Sunteți pe pagina 1din 118

DR EPTUL PENAL EUROPEAN

O abordare integrativ

Andr Klip

DREPTUL PENAL EUROPEAN


O abordare integrativ

Traducere din limba englez de Dana MANOLE

juridic

intersentia

CARTIER
Editura Cartier, SRL, str. Bucureti, nr. 68, Chiinu, MD2012.
Tel./fax: 022 24 05 87, tel.: 022 24 01 95. E-mail: cartier@cartier.md
Editura Codex 2000, SRL, Strada Toamnei, nr. 24, sectorul 2, Bucureti.
Tel./fax: 210 80 51. E-mail: romania@cartier.md
www.cartier.md
Crile CARTIER pot fi procurate n toate librriile bune din Romnia i Republica Moldova.
Cartier eBooks pot fi procurate pe iBookstore i pe www.cartier.md
LIBRRIILE CARTIER
Librria din Centru, bd. tefan cel Mare, nr. 126, Chiinu.
Tel./fax: 022 21 42 03. E-mail: librariadincentru@cartier.md
Librria din Hol, str. Bucureti, nr. 68, Chiinu.
Tel./fax: 022 24 10 00. E-mail: librariadinhol@cartier.md
Comenzi CARTEA PRIN POT
CODEX 2000, Str. Toamnei, nr. 24, sectorul 2, 020712, Bucureti, Romnia
Tel./fax: (021) 210.80.51
www.cartier.md
Colecia Cartier juridic este coordonat de Oleg Efrim
Redactor tiinific: Romania Iordache
Editor: Gheorghe Erizanu
Lector: Valentin Guu
Coperta seriei: Vitalie Coroban
Coperta: Vitalie Coroban
Design/tehnoredactare: Tatiana Cunup
Prepress: Editura Cartier
Tiprit la Combinatul Poligrafic
Andr Klip
EUROPEAN CRIMINAL LAW
2-nd edition, Intersentia, CambridgeAntwerpPortland, 2012
Andr Klip
DREPTUL PENAL EUROPEAN
Ediia I, aprilie 2014
2012 Intersentia
2014, Fundaia SorosMoldova pentru prezenta ediie. Toate drepturile rezervate.
Crile Cartier sunt disponibile n limita stocului i a bunului de difuzare.
Aceast lucrare este tradus i publicat cu suportul Programului de Drept al Fundaiei Soros Moldova.
Descrierea CIP a Camerei Naionale a Crii
Klip, Andr.
Dreptul penal european: O abordare integrativ / Andr Klip; trad. din lb. engl.: Dana Manole; red. t.: Romania Iordache. Chiinu: Cartier, 2014 (Combinatul Poligrafic). 582 p. (Colecia Cartier juridic").
Tit. orig.: European Criminal Law: An Integrative Approach. 500 ex.
ISBN 978-9975-79-868-6.
341.4(4)
K 56

PREFA LA EDIIA A DOUA


La apariia primei ediii a acestei cri era neclar soarta exact a Tratatului de la Lisabona, iar dup ce a devenit clar c Tratatul va fi ratificat,
mult lume mi-a spus c am riscat i am fost norocos c am ctigat. Trebuie
s dezamgesc acele voci. Eu nu sunt un juctor. Editorul meu i cu mine
am fost absolut siguri c Tratatul va fi ratificat, dei eram nesiguri n ceea
ce privete durata i chiar am speculat afirmnd c ratificarea putea dura i
civa ani. n orice caz, decizia de a merge mai departe cu publicarea, care a
inclus Tratatul de la Lisabona, n cele din urm s-a bazat pe faptul c ratificarea acestuia nu a afectat structura crii.
Aceasta este ceea ce va observa i cititorul n a doua ediie. Structura sa
este aproape identic cu cea a primei ediii. Cartea a fost complet actualizat,
fiind inclus ntreaga legislaie i jurispruden nou. Au fost, de asemenea,
incluse i unele referine la literatura publicat recent. Au fost necesare modificri mai semnificative n Capitolul 7 cu privire la cooperarea bilateral,
care a fost rescris n mare msur. Acest lucru a fost necesar datorit faptului c intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona a generat o explozie a
activitii legislative, iar multe instrumente legale relevante privind cooperarea au fost adoptate chiar nainte de 1 decembrie 2009. Momentul celei
de a doua ediii permite i includerea primului an de experien practic n
legtur cu aceste noi instrumente juridice.
Reacia la prima ediie a fost, n general, foarte pozitiv, motivndu-m
s nu atept prea mult timp nainte de a purcede la a doua ediie. Am primit
o mulime de laude i unele critici1*. Am ncercat s rspund majoritii criticilor justificate, n acelai timp dorind s pstrez toate aspectele pozitive ale
primei ediii. Sper ca aceast a doua ediie mai elaborat s fie, de asemenea,
utilizat ca un suport de curs n universiti, de practicieni i teoreticieni. Le
sunt foarte recunosctor lui Hans Kluwer, Ann-Christin Maak i Tom Scheirs
pentru rbdarea i ncrederea cu care au contribuit n mod semnificativ
la a doua ediie a acestei lucrri. i n ultimul rnd, dar nu mai puin impor*

A se vedea urmtoarele comentarii: J. Vogel, Goltdammers Archiv fur Strafrecht 2009, p. 606608;
T. Spronken, De Europese stoomtrein, Nieuwsbrief strafrecht 2009, p. 696700; M.J. Borgers,
Delikt en Delinkwent 2010, p. 303313; M. Fletcher, The Edinburgh Law Review 2010, p. 349
351; N. Neagu, European Law Journal 2010, p. 447450; J. Spencer, 47 Common Market Law
Review 2010, p. 15571559.

Intersentia

Prefa

tant, i aduc mulumiri dragului meu prieten, profesorului Steven Freeland


de la Universitatea de Vest din Sydney, Australia, pentru timpul i efortul su
la editarea manuscrisului.
Andr Klip
Maastricht, octombrie 2011

vi

Intersentia

PREFA LA PRIMA EDIIE


Care ar trebui s fie viitorul dreptului penal european? Vom vedea oare
competene mai mari pentru Uniune n timp ce sunt limitate competenele
naionale? Am ridicat aceste probleme i alte chestiuni similare n fiecare an,
de la ncheierea Tratatului privind Uniunea European la Maastricht n 1992,
cnd se predau cursuri de drept penal european. Studenii i practicienii au
fost, n general, deopotriv de consecveni n rspunsurile lor. Ei puteau accepta, mai mult sau mai puin, evoluiile pn la acel moment, dar au fost
absolut explicii n a afirma c o viitoare integrare european n domeniul
dreptului penal era nedorit. De-a lungul anilor am considerat din ce n ce
mai fascinant logica acestei atitudini, ntruct aceasta rmase aproape invariabil neafectat de noile tratate n domeniul viitoarei integrri, de noii pai
n jurisprudena Curii i de extinderea Uniunii cu alte state membre.
Ideea acestei cri a aprut n 1999, n timp ce elaboram un plan comun
mpreun cu profesorul John Vervaele i amndoi lucram la Universitatea
din Utrecht. Mai ales i sunt recunosctor lui John pentru c la nceputul anilor 90 mi-a fcut cunoscut Dreptul Comunitilor Europene i importana
acestuia pentru dreptul penal naional. Cu toate acestea, planul crii urma
s fie abandonat, iar schimbrile impresionante de circumstane au transformat planul din1999 n proiectul unui document istoric, care oferea o mrturie despre schimbrile de necrezut ce avuseser loc n ultimul deceniu. Dup
experiena de atunci de a-mi abandona planul de a scrie o carte despre dreptul penal european, realizez ct de privilegiat sunt de circumstanele care
mi-au permis s scriu acest volum: am putut s-mi iau un concediu sabatic n
anul universitar 2007-2008, datorit unei subvenii de nlocuire a Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, iar concentrarea mea asupra scrisului a fost facilitat n continuare de ctre Departamentul de Drept
Penal i Criminologie, precum i de Facultatea de Drept de la Universitatea
din Maastricht, care m-au exonerat de la obligaiile mele administrative.
Sunt onorat de observaiile primite de la dou grupuri de experi pe marginea proiectului meu. Un grup este format din colegi i experi n domeniu. Le
datorez multe mulumiri Dr. Pedro Caeiro (Universitatea din Coimbra), Profesorului Michele Caianiello (Universitatea din Bologna), Profesorului John
Spencer (Universitatea din Cambridge) i Profesorului John Vervaele (Universitatea din Utrecht) pentru bunvoina lor de a face comentarii pe marginea

Intersentia

vii

Prefa

versiunii iniiale, ei fiind n acelai timp suprasolicitai. Alt grup de experi care
m-a ajutat a fost unul intern, format din colegi de-ai mei de la Departamentul
Universitii din Maastricht. Le sunt foarte recunosctor lui Jeroen Blomsma,
Gerard de Jonge, Johannes Keiler, Maartje Krabbe, Anne Sophie Massa, Christina Peristeridou i lui Zwiers Martijn. Asistena oferit de acest grup intern
este, de asemenea, o mrturie a faptului c grupul de cercetare n domeniul
Dreptului penal european a devenit o realitate. Comentariile ambelor grupuri
de experi au mbuntit n mod considerabil calitatea crii.
Laura Bosch, ca student-asistent, mi-a oferit cel mai meticulos ajutor
al su. Ea m-a ajutat s trec prin circa 750 de cazuri ale Curii ntr-o manier structurat. i rmn ndatorat pentru rbdarea ei n respectarea numeroaselor mele solicitri pentru nc un alt document. Le sunt, de asemenea,
recunosctor pentru asisten lui Steffi Menz i secretarei mea, Lydie Coenegrachts, care, de asemenea, m-au protejat mpotriva celor care ar fi putut tulbura procesul de scriere. i mulumesc lui Lucasvander Heijden, care mi-a
oferit adpost departe de lumea dezlnuit. Cooperarea cu Chris Engert,
care s-a ocupat de editarea crii, a fost una dintre ultimele, dar, de asemenea,
dintre cele mai plcute etape ale scrierii acestei cri.
nc o dat vreau s recunosc excelenta cooperare cu Hans Kluwerde la
Editura Intersentia, care, dup cele optsprezece volume Cele mai importante cazuri adnotate ale tribunalelor penale internaionale, a fost dispus s i
asume riscul de publicare ntr-un domeniu totalmente diferit al dreptului
penal. i n cele din urm, dar nu n ultimul rnd, aduc mulumiri tuturor
studenilor, practicienilor i colegilor din instana de judecat care au modelat
structura acestei cri ridicnd probleme persistente de drept penal european.
Cartea a fost scris pentru studeni, practicieni i teoreticieni deopotriv.
A aprecia orice comentarii i observaii i a fi bucuros s ncerc s rspund
la orice ntrebare aprut oricrui cititor (andre.klip @maastrichtuniversity.nl).
Andr Klip
Maastricht, noiembrie 2008

viii

Intersentia

CUPRINS
PREFA LA EDIIA A DOUA . ....................................................................... v
PREFA LA PRIMA EDIIE ........................................................................ vii
LISTA DE ABREVIERI ................................................................................... xvii
CAPITOLUL 1
INTRODUCERE .................................................................................................... 1

1. Dreptul penal european.............................................................................. 1


2. Structura crii............................................................................................. 3
3. Tratatul de la Lisabona
i folosirea terminologiei ........................................................................... 8
4. Metodologia i caracterizarea dreptului ................................................. 9
5. Actualitatea acestei cri . ........................................................................ 10
PARTEA 1. ORDINEA JURIDIC A UNIUNII
CAPITOLUL 2
BAZELE INSTITUIONALE ALE UNIUNII EUROPENE ....................... 13

1. Introducere ................................................................................................ 13
2. De la Comunitatea European a
Crbunelui i Oelului la Uniunea European ..................................... 13
3. Dou zone convergente: piaa intern i
spaiul libertii, securitii i justiiei ................................................... 15
3.1. O nou ordine de drept .................................................................... 15
3.2. Cooperarea loial .............................................................................. 16
3.3. Cei trei piloni de la Maastricht . ...................................................... 17
3.4. O singur ordine juridic pentru Uniune ..................................... 19
3.5. Aplicarea principiilor pieei interne la
spaiul de libertate, securitate i justiie . ....................................... 20
4. Integrarea european ............................................................................... 22
4.1. Integrarea european . ...................................................................... 22
4.2. Politici comune i coordonare ......................................................... 29
4.3. Instrumente . ...................................................................................... 29
4.4. Armonizarea i apropierea . ............................................................. 31

Intersentia

ix

Cuprins

4.5. Principiile atribuirii,


subsidiaritii i proporionalitii ...................................................... 34
4.6. Aspecte fundamentale ale
sistemului penal de justiie .............................................................. 36
4.7. Efectele armonizrii: o evaluare critic ......................................... 38
5. Instituii, agenii, organisme i birouri . ..................................................... 40
5.1. Instituii .............................................................................................. 41
5.2. Agenii . ............................................................................................... 46
5.3. Organe i oficii n domeniul dreptului penal................................. 47
CAPITOLUL 3
PRINCIPIILE CONSTITUIONALE
ALE DREPTULUI UNIUNII ............................................................................ 49

1. Introducere ................................................................................................ 49
2. Actele juridice ale Uniunii . ..................................................................... 49
2.1. Legislaia post-Lisabona ................................................................... 49
2.2. Legislaia pre-Lisabona .................................................................... 52
2.3. Alegerea actului Uniunii . .................................................................58
2.4. Geometrie variabil: aplicarea divergent a legii ......................... 59
3. Norme privind aplicarea dreptului Uniunii ......................................... 64
3.1. Dreptul Uniunii creeaz propriul su sistem juridic................. 64
3.2. Principiul cooperrii loiale .............................................................. 69
3.3. Libertatea de alegere a mijloacelor . ................................................ 77
4. Normele materiale ale dreptului uniunii: cele cinci liberti . ........... 79
4.1. Introducere . ....................................................................................... 79
4.2. Libera circulaie ................................................................................. 80
4.3. Necesitatea ncadrrii n scopul tratatelor .................................... 89
4.4. Interzicerea discriminrii pe criteriul naionalitii ................... 92
4.5. Recunoaterea reciproc i ncrederea reciproc ......................... 95
4.6. Restricii justificate privind libera circulaie ................................ 98
4.6.1. Justificri....................................................................................99
4.6.2. Drepturile materiale n legislaia secundar......................110
4.7. Statutul de sine stttor al legislaiei secundare ......................... 113
4.8. n afara domeniului de acoperire al tratatelor? ...........................115
5. Interpretarea dreptului Uniunii ........................................................... 124
5.1. Competena Curii .......................................................................... 124
5.1.1. Competena ca urmare a Tratatului de la Lisabona ...... 125
5.1.2. Perioada de tranziie:
Primii cinci ani pn la 1 decembrie 2014 ...................... 126
5.2. Admisibilitatea sesizrii CJUE prin
procedura ntrebrii preliminare . ................................................ 131
5.3. Surse i tehnici de interpretare . .................................................... 141
x

Intersentia

Cuprins

PARTEA A II-A. DREPTUL PENAL N UNIUNEA EUROPEAN


CAPITOLUL 4
DREPTUL PENAL MATERIAL EUROPEAN ...............................................157

1. Introducere .............................................................................................. 157


2. Competenele legislative ale Uniunii
Europene n dreptul penal . ................................................................... 164
3. Fragmente din partea general a dreptului penal . ............................ 176
3.1. Legalitatea . ....................................................................................... 177
3.2. Competena judiciar ..................................................................... 190
3.2.1. Competena teritorial . ..................................................... 190
3.2.2. Principiul steagului ............................................................ 192
3.2.3. Principiul naionalitii active .......................................... 193
3.2.4. Principiul naionalitii pasive ......................................... 195
3.2.5. Principiul domiciliului . ..................................................... 195
3.2.6. Principiul competenei complementare .......................... 196
3.2.7. Principiul de protecie . ...................................................... 196
3.2.8. Principiul jurisdiciei universale ...................................... 197
3.2.9. Prevenirea conflictelor jurisdicionale ............................ 198
3.2.10. Principii jurisdicionale din Uniunea European ......... 198
3.3. Elementul obiectiv i subiectiv al infraciunii ............................ 199
3.3.1. Actus reus ........................................................................... 200
3.3.2. Mens rea, intenia i rspunderea strict ........................ 201
3.4. Participarea i infraciunile incipiente . ....................................... 205
3.4.1. Participarea . ........................................................................ 205
3.4.2. Infraciuni incipiente ........................................................ 206
3.5. Persoanele juridice ......................................................................... 208
3.6. Justificri i scutiri .......................................................................... 210
4. Partea special Euroinfraciunile ..................................................... 211
4.1. Infraciuni mpotriva concurenei oneste ................................... 211
4.2. Infraciuni mpotriva (integritii) sectorului financiar . ......... 213
4.3. Infraciuni mpotriva interesului financiar al Uniunii ............. 214
4.4. Infraciuni mpotriva demnitii umane . ................................... 214
4.5. Infraciuni mpotriva societii democratice . ............................ 215
4.6. Infraciuni mpotriva integritii administraiei publice ......... 216
4.7. Infraciuni mpotriva sntii publice ....................................... 216
4.8. Infraciuni mpotriva administrrii corecte a justiiei . ............ 216
4.9. Infraciuni mpotriva mediului .................................................... 217
5. O politic penal european? . .............................................................. 217
6. Punerea n aplicare n dreptul naional penal .................................... 220

Intersentia

xi

Cuprins

CAPITOLUL 5
PROCEDUR A PENAL EUROPEAN ........................................................ 225

1. Introducere .............................................................................................. 225


2. Principiile generale ale dreptului Uniunii .......................................... 228
2.1. Drepturile fundamentale ............................................................... 229
2.2. Principii generale ale procedurii penale ...................................... 233
2.3. Aderarea Uniunii Europene la CEDO ......................................... 247
2.3.1. Plngeri mpotriva Uniunii Europene . ........................... 247
2.3.2. Protocolul privind Aderarea ............................................. 250
3. Dreptul de a ntreprinde o anchet ...................................................... 251
3.1. Introducere . ..................................................................................... 251
3.2. Ne bis in idem .................................................................................. 252
3.2.1. Articolul 54 CAAS . ............................................................ 252
3.2.2. Hotrre definitiv ......................................................... 253
3.2.3. Acelai act ............................................................................ 258
3.2.4. Dou tipuri de recunoatere reciproc ............................ 261
3.3. Alte motive care restrng dreptul la urmrirea penal . ............ 262
3.3.1. Termenul de prescripie pentru urmrirea penal ........ 263
3.3.2. Imunitate . ............................................................................ 263
3.3.3. Alte formaliti . .................................................................. 267
4. A ncepe sau nu urmrirea penal? . ................................................... 268
5. Investigaii, msuri coercitive i aspecte probatorii .......................... 272
5.1. Investigaii ........................................................................................ 272
5.2. Probele colectate de ctre autoritile naionale ......................... 274
5.3. Probele colectate de ctre comisie ................................................ 276
5.4. Greutatea probelor/gradul probator ............................................ 280
5.5. Arestarea preventiv/eligibilitatea eliberrii pe cauiune ......... 282
5.6. Arestarea provizorie ....................................................................... 285
5.7. Protecia datelor cu caracter personal ......................................... 285
6. Msuri sui generis: ordinele de blocare, sanciuni i boicoturi ....... 287
7. Scopul i formele procedurilor penale ................................................. 291
8. Punerea n aplicare la nivel naional i trimiterile preliminare . ..... 296
8.1. Punerea n aplicare . ........................................................................ 296
8.2. Interpretarea n conformitate
cu directiva sau decizia-cadru . ..................................................... 297
8.3. Consecinele procedurale ale constatrii conform
creia legislaia naional trebuie s fie anulat ......................... 303
8.4. O problem de interpretare .......................................................... 304
8.5. Sesizarea Curii . ............................................................................. 308
8.6. Proceduri n faa Curii .................................................................. 313
8.7. Rspunsul Curii ............................................................................. 314
xii

Intersentia

Cuprins

CAPITOLUL 6
CONDAMNAREA EUROPEAN
I DREPTUL PENITENCIAR ................................................................... 315

1.
2.
3.
4.

Introducere .............................................................................................. 315


Sanciuni care trebuie prevzute n legislaia naional ................... 316
Criteriile de condamnare . ..................................................................... 324
Natura pedepsei i tratamentul persoanelor condamnate ............... 331

PARTEA A III-A. COOPER AREA EUROPEAN I


PUNEREA N APLICARE EUROPEAN
CAPITOLUL 7
COOPER AREA BILATER AL N MATERIE PENAL ........................ 337

1. Introducere .............................................................................................. 337


2. Evoluia istoric a cooperrii bilaterale n materie penal ............... 338
2.1. Reeaua de tratate
multilaterale creat de Consiliul Europei .................................... 338
3. Modele ale cooperrii . .......................................................................... 344
3.1. Modelul solicitrii .......................................................................... 345
3.2. Modelul recunoaterii reciproce (modelul ordinului) . ............. 358
3.3. Modelul disponibilitii ................................................................. 359
3.4. Cooperarea vertical . .................................................................... 360
3.5. Investigaii extrateritoriale i de autoajutor ................................ 362
4. Recunoaterea reciproc n calitate de principiu fundamental ....... 363
4.1. Ce nseamn recunoatere reciproc? . ........................................ 363
4.2. Ce declaneaz recunoaterea reciproc? .................................... 370
4.3. Caracterul absolut al obligaiei de a recunoate ......................... 372
4.4. Natura recunoaterii reciproce ..................................................... 388
4.5. Consecinele recunoaterii reciproce ........................................... 393
5. Formele cooperrii internaionale ....................................................... 397
5.1. Asistena reciproc .......................................................................... 397
5.1.1. Schimbul de informaii........................................................397
5.1.2. Colectarea probelor............................................................. 400
5.1.3. Facilitarea procedurilor penale...........................................403
5.1.4. Care servesc interesele prilor tere................................ 404
5.1.5. Construirea competenelor i a expertizei....................... 404
5.1.6. Construirea legturilor....................................................... 405
5.2. Ordinul european de supraveghere n
etapele procedurale premergtoare procesului .......................... 405
5.3. Transferul de proceduri, soluionarea conflictelor
de competen i concentrarea procedurilor ............................. 408
5.4. Extrdarea sau predarea persoanelor . ......................................... 413
Intersentia

xiii

Cuprins

5.5. Transferul executrii hotrrilor .................................................. 415


5.6. Supravegherea deciziilor altele dect
nchisoarea necondiionat . .......................................................... 418
6. Poziia aprrii n cadrul cooperrii n materie penal . .................. 421
6.1. Posibilitile solicitrii cooperrii internaionale ...................... 421
6.2. Drepturile aprrii n cadrul
cooperrii internaionale .............................................................. 422
6.3. Cile de atac i responsabilitatea
statelor membre cooperante ......................................................... 423
6.4. Drepturile omului i cooperarea
internaional n materie penal . ................................................ 424
CAPITOLUL 8
COOPER AREA MULTILATER AL I APLICAREA DIRECT .......... 431

1. Introducere .............................................................................................. 431


2. Cooperarea multilateral . ..................................................................... 432
2.1. Nivelul poliiei ................................................................................. 432
2.1.1. Sisteme automate computerizate ...................................... 432
2.1.2. Europol. Centrul de Informaii
pentru Analize Strategice .................................................. 436
2.1.3. Investigaii multilaterale:
Echipe comune de investigaie ........................................ 446
2.2. Nivelul procurorilor: Eurojust . .................................................... 448
2.3. Nivelul judiciar: Reeaua Judiciar European . ......................... 452
2.4. Prevenirea comun a pirateriei .................................................... 454
3. Punerea direct n aplicare . .................................................................. 455
3.1. Dreptul concurenei . ...................................................................... 455
3.2. Parchetul European ........................................................................ 459
4. Poziia aprrii n cooperarea multilateral
i punerea direct n aplicare a legislaiei . ......................................... 464
5. Apariia investigaiilor europene coordonate .................................... 465
PARTEA A IV-A. PROVOCRILE PENTRU
DREPTUL PENAL EUROPEAN
CAPITOLUL 9
REGNDIREA DREPTULUI PENAL EUROPEAN ....................................469

1. Introducere ...............................................................................................469
2. Convergena pieei interne i
spaiul libertii, securitii i justiiei ................................................. 469
3. Drepturile cetenilor i drepturile statelor membre ........................ 470
4. Libertatea de circulaie i egalitatea
de tratament ca a cincea libertate ......................................................... 472
xiv

Intersentia

Cuprins

5. Recunoaterea reciproc: de la abordarea de ctre


un stat la abordarea de ctre Uniune ................................................... 473
6. Valoarea adugat a transferului de proceduri .................................. 475
7. Cooperarea loial i punerea n aplicare prin
intermediul dreptului penal . ................................................................ 476
8. Principiile generale ale dreptului penal al Uniunii ........................... 476
9. Interpretarea uniform a legii i aplicarea divergent a legii . ......... 477
10. Aspecte fundamentale ale sistemului penal de justiie ..................... 478
11. Dreptul Uniunii ca form de common law ......................................... 479
12. Apariia unui sistem european de justiie penal ............................. 480
13. Protecia drepturilor omului ca o responsabilitate colectiv ........... 481
14. Modelul pentru Parchetul European ................................................... 483
15. Construirea ncrederii reciproce n
perioada apariiei naionalismului ....................................................... 483
ANEXE
TABELUL CAZURILOR .................................................................................. 487
TABELUL LEGISLAIEI ................................................................................. 531
BIBLIOGR AFIE SELECTIV PRIVIND
DREPTUL PENAL EUROPEAN . .................................................................. 547
LITER ATUR PRIVIND DREPTUL
PENAL EUROPEAN DIN STATELE MEMBRE . ........................................ 553
SITE-URI WEB RELEVANTE ........................................................................ 569
INDICI ................................................................................................................. 571

Intersentia

xv

LISTA DE ABREVIERI
CPAAS

Convenia de punere n aplicare a Acordului


Schengen

CEDO

Convenia european a drepturilor omului

Comis. EDO Comisia European a Drepturilor Omului


CtEDO

Curtea European a Drepturilor Omului

RCtEDO

Rapoarte ale Curii Europene

CPI

Curtea Penal Internaional

JOUE

Jurnalul oficial al Uniunii Europene

OLAF

Oficiul European de Lupt Antifraud

par.

paragraf

SIS

Sistemul Informatic Schengen

TCE

Tratatul de instituire a Comunitii Europene

TUE

Tratatul privind Uniunea European (post-Lisabona)

TFUE

Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene

Intersentia

xvii

CAPITOLUL 1
INTRODUCER E
1. DREPTUL PENAL EUROPEAN
Dreptul penal europen se preocup de un ansamblu multidimensional de
legislaie i jurispruden, n care joac un anumit rol att instanele europene
i naionale, legislativele europene i naionale, ct i alte autoriti i structuri.
Acesta este un sistem hibrid, chiar dac posed unele noiuni i valori comune,
care, n consecin, justific clasificarea sa ca pe o ramur separat de drept.
Dreptul penal european, de asemenea, presupune elaborarea unui sistem penal
de justiie pentru Uniunea European (Uniunea European sau Uniunea), fapt
care trebuie s fie considerat drept un proces continuu i o sarcin progresiv. n ciuda faptului c dreptul penal nu a constituit un domeniu prioritar al
dreptului comunitar n primele decenii ale Comunitii Europene, treptat au
aprut norme i principii aplicabile dreptului penal. n 1992, odat cu ncheierea Tratatului de la Maastricht, dreptul penal a fost, n cele din urm, adus n
cadrul influenei formale a dreptului Uniunii. Astfel, Tratatul de la Maastricht
a constituit nceputul unui proces continuu de europenizare a dreptului penal naional, un proces ale crui scopuri finale nc nu sunt vizibile.
Dreptul penal european este un domeniu de drept care evolueaz, o ramur de drept n tranziie care treptat i-a schimbat caracterul. n trecut,
competenele n domeniul dreptului penal ineau exclusiv de fiecare stat
membru. Cu toate acestea, pn la finele anului 2011, multe dintre competene
au fost atribuite Uniunii Europene. Totui cele mai multe dintre competenele
Uniunii Europene n domeniul dreptului penal nu sunt exclusive, ci sunt mai
degrab exercitate n comun cu statele membre. Un exemplu l constituie interzicerea de ctre Uniune a comerului privilegiat, care trebuie s fie pus n
aplicare de ctre statele membre prin intermediul dreptului penal naional
propriu. Cu alte cuvinte, normele au fost formulate la nivel european, dar punerea lor n aplicare, implementarea acestora are loc la nivel naional.
Un alt exemplu este recunoaterea reciproc a diverselor documente n cadrul ntregii Uniuni Europene, uneori n baza unei directive specifice (de exemplu, permisul de conducere), sau a unei decizii-cadru (de exemplu, mandatul
european de arestare), iar uneori n baza unei reguli generale (fr controale
ale mrfurilor deja existente n mod legal pe pia). Scopul acestei cri este de
a prezenta o imagine coerent a influenei dreptului Uniunii asupra dreptului

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

penal naional i asupra procedurii penale, pentru a schia conturul sistemului


de justiie penal european n curs de dezvoltare din cadrul Uniunii Europene.
n vederea elaborrii acestei cri, dreptul penal european este definit ca
un domeniu de drept cu mai multe niveluri, n care Uniunea European are o
influen cu caracter normativ att asupra dreptului penal material /procedurii penale, ct i asupra cooperrii dintre statele membre (sau ambele). Acesta
este completat de domeniile n care Uniunea European pune direct n aplicare dreptul penal: i anume dreptul concurenei i Parchetul European. Astfel,
prile I i II din aceast carte se preocup de punerea indirect n aplicare
a dreptului Uniunii de ctre autoritile naionale care aplic dreptul penal
naional, n timp ce partea a III-a se preocup de punerea direct n aplicare
de ctre instituiile Uniunii.
Cu toate acestea definiia dreptului penal european mai degrab comunic mai multe despre particularitatea privitoare la legtura cu Uniunea Europen dect despre caracterul su penal. Aadar, ce este dreptul penal? n
aceast carte, vom urmri definiia dat de caracterul penal al unei nvinuiri
n conformitate cu articolul 6 din Convenia european a drepturilor omului (CEDO). Curtea European a Drepturilor Omului (CtEDO) a definit n
mod constant conceptul de penal, respectnd aa-numitele criterii din cauza
Engel. Primul criteriu este ncadrarea juridic a infraciunii n conformitate
cu legislaia naional, al doilea este caracterul infraciunii, iar al treilea este
gradul de severitate a pedepsei riscate de ctre persoana n cauz.1
CtEDO a statuat c natura penal a pedepsei poate fi dedus att din caracterul general al normei, ct i din scopul pedepsei, care se refer la descurajare
i la caracterul su punitiv. Aceast definiie a fost acceptat pe scar larg, delimitnd aa cum o face dreptul penal de alte ramuri ale dreptului, i fiind confirmat n mod constant de ctre CtEDO. Clasificarea unui anumit domeniu specific al dreptului n conformitate cu legislaia naional nu este determinant.
Una dintre consecinele utilizrii criteriilor CEDO este c, n aceast
carte, dreptul concurenei este examinat ca drept penal,2 contrar clauzelor
prevzute n articolul 23, alineatul 5 al Regulamentului 1/2003 privind punerea n aplicare a normelor de concuren, care prevede c Deciziile luate
n temeiul alineatelor 1 i 2 nu sunt de natur penal. n aceast etap, poate
fi suficient de menionat c nsi Curtea European de Justiie (Curtea) ia
n considerare toate principiile garantate de CEDO ca fiind relevante pentru

1
2

CtEDO, 10 februarie 2009, Zolotuhin v. Rusia, cererea 14939/03, par. 53. A se vedea n continuare Capitolul 4, seciunea 2.
n trecut, un argument de a lua n considerare dreptul concurenei ca ncadrndu-se n afara
domeniului de aplicare a dreptului penal a fost c acesta se ocupa de persoane juridice, i nu ar
fi putut fi impus pedeapsa cu nchisoarea. Acest argument a pierdut considerabil din greutate,
avnd n vedere presiunea crescnd asupra statelor membre de a crea rspundere penal (sau
la fel de efectiv) a instituiilor Uniunii Europene. A se vedea Capitolul 4, seciunea 3,5.

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

dreptul concurenei.3 Dei este evitat o declaraie direct a Curii4 c legea


concurenei constituie o parte a dreptului penal, aceasta aplic totui principiile relevante ale procedurilor penale de la CEDO asupra dreptului concurenei
i le trateaz, n practic, ca drept penal. Chestiunea dac dreptul Uniunii
definete el nsui dreptul penal va fi discutat ulterior n aceast carte.5

2. STRUCTUR A CRII
Studiile existente ale dreptului Uniunii aplic n special o abordare de sus
n jos. Ele abordeaz n primul rnd influena dreptului Uniunii in abstracto, i
nu impactul acestuia asupra dispoziiilor legale naionale. Accentul se concentreaz aproape n mod exclusiv asupra normei europene, cu foarte puin atenie
acordat relaiei dintre dreptul Uniunii i legislaia naional.6 Cu toate acestea, punerea n aplicare a legislaiei Uniunii n practica procedurilor naionale
are loc sub influena reciproc att a dreptului Uniunii, ct i a dreptului penal
naional. Ar trebui s fie fcut diferena ntre cazuri absolute i lipsite de echivoc, care indic prioritatea dreptului Uniunii, i cazuri de prioritate relativ. n
cazuri de prioritate absolut, libertile care exist n conformitate cu dreptul
Uniunii nu pot fi afectate prin dreptul penal naional. n caz de prioritate relativ a dreptului Uniunii, aceasta limiteaz libertatea statelor de a dispune,
n acelai timp permind reglementri specifice naionale. Concluzia este c
aplicarea fie a dreptului Uniunii, fie a legislaiei naionale (sau ambele) nu este
neaprat una simplist, n schimb poate acoperi orice tip de domeniu echivoc.
Care sunt consecinele procedurale atunci cnd legislaia naional trebuie
s fie nlturat datorit supremaiei legii Uniunii: o decizie de netrimitere n judecat (non-lieu), o achitare, respingerea acuzaiilor etc.? Acestea sunt exemple
ale tipurilor de probleme care vor fi abordate n Capitolul 5. Aadar, aceast car3

5
6

A se vedea, de exemplu, trimiterea la articolul 7, par. 1, CEDO din 8 februarie 2007, cauza
C-3/06 P, Groupe Danone [2007] ECR I-1331, par. 88. A se mai vedea avocatul general Lger:
Nu poate fi contestat () c, n lumina jurisprudenei Curii Europene a Drepturilor Omului i a Concluziilor Comisiei Europene a Drepturilor Omului, prezenta cauz implic o
acuzaie penal. Concluziile avocatului general Lger din 3 februarie 1998, cauza C-185/95
P, Baustahlgewebe GmbH v. Comisia [1998] ECR I-8417, punctul 31.
A se vedea, de exemplu, Concluziile avocatului general Stix-Hackl din 26 septembrie 2002, cauza C-199/99P, Corus UK Ltd v. Comisia [2003] ECR I-11177, punctul 150. Cu toate acestea, ar
putea fi inevitabil pentru Curte de a rspunde specific la ntrebarea cu privire la natura dreptului
concurenei. n concluziile sale, n cazul KME, avocatul general Sharpston a susinut c procedurile de punere n aplicare a legii concurenei ar trebui s fie considerate ca fiind de natur
penal. A se vedea Concluziile AG Sharpston prezentate la 10 februarie 2011, cauza C-272/09 P,
KME Germany AG, fosta KM Europa Metal AG, KME France SAS, fosta Trfi Mtaux SA, KME
Italy SpA, fosta Europa Metalli SpA [2011] nu au raportat nc, punctele 60-68.
A se vedea Capitolul 4, seciunea 2.
Damian Chalmers, Gareth Davies i Giorgio Monti, European Union Law, 2nd edition,
Cambridge University Press 2010; Paul Craig and Grinne de Burca, The Evolution of EU
Law, Oxford University Press, 2nd edition 2011.

