ltablissement dune nouvelle norme prescrivant une obligation collective de protection ce qui consacrerait le droit dingrence.
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(2) On prvoit que dici 2015, 247 millions de personnes vivront encore avec moins dun
dollar par jour.
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4. La rponse internationale
Le CAD de lOCDE a intgr les questions de scurit ds 1997 en
conduisant une premire revue des approches de ses pays membres dans
ces domaines, y compris dailleurs des dpenses militaires et du rle des
armes dans les pays en dveloppement. Pour lOCDE la scurit sest
affirme comme un enjeu dcisif pour le dveloppement . Ces discussions
se sont poursuivies en 2001 avec ladoption dune dclaration des ministres
et de lignes directrices intitules prvenir les conflits violents . Puis, en
2003, un document sur la rforme des systmes de scurit et gouvernance :
principes et bonnes pratiques a t adopt. On peut citer quelques lments de ces rflexions :
veiller ce que la rforme des systmes de scurit soit centre sur
lhumain, recueille lapprobation locale et se fonde sur des normes dmocratiques et le respect des droits de lHomme et de la rgle du droit, lobjectif tant de mettre fin la terreur ou larbitraire ;
(8) Institut de la Banque mondiale : Governance Matters IV , indicateurs de gouvernance
1996-2004.
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aider les pays confronts aux divers problmes de scurit les rsoudre en intgrant plus troitement les politiques de dveloppement et de scurit
ainsi quen renforant la participation des civils et leur pouvoir de contrle ;
inscrire les activits lies la rforme des systmes de scurit dans
des stratgies plurisectorielles, sappuyant sur une valuation approfondie
des besoins des populations et de ltat en matire de scurit ;
se conformer, pour la mise au point des rformes appliquer aux systmes de scurit, aux principes qui sous-tendent toute rforme du secteur
public, comme la transparence et lobligation de rendre des comptes ;
appuyer la mise en uvre de la rforme des systmes de scurit sur
des processus politiques clairs et bien dfinis, visant mettre en place des
capacits institutionnelles et humaines appropries pour que la politique de
scurit soit efficace.
Ce dbat sest doubl dinterrogations sur le type de dpenses qui pouvaient tre considres comme de laide publique au dveloppement, certains pays souhaitant y intgrer les dpenses militaires pour augmenter leur
chiffre dAPD. Finalement, la distinction sopre entre les activits tendant
amliorer la gouvernance du systme de scurit de celles visant renforcer les capacits oprationnelles des forces de scurit qui ne seront pas
comptabilises dans lAPD, lobjectif principal devant tre de se concentrer
sur les aspects gouvernance et contrle dmocratique.
De son ct, le Conseil de lUnion europenne a mis en place le 17 novembre 2003, dans le cadre du Fonds europen de dveloppement (FED),
une facilit de soutien la paix de 250 millions deuros destine financer
les oprations africaines de maintien de la paix. Cette initiative sinscrit dans
une logique daffectation de laide la prvention des conflits et dpasse la
simple prise en compte de la dimension militaire. La rflexion sur la politique
europenne dans ce domaine mrite toutefois dtre encore dveloppe.
Enfin, le G8 a progressivement largi son intrt mme si son angle dapproche principal reste les oprations de maintien de la paix. Ainsi, depuis les
sommets de Kananaskis et dvian, avec ladoption notamment dun plan
daction pour lAfrique, le lien entre scurit et dveloppement a-t-il t
rgulirement rappel. Dans leur rapport conjoint sur ltat davancement
de ce plan, dans le cadre de la prparation du sommet de Gleneagles, en
juin 2005, les reprsentants personnels des chefs dtat et de gouvernement du G8 ont rappel que linscurit et les conflits violents figurent
parmi les plus grands obstacles au dveloppement en Afrique. Les conflits
violents, la criminalit et le non-respect de la loi rduisent nant des gains
en matire de dveloppement acquis au prix de dizaine dannes defforts
et nuisent srieusement aux investissements. La pauvret, le sous-dveloppement et la fragilit des tats sont un terreau fertile pour les conflits violents et l mergence de nouvelles menaces pour la scurit, comme le terrorisme et la criminalit internationale. Sans dveloppement il ne saurait y
avoir de scurit durable, comme il ne peut y avoir de dveloppement rel
sans scurit et stabilit . On ne peut gure dire mieux !
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ou le maintien de la paix et de la scurit passent par le respect des principes dmocratiques que sont lquilibre des pouvoirs, des mcanismes efficaces et transparents de contrle des forces de lordre et le maintien du lien
arme nation(9).
Selon cette conception, la consolidation de ltat de droit, en ses trois
composantes justice , scurit et droits de lHomme , permet dasseoir le socle institutionnel indispensable une relance de lconomie formelle, seule gnratrice de ressources fiscales, et donc budgtaires, pour
ltat. La coopration franaise possde la particularit davoir regroup
toutes ces composantes dans un mme lieu ( lexception de la coopration
militaire bien entendu, y compris de gendarmerie). Ses actions se dclinent
selon trois axes :
sur le plan national en soulignant la ncessit pour les forces armes
de rendre compte de leurs oprations, de leur budget et de leurs investissements. La transparence et le contrle des ressources financires (budgtisation des dpenses militaires et passation de marchs publics) sont capitaux ainsi que le professionnalisme de larme. La poursuite des infractions
et atteintes aux droits de lHomme et aux droits constitutionnel et international doit aussi tre assure. Sagissant de la police elle vise essentiellement
fournir de la formation professionnelle et du conseil technique aux institutions charges de lactivit de police et de la protection de la scurit civile ;
sur le plan rgional, le dveloppement des capacits des organisations
rgionales tant devenu un axe fort de notre politique de coopration, notamment en Afrique dans le contexte dcrit plus haut ;
enfin, sur le plan international, en sattachant donner aux tats les
moyens de participer llaboration du cadre juridique international, notamment en ce qui concerne les grandes conventions internationales sur la scurit, en leur facilitant laccs aux phases de ngociation des instruments
concerns et en fournissant ensuite conseil et expertise, destins les appuyer dans la transposition de leurs dispositions en droit interne(10).
Cette approche permet finalement de rconcilier les impratifs de dveloppement et ceux de la lutte contre le terrorisme qui, juste titre proccupent aujourdhui particulirement la communaut internationale. Pour viter
de basculer dans le tout scuritaire, une approche par les droits permet en
effet dviter les drives et de se rappeler quau bout du compte cest bien
le citoyen qui doit rester au centre de nos proccupations.
(9) Pour une gouvernance dmocratique, document dorientation de la politique de coopration franaise, DGCID, 2003.
(10) Notamment en ce qui concerne la Convention de Palerme (12 dcembre 2000) sur la
criminalit transnationale organise et les deux protocoles additionnels relatifs la traite des
personnes et trafic de migrants, la Convention de Mrida (dcembre 2003) relative la lute
contre la corruption et les douze conventions consacres au terrorisme.
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Complment C
La littrature sur laide privilgie deux grandes questions : est-elle efficace et quelles conditions ? qui la reoit et pour quoi faire ? La question
comment (par quel type dinstitutions ?) la distribuer ? est moins documente(1), mais elle parat tout aussi susceptible dapporter des pistes de
rflexion pour amliorer laide. Pratique relativement rcente, laide publique au dveloppement (APD) sest construite dans des contextes trs divers ce qui donne lieu une grande varit de pratiques, portes par des
institutions trs diffrentes.
Certains auteurs voient lorigine de laide ds le XIXe sicle, et il y a eu
des grands programmes daide (le plan Marshall) et de premiers grands
dbats internationaux dans les annes daprs-guerre, mais cest aprs la
(*) Ce complment a t rdig lt 2005. Lauteur remercie Jean-Louis Grolleau de lOCDE
pour son aide sur les statistiques et sa disponibilit, ainsi que ses collgues de la DGCID,
Jrme Pasquier et Hubert de Milly, de lAFD, Olivier Charnoz, Jean-Marc Chtaigner, et de
lIDDRI, Thierry Giordano, pour leurs commentaires. Larticle demeure toutefois de la
responsabilit personnelle de lauteur et ne saurait engager la DGCID.
(1) Le Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE a notamment pour mission de
documenter cette question avec les revues priodiques des divers systmes daide de ses
tats-membres, des fins dtalonnage. Jean-Claude Berthlmy et Ariane Tichit (2003)
examinent la question de la distribution de laide en prenant appui sur les statistiques de
lOCDE, sur une priode de 20 ans (1980-1999), pour 22 donateurs et 137 bnficiaires. Ils
procdent en outre une prsentation de la littrature sur ce point. Hubert de Milly (2002)
analyse la distribution de laide au niveau des partenaires relais dans le pays bnficiaire, ce
qui nest pas dans le champ du prsent complment.
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1. Le champ de laide
Laide ne constitue ni un march ni une activit ordinaire ; il sagit dune
pratique plus vaste que la seule dpense publique directe ; elle exprime des
lments didentit nationale et comporte des enjeux multiples. Pour dsigner cette diversit, on se rfre dans cet article au champ de laide .