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

te combin o abordare de sus n jos (punctul de vedere al Uniunii cu accent asupra obligaiilor statelor membre) cu o abordare de jos n sus (punctul de vedere
al sistemului de justiie penal naional cu accent pe poziia persoanei acuzate).
n majoritatea situaiilor, aplicarea att a dreptulului Uniunii, ct i a
legislaiei penale naionale nu poate fi redus la o simpl ntrebare de a avea una
prioritate fa de cealalt. Se pot constata situaii n care principii specifice ale
dreptului Uniunii pot fi determinante, dar care pot contribui, n acelai timp, la
elaborarea ulterioar n baza legislaiei naionale. n acest caz poate fi aplicat
o caracteristic specific a unor anumite principii generale ale dreptului penal.
Interzicerea retroactivitii, regula nulla poena, principiul conform cruia un
suspect nu poate fi obligat s se autoincrimineze, regula lex mitior, principiul
proporionalitii, principiul vinoviei, principiul lex certa, precum i principiul ne bis in idem constituie exemple n acest sens. n anumite circumstane,
aceste principii pot prevala asupra libertilor fundamentale n conformitate cu
dreptul Uniunii. Este important s se identifice cnd i n ce condiii se ntmpl acest lucru. n acest sens, aceast carte ncearc s transmit, de asemenea,
o nelegere a dreptului penal european ca un domeniu de drept, n care exist,
prin definiie, o suprapunere a dreptului Uniunii i dreptului naional.
Aceast carte abate, de asemenea, de la delimitarea clar a dreptului ntre
legea pieei interne i legea spaiului libertii, securitii i justiiei.7 Dei aceste clasificri sunt aplicabile ntr-o anumit msur, exist diferite motive de a
opta pentru o alt structur mai integratoare, care recunoate convergena celor dou domenii codificate n Tratate. Totui, aceast elaborare a nceput deja
nainte de adoptarea Tratatului de la Lisabona, n decembrie 2007, i intrarea
acestuia n vigoare, la 1 decembrie 2009. Evoluiile instituionale, precum i
jurisprudena Curii nu au meninut diferena instituional ntre cele dou
domenii prevzute n Tratatul de la Maastricht (sau n termeni de pre-Lisabona: primul i al treilea pilon).
O important ipotez de baz a acestei cri este c un sistem european
de justiie penal este deja pus n aplicare.8 Dei acesta este fragmentat i lipsit de consisten sub multe aspecte, treptat prinde ns contur. Aceast presupunere a fost fcut din dou motive. n primul rnd, pentru c prezint
sistemul european de justiie penal aa cum exist n prezent. Aceasta demonstreaz att punctele sale forte, ct i pe cele slabe i va oferi celor care
activeaz n domeniu o imagine coerent care s le permit s construiasc
mai departe. De exemplu, nu se poate studia interpretarea principiului ne bis
in idem n contextul procedurilor penale fr cunotine de jurispruden a
Curii n ceea ce privete ne bis in idem cu referire la alte subiecte.
n alte domenii, cum ar fi recunoaterea reciproc, este mult mai potrivit examinarea practicii n domeniul dreptului civil. i dac aceast carte are
7
8

A se vedea n continuare Capitolul 2, seciunea 3.


Un sistem al justiiei penale este definit ca un sistem juridic care creeaz legislaie att n
dreptul material, ct i n dreptul procesual penal, asigur mai mult dect un sistem judiciar
independent i este guvernat de supremaia legii.

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

de transmis un mesaj avocailor penaliti, acesta const n faptul c exist mai


mult drept penal dect ceea ce este evident dintr-o simpl abordare la nivel
naional. Coerena dreptului penal european poate fi descoperit doar examinnd toate sursele relevante, inclusiv unele care nu sunt de natur pur penal.
Al doilea motiv de a prezenta dreptul penal european ca pe un sistem de
justiie penal rezult din caracterul su hibrid. El nu poate fi examinat ca un
sistem separat i nu urmrete s elimine sistemele naionale de justiie penal
existente n statele membre. El asigur un rol important pentru statele membre. Atunci cnd dreptul penal european este prezentat ntr-o manier integrat, este posibil s se identifice att influena reciproc a dreptului Uniunii,
ct i a legislaiei naionale n materie penal. Adoptnd aceast abordare, va
deveni posibil delimitarea mai exact att a competenelor Uniunii Europene, ct i a celorlalte state membre.
Cartea a fost scris att pentru avocai penaliti, ct i pentru avocai
europeni, pentru practicieni, pentru reprezentani ai mediului academic
i studeni care studiaz dreptul penal european. Ea evalueaz gradul relativ al influenei reciproce att a dreptului Uniunii, ct i a dreptului penal
naional. Uneori dreptul Uniunii prevaleaz i, ocazional, prevaleaz dreptul
penal naional. Cu toate acestea, n cadrul domeniului vast dintre aceste extreme, att dreptul Uniunii, ct i dreptul penal naional i procedura penal
influeneaz legea n practic. Abordarea acestei cri bazat pe jurispruden
indic n mod clar aspectele legale relevante.
Cartea este mprit n patru pri i este compus din nou capitole.
n Partea I, Ordinea juridic a Uniunii, format din capitolele 2 i 3, este pus
n discuie influena general a dreptului Uniunii asupra sistemelor naionale
de justiie penal. Aceast parte analizeaz aspectele de natur instituional
general, fr de care nu se poate nelege funcionarea Uniunii Europene ntr-un sistem penal de justiie. Problemele selectate sunt de o importan deosebit pentru cei care sunt mai familiarizai cu dreptul penal, dar mai puin
familiarizai cu dreptul instituional european. Cei instruii n drept european
(instituional) vor fi mult mai n largul lor n aceast parte dect cei care au mai
mult experien n dreptul penal. Dat fiind importana crescnd a Uniunii
n materie de drept penal, studenii i practicienii dreptului penal vor considera
ca fiind indispensabil o analiz a contextului instituional al bazelor Uniunii
Europene, precum i a principiilor constituionale ale dreptului Uniunii. Cu alte
cuvinte, Partea I aduce n discuie ceea ce avocaii penaliti trebuie s cunoasc
despre dreptul european (instituional).
Cu toate acestea, dup cum s-a menionat deja, aceasta nu este o carte
despre dreptul instituional european.9 Cei mai interesai de acest domeniu
vor constata, de exemplu, c procedurile de luare a deciziilor n Uniunea European, responsabilitatea democratic i problemele asociate cu ele sunt doar
9

A se vedea, de exemplu, D. Chalmers, G. Davies i G. Morti, European Union Law, Cambridge University Press, 2010.

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

succint menionate. n ciuda importanei lor generale, acestea sunt subiectele


care nu sunt legate n mod direct de litigii penale. Partea I, n schimb, se concentreaz pe acele obligaii impuse de dreptul Uniunii asupra statelor membre
i care pot influena dreptul penal.
Capitolul 2, Bazele instituionale ale Uniunii Europene, este capitolul cu
cele mai puine elemente tehnico-juridice ale acestei cri. El abordeaz crearea Uniunii Europene i ideile care stau la baza iniiativelor sale legislative.
Acestea sunt descrise n msura necesar pentru a nelege contextul n care
funcioneaz n prezent sistemele de justiie penal din Uniunea European. Se
subliniaz conceptul de integrare european i mecanismele care se aplic n
continuare pentru a o face posibil. Abordarea acestui capitol este de sus n jos,
de la originea european pn la punerea sa n aplicare de ctre statele membre.
n Capitolul 3, Principiile constituionale ale dreptului Uniunii, cartea
ncepe s capete mai multe elemente tehnico-juridice. Din nou accentul n
acest capitol este cel european. Capitolul se concentreaz pe instrumentele
juridice pe care le posed Uniunea European, precum i pe semnificaia i
influena lor. n ciuda absenei unei Constituii europene codificate, mai multe principii i reguli au obinut un statut care justific clasificarea lor ca fiind
una constituional n sens mai larg. Un anumit rol l au principiile general
recunoscute cu privire la punerea n aplicare i realizarea lor, care au fost elaborate n dreptul Uniunii. Care sunt obligaiile ce le incumb statelor membre
ale Uniunii Europene? Cnd rspundem la aceast ntrebare, dreptul penal
devine i el relevant, dar doar ca unul dintre domeniile n care se aplic aceste
principii comune i aspecte generale.
n Capitolul 3, n prim-plan este mai mult ceteanul. Cum profit acesta
de dreptul Uniunii? n acest context, capitolul stabilete importana fundamental a aa-numitelor cinci liberti i se ncheie cu o vast seciune de interpretare a legii de ctre Curte. Pe de o parte, aceast seciune explic metoda
prin care Curtea interpreteaz legea. Pe de alt parte, aceasta creeaz veriga
de legtur cu partea a doua a crii. n elaborarea regulilor sale de interpretare, Curtea ofer, de asemenea, ndrumri instanelor judectoreti i altor
autoriti ale statelor membre cu privire la modul de aplicare a dreptului Uniunii. Doar prin supravegherea Curii este garantat unitatea ordinii juridice.
Acest capitol adopt o abordare mixt. El trateaz att cerinele dreptului Uniunii, ct i modalitile n care statele membre pot ndeplini aceste obligaii,
precum i marja de libertate de a dispune pe care ele o au n acest proces.
n Partea a II-a, Dreptul penal n Uniunea European, care const din capitolele 4, 5 i 6, se va arta c Uniunea European a elaborat norme n domeniul
dreptului penal, dar a lsat statelor membre cea mai mare parte a punerii lor n
aplicare i a realizrii acestora. Abordarea Prii a II-a este opus celei din prima
parte. n aceast parte, influena dreptului Uniunii asupra sistemelor penale de
justiie ale statelor membre constituie baza prin intermediul creia sunt tratate
problemele de natura dreptului penal material sau de natur procedural. Faptul c aceste aspecte au tangen cu dreptul Uniunii este mai puin important.
6

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene menine distincia clasic ntre dreptul penal material, reglementat n articolul 83, i procedura penal, reglementat n articolul 82. Capitolul 4, Dreptul penal material european, i
Capitolul 5, Procedur penal european, au la baz aceast distincie. n Capitolul 5 se acord atenie, n special, ngrijorrilor instanelor naionale, atunci
cnd acestea se pronun pe marginea cazurilor de drept penal european.
Capitolul 6, Condamnarea european i dreptul penitenciar, abordeaz
primii pai ntreprini n aceste domenii.
n timp ce Partea a II-a abordeaz lucrurile din punctul de vedere al statelor membre i al prilor implicate n procesul penal, n Partea a III-a se
schimb din nou perspectiva. n aceast parte, Cooperarea european i punerea n aplicare n Europa, este abandonat perspectiva naional i apare o
abordare european comun de combatere a infraciunii. Abordarea integrat
poate fi sintetizat n felul urmtor: Partea I se ocup de influena dreptului
Uniunii (n primul rnd) asupra punerii indirecte n aplicare de ctre statele
membre; Partea a II-a aduce n discuie consecinele acesteia pentru sistemele
naionale de justiie penal ale statelor membre.
O a treia dimensiune este adoptat n Partea a III-a, care const din capitolele 7 i 8 i care abordeaz interaciunea dintre statele membre n materie
de drept penal. Norma aplicabil privind cooperarea ntre statele membre este
de origine european comun. Spre deosebire de toate celelalte organizaii regionale, Uniunea European a creat un sistem propriu de cooperare. Capitolul
7, Cooperarea bilateral n materie penal, se ocup de toate formele de cooperare elaborate n cadrul Uniunii Europene, precum i de utilizarea cadrului
creat de Consiliul Europei. n acest capitol este ilustrat faptul c Uniunea a
dezvoltat un model propriu, i anume recunoaterea reciproc.
Capitolul 8, Cooperarea multilateral i punerea direct n aplicare, aduce
n discuie diferite moduri n care Uniunea European a creat instituii proprii pentru a asigura cooperarea multilateral. n plus, Uniunea European a
luat msuri pentru a asigura chiar punerea n aplicare a dreptului Uniunii. n
unele domenii, se poate face referin la experiena de cteva decenii (dreptul
concurenei), n timp ce n alte domenii punerea n aplicare european se elaboreaz abia acum (Parchetul European).
n Partea a IV-a, Provocrile dreptului penal european, care const din
Capitolul 9, Regndirea dreptului penal european, sunt aduse n discuie provocrile pentru materia dreptului penal european. Este realizat o analiz a
problemelor care merit o atenie specific i necesit a fi reglementate. n
cazul n care este posibil, autorul i prezint recomandrile.
Cartea este completat cu anexe. Sunt incluse un index, un tabel de cauze, un tabel al legislaiei, o bibliografie selectiv i lista de literatur n domeniul dreptului penal european n statele membre, precum i o list relevant
de pagini web.

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

3. TR ATATUL DE LA LISABONA
I FOLOSIREA TERMINOLOGIEI
De-a lungul crii a fost folosit, dup caz, noua terminologie a Tratatului de la Lisabona, dup intrarea acestuia n vigoare. Ea se refer la utilizarea terminologiei Uniunea European sau Uniune i dreptul Uniunii.
Cu toate acestea, terminologia care dateaz din epoca pre-Lisabona, cum
ar fi Comunitatea European, Comunitile Europene i drept comunitar, poate aprea n citate din jurispruden i legislaie. Dreptul Uniunii
i legislaia Uniunii Europene sunt termenii folosii pentru a indica normele
Uniunii.10 Acesta subsumeaz clasificrile anterioare, cum ar fi dreptul comunitar/dreptul primului pilon i dreptul UE/dreptul celui de-al treilea pilon.
Dreptul comunitar, care poate aprea ntre ghilimele sau ocazional n textul
principal, n situaii n care autorul dorete s exprime o diferen, se refer
la corpul de legi rezultat din Tratatul de instituire a Comunitii Europene.
Tratatele aplicabile n prezent sunt menionate n felul urmtor: odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona din 1 decembrie 2009,
Tratatul existent privind Uniunea European (UE) a fost modificat i este
menionat ca Tratatul privind Uniunea European (TUE). Tratatul de instituire a Comunitii Europene a fost redenumit ca Tratatul privind funcionarea
Uniunii Europene (TFUE). Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene
i Tratatul privind Uniunea European constituie tratatele care stau la baza
ntemeierii Uniunii. Toate mpreun sunt menionate ca Tratatele. Referirea la
Tratatul de instituire a Comunitii Europene (TCE) i versiunea pre-Lisabona
a Tratatului privind Uniunea European (UE) este necesar pentru a nelege
un subiect specific. De-a lungul textului continuitatea tratatelor vechi prin
noile tratate a fost exprimat, menionndu-se prevederile aplicabile anterior
(de exemplu, articolul 49 din TFUE, fostul articol 43 din TCE).
Ultimul subiect important n contextul dreptului penal este utilizarea
generatoare de confuzii a termenilor drepturi fundamentale i liberti
fundamentale. Aceast confuzie ar putea fi mai mare pentru juritii
penaliti dect pentru specialitii n dreptul european. Ne vom conduce
de practica Curii, care delimiteaz n mod clar cele dou concepte. Drepturile fundamentale este termenul rezervat pentru drepturile i libertile
garantate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (Carta), de CEDO i alte tratate privind drepturile omului n cadrul oricrei
jurisdicii a statelor semnatare. Libertile fundamentale sunt drepturile
acordate cetenilor din cadrul Uniunii prin TFUE: libera circulaie a persoanelor, a bunurilor, de servicii i capital, precum i, mai recent, libera circulaie
i reedin, care mpreun sunt cunoscute ca cele cinci liberti.
10

Exist o diferen izbitoare ntre legiuitor i Curte. n timp ce legiuitorul folosete n mod
constant dreptul Uniunii, Curtea n cea mai mare parte, dar nu ntotdeauna, se refer la
dreptul Uniunii Europene.

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

4. METODOLOGIA I
CARACTERIZAREA DREPTULUI
Ca o consecin a abordrii sale paneuropene, aceast carte nu poate examina particularitile fiecrui sistem naional de justiie penal din statele membre.
Ea nu examineaz dreptul penal naional sau proceduri penale naionale.
n afar de faptul c acest lucru ar necesita aptitudini lingvistice - care nu sunt
disponibile pentru o analiz a fiecrui sistem naional n limba sa de origine ar extinde domeniul de aplicare al crii dincolo de limitele sale europene. Cu
toate acestea, prezenta carte abordeaz relaia cu sistemele naionale de justiie
penal. Toate capitolele din Partea a II-a aduc n discuie consecinele practice i
juridice ale diferitelor obligaii europene n conformitate cu legislaia naional.
De exemplu, capitolul 5 se refer la consecinele constatrii c nu poate fi aplicat legislaia naional.
Un alt domeniu de drept, care, n ciuda originii sale europene, nu a fost
inclus n mod extensiv, este cel al Consiliului Europei. Accentul acestei cri
este din perspectiva Uniunii Europene. Dreptul penal european a fost neles i
definit ca drept al Uniunii Europene. Dei dreptul creat de Consiliul Europei
nu joac un rol central n aceast carte, acquis-ul Consiliului Europei a fost,
ntr-o anumit msur, inclus n dreptul Uniunii. Celor dou domenii mai
importante li s-a acordat atenia pe care o merit: i anume, influena CEDO
i reeaua de tratate creat de ctre Consiliul Europei n ceea ce privete cooperarea n materie penal.
Metodologia de elaborare a acestei cri a fost urmtoarea: principiile i
normele relevante pentru dreptul penal european au fost selectate din surse
primare din legislaia Uniunii Europene, precum i din jurisprudena Curii.
Au fost ncorporate toate conveniile, deciziile-cadru, decizii i alte instrumente relevante adoptate n cadrul fostului Pilon trei. Din legislaia adoptat dup
1 decembrie 2009 au fost menionate toate directivele referitoare la dreptul
penal. n plus, a fost fcut o selecie reprezentativ din alte directive i regulamente. Menionnd directivele i regulamentele, aceast carte urmrete s
creeze doar o contientizare a unor influene i efecte, i nu s prezinte o imagine complet a tuturor directivelor i regulamentelor existente, care ar putea
avea o posibil influen asupra dreptului penal. n afar de imposibilitatea
practic de a realiza o astfel de sarcin, acest lucru se datoreaz i faptului c
influena acestor instrumente legale depinde de alegerea fcut de fiecare stat
membru n ceea ce privete punerea lor n aplicare ntr-un domeniu specific al
dreptului. n aceast carte a fost adus n discuie doar legislaia adoptat, dei
acolo unde este necesar, se face o succint trimitere la propunerile pendinte.
n ceea ce privete alegerea cazurilor, n principiu, au fost analizate toate cazurile privind procesele penale i au fost discutate i cazurile n care
exist probleme importante pentru dreptul penal. n plus, a fost utilizat
jurisprudena Curii n ceea ce privete noiunile generale ale dreptului Uni-

Intersentia

Capitolul 1. Introducere

unii. Ca urmare s-a fcut referire la mult mai multe cazuri dect doar cele
penale. Totui, acest lucru este necesar din moment ce s-a stabilit c Curtea
nu interpreteaz dreptul Uniunii urmrind punerea sa n aplicare i influena
pe care o are ntr-un domeniu specific de drept (naional). Faptul c niciunul
dintre diversele domenii ale dreptului nu este imun fa de influena dreptului Uniunii necesit o analiz dincolo de cea a dreptului penal n exclusivitate.
Dreptul Uniunii nu urmeaz neaprat diviziunile instituionale i nu se
poate baza pe scrierile altora, dup cum se admite n alte situaii. Dreptul penal
european nu a fost proiectat prin intermediul unui master plan. Acesta a luat
natere ca o consecin a acumulrii unor evoluii totalmente diferite i independente din domeniul politic i juridic. Aceast carte ncearc s explice fragmentele unui sistem incomplet ca pe un sistem obinuit de justiie penal. Acest
lucru nu doar faciliteaz nelegerea funcionrii sale, dar ofer, de asemenea, o
perspectiv asupra lacunelor sale, fapt ce ar trebui s permit cititorului s recunoasc caracterul dreptului penal european, indiferent dac evoluiile politice
predominante sunt favorabile fie pentru punerea direct n aplicare a dreptului
penal de ctre Uniunea European, fie pentru punerea n aplicare a dreptului
penal mpreun cu statele membre, situaie care se ntmpl n prezent.
Acest lucru ne duce la caracterizarea dreptului penal european ca pe
un fel de sistem de common law, care n dezvoltarea sa este similar cu sistemul de drept comun anglo-saxon. Principalele evoluii ale dreptului au loc
sub influena Curii. Deseori pai semnificativi rezult din deciziile Curii,
i nu din modificarea tratatelor, care n orice caz, doar codific evoluia
jurisprudenei Curii. Exist elemente statutare ale dreptului Uniunii, dar ele
las un spaiu relativ mare pentru libertatea discreionar. Dreptul penal european se bazeaz pe jurispruden. Legislaia este educativ, deoarece este
dependent de punerea n aplicare. Ordinea juridic a Uniunii nu a fost codificat nici complet, nici exhaustiv. Acest lucru impune, dar i permite Curii
s fac uz de libertatea discreionar pentru a stabili legea aplicabil. Curtea a formulat norme de interpretare i a recunoscut principiile generale ale
dreptului Uniunii. Pe de alt parte, spre deosebire de instanele jurisdiciilor
de common law, Curtea nu se refer deloc la scrierile academice. Cu toate
acestea, avocaii generali se refer pe larg la doctrin. A recunoate caracterul
dreptului Uniunii ca fiind similar cu sistemul de common law poate nlesni
nelegerea dreptului penal european, n special a celor instruii n domeniul
jurisdiciilor continentale.

5. ACTULITATEA ACESTEI CRI


Evoluiile n legislaia i jurisprudena la care se refer aceast carte sunt
inclusiv pn la 1 septembrie 2011.

10

Intersentia

PARTEA I

ORDINEA JURIDIC A UNIUNII


Prima parte a acestei cri se ocup de noiuni generale ale dreptului Uniunii, care sunt de natur instituional i constituional. Din ce este format
dreptul Uniunii i cum poate fi acesta caracterizat i interpretat? Noiunile
generale se aplic tuturor domeniilor de drept, inclusiv dreptului penal i de
procedur penal. Partea I se concentreaz pe echilibrul dintre libertile
de care beneficiaz cetenii Uniunii i limitrile acestor liberti impuse de
legislaia naional (penal). Datorit abordrii sale generale, aceast parte se
refer n special la obligaiile statelor membre de a respecta tratatele. Una dintre aceste obligaii este c persoanele fizice trebuie s aib posibilitatea de a
invoca n mod direct prevederile dreptului Uniunii. n continuare, n Partea
a II-a, axat n exclusivitate pe dreptul penal, se va discuta despre noiunea,
conform creia dreptul Uniunii creeaz drepturi i obligaii pentru statele
membre, precum i pentru persoanele fizice.

CAPITOLUL 2
BAZELE INSTITUIONALE
ALE UNIUNII EUROPENE
1. INTRODUCERE
Dei cadrul instituional complex al Uniunii Europene nu constituie
tema central a acestei cri, o cunoatere de baz a evoluiei istorice, precum
i n ceea ce privete actuala i fosta structur instituional, este indispensabil pentru o mai bun nelegere a caracterului complicat al dreptului penal
european. n plus, niciun avocat care activeaz n domeniul dreptului penal
nu poate aciona fr o cunoatere temeinic a dreptului Uniunii, a efectelor obligatorii ale acestuia i a cilor de atac prevzute. Numai astfel se poate
nelege modul n care dreptul Uniunii influeneaz dreptul penal i de procedur penal la nivel naional, precum i modul n care Uniunea European
creeaz treptat propriul sistem de justiie penal.

2. DE LA COMUNITATEA EUROPEAN
A CRBUNELUI I OELULUI LA
UNIUNEA EUROPEAN
Primul pas spre Europa de astzi a fost realizat n 1951, cnd Frana, Germania, Italia, Belgia, Olanda i Luxemburg au ncheiat Tratatul de instituire a
Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului. Acesta a fost urmat de Tratatul din 1957 de instituire a Comunitii Economice Europene i de Tratatul de
instituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice. O convenie separat
a stabilit o singur instan de judecat i o singur adunare parlamentar
pentru cele trei comuniti. n 1965, s-a ajuns la un acord (aa-numitul Tratat
de fuziune), conform cruia toate cele trei comuniti au ajuns s aib, de asemenea, o Comisie i un Consiliu n comun.11 n 1973, Danemarca, Irlanda i
Regatul Unit au aderat la Comunitile Europene, urmate de Grecia n 1981 i
Spania i Portugalia n 1986.
11

JOUE 1967, No. 152/2. A se vedea n continuare Damian Chalmers, Gareth Davies i Giorgio
Monti, European Union Law, Cambridge University Press, 2010, p. 151.

Intersentia

13

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

Dei n anii 70 au fost fcute mai multe ncercri pentru a acorda


Comunitilor Europene competene n domeniul dreptului penal i pentru
a pregti terenul introducerii sanciunilor penale europene, niciuna dintre
acestea nu a fost ncununat de succes. n aceast privin Statele Membre
au fost n dezacord fundamental. n 1979, Olanda a respins o propunere a
preedintelui francez Giscard dEstaing pentru crearea unui spaiu judiciar.
Statele Membre i-au afirmat dorina clar de a pstra dreptul penal n cadrul
propriei competene. Ele au favorizat n continuare i mai intens cooperarea
n materie penal. Astfel, obieciile lor s-au ndreptat mpotriva acordrii unei
puteri mai mari Comisiei n domeniul dreptului penal material.
n 1986, odat cu Actul Unic European, trei Comuniti Europene existente au fost reformate din punct de vedere instituional.12 Tratatul de la Maastricht
privind Uniunea European din 1992 a creat o structur a Uniunii Europene
bazat pe trei piloni.13 Acest tratat a deschis oficial calea Uniunii Europene de
a avea competene n domeniul dreptului penal. Cu toate acestea, Consiliul, i
nu Comisia, a fost desemnat drept figura-cheie n acest domeniu. Astfel, Statele
Membre au meninut controlul asupra tuturor iniiativelor n ceea ce privete
dreptul penal. n 1997, Tratatul privind Uniunea European a fost modificat
prin Tratatul de la Amsterdam, iar n 2001, prin Tratatul de la Nisa.14 Comunitatea European a Crbunelui i Oelului i-a ncetat existena n 2002.
n 1995, a avut loc extinderea n continuare a UE, cnd s-au alturat Finlanda, Austria i Suedia, iar Uniunea European a crescut pn la o organizaie
compus din 15 State Membre. n 2004, nu mai puin de zece alte state europene
au devenit membre: Cipru, Republica Ceh, Estonia, Ungaria, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia i Slovenia. n 2004, a fost, de asemenea, adoptat
Constituia Europei.15 Acest Tratat a creat un cadru instituional comun pentru
toate domeniile dreptului. Dei unele State Membre l-au ratificat, Constituia
nu a intrat niciodat n vigoare. n 2005, ea a fost respins n cadrul referendumurilor naionale din Frana i Olanda. n consecin, noi negocieri au avut loc.
ntre timp, n 2007, Bulgaria i Romnia au devenit State Membre.16
La data de 13 decembrie a aceluiai an, a fost ncheiat Tratatul de la
Lisabona,17 care practic menine coninutul Tratatului constituional respins
anterior. Cu toate acestea, au fost eliminate unele elemente simbolice, cum
ar fi drapelul european i imnul european. n prezent, Uniunea European
este ntemeiat n principal pe dou tratate noi: Tratatul privind Uniunea European (TUE) i Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene (TFUE).18
12
13
14
15
16
17
18

14

JOUE 1987, L 169/1.


JOUE 1992, C 191/1.
JOUE1997, C 340/144 i OJ 2001, C 80/1.
JOUE 2004, C 310/1.
ncepnd cu 1 martie 2011, candidate la statutul de State Membre sunt Croaia, Macedonia,
Turcia i Islanda.
Tratatul de la Lisabona, de modificare a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului de instituire a Comunitii Europene, JOUE 2007, C 306/1.
Versiunile consolidate ale acestor tratate au fost publicate recent n JOUE 2010, C 83/1. Rmne n vigoare Tratatul din 1957 de instituire a Comunitii Europene a Energiei Atomice.
Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

TUE reglementeaz structura instituional a Uniunii i a abolit structura


bazat pe piloni instituit prin Tratatul de la Maastricht. Ca urmare, exist o singur structur instituional pentru toate domeniile n care Uniunea
este competent.19 Astfel, Uniunea nlocuiete i succede Comunitatea European.20 Tratatul de instituire a Comunitilor Europene a fost redenumit
Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. De-a lungul tratatelor, cuvintele (dreptul) comunitar i Comunitatea European au fost nlocuite
cu (dreptul) Uniunii. Anexate la Tratatul de la Lisabona, au fost adoptate o
serie de protocoale, mpreun cu declaraiile comune i declaraiile separate
ale Statelor Membre, toate fiind parte component a dreptului Uniunii.
n afar de aceste evoluii n cadrul instituional al Comunitilor i
al Uniunii Europene, unele State Membre au avut iniiative sub form de
convenii ulterioare, n special n domeniul cooperrii n materie penal. Prima convenie de acest gen a fost Acordul Schengen din 1985, care la scurt
timp a fost urmat de Convenia din 1990 de punere n aplicare a Acordului
Schengen (CPAAS). Dei Tratatul de la Amsterdam din 1997 parial a ncorporat CPAAS n cadrul instituional al Uniunii Europene, acesta nu a reuit s
pun capt evoluiilor din afara acelei structuri. n 2005, Tratatul de la Prm
privind cooperarea transfrontalier n materie penal a fost ncheiat ntre un
numr limitat de State Membre.

3. DOU ZONE CONVERGENTE:


PIAA INTERN I SPAIUL
LIBERTII, SECURITII I JUSTIIEI
3.1. O NOU ORDINE DE DREPT
La nfiinarea Comunitii Europene n 1957, Comunitatea i-a fixat
obiectivul de a elimina frontierele interne i de a stabili o pia intern (numit
apoi Piaa Comun). Articolul 26 din TFUE (fostul articol 14 TCE) stabilete
c piaa intern cuprinde un spaiu fr frontiere interne n care sunt asigurate libera circulaie a mrfurilor, persoanelor, serviciilor i capitalului.21 Aceste
aa-numite liberti nu trebuie s ntlneasc niciun obstacol. Astfel, dreptul
Uniunii creeaz o nou ordine de drept,22 care a devenit o parte integrant a
sistemelor juridice ale Statelor Membre i pe care instanele lor naionale sunt
19
20
21
22

O excepie a fost fcut pentru politica extern comun i de aprare, reglementat n articolele 21-46 din TUE. Acestea nu vor fi abordate n continuare n aceast carte.
Articolul 1, par. 3 TUE.
Aceasta se refer la politicile comune menionate n seciunea 4.2 a acestui capitol.
13 noiembrie 1964, Cauzele conexe 9063 i 9163, Comisia v. Luxembourg i Belgia [1964]
ECR 625.

Intersentia

15

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

obligate s le aplice,23 n mod independent de diverse subdomenii ale dreptului. Ca o consecin practic a acesteia, pentru interpretarea unor principii generale ale dreptului Uniunii, nu trebuie s fie evaluate doar hotrrile Curii n cauzele penale, dar i hotrrile din alte domenii ale dreptului.
Aceasta este abordarea adoptat n lucrarea de fa. O atenie special este
acordat dreptului concurenei, domeniu n care Uniunea are competena
de punere direct n aplicare. Dreptul Uniunii este direct aplicabil i nu urmeaz regulile de interpretare aplicabile altor domenii, cum ar fi dreptul
internaional sau legislaia naional. n Costa v. E.N.E.L i n Internationale
Handelsgesellschaft, Curtea a statuat c aplicarea normelor de drept naional
ar lipsi normele prevzute n tratate de caracterul lor independent.24 Subiecii
noii ordini de drept includ nu numai Statele Membre, dar i cetenii lor.

3.2. COOPERAREA LOIAL


n conformitate cu principiul cooperrii loiale, denumit anterior principiul loialitii fa de Comunitate i, de asemenea, cunoscut sub numele de
obligaia de punere n aplicare, Statele Membre au o obligaie general de a
pune n aplicare dreptul Uniunii. Articolul 4, alineatul 3 din TUE (fostul articol 10 din TCE) prevede aceast obligaie esenial:
n temeiul principiului cooperrii loiale, Uniunea i Statele Membre se respect i se ajut reciproc n ndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele
Membre adopt orice msur general sau special pentru a asigura ndeplinirea
obligaiilor care decurg din tratate sau care rezult din actele instituiilor Uniunii.
Statele Membre faciliteaz ndeplinirea de ctre Uniune a misiunii sale i se abin
de la orice msur care ar putea pune n pericol realizarea obiectivelor Uniunii.25

Aceast obligaie de respectare sau de punere n aplicare incumb tuturor instituiilor Statelor Membre i, n special, organelor legislative i judiciare.
Aceasta creeaz o datorie pozitiv de a ndeplini toate obligaiile, precum i
obligaia de a se abine de la orice aciuni care ar putea fi n contradicie cu
obiectivele Uniunii. Aceasta nseamn, de exemplu, c n cazul n care din
rspunsul Curii la o referire preliminar devine clar c legislaia naional
nu este n conformitate cu legislaia Uniunii, autoritile n cauz ale Statului
23
24

25

16

5 februarie 1963, cauza 2662, Van Gend en Loos [1963] ECR 1 i 15 iulie 1964, cauza 6/64,
Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 585.
15 iulie 1964, Cauza 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 585; 17 decembrie 1970,
Cauza 1170, Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel [1970] ECR 1125, par. 3.
Articolul 10 din TCE (fostul articol 5 TCE anterior redenumit prin Tratatul de la Amsterdam)
stabilete: Statele membre iau toate msurile generale sau speciale necesare pentru a asigura
ndeplinirea obligaiilor care decurg din prezentul tratat sau care rezult din actele instituiilor
Comunitii. Statele membre faciliteaz Comunitii ndeplinirea misiunii sale. Statele membre se abin s ia msuri care ar putea pune n pericol realizarea scopurilor prezentului tratat.
Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

Membru trebuie s ia msurile necesare, fie ele generale sau specifice, pentru
a rezolva aceasta.26
Obligaia conform articolulului 4, alineatul 3 din TUE (fostul articol 10 din
TCE) poate fi caracterizat drept o obligaie de a obine un anumit rezultat, dei
aceasta nu indic specific Statelor Membre modul n care (cu ajutorul cror mecanisme) acestea trebuie s-i ndeplineasc obligaiile. nainte de adoptarea Tratatului de la Lisabona, s-a prezumat mult timp c dreptul comunitar (TCE, directivele i regulamentele) nu ar putea prescrie c Statele Membre trebuiau s practice
punerea n aplicare n conformitate cu dreptul penal, ci mai degrab c acesta a
fost limitat la obligarea Statelor Membre s nu aplice dreptul penal n anumite
domenii, pentru c ar echivala cu o nclcare a regulilor pe piaa intern. Cu toate
acestea, ca urmare a deciziilor din anii 2005 i 2007, Curtea a deschis calea pentru
o obligaie n conformitate cu legislaia comunitar de a utiliza dreptul penal
ca mijloc de punere n aplicare.27 Directiva 2008/99 privind protecia mediului
prin intermediul dreptului penal a fost prima directiv de acest gen.

3.3. CEI TREI PILONI DE LA MAASTRICHT


Dei Tratatul de la Lisabona a creat un cadru instituional pentru toate
domeniile de politici, situaia nu a fost ntotdeauna aa. Att n legislaie, ct
i n jurispruden, sunt vizibile rmiele fostei structuri bazate pe piloni. n
plus, pn la 1 decembrie 2014, n decursul primilor cinci ani de la punerea n
aplicare a Tratatului de la Lisabona, structura bazat pe piloni are nc unele
implicaii practice.28
Uniunea European a fost nfiinat prin Tratatul de la Maastricht,29 care a
creat o structur tip pilon, n care fiecare pilon se deosebea prin modul diferit
de adoptare a legislaiei, prin puterea normativ i prin monitorizarea respectrii acesteia. n cadrul primului pilon, dreptul comunitar i-a gsit loc, n baza
TCE. Al doilea pilon s-a referit la politica comun de aprare i politica extern
i a devenit relevant pentru sanciuni i boicoturi, devenind chiar mai important n perioada de dup atacurile asupra Statelor Unite din 11 septembrie 2001.
La momentul stabilirii sale n anul 1992, al treilea pilon se referea la cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne. Cinci ani mai trziu, acest
titlu a fost nlocuit cu cel de spaiu de libertate, securitate i justiie. n timp ce
dreptul penal constituia o problem secundar n Dreptul comunitar (principalul obiectiv al TCE a fost, desigur, crearea pieei interne), aceasta nu s-a n26

27

28
29

21 2007, cauzele conexe C-231/06 la 233/06, National Pensions Office v. Emilienne Jonkman
(C-231/06), Helene Vercheval (C-232/06) i Noelle Permesaen (C-233/06) v. National Pensions Office [2007] ECR I-5149, par. 38.
13 septembrie 2005, cauza C-176/03, Comisia v. Consiliul [2005] ECR I-7879; 23 octombrie
2007, cauza C-440/05, Comisia v. Consiliul [2007] ECR I-9097. A se vedea n continuare
Capitolul 3, seciunea 3.3.
A se vedea Capitolul 3, seciunea 5,1.
Tratatul privind Uniunea European, 7 februarie 1992, versiunea consolidat JOUE 2002, C
325/1.