1.1. Spcificits de laide
Les observations faites aujourdhui permettent dobserver le champ de
laide aprs quil a connu dimportants remaniements conscutifs la priode de crise des annes quatre-vingt-dix. Bernard Contamin (2005) parle
dune mise sous pression de laide.
Compare aux autres politiques publiques, laide souffre dune distance
accrue par rapport aux citoyens, qui tient ce quelle sexerce dans le
cadre dune double dlgation (dpense publique consistant financer une
dpense publique par un autre tat dans un autre pays, voire par lintermdiaire dun organisme multilatral) qui peut susciter le scepticisme du contribuable lgard dune dpense distante la fiabilit incertaine (Milner, 2004).
La faiblesse du soutien public (qui sexprime plus sous forme de mobilisation compassionnelle au gr des mauvaises fortunes des pays pauvres
que sous la forme dun engagement profond et durable) justifie que des
objectifs collatraux sajoutent ceux du dveloppement (qui napparat
pas comme un objectif suffisant).
Lconomie politique de laide se caractrise par le fait que la pression
des pairs (autres pays donateurs) joue un rle parfois plus grand que lopinion publique comme justification de la dpense publique. Ce peut-tre un
moteur important pour les pays du G8, qui ont progressivement vu laide
monter sur lagenda de leurs rencontres, puisque celle-ci sy tait introduite
dabord de faon ngative pour la rsolution des crises de la dette pour sy
imposer de faon positive partir de 1996 avec lexamen de ce qui allait
devenir les objectifs du millnaire pour le dveloppement (OMD)(6).
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Hmisphre Sud
Politique trangre
Politique trangre
Commerce
Commerce
Coopration pour
le dveloppement
Coopration pour
le dveloppement
Direction
de la
politique
trangre
Direction
du
commerce
Direction
de la
coopration
pour le
dveloppement
Danemark
Finlande
Pays-Bas
Irlande
Italie
Nouvelle-Zlande
Suisse
d. Ministres associs
un (des) organisme(s)
dexcution distinct(s)
Ministre
des Finances
Organismes
dexcution
Organisme(s)
dexcution
Australie
Canada
tats-Unis
Royaume-Uni
Autres
ministres
Organismes
dexcution
Autriche
CE
Espagne
France
Grce
Japon
Portugal
Allemagne
Belgique
Luxembourg
Norvge
Sude
Ministre /
Agence de coopration
pour le dveloppement
Ministre
des Affaires
trangres
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Il y a une tension entre les approches conomiques classiques, qui sexpriment sous une forme normative avec notamment la conditionnalit, et
celles des autres sciences sociales, qui revendiquent une attention aux processus coopratifs. Elle sest manifeste notamment dans la critique de la
Banque mondiale (Hibou, 1998) et du consensus de Washington(11). Aux
cts des sociologues (encore sous reprsents dans les organismes daide ;
la part de la sociologie dans la recherche la Banque mondiale est, par
exemple, marginale), une plus grande attention aux processus et institutions
locaux favorise par lapproche des cadres stratgiques de lutte contre la
pauvret (CSLP), permet dassocier laide conomique une approche
relationnelle porte par les organisations de la socit civile et la coopration dcentralise.
(10) Il connat quelques lments de mise en uvre, avec notamment au Royaume-Uni la
participation du DFID aux rflexions sur le commerce, la dsignation auprs du directeur
gnral du dveloppement des Pays-Bas dun responsable de la cohrence, et la production
en France dun document de politique transversale sur la politique franaise en faveur du
dveloppement qui vise largir et remplacer le document Jaune budgtaire sur laide
publique au dveloppement.
(11) The Washington Consensus and Beyond John Williamson Senior Fellow, Institute for
International Economics, article commissioned by the Economic and Political Weekly, copyright Institute for International Economics.
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effort sur les politiques de dveloppement et non sur les formalits administratives. Le dfi consiste pousser lharmonisation sur les dcaissements et
le suivi, en prservant la spcificit des ides et des initiatives. Ceci est, en
outre, de nature permettre de rduire les cots de gestion de laide,
amliorer la performance, en allant jusqu la mise en place de contrats de
gestion dlgue par lesquels un pays confie la gestion dune aide un pays
donn un autre donateur.
Il en rsulte une tension entre la ncessit de runir une coalition crdible (Gunning, 2004) offrant une masse critique de financements produisant
une incitation robuste la rforme chez le pays en dveloppement bnficiaire, et laspiration de chaque donateur assurer une offre crative, volutive, et valorisable dans les relations diplomatiques.
1.3.2. Oppositions
Les oppositions dessinent des lignes de clivage plus radicales, qui divisent les bailleurs de fonds. Elles portent sur lhistoire, les instruments, et
linsertion dans la communaut des bailleurs de fonds.
1.3.2.1. Motivation de laide par lhistoire coloniale ou par lhumanisme ?
lorigine, deux grandes motivations sont luvre dans le financement du dveloppement, inscrites dans le nom du cur historique de la Banque mondiale Banque internationale pour la reconstruction et le dveloppement , et garderont leur actualit jusqu tre reprises dans le nom de la
dernire ne des institutions bancaires rgionales, la Banque europenne
pour la reconstruction et le dveloppement(12).
La vision en termes de dveloppement ne simpose pas immdiatement,
dans un contexte de clivage entre puissances coloniales et puissances nouvelles dpourvues d empire . Les oprations de la Banque mondiale et
du FMI sadressent dabord aux pays en reconstruction (mai 1947 approbation
du premier prt de la Banque, en faveur du Crdit national en France) et ce
nest quavec son cinquime prt en 1948, que la Banque sadresse un
pays en dveloppement (mars 1948, projet dnergie et dirrigation au Chili).
En 1944, la reconstruction est en effet la plus urgente et elle donne lieu
une ingnierie financire fconde. Si du ct des tats tradition coloniale,
lexprience partage de la guerre mondiale donne un fondement humaniste
laide comme partage(13),il sestompe dans la continuit de fait de la gestion post-coloniale, alors quelle est au cur de lengagement des tats sans
pass colonial.
(12) Alors quentre temps les motivations de laide se sont diversifies H. de Milly (2002)
mentionne, en reprenant Losch, lhritage de la mise en valeur des territoires, les facteurs lis
au contexte de la guerre froide et les courants tiers-mondistes qui se sont dvelopps dans les
annes soixante.
(13) Ds janvier 1944 le discours de Brazzaville du Gnral de Gaulle invite un partage de
la croissance.
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Si la plupart des membres de lOCDE ont un dispositif de crdit lexportation, et font donc partie du Club de Paris, seul un petit nombre dentre
eux dispose dune agence de financement du dveloppement par prts
(lAllemagne, la France et le Japon). Du ct des aides multilatrales, le
prt est un instrument plus courant, mais controvers.
Dans Prter, donner : comment aider ? Severino et Jacquet dcrivent les termes du dbat. Celui-ci est souvent trait de faon assez simpliste
lors de revendications de traitement de la question de la dette.
Dans le sillage de la dnonciation de la dette, laide par prt est fustige,
alors que linsuffisance des financements semble inciter privilgier les
aides remboursables. Celles-ci devraient pouvoir tre amliores par exemple par un systme dchancier cal sur la performance, ou encore par le
recours des bnficiaires non susceptibles de peser sur la solvabilit des
tats.
Pour autant, on observe un certain gel des positions lgard des prts et
des dons.
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la fin des annes cinquante, larrive de nombreux petits tats indpendants marque une volution significative aux Nations unies du fait de la
rgle de dcision un pays = une voix . La cration de lAgence internationale de dveloppement (AID), puis de banques rgionales de dveloppement, apparat alors comme une srie de rponses permettant de placer une
grande partie des fonds daide sous le contrle de mcanismes de dcisions
caractriss par des pondrations favorables aux pays donateurs (proportionnalit des droits de vote aux parts souscrites, elles-mmes dtermines
en prenant en compte des facteurs conomiques).
Dans les pays nordiques, un courant humaniste porte les Nations unies(15) ;
il contient en germe une approche en termes de gouvernance mondiale et de
biens publics mondiaux, qui va se dvelopper partir de la fin des annes
quatre-vingt-dix, sur linitiative du PNUD et de la Sude.
Lanalyse de la part de laide alloue divers multilatraux permet de
distinguer trois groupes de bnficiaires : les banques internationales, les
organismes des Nations unies, et les autres organismes (y compris les institutions communautaires). Les grands clivages stablissent entre les deux
premires catgories.
Le tableau suivant prsente la part du multilatral dans laide totale, et
au sein du multilatral, la part de trois grands groupes : les institutions financires de dveloppement (Banque mondiale et autres banques de dveloppement), les organismes des Nations unies, et les autres (les donateurs non
europens apparaissent en gris car cette troisime catgorie comporte galement les institutions europennes, et cette catgorie est donc moins bien
reprsente dans les pays non europens).
Les donateurs sont ordonns par poids croissant de laide multilatrale.
Ce tableau dgage quatre catgories : part infrieure 10 %, comprise entre 10 et 20 %, comprise entre 20 et 40 % (autour de la moyenne de laide
multilatrale depuis trente ans), et au-dessus de 40 %. Outre leur prfrence pour le multilatral, les tats peuvent tre distingus selon leur prfrence pour les Nations unies ou pour lingnierie financire avec les banques de dveloppement.
Dans laxe multilatral, les tats-Unis sont le plus faible donateur, la
France et lItalie se situent peu prs dans la moyenne, et le peloton de tte
comporte quatre grands donateurs : lAllemagne (qui a une nette prminence) et le Japon dune part, et dautre part le Royaume-Uni et la Sude,
deux pays influents (outre leur effort financier).
(15) Cf. par exemple la prsentation de lhistoire de la philosophie par le Norvgien Gaarder
(1991).
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tats-Unis
Irlande
Australie
Pays-Bas
Suisse
Portugal
Espagne
Canada
Nouvelle-Zlande
Norvge
Autriche
Luxembourg
France
Belgique
Italie
Grce
Danemark
Japon
Royaume-Uni
Sude
Allemagne
Part de laide
multilatrale
dans le total
de laide
Banque
mondiale
et banques
rgionales
Nations unies
Autres
4,4
6,5
8,1
8,5
9,6
12,0
12,1
13,8
17,4
17,5
19,1
22,0
29,4
31,5
32,5
33,2
37,8
40,2
42,4
49,4
73,4
2,4
7,7
65,5
31,9
56,7
25,7
19,8
38,9
35,3
33,5
25,2
21,4
22,0
6,3
5,2
3,1
18,7
54,9
35,6
21,5
23,4
55,5
36,7
21,0
37,3
29,3
5,9
7,6
25,4
39,7
62,1
7,6
25,6
8,3
11,7
15,1
5,0
40,5
34,0
14,3
37,2
11,0
42,1
55,6
13,5
30,8
14,0
68,4
72,6
35,7
25,0
4,4
67,2
53,0
69,7
81,9
79,7
91,9
40,8
11,1
50,2
41,3
65,6
Source : CAD (donnes pour 2003) et calculs de lauteur (pour des raisons techniques la
Finlande a t sortie).
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Pays du Pacifique
Nouveaux donateurs
tats-Unis
Motivation politique
et/ou commerciale
Japon
Assurance
Pays nordiques
Intrt humaniste
Production de savoir
Aide europenne
Pays-Bas
Coopration
Alemagne
Portugal
France
Autres acteurs
Capital-risque
Espagne
Belgique
Royaume-Uni
Empire colonial
en 1945
2. Histoire et motivation
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tats-Unis
Approche
pluridisciplinaire
Affaires trangres
Coopration
Prts /
ingnirie financire
Alignement
Aide
europenne
Assurance
G 0,7 %
Dons
Trsors
AFD
KfW OECF
France
Royaume-Uni
Banques rgionales
de dveloppement
Systme
Banque
mondiale
Capital-risque
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Modle
Nations unies
Approche
pluridisciplinaire
Aide dlie
G 0,7 %
Alignement
tats-Unis
Coopration
Affaires trangres
Prts /
ingniriste financire
France
Aide europenne
Assurance
Dons
Japon
Trsors
KfW JBIC
Allemagne
AFD
Royaume-Uni
Aide lie
Banques rgionales
de dveloppement
Capital-risque
Modle
Banque
mondiale
Banque du savoir
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(17) Voir Clemens et Moss (2005) qui considrent quaucun montant daide ne peut faire que
lAfrique connaisse une croissance qui lui permette datteindre les OMDs.
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Globalement, la biodiversit est favorise par linterdpendance entre les institutions, assure par le biais des collaborations, des financements
dlgus (fonds fiduciaires qui sont souvent une part importante de laide
dpense par certains pays ou par la Commission europenne(18) ou arrangements bilatraux en cours de dveloppement sous leffet de la recherche de modalits de gestion moins coteuses, qui sont affichs dans la stratgie de la Sude ou du DFID). En outre, les aides bilatrales sont parfois
dcides de manire multilatrale, pour une part qui peut tre importante ;
cest le cas pour les annulations de dette.
Vritable innovation par rapport la situation qui prvalait dans les annes de la guerre froide jusquaux annes quatre-vingt, les institutions de
Bretton Woods et des Nations unies sont dsormais des institutions mondiales ;
cette volution, que lon peut considrer comme un succs, na pourtant pas
eu deffet en termes dallocation en termes dallocation des budgets daide
depuis les annes soixante-dix, ce qui pourrait signifier quune sorte dquilibre naturel entre le bilatral et le multilatral aurait t atteint.
Par rapport aux annes soixante-dix, le champ de laide est engag dans
la transition dune situation de comptition stratgique ouverte une situation de coopration largie. Le dbat entre bilatral et multilatral volue
dun rapport conflictuel en direction de la recherche dune coalition efficace
pour rsoudre les dfis globaux de la dclaration du millnaire, puis ceux
associs aux biens publics mondiaux, le bilatral assurant lancrage dans
lopinion publique et un certain investissement dinnovation, le multilatral
stablissant non seulement comme le lieu dune masse critique lefficacit propre, mais aussi comme celui o sexerce la pression par les pairs et
la stimulation des efforts bilatraux. En Europe, laide communautaire doit
encore trouver son positionnement.
2.3. Perspectives pour les instruments
Cette approche en termes de diversit parat toutefois cder la place
un certain conformisme en matire dapproches, dobjectifs et dinstruments,
voire de pays bnficiaires. Le discours dominant sur laide semble hsiter
sortir dun ensemble de rfrences incantatoires aux OMD, la cotation
des pays, laide budgtaire, et aux pays les moins avancs. Mais en fait,
par-del ce socle commun, des volutions substantielles sesquissent au moins
dans trois domaines : les mtiers, les partenaires et les acteurs. En outre,
dans le domaine de la conditionnalit, des changements profonds de lconomie de la relation daide peuvent tre attendus.
(18) Lvolution de lAide publique au dveloppement mondiale cite 355 millions deuros
auprs de la Banque mondiale et 886 auprs des Nations unies, soit 16 18 % de lAPD
communautaire.
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Laide (offerte sous divers aspects), pour des projets ou des concours
budgtaires, emprunte au capital-risque par ses mthodes de travail(20). Cette
dimension parat particulirement adapte pour aborder de nouveaux partenaires et travailler avec de nouveaux acteurs. Elle est particulirement pertinente dans les pays mergents.
(19) Cf. Rapport de la task force franco-sudoise sur les biens publics mondiaux, dcembre 2005.
(20) En ne prenant pas littralement la comparaison avec lingnierie financireencore quil
y ait souvent une proximit de mtier, avec la prsence dans les divers systmes daide
dagences spcialises sur le modle de la SFI du groupe de la Banque mondiale, telles que la
DEG en Allemagne et la Proparco en France.
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Ces mtiers sont reprsents des degrs variables chez les divers acteurs ; il est important dassurer une fluidit entre eux et de les faire communiquer, mme si une spcialisation des parcours individuels voire des organisations prvaut.
2.3.2. Du ct des bnficiaires : de nouveaux partenaires
La coopration intervient encore principalement entre tats, malgr une
certaine diversification, toujours en cours, qui sobserve depuis les annes
quatre-vingt.
Cette diversification a notamment vu arriver parmi les partenaires au
Sud des organisations non gouvernementales (ONG) largement encourages par les bailleurs de fonds. De ce fait certaines ont pu apparatre comme
des organisations opportunistes (cf. notamment les travaux de Bayart et
Hibou), mais, pour autant, on peut prvoir que les ONG pourront simposer
terme comme des interlocuteurs dignes de foi.
Le domaine des collectivits locales est appel devenir aussi important
quen France par exemple dans les annes quatre-vingt-dix (cf. les transformations de la Caisse daide lquipement des collectivits locales en
DEXIA, membre du CAC 40).
Les processus dintgration rgionale, et celui de la dcentralisation, qui
sest amorc peu prs partout dans les annes quatre-vingt restent insuffisamment pris en considration et financs par la communaut des bailleurs
de fonds.
Lespace de la coopration sous-rgionale est difficile apprhender du
fait du caractre complexe des entits ainsi cres et de leur vulnrabilit
aux fortunes politiques. Lactualit met plus en valeur les tensions entre
pays voisins que le potentiel de coopration que prsente le voisinage, et les
bailleurs de fonds trouvent plus de lisibilit politique et de garantie de bonne
fin dans ltablissement de relations avec les pays plutt que leurs organismes de coopration (agences de bassin, unions conomiques, etc.).
2.3.3. Les nouveaux acteurs
Au Nord, les organisations de solidarit internationale (OXFAM, Human
Rights Watch, ou encore les associations humanitaires mdicales) jouent un
rle crucial en termes de sensibilisation de lopinion publique dans un contexte de concurrence de plus en plus forte des politiques.
Le secteur priv est appel jouer un rle important, sans aller toutefois
jusqu une privatisation du financement du dveloppement.