Intersentia

17

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

tmplat n cazul celui de-al treilea pilon, n care dreptul penal este principalul
instrument de punere n aplicare. Obiectivul Uniunii n acest domeniu era de:
a menine i a dezvolta Uniunea ca pe un spaiu al libertii, securitii i
justiiei, n care libera circulaie a persoanelor este asigurat mpreun cu msuri
adecvate privind controlul la frontierele externe, azilul, migraia i prevenirea i
combaterea criminalitii (articolul 2 UE).

Primul considerent al Deciziei-cadru 2008/947 n vederea supravegherii


msurilor de probaiune a dezvoltat n continuare acest obiectiv:
Acesta presupune din partea Statelor Membre o nelegere a libertii, a securitii
i a justiiei, care este identic n elementele sale eseniale i care se bazeaz pe
principiile libertii, democraiei, respectrii drepturilor omului i a libertilor
fundamentale, precum i ale statului de drept.

Dei obiectivul principal al Uniunii a avut unele asemnri cu obiectivul


Comunitii, obiectivele sale finale - libertatea, securitatea i justiia - au fost
mult mai puin concrete dect cele ale unei piee interne fr frontiere. ntr-o
anumit msur, s-ar putea spune, de asemenea, c piaa intern a prevalat
asupra spaiului de libertate, securitate i justiie: Articolul 47 UE stabilete c
nimic din Tratatul privind Uniunea European nu a adus atingere tratatelor
de instituire a Comunitilor Europene.
n timp ce legislaia comunitar a creat propria ordine juridic, al treilea
pilon nu a fcut acest lucru. Legislaia celui de-al treilea pilon i-a pstrat caracterul exclusiv de norm internaional. Acesta n-a avut niciun efect direct, astfel
nct punerea sa n aplicare n legislaia naional a fost ntotdeauna necesar. n
plus, nu a existat nici obligaie de a pune legea n aplicare. Cu toate acestea, oarecum ambiguu, Curtea a prelungit, de asemenea, obligaia de punere n aplicare la
cel de-al treilea pilon. n cazul Pupino, printr-o referin a judectorului responsabil de ancheta preliminar la Tribunalul din Florena (Italia), Curtea a respins
argumentul conform cruia Tratatul privind Uniunea European nu conine o
obligaie similar cu cea prevzut n articolul 10 TEC.30 Cu referire la articolul 1
al UE i tot mai strnsa uniune ntre popoarele Europei, Curtea a statuat:
Ar fi dificil pentru Uniunea European s-i ndeplineasc sarcina n mod efectiv
dac principiul cooperrii loiale, care necesit, n special, ca Statele Membre s ia
toate msurile corespunztoare, () nu ar fi fost, de asemenea, obligatoriu n domeniul cooperrii poliieneti i al cooperrii judiciare n materie penal.31

Prin pronunarea unor sentine, cum ar fi Pupino, Curtea a adus o


contribuie considerabil la convergena pilonilor.
30
31

18

16 iunie 2005, cauza C-105/03, proceduri penale mpotriva Mariei Pupino C[2005] ECR
I-5285, par. 39-40.
16 iunie 2005, cauza C-105/03, proceduri penale mpotriva Mariei Pupino C[2005] ECR
I-5285, par. 42. par. 42.

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

3.4. O SINGUR ORDINE JURIDIC PENTRU UNIUNE


n timp ce diferenele de origine pot nc ocazional s rmn vizibile,
acestea dispar treptat, att ca urmare a jurisprudenei Curii, ct i a Tratatului de la Lisabona, care creeaz un cadru instituional care merge mn n
mn cu fuziunea complet a pieei interne i a spaiului de libertate, securitate i justiie (articolul 3, alineatele 2 i 3 din TUE). Aceasta duce la mecanismul de punere n aplicare aplicabil tuturor domeniilor de drept. Ca urmare,
principiul cooperrii loiale din articolul 4, alineatul 3 din Tratatul UE reglementeaz n prezent toate domeniile, inclusiv pe cel al dreptului penal.
Dup cum reiese din titlu, TFUE organizeaz funcionarea Uniunii.
n plus, acesta stabilete domeniile, delimitarea i modalitile de exercitare a competenelor sale (articolul 1, alineatul 1 din TFUE). Tratatul privind
funcionarea Uniunii Europene i Tratatul privind Uniunea European constituie tratatele care stau la baza ntemeierii Uniunii. Articolul 1, alineatul 2
din TFUE prevede chiar c acesta se refer la tratatele menionate ca tratate
cu valoare juridic egal.32 Spaiul de libertate, securitate i justiie, precum
i piaa intern au fost uor redefinite de Tratatul de la Lisabona, i acum au
urmtorul coninut (articolul 3, alineatele 2 i 3 din TUE):
a menine i a dezvolta Uniunea ca pe un spaiu al libertii, securitii i
justiiei, n care libera circulaie a persoanelor este asigurat mpreun cu msuri
adecvate privind controlul la frontierele externe, azilul, migraia i prevenirea i
combaterea criminalitii. Uniunea instituie o pia intern. Aceasta acioneaz
pentru dezvoltarea durabil a Europei, ntemeiat pe o cretere economic echilibrat i pe stabilitatea preurilor, pe o economie social de pia cu grad ridicat de
competitivitate, care tinde spre ocuparea deplin a forei de munc i spre progres
social, precum i pe un nivel nalt de protecie i de mbuntire a calitii mediului. Aceasta promoveaz progresul tiinific i tehnic.

n articolul 67, alineatul 1 din TFUE acest lucru se repet ntr-un mod
uor diferit:
Uniunea constituie un spaiu de libertate, securitate i justiie, cu respectarea
drepturilor fundamentale i a diferitelor sisteme de drept i tradiii juridice ale
Statelor Membre.

Garania securitii prevzut n articolul 67, alineatul 1 din TFUE este


menionat n alineatul 3:
Uniunea acioneaz pentru a asigura un nalt nivel de securitate prin msuri de
prevenire a criminalitii, a rasismului i xenofobiei, precum i de combatere a
acestora, prin msuri de coordonare i de cooperare ntre autoritile poliieneti i
judiciare i alte autoriti competente, precum i prin recunoaterea reciproc a deciziilor judiciare n materie penal i, dup caz, prin apropierea legislaiilor penale.
32

Articolul 1, alineatul 2 din TFUE.

Intersentia

19

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

3.5. APLICAREA PRINCIPIILOR PIEEI INTERNE LA SPAIUL


DE LIBERTATE, SECURITATE I JUSTIIE
O consecin a fuziunii complete a pieei interne i a spaiului de libertate,
securitate i justiie este faptul c toate principiile care au fost elaborate n conformitate cu legislaia comunitar pentru instituirea pieei interne sunt acum pe
deplin aplicabile n toate domeniile dreptului Uniunii, inclusiv n ceea ce privete
legislaia fostului al treilea pilon. Acest proces de adaptare a fost deja iniiat anterior de jurisprudena Curii i, ulterior, codificat n Tratatul de la Lisabona.
Aplicarea dreptului Uniunii n dreptul penal naional a dat natere la o
form indirect de armonizare. Cele mai multe noiuni derivate din dreptul
Uniunii nu sunt orientate n mod specific spre dreptul penal, ci se aplic tuturor domeniilor de drept.33 Acelai lucru se refer la influena normativ pe
care o exercit dreptul Uniunii asupra msurilor coercitive i de investigare
n procesul de aplicare a legii penale. n cazul n care un Stat Membru alege
s asigure respectarea dreptului Uniunii prin intermediul dreptului penal,
atunci el trebuie s utilizeze, de asemenea, aceste mijloace. Principiul cooperrii loiale (fosta obligaie de punere n aplicare, articolul 10 al TCE),34 i
caracterul su executoriu (cazul n care Comisia iniiaz la Curte o aciune
mpotriva unui Stat Membru), au un efect de armonizare cu privire la legile
naionale ale Statelor Membre.
Influena de armonizare a dreptului Uniunii privind piaa intern
depete domeniul legii penale. Domeniile n care dreptul Uniunii tinde spre armonizare sunt, prin definiie, tangeniale, dar nu se poate spune
acelai lucru despre influena lor asupra legii penale. Acest lucru este mai
bine descris ca fiind o coinciden i este parial dictat de alegerea Statului
Membru n ceea ce privete domeniul de drept (civil, administrativ, disciplinar i/sau penal) n care acesta dorete s-i exercite punerea n aplicare. Metoda de punere n aplicare este o alegere individual a Statului Membru (de
exemplu, Germania opteaz pentru punerea n aplicare a unei directive prin
elemente de drept civil, Estonia - de drept administrativ, iar Malta de drept
penal). Acele aspecte privind piaa intern n cazul crora exist o armonizare
efectiv n domeniul dreptului penal (deoarece toate Statele Membre aleg s
insereze dreptul Uniunii n dreptul penal) sunt teme individuale sau teme
33

34

20

Exist, totui, cteva noiuni specifice dreptului penal. Curtea, de exemplu, uneori consider
sanciunea sau utilizarea legii penale ca atare ca fiind prea sever ca instrument de punere
n aplicare n raport cu infraciunea. A se vedea 29 februarie 1996, cauza C-193/94, proces
penal mpotriva Sofia Skanavi i Konstantin Chryssanthakopoulos [1996] ECR I-929, par. 38:
o condamnare penal poate avea consecine pentru exercitarea unei profesii sau meserii de
ctre o persoan angajat sau independent, n special n ceea ce privete accesul la anumite
activiti sau anumite funcii, ceea ce ar constitui n continuare o restricie de durat privind
libertatea de circulaie. A se vedea Capitolul 4, seciunea 2.
Obligaia de punere n aplicare include obligaia de aplicare a standardelor, dup cum o cere
legislaia naional i, n continuare, conformitatea cu aceste standarde. nclcarea standardelor trebuie s fie pedepsit i nu poate rmne fr rspuns.
Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

unice de armonizare.35 n special, lupta mpotriva fraudei n cadrul Uniunii


Europene a dus la o serie de instrumente juridice n care legea penal este
principalul instrument de punere n aplicare.36
Abolirea frontierelor interne a creat piaa intern i, n acelai timp, a
consolidat i mai mult frontierele externe. n timp ce n Uniunea European totul este liber, micarea din afara Uniunii n Uniune este supus unor
restricii severe (sau cel puin unor verificri). Importana frontierelor externe este reflectat, de asemenea, n politica de azil i n legtur cu strinii.
Cu toate acestea, n dreptul penal conceptul frontierelor externe nu joac un rol anume. Dreptul penal nu este orientat spre o anumit zon care
trebuie s fie aprat mpotriva altora i de ctre alii, ci asupra controlului
comportamentului nedorit al persoanelor care au reedin n i n afara zonei, indiferent dac li se permite s locuiasc acolo sau nu. Accentul pus pe
combaterea comportamentului inacceptabil, n loc de aprarea unui anumit
domeniu, este, de asemenea, exemplificat de dreptul Uniunii, care impune
Statelor Membre obligaia de a extinde jurisdicia lor asupra infraciunilor
svrite n afara spaiului de libertate, securitate i justiie.37
n spaiul de libertate, securitate i justiie, conceptul de frontier extern se traduce printr-o garanie pe care, n cadrul Uniunii, acest domeniu
l asigur pentru cetenii si.38 n consecin, TUE nchide ua cetenilor
din afara Uniunii Europene care pretind beneficiile spaiului de libertate,
securitate i justiie. Apare ntrebarea dac exist o diferen de tratament
ntre cetenii UE i resortisanii rilor tere n ceea ce privete garaniile
la care acetia au dreptul. Cu toate acestea, n general dreptul penal nu face
o distincie ntre fptai n baza naionalitii.39 n plus, apare ntrebarea
35

36

37
38
39

Exemplele includ Directiva 91/308/CEE privind prevenirea folosirii sistemului financiar n


scopul splrii banilor, JOUE 1991, L 166/77. Printr-o declaraie separat, dup adoptarea
prezentei directive, toate statele membre au indicat asupra deciziei lor de a opta pentru aplicarea legii penale; a se vedea JOUE 1991, L 166/83. Directiva 91/308 este nlocuit de Directiva 2005/60 privind splarea banilor; Directiva 89/592/CEE din 13 noiembrie 1989 de coordonare a reglementrilor privind utilizrile abuzive, JOUE1989, L 334/40; Regulamentul
(CEE) No 3677/90 din 13 decembrie 1990 de stabilire a msurilor ce trebuie luate pentru a
descuraja deturnarea unor substane ctre fabricarea ilicit de stupefiante i substane psihotrope, JOUE 1990, L 357/1.
Fr a fi exhaustive: Regulamentul (CEE) No 595/91 din 4 martie 1991 privind neregulile i
recuperarea sumelor pltite necuvenit n legtur cu finanarea politicii agricole comune i
organizarea unui sistem de informare n acest domeniu i abrogare a Regulamentului (CEE)
No 283/72, JOUE 1991, L 67/11; Regulamentul (CEE) No 3508/92 din 27 noiembrie 1992 de
instituire a unui sistem integrat de gestionare i control pentru anumite scheme de ajutoare
comunitare, JOUE 1992, L 355/1; Convenia din 26 iulie 1995 privind protejarea intereselor
financiare ale Comunitilor Europene, JOUE 1995, C 316/49; Protocolul la aceast convenie
din 27 septembrie 1996, JOUE 1996, C 313/2; Regulamntul 2988/95 privind protecia intereselor
financiare; Regulamentul 2185/96 privind controalele i inspeciile la faa locului.
A se vedea Capitolul 4, seciunea 3,2.
Formularea din articolul 29 UE (ceteni) este oarecum mai slab dect cea din articolul
2 TUE (cetenii si).
A se vedea Capitolul 3, seciunea 4,8.

Intersentia

21

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

dac resortisanii non-UE pot invoca drepturile prevzute n Carta drepturilor fundamentale.40
ntruct fiecare Stat Membru aplic propriul drept material i procesual
penal, n timp ce folosete principiile divergente de aplicare geografic, exist
29 de zone ale justiiei penale (sau 29 de ordini juridice naionale).41 Cu toate
acestea, cele 29 de zone ale justiiei penale se suprapun parial, deoarece Statele Membre au stabilit att norme de drept material, ct i anumite forme de
procedur penal, care se aplic n afara teritoriului lor.
Prin urmare, ordinea juidic a Uniunii are un caracter hibrid. Nu exist nicio
pia a dreptului penal n care participanii concureaz. Ar fi greu de imaginat
libera circulaie a dreptului penal sau a produselor sale. Cel mai evident mod
de a folosi principiile pieei interne n domeniul justiiei penale este dezvoltarea principiilor de recunoatere reciproc i disponibilitate.42 Aceasta duce la un
concept de liber circulaie a deciziilor, informaiilor i probelor. Cu toate acestea, aa cum rezult din formularea sa, aceasta se limiteaz la poliie i autoriti
judiciare. n acest sens, n prim-plan apare o alt distincie a pieei interne. n
timp ce libera circulaie desfiinarea frontierelor interne - ofer avantaje pentru
ceteanul european, n dreptul penal libera circulaie i desfiinarea granielor
interne nu ajut n mod direct ceteanul, dar constituie un ajutor pentru Statele
Membre (autoriti).43 Aceast schimbare a beneficiarilor recunoaterii reciproce
este unul dintre cele mai importante i mai provocatoare aspecte ale fuziunii
pieei interne i spaiului de libertate, securitate i justiie.

4. INTEGRAREA EUROPEAN
n aceast seciune, accentul este pus pe originea dreptului Uniunii Europene. Care este sursa politicii Uniunii i care este justificarea ei? Cunoaterea
acestor probleme este esenial pentru o nelegere a sensului i importanei diferitelor principii elaborate n decursul a zeci de ani de drept comunitar. Avnd
n vedere c Uniunea European folosete armonizarea sau apropierea ca pe un
instrument al politicii sale n spaiul de libertate, securitate i justiie, ar fi util
s se ia n considerare mai multe decenii de armonizare din fostul prim pilon.

4.1. INTEGRAREA EUROPEAN


Integrarea european poate fi definit ca procesul progresiv de a aduce
mpreun mai aproape statele europene, popoarele europene i societile lor.
Acest proces interminabil prinde contur n forma unei politici externe co-

42
43

Aceast problem va fi abordat n Capitolul 5, seciunea 2.


Regatul Unit este format din trei jurisdicii separate, Anglia i ara Galilor, Scoia i Irlanda
de Nord.
A se vedea Capitolul 7, seciunea 3.
Referitor la consecine, a se vedea Capitolul 9, seciunile 35.

22

Intersentia

40
41

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

mune, a unei aprri comune i a monedei comune, euro, dar, de asemenea,


ntr-o serie de programe de schimb pentru studeni, programe europene de
cercetare, precum i o varietate de alte iniiative menite s aduc europenii
mai aproape. Integrarea n Uniunea European i armonizarea sunt nelese
ca un proces liniar sau, cu alte cuvinte, ca un proces n sens unic. Integrarea
nu trebuie s aib loc neaprat ntr-o form legal.
Aceasta constituie elementul distinct fa de armonizare, ea avnd o
conotaie juridic. Definiia armonizrii folosit aici este cea de convergen
a practicii judiciare a diferitelor sisteme de drept bazate pe un standard comun.44 Armonizarea poate fi considerat un mijloc juridic pentru atingerea
obiectivului politic al integrrii. Armonizarea implic diferene, altminteri
n-ar mai fi nimic de armonizat. Aceasta constituie o ncercare de a reduce
aceste diferene, dar scopul su final nu este de a le elimina. Eliminarea tuturor diferenelor ar corespunde obiectivului de unificare. Cu excepia dreptului concurenei, pentru care se aplic standarde uniforme, unificarea nu este
o problem ntr-un context de drept penal. Normele materiale ale dreptului
concurenei sunt direct aplicabile i Comisia are putere direct de aplicare.
Comisia poate stabili amenzi i poate urma propria politic.
Armonizarea se deosebeste de recunoaterea reciproc, un alt concept de
mare importan n dreptul Uniunii. Recunoaterea reciproc a diferenelor
juridice este, de fapt, o recunoatere a dreptului Statelor Membre de a fi diferite i a dorinei lor de a nu se schimba. Conceptul are drept scop s fac
aceste diferene irelevante. n evoluiile juridice ale Uniunii Europene, exist
o relaie clar ntre ideile despre armonizare i recunoaterea reciproc. n
unele cazuri, cele dou concepte sunt considerate a fi alternative, n timp ce
n altele sunt considerate a fi instrumente care pot fi utilizate simultan. Acest
lucru ar putea avea tangene cu considerente politice. n cazul n care Statele
Membre nu pot cdea de acord cu privire la armonizarea legislaiei ntr-o anumit zon, ele pot recurge la recunoaterea reciproc. Directiva 91/439 privind
permisele de conducere este un exemplu de utilizare simultan a armonizrii
i recunoaterii reciproce. Aceast directiv armonizeaz criteriile materiale
pentru eliberarea unei licene, precum i formatul su. n plus, aceasta oblig
Statele Membre s recunoasc reciproc permisele armonizate.
Uniunea European desfoar, n esen, o politic tridimensional pe
termen lung concentrat pe armonizare, recunoatere reciproc i integrare. Odat cu armonizarea scopul este de a ajunge la norme comune, pe cnd
odat cu recunoaterea reciproc prile accept diferenele, dar se asigur c
acestea nu mpiedic negocierea sau cooperarea, iar n procesul de integrare
este creat ceva comun i european. Deoarece obiectivele Uniunii Europene
44

Acest lucru nu vrea s spun c acestea sunt singurele definiii adevrate ale termenilor
menionai. Cu toate acestea, este important de a adera la definiii clare i coerente. Folosirea
conceptelor de armonizare i integrare fr a face clar modul n care acestea sunt definite
complic n mod semnificativ orice discuie despre conceptele date.

Intersentia

23

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

nu sunt ntotdeauna clar formulate i relaia dintre diferite instrumente de


politici nu este ntotdeauna clar, apare tabloul unui curs instabil. Nu sunt
definite conceptele cluzitoare - armonizarea, recunoaterea reciproc i integrarea. Cu toate acestea, aceasta se poate referi mai mult la necesitatea de a
realiza compromisuri n luarea deciziilor politice.
Doar un subiect este exclus din integrare i armonizare: limbajul juridic.
ntreaga legislaie i jurispruden a Uniunii este tradus n toate limbile Uniunii Europene. n acest sens, Uniunea nsi creeaz un obstacol major prin
aderarea la pozitia c toate cele 23 de limbi europene se calific drept limb
oficial. Un mijloc evident de a scurta distanele dintre oameni ar fi s le ofere
acces la o limb comun. n orice caz, este clar c armonizarea ar putea beneficia de un limbaj juridic comun.45

Necesitatea integrrii i armonizrii


Este uimitor ct de puin apare problema necesitii de integrare i armonizare a dreptului penal n discuiile din cadrul Uniunii. Acest lucru este
surprinztor, deoarece pn la apariia Tratatului de la Maastricht din 1992
a existat o prezumie de baz, conform creia Uniunea i dreptul penal n-ar
avea mai nimic n comun. Dreptul penal a fost domeniul exclusiv al Statelor
Membre. Nevoia de integrare i armonizare a dreptului penal este att de marginalizat ca tem deoarece Statele Membre nu au ajuns nc la un numitor
comun asupra acestui subiect i deoarece obiectivele sunt formulate extrem de
vag. Integrarea oferit este c Uniunea asigur cetenilor si un spaiu de libertate, securitate i justiie. Impresia care apare este c componenta integrat
a spaiului de libertate, securitate i justiie include mai degrab nfiinarea de
instituii i structuri europene comune (Europol, Eurojust i Biroul Procurorului Public European) dect o influen la nivel normativ.
Trei niveluri de raionalizare a necesitii de integrare i armonizare
Din acquis-ul comunitar colectiv al Uniunii pot fi deduse trei niveluri de
motive de integrare ulterioar. La nivel macro, ideal este: o singur Europ!
sau: unii vom rezista mpotriva terorismului. La nivel mediu, argumentarea se nvrte n jurul scopulului general de combatere a criminalitii sau
de cooperare mbuntit. Argumentele la nivel micro se refer la soluii
pentru tot felul de probleme practice.
Nivel macro
La nivel macro, argumente n sprijinul necesitii de armonizare o prezint ca pe un fel de soart implacabil ncadrat cu argumente retorice (armonizarea ca scop n sine): ntr-o Europ unit, pur i simplu nu putem avea
45

A se vedea Capitolul 3, seciunea 5.3, cu privire la dificultile generate de existena a 23 de


versiuni autentice ale dreptului n interpretarea sa.

24

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

pe cineva condamnat la 4 ani n Olanda, n timp ce aceeai persoan ar fi


condamnat 6 ani n Spania pentru aceeai infraciune sau c o fapt este
urmrit penal n Suedia, n timp ce n Slovenia aceasta nu constituie deloc
o infraciune.46 Nu exist niciun domeniu de drept care nu se calific pentru
europenizare: de ce ar trebui s excludem dreptul penal n cazul n care
totul este sub influen european? Continuarea procesului de integrare este
considerat ca fiind ceva care este de la sine neles.
Aceasta explic lipsa izbitoare a oricrei explicaii. Impresia este c, n procesul politic, integrarea i armonizarea ca scopuri n sine sunt extrem de puternice. A fost o decizie politic de a acorda n 1992 prin Tratatul de la Maastricht
competene Uniunii Europene n domeniul dreptului penal. A fost o decizie
politic pentru a ajunge n Tratatul de la Lisabona la un cadru instituional comun. Astfel, exist o voin politic clar de a continua integrarea european.

Nivel mediu
Acest nivel include argumentul c combaterea criminalitii este mai
eficient dac aceasta se ntmpl ntr-un mod armonizat sau, ca o variaie
a acestui argument, c armonizarea duce la o lege mai bun. Principiul de
subsidiaritate din articolul 5 al Tratatului UE ncurajeaz acest mod de gndire, n sensul c problemele europene comune necesit un rspuns european
comun. Argumentul c eliminarea diferenelor dintre sistemele juridice ar
elimina presupusul avantaj pe care l-ar putea avea autorii infraciunilor este
unul pur retoric. El se bazeaz pe ideea c cetenii oneti i sistemul(ele) de
urmrire penal sunt mpiedicate de existena granielor, n timp ce infractorii au fru liber.47 Aceasta se refer la elaborarea diferitelor decizii-cadru
de cooperare, n care motivele de refuz sunt declarate nule i care se bazeaz
pe conceptul de recunoatere reciproc.
Nivel micro
Acest nivel se refer la chestiuni practice, care trebuie reglementate, precum i la nevoile practice care trebuie ndeplinite. Per ansamblu, nu
exist concepte semnificative care stau la baza acestuia. Exemplele includ
46

47

A se vedea punctul 12 al Rezoluiei Parlamentului European din 18 septembrie 1997 cu


privire la Convenia privind extrdarea ntre Statele Membre ale Uniunii Europene, JOUE
1997, C 304/131. Caracterul retoric const n presupunerea eronat c aceleai fapte sunt
un lucru obinuit n materie penal. Cu toate acestea, o sentin depinde nu doar de actul
penal n sine, ci, de asemenea, att de circumstanele n care acesta a fost comis, ct i de
nsi persoana acuzat.
E greu de neles acest argument. El se bazeaz pe presupunerea c un grup de ceteni,
infractori, este foarte bine versat n toate detaliile dreptului Uniunii, la nivel naional i n
dreptul penal internaional, iar compararea sistemelor de justiie penal i, pe baza acestei
evaluri, genereaz opiuni bine calculate atunci cnd se comit infraciuni, n timp ce alt
grup de ceteni, care nu demonstreaz niciun interes pentru comiterea infraciunilor, are
liberti reduse semnificativ de diversele legislaii penale din diferite state membre.

Intersentia

25

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

nfiinarea unor echipe comune de anchet, Eurojust, Reeaua Judiciar European i descrierea unor bune practici n asistena judiciar reciproc. Se
consider ca fiind mult mai practic, ct i mai eficient s fie cumulate forele
atunci cnd problemele penale sunt comune.

Factori care ascund necesitatea


O serie de aspecte reprezint provocri pentru orice discuie cu privire la necesitatea de armonizare a legislaiei penale n Europa. Prima este o
diferen de opinie cu privire la rolul pe care dreptul penal ar trebui s-l
joace n societatea european. n Europa, difer n mod esenial ncrederea
n eficacitatea dreptului penal. Comisia are asteptri mari de la dreptul penal (i de la armonizarea dreptului penal) i se plimb cam ca Alice n ara
Minunilor, prin grdina de drept penal, cu ochii larg deschii de uimire
la toate minunile care s-au produs n decursul ctorva secole de drept penal modern. Astfel, multe discuii care par s fie legate de armonizare sunt,
n esen, discuii dac dreptul penal este remediul adecvat pentru boal.
Ateptrile par s fie c dreptul penal este un instrument eficient pentru a
influena societatea european. Consiliul a solicitat mai mult reticen i,
n general, a aderat la principiul ultima ratio.48 Cu toate acestea, literatura
de drept penal ofer o perspectiv cu totul diferit. n general, exist foarte
puine lucruri care pot fi gsite n literatur privind necesitatea de armonizare i/sau potenialele efecte pozitive ale armonizrii. ntr-adevr, atitudinea
n literatura de specialitate este extrem de defensiv: Uniunea European nu
trebuie s se amestece n dreptul penal naional.
Al doilea element care a eclipsat discuia privind necesitatea de armonizare a dreptului penal este lupta pentru putere din cadrul Uniunii Europene.
Uneori, se pare c aceast discuie merge n paralel cu ntrebarea dac Uniunea European ar trebui s fie sau nu responsabil de un anumit domeniu
sau dac acesta ar trebui s fie lsat la latitudinea Statelor Membre. Comisia
a ncercat mai muli ani la rnd s obin mai multe competene n domeniul
dreptului penal i ar fi cea mai fericit s vad un Parchet European numit
imediat.49 Consolidarea principiului subsidiaritii n Tratatul de la Lisabona
ar putea contribui la o abordare a problemelor bazat mai mult pe context,
deoarece va servi pentru a reaminti legiuitorului ntrebarea dac problema
care trebuie legiferat este de natur european sau naional.

48

49

26

A se vedea Documentul Consiliului 16542/1/09, 25 noiembrie 2009, Proiect de concluzii


ale Consiliului cu privire la dispoziiile standard care ghideaz deliberrile Consiliului n
domeniul dreptului penal.
Comisia a anunat c n 2013 va elabora o comunicare privind nfiinarea Parchetului European de la Eurojust. A se vedea Planul de aciune pentru implementarea Programului de la
Stockholm, COM (2010) 171.

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

4.2. POLITICI COMUNE I COORDONARE


Odat cu nfiinarea Comunitii Europene n 1957, scopul a fost de
a desfiina toate taxele vamale i de a crea o pia intern.50 Crearea unei
piee interne a dus la msuri de protecie, n special pentru mrfurile care
provin din afara Uniunii Europene. Importul de bunuri non-europene n
Uniunea European este supus unor taxe i obligaii. Pe de alt parte, exportul de mrfuri din Uniunea European spre restul lumii a fost stimulat
de subvenii. Articolul 3 al TFUE stipuleaz domeniile n care Uniunea are
competene exclusive. Printre alte domenii, se enumer uniunea vamal i
regulile concurenei.
Pe de alt parte, articolul 4 din TFUE se refer la domeniile n care Uniunea mparte competenele cu Statele Membre. Printre altele, se enumer piaa
intern i spaiul de libertate, securitate i justiie. Politica privind piaa intern const dintr-o politic comun agricol i a pescuitului (articolele 38-44
din TFUE, fostele articole 32-38 TCE), politica comun n domeniul transporturilor (articolele 90-100 din TFUE, fostele articole 70-80 TCE); reguli
comune privind concurena i impozitarea (articolele 101-118 TFUE, fostele articole 81-89 TCE). Politica economic i monetar este reglementat de
articolele 119-144 din TFUE (fostele articole 98-124 TCE). Politicile privind
controalele la frontier, azil i imigraie (articolele 77-80 TFUE, fostele articole 61-69 TCE) au fost incluse n spaiul de libertate, securitate i justiie.51 n
afar de cooperarea judiciar n materie penal (articolele 82-86 din TFUE) i
de cooperare poliieneasc (articolele 87-89 din TFUE), au fost reglementate
alte dou domenii: politicile privind controalele de frontier, azilul i imigrarea, precum i cooperarea judiciar n materie civil (articolul 81 din TFUE).
Cu excepia competiiei, aceste domenii majore de politici, precum i alte domenii reglementate n tratate (articolele 145-221 din TFUE), nu sunt abordate
exhaustiv n aceast carte. O alt excepie (indirect) se refer la subvenii. n
fond, n acest domeniu sunt incluse interesele financiare ale Uniunii. Frauda,
cum ar fi evaziunea fiscal sau finanri acordate nejustificat, sau subvenii,
este n detrimentul bugetului Uniunii.
Politica economic i monetar este reglementat n articolele 119
144 din TFUE. n aceste domenii Uniunea prevede o politic specific. De
exemplu, n scopul proteciei mediului nconjurtor, a intereselor economice ale pescarilor i a intereselor consumatorilor au fost stabilite limite pri50
51

La momentul respectiv acesta a fost menionat ca pia comun.


Ca rezultat al faptului c frontierele interne pot fi traversate n orice punct fr un control prealabil al persoanelor, legislaia naional acord putere autoritilor poliieneti s
efectueze controale de identitate n zona de frontier i care nu depind de comportamentul
persoanei verificate, acestea fiind excluse n cazul n care au un efect echivalent cu controalele de frontier. A se vedea 22 iunie 2010, cauzele conexe C-188/10 i C-189/10, proces
mpotriva lui Aziz Melki (C-188/10), Slim Abdeli (C-189/10) [2010] nu au fost nc raportate, par. 7475.

Intersentia

27

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

vind cantitatea de pete care poate fi prins. Un alt exemplu este sectorul
transporturilor, n care Uniunea nu numai c a armonizat regulile privind
timpul de conducere i de odihn pentru conductorii auto, dar, de asemenea, a armonizat permisele de conducere i condiiile de tehnic auto pentru
toate autovehiculele. n aceste domenii a avut loc o armonizare legislativ
aproape complet. ntotdeauna ns exist un accent dublu:att nlturarea
impedimentelor din calea liberei circulaii, ct i stabilirea de standarde i
oportuniti egale pentru toi operatorii economici. Dei accentul principal
al acestei abordri este determinat din punct de vedere economic, alte domenii, cum ar fi sntatea public, mediul nconjurtor sau politicile publice, pot de asemenea juca un anumit rol.
Treptat, a fost elaborat o abordare comun pentru anumite probleme
n spaiul de libertate, securitate i justiie. Obiectivele finale sunt descrise n
termeni care sunt mult mai vagi dect cei ai piaei interne, dar acest lucru nu
poate fi spus despre obiectivele pe termen scurt stabilite de Uniunea European. Consiliul European formuleaz cu regularitate noi obiective politice.
Un exemplu n acest sens este aa-numitul Program de la Stockholm,52 n
care sunt menionate diverse msuri sau puncte de interes, cum ar fi consolidarea combaterii terorismului, precum i facilitarea n continuare a cooperrii poliieneti. Programul reitereaz statutul recunoaterii reciproce drept
piatr de temelie a cooperrii ntre Statele Membre ale Uniunii Europene.
n conformitate cu articolul 119 din TFUE, Uniunea exist pentru a
adopta o politic economic care este, n parte, ntemeiat pe strnsa coordonare a politicilor economice ale Statelor Membre. Aplicarea acestui principiu la spaiul de libertate, securitate i justiie nseamn c Uniunea trebuie s depun eforturi pentru a asigura un nivel ridicat de securitate prin
msuri de prevenire i combatere a criminalitii. Aspectul bazat pe politici
este prezentat deosebit de bine n concluziile Preediniei53 i o serie de planuri de aciune,54 care nu armonizeaz n mod direct normele, dar servesc
pentru a genera n continuare legislaie sau pentru punerea n aplicare a
unei anumite teme. De exemplu, n cazul n care un plan de aciune prevede
c trebuie s fie intensificat lupta mpotriva terorismului, cel mai probabil
este c vor fi luate iniiative legislative privind terorismul i, la un moment
dat, vor fi adoptate.

54

Programul de la Stockholm O Europ deschis i sigur n serviciul i protecia cetenilor,


JOUE 2010, C 115/1.
A se vedea documentul 15914/05 din 17 decembrie 2005, Consiliul European de la Bruxelles,
15/16 decembrie 2005.
Examplele conin: Consiliul i Planul de aciune al Comisiei din 3 decembrie 1998 privind
modalitile optime de punere n aplicare a dispoziiilor Tratatului de la Amsterdam privind crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie; Planul de aciune al Consiliului i
Comisiei de combatere a terorismului, Consiliul i Planul de aciune al Comisiei n vederea
prevenirii i combaterii traficului de fiine umane, 12402/3/05, Bruxelles, 18 noiembrie 2005.

28

Intersentia

52
53

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

Alte exemple includ baze de date centralizate, care pot fi consultate de


ctre toate Statele Membre,55 fenomenele bunelor practici,56 evaluri i
punctajul,57 care stabilete ntr-un tabel care este rspunsul ce urmeaz, cror msuri i de ctre cine (Statele Membre, Consiliul i/sau Comisia).

4.3. INSTRUMENTE
n esen, Uniunea European utilizeaz dou instrumente juridice pentru
a urmri obiectivele sale. Acestea pot fi menionate ca hard law i soft law.
Hard law este legislaia i constituie coloana vertebral a integrrii i armonizrii. Soft law, prin contrast, se refer la acele instrumente de control care nu
sunt legislaie, dar care ar putea totui s se bazeze pe legislaie. Aceti termeni
sunt, n general, dei incomplet, n concordan cu armonizarea i integrarea.
Toate formele de armonizare i integrare includ diferite principii nsoitoare.
n primul rnd, ele sunt vzute din perspectiva unui proces cu viteze diferite
de cooperare consolidat. nsui termenul cooperare consolidat a fost folosit
pentru prima dat n contextul Schengen, dar acum este prevzut i n Tratatul
de la Lisabona. Aceasta nseamn c, n anumite probleme, unele State Membre
armonizeaz (sau coopereaz mult mai intens) mult mai repede dect altele.
Schengen este, de asemenea, un exemplu n acest sens i este considerat un deschiztor de drumuri al Uniunii Europene, unul la care ulterior, la un moment
dat, ar putea adera alte state, atunci cnd ar fi gata pentru aceasta.

Legislaie: Form i mijloace


Legislaia european n domeniul dreptului penal trebuie transpus n
sistemul juridic naional prin mijloace concrete de aplicare. Astfel, dreptul
european creeaz nivele de legislaie (european i naional) care sunt aplicabile n cazuri concrete. Toate instrumentele juridice care au influen asupra dreptului penal determin termenul n interiorul cruia Statele Membre
trebuie s-i ndeplineasc obligaiile de implementare. n directive i decizii-cadru astfel de obligaii se regsesc n coninutul uneia dintre dispoziiile
55
56

57

Sistemul Informatic Schengen, Sistemul Informaional Integrat Vamal, Sistemul de


Informaii privind vizele, sistemele Europol.
De exemplu: Aciunea comun din 29 iunie 1998 privind bunele practici de asisten
judiciar reciproc n materie penal, JOUE 1998, L 191/1, Planul UE privind cele mai bune
practici, standarde i proceduri n combaterea i prevenirea traficului de fiine umane, JOUE
2005, C 311/1.
Raportul privind punerea n aplicare a Programului de la Haga pentru 2006, Tabelul 1 al
Tabloului instituional de bord, tabelul 2, Implementarea Tabloului de bord, 4 iulie 2007,
documentul Consiliului 11516/07. A se vedea, de asemenea, documentul Consiliului 16925/10
din 7 decembrie 2010, punerea n aplicare a Deciziei-cadru a Consiliului Uniunii Europene
din 6 octombrie 2006 (2006/783/JAI) privind aplicarea principiului recunoaterii reciproce
a hotrrilor de confiscare; Documentul Consiliului 16924/10 din 21 ianuarie 2011, punerea
n aplicare a Deciziei-cadru a Consiliului Uniunii Europene din 24 februarie 2005 (2005/214/
JAI) privind aplicarea principiului recunoaterii reciproce a sanciunilor financiare.

Intersentia

29

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

finale ale instrumentului respectiv.58 De regul, aceast perioad de punere


n aplicare este una de doi ani i are ca scop garantarea unui termen rezonabil, n cadrul cruia Statele Membre s-i poat ndeplini obligaiile. n
aceast perioad proiectele de lege pentru implementare trebuie prezentate
Comisiei pentru recomandri.

Soft law: Form i mijloace


Influena Uniunii acoper chiar mai mult i se dezvolt inclusiv n domeniul politicilor (soft law) i, ntr-o msur mai mic, n ceea ce privete punerea n aplicare. n iniiativele sale legislative, Uniunea European ia decizii att n
privina a ceea ce este i ceea ce nu este considerat ca fiind o infraciune,59 ct i a
prioritilor legate de cercetarea penal i de punerea n aplicare a legii.60 Aceasta
se refer att la politica penal, ct i la cea de urmrire penal. Insistena constant din partea Comisiei i a Parlamentului European de a considera frauda
mpotriva intereselor financiare ale Uniunii drept o infraciune extrem de grav
se pare c a produs efect, ducnd la iniiative legislative, la punerea n aplicare a
legii i la angajarea de persoane i mijloace n acest sens. n acest caz, Uniunea
European nu determin cu exactitate regulile care trebuie formulate, ns stabilete c trebuie ntreprinse aciuni ntr-un anumit domeniu. Obiectivele formulate n Articolul 67 din TFUE ofer Consiliului i Statelor Membre standarde
legale, n baza crora acestea i coordoneaz operaiunile. Cu ct e mai mare
prioritatea politic, cu att devine mai dificil pentru un Stat Membru s evite o
politic comun i s urmeze un curs independent, ntruct instrumentele legale
sunt elaborate mai viguros i exist mai mult presiune politic. Statele Membre
rareori se abat de la scopul comun de a combate terorismul, ns n privina combaterii drogurilor acestea i aloc spaiu pentru abordri diferite.
Summiturile europene ale efilor de guverne de multe ori duc la adoptarea de programe care servesc drept ghid general pentru iniiativele de politici
pentru urmtorii ani.61 Mai multe planuri concrete i detaliate au fost ulterior
58

59
60

61

30

De exemplu, articolul 9 al Deciziei-cadru 2004/757 privind traficul ilicit de droguri conine un


termen de 18 luni. Cu toate acestea, majoritatea Deciziilor-cadru au un termen de doi ani. A se
vedea, de exemplu, articolul 12 al Deciziei-cadru 2005/222 privind atacurile mpotriva sistemelor informatice. Directivele au n general un termen de implementare de doi ani, dei unele au
termene diferite. Regulamentele intr n vigoare la cteva zile dup publicare. Destul de rar se
acord statelor membre o perioad de punere n aplicare n ceea ce privete regulamentele.
A se vedea Capitolul 4, seciunile 3 i 5.
De-a lungul timpului prioritile se schimb. Frauda CE era un exemplu din anii 70, 80
i nceputul anilor 90. n a doua jumtate a anilor 1990, drogurile, comerul cu materiale
nucleare, traficul de femei i pornografia infantil au devenit prioriti. Pn n 2001, toate
acestea au fost nlocuite de terorism.
De exemplu, Programul de la Stockholm O Europ deschis i sigur n serviciul cetenilor
i pentru protecia acestora, JOUE 2010, C 115/1. Acesta este succesorul Programului de la
Haga. Concluziile preediniei Consiliului European de la Tampere, 15 i 16 octombrie 1999,
concluziile Preediniei Consiliului European de la Bruxelles, 4 i 5 noiembrie 2004, Programul de la Haga, Doc. 14292/04, 5 noiembrie 2004.

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

elaborate i prezentate sub forma unui plan de aciune, care anun numeroase iniiative privind msurile legislative i practice.62 n afar de aceasta,
au existat momente n care Consiliul a adoptat rezoluii de solicitare a unor
iniiative similare.63 Astfel, ntr-o anumit perioad de timp, pare inevitabil
din punct de vedere politic de a grupa obligaiile din diferitele instrumente
de soft law i de a le traduce ntr-un instrument legislativ. n plus, evalurile
efectuate n temeiul articolului 70 din TFUE pot duce la o mai bun punere
n aplicare i implementare, precum i la propuneri legislative.64

4.4. ARMONIZAREA I APROPIEREA


Uniunea European nu practic doar o form de armonizare. n mod
tradiional, se face o distincie ntre integrarea pozitiv i cea negativ. Integrarea pozitiv se refer la domeniile n care Uniunea armonizeaz dreptul
material ntr-un anumit domeniu i, ca o consecin a acestui fapt, libertatea Statelor Membre de a dispune alte msuri devine tot mai limitat. Printre
exemple din domenii n care a avut loc integrarea pozitiv se numr introducerea taxei pe valoarea adugat i testele de revizie tehnic pentru autovehicule. Dei dreptul n aceste domenii poate fi armonizat, gradul n care
armonizarea a avut loc de fapt difer foarte mult.
O alt form de armonizare se refer la integrarea negativ, prin care
dreptul Uniunii nu oblig Statele Membre s pun n aplicare legislaia specific, n vederea armonizrii normelor care stau la baza acesteia. Odat
cu integrarea negativ, dreptul Uniunii pur i simplu stabilete c anumite
aciuni nu trebuie s ntlneasc niciun impediment. Cele cinci liberti ale
TFUE sunt exemple de liberti care declaneaz integrarea negativ. Astfel, consecinele integrrii negative sunt mai degrab determinate de situaia
legislaiei naionale. De-a lungul anilor, influena integrrii negative asupra
dreptului penal naional a fost mult mai mare dect cea a msurilor de integrare pozitiv. Acest lucru este logic, avnd n vedere natura economic a
celor mai multe dintre aceste instrumente, cu unele excepii, inclusiv Regulamentul privind tahograful (Regulamentul 3820/85) i Directiva privind splarea banilor (Directiva 2005/60 privind splarea banilor). Deciziile-cadru i
directivele de drept penal au, de asemenea, efectul integrrii pozitive.
62

63

64

A se vedea Comunicarea Comisiei ctre Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic i Social European i Comitetul Regiunilor, Crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie pentru cetenii europeni, Planul de aciune pentru implementarea Programului de la Stockholm, COM (2010) 171.
Rezoluia Consiliului din 21 decembrie 1998 privind prevenirea criminalitii organizate,
cu referire la elaborarea unei strategii cuprinztoare pentru combaterea acesteia, JOUE
1998, C 408/1.
A se vedea Marln Dane i Andr Klip (ed.), Un mecanism suplimentar de evaluare n domeniul cooperrii judiciare a UE n materie penal pentru consolidarea ncrederii reciproce,
Celsus Tilburg, 2009.

Intersentia

31

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

Armonizarea, sau apropierea, aa cum este numit uneori, este o metod


ncercat i de ncredere, care decurge din dreptul comunitar.65 n ceea ce
privete piaa intern, baza legal pentru armonizare poate fi gsit n articolele 114-118 din TFUE. ntr-un anumit domeniu, Statele Membre trebuie
s respecte obligaiile minime stabilite. Cu toate acestea, ele sunt autorizate
s stabileasc prevederi suplimentare. n conformitate cu domeniul de aplicare al instrumentului, prevederile sale suplimentare pot fi fie mai mult sau
mai puin rigide. Standardele minime trebuie s fie examinate n contextul
unei alternative la armonizarea deplin a dreptului Uniunii. n unele cazuri,
standardele minime constituie, de asemenea, un prim pas spre armonizarea
complet a unui domeniu de politici.66 Acest lucru poate fi, de asemenea,
dedus din jurisprudena care se ocup de discrepanele dintre legislaiile Statelor Membre n cazul unei armonizri pariale. n cazul n care ele compromit tratamentul egal sau denatureaz, sau afecteaz funcionarea pieei,
instituiile competente vor adopta dispoziiile necesare pentru a remedia
aceste discrepane.67
Articolele 82 i 83 din TFUE menioneaz reguli minime, primul pentru
c regulile sunt elaborate pentru a facilita recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti i a deciziilor judiciare, iar cel din urm ca urmare a
necesitii de a combate criminalitatea grav pe o baz comun.68
Articolele 82 i 83 din TFUE delimiteaz zonele n care se poate produce
armonizarea. Acestea se refer la:
admiterea reciproc a probelor ntre Statele Membre;
drepturile persoanelor n conformitate cu procedurile penale;
drepturile victimelor infraciunii;
oricare alte aspecte specifice ale procedurii penale adugate printr-o
decizie a Consiliului;
norme minime privind definirea infraciunilor i a sanciunilor.

65

66

67
68

32

Curtea folosete alternativ aceti termeni. A se vedea 6 decembrie 2005, C-66/04, Regatul
Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord v. Parlamentul European i Consiliul Uniunii Europene [2005] ECR I-10553, par. 4550 i 2 mai 2006, C-217/04, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord v. Parlamentul European i Consiliul Uniunii Europene [2006] ECR
I-3771. Ali autori argumenteaz c armonizarea i apropierea sunt fenomene distincte. A
se vedea Francesco Calderoni, Legislaia privind crima organizat n Uniunea European,
Springer Verlag, 2010, p. 110.
Noiunea de baz implicit este c o armonizare total constituie obiectivul principal. A se
vedea, de exemplu, articolul 6 din preambulul Deciziei-cadru 2008/913 privind combaterea
rasismului i a xenofobiei, n care se indic acest lucru destul de explicit.
21 septembrie 1983, cazuri conexe 205 pn la 215/82, Deutsche Milchkontor GmbH and
others v. Germany [1983] ECR 2633, par. 24.
Dificultile privind cooperarea judiciar sunt menionate ca argumente pentru necesitatea
unei apropieri ulterioare a legislaiilor penale ale statelor membre. A se vedea considerentul
4 din preambulul Deciziei-cadru 2008/913 privind combaterea rasismului i a xenofobiei.

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

Pare a fi corect de concluzionat c armonizarea este nc rezervat pentru domenii ale politicilor UE care anterior au aparinut primului pilon.69 Armonizarea ofer un grad mai mare de integrare i similitudine dect apropierea. Apropierea permite Statelor Membre s aib mai mult libertate n
alegerea mijloacelor prin care s-i respecte obligaiile n cadrul Uniunii. Cu
toate acestea, nici tratatele, nici jurisprudena Curii nu sunt explicite cu privire la linia de demarcaie dintre armonizare i apropiere.
De la instituirea celui de-al treilea pilon, armonizarea i apropierea nu
au fost ntotdeauna folosite n mod consecvent. ntr-un instrument armonizarea apare ca termen potrivit,70 n altul armonizat i apropiat sunt folosite alternativ,71 n ciuda faptului c articolul 82, alineatul 1 din TFUE (fostele articole 29, 31 (e) i 34, alineatul 2 UE) se refer la apropiere. Astfel,
terminologia nu este ntotdeauna ajustat la contextul specific al dreptului
penal. Un exemplu n acest sens poate fi gsit n articolul 9 al Conveniei
privind protecia intereselor financiare: Niciuna dintre dispoziiile prezentei convenii nu mpiedic Statele Membre s adopte dispoziii de drept
intern care depesc obligaiile care decurg din prezenta convenie. Ce se
subnelege aici? Ce nseamn depesc, i din ce unghi ar trebui s se interpreteze acest lucru?
De asemenea, articolul 82, alineatul 2 din TFUE precizeaz c adoptarea
unor norme minime nu ar trebui s mpiedice Statele Membre s menin sau
s adopte un nivel mai ridicat de protecie pentru persoanele fizice. Care este
un nivel mai nalt? Decizia-cadru 2004/757 privind combaterea traficului ilicit
de droguri descrie conduita minim care trebuie s existe pentru a constitui
o infraciune; ar trebui acesta s fie interpretat n sensul ca Statele Membre s
poat incrimina alte forme de comportament i s le pun n aplicare cu mai
mult strictee? Bazndu-se pe stabilirea standardelor care prevd un minim
de incriminare i pedeaps, depirea acestui nivel minim poate fi rezultatul
unor forme mai stricte de pedeaps. Pe de alt parte, acest lucru ar putea ndeplini cerinele pe care domeniul libertii, justiiei i securitii le stabilesc cu
privire la lupta mpotriva criminalitii. Cu toate acestea, acest lucru ar putea
s contravin cu libertatea de circulaie a cetenilor. Verificarea tuturor celor
care traverseaz o frontier pentru nclcri legate de droguri i impunerea
unor condamnri pe via pentru infraciunile legate de droguri ar putea avea
o contribuie semnificativ la suprimarea acestei forme de criminalitate, dar ar
mpiedica n continuare grav libera circulaie a persoanelor. Mai mult ca att, n
acest exemplu este nclcat principiul proporionalitii, care domin ntreaga
69
70
71

A se vedea, de asemenea, referina la msurile de armonizare din articolul 83, alineatul 2 al


TFEU i distincia fcut acolo cu apropierea.
A se vedea considerentul 9 din Decizia-cadru 2004/757 privind combaterea traficului ilicit de
droguri.
A se vedea considerentul 2 i 10 din Decizia-cadru 2008/919, de modificare a Deciziei-cadru
2002/475 privind combaterea terorismului.

Intersentia

33

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

legislaie a Uniunii. Prin urmare, concluzia este c Statele Membre trebuie s


ndeplineasc obligaiile de punere n aplicare a instrumentelor, indiferent dac
acestea sunt etichetate sau nu ca fiind prevederi minime.72 n mod similar,
problema a ceea ce reprezint o norm minim poate fi ridicat cu privire la
normele de procedur. ntruct n considerentul 32 din Directiva 2010/64 privind interpretarea i traducerea devine clar c natura directivei este de a stabili
norme minime, ne ofer, de asemenea, perspectiva prin care aceasta ar trebui s
fie luat n considerare: este dreptul cetenilor la un proces echitabil.

4.5. PRINCIPIILE ATRIBUIRII,


SUBSIDIARITII I PROPORIONALITII

Aceste trei principii guverneaz competenele legislative ale Uniunii.

Principiul atribuirii
Competenele Uniunii Europene sunt conferite de ctre Statele Membre,
n scopul de a atinge obiectivele pe care acestea le mprtesc (articolul 1 din
TUE). Articolul 13, alineatul 2 din TUE specific faptul c principiul de atribuire se aplic, de asemenea, instituiilor individuale, n timp ce articolele 4
i 5, alineatul 2 din TUE prevd c competenele neatribuite Uniunii aparin
Statelor Membre.73 n comparaie cu tratatele anterioare, mai mult respect este
atribuit identitii naionale i responsabilitilor Statelor Membre. Uniunea
ar trebui, de exemplu, s respecte identitatea naional a Statelor Membre, inerent structurilor lor fundamentale, precum i funciile eseniale ale statului,
cum ar fi meninerea legii i a ordinii (articolul 4, alineatul 2 din TUE). Articolul 5 din TUE face diferen ntre limitele competenelor Uniunii, care sunt
reglementate de principiul atribuirii i utilizarea competenelor Uniunii, care
este reglementat de principiile subsidiaritii i proporionalitii.
Tratatele fac distincia ntre competenele exclusive ale Uniunii i
competene partajate ntre Uniune i Statele Membre. Domeniul de aplicare
i modalitile de exercitare a competenelor sunt stabilite prin dispoziiile
tratatelor referitoare la fiecare domeniu specific. Uniunea poate recurge la
competena sa exclusiv ntr-un domeniu specific, care i este conferit prin
tratate, pentru a legifera i adopta acte obligatorii (Articolul 2, alineatul 1 din
TFUE). n domeniile de competen exclusiv, Statele Membre pot aciona
numai n cazul n care au fost mputernicite s fac acest lucru sau n vederea
punerii n aplicare a actelor Uniunii. n domeniile de competen partajat,
att Uniunea, ct i Statele Membre pot legifera i a adopta acte juridice obligatorii. Articolul 2, alineatul 2 din TFUE stabilete n continuare:
72
73

A se vedea Capitolul 4, seciunea 1 i 3.1.


Un exemplu vechi al acestui principiu poate fi gsit n jurisprudena Curii. A se vedea 14 iulie
1976, cauze comune 3, 4 i 676, Cornelis Kramer i alii [1976] ECR 1279. A se vedea, n continuare, Declaraia 18 n raport cu delimitarea competenelor, anexat la Tratatul de la Lisabona.

34

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

Statele Membre i exercit competena n msura n care Uniunea nu i-a exercitat competena. Statele Membre i exercit din nou competena n msura n care
Uniunea a hotrt s nceteze s i-o mai exercite.

Principiul subsidiaritii
Articolul 5, alineatul 3 din TUE este formulat dup cum urmeaz:
n temeiul principiului subsidiaritii, n domeniile care nu sunt de competena sa
exclusiv, Uniunea intervine numai dac i n msura n care obiectivele aciunii
preconizate nu pot fi realizate n mod satisfctor de Statele Membre nici la nivel central, nici la nivel regional i local, dar datorit dimensiunilor i efectelor
aciunii preconizate, pot fi realizate mai bine la nivelul Uniunii.74

Ce nseamn aceasta?
Dup cum rezult din Protocolul privind aplicarea principiilor subsidiaritii
i proporionalitii anexat la Tratatul de la Lisabona, influena principal ar
trebui s fie n procesul legislativ. Pe de o parte, principiul face distincie ntre
zonele n care Uniunea are competen exclusiv, de exemplu, domeniul politicii comune menionat mai sus. Pe de alt parte, sunt domenii n care nu exist
asemenea competen exclusiv. n cazul acesta, Uniunea poate fi competent, n
funcie de aplicarea unui criteriu de eficacitate (modul n care poate fi realizat
mai bine o aciune). Aceasta se poate referi att la amploarea, ct i la efectele
unei astfel de aciuni. Cu toate acestea, n practic, se pare, de asemenea, c Statele Membre evalueaz principiul, n primul rnd, datorit importanei sale n
protejarea suveranitii. Acest aspect poate explica de ce Protocolul a ncredinat
parlamentelor naionale supravegherea conformrii cu acest principiu.
Articolul 69 din TFUE prevede c parlamentele naionale trebuie s se
asigure c propunerile i iniiativele legislative n ceea ce privete cooperarea
judiciar n materie penal i cooperarea poliieneasc sunt n conformitate
cu principiul subsidiaritii.75 Orice parlament naional poate trimite, n termen de opt sptmni de la data transmiterii unui proiect de act legislativ,
un aviz motivat enunnd motivele pentru care consider c proiectul nu este
n conformitate cu principiul subsidiaritii (articolul 6, Protocolul nr. 2). n
cazul n care o treime din parlamentele naionale mprtesc acest punct de
vedere, proiectul trebuie s fie revizuit (articolul 7, Protocolul nr. 2).

Principiul proporionalitii
n conformitate cu articolul 5, paragraful 4 din TUE, proporionalitatea
nseamn c coninutul i forma aciunii Uniunii nu trebuie s depeasc
ceea ce este necesar pentru realizarea obiectivelor tratatelor. Similar princi74
75

Fostul articol 5 TCE.


A se vedea, n continuare, Protocolul nr.1 privind rolul parlamentelor naionale n Uniunea
European i Protocolul nr. 2 privind aplicare a principiilor subsidiaritii i proporionalitii.

Intersentia

35

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

piului subsidiaritii, parlamentele naionale pot furniza avize motivate cu


privire la respectarea acestui principiu.76

4.6. ASPECTE FUNDAMENTALE ALE SISTEMULUI


PENAL DE JUSTIIE
Att articolul 82, alineatul 3, ct i articolul 83, alineatul 3 din TFUE au
creat aa-numita procedur de frnare urgent, care este disponibil penttru
un Stat Membru care i exprim ngrijorri serioase c un proiect de directiv ar aduce atingere aspectelor fundamentale ale sistemului su de justiie
penal. n timp ce articolul 82 din TFUE permite unui Stat Membru s trimit
un proiect la Consiliul European cu privire la normele de procedur penal
i cooperare n materie penal, articolul 83 acord aceeai putere cu privire
la normele de drept penal material. Procedura a fost introdus dup ce unele
State Membre i-au exprimat ngrijorarea c competenele Uniunii le-ar putea
fora s adopte norme care ar fi strine tradiiilor sistemului lor de justiie
penal. Rmne de vzut care va fi utilizarea sa n practic.77 Sensibilitatea
problemelor legate de dreptul penal pentru Statele Membre este, de asemenea,
demonstrat i de faptul c acesta este singurul domeniu n care iniiativele legislative pot veni att din partea Comisiei, ct i a unui sfert din Statele Membre. Articolul 76 din TFUE exclude dreptul penal de la procedura obinuit,
n care iniiativele legislative provin exclusiv din partea Comisiei.
Din formularea articolelor 82 i 83, este clar c Statul Membru n cauz
este cel care determin dac este afectat sistemul su de justiie penal.78 n
alte cazuri, tratatele se refer la respectul care trebuie meninut pentru identitatea naional i diversitatea Europei (articolul 3 din TUE, articolul 67 din
TFUE). n plus, principiul atribuirii, subsidiaritii i proporionalitii pot
influena o constatare conform creia sunt afectate aspecte fundamentale ale
sistemului de justiie penal.
Este aceast evaluare absolut sau Curtea ar putea evalua dac proiectul, de fapt, aduce atingere aspectelor fundamentale ale unui sistem naional
de justiie penal? Aceast ntrebare deschis este important. Dac ar putea,
Curtea ar fi ntr-o poziie similar cu cea a unei instane constituionale. n
cazul n care Curtea nu poate aplica un test obiectiv n utilizarea trimiterilor
la Consiliul European pe baza alineatelor 3 ale articolelor 82 i 83 din TFUE,
mecanismul rezult ntr-un veto permanent al unui Stat Membru, care are ca
efect blocarea legislaiei comune a Uniunii n domeniu.
76
77
78

36

Cu toate acestea, se pare c procedura de revizuire a articolului 6 i 7 din Protocolul nr. 2 este
rezervat exclusiv principiului subsidiaritii.
Pentru unele scenarii posibile, a se vedea Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 3rd
Ed., OUP 2011, p. 6570.
Aspecte fundamentale ale sistemului de justiie penal sunt, de asemenea, menionate n articolul 9e Decizia Eurojust 2002/187, dup cum a fost modificat prin Decizia Eurojust 2009/426.
Membrul naional al Eurojust trebuie s refere autoritilor naionale competente cazuri care
aduc atingere aspectelor fundamentale ale sistemului de justiie penal.
Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

Tratatul prevede o suspendare a proceselor legislative ordinare n cazul


n care un membru al Consiliului folosete aceast procedur. Ulterior, ar fi
aduse n discuie n cadrul Consiliului European i, n caz de consens, Consiliul European susine retrimiterea proiectului la Consiliu. n cazul n care
Consiliul European ajunge la un consens, atunci procedurile pot continua,
dup cum s-a convenit. Posibilitatea alternativ, dezacordul, pune mai multe
probleme. Alineatele 3 ale articolelor 82 i 83 din TFUE stabilesc c, n caz de
dezacord, i dac cel puin nou State Membre doresc stabilirea unei cooperri consolidate pe baza proiectului de directiv, ele pot obine autorizaia de
a continua. Rezultatul este c, n situaia extrem n care un Stat Membru se
opune unei directive pe care o susin toate celelalte Statele Membre, acesta va
fi n msur s blocheze procesul decizional comun pe cont propriu, dei nu
se poate opune cooperrii consolidate a celorlalte State Membre.

Principiul subsidiaritii i dreptul penal: Ceva special?


S-ar putea susine, n conformitate cu recunoaterea diferitelor sisteme
juridice i tradiii ale Statelor Membre n articolul 67, alineatul 1 din TFUE,
c legiuitorul Uniunii ar trebui s fie reticent n impunerea obligaiilor care
s schimbe sistemele de justiie penal ale Statelor Membre? Dreptul penal
naional i procedura penal a fiecrui Stat Membru au fost elaborate n cadrul
unui proces care a durat secole. Un sistem naional de justiie penal simbolizeaz att identitatea naional a unui stat, ct i cultura sa. El a aprut ntr-un
moment n care legea a fost neleas ca fiind exclusiv de origine naional. Caracterul fundamental diferit al dreptului Uniunii, spre deosebire de dreptul penal naional, necesit luarea n considerare a particularitilor dreptului penal
din perspectiva Uniunii. Contientizarea acestor particulariti poate contribui
la o nelegere a problemelor care nc urmeaz a fi dezvluite ntre principiile
juridice ale Uniunii i cele ale dreptului penal naional. Este oare dreptul penal
mai strns legat de cultur dect alte domenii ale dreptului i, astfel, mai puin
potrivit pentru armonizare? Difer el n funcie de faptul dac este vorba de
drept material sau procesual? Nu este simplu de rspuns la aceste ntrebri.
n plus, exist i un element de eficacitate care ar susine meninerea
coerenei sistemului naional de justiie penal. Spre deosebire de dreptul
privat, dreptul penal formeaz un sistem nchis, n sensul c nici persoanele
fizice, nici prile unui proces penal nu pot elabora propria lor norm penal.
Ca urmare a acestei caracteristici, se poate dovedi mai dificil s fie armonizate
doar cteva aspecte de drept penal, fr a afecta sistemul n ansamblul su.
Cu toate acestea, poate exista o intenie de a armoniza un aspect al dreptului
penal, n timp ce alte aspecte sau domenii sunt lsate nemodificate. Poate oare
dreptul penal s fac fa unei astfel de situaii? Armonizarea unei definiii
specifice a infraciunii este influenat de partea general a dreptului penal.
La acelai nivel, armonizarea definiiei de infraciune va avea consecine n
domeniul procesual - de exemplu, aplicarea msurilor coercitive. Acest lucru
duce oare la efecte colaterale optime sau nedorite? Ambele extreme pot fi neIntersentia

37

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

dorite: perturbarea echilibrului ntre represiune i garanii pentru individ i o


situaie n care aplicarea efectiv a legii nu poate avea loc.
Aceste exemple arat modul n care armonizarea unui element specific al
dreptului penal (procedural) are consecine contextuale, care difer de la stat la
stat. Un anumit efect colateral ntr-un Stat Membru poate lipsi cu desvrire n
altul. Prin urmare, aceasta poate obliga statele s introduc schimbri i n alte
domenii ale dreptului, n ciuda faptului c o astfel de schimbare nu a fost nici
necesar, nici intenionat de ctre redactorii instrumentului de armonizare.

4.7. EFECTELE ARMONIZRII: O EVALUARE CRITIC


Armonizarea normelor se concentreaz pe punerea n aplicare a normei
europene ntr-un cadru naional. Aceasta poate fi numit armonizarea orientat spre input. Cu toate acestea, este relevant de a examina rezultatul real al
regulilor armonizate. Aceasta este legea pus n practic, aa cum evolueaz
din aciunile executivului i ale autoritilor judiciare. Apare ntrebarea dac
armonizarea regulilor va duce la armonizarea punerii n aplicare, n cazul n
care mecanismele de punere n aplicare nu au fost i ele armonizate. Acest lucru
va depinde ntr-o anumit msur de coninutul instrumentelor juridice care
au fost armonizate. Efectul armonizrii legislaiei descrise clar va fi mai mare
dect n cazul n care este utilizat terminologie care poate avea multiple interpretri. n plus, n cazul n care actele juridice asigur mecanisme de supraveghere, obligaii de raportare cu privire la punerea n aplicare sau orice alt form
de feedback cu privire la efectele normelor, atunci n mod implicit a fost luat n
considerare aspectul punerii n aplicare. Un exemplu de includere a aspectelor
de punere n aplicare poate fi gsit n dreptul Uniunii, acolo unde tratatele, precum i legislaia secundar, prevd supravegherea de ctre Comisie i Curte.
nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, n-a fost prevzut
un astfel de mecanism de punere n aplicare sau de supraveghere n legtur cu cel
de-al treilea pilon. Aceasta a rezultat ntr-un tratament foarte diferit al legislaiei
primului i al celui de-al treilea pilon. Lipsa att a obligaiilor de aplicare, ct i a
rolului de supraveghere din partea Comisiei n cadrul pilonului trei a nsemnat
c n practic nu a existat niciun instrument suplimentar pentru a stimula armonizarea legislaiei. Curtea nu a avut competena juridic pentru a interveni la
solicitarea Comisiei. Efectul armonizant al legislaiei n cadrul pilonului trei s-a
limitat, prin urmare, la o norm comun, nu i la punerea ei comun n aplicare.
Ne putem pune ntrebarea dac metoda de armonizare i apropiere a
legislaiei penale apropie, de fapt, sistemele de justiie penal. Pn n prezent,
influena efectiv a armonizrii i a modelului de integrare n ceea ce privete
dreptul celui de-al treilea pilon a fost limitat i mult sub nivelul potenialului
su. Care sunt motivele pentru aceasta? n primul rnd, situaia este legat de
natura legislaiei de compromis. Aceasta i vizeaz pe avocaii penaliti, care
prefer s vad claritate n termenii prevzui de lege sau cei bazai pe convenii.
n plus, chiar dac avocaii penaliti au tendina de a vedea legislaia ca norm,
38

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

integrarea european este, n primul rnd i mai nainte de toate, un proces politic. Aceasta poate, n parte, explica nu numai caracterul vag i fr angajament
al legislaiei penale a Uniunii Europene, dar i critica din partea profesionitilor
juriti la adresa Uniunii. Aceasta constituie una din problemele majore de aplicare a legii. Maniera politic de luare a deciziilor de ctre Uniune rezult ntr-un
instrument juridic sau, altfel spus, mai mult dect legislaia naional, legislaia
european conine un indicator al direciei deciziei politice i las o mare marj
de manevr pentru legislaia naional mai specific.
Un exemplu de norm relativ fr caracter obligatoriu este luat din
definiiile infraciunilor. Articolul 2, alineatul 1, Decizia-cadru 2005/222 privind atacurile mpotriva sistemelor informatice prevede:
Fiecare Stat Membru adopt msurile necesare pentru a asigura c accesarea
intenionat, fr drept, a ansamblului sau a unei pri a sistemului informatic se
pedepsete ca infraciune, cel puin n cazurile care nu sunt minore.

Probabilitatea ca Statele Membre s difere n mod semnificativ unul de


altul este extrem de mare: care sunt msurile necesare, ce este intenionat,
ce constituie fr drept i care cazuri nu sunt minore? Aici efectul apropierii este practic inexistent. Articolul 7 din aceeai decizie-cadru ofer ceva
mai mult influen decisiv. Infraciunile comise n cadrul unei organizaii
criminale sunt definite ca circumstane agravante pentru care se adaug
o pedeaps maxim de 2-5 ani. Un alt exemplu l constituie Decizia-cadru
2004/757 privind combaterea traficului ilicit de droguri. Aceast decizie-cadru
impune obligaia de a stabili cel puin o pedeaps de o anumit mrime ca
pedeapsa maxim pentru o infraciune.79 Gradul de libertate pe care un Stat
Membru l are n aceast abordare este mare. Se poate opta pentru stabilirea
unei pedepse mai mari. n cazul n care Statul Membru are deja o pedeaps
mai mare, nu mai e nevoie s ntreprind nimic.
Al doilea motiv pentru influena redus a integrrii i armonizrii este
utilizarea a 23 de limbaje juridice. Prin definiie, utilizarea diferitelor versiuni
lingvistice duce la diferene ale unor instrumente juridice.80 n Turnul Babel
european fiecare Stat Membru interpreteaz legislaia european n propria sa
limb (limbaj juridic) i, astfel, se pot vorbi lucruri diferite cu alte state.
Faptul c implementarea este inevitabil n dreptul penal reprezint al
treilea motiv al existenei mijloacelor divergente de aplicare n Statele Membre.
Standardele comune vor fi traduse i ncorporate ntr-un context naional. Acesta este efectul cumulat al primilor doi factori: stabilirea vag a standardelor n
diferite limbi duce la o interpretare care va schimba legislaia naional ct mai
puin posibil. Autoritile nsrcinate cu aplicarea legii vor interpreta (noile) re79

80

Articolul 4, alineatul 1, Decizia-cadru 2004/757 privind combaterea traficului ilicit de droguri: Fiecare Stat Membru ia msurile necesare pentru ca infraciunile prevzute la articolul 2 s fie pasibile de sanciuni penale privative de libertate avnd o durat maxim de cel
puin unu pn la trei ani. A se vedea Capitolul 6, seciunea 2.
A se vedea Capitolul 3, seciunea 5,3.

Intersentia

39

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

guli cu ochi naionali i ca pe o parte a unui ntreg sistem naional. Aceasta ar


putea explica de ce unele reguli, care pe hrtie ar trebui s schimbe standardele
ntr-o anumit ar, n practic, pot s nu duc la nicio schimbare perceptibil.
Prin urmare, armonizarea care se limiteaz la normele europene comune poate
duce la o armonizare formal.81 n plus, un Stat Membru care a ieit prost n
procesul de negociere, i/sau este depit la vot, poate ulterior s riposteze nc
prin interpretarea obligaiilor de aplicare ntr-o manier extrem de naional.
Al patrulea motiv const n absena rolului de supraveghere al Comisiei i,
n consecin, n ghidajul accidental oferit de ctre Curte. Rolul efectiv al Curii
n interpretarea deciziilor-cadru ca parte a unor ntrebri preliminare capt
mai mult form treptat, dar rmne n continuare fragmentat. Motivul este
c, n ceea ce privete legislaia din al treilea pilon nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, nu toate Statele Membre accept n acelai mod
competena Curii. Exist ri care le-au dat tuturor instanelor judectoreti
competena de a adresa ntrebri preliminare, dar mai sunt i altele care au limitat acest lucru doar pentru cea mai nalt instan naional.82 n plus, instanele
naionale sunt, de obicei, oarecum reticente n a sesiza Curtea.
Al cincilea motiv const n lipsa unei viziuni privind rolul dreptului penal n
cadrul Uniunii. Nu exist niciun proiect major n ceea ce privete relaia dintre
dreptul Uniunii i dreptul penal. Acesta ar putea fi chiar cel mai important factor n
crearea discrepanei dintre instrumentul comun i legea pus n practic. Iniiative
legislative sunt luate referitor la probleme simple, fr a analiza consecinele n
context mai larg. Un exemplu simplu l constituie pedeapsa minim/maxim.
Chiar dac toate Statele Membre ar adopta exact aceeai pedeaps maxim, aceast
asemnare ar fi doar una superficial. Pedeapsa prevzut de Codul penal nu ia n
considerare tot felul de ali factori care determin stabilirea pedepsei (inclusiv, dar
fr a se limita la, circumstanele atenuante, eliberarea condiionat sau nainte de
termen, sistemul de detenie, graierea etc.). Ar fi greit s se confunde echivalena
nominal a pedepsei cu echivalena material a pedepsei.