Ds ses premires runions, la question du rle du secteur priv dans le
dveloppement est pose par le CAD. Certes, elle nest pas pose ncessairement sous langle de lapporteur de ressources, mais les premires
formulations de lobjectif quantitatif pour le financement du dveloppement
associent flux publics et flux privs.
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La recherche dun partage du fardeau sobserve dans le cadre du traitement des crises de la dette, avec une certaine subsidiarit et une relative
automaticit dans le chanage des oprations, avec le FMI qui donne le
signal de lligibilit un traitement, le club de Paris qui engage les tats et
le club de Londres qui encadre la contribution des banques.
Les flux privs augmentent fortement les ressources financires des pays
en dveloppement aprs 1990. Mais ils ont le double handicap dtre trs
concentrs, et assez volatiles, donc de contribuer provoquer des crises
financires. Une contribution accrue du secteur priv aux cts des donateurs peut se faire par une extension de la responsabilit sociale et
environnementale (RSE) de lentreprise la dimension du dveloppement
international. Le commerce quitable par exemple participe dune telle recherche dune contribution au dveloppement et ne mobilise que des actes
quotidiens simples et des efforts marginaux. Des incitations fiscales et rglementaires sont de nature permettre une attention slective des citoyens,
souscripteurs dactions ou dobligations comme consommateurs, qui favorisera cette volution.
Enfin, les OSIs restent susceptibles de mobiliser des financements substantiels, et le renouveau de formes de mobilisation missionnaires est une
tendance prendre en compte.
Les pays mergents apparaissent comme des intervenants potentiels dans
le champ de laide. Ils pourront en outre se prvaloir de leur propre histoire
pour apporter expertise et conseil. Si leurs apports financiers ne sont probablement pas appels tre trs significatifs, leur rle peut tre important du
fait de leur propre parcours de dveloppement. Leur contribution une plus
grande cohrence des politiques multilatrales peut savrer importante
par exemple dans le cadre de lOMC, o le monde en dveloppement
apparat divis entre mergents et moins avancs, une marge daction substantielle doit pouvoir tre mobilise en faveur des moins avancs.
2.4. Lorganisation de laide en France
Le systme daide franais fait partie des plus complexes, mais ceci
rsulte dune triple adaptation qui lui a vit de devenir moins performant
que des systmes plus simples. La complexit du systme franais daide
au dveloppement tient :
lhistoire : la France cre en 1961 le premier ministre de la Coopration comme hritier du ministre des Colonies. Elle adapte progressivement
la Caisse centrale la coopration conomique ; le ministre des Affaires
trangres a des activits marginales dans les pays hors champ ;
ds la loi de 1946 sur loutre-mer, la volont de saffranchir de lannualit budgtaire est une obsession (recours lingnierie financire avec
la Caisse centrale, qui rsiste la spculation pendant le scandale des piastres, cration du FIDES, du FIDOM, puis du FAC, avec la garantie dun
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secrtariat Caisse centrale, cration du FED) ; ceci se traduit par limportance donne lingnierie financire, qui induit une forte inertie dans la
composition sectorielle et gographique de laide et explique sa grande dispersion ;
lingnierie des marchs publics (et les rgles des finances publiques)
la franaise conduit favoriser des modles distinguant matrise douvrage
et matrise duvre, ce qui soppose la mise en place dune grande agence
unique dont la vision est pourtant ancienne et rcurrente.
Cette complexit permet de dcliner dans divers espaces conceptuels
des tensions entre des tropismes administratifs assez stables, le ministre de
lconomie privilgiant les effets levier et laide budgtaire (mise en place
vite et peu de frais), celui des Affaires trangres porteur dun agenda
politique dont les modalits de formulation sont complexes, ainsi que dune
vision pluridimensionnelle du dveloppement humain trs originale mais insuffisamment thorise. Les tensions identifies dans la premire partie sexpriment de faon plus facile dans ce cadre institutionnel, lAFD cherchant
privilgier une aide diversifie et une cotation des pays associe une formule dallocation, le ministre des Affaires trangres faire valoir la dimension politique dune aide bilatrale, associe une stratgie dinfluence
marque notamment par la francophonie, Bercy cherchant lefficience et
poussant en faveur de lharmonisation sous langle de la rduction des cots
de gestion.
Dissocier un ministre de laide du ministre des Affaires trangres
permettrait de valoriser lobjectif du dveloppement parmi les autres politiques publiques, comme le montre lexemple anglais. Mais la monte de
lagenda de la scurit humaine demande de dvelopper les interdisciplinarits
avec lapproche politique. Peut-tre cela demanderait-il au Quai dOrsay
dinvestir davantage lapproche des sciences humaines et de la philosophie.
Le choix de dvelopper la contribution conceptuelle spcifique de la France
sur les biens publics mondiaux (dans le cadre notamment dune task force
franco-sudoise dont le rapport tait attendu en dcembre 2005) appelle
une formulation renforce du rle des Affaires trangres en matire de
coopration internationale. Lintervention dun oprateur central, lAFD,
permet de raliser la juste distance par rapport cet agenda politique, qui
devra tre reprsent dans les cadres stratgiques de rfrence stratgies sectorielles ou thmatiques, document cadre de partenariat, avis donn
sur les oprations par lambassadeur de France concern.
La prsentation partir du projet de loi de finances 2006 dun document de politique transversale sur la politique franaise en faveur du dveloppement montre une aspiration une vritable mise en cohrence des
politiques en faveur du dveloppement. Ceci implique terme un renforcement de la dimension interministrielle de la gestion de laide. Cette volution est probable galement chez dautres bilatraux.
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Conclusion
Les nombreuses institutions daide au dveloppement peuvent tre prsentes selon quelques grands points de repre qui structurent leur champ
et permettent de formuler des hypothses dvolution. La position de tel ou
tel pays ou institution nest pas stable, la dynamique nexclut pas des variations de plus ou moins grande ampleur au gr des alas politiques.
Malgr une apparente homognit des stratgies des donateurs autour
des objectifs du millnaire pour le dveloppement et de lharmonisation des
procdures, la diversit reste grande, et le conformisme nest quapparent.
Cest un gage de fcondit et defficacit, laide effectuant une transition
dun tat de concurrence (exacerb par lassociation de laide dautres
objectifs que ceux du dveloppement) la constitution de rseaux de coopration. La mobilisation financire est une urgence commune qui ncessite
la coopration dans la conception des plaidoyers et la pression mutuelle
entre donateurs des divers pays.
Aprs avoir procd plusieurs rformes de son dispositif de coopration, la France a en main les atouts pour btir une stratgie offensive et
promouvoir au sein de la communaut de laide les volutions quelle souhaiterait, la lumire des tendances qui se dessinent.
La diversification des interlocuteurs est de nature permettre laide
franaise de dvelopper une efficacit propre tout en ancrant son influence
plus prs des citoyens, avec en particulier le financement des collectivits
locales, lequel, hors du champ du Club de Paris, peut permettre de renouer
avec des montants importants daide grce des effets de levier autoriss
par lingnierie financire, au moins pendant la priode de mobilisation pour
les objectifs du millnaire.
Pierre Jacquet, Jean Pisani-Ferry et Laurence Tubiana (2002) observent
que La mondialisation est dabord largement perue comme inquitable
parce que () elle donne aux pays qui savent en tirer parti les moyens de
senrichir, et accentue souvent le handicap relatif des pays les plus pauvres,
les plus instables ou les plus vulnrables. Or la diffrence des tats, ou de
lUnion europenne, la communaut internationale ne sest gure dote dune
fonction redistributive. Laide au dveloppement remplit dans une certaine
mesure cette fonction Les auteurs ont pour objet la gouvernance mondiale, dont ils disent quelle exprime le problme de base de lorganisation
conomique internationale : comment gouverner sans gouvernement ? Les
mcanismes coopratifs qui se mettent en place dans la communaut des
bailleurs de fonds correspondent un phnomne de gouvernance mondiale
du mcanisme de redistribution mondiale. Le dfi des prochaines annes
consiste y associer les pays bnficiaires, tant pour amliorer la gouvernance
de ce mcanisme, que pour le prenniser. La France pourrait y contribuer.
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Complment D
La croissance chinoise a fait oublier les performances tout aussi spectaculaires des nouveaux pays industriels qui, partant dun niveau de revenu
par habitant infrieur celui de lgypte ou du Ghana en 1950 ont grimp
quatre quatre lchelle du dveloppement pour rejoindre lEurope du sud.
Ces succs, qui ont illustr le bien fond dune stratgie de promotion des
exportations, sont souvent mis en avant pour dmontrer la supriorit du
commerce sur laide ( Trade not aid ). Mais, on la parfois oubli, avant
dadopter cette stratgie, la Core et Tawan, ont t les pays les plus aids
au monde et dans les annes cinquante, ils ont absorb 40 % de laide des
tats-Unis qui, lpoque, assuraient lessentiel de laide publique au dveloppement.