5.

INSTITUII, AGENII, ORGANISME I BIROURI

Articolul 13 din TUE menioneaz cele apte instituii care realizeaz misiunea Uniunii: Parlamentul European, Consiliul European, Consiliul, Comisia
European (Comisia), Curtea, Banca Central European i Curtea de Conturi.83
Competenele acestor instituii sunt reglementate n continuare de TFUE. n afar de aceste instituii recunoscute oficial, de-a lungul anilor au fost nfiinate
diverse agenii, organisme i birouri.

81
82
83

O interpretare mai cinic ar fi faptul c au loc msuri de cosmetizare.


A se vedea Capitolul 3, seciunea 5,1.
Consiliul European i Banca Central European au fost actualizate la instituii de Tratatul
de la Lisabona.

40

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

5.1. INSTITUII

Parlamentul European84
Parlamentul European reprezint popoarele Uniunii Europene. Acesta
are sediul la Strasbourg, dar anumite sesiuni au loc la Bruxelles i Luxembourg.85 Articolul 14 din TUE stabilete c Parlamentul nu trebuie s aib
mai mult de 751 de membri, care sunt alei n mod direct de ctre cetenii
Europei. Niciun Stat Membru nu poate avea mai puin de ase membri sau
mai mult de 96. TFUE face diferen ntre procedura legislativ ordinar i
procedura legislativ special. n cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentul European va adopta - n comun cu Consiliul - regulamente, directive
sau decizii cu privire la propunerile din partea Comisiei (articolele 289 i 294
din TFUE). Tratatele prevd cazuri specifice n care actele sunt adoptate de
ctre Parlamentul European cu participarea Consiliului sau de ctre Consiliu
cu participarea Parlamentului European.
Consiliul European
Consiliul European este organul politic alctuit din efii de stat sau de
guvern ai Statelor Membre, precum i Preedintele Consiliului European i
Peedintele Comisiei.86 Consiliul European se ntrunete de dou ori la fiecare ase luni. Articolul 15, alineatul 1 din Tratatul UE prevede n mod clar
sarcina sa politic:
Consiliul European ofer Uniunii impulsurile necesare dezvoltrii acesteia i i
definete direcia politic general i prioritile. Acesta nu exercit funcii legislative.

Consiliul
Tratatele stabilesc un rol important pentru Consiliu. Articolul 16 din
TUE prevede c Consiliul, mpreun cu Parlamentul European, exercit
funciile legislative i bugetare ale Uniunii, precum i de elaborare a politicilor i a funciilor coordonatoare. Acesta are sediul la Bruxelles, dar unele
ntlniri au loc la Luxemburg. n conformitate cu articolul 16, alineatul 2 din
TUE, aceast instituie este format din reprezentani ai guvernelor Statelor
84

85
86

Tratatul privind Uniunea European menioneaz pentru prima dat parlamentele naionale
prevzute n articolul 12. Ele trebuie s ia parte n cadrul spaiului de libertate, securitate i
justiie, la evaluarea mecanismelor de punere n aplicare a politicilor Uniunii n acest domeniu, n conformitate cu articolul 70 din TFUE i fiind implicate n controlul politic al Europol
i n evaluarea activitilor Eurojust, n conformitate cu articolele 88 i 85 din TFUE.
Protocolul nr. 6 privind stabilirea sediilor instituiilor i ale anumitor organe, oficii, agenii
i servicii ale Uniunii Europene.
Tratatul de la Lisabona a schimbat durata termenului pentru Preedintele Consiliului, care
devine doi ani i jumtate, n urma eliminrii principiului rotaiei. Fostul prim-ministru belgian Herman Van Rompuy a fost preedinte al Consiliului de la 1 decembrie 2009. Fostul primministru portughez Jos Manuel Duro Barroso a fost preedinte al Comisiei din iulie 2004.

Intersentia

41

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

Membre. El decide, cu o majoritate, dac nu cumva o majoritate calificat este


prevzut n tratat.87 Consiliul a delegat o mare parte din lucrrile pregtitoare unui comitet al reprezentanilor permaneni (articolul 16, paragraful 6 din
TUE i articolul 240 din TFUE). El poate cere Comisiei s prezinte propuneri
legislative (articolul 241 din TFUE, fostul articol 208 din TCE). Consiliul poate ncheia acorduri cu state tere sau organizaii internaionale (articolul 218
din TFUE, ex-articolul 300 TCE). Odat cu Tratatul de la Lisabona, Uniunea
a schimbat sistemul de luare a deciziilor din luarea deciziilor n unanimitate
n decizie cu o majoritate de voturi.
Responsabilitile Consiliului au fost oarecum diferite n temeiul Tratatului
anterior privind Uniunea European, n care Consiliul a adoptat decizii n unanimitate (articolul 34, alineatul 2, UE). Iniiative legislative puteau fi luate de orice
Stat Membru i de ctre Comisie. n practic, multe iniiative au fost prezentate de
ctre Statul Membru care deinea funcia de Preedinte al Consiliului.

Comisia
Comisia este pivotul legislaiei Uniunii:
Aceasta promoveaz interesul general al Uniunii i ia iniiativele corespunztoare n acest scop. Aceasta asigur aplicarea tratatelor, precum i a msurilor
adoptate de instituii n temeiul acestora. Comisia supravegheaz aplicarea dreptului Uniunii sub controlul Curii de Justiie a Uniunii Europene. Articolul 17,
alineatul 1 din TUE.

Comisia se asigur c Tratatul se aplic i propune legislaie, care trebuie


apoi adoptat de ctre Consiliu i Parlamentul European (articolul 294 din
TFUE, ex-articolul 251 TCE). n plus, Comisia supravegheaz aplicarea uniform a dreptului Uniunii, la trei niveluri diferite: monitorizeaz legislaia
de punere n aplicare (Statele Membre informeaz Comisia cu privire la proiectul de punere n aplicare a legislaiei), monitorizeaz punerea n aplicare a
dreptului Uniunii de ctre Statele Membre, poate institui proceduri mpotriva Statelor Membre care nu se conformeaz dreptului Uniunii.88 De asemenea, Comisia colecteaz informaii, solicit Statelor Membre s raporteze sau
s evalueze, dar, de asemenea, poate primi plngeri individuale din partea
cetenilor. n cazul n care Comisia este de prere c un Stat Membru nu se
conformeaz dreptului Uniunii, aceasta poate nainta un caz Curii mpotriva
statului respectiv (articolul 258 din TFUE, ex-articolul 226 TCE).
Pn n 2014, Comisia este compus din 27 de membri, fiecare naionalitate
avnd un membru. Dup 1 noiembrie 2014, va fi ales un numr mai limi-

88

Articolul 238 din TFUE prevede ca un nou regim de luare a deciziilor s fie aplicabil de la 1
noiembrie 2014.
A se vedea mai pe larg referitor la procedurile privind nclcarea dreptului comunitar, Damian Chalmers, Gareth Davies i Giorgio Monti, European Union Law, ediia a 2-a, Cambridge University Press, 2010, p. 315-349.

42

Intersentia

87

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

tat de membri (articolul 244 din TFUE). Cu toate acestea, comisarii nu sunt
reprezentani ai Statelor lor Membre, ci servesc interesul general al Uniunii
(Articolul 17, alineatul 2 din TUE). Comisia este responsabil n faa Parlamentului European (articolul 17, paragraful 8 din TUE). Ea are sediul la Bruxelles. nainte de Tratatul de la Lisabona, poziia Comisiei n cadrul pilonului
al treilea a fost considerabil mai modest dect n primul pilon. Ea putea s aib
iniiative legislative (articolul 34, paragraful 2 UE), dar nu a avut niciun rol n
luarea deciziilor sau n supravegherea respectrii acestora. Ea nu putea aduce
un Stat Membru n faa Curii pentru nerespectarea dreptului Uniunii.

Curtea de Justiie
Articolul 19, alineatul 1 TUE stabilete c: Curtea de Justiie a Uniunii
Europene cuprinde Curtea de Justiie, Tribunalul i tribunale specializate.
Aceasta se asigur c n interpretarea i aplicarea tratatelor respect legea.
Curtea se ntrunete n camere sau n Marea Camer (articolul 254 din TFUE),
i este constituit pentru a asigura interpretarea uniform a tratatelor. Articolul
19, alineatul 3 TEU, enumer trei competene ale Curii, dup cum urmeaz:
s se pronune asupra aciunilor formulate de un Stat Membru, o
instituie sau o persoan fizic sau juridic;
s pronune hotrri preliminare, la solicitarea instanelor judectoreti naionale din Statele Membre, cu privire la interpretarea
dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de instituii;
s se pronune n alte cazuri prevzute n tratate.
Comisia poate nainta un caz mpotriva unui Stat Membru n legtur cu
care consider c nu a reuit s i ndeplineasc o obligaie n conformitate cu
tratatele (articolul 258 din TFUE, fostul articol 226 TCE).89 n asemenea caz,
Curtea poate stabili dac Statul Membru i-a ndeplinit, de fapt, obligaiile (articolul 260 din TFUE, fostul articol 228 din TCE). Aceast procedur este utilizat foarte frecvent. O constatare a Curii c un Stat Membru nu i-a ndeplinit
obligaiile care i revin n conformitate cu tratatele impune ca Statul Membru s
ia msuri n scopul de a aduce legislaia naional n conformitate cu cea a Uniunii.90 n cazul n care Statul Membru nu respect n mod satisfctor hotrrea
Curii, Comisia poate solicita Curii s-i impun Statului Membru s plteasc
o sum forfetar (articolul 260 TFUE, fostul articol 228 din TCE).
Curtea poate declara, de asemenea, un act (instrument juridic) al dreptului Uniunii nul n ceea ce privete aplicarea de ctre un Stat Membru, Parlamentul European, Consiliu i Comisie (articolele 263 i 264 din TFUE). n
89
90

n fiecare an, 180-220 de aciuni directe sunt depuse la Curte de ctre Comisie.
O astfel de hotrre trebuie s se aplice direct i nu depinde de msurile naionale de punere n
aplicare. A se vedea 13 iulie 1972, cauzele 4871, Commission v. Italy [1972] ECR 527.

Intersentia

43

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

general, persoanele fizice nu au acces la Curte. Cu toate acestea, articolul 263


al TFUE prevede o excepie. Persoanele fizice i juridice pot iniia o aciune
mpotriva unui act al Uniunii adresat persoanei respective sau care are un
efect direct asupra acesteia i este de interes individual.91
Un mod important n care cazurile ar putea ajunge la Curtea este
atunci cnd o instan naional sau un tribunal, ntr-o situaie n care este
implicat() ntr-un litigiu pendinte n care interpretarea legii este relevant
pentru rezultatul chestiunii, solicit Curii interpretarea dreptului Uniunii
(articolul 267 TFUE, fostul articol 234 din TCE). n acest caz, o instan
naional solicit o hotrre preliminar pronunat de ctre Curte. Solicitrile de ntrebri prealabile de ctre instanele naionale sunt, de asemenea,
foarte frecvent prezentate Curii.92
Adiional la fostul articol 234 din TCE, prin Tratatul de la Lisabona a fost
introdus o nou fraz n articolul 267 din TFUE:
n cazul n care o asemenea chestiune se invoc ntr-o cauz pendinte n faa
unei instane a unui Stat Membru cu privire la o persoan n stare de arest,
Curtea de Justiie a Uniunii Europene hotrte n cel mai scurt timp.

Ca urmare, a fost creat procedura de urgen.93 ntrebrile preliminare


trebuie s se refere la interpretarea dreptului Uniunii, dar hotrrea Curii ar
putea avea consecine pentru punerea n aplicare a dreptului naional (inclusiv a dreptului penal). De-a lungul anilor, Curtea a folosit trimiteri preliminare
pentru cazuri de referin. Poziia Curii devine chiar mai puternic datorit
faptului c legislaia Uniunii nu este ntotdeauna foarte clar, ca rezultat al compromisurilor politice. Ca o msur de tranziie pentru primii cinci ani de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona din 1 decembrie 2009, competena
Curii nu se va schimba n ceea ce privete actele adoptate n conformitate cu al
treilea pilon.94 Cu toate acestea, dup 1 decembrie 2014, Curtea va avea aceleai
competene cu privire la actele juridice n ceea ce privete spaiul de libertate,
securitate i justiie ca i cele pe care le deine n prezent cu privire la piaa intern.95 Curtea poate evalua (n plus fa de toate directivele i regulamentele),
dac un Stat Membru a respectat o decizie-cadru, o convenie sau o aciune comun. Acelai lucru este valabil i pentru competenele Comisiei. ncepnd cu
1 decembrie 2014, aceasta va avea competena de a introduce o aciune mpotriva unui Stat Membru pentru nclcarea unui act juridic din domeniul spaiului
de libertate, securitate i justiie n temeiul articolului 258 din TFUE.
91
92

93
94
95

44

Acest mecanism a fost folosit cu succes de ctre persoane care au fost enumerate pe aa-numitele
liste teroriste, n vederea confiscrii bunurilor lor. A se vedea Capitolul 5, seciunea 6.
n fiecare an, instanele naionale depun la Curte 200-250 de solicitri n legtur cu
pronunarea unor hotrri preliminare. Articolul 227 prevede, de asemenea, depunerea n
faa Curii a plngerilor din partea unui Stat Membru mpotriva altui Stat Membru. Aceast
prevedere nu are nicio relevan practic.
A se vedea Capitolul 5, seciunea 8,6.
Pentru mai multe detalii, a se vedea Capitolul 3, seciunea 5.1.
Articolul 10 al Protocolului privind dispoziiile tranzitorii. Regatul Unit a optat pentru
aceast dispoziie.
Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

Curtea este format din cte un judector pentru fiecare Stat Membru
(articolul 19, alineatul 2 din TUE). Aceasta are sediul la Luxemburg i ia o
hotrre cu o majoritate simpl, fr a-i exprima voturile n deciziile sale.
Nu se emit opinii separate sau concurente. Toate hotrrile i ordonanele
Curii sunt disponibile on-line i sunt publicate n Rapoartele Curii Europene de Justiie (ECR) n toate limbile originale ale Uniunii Europene.96 Curtea
se poate preocupa de chestiuni n camere mici, compuse din trei sau cinci
judectori, sau ntr-o camer mare format din 13 judectori.97 Numrul de
judectori este un indicator al importanei pe care Curtea o acord problemelor juridice n cauz. n cazuri de importan excepional, Curtea se poate
ntruni n edin plenar (articolul 16 din Statutul Curii de Justiie a Uniunii
Europene). n viitorul apropiat am putea asista la introducerea unui identificator al jurisprudenei europene, un sistem comun de identificare, citare i de
metadate att pentru Curte, ct i pentru instanele naionale.98
Tribunalul (anterior, Tribunalul de Prim Instan) trebuie s includ cel
puin un judector din fiecare Stat Membru (articolul 19, alineatul 2 din TUE).
Articolul 256 TFUE (fostul articol 225 TCE) stabilete cu precizie competena sa.
n domeniul dreptului penal, rolul su pare s fie limitat la un control al legalitii
unor acte legislative care afecteaz persoanele fizice,99 n contrast cu rolul proeminent pe care l are n cazurile de concuren. n anumite circumstane, Curtea
poate revizui deciziile Tribunalului. Articolul 257 din TFUE creeaz posibilitatea constituirii unor instane speciale ataate Tribunalului.100
Articolul 252 TFUE (fostul articol 222 TCE) prevede n mod oficial c 8
Avocai Generali asist Curtea de Justiie:101
Avocatul General are rolul de a prezenta n mod public, cu deplin imparialitate i
cu deplin independen, concluzii motivate cu privire la cauzele care, n conformitate cu Statutul Curii de Justiie a Uniunii Europene, necesit intervenia sa.

Cu toate c avizele Avocatului General au un caracter consultativ, ele vor


fi adesea menionate n aceast carte. Din cauza caracterului lor consultativ,
A se vedea articolul 30, alineatul 2 din Regulamentul de procedur al Curii de Justiie.
A se vedea articolele 7-11e din Regulamentul de procedur al Curii de Justiie.
A se vedea concluziile Consiliului care invit la introducerea identificatorului european de
jurispruden (ECLI) i un set minim de metadate uniforme din jurispruden, JOUE 2011,
C 127/1.
99 De exemplu, persoanele ale cror active au fost ngheate, pentru c ele au fost enumerate ca
teroriti n Poziia comun 2001/931 privind aplicarea de msuri specifice pentru combaterea
terorismului.
100 Primul tribunal specializat care urmeaz s fie stabilit este Tribunalul Funciei Publice al
Uniunii Europene. A se vedea Anexa I la Protocolul 3 privind Statutul Curii de Justiie a
Uniunii Europene.
101 Urmrind declaraia 38 privind articolul 252 din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene referitoare la numrul de Avocai Generali ai Curii de Justiie, numrul poate fi
crescut de la opt la unsprezece. n acest caz, Polonia va avea un Avocat General permanent,
aa cum este deja cazul Germaniei, Franei, Italiei, Spaniei i Regatului Unit.
96
97
98

Intersentia

45

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

Avocaii Generali ofer opinii cu un grad relativ discreionar cu privire la


problemele care apar ntr-un anumit caz. Avocatul General are competena
de a plasa cazurile ntr-un context mai larg, poate indica anumite aspecte care
se refer la chestiunea n curs i exercit, n cele mai multe cazuri, o influen
puternic asupra argumentelor de care se preocup Curtea. Modificrile n
jurispruden sunt adesea sugerate pentru prima oar de ctre Avocatul General. Opiniile Avocatului General sunt emise nainte ca Curtea s ia o decizie
i sunt disponibile on-line. Dei nu exist nicio obligaie de a face acest lucru,
n practic, Curtea urmeaz opinia n aproximativ 50% dintre cazuri. Un aviz
scris al Avocatului General nu este obligatoriu n toate cazurile. n cazul n
care Curtea consider c respectiva cauz nu pune o problem nou de drept,
aceasta poate decide cazul fr concluziile Avocatului General (articolul 20
din Statutul Curii de Justiie a Uniunii Europene).

Banca Central European


Banca Central European a fost nfiinat la 1 iulie 1998 n cadrul Sistemului European al Bncilor Centrale (articolul 282 din TFUE) i are sediul
la Frankfurt. Obiectivul su principal este de a menine stabilitatea preurilor
(articolul 127 din TFUE, fostul articol 105 TCE). De la 1 ianuarie 2002, Banca
Central European este responsabil de euro i de politica monetar a Uniunii. Italianul Mario Draghi a fost preedinte de la 1 noiembrie 2011.
Curtea de Conturi
Articolul 285 TFUE (fostul articol 246 TCE) pur i simplu stabilete c
Curtea de Conturi efectueaz controlul conturilor. Aceasta verific totalitatea
conturilor de venituri i cheltuieli ale oricrui organ nfiinat de Uniune. Ea
raporteaz Parlamentului European i Consiliului, n special, cu privire la orice caz de nereguli. Curtea de Conturi poate raporta cazuri de fraud la Oficiul
European de Lupt Antifraud (OLAF),102 i este consultat cu privire la msurile privind prevenirea i combaterea fraudei care aduc atingere intereselor
financiare ale Comunitii (articolul 325, alineatul 4 TFUE, fostul articol 280,
alineatul 4 TCE). Ea are sediul n Luxemburg.
5.2. AGENII

Ombudsmanul European
Ombudsmanul European poate primi plngeri din partea oricrui cetean
al Uniunii Europene cu privire la cazurile de administrare defectuoas n activitatea instituiilor (articolul 228 din TFUE, fostul articol 195 TCE). Cu toate acestea, Ombudsmanul nu poate soluiona plngeri privind Curtea i Tribunalul. El
102 Acronimul francez pentru Office de Coordination de la Lutte Anti-Fraude (Oficiul European

de Lupt Antifraud). A se vedea Capitolul 5, seciunea 5,3.

46

Intersentia

Capitolul 2. Bazele instituionale ale Uniunii Europene

dispune de o vast libertate de decizie pentru a efectua investigaii, dup ncheierea crora nainteaz un raport Parlamentului European i instituiei n cauz.

Agenia pentru Drepturile Fundamentale


Prin Regulamentul 168/2007, a fost constituit o Agenie pentru Drepturi
Fundamentale.103 Aceasta i propune s ofere instituiilor i ageniilor Uniunii Europene ajutor i expertiz n domeniul drepturilor fundamentale, dei
nu are o funcie judiciar.
5.3. ORGANE I OFICII N DOMENIUL DREPTULUI PENAL
Tratatul de la Maastricht a acordat Uniunii Europene autoritate legislativ n domeniul dreptului penal, a constituit o serie de agenii, organe i oficii.
1993 este anul nfiinrii Oficiului European de Poliie: Europol.104 Acest birou, cu sediul la Haga, se concentreaz pe schimbul i analiza de informaii
ntre diferite State Membre ale Uniunii Europene.105 El nu are nicio autoritate operaional i nu poate efectua investigaii, face arestri sau utiliza orice
alte msuri coercitive n sine. Pentru a obine informaii, el este dependent de
forele poliieneti ale Statelor Membre.
n 2002, a fost constituit Eurojust.106 Aceasta este o reea de procurori
din Statele Membre, care se pot sprijini reciproc n obinerea cooperrii reciproce n materie penal i pot lua decizii comune privind locul cel mai
potrivit pentru urmrirea penal. Reeaua Judiciar European ncearc s
asiste instanele n obinerea cooperrii reciproce n materie penal sau a
informaiilor cu privire la dreptul strin.107
Articolul 86 din TFUE permite instituirea unui Parchet European pornind de la Eurojust, n baza reglementrilor.108 Dup cum s-a menionat,
OLAF este o unitate n cadrul Comisiei care a fost nfiinat i abilitat cu
sarcini specifice de combatere a fraudei.109 Multe dintre anchetele pornite de
aceast unitate duc, n cele din urm, la urmrire penal.
103 Regulamentul Consiliului (CE) 168/2007 din 15 februarie 2007 privind nfiinarea Ageniei

104

105
106
107
108
109

Uniunii Europene pentru Drepturi Fundamentale, JOUE 2007, L 53/1. Obiectivul Ageniei
este, n conformitate cu articolul 2 din regulament, n aplicarea dreptului comunitar de a
oferi instituiilor, organelor, oficiilor i ageniilor importante ale Comunitii i statelor sale
membre asistena expertizei atunci cnd acestea iau msuri sau formuleaz aciuni n cadrul
sferelor lor de competen pentru a respecta pe deplin drepturile fundamentale.
Comisia a menionat Europol i Eurojust ca agenii din domeniul dreptului penal. Comunicarea Comisiei ctre Parlamentul European i Consiliu, ctre ageniile europene Calea de
urmat, 11.3.2008 COM(2008) 135 final.
Decizia Europol 2009/371. A se vedea n continuare Capitolul 8, seciunea 2.1.2.
Decizia Europol 2009/426. A se vedea n continuare Capitolul 8, seciunea 2.2.
Decizia 2008/976 privind Reeaua Judiciar European. A se vedea Capitolul 8, seciunea 2,3.
A se vedea n continuare Capitolul 8, seciunea 3.2.
Decizia OLAF 1999/352. n ceea ce privete colectarea de probe de ctre OLAF i eventuale
urmriri n sistemele naionale de justiie penal, a se vedea capitolul 5, seciunea 5.3.

Intersentia

47

CAPITOLUL 3
PRINCIPIILE CONSTITUIONALE
ALE DR EPTULUI UNIUNII
1. INTRODUCERE
Dup ce am realizat o introducrere att n structura instituional a Uniunii Europene, ct i n justificrile politicilor sale, este oportun s fie examinat
aplicarea lor juridic. Abordarea acestui capitol este att de sus n jos, ct i de
jos n sus. Acesta se va ocupa att de obligaiile impuse Statelor Membre, ct i
de consecinele acestora n legislaia naional. Dei dreptul penal nu este tema
central a acestui capitol, i se va acorda o atenie din ce n ce mai mare. Structura
multidimensional a acestei cri este de aa natur nct ne aduce n mod progresiv mai aproape de esena subiectului. Jurisprudena joac un rol important n
acest capitol, a crui esen const ntr-o analiz a numeroase cazuri ale Curii.
Va fi examinat toat jurisprudena relevant. Principiile dreptului Uniunii colectate n acest capitol au obinut un statut att de esenial, nct pot fi clasificate drept principii constituionale i constau din obligaia de punere n aplicare,
efectul direct, criteriile elaborate de Curte n cazul porumbului grecesc, cele cinci
liberti, interzicerea discriminrii pe criteriul naionalitii, recunoaterea reciproc, principiile generale de drept, precum i interpretarea n conformitate.
Dup cum s-a menionat mai devreme, prin intermediul evoluiei jurisprudenei
Curii i al intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona, pe parcursul ntregii cri vor fi tratai mpreun fotii piloni unu i trei. Dac va fi cazul, vor fi
menionate acele diferene care nc exist. Chestiunea modului n care ar trebui
s fie interpretat dreptul Uniunii constituie subiectul analizei detaliate n a cincea i ultima seciune a acestui capitol. n aceast ultim seciune, vor fi importante principiile generale de drept, precum i alte criterii de interpretare a legii.

2. ACTELE JURIDICE ALE UNIUNII


2.1. LEGISLAIA POST-LISABONA
Principala surs a dreptului Uniunii o constituie Tratatele. Aa cum am
menionat mai nainte, Tratatele creeaz cadrul instituional i, astfel, formeaz baza dreptului Uniunii. Tratatele asigur o serie de drepturi individuale
Intersentia

49

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

care au un efect direct, n special cele cinci liberti. n afar de tratate, Uniunea este mputernicit s adopte legislaie secundar. Toat legislaia Uniunii
Europene trebuie s fie publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.110
Articolul 288 din TFUE (fostul articol 249 TCE) prevede c pentru exercitarea competenelor Uniunii, instituiile adopt regulamente, directive, decizii,
recomandri i avize.111 n conformitate cu articolul 288 din TFUE, un regulament are aplicabilitate general. Acesta este obligatoriu n toate elementele
sale i se aplic direct n toate Statele Membre. Articolul 291 din TFUE prevede, n mod general, c Statele Membre trebuie s adopte toate msurile de
drept intern necesare pentru a pune n aplicare actele obligatorii. Articolul 288
din TFUE prevede c o directiv este obligatorie pentru fiecare Stat Membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lsnd autoritilor
naionale competena n ceea ce privete forma i mijloacele.112 Acest lucru nseamn c dreptul Uniunii, n general, necesit aplicarea n legislaia
naional, ns nu prevede modul n care Statele Membre trebuie s fac acest
lucru. Ele pot alege utilizarea punerii n aplicare pe cale administrativ, civil
sau punerea n aplicare prin intermediul dreptului penal, sau prin orice alte
mijloace. Obligaia este unul dintre rezultate. Acest aspect explic din nou de
ce, pentru o perioad lung de timp, dreptul penal a jucat un rol subordonat
n aplicarea dreptului comunitar. Domeniile de politici ale Comunitii Europene au fost considerate ca fiind limitate i, n primul rnd, de constrngeri
economice. Restul actelor sunt decizia, recomandarea i avizul. O decizie este
obligatorie n toate elementele sale. O decizie care specific cu exactitate cui se
adreseaz este obligatorie doar pentru acetia. Prin contrast, recomandrile i
avizele nu au caracter obligatoriu.113

110 Jurnalul Oficial are dou serii. Seria L conine toate actele legislative a cror publicare este

obligatorie n conformitate cu tratatele, precum i alte acte. Seria C conine informaii i


anunuri altele dect legislaie.
111 n ceea ce privete recomandrile, Curtea a susinut n mod constant c, chiar dac
recomandrile nu sunt destinate s produc efecte obligatorii i nu sunt de natur s creeze
drepturi pe care se pot baza persoanele fizice n faa unei instane naionale, ele nu sunt fr
niciun efect juridic. Instanele naionale sunt obligate s ia n considerare recomandrile
pentru a rezolva litigiile aduse n faa lor, n special atunci cnd aceste recomandri aduc
lumin n ceea ce privete interpretarea msurilor naionale adoptate pentru a le pune
n aplicare sau n cazul n care sunt destinate s completeze dispoziiile obligatorii ale
legislaiei UE. A se vedea 18 martie 2010, cazurile comune C-317/08, C-318/08, C-319/08
i C-320/08, Rosalba Alassini v. Telecom Italia SpA (C-317/08) i Filomena Califano v. Wind
SpA (C-318/08) i Lucia Anna Giorgia Iacono v. Telecom Italia SpA (C-319/08) i Multiservice
Srl v. Telecom Italia SpA (C-320/08) [2010] nu sunt nc raportate, alin. 40.
112 Fostul articol 249 TCE, i anteriorul articol 189. Att TCE, ct i UE au fost re-numerotate
nainte de Tratatul de la Amsterdam (1997). Acest lucru ar trebui s fie luat n considerare
atunci cnd se interpreteaz jurisprudena care dateaz nainte de aceste modificri.
113 Recomandrile au fost adoptate de ctre Consiliu (Articolul 292 TFEU). In 2007, 358 Directives were adopted.

50

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

Directiva
Cea mai mare influen asupra dreptului penal este exercitat de directiv.114 n msura n care prevederile directivei sunt descrise necondiionat i
sunt suficient de precise,115 acestea nu las Statelor Membre niciun fel de loc
pentru interpretare, iar directiva trebuie s fie respectat cu strictee. Cu alte
cuvinte, n cazul n care un Stat Membru nu reuete s pun n aplicare dreptul
Uniunii n dreptul su intern, dreptul Uniunii rmne totui nc n vigoare,
att timp ct prevederile sale sunt necondiionate i suficient de precise. Aceast
poziie a fost susinut de jurisprudena Curii, de exemplu, n cadrul procesului penal mpotriva Societ Agricola Industria Latte n contextul unei hotrri preliminare a Pretura di Bari (Italia), care, n cadrul procedurilor penale
naionale, s-a putut baza pe asemenea dispoziii ca pe un drept pe care acuzatul
i alte pri le pot invoca.116 Instana naional este obligat s interpreteze, pe
ct posibil, toat legislaia de punere n aplicare n spiritul directivei (interpretarea n conformitate).117 Un cetean poate invoca drepturi n temeiul dreptului
Uniunii, n orice moment, n orice proces.n plus, Curtea a determinat c rspunderea penal nu poate fi stabilit direct n baza unei directive care nu a fost
pus n aplicare n legislaia naional penal.118 Acest lucru nseamn c efectul
dreptului Uniunii variaz, deoarece obligaiile individuale n conformitate cu
dreptul Uniunii nu pot fi aplicate direct mpotriva ceteanului, chiar i atunci
cnd acestea sunt formulate ca fiind necondiionate i suficient de precise.119
Obligaiile trebuie s fie puse n aplicare n legislaia naional. Prin contrast,
acuzatul poate invoca dreptul Uniunii n cazul n care legea prevede c nu poate
fi interzis o anumit activitate, chiar dac aceasta rmne o fapt prevzut de
legea penal naional.120 Dei Statele Membre au obligaia de a declara c dreptul Uniunii a fost pus n aplicare atunci cnd ele i schimb legislaia, nu ntotdeauna ele fac acest lucru, iar aceasta zdrnicete posibilitile de recunoatere
a originii unionale a legislaiei naionale.121
Regulamentul
Semnificaia pentru dreptul penal al altui act juridic de baz al Uniunii,
regulamentul,122 este mult mai limitat.123 n conformitate cu articolul 288
114 n 2007, au fost adoptate 358 de directive.
115 19 ianuarie 1982, cauza 8/81, Ursula Becker v. Finanzamt Mnster-Innenstadt [1982] ECR 53.
116 21 martie 1972, cauza 8271, procese penale mpotriva Societ Agricola Industria Latte [1972]

ECR 119; 5 aprilie 1979, cauza 148/78, procese penale mpotriva Tullio Ratti [1979] ECR 1629.

117 A se vedea n continuare Capitolul 5, seciunea 8.2.


118 A se vedea n continuare Capitolul 4, seciunea 3.1.
119 8 octombrie 1987, cauza 80/86, procese penale mpotriva Kolpinghuis Nijmegen B.V. [1987]

120
121
122
123

ECR 3969; 3 mai 2005, cauza C-387/02, cauza C-391/02 i cauza C-403/02, proceduri penale
mpotriva Silvio Berlusconi (C-387/02), Sergio Adelchi (C-391/02), Marcello DellUtri i alii
(C-403/02) [2005] ECR I-3565.
A se vedea n continuare Capitolul 5, seciunea 8.3.
A se vedea n continuare Capitolul 4, seciunea 1, i Capitolul 5, seciunea 1.
n 2007, au fost adoptate 2437 de directive.
Un exemplu de un regulament care a fost pus n aplicare n mai multe State Membre i implic

Intersentia

51

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

din TFUE (fostul 249 TCE), regulamentul are aplicabilitate general. Acesta
trebuie s fie obligatoriu n toate elementele sale i se aplic direct n toate Statele Membre.124 n timp ce msurile de punere n aplicare nu sunt necesare pentru a atribui unui regulament efectul su direct, Statele Membre au competena
s adopte sanciuni penale drept msur adecvat pentru a pune n aplicare
regulamentele.125 Acest lucru nseamn c punerea n aplicare a legislaiei la
nivel naional nu este strict necesar.126 Drept consecin, regulamentele i
dreptul penal interacioneaz doar n cazul excepional n care un Stat Membru l folosete pe acesta din urm n susinerea precedentului.127 Importana
unui regulament pentru dreptul penal crete atunci cnd Uniunea i folosete
competenele n conformitate cu TFUE, care face distincia ntre schimbrile
pe care le-ar putea aduce dreptul Uniunii dreptului penal naional i procedurii penale, pe de o parte, precum i nfiinarea de birouri europene i de norme
suplimentare, pe de alt parte. Armonizarea att a dreptului procesual, ct i a
dreptului penal material va avea loc prin intermediul directivelor i va necesita,
astfel, punerea n aplicare (articolele 82 i 83 din TFUE). Constituirea Europolului i a Parchetului European i vor gsi fundamentul ntr-un regulament,
aa cum este prevzut n articolele 86 i 88 din TFUE.

2.2. LEGISLAIA PRE-LISABONA


Datorit faptului c a existat un numr considerabil de acte adoptate n
conformitate cu Tratatul privind Uniunea European nainte de intrarea n
vigoare a Tratatului de la Lisabona, este necesar s se examineze un set diferit
de instrumente juridice care au fost disponibile n al treilea pilon. n primul
rnd, exist Tratatul privind Uniunea European, precum i poziii, deciziicadru, decizii i convenii comune adoptate n temeiul articolului 34 din UE.
Semnificaia Tratatului privind Uniunea European (n versiunea de pn la
modifacarea sa prin Tratatul de la Lisabona) n ceea ce privete dreptul penal
i, n special, obiectivul de creare a unei uniuni tot mai strnse ntre popoarele
Europei,128 i crearea unui spaiu de libertate, securitate i justiie (articolul 29

124

125
126

127
128

52

utilizarea dreptului penal este Regulamentul 338/97 privind protecia speciilor faunei i florei
slbatice prin controlul comerului cu acestea. A se vedea, de asemenea, 23 octombrie 2003,
cauza C-154/02, proceduri penale mpotriva lui Jan Nilsson [2003] ECR I-12733.
Domeniul de aplicare al unui regulament nu depinde de existena i coninutul legislaiei
naionale. A se vedea 25 iunie 1992, cauza C-116/91, Autoritatea de liceniere n zona traficului
din sud-est v. British Gas plc [1992] ECR I-4071, alin. 19.
2 februarie 1977, cauza 5076, Amsterdam Bulb BV v. Produktschap voor Siergewassen [1977]
ECR 137.
17 mai 1972, cauza 9371, Orsolina Leonesio v. Ministero dellagricultura e foreste [1972]
ECR 287, alin. 22; 7 februarie 1973, cauza 3972, Commission v. Italy [1973] ECR 101; 10 octombrie 1973, cauza 3473, Fratelli Variola S.p.A. v. Amministrazione italiana delle Finanze
[1973] ECR 981.
28 iulie 2011, cauza C-554/09, proceduri penale mpotriva lui Andreas Michael Seeger [2011]
neraportate nc.
Tot mai aproape nu implic niciun moment precis de finalizare: Integrarea european este
un proces fr sfrit.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

UE), pare a fi limitat de un ideal ndeprtat, precum i de oferirea unei baze legale pentru cele patru instrumente juridice.129 Cu alte cuvinte, aceasta nu acord n mod direct drepturi cetenilor pe care acetia s le poat invoca n faa
unei instane naionale. n ciuda faptului c versiunile anterioare ale Tratatului
privind Uniunea European au fost mai puin specifice dect actualele tratate
n ceea ce privete definiia actelor legislative, se impun cteva observaii suplimentare. Poziiile comune au definit abordarea Uniunii cu privire la o anumit
chestiune.130 Deciziile-cadru au fost elaborate pentru apropierea legilor i regulamentelor Statelor Membre. Ele sunt obligatorii, n ceea ce privete atingerea
rezultatului, pentru fiecare Stat Membru, dar alegerea formei i a metodei este
lsat la latitudinea instituiilor naionale. Dei asemnarea cu definiia directivei este izbitoare,131 diferena const n ultima sintagm a definiiei pentru
decizia-cadru la alineatul 2 sub c al articolului 34 UE: Ele nu pot avea efect
direct. n ciuda acestei indicaii c deciziile-cadru nu au putere n sine, Curtea
a statuat c instanele naionale trebuie s interpreteze legislaia de punere n
aplicare n conformitate cu deciziile-cadru, cu scopul de a atribui deciziei-cadru propriul su efect.132 Conceptul de apropiere a legilor i reglementrilor
prin adoptarea de decizii-cadru nu se limiteaz la diferite norme de drept penal ale Statelor Membre.133 n conformitate cu articolul 34, alineatul 2, UE, deciziile vizeaz orice alt scop care este n concordan cu obiectivele celui de-al
treilea pilon, cu excepia aproximrii legilor i reglementrilor Statelor Membre.134 Deciziile sunt obligatorii, dar nu au efect direct. Conveniile menionate
129 Pe de o parte, termenul domeniu poate implica ceva fr limite interne i, n acelai timp,

130

131

132
133
134

el poate fi un termen atotcuprinztor care poate fi ataat la orice cu o voin politic n


spatele acestuia.
Exemple sunt Poziia comun 97/661 din 6 octombrie 1997 privind negocierile din cadrul
Consiliului Europei i al OCDE referitoare la corupie, OJ 1997, L 297/1, Poziia a doua
comun 97/783 din 13 noiembrie 1997 privind negocierile n cadrul Consiliului Europei i
OCDE referitoare la corupie, OJ 1997, L 320/1, poziia comun 1999/235 din 29 martie 1999
privind propusele convenii ale Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva crimei organizate,
OJ 1999, L 87/1; Poziia comun 1999/364 din 27 mai 1999 privind negocierile referitoare la
proiectul de convenie privind criminalitatea informatic a avut loc n cadrul Consiliului
Europei, OJ 1999, L 142/1; Poziia comun 2000/130 din 31 ianuarie 2000 privind propunerea unui protocol mpotriva fabricrii i traficului ilegal de arme, piese i componente
i muniii pentru acestea, adiional la Convenia Naiunilor Unite mpotriva criminalitii
transnaionale organizate, OJ 2000, L 37/1.
n general, directivele i deciziile-cadru au oferit Statelor Membre o perioad de doi ani pentru a pune n aplicare obligaiile care decurg din instrument. Un exemplu al unei perioade
mult mai scurte de punere n aplicare este Decizia-cadru 2002/475 privind combaterea terorismului din 13 iunie 2002, care, n conformitate cu articolul 11, trebuia s fie pus n aplicare
pn la 31 decembrie 2002.
16 iunie 2005, cauza C-105/03, proceduri penale mpotriva Mariei Pupino C[2005] ECR
I-5285. A se vedea n continuare Capitolul 5, seciunea 8.
3 mai 2007, cauza C-303/05, Advocaten voor de Wereld VZW v. Leden van de Ministerraad
[2007] ECR I-3633, alin. 32.
Un exemplu l constituie decizia din 6 decembrie 2001 de extindere a mandatului Europol n
combaterea formelor grave de criminalitate internaional enumerate n anex la Convenia
Europol, OJ 2001, C 362/1.

Intersentia

53

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

n articolul 34 UE sunt convenii n sensul dreptului internaional. Spre deosebire de toate celelalte instrumente, conveniile trebuie s fie ratificate de ctre
parlamentele naionale, cu scopul de a intra n vigoare.Tratatul de la Maastricht (1992) conine trei tipuri de acte juridice: poziii comune,135 aciuni comune
i convenii. Tratatul de la Amsterdam (1997) a abrogat aciunea comun i a
introdus deciziile-cadru i deciziile. Tratatul de la Nisa (2001) a lsat toate cele
patru acte neatinse. Exist nc cteva aciuni comune rmase din perioada
Tratatului de la Maastricht i acestea fac obiectul unor norme de tranziie la fel
ca i celelalte patru acte.136 Se presupune c aceste aciuni comune, de asemenea,
nu au efect direct i necesit aplicarea n legislaia naional, deoarece Tratatul
de la Maastricht a introdus acest instrument juridic, fr s-l descrie n continuare n articolul su K. 3. n timp ce Tratatul de la Amsterdam nu a clarificat
relaia dintre noile instrumente juridice i cele mai vechi, care au fost adoptate
n conformitate cu regimul de la Maastricht, Tratatul de la Lisabona prevede o
schem clar de tranziie. Instrumentele juridice ale Tratatului privind Uniunea European (poziii comune, decizii-cadru, decizii i convenii) nu vor continua n noul regim. Ce se va ntmpa cu aceste acte juridice? Articolul 9 din
Protocolul privind dispoziiile tranzitorii prevede c toate actele i acordurile
vor fi pstrate pn cnd aceste acte vor fi abrogate, anulate sau modificate.
Acelai lucru se aplic i conveniilor ncheiate ntre Statele Membre, n baza
Tratatului privind Uniunea European. Articolul 10 din Protocolul privind
dispoziiile tranzitorii se ocup de msurile tranzitorii i de acte ale Uniunii
n domeniul cooperrii poliieneti i al cooperrii judiciare n materie penal
care au fost adoptate nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona.
n ceea ce privete aceste acte, Comisia nu poate face uz de competenele sale
n conformitate cu articolul 258 din TFUE. Aceasta nseamn c Comisia nu
poate nainta Curii un caz mpotriva unui Stat Membru n ceea ce privete
posibila nerespectare. n mod similar, competenele Curii rmn aceleai ca
i nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona. Dac un act din
perioada pre-Lisabona ar fi modificat dup intrarea n vigoare a Tratatului de
la Lisabona, atunci acesta automat se va ncadra n noul regim de supraveghere,
n care att Comisia, ct i Curtea sunt totalmente competente.137 Acelai lucru
se va ntmpla cu toate actele rmase din perioada pre-Lisabona dup cinci ani
de la intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona. Cu toate acestea, articolul
135 Tratatul privind Uniunea European n perioada Tratatului de la Maastricht se referea

la Poziia comun. n conformitate cu Tratatul de la Amsterdam, Poziia unificat a fost


nlocuit cu Poziia comun.
136 Precum Aciunea comun 98/427 privind buna practic de asisten judiciar reciproc n
materie penal.
137 Declaration No. 50 concerning Article 10 of the Protocol on transitional provisions:
Conferina invit Parlamentul European, Consiliul i Comisia, n limitele atribuiilor care
le revin, s caute s adopte, n cazul i n msura posibilului, n termen de cinci ani prevzui
n articolul 10(3) din Protocolul privind dispoziii tranzitorii, acte juridice care modific sau
nlocuiesc actele menionate n articolul 10 (1) din respectivul protocol.

54

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

10, alineatele 4 i 5 din Protocolul 36 privind dispoziiile tranzitorii includ o


excepie pentru Regatul Unit. Cu ase luni nainte de expirarea perioadei de
tranziie, care este 1 iunie 2014, Regatul Unit poate s declare c nu accept
n domeniul cooperrii n materie penal competenele de supraveghere ale
Comisiei i ale Curii. n acest caz, vor nceta s se aplice toate actele adoptate
n conformitate cu Tratatul privind Uniunea European (versiunea nainte de
Tratatul de la Lisabona).138
Tratatul de la Roma

Tratatul de la Maastricht Tratatul de la Amsterdam/Nice

Drept comunitar

Drept comunitar

patru liberti

piaa intern
TCE
1957

Drept comunitar

primul pilon

1992

cinci liberti

1997/2001

Tratatul de la Lisabona
Dreptul Uniunii
TUE
TFUE

2009

Justiia i
Afacerile Interne
al treilea pilon
UE
1992

Spaiul de libertate,

Securitate i Justiie
al treilea pilon
UE
1997/2001

Acordurile internaionale dintre Uniunea European i pri tere


Uniunea European (i anterior Comunitile Europene) a ncheiat (sau
au aderat la) mai multe acorduri n conformitate cu dreptul internaional. n
domeniul dreptului penal, Uniunea European este parte la un numr limitat
de convenii multilaterale, cum ar fi Convenia Naiunilor Unite mpotriva
criminalitii transnaionale organizate din 2000 i Protocolul privind preve138 Protocolul acqius-ului Shengen integrat n cadrul Uniunii Europene reglementeaz aplicarea sa
continu. Referitor la Shengen a se vedea mai multe n Seciunile 2.4 i 5.1 ale acestui capitol.

Intersentia

55

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

nirea, reprimarea i pedepsirea traficului de persoane, n special al femeilor


i copiilor.139 Au fost mai multe iniiative de a ncheia o serie de acorduri de
parteneriat i de cooperare,140 de asociere i de stabilitate,141 acorduri euromediteraneene,142 precum i acorduri privind comerul, parteneriatul econo139 JOUE 2001, L 30/44; Protocolul Naiunilor Unite mpotriva producerii ilicite i traficului cu

arme de foc, cu pri componente i cu muniie, adiional la Convenia Organizaiei Naiunilor Unite mpotriva criminalitii organizate transnaionale, JOUE 2001, L 280/5; Convenia
Organizaiei Naiunilor Unite contra traficului ilicit de stupefiante i substane psihotrope,
JOUE 1990, L 326/57; Decizia 2008/801 din 25 septembrie 2008 privind ncheierea, din partea Comunitii Europene a Conveniei Naiunilor Unite mpotriva coruiei, JOUE 2008, L
287/1. JOUE 2001, L 30/44; Protocolul Naiunilor Unite mpotriva fabricrii i traficului ilegal
de arme, piese, componente i muniii pentru acestea, anexat la Convenia Naiunilor Unite
mpotriva criminalitii organizate transnaionale, JOUE 2001, L 280/5; Convenia Naiunilor
Unite mpotriva traficului ilicit de stupefiante i substane psihotrope, JOUE 1990, L 326/57;
Decizia 2008/801 din 25 septembrie 2008 privind ncheierea, din partea comunitii Europene,
a Conveniei Naiunilor Unite mpotriva corupiei, JOUE 2008, L 287/1.
140 De exemplu, articolul 11 din Acordul de cooperare ntre Comunitatea European i Republica Yemen, JOUE 1998, L 72/17.
141 Acordul de parteneriat i cooperare de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe de o parte, i Federaia Rus pe de alt parte, JOUE
1997, L 327/3; Acordul de parteneriat i cooperare ntre Comunitile Europene i Statele
Membre ale acestora, pe de o parte, i Ucraina, JOUE 1998, L 49/3; Acordul de parteneriat i
cooperare de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale
acestora, pe de o parte, i Republica Moldova, JUOE 1998, L 181/3; Acordul de parteneriat i
cooperare de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale
acestora, pe de o parte, i Republica Kazahstan, JOUE 1999, L 196/3; Acordul de parteneriat i
cooperare de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale
acestora, pe de o parte, i Republica Krgzstan, JOUE 1999, L 196/48; Acordul de parteneriat
i cooperare de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre
ale acestora, pe de o parte, i Georgia, JOUE 1999/ L 205/3; Acordul de parteneriat i cooperare
de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe
de o parte, i Republica Uzbekistan, JOUE 1999, L 229/3; Acordul de parteneriat i cooperare
de instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe
de o parte, i Republica Armenia, JOUE 1999, L 239/3;Acordul de parteneriat i cooperare de
instituire a unui parteneriat ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe de
o parte, i Republica Azerbaidjan, JOUE 1999, L 246/3; Acordul de stabilizare i asociere ntre
Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe de o parte, i Fosta Republic Iugoslav a Macedoniei, pe de alt parte, JOUE 2004, L 84/1; Acordul de stabilizare i asociere ntre
Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe de o parte, i Republica Croaia, pe
de alt parte, JOUE 2005, L 26/3.
142 Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri ntre Comunitile Europene i Statele
Membre ale acestora, pe de o parte, i Regatul Maroc, pe de alt parte, JOUE 2000, L 70/2; Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri ntre Comunitile Europene i Statele Membre ale acestora, pe de o parte, i Statul Israel, pe de alt parte, JOUE 2000, L 147/3; JOUE 2000,
Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri ntre Comunitile Europene i Statele
Membre ale acestora, pe de o parte, i Regatul Haemit al Iordaniei, pe de alt parte,JOUE 2002,
L 129/3; Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri ntre Comunitile Europene i
Statele Membre ale acestora, pe de o parte, i Republica Arab Egipt, pe de alt parte, JOUE 2004,
L 304/39; Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri ntre Comunitatea European
i Statele Membre ale acesteia, pe de o parte, i Republica Algerian Democratic i Popular, pe
de alt parte, JOUE 2005, L 265/2; Acordul euromediteranean de stabilire a unei asocieri ntre
Comunitatea European i Statele Membre ale acesteia, pe de o parte, i Republica Tunisian, pe
de alt parte, JOUE 2005, L 278/9; Acordul euromediteranean de stabilire a unei asocieri ntre

56

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

mic i de dezvoltare.143 n plus, au fost ncheiate o serie de acorduri bilaterale


cu privire la precursori de substane psihotrope.144 Relevana acestor acorduri
pentru dreptul penal difer de la tratat la tratat. Unele conin prevederi care
faciliteaz cooperarea n materie penal, n timp ce altele includ obligaii de a
criminaliza un anumit comportament, de a lupta mpotriva corupiei i de a
ajuta statele non-membre s elaboreze administrarea corect a justiiei.
Pn n prezent, sunt rare tratatele negociate de ctre Uniunea European care se ocup exclusiv cu dreptul penal. Exemple ale celor existente includ
tratate cu Statele Unite ale Americii privind extrdarea i asistena judiciar reciproc. Articolul 216, alineatul 1 din TFUE acord un mandat Uniunii
pentru a ncheia acorduri cu una sau mai multe ri tere:
dac tratatele prevd aceasta sau dac este necesar ncheierea unui acord, n scopul atingerii, n cadrul politicilor Uniunii, unul dintre obiectivele stabilite prin
tratate, sau este prevzut ntr-un act juridic obligatoriu al Uniunii, sau poate aduce
atingere normelor comune sau poate modifica domeniul lor de aplicare.

Care sunt efectele acestor tipuri de tratate ncheiate de Uniunea European? Alineatul 2 al articolului 216 din TFUE precizeaz c astfel de acorduri sunt
obligatorii att pentru instituii, ct i pentru Statele sale Membre.145 Curtea a
considerat (cu privire la un acord de liber schimb ntre Comunitate i un stat
ter) c un astfel de acord face parte integrant din ordinea juridic a Uniunii:
Efectele n cadrul Comunitii a unor astfel de dispoziii ale unui acord ncheiat
de Comunitate cu o ar din afara Uniunii nu pot fi determinate fr a lua n considerare originea internaional a dispoziiilor n cauz.146

143

144

145

146

Comunitatea European i Statele Membre ale acesteia, pe de o parte, i Republica Liban, pe de


alt parte, JOUE 2006, L 143/2.
Acordul privind comerul, dezvoltarea i cooperarea ntre Comunitatea European i Statele Membre ale acesteia, pe de o parte, i Republica Africa de Sud, pe de alt parte, JOUE
1999, L 311/3; Acordul de parteneriat economic, de coordonare politic i de cooperare ntre
Comunitatea European i Statele sale Membre, pe de o parte, i Statele Unite Mexicane, pe
de alt parte, JOUE 2000, L 276/44; Acordul interimar privind comerul i aspectele legate
de comer ntre Comunitatea European, pe de o parte, i Republica Albania, pe de alt
parte; JOUE 2006, L 239/2; Acordul interimar privind comerul i aspectele legate de comer
ntre Comunitatea European, pe de o parte, i Republica Muntenegru, pe de alt parte,
JOUE 2007, L 345/2; Acordul interimar privind comerul i aspectele legate de comer dintre
Comunitatea European i Comunitatea European a Energiei Atomice, pe de o parte, i
Republica Tadjikistan, pe de alt parte, JOUE 2004, L 340/2.
A se vedea, de exemplu, Acordul dintre Comunitatea European i mai multe state privind
precursorii de droguri i substanele folosite frecvent la fabricarea ilicit a stupefiantelor sau
substanelor psihotrope. Bolivia, OJ 1995, L 234/1; Columbia, OJ 1995, L 234/10; Ecuador, OJ
1995, L 324/18; Peru, OJ 1995, L 324/26; Chile, OJ 1998, L 336/46; Turcia, OJ 2003, L 64/28.
Bolivia, JOUE 1995, L 234/1; Columbia, JOUE 1995, L 234/10; Ecuador, JOUE 1995, L 324/18;
Peru, JOUE 1995, L 324/26; Chile, JOUE 1998, L 336/46; Turcia, JOUE 2003, L 64/28.
n consecin, Curtea are competena de a se pronuna cu titlu preliminar n ceea ce privete
interpretarea unui astfel de acord. A se vedea 8 martie 2011, cauza C-240/09, Lesoochranrske zoskupenie VLK v. Ministerstvo ivotnho prostredia Slovenskej republiky [2011] neraportat nc, par. 30-33.
26 octombrie 1982, cauza 104/81, Hauptzollamt Mainz v. C.A. Kupferberg & Cie KGa.A.

Intersentia

57

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

2.3. ALEGEREA ACTULUI UNIUNII


Reducerea numrului de acte ale Uniunii, precum i indicarea actului
special cu care Uniunea ar trebui s legifereze n fiecare domeniu de politici,
face mult mai clar alegerea actelor. Prin urmare, se sper c discuiile cu privire la ntrebarea dac a fost folosit instrumentul juridic potrivit va aparine
de acum trecutului. Mai nainte, Comisia i Consiliul au purtat lupte cu privire la problema dac anumite domenii de politici ar trebui s fie reglementate
printr-o directiv sau o decizie-cadru.147 Tratatul privind Uniunea European
(n versiunea nainte de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona) nu
prevedea tipul de legislaie corespunztor pentru fiecare domeniu. Legislaia
celui de-al treilea pilon i-a acordat Consiliului un anumit grad de libertate.
Curtea a constatat c nici articolul 34, alineatul 2 din UE, nicio alt dispoziie
a titlului VI din Tratatul UE, nu face distincie cu privire la tipul de msuri
care pot fi adoptate n baza importanei subiectului la care se refer o aciune
comun n domeniul de cooperare penal.148 Nu exist criterii precise pentru
a stabili dac legislaia ar trebui s aib loc ntr-o form sau alta. Articolul
34, alineatul 2 UE nu stabilete nicio ordine a prioritilor ntre diferite instrumente juridice. Curtea a admis n Advocaten voor de Wereld (o ntrebare
preliminar trimis de Arbitragehof din Belgia), c mandatul european de
arestare putea s fi fost adoptat ca o convenie, n loc de o decizie-cadru.149 Au
fost momente n cadrul celui de-al treilea pilon cnd alegerea unui instrument
sau a altuia s-a bazat pe faptul dac acesta ar necesita ratificare.
Prin urmare, Uniunea European a pornit de la instrumente juridice
care ar fi putut intra n vigoare numai atunci cnd toate Statele Membre ar fi
ratificat instrumentul (Convenia). Aceasta a nsemnat c Uniunea a trebuit
s-l atepte pe cel mai lent Stat Membru s ratifice nainte ca un instrument
s intre n vigoare.150 Mai trziu, a fost introdus sistemul continuu de ratificare, prin care instrumentul va intra n vigoare pentru i ntre acele State
Membre care l-au ratificat deja.151 Pasul final a fost ntreprins prin alegerea unui instrument juridic care n-ar mai necesita ratificare: decizia-cadru.
Odat ce posibilitatea de a adopta decizii-cadru a devenit o realitate, nicio
convenie nou n-a fost adoptat de ctre Uniunea European. ncepnd cu
anul 2000, accentul n schimb a fost pus pe punerea n aplicare a decizieicadru. Cu toate acestea, nici decizia-cadru n-a rezolvat toate problemele. De[1982] ECR 3641, par. 13.

147 A se vedea 13 septembrie 2005, cauza 176/03, Comisia v. Consiliul [2005] ECR I-7879; 23

octombrie 2007, cauza C-440/05, Comisia v. Consiliul [2007] ECR I-9097.

148 3 mai 2007, cauza C-303/05, Advocaten voor de Wereld VZW v. Leden van de Ministerraad

[2007] ECR I-3633, par. 37.

149 3 mai 2007, cauza C-303/05, Advocaten voor de Wereld VZW v. Leden van de Ministerraad

[2007] ECR I-3633, par. 41.

150 Exist o serie de convenii care dateaz din anii 80 i 90, care nu au intrat niciodat n

vigoare.

151 A se vedea, de asemenea, articolul 34, alineatul 2, ultimele dou propoziii, UE.

58

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

oarece o decizie-cadru presupune aplicarea n legislaia naional, problema


a fost doar mutat ctre ntrebarea dac un Stat Membru a pus-o n aplicare
(la timp). n acest sens, ntrebrile juridice legate de decizii-cadru, precum i
rspunsurile lor, sunt din ce n ce mai similare cu cele referitoare la directive.

2.4. GEOMETRIE VARIABIL:


APLICAREA DIVERGENT A LEGII 152
n principiu, toat legislaia european este, fr deosebire, aplicabil n
ntreaga Uniune.153 Cu toate acestea, exist unele excepii, care sunt deosebit de relevante pentru domeniul dreptului penal.154 Regatul Unit i Irlanda
au obinut o poziie special cu privire la spaiul de libertate, securitate i
justiie,155 i nu iau parte la adoptarea de msuri n acest domeniu.156 Cu toate
acestea, articolul 3 din Protocolul n cauz permite ambelor ri s opteze i
s ia parte la o anumit msur propus.157 Protocolul privind poziia Danemarcei conine o regul diferit i pentru Danemarca, n egal msur.158
152 Glosarul Europei definete geometria variabil ca pe o descriere a ideii unei metode de inte-

153

154

155

156

157

158

grare difereniat care recunoate c exist diferene ireconciliabile n cadrul structurii de


integrare, i, prin urmare, permite o separare permanent ntre un grup de State Membre
i un numr de ri mai puin dezvoltate. A se vedea http://europa.eu/scadplus/ glossary/
variable_geometry_europe_en.htm, ultima accesare la 21 august 2008.
O vedere de ansamblu a poziiei speciale a unor State Membre este dat de Avocatul General
Trstenjak n avizul su din 10 iulie 2007 n cauza C-77/05, Regatul Unit v. Consiliul [2007]
ECR I-11459, par. 90128.
Sunt mai multe exemple n domeniu. A se vedea, de exemplu, Regulamentul 44/2001 privind competena judiciar i recunoaterea hotrrilor n materie civil, care nu se aplic la
Danemarca.
Protocolul nr. 21 privind poziia Regatului Unit i a Irlandei cu privire la spaiul de libertate,
securitate i justiie. A se vedea n continuare Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law,
Oxford University Press, 3rd Edition 2011, p. 7396; Valsamis Mitsilegas, EU Criminal Law,
Hart Publishing 2009, p. 5356.
Articolul 2 din Protocolul nr. 21 stabilete c, n consecin, nicio msur adoptat n
conformitate cu titlul respectiv, nicio dispoziie din acordurile internaionale ncheiate de
Uniune n temeiul titlului respectiv i nicio hotrre a Curii de Justiie care interpreteaz orice dispoziie sau msur de acest gen nu este obligatorie sau nu se aplic n Regatul
Unit sau Irlanda, i nicio dispoziie, msur sau decizie nu pot aduce n niciun fel atingere
competenelor, drepturilor i obligaiilor statelor, i nicio dispoziie, msur sau decizie nu
poate aduce n niciun fel atingere Comunitii sau acquis-ului Uniunii i nu fac parte din
dreptul Uniunii, aa cum acestea se aplic n Regatul Unit i n Irlanda.
Irlanda a declarat c va face acest lucru n cea mai mare msur psibil pe care o consider.
A se vedea Declaraia 56 a Irlandei cu privire la articolul 3 din Protocolul nr. 21 privind
poziia Regatului Unit i a Irlandei cu privire la spaiul de libertate, securitate i justiie.
Articolul 2 din Protocolul nr. 22 stabilete: Niciuna dintre dispoziiile prii a treia Titlul
V din Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene, nicio msur adoptat n conformitate cu titlul menionat, nicio dispoziie a unui acord internaional ncheiat de Uniune n
conformitate cu titlul menionat i nicio decizie a Curii de Justiie a Uniunii Europene de
interpretare a oricrei astfel de dispoziii sau msuri sau a oricrei msuri modificate sau
modificabile n conformitate cu titlul menionat nu este obligatorie pentru Danemarca sau
aplicabil pentru Danemarca; i respectivele dispoziii, msuri sau decizii nu aduc n niciun

Intersentia

59

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

Danemarca poate decide aplicarea unei msuri adoptate de Consiliu care


urmrete dezvoltarea acquis-ului Schengen (Articolul 4, Protocolul nr. 22).
n cazul n care decide s fac acest lucru, aceast msur va crea o obligaie
de drept internaional ntre Danemarca i celelalte State Membre obligate
prin respectiva msur. Mai mult, n orice moment, Danemarca poate s
notifice celelalte State Membre c dorete s fie obligat pentru diferite regimuri opt-in aplicabile Regatului Unit i Irlandei (articolul 8, Protocolul nr.
22).159 n practic, aceasta va duce mai degrab la situaii complicate. n timp
ce Irlanda, de exemplu, a anunat c dorete s participe la adoptarea i aplicarea unei noi directive privind prevenirea i combaterea traficului de fiine
umane, Marea Britanie i Danemarca nu particip.160 n timp ce articolul 6,
alineatul 1 din Tratatul UE recunoate Carta drepturilor fundamentale ale
Uniunii Europene din 7 decembrie 2000 ca avnd aceeai valoare juridic cu
cea a tratatelor, Protocolul 30 anexat la tratate exclude aplicarea Cartei Poloniei i Regatului Unit.161 n plus, Polonia a declarat c respectiva Cart nu
aduce niciun fel de atingere dreptului Statelor Membre de a legifera n domeniul moralitii publice, al dreptului familiei, proteciei demnitii umane,
precum i respectul pentru integritatea fizic i moral.162 Republica Ceh a
anexat o declaraie la Tratatul de la Lisabona, declarnd c respectiva Cart
se adreseaz instituiilor i organelor Uniunii Europene, dar numai pentru
Statele Membre atunci cnd acestea pun n aplicare dreptul Uniunii.163
Odat cu integrarea acquis-ului Schengen n structura Uniunii Europene, n 1999, dou decizii au fost luate de ctre Consiliu. Una a definit acquis-

159

160

161

162
163

60

fel atingere competenelor, drepturilor i obligaiilor Danemarcei; i respectivele dispoziii,


msuri sau decizii nu modific n n niciun fel acquis-ul comunitar i nici pe cel al Uniunii
i nu fac parte din dreptul Uniunii n forma n care se aplic Danemarcei. n special, actele
Uniunii n domeniul cooperrii poliieneti i judiciare n materie penal, adoptate nainte
de intrarea n vigoare a Tratatului de la Lisabona, care sunt modificate, continu s fie obligatorii i se aplic nemodificate Danemarcei. A se vedea pe larg despre toate consecinele
neparticiprii i optrii n Steve Peers, EU Justice and Home Affairs Law, Oxford University
Press, 3rd Edition 2011, p. 7395
Elveia este, de asemenea, implicat n aceast chestiune. A se vedea Acordul ntre Uniunea European, Comunitatea European i Confederaia Elveian privind asocierea Confederaiei
Elveiene la punerea n practic, aplicarea i dezvoltarea acquis-ului Schengen.
A se vedea propunerea Directivei Parlamentului European i a Consiliului privind prevenirea i combaterea traficului de persoane i protejarea victimelor acestuia, de nlocuire a
deciziei-cadru 2002/629/JHA, Documentul Consiliului 16945/10, 24 noiembrie 2010.
Protocolul nr. 30 privind Aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene n
Polonia i n Regatul Unit. Articolul 1 al Protocolului 30 stabilete: 1. Carta nu extinde capacitatea Curii de Justiie a Uniunii Europene i a niciunei alte instane a Poloniei sau a Regatului
Unit, de a considera c actele cu putere de lege i actele administrative, practicile sau aciunile
administrative ale Poloniei sau ale Regatului Unit sunt incompatibile cu drepturile, libertile
i principiile fundamentale pe care aceasta le reafirm. 2. n special i pentru eliminarea oricrei ndoieli, nicio dispoziie din titlul IV al Cartei nu creeaz pentru Polonia sau pentru
Regatul Unit drepturi care s poat fi invocate n faa unei instane dect n msura n care
Polonia sau Regatul Unit a prevzut astfel de drepturi n legislaia sa naional.
Declaraia 61 a Republicii Polone cu privire la Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii
Europene. European Union. Uniunea European.
Declaraia 61 a Republicii Polone cu privire la Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii
Europene.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

ul Schengen,164 cealalt a determinat baza juridic a fiecrei dispoziii individuale a acquis-ului.165 n timp ce majoritatea Statelor Membre sunt parte
la acquis-ul Schengen, unele State Membre au acceptat doar o parte a acestei
legislaii. Dup cum s-a menionat, Irlanda, Regatul Unit i Danemarca au
obinut o poziie special.166 Aceast poziie special a fost meninut i chiar
consolidat (unii vor spune, n mai ru), n conformitate cu Tratatul de la Lisabona.167 Prevederile n care Regatul Unit i Irlanda nu iau parte pot fi dezvoltate n continuare de ctre celelalte State Membre, folosind cadrul Uniunii
Europene. n orice moment, Irlanda i Regatul Unit pot solicita s ia parte la
unele, sau la toate prevederile acquis-ului comunitar.168 Regatul Unit nu poate
participa la alegerea unei msuri specifice, dar trebuie s accepte mai nti
domeniul acquis-ului pe care este bazat msura respectiv.169 n consecin,
Regatul Unit nu poate participa la adoptarea de noi instrumente juridice care
se ntemeiaz pe acquis-ul Schengen.170 n afara cadrului Uniunii, unele State
Membre au adoptat Tratatul de la Prm din 27 mai 2005 privind intensificarea cooperrii transfrontaliere, n special pentru combaterea terorismului,
criminalitii transfrontaliere i a imigraiei ilegale.171 n plus, Convenia de
punere n aplicare a Acordului Schengen172 i Convenia privind asistena
164 Decizia 1999/435 din 20 mai 1999 cu privire la definiia acquis-ului comunitar n scopul de-

165

166

167
168
169
170

171
172

terminrii, n conformitate cu dispoziiile relevante din Tratatul de instituire a Comunitii


Europene i Tratatul privind Uniunea European, a bazei juridice pentru fiecare dintre
dispoziiile sau deciziile care constituie acquis-ul, JOUE 1999, L 176/1.
Decizia 1999/436 din 20 mai 1999 de stabilire, n conformitate cu dispoziiile relevante din
Tratatul de instituire a Comunitii Europene i Tratatul privind Uniunea European, a
temeiului juridic pentru fiecare dintre dispoziiile sau deciziile care constituie acquis-ul,
JOUE 1999, L 176/17.
Acordul din 28 iunie 1999 ncheiat de Consiliul Uniunii Europene i Republica Islanda i Regatul Norvegiei privind stabilirea drepturilor i obligaiilor ntre Irlanda i Regatul Unit al
Marii Britanii i Irlandei de Nord, pe de o parte, i Republica Islanda i Regatul Norvegiei,
pe de alt parte, n domeniile acquis-ului Schengen care se aplic acestor state, JOUE 2000, L
15/2, Decizia Consiliului din 29 mai 2000 privind solicitarea Regatului Unit al Marii Britanii
i Irlandei de Nord de a participa la unele dintre dispoziiile acquis-ului Schengen, JOUE 2000,
L 131/43, Decizia 2002/192 din 28 februarie 2002 privind solicitarea Irlandei de a participa la
unele dintre dispoziiile acquis-ului Schengen, JOUE 2002, L 64/20.
Protocolul nr. 19 privind acquis-ul Schengen integrat n cadrul Uniunii Europene.
Articolul 4 din Protocolul nr. 19 privind acquis-ul Schengen integrat n cadrul Uniunii Europene. A se vedea n continuare Declaraiile 44-47 anexate la tratate.
18 decembrie 2007, cauza C-77/05, Regatul Unit v. Consiliul [2007] ECR I-11459, par. 6263.
A se vedea 26 octombrie 2010, cauza C-482/08, Regatul Unit al Marii Britanii i Irlanda de
Nord v. Consiliu[2010] nu este nc raportat, par. 45, n care Curtea stabilete c o determinare pentru a stabili dac o msur poate fi clasificat pentru a dezvolta acquis-ul Schengen
va depinde de factori obiectivi care pot fi supui revizuirii jurisdicionale.
Acest instrument a fost ncheiat ntre Austria, Belgia, Frana, Germania, Luxemburg, Olanda i Spania.
Acordului ncheiat ntre Consiliul Uniunii Europene i Republica Islanda i Regatul Norvegiei n ceea ce privete asocierea acestor dou state n vederea punerii n aplicare, a asigurrii
respectrii i dezvoltrii acquis-ului Schengen, JOUE 1999, L 176/36. Acordul a fost pus n
aplicare prin decizia 1999/437 din 17 mai 1999 privind anumite modaliti de punere n aplicare a Acordului ncheiat ntre Consiliul Uniunii Europene i Republica Islanda i Regatul

Intersentia

61

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

reciproc n materie penal ntre Statele Membre ale Uniunii Europene au


permis pentru dou state din afara Uniunii, Norvegia i Islanda, s aib calitatea de pri.173 n timp ce procesul de aderare a Islandei i Norvegiei la
aceste instrumente prevzute de dreptul internaional a mers deja departe,
acest fapt e confirmat i prin procedurile specifice de predare, care au fost
convenite cu aceste dou ri.174

Cooperarea sporit
Tratatele permit consolidarea cooperrii, sub rezerva unor anumite
condiii (articolul 20 din Tratatul UE i articolele 326 - 334 din TFUE). Acest
lucru ofer unui grup mai mic de State Membre posibilitatea de a trata probleme care sunt de interes special pentru ele, dar nu i pentru alte State Membre,
precum i de a dezvolta forme de cooperare cu state cu viziuni similare i care
sunt inacceptabile pentru altele. Scopul cooperrii consolidate este de a promova obiectivele Uniunii, de a proteja interesele sale i de a consolida procesul
su de integrare. Procedurile care trebuie urmate n vederea stabilirii cooperrii
consolidate sunt prevzute n articolele 329-331 din TFUE. Cnd cooperarea
consolidat este stabilit, aceasta e deschis, de asemenea, i pentru alte State
Membre, care nu sunt nc participante. Dei Statele Membre pot, astfel, s se
alture oricnd ntr-o etap ulterioar mecanismelor de cooperare sporit, ele
ar trebui s fac acest lucru n baza principiului accepi sau nu accepi i nu pot
relua negocierile asupra mecanismelor. Tratatele prevd mecanismul de cooperare sporit n toate domeniile relevante dreptului penal. Acest lucru este prevzut att n articolul 82, ct i 83 din TFUE, i poate, astfel, cdea sub incidena
dreptului penal material, a procedurii penale i a cooperrii internaionale ntre
Statele Membre. n plus, Parchetul European poate fi instituit prin cooperarea consolidat (articolul 86 din TFUE). n mod similar, msurile de cooperare
poliieneasc pot fi luate pe baza acestui mecanism (articolul 87 din TFUE).
Cooperarea sporit nu este prevzut n raport cu Europolul (articolul 88 din
TFUE). Mai mult, articolul 20, alineatul 2 din TUE conine elemente noi n
comparaie cu cooperarea mai strns, care a existat anterior. Decizia de autorizare a cooperrii sporite urmeaz s fie adoptat doar n ultim instan,
Norvegiei n ceea ce privete asocierea celor dou state n vederea punerii n aplicare, a asigurrii respectrii i dezvoltrii acquis-ului comunitar, JOUE 199, L 176/31;Acordul privind forma schimbului de scrisori dintre Consiliul Uniunii Europene i Republica Islanda
i Regatul Norvegiei cu privire la comitetele care asist Comisia European n exercitarea
competenelor sale; JOUE 1999, L 176/53.
173 Articolul 29 al Conveniei care pune n aplicare Acordul Schengen i articolul 15 al Protocolului Conveniei privind asistena reciproc. A se vedea Acordul dintre Uniunea European
i Republica Islanda i Regatul Norvegiei privind punerea n aplicare a anumitor dispoziii
ale Conveniei din 29 mai 2000 privind asistena reciproc n materie penal ntre Statele
Membre ale Uniunii Europene, precum i Protocolul din 2001 la aceasta, JOUE 2004, L 26/3.
174 Acordul din 28 iunie 2006 ntre Uniunea European i Republica Islanda i Regatul Norvegiei privind procedura de predare ntre Statele Membre ale Uniunii Europene i Islanda i
Norvegia, JOUE 2006, L 292/2. A se vedea, n plus, capitolul 7, seciunea 4.