Le dbat sur lefficacit de laide invite revisiter lexprience de
ces pays. Cest lobjet de cette note qui, aprs avoir mis en perspective
laide quils ont reue, sattachera valuer quel a pu tre son impact.
Cette apprciation doit tenir compte des conditions initiales de ces deux
pays qui ont fait partie de lEmpire japonais jusquen 1945 et des modalits
particulires de laide amricaine.
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1. Repres historiques
1. Tawan
Lle de Tawan (30 000 km2), occupe par les Portugais ( Formosa ) et les
Hollandais est devenue une province chinoise au XVIIe sicle. Annexe par les
Japonais en 1895, elle a t rtrocde en 1945 la Chine que gouvernait le
Kouo Ming Tang (KMT) soutenu par les Amricains.
1949 Accompagn par un million de Chinois, le KMT se rfugie Tawan
peupl de 8 millions dhabitants ; les tats-Unis suspendent leur aide au
KMT.
1951 Reprise de laide amricaine qui prend fin en 1965.
2. Core
Royaume indpendant ds le VIIe sicle, la pninsule corenne a t gouvern par la dynastie Yi du XIVe sicle jusqu son annexion par le Japon (1910)
qui avait ouvert le royaume ermite aux changes en 1876.
1945 La pninsule est libre par les Amricains au sud du 38e parallle et par
les Sovitiques au nord : 2 millions de Corens se rfugient au sud alors
peupl de 20 millions dhabitants.
1948 Le gouvernement provisoire amricain est remplac par un gouvernement coren prsid par Syngman Rhee.
1950 Le dpart des troupes amricaines prcipite la guerre de Core et lintervention de la Chine. Ce conflit dvaste la pninsule et sachve par un
armistice (1953).
1960 Rlu en 1952, en 1956 et en 1960 dans des conditions douteuses, le
prsident Syngman Rhee mne une politique rpressive qui conduit la
Rvolte davril 1960 et son exil. Il est remplac par Chang Myon pour
quelques mois.
1961 Coup dtat de Park Chung Hee qui gouverne jusquen 1978.
300
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45
Europe
Japon
Core
Taiwan (Chine de 1946 1948)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1946-1948
1949-1952
1953-1961
301
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301
Source : partir de USAID, US Overseas Loans and Grant Green Book (http://qesdb.cdie.org).
10%
Core
8%
6%
4%
Taiwan
2%
0%
1952
1955
1958
Source : Statistiques nationales et calculs de lauteur.
302
1961
1964
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10%
8%
6%
4%
2%
Core
0%
1952
1955
1958
1961
1964
1967
1970
Sources : Bank of Korea, Ink-Jin Seo (2000), Clark (1989), Council of Economic Planning
and Development (Tawan) et calculs de lauteur.
303
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303
En %
Monde
Europe
267
Japon
Pays en dveloppement
Moy.-Orient, Afr. du nord
Afrique sub-saharienne
Amr. latine et Carabes
Asie (hors Japon)
Core
Taiwan
Philippines
Vietnam
8 658 8 230
214
0
0
0
214
0
141
73
0
920
67
0
47
806
13
275
148
0
999
28 166
242
100
7
0
5
88
1
30
16
0
100
9
1
7
83
24
27
3
9
100
65
2
4
29
6
2
1
13
Source : partir de USAID, US Overseas Loans and Grant Green Book (http://qesdb.cdie.org).
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350
NT$/US$
(chelle de droite)
300
45
40
35
250
30
200
25
150
20
15
100
10
Won/US$
(chelle de gauche)
50
0
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
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Plusieurs dvaluations ont ramen la parit moyenne du dollar de respectivement 15 NT$ et 6 hwan en 1952 40 NT$ et 60 hwan en 1960 (305 wons
en 1965) mais ces dvaluations nont pas suffi compenser limpact de la
hausse des prix. En labsence de donnes sur le taux effectif de change, on
la approch en divisant le taux de change nominal moyen du dollar par le
diffrentiel entre la hausse des prix industriels en Core et Tawan avec
les tats-Unis pendant la priode 1952-1970. Lvolution de ce proxy fait
apparatre des fluctuations assez importantes dans le cas de la Core jusquen 1965. Tawan, on a assist une apprciation rgulire jusqu
ladoption des rformes la fin de la dcennie cinquante (graphique 5).
5. Taux de change effectif rel du won et du NT$ par rapport au dollar
Base 100 = 1952
300
TEER Core
TEER Taiwan
250
200
150
100
50
0
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
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30%
Exportations
Importations
Solde
Aide
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
-15%
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
En %
Core
12,3
7,0
3,8
Taiwan
8,8
4,8
1,9
80
19,0
7,3
11,7
63
14,0
14,6
0,6
7,2
38,1
39,9
13,4
95,9
75,6
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30%
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Exportations
Importations
Solde
Aide
15%
10%
5%
0%
-5%
-10%
1952
1954
1956 1958
1960 1962 1964
Source : Clark (1989), Jacoby (1966) et calculs de lauteur.
1966
1968
1970
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2. Quel impact ?
Laide amricaine a t considrable. A-t-elle t efficace ? Pour rpondre, on considrera son impact sur la croissance dans les annes cinquante telle quelle a pu tre analyse dans un certain nombre de rapports
ou publications.
Ces deux pays ont bnfici dun soutien assez proche mais leurs performances apprcies par leur croissance du PIB de 1953 1963 ont t
diffrentes. Le PIB a augment de 7 % par an en moyenne Tawan et de
4,8 % en Core ce qui sest traduit par une croissance per capita de respectivement 3,8 et 1,9 %. Si la performance corenne a t proche de la
moyenne des PED(6), celle de Tawan a t bien suprieure.
Laide a contribu relever la croissance. Faisant lhypothse que les
investissements financs par laide ont t caractriss par le mme coefficient
de capital que la moyenne, Jacoby (1966) a estim que laide expliquait prs
de 30 % de la croissance en Core et Tawan. Dans ce dernier cas, le
mme auteur a construit un modle macroconomique qui a montr quen
labsence daide, la croissance Tawanaise aurait t deux fois moins importante. Un travail analogue men sur la Core a conclu que lconomie se
serait contracte ( 1,5 % par an entre 1953 et 1962) en labsence daide et
quelle aurait stagn si laide avait t rduite de moiti (Cole et Kuznets, 1980).
Mais, lpoque, ces performances nont pas t juges satisfaisantes.
Au dbut des annes soixante, les Amricains se sont montrs particulirement pessimistes propos de la Core : publi aux premiers mois de ladministration Kennedy, un rapport de lUSAID a prsent ce pays comme
lhomme malade dAsie, dnu du sens de la responsabilit indispensable la croissance et au dveloppement (cit dans Brazinnski, 2005).
Prs de 4,6 millions de Corens, soit un cinquime de la population, taient
sans emploi et le gouvernement hsitait dmobiliser une partie du contingent militaire pour ne pas aggraver le chmage. Mme si la situation tawanaise tait meilleure, des observateurs (Mancall, 1964) staient interrogs
sur la capacit de ce pays smanciper de laide. labores par Rosentein
Rodan en 1961, des projections de croissance lhorizon 1975 pour les pays
en voie de dveloppement avaient prvu une croissance assez mdiocre
pour la Core et Tawan. Ces prvisions nont pu qualimenter le scepticisme des observateurs propos de ces deux pays.
(6) Ce ntait pas suffisant pour les Amricains qui souhaitaient que ces pays soient des
vitrines du monde libre : or, la mme poque, la Core du Nord et la Chine qui avaient
bnfici dune aide bien plus modeste, affichaient de meilleures performances (mais leurs
statistiques sont sujettes caution).
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Taiwan
Moyenne PED
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
0%
1950-1955 1955-1960
Annes
1960
Annes
1970
Annes
1980
Annes
1990
Annes
2000
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20 000
15 000
10 000
5 000
0
1960
1966
1972
1978
1984
1990
1996
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des investissements dans les colonies o les salaires taient plus bas ; ces
dlocalisations ont t lorigine dun flux dexportations de produits
(textile) par des filiales japonaises mais aussi par des entreprises corennes
et tawanaises. Avant guerre, avec respectivement 3,2 et 7,4 % de leur
population active dans lindustrie manufacturire, la Core et Tawan taient
plus industrialiss que de nombreux pays en dveloppement dans les annes
soixante-dix. En 1943, le taux de scolarisation des 6-14 ans tait de 71 %
Tawan (Ho, 1978) et en 1947, de respectivement 74 % (primaire) et 21 %
(secondaire) en Core. Ces taux sont suprieurs ceux que lon constate
actuellement dans les pays les plus pauvres.
Aprs la guerre, ces deux pays ont ensuite bnfici dune aide massive
qui a t gre avec des modalits assez particulires.
3.2. Des modalits particulires
Laide amricaine aux NPI a privilgi lobjectif stratgique du
containment mais, partir de 1955, elle a davantage mis laccent sur le
dveloppement conomique. Elle sest droule dans un face--face qui a
permis aux Amricains de peser sur les choix stratgiques.