62

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

atunci cnd aceasta stabilete c obiectivele urmrite prin aceast cooperare nu


pot fi atinse ntr-un termen rezonabil de Uniune, n ansamblul su. Articolul
20, alineatul 4 prevede c actele adoptate n cadrul cooperrii sporite oblig
doar Statele Membre participante. Acesta mai stabilete c acquis-ul de cooperare sporit nu trebuie s fie considerat ca fiind parte din acquis-ul care trebuie
s fie acceptat de statele candidate la aderare. Importana acestuia revine mai
mult din interesele Statelor Membre care nu particip la cooperarea sporit.
Faptul c statele candidate nu trebuie s accepte acquis-ul cooperrii sporite nu
schimb echilibrul n procesul decizional. n caz contrar, pentru un Stat Membru cu experien ar fi foarte dificil s evite pe termen lung cooperarea sporit.
Articolul 20, alineatul 4 pune, de asemenea, problema ponderii pe care Curtea
urmeaz s-o acorde dispoziiilor de acest fel care submineaz uniformitatea n
aplicarea dreptului Uniunii. Dup cum s-a menionat, faptul c un Stat Membru poate sau nu poate accepta anumite norme poate duce la situaii destul de
confuze. n Kretzinger, s-a pus problema dac Decizia-cadru 2002/584 privind
mandatul european de arestare ar putea avea implicaii asupra principiului ne
bis in idem din articolul 54 CAAS.175 Dei Curtea a subliniat n mod ntemeiat,
n baza semnificaiei diferieniate a celor dou instrumente, c aceasta nu ar
putea avea un astfel de impact, apare o problem mult mai interesant. Care
este influena unui instrument juridic care este obligatoriu pentru toate Statele
Membre asupra unui instrument care este obligatoriu doar pentru un numr
limitat de State Membre (sau vice versa)? n concluziile sale Avocatul General
Sharpston a atins pe scurt acest subiect n opinia sa:
Astfel, din nsi decizia-cadru este clar c problema efectiv a unui mandat
european de arestare, nemaivorbind de simpla posibilitate c ar putea fi emis n
viitor, nu are implicaii pentru principiul ne bis in idem. Dimpotriv, aa cum
arat articolul 3(2), principiul ne bis in idem reglementeaz faptul dac un mandat
european de arestare emis n conformitate cu Decizia-cadru va fi sau nu executat.
() Aceast concluzie mai este justificat de faptul c, dup cum a menionat
Austria n observaiile sale, prile la Acordul Schengen nu sunt aceleai ca i
cele care fac obiectul deciziei-cadru. Dac aplicarea principiului ne bis in idem n
articolul 54 din CAAS ar depinde de dispoziiile Deciziei-cadru, rezultatul ar fi
insecuritatea juridic.176

n orice caz, diferitele i divergentele regimuri de aplicare sporesc astfel


de probleme. n mod inevitabil, msurile adoptate n cadrul mecanismelor de
cooperare consolidat, continuarea acquis-ului Schengen i posibilitile de
opt-out pentru Regatul Unit, Irlanda, Danemarca i Polonia, se vor referi, de
175 Toate Statele Membre n prezent sunt obligate de articolul 54 CAAS. Cu toate acestea, el

este, de asemenea, aplicabil unor state din afara Uniunii. A se vedea Concluziile Avocatului
General Bot din 7 septembrie 2010, cauza C-261/09, Gaetano Mantello [2010], neraportat
nc, nota de subsol 14.
176 Avizul Avocatului General Sharpston din 5 decembrie 2006, cauza C-288/05, procese penale mpotriva lui Jrgen Kretzinger [2007] ECR I-6441, punctele 8990, notele la subsol au
fost omise.
Intersentia

63

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

asemenea, la normele i principiile care se refer la probleme mai generale ale


dreptului Uniunii. Curtea va trebui s acorde o atenie deosebit misiunii sale
de a asigura interpretarea uniform a Uniunii. Nu este cu putin ca efectul
unei directive n conformitate cu cooperarea sporit s fie diferit de efectul
unei directive aplicabile tuturor Statelor Membre.

3. NORME PRIVIND
APLICAREA DREPTULUI UNIUNII
Aceast seciune se refer la normele care reglementeaz punerea n aplicare a dreptului Uniunii, care trebuie s fie considerate ca o form de aplicare
indirect. Dei Uniunea creeaz legislaia - normele comune cu excepia
dreptului concurenei, aceasta nu le pune ea nsi n aplicare, ci depinde
de Statele Membre. Acestea din urm vor pune n aplicare i vor aplica corect legislaia Uniunii, chiar dac sub supravegherea instituiilor Uniunii. n
consecin, aceast seciune se refer la cerinele generale ale dreptului Uniunii n ceea ce privete punerea n aplicare a dreptului Uniunii de ctre Statele
Membre. n Seciunile 4 i 5, sunt puse n discuie drepturile individuale specifice, precum i interpretarea legislaiei. Aceste seciuni analizeaz poziia
persoanei fizice, care va fi cel mai des acuzat ntr-un proces penal.

3.1. DREPTUL UNIUNII CREEAZ


PROPRIUL SU SISTEM JURIDIC
n Costa v. E.N.E.L, Curtea a considerat c legislaia Uniunii are efect
direct i este prioritar n raport cu dreptul naional:177
Prin crearea unei Comuniti cu o durat nelimitat, avnd propriile sale
instituii, propria personalitate, propria sa capacitate juridic i capacitate de reprezentare pe plan internaional i, n special, puteri reale derivate din limitarea
suveranitii sau din transferul de competene de la State ctre Comunitate, Statele
Membre i-au limitat drepturile suverane, dei n domenii limitate, i au creat astfel un corp de legi care unete att cetenii, ct i pe ele nsele.178

Declaraia 17 anexat la Tratatul de la Lisabona confirm jurisprudena


consacrat a Curii, n care legislaia Uniunii are prioritate fa de dreptul
Statelor Membre, n condiiile stabilite de Curte. Legislaia Uniunii este direct aplicabil. Instanele naionale nu se pot considera obligate de o prevedere a legislaiei naionale care exclude n totalitate rezultatele controlului
177 De-a lungul acestei cri, Comunitatea a fost nlocuit prin Uniune n textul de baz,

dar pstrat n ghilimelele originale. A se vedea Capitolul 1, seciunea 3.

178 15 iulie 1964, cauza 6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L. [1964] ECR 585.

64

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

judiciar asupra punerii n aplicare a legislaiei Uniunii.179 Normele procesuale


naionale care mpiedic aplicarea direct a prevederilor n mod necondiionat
i suficient de clar trebuie s fie anulate de ctre instanele naionale:
derogarea de la principiul egalitii de tratament, care, aa cum s-a menionat
mai sus, este permis prin articolul 2, alineatul (2) constituie doar o opiune
pentru Statele Membre. ine de instana naional competent de a vedea dac
aceast opiune a fost exercitat n dispoziiile legislaiei naionale i de a interpreta coninutul acestor dispoziii. ntrebarea dac o persoan fizic poate s se
bazeze pe o prevedere a directivei, n scopul de a anula efectul unei derogri prevzute de legislaia naional, apare doar dac derogarea a mers dincolo de limitele excepiilor permise de articolul 2(2) din Directiv. n acest context, trebuie
amintit n primul rnd c, aa cum a statuat deja Curtea n hotrrile sale din
10 aprilie 1984 (cauza 14/83, Von Colson and Kamann v. Land Nordrhein-westfalen (1984) ECR 1891 i cauza 79/83 Harz v. Deutsche Tradax GmbH (1984) ECR
1921), obligaia Statelor Membre, n conformitate cu o directiv, de a atinge rezultatul prevzut de aceasta, precum i responsabilitatea acestora, n conformitate cu
articolul 5 din tratat, de a ntreprinde toate msurile corespunztoare, generale
sau speciale, pentru a asigura ndeplinirea acestei obligaii, este obligatorie pentru toate autoritile din Statele Membre, inclusiv pentru instanele de judecat
n chestiuni ce in de competena lor. Rezult c, n aplicarea dreptului intern i
n special a dispoziiilor legislaiei naionale introduse n mod specific n vederea
punerii n aplicare a Directivei 76/207, instanele naionale sunt obligate s interpreteze dreptul naional n lumina textului i a obiectivului directivei cu scopul de
a atinge rezultatul prevzut la al treilea alineat al articolului 189 din Tratatul CEE.
Prin urmare, ine de competena Tribunalului industrial de a interpreta prevederile ordinului de discriminare pe baz de sex, n special articolul 53(1), n lumina
dispoziiilor respectivei directive, aa cum sunt interpretate mai sus, n scopul de
a-i conferi efectul su deplin.180

Prioritatea dreptului Uniunii face inaplicabil n mod automat orice lege


naional care vine n contradicie cu acesta. n Simmenthal, n acest sens
Curtea a abordat n mod specific rolul important al instanelor naionale:
Fiecare instan naional trebuie s aplice, n cadrul jurisdiciei sale, dreptul comunitar n totalitatea sa i s protejeze drepturile pe care acesta le confer persoanelor i, n consecin, trebuie s nlture orice dispoziie de drept intern care ar putea veni n contradicie cu acesta, fie anterior sau ulterior normei comunitare. Prin
urmare, orice dispoziie a unui sistem juridic naional i orice practic legislativ,
administrativ sau judiciar care ar putea aduce atingere eficacitii dreptului comunitar prin obstrucionarea competenei instanei naionale care are jurisdicia
de a aplica o astfel de norm ca la momentul aplicrii s fac tot posibilul pentru

179 2 februarie 1977, cauza 5076, Amsterdam Bulb BV v. Produktschap voor Siergewassen [1977] ECR

137, par. 7; Avizul Advocatului General Darmon din 28 ianuarie 1986, cauza 222/84, Marguerite
Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651, punctul 4.
180 15 mai 1986, cauza 222/84, Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary [1986] ECR 1651, par. 5253.
Intersentia

65

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

a da deoparte prevederile legislaiei naionale care ar putea mpiedica regulile comunitare de la manifestarea puterii sale depline i a efectului - este incompatibil
cu acele cerine care constituie nsi esena dreptului comunitar. Aceasta ar fi
situaia, n caz de conflict ntre o dispoziie de drept comunitar i o lege naional
ulterioar, dac soluionarea conflictului ar fi rezervat unei autoriti cu putere
proprie de decizie, alta dect cea stabilit de instana de judecat.181

Regula Simmenthal se aplic, de asemenea, n situaia n care legislaia


naional care ncalc legislaia Uniunii are un caracter tranzitoriu. Statele
Membre nu se pot baza pe faptul c norma tranzitorie va deveni n curnd
depit.182 Cerina controlului judiciar reflect un principiu general al dreptului care st la baza tradiiilor constituionale comune ale Statelor Membre.183
Curtea a statuat n van Schijndel c normele obligatorii sunt:
direct aplicabile n ordinea juridic naional. n cazul n care, n virtutea legislaiei
naionale, instanele sau tribunalele trebuie s aduc n discuie punctul lor de vedere n legtur cu aspectele de drept bazat pe norme naionale cu caracter obligatoriu
care nu au fost anterior expuse de ctre pri, o astfel de obligaie exist, de asemenea, acolo unde sunt vizate normele comunitare cu caracter obligatoriu. Poziia este
aceeai n cazul n care legislaia naional confer instanelor i tribunalelor o libertate discreionar n aplicarea din oficiu a normelor obligatorii de drept. ntr-adevr,
n conformitate cu principiul cooperrii prevzut n articolul 5 din tratat, este de
competena instanelor naionale de a asigura protecia juridic de care persoanele se
bucur ca urmare a efectului direct al dispoziiilor dreptului comunitar.184

Avocatul General Jacobs s-a opus vehement, chiar dac fr succes,


aceastei interpretri. n opinia sa, aceasta ar nclca principiul subsidiaritii:
Aceasta ar putea da natere la anomalii pe scar larg, deoarece efectul ar
permite o mai mare protecie a drepturilor care, n ciuda faptului c sunt
drepturi comunitare, nu sunt n mod inerent de o importan mai mare dect
drepturile recunoscute de legislaia naional.185
181 9 martie 1978, cauza 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal

SpA1978] ECR 629, par. 2123.

182 8 septembrie 2010, cauza C-409/06, Winner Wetten GmbH v. Brgermeisterin der StadtBer-

gheim [2010] neraportat, par. 6869.

183 15 mai 1986, cauza 222/84, Marguerite Johnston v. Chief Constable of the Royal UlsterCon-

stabulary [1986] ECR 1651, par. 18.

184 14 decembrie 1995, cauzele conexe C-430/93 i C-431/93, Jeroen van Schijndel and Johannes

Nicolaas Cornelis van Veen v. Stichting Pensioenfonds voor fysiotherapeuten [1995] ECR I-4705,
par. 13 i 14, referinele omise. 7 iunie 2007, cauzele conexe C-222/05 to C-225/05, J. van der
Weerd, Maatschap Van der Bijl, J.W. Schoonhoven (C-222/05), H. de Rooy, sen., H. de Rooy, jun.
(C-223/05), Maatschap H. en J. vant Oever, Maatschap F. vant Oever en W. Fien, B. vant Oever,
Maatschap A. en J. Fien, Maatschap K. Koers en J. Stellingwerf, H. Koers, Maatschap K. en G.
Polinder, G. van Wijhe (C-224/05), B.J. van Middendorp (C-225/05), v. Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit [2007] ECR I-4233.
185 Avizul Avocatului General Jacobs din 15 iunie 1995, cauze conexe C-430/93 i C-431/93,
Jeroen van Schijndel and Johannes Nicolaas Cornelis van Veen v. Stichting Pensioenfonds voor
fysiotherapeuten [1995] ECR I-4705, punctul 27.

66

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

Cu toate acestea, Curtea n-a urmat opinia Avocatului General. Dimpotriv, aceasta a susinut c, dac obiectivele unui act specific al Uniunii pot
fi ndeplinite numai de ctre instana naional prin sesizarea din proprie
iniiativ n legtur cu normele Uniunii, instana naional poate face acest
lucru.186 Caracterizarea ordinii juridice proprii a Uniunii Europene este cel
mai bine ilustrat de faptul c, n ciuda eecului unui Stat Membru de a pune
n aplicare obligaiile impuse, un cetean poate invoca dispoziiile relevante
ale unui directive.187 Curtea a statuat n repetate rnduri c:
Ori de cte ori prevederile unei directive par, n ceea ce privete subiectul acestora, a fi necondiionate i suficient de precise, acestea pot fi invocate n faa
instanelor naionale de ctre o persoan fizic mpotriva statului, n cazul n care
statul respectiv n-a reuit s pun n aplicare directiva n legislaia naional pn
la sfritul termenului stabilit sau n cazul n care acesta nu a reuit s pun n
aplicare directiva n mod corect.188

Aceast competen este, de asemenea, atribuit instanelor naionale


i, chiar i n situaii n care persoana nu s-a bazat pe o directiv, instana
naional poate examina - din proprie iniiativ - dac normele naionale
sunt n conformitate.189 Dreptul Uniunii este aplicabil din momentul aderrii
unui nou Stat Membru i trebuie s fie aplicat chiar dac faptele procedurilor
de baz dateaz nainte de aderare, aa cum a stabilit Curtea cu privire la
referina Obvodn soud pro ceh Prahu 3.190 n cazul Pupino, Curtea a transpus
de fapt normele de aplicare direct ale dreptului comunitar la legislaia celui
de-al treilea pilon, n special n ceea ce privete deciziile-cadru. Cu referire
la o uniune tot mai apropiat ntre popoarele Europei i necesitatea de a
contribui n mod efectiv la urmrirea obiectivelor Uniunii,191 Curtea a considerat c jurisdicia sa ar fi lipsit de cele mai multe din efectele sale utile
dac persoanele fizice nu ar avea dreptul s invoce decizii-cadru, n scopul
de a obine o interpretare conform a dreptului naional n faa instanelor
din Statele Membre.192 Cu toate acestea, trebuie menionat faptul c Curtea
a eludat problema efectului direct, ceea ce e explicabil dat fiind limbajul clar
din articolul 34, alineatul 2, UE cu privire la deciziile-cadru: Ele nu pot avea
186 4 octombrie 2007, cauza C-429/05, Max Rampion, Marie-Jeanne Rampion, ne Godard v.

Franfinance SA, K par K SAS [2007] ECR I-8017.

187 Obligaia de a pune n aplicare se bazeaz pe fiecare Stat Membru n parte. O nereuit

188
189
190
191
192

n acest sens nu poate fi justificat invocnd eecurile din alte State Membre. A se vedea
26.02.76, cauzele 52-75, Commission v. Italy [1976] ECR 277, par. 11.
01.06.99, cauza C-319/03, proces penal mpotriva lui Antoine Kortas [1999] ECR I-3143, par. 21.
11 iulie 1991, cauze conexe C-87/90, C-88/90 i C-89/90, A. Verholen and others v. Sociale
Verzekeringsbank Amsterdam [1991] ECR I- 3757, par. 16.
14 iunie 2007, cauza C-64/06, Telefnica O2 Czech Republic as v. Czech On Line as [2007]
ECR I-4887.
16 iunie 2005, cauza C-105/03, proceduri penale mpotriva Mariei Pupino C [2005] ECR
I-5285, par. 36-42.
16 iunie 2005, cauza C-105/03, proceduri penale mpotriva Mariei Pupino C [2005] ECR
I-5285, par. 38.

Intersentia

67

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

efect direct. Aceasta nseamn c Curtea ar trebui s nu acorde n mod oficial


efectele directe deciziilor-cadru. Cu toate acestea, aceasta a recunoscut efecte
semnificative deciziilor-cadru, care sunt similare cu cele ale directivelor. Urmnd aceast metod, Curtea s-a comportat exact aa cum a fcut cu 25 de ani
mai devreme, n cauza Ratti.193 n 1979, Curtea a statuat c o persoan care a
respectat prevederile unei directive poate invoca faptul c Uniunea acioneaz
direct atunci cnd este urmrit penal pentru c a nclcat o prevedere penal
naional care nu a fost nc adoptat n conformitate cu Directiva.
Care este efectul (direct) al altor instrumente? Curtea a statuat c n
timp ce, n conformitate cu articolul 189, regulamentele sunt direct aplicabile
i, prin urmare, prin natura lor, pot produce efecte directe, aceasta nu nseamn c alte msuri prevzute de articolul respectiv nu pot niciodat produce
efecte similare.194 n consecin, Curtea nu numai c analizeaz aspectele
formale ale legislaiei, dar, de asemenea, i natura sa: Din moment ce din
jurisprudena Curii rezult c alegerea formei nu poate modifica caracterul
unei msuri, trebuie totui s se verifice dac coninutul unei msuri este n
ntregime n concordan cu forma atribuit.195
n cazul Grimaldi, Curtea a considerat c msurile nu au fost menite s
produc efecte obligatorii i a adugat:
Instanele naionale sunt obligate s ia n considerare recomandrile pentru a
soluiona litigiile aduse n faa lor, n special atunci cnd aceste recomandri aduc
lumin n ceea ce privete interpretarea msurilor naionale adoptate pentru a le
pune n aplicare sau n cazul n care sunt destinate s completeze dispoziiile obligatorii ale legislaiei UE.196

Prin urmare, primul prag const n faptul c trebuie stabilit ca dispoziia


relevant s fie necondiionat i suficient de precis. n Cooperativa Agricola,
Curtea a definit n continuare aceste criterii:
O dispoziie comunitar este necondiionat n cazul n care se stabilete o
obligaie care nu este supus niciunei condiii, sau nu constituie subiectul, n punerea ei n aplicare sau a efectelor sale, a lurii oricrei msuri, fie de ctre instituiile
comunitare, fie de Statele Membre. Mai mult dect att, o prevedere este suficient
de exact pentru a fi invocat de ctre o persoan fizic i aplicat de o instan
naional, dac se stabilete o obligaie n termeni inechivoci.197
193 5 aprilie 1979, cauza 148/78, proceduri penale mpotriva lui Tullio Ratti [1979] ECR 1629, par.

1824.

194 13 decembrie 1989, cauza C-322/88, Salvatore Grimaldi v. Fonds des maladies professionnel-

les [1989] ECR 4407, par. 11.

195 13 decembrie 1989, cauza C-322/88, Salvatore Grimaldi v. Fonds des maladies professionnel-

les [1989] ECR 4407, par. 14 (referine omise).

196 13 decembrie 1989, cauza C-322/88, Salvatore Grimaldi v. Fonds des maladies professionnel-

les [1989] ECR 4407, par. 18.

197 17 septembrie 1996, cauze conexe C-246/94, C-247/94, C-248/94 i C-249/94, Cooperativa

Agricola Zootecnica S. Antonio i alii v. Amministrazione delle finanze dello Stato [1996]
ECR I-4373, par. 18 i 19 (referinele omise).

68

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

n funcie de baza juridic, unele directive permit Statelor Membre s aplice


la Comisie pentru a deroga de la punerea deplin n aplicare, dac consider necesar acest lucru. Articolul 114 TFEU (fostul articol 95 TCE) constituie un exemplu
n acest sens. Faptul c Comisia nu rspunde la astfel de cereri ale Statului Membru, nu tergiverseaz intrarea n vigoare a directivei. Dac Statul Membru consider c Comisia a nclcat obligaiile sale, acesta ar trebui s instituie proceduri
n faa Curii n temeiul articolului 265 din TFUE (fostul articol 232 din TCE).198

3.2. PRINCIPIUL COOPERRII LOIALE


Una dintre cele mai importante obligaii ale dreptului Uniunii este
obligaia Statelor Membre de a fi loiale fa de obiectivele Uniunii i de a pune
n aplicare legislaia. Acest lucru este formulat ca aa-numitul principiu al cooperrii loiale n articolul 4, alineatul 3 din TUE (fostul articolul 10 TCE):
n temeiul principiului cooperrii loiale, Uniunea i Statele Membre se respect i se ajut reciproc n ndeplinirea misiunilor care decurg din tratate. Statele
Membre adopt orice msur general sau special pentru a asigura ndeplinirea
obligaiilor care decurg din tratate sau care rezult din actele instituiilor Uniunii.
Statele Membre faciliteaz ndeplinirea de ctre Uniune a misiunii sale i se abin
de la orice msur care ar putea pune n pericol realizarea obiectivelor Uniunii.

Prezumia, n conformitate cu dreptul Uniunii c Statele Membre trebuie s-l pun n aplicare n mod loial i corect, are, de asemenea, consecine
pentru relaiile dintre acestea. Statele Membre trebuie s aib ncredere c
alte State Membre vor fi, de asemenea, loiale fa de obligaiile lor.199 Prin
aceast obligaie, a crei conformitate poate fi testat n faa Curii, este asigurat eficacitatea dreptului Uniunii sub toate aspectele: aplicarea msurilor
Uniunii n legislaia naional, aplicarea legislaiei Uniunii, cooperarea cu
Comisia, precum i cooperarea cu autoritile de aplicare a legii din alte State Membre. n temeiul tratatelor, obligaia de a respecta cerinele legislaiei
UE revine Statelor Membre. Cu toate acestea, Statele Membre activeaz prin
intermediul diferitelor organe. Obligaia cooperrii loiale revine tuturor
autoritilor din Statele Membre, indiferent dac acestea au o sarcin judiciar sau nu. Atunci cnd se aplic legislaia naional, fie adoptat nainte sau
dup o directiv, instana naional trebuie s-o interpreteze, pe ct posibil,
n lumina textului i a finalitii directivei, astfel nct s obin rezultatul
urmrit de directiv.200 n cazul directivelor, cooperarea loial, n general,
198 01.06.99, cauza C-319/03, peoceduri penale mpotriva lui Antoine Kortas[1999] ECR I-3143,

par. 37.

199 14 ianuarie 1997, cauza C-124/95, The Queen, ex parte Centro-Com Srl v. HM Treasury i

Bank of England [1997] ECR I-81, par. 49.

200 13 noiembrie 1990, cauza C-106/89, Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Ali-

mentacion SA [1991] ECR I-4135, par. 8; 27 iunie 2000, cauze conexe C-240/98 la C-244/98,
Ocano Grupo Editorial SA and Roco Marciano Quintero i alii [2000] ECR I-4941, par. 30.

Intersentia

69

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

impune s fie adoptat legislaia de punere n aplicare. Este insuficient o


schimbare a practicii administrative.201 Chiar i n situaia n care instanele
dintr-un Stat Membru nu au aplicat unele dispoziii ale dreptului naional
care nu erau n conformitate cu dreptul Uniunii, Curtea a statuat c:
dispoziia contestat este nc parte din legislaia naional. Dup cum Curtea
a statuat n mai multe rnduri, efectul principal i direct al dispoziiilor de drept
comunitar nu exonereaz Statele Membre de obligaia de a elimina din ordinea
lor juridic intern orice dispoziii incompatibile cu dreptul comunitar, ntruct
meninerea unor astfel de prevederi d natere la o stare ambigu a lucrurilor, n
msura n care las persoanele implicate ntr-o stare de incertitudine cu privire la
posibilitile pe care le au n baza dreptului comunitar.202

Statele Membre sunt doar scutite de obligaia de a pune n aplicare


legislaia, n cazul n care legislaia naional este deja n conformitate cu
directiva.203 Multe cazuri n faa Curii s-au referit la criteriile de aplicare
care pot fi deduse din articolul 4, alineatul 3 din TFUE. Cu toate acestea,
un caz trebuie s fie nominalizat ca fiind cel mai important caz cu privire
la obligaiile de punere n aplicare, n general, i n ceea ce privete cerinele
dreptului Uniunii vis--vis de dreptul penal n particular.204 Faptele din acest
caz, n mod oficial cunoscut sub numele de Comisia v. Grecia, dar n practic
adesea menionat drept Cauza porumbului grec, sunt urmtoarele: Comisia
a introdus o aciune mpotriva Greciei pentru incapacitatea de a stabili i a
plti Comunitii resursele care au fost sustrase n mod fraudulos din bugetul Comunitii.205 Aceasta este legat de porumbul importat n Grecia de
la un stat din afara UE, Iugoslavia, fr colectarea de taxe, ulterior declarnd porumbul ca fiind de origine greac i apoi transportndu-l ntr-un alt
Stat Membru, Belgia. Acest incident i trage originea din acuzaii de fraud
(declaraii false) i corupie (luare de mit i obstrucionarea anchetei i a
urmririi penale).
n urma unei anchete, Comisia a informat guvernul grec depre concluziile sale i a cerut s ia urmtoarele msuri:

201 6 mai 1980, cauza 102/79, Commission v. Belgia [1980] ECR 1473, par. 10. n Avizul su din

202
203
204
205

70

27 martie 1980 pe marginea acestui caz, Avocatul General Reischl indic un alt motiv care
impune legislaie: Dac Statele Membre au permis s se evite obligaiile lor n temeiul Tratatului, bazndu-se pe efectul direct al directivelor i pe prioritatea dreptului comunitar,
directivele ar trebui, spre deosebire de sistemul Tratatului, s devin la fel ca i reglementrile care sunt de aplicare general. Modificarea necesar a normelor naionale nu poate
fi nlocuit cu o circular ministerial pentru a nltura prevederile care ncalc legislaia
Uniunii. A se vedea 02.12.86, cauzele 23985, Comisia v. Italia [1986] ECR 3645.
A se vedea 24.03.88, cauza 10486, Comisia v. Italia [1988] ECR 1799, par. 11.
23 mai 1985, cauza 29/84, Comisia v. Germania [1985] ECR 1661.
Un sfat important pentru studeni: dac exist un alt caz care merit cercetare adiional,
acesta este cazul cu pricina!
Dac ar fi fost declarat originea real a porumbului, taxele ar fi trebuit s fie pltite ctre
Comunitate.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

plata ctre Comisie a taxelor agricole la importul de porumb iugoslav,


mpreun cu dobnda de ntrziere;
recuperarea tuturor sumelor nepltite de la autorii fraudelor;
instituirea aciunilor penale sau disciplinare mpotriva autorilor de
fraude i a complicilor lor;
o anchet a anumitor operaiuni de import, export i tranzit care implic cereale comercializate de la nceputul anului 1985.
Autoritile elene au rspuns, aa cum reiese din descrierea faptelor n
judecat, c o anchet administrativ a fost dispus i c problema a fost
plasat n minile unui magistrat, i c era necesar s se atepte concluziile
autoritilor judiciare nainte de a lua msurile indicate de Comisie.206 Dup
ce corespondena ulterioar nu s-a dus la un rezultat pozitiv, Comisia a naintat un caz mpotriva Greciei. n acest caz extraordinar n faa Curii, guvernul
elen nu a prezentat nicio observaie n nume propriu.207
Consideraiile relevante ale Curii stabilesc n felul urmtor:
22. Potrivit Comisiei, Statele Membre sunt obligate, n temeiul articolului 5 din
Tratatul CEE, s sancioneze orice persoan fizic care ncalc dreptul comunitar
n acelai mod n care sunt sancionai cei care ncalc legislaia naional. Republica Elen nu i-a ndeplinit aceste obligaii, neglijnd iniierea tuturor procedurilor penale sau disciplinare prevzute de legislaia naional mpotriva autorilor
de fraude i a tuturor celor care au participat la comiterea i tinuirea acestora.
23. Trebuie menionat faptul c, n cazul n care legislaia comunitar nu prevede
n mod specific vreo sanciune pentru nclcare sau n acest scop se refer la legi
naionale, regulamente i dispoziii administrative, articolul 5 din tratat impune
Statelor Membre s ia toate msurile necesare pentru a garanta aplicarea i eficacitatea dreptului comunitar.
24. n acest scop, n timp ce alegerea sanciunilor rmne la latitudinea lor, acestea
trebuie s se asigure n mod particular c nclcrile dreptului comunitar sunt
sancionate n conformitate att cu condiiile normelor procesuale, ct i materiale, care sunt echivalente cu cele aplicabile nclcrilor legislaiei naionale de
natur i importan similar i care, n orice caz, determin pedeapsa efectiv,
proporional i disuasiv.
25. Mai mult dect att, n ceea ce privete nclcrile dreptului comunitar,
autoritile naionale trebuie s depun aceleai diligene ca i n cazul punerii n
aplicare a legilor naionale corespunztoare.
206 A se vedea 21.09.89, cauza 10486, Comisia v. Italia [1989] ECR 2965, par. 4.
207 Avocatul General Tesauro a subliniat dimensiunea istoric a acestuia: Pentru a doua oar,

Curtea de Justiie este chemat s se pronune din oficiu. Avizul Avocatului General Tesauro din 30 iunie 1989, cauza 68/88, Comisia v. Grecia [1989] ECR 2965, punctul 1.

Intersentia

71

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

26. n cazul de fa, din dosar nu reiese faptul c autoritile elene au iniiat proceduri penale sau disciplinare mpotriva persoanelor care au participat la comiterea
i tinuirea fraudei denunate de ctre Comisie sau c a existat un impediment
pentru instituirea unor astfel de proceduri.
27. n faza precontencioas, guvernul elen a susinut c problema a fost plasat
n minile autoritilor judiciare naionale i c este necesar s se atepte rezultatul anchetelor judiciare. Cu toate acestea, Comisia respinge destul de corect acest
argument, menionnd c, potrivit informaiilor aflate n posesia sa, procedurile
judiciare n cauz, care, de fapt, nu au fost iniiate de autoritile naionale, ci de
ctre un concurent al ITCO, se refer numai la frauda referitoare la transportul de
mrfuri realizat de nava Alfonsina.
28. n aceste condiii, trebuie admis opinia Comisiei.208

Ca urmare a acestor constatri, Curtea a considerat c Grecia i-a nclcat


obligaiile care i revin n temeiul tratatelor. Privind avizul destul de succint al
Avocatului General Tesauro care a precedat aceast hotrre, cu certitudine
nu s-ar fi putut anticipa c instana european ar folosi acest caz pentru a introduce un criteriu de punere n aplicare a dreptului Uniunii, care ar construi
standardele prin care ar fi msurate eforturile tuturor Statelor Membre. Poate
c acest lucru a fost, n mare msur, cauzat de obstrucia i lipsa de cooperare din partea autoritilor elene n aproape fiecare aspect, inclusiv n ceea ce
privete procedura n faa Curii. Din hotrrea pronunat pot fi deduse un
numr de principii pentru evaluarea activitii Statelor Membre. Unul dintre
acestea este principiul asimilrii, care necesit punerea n aplicare n conformitate cu condiiile procesuale i materiale, care sunt similare celor aplicabile
nclcrilor dreptului naional similare ca natur i importan. Sanciunile
trebuie s fie efective, proporionale i disuasive. Atitudinea preconizat a
autoritilor locale n abordarea problemei este una de diligen similar.
Aceste cinci criterii vor fi analizate n detaliu mai jos. Ele trebuie s fie aplicate cumulativ. n timp ce principiul asimilrii se refer mai mult la legislaie,
celelalte criterii stipulate n Comisia v. Grecia (efectiv, proporional i disuasiv)
se refer att la legislaie, ct i la punerea practic n aplicare. Ultimul criteriu
(diligen similar) se refer la punerea n aplicare numai n practic.

Asimilarea
Obligaia de a respecta principiul asimilrii solicit Statelor Membre s
foloseasc aceleai mijoace ale legislaiei sau similare pe care (le-ar folosi) le
folosesc cu privire la nclcri similare ale dreptului naional (condiii procesuale i materiale similare). Acest lucru este legat de cerina diligenei similare, dei asimilarea se refer la legislaie i diligena similar la ceea ce
fac statele cu legislaia pe care o au n vigoare. n cazul n care dreptul penal
208 A se vedea 21.09.89, cauza 10486, Comisia v. Italia [1989] ECR 2965, par. 22-28.

72

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

naional al unui Stat Membru a incriminat frauda n legtur cu subveniile


drept o infraciune grav care poate conduce la pedeaps privativ de libertate
pe un termen de ase ani i o amend maxim de 1.000.000 de euro, principiul asimilrii ar impune unui Stat Membru s incrimineze fraudarea Uniunii
Europene n, mai mult sau mai puin, aceleai condiii. Aceasta ar mpiedica
un Stat Membru s declare frauda Uniunii Europene ca fiind o contravenie
administrativ, de vreme ce ar face discrepana prea mare ntre dispoziia privind frauda naional i prevederea privind frauda n Uniunea European.
Cu toate acestea, un Stat Membru al crui sistem naional prevede c
fraudan legtur cu subveniile constituie o contravenie, adic aceasta poate
duce la o amend administrativ de 200 de euro, este liber s fac acelai lucru
cu frauda n contextul Uniunii Europene i n continuare s respecte cerinele
principiului de asimilare.209 Punerea n aplicare a acestui principiu ar putea fi
problematic atunci cnd este vorba s se stabileasc dac nclcrile sunt de
natur similar. Ce este similar? Nu exist nc mult jurispruden n acest
sens.210 Condiii similare se pot referi la situaiile n care o condiie procesual necesit o plngere oficial din partea instituiei care a dat subvenie,
nainte ca urmrirea penal s poat avea loc. Conform principiului asimilrii, un Stat Membru nu poate introduce o astfel de condiie n cazul fraudrii subveniei acordate de Uniunea European, n acelai timp continund
s nu-l introduc pentru fraud n legtur cu subveniile naionale. O dat
cu intrarea n vigoare a articolului 83 din TFUE, care oblig Statele Membre
s incrimineze anumite comportamente, importana principiului asimilrii
s-a diminuat. Directivele adoptate n baza articolului 83 din TFUE ar putea
implica incriminarea ntr-un mod cu totul diferit dect cel cunoscut anterior
n legislaia unui anumit Stat Membru.