3.2.1. Les objectifs
linstar de laide Marshall, laide la Core et Tawan a cherch
relever ces pays pour les arrimer au camp occidental. La priorit accorde
la dfense a t critique par Rostow (1955)(10) qui a estim plus efficace
de privilgier le dveloppement. Selon lauteur des tapes de la croissance , la russite conomique de l Asie libre amnerait les dirigeants
chinois abandonner le camp socialiste. Attachant de limportance au dveloppement conomique partir de 1957, les Amricains ont eu plus dexigence en termes de gestion de leur aide. Le dcollage de ces deux pays
tant devenu leur objectif, ils ont dcid de limiter la dure de leur assistance : voque ds 1957, la fin de laide a t annonce au dbut de la
dcennie soixante Tawan et en Core. Cette dcision est probablement
unique dans lhistoire de laide au dveloppement.
Mme si les bureaux dtude et les agriculteurs amricains ont bnfici
de laide, celle-ci na pas rpondu un souci commercial. La Core et
Tawan nont pas t des enjeux commerciaux pour les tats-Unis : les
premiers investissements amricains y datent des annes soixante et ces
marchs ont longtemps reprsent des dbouchs ngligeables pour les industriels amricains. Mais en venant laide de la Core et de Tawan, les
Amricains ont indirectement aid lconomie japonaise qui avait souffert
de larrt des commandes amricaines aprs la guerre de Core. Les tatsUnis ont souhait le rtablissement des relations entre le Japon et la Core
considre comme le dbouch naturel des exportations japonaises alors
juges inadaptes au march amricain . Paralllement les Amricains
(10) Pour le snateur Kennedy dont il deviendra le conseiller la Maison blanche.
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3.2.2. Un face--face
Laide a t exclusivement bilatrale Tawan et, en Core, laide multilatrale (UNKRA, United Nations Korean Relief Agency) na jou quun
rle limit dans les annes cinquante(11).
Les Amricains ont t trs prsents. Avec 2 000 personnes en 1955,
lambassade amricaine Soul tait la plus importante au monde et, la
mme poque, lUSAID employait 350 personnes Tawan(12). Les conseillers amricains ont sig directement dans les instances de direction et
particip aux runions des commissions les plus importantes. Plusieurs milliers de militaires ont stationn dans les deux pays et laide a financ un flux
de consultants dans tous les domaines(13). Cette prsence (et celle dONG
comme les boys scouts, la Fondation Ford) et les contacts quelle a favoriss ont peut-tre t tout aussi importants que laide stricto sensu.
(11) Les projets ont reprsent 64 % de laide multilatrale fournie par lUNKRA
(121 millions de dollars entre 1953 et 1958) et lindustrie surtout les PMI a t le secteur
privilgi (27 millions de dollars).
(12) Les cots de gestion reprsentaient 3 % du montant de laide.
(13) Notamment dans lducation. En Core, les livres scolaires qui visaient faire des lves
de loyaux sujets de lempereur ont t remplacs par des manuels insistant sur le progrs et
les avances technologiques.
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Les relations des Amricains avec le gouvernement coren ont t davantage conflictuelles. Refusant dadmettre la division de la pninsule,
Syngman Rhee a tard concevoir un dveloppement autonome de la Core du Sud. Privilgiant la dfense, il a longtemps espr pouvoir reconqurir le Nord et a maintenu un million dhommes sous les drapeaux. Le gouvernement a cherch maximiser laide pour largir sa base politique en
monnayant des avantages aux entreprises. Il sest montr laxiste vis--vis
de linflation les prix la consommation ont tripl entre 1946 et 1948 et se
sont nouveau emballs pendant la guerre (1950-1953). La lutte contre
linflation a t la priorit des Amricains qui, en 1957, ont diminu leur aide
pour imposer un plan de stabilisation. La consquence a t un ralentissement conomique et une aggravation du chmage (notamment des diplms) qui a conduit la Rvolte davril 1960, la mort de centaines dtudiants
et le dpart de Syngman Rhee. Aprs un intermde dmocratique de quelques mois, le gnral Park Chung Hee sest empar du pouvoir en 1961
pour le conserver jusquen 1978.
10. Hausse des prix industriels (1953-1970)
90%
80%
Core
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Taiwan
-10%
-20%
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
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4. Conclusion
Laide la Core et Tawan a t considrable. Les observateurs de
lpoque montrent que ces ressources abondantes nont pas toujours t
utilises bon escient et quelles ont parfois t gaspilles. Cette aide a
contribu dynamiser ces conomies dans les annes cinquante mais, audel de cet impact mcanique, a telle t efficace ? Peut-on lui attribuer
une responsabilit dans lessor de ces deux pays partir de 1960 ? Il
nest pas vraiment possible disoler laide des autres facteurs qui ont jou,
quil sagisse du soubassement culturel, de lhritage colonial et enfin de
linsertion de ces pays dans lconomie internationale au bon moment .
Hritiers de vielles civilisations, la Core et Tawan ont t modernises
par la colonisation japonaise. Toutefois, les exemples de la Core du Nord et
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Complment E
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est relativement forte, baisse qui peut atteindre 3,8 points dans les pays o la
corruption est la plus importante (ceux du dernier quartile). Autrement dit,
quils proviennent dune augmentation globale de laide extrieure ou de la
conversion de prts, les apports additionnels de dons peuvent tre totalement neutraliss par une rduction des recettes intrieures dans les pays qui
ont les plus faibles institutions, et qui profitent de la manne extrieure pour
rduire leur collecte fiscale.
Un rcent document de travail du FMI propose une analyse thorique
du dilemme prts versus dons (Cordella et Ulku, 2004).
Les auteurs considrent des flux d aide gnralise dfinie par deux
paramtres : la valeur et le degr de concessionalit c du flux, c variant de 0
1 : si c = 0, le prt est aux conditions du march et si c = 1 cest un don. Ils
partent dun modle simplifi o le pays aid cherche maximiser une fonction dutilit intgrant son PIB, le cot de lajustement conomique associ
laide et le poids de sa dette publique, et o le donateur cherche maximiser le surplus de PIB du pays aid pour un montant donn daide gnralise. Ils montrent que ce modle dtermine un degr optimal de concessionnalit.
Selon ce modle thorique, ce degr optimal de concessionalit devrait tre
dautant plus lev que lenvironnement politique et institutionnel est mdiocre, que le revenu par tte est faible et que la dette extrieure est leve,
ces rsultats thoriques tant contradictoires avec ceux empiriques de
Clements et Gupta
Les auteurs testent ensuite un modle empirique assez riche, o la croissance du PIB est explique (entre autres facteurs) par le degr de
conditionnalit, le volume de laide, et des variables croisant le degr de
conditionnalit avec lenvironnement politique, le PIB par tte et une caractristique dendettement public. Le test est fait sur un panel de 69 pays, sur
sept squences de trois ans dans la priode 1975-1995. Le degr de
concessionnalit pris en compte est lquivalent-don des prts et des dons
hors assistance technique divis par le total des prts et dons.
Lenvironnement institutionnel est rsum par lindice CPIA (Country
Policy and Institutional Assesment) de la Banque mondiale. Le niveau
dendettement public est approch par le solde budgtaire. Lquation est
enrichie par des variables nombreuses : niveau initial du PIB, variables structurelles (ouverture, profondeur financire, mortalit infantile, etc.) ; le modle est test avec des variables retardes et un jeu assez complet de variables instrumentales, pour se prmunir contre les biais dendognit.
Les auteurs confirment partiellement les rsultats du modle thorique :
un haut niveau de concessionnalit amliore lefficacit de laide pour les
pays les plus pauvres, dont lenvironnement politique est mdiocre et la dette
leve. Cependant, du fait des considrations gopolitiques qui influent tout
la fois sur les volumes daide et sur leur concessionnalit, celle-ci nest
que trs peu corrle avec la qualit institutionnelle des pays rcipiendaires
(value par lindice CPIA), et la ralit sloigne souvent de loptimum
thorique.
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Large :
aide lradication de la pauvret
et la stratgie de dveloppement
Suivi et valuation
Bnficiaires
lev
Important
Bonne gouvernance
Responsabilit de la dfinition
des priorits et de la conception
des projets et des programmes
Montant du financement
Modalits de laide
Limit
Modeste :
aide des secteurs
les plus prometteurs
Conjointe donateur/bnficiaire
Moyen
Gouvernance moyenne
Trs faible
Faible
Gouvernance faible
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aussi objectives que possible (cest--dire en privilgiant quelques indicateurs statistiques irrfutables), laide doit tre priodiquement module et
adapte ex post.
Il faut enfin souligner que la finalit de laide ne peut tre rduite la
seule croissance du PIB, ni mme la seule rduction de la pauvret montaire, quoi les modles et les stratgies dominantes sattachent exclusivement. Laccroissement des capacits des pauvres (au sens dAmartya
Sen), la rduction des risques de conflits intrieurs ou dpidmies , la
compensation des chocs extrieurs naturels ou conomiques , lencouragement aux rformes politiques et sociales quitables (et donc risques),
constituent des objectifs tout aussi respectables, qui doivent tre combins
avec beaucoup de souplesse. Au risque dtre dpasss par le cours des
vnements (comme ils le furent notamment durant les programmes dajustement structurels) les conomistes doivent savoir intgrer dautres variables que les agrgats de la comptabilit nationale et les donnes denqutes
budget-consommation des mnages : lanalyse des socits du Sud, et de
leurs institutions (formelles ou informelles) doit en particulier tre renforce,
et priodiquement mise jour.
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1. Gouvernance et revenu
2,5
Niveau de gouvernance effectif
Niveau de gouvernance prvu
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
Les cinq pays dont le score effectif tait le plus lev en 2002 taient
(dans lordre dcroissant) : le Chili, Madagascar, le Botswana, le Sngal,
et la Mauritanie.
Les pays dont le score effectif tait le plus bas taient : lArgentine, le
Congo RDC, lAlgrie, le Soudan et le Zimbabwe.
Un rating de ce type pourrait tre labor pour la zone de solidarit
prioritaire des pays aids par la France, en estimant une tendance moyenne
la Radelet : au sein de cet ensemble, ou bien sur un champ plus vaste de pays.
titre indicatif, le graphique 2 prsente la distribution de 173 pays de la
base Kaufmann-Kray (y compris les pays dvelopps) selon leur gouvernance
et leur niveau de PIB par tte. Il montre la dispersion du nuage, mais aussi
sa structure en deux sous-ensembles (de type Twin Peaks ), qui semblent
spars par un seuil de PIB par tte correspondant 4 000 dollars en parits de pouvoir dachat (celui-ci quivaut une valeur de 8 sur lchelle log).
Il faut nanmoins souligner que le R2 est dassez mauvaise qualit : le PIB/
tte nexplique que 25 % de la variance de lindice de Kaufmann et Kray.
Le graphique 3 est limit aux pays de la ZSP. On y retrouve les deux
sous-ensembles, spars par le seuil denviron 4 000 dollars par tte (correspondant 8 sur lchelle horizontale)
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1,5
BWA MUS
DMA
ATG
NAM GRDMYS ZAF OMN
SAM THA
MNG BTN
BGR
TTO
CPV
BLZ
MAR
PAN
JOR
TUN MEX
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SUR BRA
JAMSLV FJI ROM
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MDG
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LBY
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GEO
SLE
TJK
NGA COG
UZB
TKM
ZWE
AGO
BDI
HTI
SDN
1,0
MDV
0,5
0,0
-0,5
y = 0,2474 x 1,62
R2 = 0,2462
MMR
-1,0
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
8,5
log (PIB/tte) en ppa (2002)
9,0
9,5
10,0
0,5
0,0
-0,5
HTI
BDI
SDN
NAM
TUN
MAR
LBN
ZAF
DOM
GAB
CUB
DZA
GNQ
AGO
LBR
-1,0
-1,5
y = 0,2719 x 1,834
R2 = 0,1873
ZAR
-2,0
6,3
6,8
7,3
7,8
8,3
log (PIB/tte en 2002)
8,8
9,3
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Rsum
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compris des parties). On fixe une cible atteindre (0,7 % du PIB en APD), et
on reconnat que le dveloppement est une interaction complexe entre facteurs
internes et externes. Limportance des institutions multilatrales se renforce.
La troisime tape intervient dans les annes quatre-vingt dans un contexte marqu par les premires crises de la dette affectant aussi bien les
pays endetts auprs du secteur bancaire priv (cas du Mexique) que des
pays endetts au titre de lAPD. On prend alors conscience que laide,
cense aider au dveloppement, peut au contraire exacerber la dpendance
financire des pays receveurs. Lanalyse dominante insistant sur le caractre inappropri des politiques macroconomiques et structurelles suivies,
laide va donc sorienter vers le financement de lajustement visant restaurer une soutenabilit financire pour les pays. Dans les faits il sagira
souvent de refinancement de la dette pour viter une insolvabilit qui mettrait en danger la stabilit financire internationale ( too big to fail ).
Cest partir de cette nouvelle donne que prendra corps le dbat sur la
conditionnalit puisque ces politiques de refinancement vont tre systmatiquement bases sur lengagement pralable des pays conduire des politiques censes leur permettre de restaurer leur crdibilit financire.
Plus rcemment, avec la persistance des crises financires, les checs
du dveloppement, laffaiblissement des considrations gostratgiques li
la disparition du bloc sovitique, on assiste une rorientation de laide
vers lobjectif de rduction de la pauvret qui trouve sa traduction dans les
Objectifs du millnaire pour le dveloppement (2000), contrat dobjectifs
que sassigne la communaut internationale. Les attentats du 11 septembre
viennent plus rcemment encore remettre les questions de scurit sur
lagenda du dveloppement.
La deuxime tension, dveloppement ou redistribution, renvoie aux deux
conceptions aristotliciennes de la justice : justice corrective (visant compenser une injustice prcdemment identifie et devant donner lieu soit
ddommagement, soit la mise en action dun processus de rattrapage )
ou justice distributive (visant corriger une situation juge ingalitaire des
ressources au regard des besoins, des actions ou des mrites). Le paradigme du dveloppement se rattache trs naturellement une conception
correctrice de la justice puisquil sagit de corriger les accidents de lhistoire qui ont conduit des processus spars de dveloppement. Laide
comme redistribution est tout aussi naturellement justifie au nom dune
conception distributive de la justice qui impose daider les plus pauvres sans
autre justification que leur pauvret.
On voit ds lors comment ces deux conceptions, a priori irrductibles,
renvoient des visions du monde, une approche de la responsabilit, une
vision de laide et de son valuation fort diffrentes. Lapproche corrective
est associe une perspective dynamique (les pays pauvres ont vocation
se dvelopper) des socits humaines l o lapproche distributive saccommode de lide que les interdpendances sont systmatiquement productrices de perdants et de gagnants que lAPD aura en permanence corriger. Il en dcoule que la position volutionniste insistera sur le
contrat qui lie le rcipiendaire de laide avec le donneur et la responsabilit
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de chacune des deux parties quand la position marque par une conception
distributive de laide sera plus naturellement tente dinsister sur les limitations de responsabilit du rcipiendaire. Laide est donc de nature contractuelle (base sur la rciprocit) et contingente ( la mise en place de certaines politiques, la ralisation dobjectifs, vrifiables, etc.) dans un cas alors
quelle est base sur la constatation dun tat (enclavement, pauvret, mauvais tat sanitaire, etc.) dans lautre et donc non conditionne par les performances du pays receveur.
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font valoir que laide acquiert une efficacit maximale quand elle est dirige
vers des pays qui ont un certain type de gouvernance. Cette thse, qui a t
mise en avant par un article dterminant de Burnside et Dollar (2000) veut
que laide soit efficace dans les pays ayant une bonne politique conomique
ou de bonnes institutions. Les auteurs passent en revue quelques critiques
de nature technique (concernant les indicateurs de bonne politique conomique , la qualit des rgressions estimes, lefficacit examine la seule
aune de la croissance du produit par tte, etc.) en pralable aux critiques
plus substantielles :
la premire est quune analyse pertinente de lefficacit de laide est
aussi fonction des liens culturels (notamment linguistiques) qui existent entre prteurs et receveurs de laide. Ces liens, en gnral non pris en compte
dans les tudes sattachant lefficacit de laide, savrent pourtant lune
des explications les plus significatives des flux dAPD ;
la thse de Burnside et Dollar fait en outre limpasse sur deux questions trs dbattues concernant les liens entre le niveau de laide et son
efficacit. La premire est la question, souleve par Roseinstein-Rodan ds
les annes quarante, du big push . Elle met en avant lexistence dun
effet de seuil en de duquel lefficacit restera limite. linverse, des
contraintes physiques (enclavement, infrastructures limites) ou administratives peuvent sopposer une mobilisation efficace de laide sans que la
gouvernance des pays aids puisse tre mise en cause. De mme une
aide trop importante peut engendrer certains types de dsquilibres macroconomiques, connus comme le syndrome hollandais , qui se traduisent
par une apprciation du taux de change rel prjudiciable la croissance.
La question de lefficacit de laide emporte avec elle une analyse de la
slectivit de cette aide, cest--dire la qualit de son allocation gographique. Les auteurs remarquent que la slectivit de laide franaise est
mal juge par le CAD qui lui reproche une part trop grande donne lAfrique, une grande concentration sur quelques pays (les cinq premiers pays
aids reoivent 37 % de laide franaise) et, linverse, une trop grande
dispersion sur beaucoup dautres (plus de 120 pays se rpartissent 27 % de
cette aide). Cette critique est lobjet de dveloppements importants dans le
rapport. Tout dabord, et comme dans le cas prcdent, il convient de sinterroger sur les critres retenus pour juger de la slectivit. Il est not par
exemple que la vulnrabilit des pays, leur situation de pays post-conflits le
cas chant, est le plus souvent absente des tudes jugeant de la qualit de
lallocation gographique de laide. De mme il est rappel le poids des liens
historiques et de ce point de vue, lhistoire faisant que la France a eu des
colonies qui savrent galement tre aujourdhui souvent des pays faibles
revenus et connaissant une mauvaise gouvernance, ses critres dallocation
sont jugs peu efficaces.
Mais surtout, laide optimale tant celle qui rpond le mieux aux objectifs
poursuivis, toute analyse de la slectivit devra faire le dtour dune identification des objectifs que sassigne laide. Lapproche la plus rpandue (cf.
Collier et Dollar, 2001 et 2002) consiste dire que laide vise diminuer la
pauvret de manire durable en favorisant la croissance conomique. La
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lgitimit de laide viendrait donc dun seul objectif, la rduction de la pauvret, atteint grce la croissance, avec une efficacit qui dpendrait de la
qualit de la gouvernance. Le fondement thique dune telle approche revient diminuer la probabilit quont les habitants des pays en dveloppement de rester pauvres. Cette probabilit dpendant des politiques suivies
localement par les rcipiendaires de laide, varie grandement dun pays
lautre et vouloir sortir le plus grand nombre de personnes de la pauvret
conduit donc concentrer les aides sur les pays les mieux gouverns ou
ceux dans lesquels on trouve le plus grand nombre de pauvres. En dautres
termes elle conduirait faire le choix dlibr de priver daide toute une
partie de la population pauvre du monde.
Une alternative peut tre trouve dans le principe dgale opportunit
pour tous . On considre que les diffrences individuelles de bien-tre ne
doivent tre dues quaux seuls efforts des individus, non aux diffrences de
dotations de ces derniers. Le principe serait alors dallouer laide l o les
obstacles la croissance rduisent le plus lutilit retire dun mme effort.
Contrairement aux vues voques ci-dessus, on peut tre en droit dassimiler les violations des droits de lhomme, la mauvaise gouvernance des pays
des obstacles dresss contre les citoyens de ces pays qui devraient ds
lors tre plus aids que ceux des pays bien gouverns ! Les pays les plus
vulnrables, car par exemple soumis linstabilit des cours de matires
premires, mais aussi les pays faible capital humain peuvent donc lgitimement tre relativement plus aids que les autres.
La discussion mene par les deux auteurs dbouche sur quelques recommandations.
La premire incite la France une action visant lvolution des positions
de la communaut internationale quant la diversit des critres qui sont
pris en compte pour juger de la slectivit de laide. La communaut internationale pourrait facilement se mettre daccord sur quatre critres : deux
critres de pauvret (revenu par tte et niveau moyen de capital humain) et
deux critres defficacit de laide (gouvernance et vulnrabilit conomique).
En retour, notre pays devrait tre beaucoup plus explicite et transparent
sur les critres quil utilise pour choisir les pays quil dcide daider (les
auteurs plaident pour que la francophonie soit un lment explicite de laide
franaise). Ainsi, une fois dtermine par la communaut internationale une
allocation globale de laide au dveloppement pour chaque pays rcipiendaire, chaque pays donneur pourrait indiquer la part de laide bilatrale dont
il souhaiterait prendre la charge en fonction de ses propres critres de slectivit. Une telle procdure permettrait, outre la rconciliation entre les
prfrences mondiales et les prfrences nationales, dassurer une meilleure
prvisibilit de laide pour les pays receveurs.
Pour autant, lallocation gographique de laide, si elle doit obir une
procdure rforme, est marque par une inertie quil convient de relever.
En particulier les annulations de dettes, comptabilises en partie comme de
lAPD, sont le rsultat de dcisions prises antrieurement ou dengagements internationaux. De mme les dpenses dcolage, au titre des rfuLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT
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politiques pour lesquelles ils vont tre aids. Cette conditionnalit devrait
tre fonde sur des indicateurs dimpact mesurant les rsultats des politiques engages grce laide, mettant en uvre des valuations qui ne soient
pas trop frquentes (les politiques mettent un certain temps donner des
rsultats) et bases sur des normes dvolution des indicateurs dfinies
internationalement (afin dviter le double cueil de pays qui se fixent des
objectifs trop ambitieux pour accder laide, ou, au contraire, des objectifs
trop restreints qui permettent de minimiser le risque dchec).
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5. Commentaires
Dans son commentaire, Jacques Delpla, remarque que certains des pays
qui connaissent les meilleures performances (Inde, Vietnam) sont aussi ceux
qui ont le moins bnfici des aides au dveloppement. Il souligne aussi que
si lon ne sait pas ce que sont les bonnes politiques, on sait en revanche ce
que sont les mauvaises. Il en tire lide que lon pourrait envisager une
conditionnalit ngative lAPD. Il regrette ce titre que la question du
franc CFA (associ une survaluation du change de ces pays) nait pas
t aborde par le rapport et se demande pourquoi on ne pourrait pas aller
plus que ce que prconise le rapport (la centralisation de laide lAFD) en
fusionnant diffrentes agences daide de pays europens. Les analyses de
Daniel Cohen sur la volatilit des conomies lui semblent en revanche trs
importantes et mriter dautres dveloppements.
Jean-Paul Fitoussi souligne quant lui son accord avec les points importants du rapport : les ambivalences irrductibles de laide, labsence de critres absolus pour dfinir une bonne politique , et la difficult ne baser
laide que sur des critres defficacit limits (on aboutirait naider que
ceux qui nen ont pas besoin, on occulte le dbat sur les objectifs et on
occulte le pouvoir de laide influer sur les politiques). Sagissant de laide
franaise il souligne que sa principale critique est quil est difficile de la
dfinir par absence de clart sur les objectifs et dindpendance des institutions qui ont en charge la gestion de cette aide.
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both parties, while the distributive concept of aid tends to more naturally
emphasise the limitations of the recipients responsibility. Aid is therefore
contractual (based on reciprocity) and contingent (the implementation of
verifiable policies, goals, etc.) in some cases whereas it is based on the
situation of a State (land locked, poverty, sanitary conditions, etc.) in other
cases and therefore not conditioned by the performances of the aid recipient.
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an agricultural project may be subject to the reform of a products distribution channels). This is also referred to as instrument-based conditionality.
Macroeconomic conditionality was mainly developed in the 1980s during
the first debt crises in the context of adjustment policies driven by international financial institutions. In fact, macroeconomic conditionality is now
dominated by that of the Bretton Woods institutions (for example the
restructuring of bilateral public debt is subject to an agreement with the
IMF). This logic, aimed at securing the reimbursement of loans, is based on
the doubt that the international community has as regards developing
countries capacity to define an economic policy that is both efficient (i.e.
will lead them to development) and likely to guarantee the reimbursement of
loans (credibility effect that the countries buys by obtaining approval from
multilateral institutions). In light of this, specific difficulties have emerged:
countries are asked to make rapid decisions before the payment of an
additional tranche, thereby leading to rushed and short-term decisions;
it leads to a game between negotiators who are leading the concerned
states to accept reforms that they know they cannot implement or that they
believe they can obviate;
reforms lose their credibility when lenders are reluctant to apply sanctions. Conversely, applying sanctions strictly or discontinuing payments may
lead to losing the benefit of what has already been accomplished;
conditionality often involves putting under strict supervision the country
where development is inseparable from an appropriation process of reforms.
These remarks enable the authors to make other recommendations
regarding conditionality: this involves shifting from instrument-based
conditionality to results-based conditionality. Aid will no longer be subject
to actual implementation of specific action, but to achieving the goals of
policies, defined by the countries themselves. The challenge is that countries
assisted adopt the policies for which they receive aid. This conditionality
should be based on impact indicators measuring the results of policies
undertaken thanks to the aid, implementing assessments that are not too
frequent (policies take some time to produce results) and based on standard
indicator developments defined internationally (in order to avoid the double
pitfall of countries which set goals too ambitious to entitle them to aid, or, on
the contrary, goals that are too restrictive that enable to minimise the risk of
failure).
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5. Comments
In his comment, Jacques Delpla, notices that some of the countries that
perform better (India, Vietnam) are also those which have benefited least
from development aid. He also stresses that although no one knows what
are good policies, bad ones are easily identifiable. He concludes that a
negative conditionality in ODA could be envisaged. He regrets that the quesLA FRANCE ET LAIDE PUBLIQUE AU DVELOPPEMENT
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PREMIER MINISTRE
Cellule permanente
Christian de Boissieu
Prsident dlgu du Conseil danalyse conomique
Herv Bonnaz
Secrtaire gnral
Isabelle Bensidoun
Conseillre scientifique
Commerce international
Laurent Flochel
Conseiller scientifique
Microconomie
Jrme Glachant
Conseiller scientifique
Macroconomie
Thorie de la croissance
Fabrice Lenseigne
Conseiller scientifique
Macroconomie
Politiques structurelles
Christine Carl
Charge des publications et de la communication
Agns Mouze
Charge dtudes documentaires
01 42 75 77 47
01 42 75 77 40
christine.carl@cae.pm.gouv.fr
agnes.mouze@cae.pm.gouv.fr
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