Efectiv
Nu este uor de definit sensul termenului efectiv n ceea ce privete
msurile de punere n aplicare a dreptului Uniunii. ntruct ar trebui s se
fac distincie cu disuasiv, se pare c efectiv se refer la faptul c, n cazul
n care au loc nclcri, sistemul este capabil s rspund la aceasta. Sistemul
nu este paralizat, aa c poate reaciona la nclcri ale dreptului Uniunii.
Efectiv nseamn, conform Avocatului General Van Gerven, printre alte
lucruri, c Statele Membre trebuie s depun eforturi pentru a atinge punerea n aplicare a obiectivelor dispoziiilor relevante ale dreptului comunitar.211
Avocatul General Kokott a afirmat c Regulile de stabilire a unor sanciuni
sunt efective n cazul n care acestea sunt concepute n aa fel nct s nu fac
209 n mod evident, acest lucru poate duce la o contradicie cu cerinele proporionalitii i ale

caracterului disuasiv.

210 18.10.01, cauza 99/84, Comisia v. Germania [2001] ECR -7657.


211 Avizul Advocatului General van Gerven din 5 decembrie 1989, cauza C-326/88, Anklage-

myndigheden v. Hansen and Sn I/S [1990] ECR I-2911, punctul 8.

Intersentia

73

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

practic imposibil sau excesiv de dificil impunerea pedepsei prevzut pentru


aceasta.212 Curtea a constatat c msurile efective pot include sanciuni penale, chiar i n cazul n care legislaia comunitar prevede doar sanciuni civile.213

Proporional
Obligaia de a respecta principiul proporionalitii a fost deja recunoscut ca un principiu general, nainte de Comisia mpotriva Greciei. Cu toate
acestea, Curtea a dat mai multe indicii cu privire la modul de interpretare a
acesteia.214 Proporionalitatea ar trebui s fie interpretat ca relaia dintre
gravitatea faptei i sanciunea prevzut pentru aceasta. Avocatul General
Van Gerven considera proporionalitatea i caracterul disuasiv ca un singur
criteriu, ceea ce nseamn c sanciunile trebuie s fie suficient, dei nu excesiv de stricte, innd cont de obiectivele urmrite.215 Avocatul General Kokott
a definit proporionalul n felul urmtor:
O sanciune este proporional dac este corespunztoare (altfel spus, n special,
efectiv i disuausiv) pentru a atinge obiectivele legitime urmrite de aceasta i
dac este necesar. n cazul n care exist posibilitatea de a alege ntre mai multe
sanciuni corespunztoare (n mod egal), trebuie s se recurg la cea mai puin
constrngtoare. Mai mult dect att, efectele pedepsei cu privire la persoana n
cauz trebuie s fie proporionale cu obiectivele urmrite.216

Disuasiv
Din modul n care Avocatul General Van Gerven stabilete caracterul disuasiv al unei msuri, el pare s se refere la o ateptare cu privire la efectele pe
care le poate avea o msur asupra comportamentului persoanelor crora li se
adreseaz norma. Msura trebuie s aib capacitatea de a descuraja persoanele
de la un comportament nedorit. Avocatul General Kokott utilizeaz o formulare
similar i catalogheaz o penalizare ca disuasiv atunci cnd aceasta mpiedic
o persoan s ncalce obiectivul urmrit i normele stabilite de dreptul Uniunii.217
212 Avizul Avocatului General Kokott din 14 octombrie 2004, C-387/02, C-391/02 i C-403/02,

213
214
215
216

217

74

proceduri penale mpotriva lui Silvio Berlusconi (C-387/02), Sergio Adelchi (C-391/02), Marcello DellUtri i alii (C-403/02) [2005] ECR I-3565, punctul 88.
8 iulie 1999, cauza C-186/98, proceduri penale mpotriva Marie i Amlia Nunes i Evangelinei de Matos [1999] ECR I-4883, par. 14.
A se vedea Capitolul 6, seciunea 3.
Avizul Avocatului General Van Gerven din 5 decembrie 1989, cauza C-326/88, Anklagemyndigheden v. Hansen and Sn I/S [1990] ECR I-2911, punctul 8.
Avizul Avocatului General Kokott din 14 octombrie 2004, C-387/02, C-391/02i C-403/02,
proceduri penale mpotriva lui Silvio Berlusconi (C-387/02), Sergio Adelchi (C-391/02), Marcello DellUtri i alii (C-403/02) [2005] ECR I-3565, punctul 90.
Avizul Avocatului General Kokott din 14 octombrie 2004, C-387/02, C-391/02 i C-403/02,
proces penal mpotriva lui (C-387/02), Sergio Adelchi (C-391/02), Marcello Proceduri penale
mpotriva lui Silvio Berlusconi (C-387/02), Sergio Adelchi (C-391/02), Marcello DellUtri i
alii (C-403/02) [2005] ECR I-3565, punctul 89.

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

O critic a acestui punct de vedere este c, n consecin, ar nsemna c o


msur care nu a mpiedicat o persoan s comit infraciunea ar fi insuficient de disuasiv, nclcarea fiind dovada acestui fapt. Argumentnd n acest
mod s-ar stabili un standard extrem de ridicat pentru evaluarea legislaiei i
teoretic s-ar cere Statelor Membre s fac imposibil nclcarea. Deoarece toate criteriile trebuie s fie luate mpreun, cerina proporionalitii previne
astfel de poziii extremiste.

Diligen similar
Acest lucru impune autoritilor unui Stat Membru s nu poat, pe de o
parte, categoric s nchid ochii la nclcri ale dreptului Uniunii i, pe de alt
parte, s aloce timp i resurse semnificative cu privire la cazurile de nclcri
ale normelor pur naionale. Diligena similar solicit Statelor Membre s fac
acelai efort, nici mai mare, nici mai mic. Avnd n vedere natura unor sisteme
de justiie penal, apare ntrebarea dac un procuror poate opri o urmrire penal pe motiv de interes comun. Acest lucru este important n special pentru Statele membre care aplic aa-numitul principiu al oportunitii, ca fiind contrar
principiului legalitii, atunci cnd se iau decizii cu privire la urmrirea penal.218
Permite oare obligaia de punere n aplicare s fie luat o decizie de neurmrire penal, n ciuda faptului c organul de urmrire penal este convins c
a fost comis o infraciune? Rspunsul nu este totalmente clar i depinde de
circumstanele cauzei. Dac e vorba despre o chestiune n care autoritile de
urmrire penal au depus un efort considerabil pentru a obine mai multe dovezi care s susin acuzaiile, dar care nu s-au ncununat de succes i, ulterior,
s-a constatat c este imposibil s se obin o condamnare, o decizie de a pune
capt procedurilor ar fi acceptabil, n conformitate cu dreptul Uniunii. Cu toate acestea, dac urmrirea penal nu a investit n investigaii suplimentare, pentru c ar implica investigaii internaionale dificile i complicate, atunci apare
ntrebarea dac acest lucru este n conformitate cu cerina diligenei similare.219
Codificarea criteriilor elaborate n cauza porumbului grecesc
Principiile de aplicare n ceea ce privete eficiena, proporionalitatea i caracterul disuasiv, precum i principiul de asimilare, elaborate n jurisprudena
Curii n Comisia v. Grecia, sunt codificate n diverse instrumente ale celui
de-al treilea pilon.220 ine de Statele Membre s combat frauda n mod efectiv, n cazul n care o reglementare comunitar nu prevede n mod specific
nicio sanciune pentru o nclcare sau n acest scop se refer la scopul legilor
naionale, al regulamentelor i dispoziiilor administrative, articolul 5 din tratat
impune Statelor Membre s ia toate msurile necesare pentru a garanta aplica218 A se vedea n continuare Capitolul 5, seciunea 4.
219 A se vedea n continuare Capitolul 5, seciunea 4.
220 Decizia-cadru 2004/757 privind combaterea traficului ilicit de droguri; articolul 2 Interese

financiare; articolul 2 din Aciunea comun 98/733 privind participarea ntr-o organizaie
criminal.

Intersentia

75

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

rea i eficacitatea dreptului comunitar.221 Retrospectiv, apare ntrebarea dac a


fost util codificarea acestor criterii. Ele se refer la obligaiile unui Stat Membru
de punere n aplicare n sensul c ele au contribuit la determinarea faptului dac
un anumit Stat Membru ntr-un caz concret i-a ndeplinit asemenea obligaii.
Ele sunt totui de puin folos in abstracto n legislaia penal naional. Criteriile
n sine se refer la cazuri individuale, nu la o prevedere general a unei sanciuni
prevzute in abstracto n dreptul naional penal. Ele nu sunt funcionale ca un
etalon pentru a vedea dac un Stat Membru a pus corect n aplicare norma.
Pentru Comisie va fi imposibil s monitorizeze respectarea acestor criterii.
Jurisprudena ulterioar a cazului porumbului grecesc nu se refer ntotdeauna
la principiul diligenei similare. Mai mult dect att, n codificarea criteriilor
acest principiu este (adeseori) absent. Prin urmare, sunt evidente trei etape diferite pentru punerea n aplicare a dreptului Uniunii:1) transpunerea sau punerea n aplicare n legislaia naional; 2) crearea posibilitii de a invoca dreptul
Uniunii n timpul procedurilor de judecat i 3), rspunsul activ la nclcrile
normelor Uniunii. n cele din urm, exist un aspect general de punere n aplicare ce poate fi stabilit n cadrul legislaiei, dei istoric acesta a fost ceva mai
slab dezvoltat. Multe acte juridice impun obligaia de a solicita Statelor Membre
s raporteze Comisiei cu privire la modul n care ele pun n aplicare normele
respective. De multe ori, aceast obligaie se limiteaz la cerina formal de a
trimite Comisiei textul legislaiei de punere n aplicare,222 dar, n unele cazuri,
obligaii de raportare mai detaliat apar separat. Riscul este c acest lucru poate
servi pentru a confirma armonizarea formal. Dac cererea de raportare implic faptul c Statul Membru care urmeaz s raporteze informeaz cu privire la metoda prin care acesta a ndeplinit obligaiile instrumentului, exist o
ans semnificativ c raportul va concluziona c aceasta s-a ntmplat.223 Acest
efect de autoafirmare va fi chiar mai puternic dac evaluarea se face de ctre
instituia (sau un oficial al instituiei), responsabil pentru punerea n aplicare a
legislaiei. Datorit absenei Comisiei ca instituie de supraveghere a respectrii
legii, potenialul celui de-al treilea pilon fa de integrarea i punerea n aplicare
comun a fost mai modest dect n dreptul comunitar. Cu toate acestea, chiar
i fr un cadru instituional comun, diverse tendine au mpins ctre punerea
221 14 iulie 1994, cauza C-352/92, Milchwerke Kln/Wuppertal eG v. Hauptzollamt Kln-Rhe-

inau [1994] ECR I-3385, par. 23. [1994] ECR I-3385, par. 23.

222 A se vedea, de exemplu, articolul 9, Decizia-cadru 2004/757 privind combaterea traficului

ilicit de droguri: Pn la termenul-limit prevzut n alineatul 1, Statele Membre transmit


Secretariatului General al Consiliului i Comisiei textul dispoziiilor care transpun n dreptul naional obligaiile care le revin i care decurg din prezenta decizie-cadru.
223 n acest sens, Comisia a primit o sarcin specific. Articolul face referire n precedenta not
la subsol: Pn la 12 mai 2009, Comisia s prezinte un raport Parlamentului European i
Consiliului privind funcionarea punerii n aplicare a deciziei-cadru, inclusiv efectele acesteia
asupra cooperrii judiciare n domeniul traficului ilicit de droguri. Consiliul, de asemenea,
realizeaz evaluri neformale. A se vedea, de exemplu, a treia rund de evaluri reciproce
Schimbul de date i informaii ntre Europol i statele membre i ntre statele membre, respectiv, 7917/2/05 REV 2, Bruxelles, 21 iunie 2005. A se vedea mai multe la Marlen Dane i
Andr Klip (ed.), Un mecanism suplimentar de evaluare n domeniul cooperrii judiciare n
materie penal UE pentru consolidarea ncrederii reciproce, Celsus Tilburg 2009.

76

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

n aplicare comun. n domeniul urmririi penale i al analizei infraciunilor,


a fost stabilit Europol. OLAF a obinut un rol important, n special n ceea ce
privete frauda n legtur cu subveniile europene. Odat cu nfiinarea Eurojust i a echipelor comune de anchet, drumul pentru operaiuni este pavat
de uniti cu compoziii multinaionale. n timp ce alte evoluii discutate pn
acum ar putea duce la armonizarea legislaiei, deciziile Eurojust au, de fapt,
un impact asupra naturii procedurilor penale individuale. Cu toate acestea,
consecinele acestor decizii merg dincolo de aceasta: ele pot fi decisive n determinarea politicii penale. Cror infraciuni ar trebui s li se acorde prioritate
n aplicarea legii? Ce resurse ar trebui s fie utilizate n acest scop? Acestea sunt
aspecte care vor fi abordate ntr-o etap ulterioar din aceast carte.224

3.3. LIBERTATEA DE ALEGERE A MIJLOACELOR


n mod tradiional, Statele Membre au fost libere n alegerea mijloacelor de aplicare a directivelor (i a deciziilor-cadru). n Von Colson i Kamann
Curtea a stabilit: Dei aceast prevedere las la latitudinea Statelor Membre
s aleag cile i mijloacele de a asigura c directiva este pus n aplicare,
aceast libertate nu aduce atingere obligaiei impuse tuturor Statelor Membre
crora li se adreseaz directiva, de a adopta, n sistemele lor juridice naionale,
toate msurile necesare pentru a se asigura c directiva este pe deplin efectiv,
n conformitate cu obiectivul pe care l urmrete.225
n zilele de nceput ale Uniunii, a fost considerat mai degrab ca fiind
mult mai important obinerea de rezultate dorite dect a prescrie modul de
a le atinge. n acest sens, obligaiile de aplicare a articolului 4, alineatul 3 din
TUE pot fi caracterizate ca obligaii orientate spre un rezultat. Statele Membre au libertatea de a alege cele mai potrivite mijloace prin care se ajunge la
rezultatul dorit. n plus, un Stat Membru a avut posibilitatea de a selecta acele
domenii ale dreptului pe care le va folosi pentru punerea n aplicare a dreptului Uniunii i acele zone care nu ar fi afectate de acesta. Libertatea acordat
Statelor Membre de a alege mijloacele de punere n aplicare a fost privit ca o
indicaie a faptului c Uniunea nu avea competena de a prescrie mijloacele de
aplicare: n special prin folosirea dreptului penal.226 Odat cu anularea a dou
decizii-cadru de ctre Curte, n 2005 i 2007, a devenit clar c o directiv poate
224 A se vedea n continuare Capitolul 4, seciunea 5, i Capitolul 5, seciunea 4.
225 10 aprilie 1984, cauza 14/83, Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v. Land Nordrhein-

Westfalen [1984] ECR 1891, par. 15.

226 n cauza sterreichische Unilever, Curtea a stabilit: Mai mult, msurile pe care Statele Membre

sunt obligate s le ia, n conformitate cu articolul 6(3) din Directiva 76/768, cu scopul de a preveni publicitatea care atribuie produselor cosmetice caracteristici pe care acele produse nu le au trebuie s prevad c o astfel de publicitate constituie o nclcare a legii i, n special, o infraciune
pasibil de sanciuni cu efect de descurajare. 28 ianuarie 1999, cauza C-77/97, sterreichische
Unilever GmbH and Smithkline Beecham Markenartikel GmbH [1999] ECR I-465, par. 36. Este
foarte dificil de interpretat aceast concluzie, deoarece nu este explicat n continuare i, n plus,
articolul 6, alineatul 3 din Directiva 76/768 din 27 iulie 1976 privind apropierea legislaiilor Statelor Membre cu privire la produsele cosmetice nu face nicio referire la legea penal.

Intersentia

77

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

prescrie faptul c transpunerea va avea loc prin intermediul dreptului penal.


De atunci articolul 83 al TFUE a codificat aceast jurispruden.227 Dac un
Stat Membru consider c impunerea de sanciuni penale este modul cel mai
potrivit de asigurare a eficienei acestora, cu condiia ca sanciunile prevzute s fie similare celor aplicabile nclcrilor legislaiei naionale de natur i importan similare i dac sunt eficiente, proporionale i disuasive,228
atunci acesta este liber s incrimineze nclcarea. Ca urmare, rezult c n
cazul n care o directiv nu impune nicio obligaie specific cu privire la sistemul de sanciuni, Statele Membre pot prevedea sanciuni penale, att timp
ct acestea sunt n conformitate cu principiul asimilrii.229 n mod similar,
n Hansen i fiul, Curtea a ajuns la concluzia c modul n care rspunderea
este atribuit persoanelor sau ntreprinderilor se ncadreaz, de asemenea, n
libertatea discreionar a Statelor Membre: rspunderea penal strict este acceptabil atta timp ct Statul Membru respect criteriile de aplicare elaborate
n cazul Porumbului grecesc.230 Cu toate acestea, ocazional o sanciune penal
devine imperativ ca fiind singura sanciune care ar ndeplini cerinele n cazul respectiv.231 Pe de alt parte, n alte situaii Curtea a indicat c, avnd n
vedere gravitatea limitat a infraciunilor, sanciunile specifice,232 n special
nchisoarea, ar fi disproporionate.233 n aceste situaii, sanciunile ar putea
deveni un obstacol n calea libertilor consfiinite n tratate.234 n cauza X,
227 A se vedea Capitolul 2, seciunea 3.2.
228 12 septembrie 1996, cauze conexe C-58/95, C-75/95, C-112/95, C-123/95, C-125/95, C-140/95,

229

230
231
232
233

234

78

C-154/95 i C-157/95, proces penal mpotriva lui Sandro Gallotti, Roberto Censi, Giuseppe Salmaggi, Salvatore Pasquire, Massimo Zappone, Francesco Segna i alii, Cesare Cervetti, Mario
Gasbarri, Isodoro Narducci i Fulvio Smaldone [1996] ECR I-4345, par. 15. Roberto Censi, Giuseppe Salmaggi, Salvatore Pasquire, Massimo Zappone, Francesco Segna i alii, Cesare Cervetti,
Mario Gasbarri, Isodoro Narducci i Fulvio Smaldone [1996] ECR I-4345, par. 15.
8 septembrie 2005, cauza C-40/04, proceduri penale mpotriva lui Syuichi Yonemoto [2005]
ECR I-7755, par. 60; 7 octombrie 2010, cauza C-382/09, Stils Met SIA v. Valsts iemumu
dienests [2010] neraportat nc, par. 44.
10 iulie 1990, cauza C-326/88, Anklagemyndigheden v. Hansen i Sn I/S [1990] ECR I-2911,
par. 1117. par. 11-17.
Avizul Avocatului General Ruiz-Jarabo Colomer din 26 mai 2005, cauza C-176/03, Comisia v.
Consiliul [2005] ECR I-7879, par. 43.
6 noiembrie 2003, cauza C-243/01, proceduri penale mpotriva lui Piergiorgio Gambelli i
alii [2003] ECR I-13031, par. 72.
12 decembrie 1989, cauza C-265/88, proceduri penale mpotriva lui Lothar Messner [1989]
ECR 4209, par. 14. A se vedea, de asemenea, 26 octombrie 1989, cauza 212/88, proceduri penale mpotriva lui F. Levy [1989] ECR 3511, par. 14. A se mai vedea 29 februarie 1996, cauza
C-193/94, proceduri penale mpotriva Sofiei Skanavi i lui Konstantin Chryssanthakopoulos [1996] ECR I-929, par. 36; 2 octombrie 2003, cauza C-12/02, proceduri penale mpotriva
lui Marco Grilli [2003] ECR I-11585, par. 49. n cauza Grilli, Curtea a abordat problema
proporionalitii sanciunilor penale ntr-o situaie n care acuzatul a fost judecat pentru
utilizarea numrului temporar italian de nmatriculare unde au fost necesare plci germane. Curtea pur i simplu a stabilit: fie normele germane nu sunt contrare cu TCE, n care caz
nu se pune problema proporionalitii, sau regulile germane sunt n contradicie cu TCE,
ceea ce nseamn c sanciunile au fost total inaplicabile.
5 iulie 2007, cauza C-430/05, Ntionik Anonymi Etaireia Emporias H/Y, Logismikou kai Paroxis Ypiresion Michanografisis i Ioannis Michail Pikoulas v. Epitropi Kefalaiagoras [2007]
ECR I-5853, par. 54.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

Curtea a recunoscut problema specific care apare atunci cnd principiul de


interpretare n conformitate cu tratatele se aplic n materie penal,235 cu rezultatul c circumstanele specifice s-ar abate de la regula general conform
creia Regulamentele nu necesit nicio msur naional de punere n aplicare. Dac un Stat Membru care utilizeaz un regulament aplicabil n mod
direct a optat n plus pentru legislaia penal, principiul legalitii presupune
c urmrirea penal i gsete temeiul n dreptul penal naional, nu n Regulament. Declaraia Curii n cauza Grngaard i Barg (solicitarea unei hotrri
preliminare introduse de Kbenhavn Byret, Danemarca), c domeniul de aplicare al unei directive nu poate depinde de natura procedurilor naionale, trebuie s fie neleas n contextul distinciei dintre obligaiile Statelor Membre
n conformitate cu dreptul Uniunii i cele ale persoanei fizice n conformitate
cu dreptul Uniunii.236 n timp ce Statul Membru este ntotdeauna obligat s
pun n aplicare o directiv, indiferent dac folosete dreptul administrativ,
dreptul civil sau penal, alegerea real a mijloacelor de punere n aplicare are
repercusiuni pentru persoanele fizice. n timp ce utilizarea dreptului penal, ca
urmare a principiului legalitii, depinde de codificarea scris a infraciunii,
alte domenii ale dreptului ar putea permite aplicarea direct a unei directive
fr o dispoziie naional specific.

4. NORMELE MATERIALE ALE DREPTULUI


UNIUNII: CELE CINCI LIBERTI
4.1. INTRODUCERE
n mod tradiional, normele materiale ale dreptului Uniunii se refer la cele
patru liberti recunoscute n conformitate cu tratatele: libera circulaie a mrfurilor, persoanelor, serviciilor i capitalului. TFUE stipuleaz c aceste liberti
fundamentale nu trebuie s se ciocneasc de nicio restricie.237 Aceast seciune
prezint exact ce trebuie (i ce nu trebuie) s fie neles prin ncadrarea n fiecare
dintre aceste patru liberti, deoarece numai anumite activiti se ncadreaz n
domeniul de aplicare al tratatelor i numai activiti relevante ar putea beneficia
de drepturile acordate n conformitate cu tratatele. Pentru a nelege pe deplin
semnificaia drepturilor, este necesar s se analizeze domeniul exact al acestor
restricii cantitative, care sunt, ca atare, interzise. n ciuda naturii lor fundamentale, chiar i libertile nu sunt absolute. Sunt permise unele restricii ale
dreptului la libera circulaie. Care sunt excepiile i n ce condiii se aplic ele?
235 7 ianuarie 2004, cauza C-60/02, proceduri penale mpotriva lui X [2004] ECR I-651, par. 61.
236 22 noiembrie 2005, cauza C-384/02, proceduri penale mpotriva lui Knud Grngaard i Allan

Barg [2005] ECR I-9939, par. 28. [2005] ECR I-9939, par. 28.

237 A se vedea cu privire la diferenele dintre libertile fundamentale i drepturile fundamen-

tale, Capitolul 1, seciunea 3.

Intersentia

79

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

Acest lucru presupune libertatea pe care o au Statele Membre att cu privire


la prevenirea, ct i la urmrirea penal a infraciunii. Odat cu introducerea
dreptului la libera circulaie i edere pentru cetenii Uniunii Europene, a aprut a cincea libertate care are o mare importan pentru dreptul penal. Relaia
dintre libertile fundamentale ale TFUE i drepturile asigurate n legislaia
specific a Uniunii (legislaia secundar a Uniunii: de exemplu, directive, regulamente i decizii-cadru) sunt abordate n continuare, precum i influena
recunoaterii reciproce n contextul drepturilor materiale i posibilele excepii
la libera circulaie. O atenie special este acordat chestiunii dac dreptul Uniunii se refer la bunuri i servicii care sunt ilegale prin natur i, n consecin,
nu se pot bucura de niciun drept n conformitate cu tratatele. Aceast seciune
se ocup n principal de probleme ale pieei interne i se refer la faptul c
libertile fundamentale sunt acordate cetenilor. Prevederile n domeniul
libertii, securitii i justiiei i cele ale legislaiei secundare asociate nu ofer
niciun drept comparabil. Dimpotriv, spaiul de libertate, securitate i justiie
creeaz drepturi i forme de cooperare pentru Statele Membre, iar cetenii nu
pot beneficia n mod direct de ceea ce a fost reglementat n acest domeniu.

4.2. LIBERA CIRCULAIE


ntruct obiectivul iniial de realizare a unei piee interne a fost crearea
unei ordini juridice fr bariere naionale, accentul a fost i nc mai este pe
eliminarea problemelor transnaionale. Prin urmare, tratatul, n principiu, nu
se ocup de activiti care nu sunt legate de deplasrile transnaionale. Cu
alte cuvinte, dac ntreaga activitate are loc n interiorul granielor unui Stat
Membru i se refer la lucrtorii acestui Stat Membru sau la bunurile, serviciile sau capitalul n i din acel Stat Membru, atunci acea activitate nu se ncadreaz n sfera de aplicare a tratatelor. Prin urmare, primul test n evaluarea
normelor aplicabile la o activitate specific este ntotdeauna dac un comportament cade sub incidena tratatelor. Prin urmare, ca un prim pas este util
de stabilit ce se ncadreaz n definiia mrfurilor, persoanelor, serviciilor i
capitalului. Pentru fiecare dintre aceste patru categorii este relevant s existe o
oarecare activitate economic.238 nalta Curte a Irlandei a solicitat pronunarea
unei hotrri preliminare n legtur cu cazul asociaiilor studeneti irlandeze, care au distribuit informaii specifice cu privire la cazul n care ar putea fi
efectuat un avort n Anglia. n Irlanda este incriminat avortul, precum i orice
activitate legat de acesta. Studenii au diseminat informaii din motive politice, fr a fi pltii de ctre clinicile de avort engleze. Dei Curtea a calificat
avortul ca o activitate economic, nu a fost cazul i pentru activitile elevilor,
care nu au distribuit informaii n numele clinicilor i nu au fost pltii de ele.
238 Curtea nu solicit finalizarea multor proceduri oficiale pentru a recunoate o activitate

drept una economic. A se vedea, de exemplu, 5 februarie 1991, cauza C-363/89, Danielle
Roux v. Belgium [1991] ECR I-273.

80

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

Astfel, distribuirea de ctre acetia a informaiilor fr nicio legtur cu o


activitate economic nu cade sub incidena tratatului.239

Libertatea mrfurilor (Articolele 2837 TFUE, fostele articole 2331 TCE)


Articolul 28 din TFUE interzice toate taxele vamale la importuri i exporturi, precum i alte costuri care au un efect echivalent ntre Statele Membre.
Produsele care provin dintr-o ar ter sunt considerate a fi n liber circulaie
dac formalitile relevante de import au fost respectate ntr-un anumit Stat
Membru (articolul 29 din TFUE, ex-articolul 24 TCE).240 Principiul libertii
bunurilor este aplicabil indiferent dac se refer la restricii foarte costisitoare
sau la impedimente minore. Curtea a stabilit c importana economic relativ
limitat a unui obstacol nu poate fi acceptat ca o excepie: toate regulile
comerciale ale Statelor Membre, care pot s mpiedice, n mod direct sau indirect, efectiv sau potenial, comerul intracomunitar trebuie s fie considerate
drept msuri cu efect echivalent unei restricii cantitative la import.241 Exist, totui, unele excepii la libertatea de bunuri. Curtea a acceptat ca un Stat
Membru s poat solicita, chiar sub ameninarea cu sanciuni penale,242 ca
bunurile s poarte o declaraie a originii lor reale.243 n interesul proteciei
consumatorului, un Stat Membru poate solicita, de asemenea, ca eticheta original s includ un anumit coninut de informaii cu privire la produs.244 n
239 4 octombrie 1991, cauza C-159/90, The Society for the Protection of the Unborn Children Ire-

240

241
242

243

244

land Ltd v. Stephen Grogan i alii [1991] ECR 4685, par. 26. Payment is not always decisive. A
se vedea 5 octombrie 1988, cauza 196/87, Udo Steymann v. Staatssecretaris van Justitie [1988]
ECR 6159, par. 1112, n care munca neremunerat ca membru al Comunitii Bhagwan a fost
considerat ca fiind destinat s asigure o msur de autosuficien.
Solicitarea unui certificat de autenticitate pentru un produs care a fost pus n liber circulaie
constituie o msur cu efect echivalent unei restricii cantitative. A se vedea 11 iulie 1974,
cauza 874, Procureur du Roi v. Benot and Gustave Dassonville [1974] ECR 837, par. 9;
15 decembrie 1976, cauza 4176, Suzanne Criel, ne Donckerwolcke and Henri Schou v.
Procureur de la Republique au tribunal de grande instance de Lille and Director General of
Customs [1976] ECR 1921.
A se vedea 05.06.86, cauza 103/84, Comisia v. Italia [1986] ECR 1759, par. 18.
Cu toate acestea, aceste msuri nu pot depi ceea ce este strict necesar pentru a permite
Statului Membru importator s cunoasc originea mrfurilor. A se vedea 30 noiembrie 1977,
cauza 5277, Leonce Cayrol v. Giovanni Rivoira & Figli [1977] ECR 2261.
15 decembrie 1976, cauza 4176, Suzanne Criel, ne Donckerwolcke and Henri Schou v.
Procureur de la Republique au tribunal de grande instance de Lille and Director General of
Customs [1976] ECR 1921, par. 3538; 11 mai 1989, cauza 25/88, proceduri penale mpotriva
lui Esther Rene Bouchara, ne Wurmser, and Norlaine SA [1989] ECR 1105, par. 18; 26
octombrie 1989, cauza 212/88, proceduri penale mpotriva lui F. Levy [1989] ECR 3511, par.
1415. Este important de reinut c, in Bouchara, unul dintre motivele pentru care Curtea
a admis anumite verificri atunci cnd introduce pentru prima dat un bun pe pia a fost
lipsa posibilitii de punere n aplicare a hotrrilor judectoreti penale n alt stat (a se
vedea par. 1415). Odat cu apariia unor instrumente privind recunoaterea reciproc a
sanciunilor, acest argument i pierde semnificaia.
16 decembrie 1980, cauza 27/80, proceduri penale mpotriva lui Anton Adriaan Fietje [1980]
ECR 3839, par. 10; Avizul Avocatului General Bot din 14 octombrie 2008, cauza C-42/07,
Liga Portuguesa de Futebol Profissional (CA/LPFP) Baw International Ltd v Departamento
de Jogos da Santa Casa da Misericrdia de Lisboa [2009] ECR I-7633.

Intersentia

81

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

plus, Statele Membre au libertatea de a incrimina utilizarea bunurilor care nu


sunt n conformitate cu regulile fiscale adecvate,245 chiar dac aceste bunuri
nu sunt nc n liber circulaie. Articolele 34 i 35 din TFUE prevd n mod
clar regula dominant a libertii depline de circulaie a bunurilor,246 dei unele excepii sunt prevzute n articolul 36.247 Dup cum se va vedea mai trziu,
aceste excepii trebuie interpretate n sens restrns.248 Restriciile pot gsi, de
asemenea, un loc n armonizarea legislaiei, datorit naturii specifice a unor
bunuri, cum ar fi armele de foc i precursorii de droguri.249 Dup ce s-a stabilit c un caz se refer la comerul de bunuri n interiorul Uniunii Europene,
este relevant de a determina ce nseamn o restricie cantitativ. De-a lungul
anilor, Curtea a dezvoltat mult jurispruden cu privire la aceast chestiune.
n cazul Casati, aceasta s-a ocupat de obstacole la libera circulaie, care i-au
gasit originea n aplicarea legii penale:
n principiu, legislaia penal i normele de procedur penal sunt chestiuni
pentru care Statele Membre sunt n continuare responsabile. Cu toate acestea, din
245 9 octombrie 1980, cauza 823/79, proces penal mpotriva lui Giovanni Carciati [1980] ECR

246

247

248
249

82

2773. Articolul 110 TFEU (fostul articol 90 din TCE) susine libera circulaie a mrfurilor
n domeniul impozitrii. Nicio distincie nu poate fi fcut ntre produsele interne i externe. Curtea a considerat c acelai lucru este valabil pentru sanciunile prevzute pentru
evaziune fiscal n legtur cu astfel de bunuri. Evaziunea de TVA cu privire la produsele
provenind dintr-un alt Stat Membru nu trebuie s atrag sanciuni mai mari dect evaziunea
de TVA la produsele autohtone. A se vedea 2 august 1993, cauza C-276/91, Comisia v. Frana
[1993] ECR I-4413.
Articolul 34 TFEU (fostul art. 28 TCE) stabilete: Articolul 35 TFEU (fostul art. 28 TCE)
stabilete: ntre Statele Membre sunt interzise restriciile cantitative la import, precum i
orice msuri cu efect echivalent.
Articolul 36 TFEU (fostul art. 30 TCE) stabilete: Dispoziiile articolelor 34 i 35 nu se opun
interdiciilor, restriciilor la import, la export sau de tranzit, justificate pe motive de moral
public, de siguran public, de protecie a sntii i a vieii persoanelor i animalelor sau de
conservare a plantelor, de protejare a unor bunuri de patrimoniu naional cu valoare artistic,
istoric sau arheologic sau de protecie a proprietii industriale i comerciale. Cu toate acestea, interdiciile sau restriciile respective nu trebuie s constituie un mijloc de discriminare
arbitrar i nicio restricie disimulat n comerul dintre statele membre.
7 martie 1990, cauza C-362/88, GB-INNO-BM v. Confdration du commerce luxembourgeois [1990] ECR I-667, par. 10. A vedea n continuare seciunea 4.6.1 a acestui capitolul.
De exemplu, Directiva 91/477/CEE a Consiliului din 18 iunie 1991 privind controlul
achiziionrii i deinerii de arme, OJ 1991, L 256/51. Directiva creeaz patru categorii de arme
care se aplic pentru ntreaga Uniune: arme de foc interzise, arme de foc supuse autorizrii,
arme de foc supuse declaraiei, alte arme de foc. Directiva 92/12/CEE a Consiliului din 25
februarie 1992 privind regimul general al produselor supuse accizelor i privind deinerea,
circulaia i monitorizarea acestor produse, JOUE 1992, L 76/1. Directiva 92/12 conine o
derogare de la libertatea general a produselor pentru transportul de ulei mineral. A se vedea n continuare, referitor la aceasta, Directiva din 15 noiembrie 2007, C-330/05, proceduri
penale mpotriva lui Fredrik Granberg [2007] ECR I-9871. Msuri similare au fost luate n
Regulamentul (CE) nr. 273/2004 al Parlamentului European i al Consiliului din 11 februarie
2004 privind precursorii drogurilor, JOUE 2004, L 47/1. Pentru tranzacionarea unor anumite substane este necesar o licen, pentru altele nregistrare. Mijloacele de plat nu sunt
considerate bunuri n sensul tratatului. 23 februarie 1995, cauze conexe C-358/93 i C-416/93,
proceduri penale mpotriva lui Aldo Bordessa i Vicente Mar Mellado i Concepcin Barbero
Mestre [1995] ECR I-361, par. 12.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

conformitatea consecvent a cazurilor soluionate de ctre Curte este clar c dreptul comunitar stabilete, de asemenea, anumite limite n acest domeniu n ceea ce
privete msurile de control care permit Statelor Membre s le menin n legtur cu libera circulaie a bunurilor i persoanelor. Msurile administrative sau
sanciunile nu trebuie s depeasc ceea ce este strict necesar, procedurile de control nu trebuie s fie concepute n aa fel nct s limiteze libertatea prevzut de
tratat i nu trebuie s fie nsoite de o pedeaps care este att de disproporionat
n raport cu gravitatea nclcrii nct s devin un obstacol n calea exercitrii
acestei liberti.250

Cu alte cuvinte, nsi aplicarea legii penale poate duce la o restricie.251


Faptul c normele naionale implic autorizare prealabil pentru vnzri itinerante poate reduce volumul vnzrii de bunuri din alte State Membre. 252
Este de competena instanelor naionale s decid dac msura aduce mai
mult atingere comercializrii produselor provenite din alte State Membre dect produselor locale. Dac acesta este efectul, atunci exist o clar nclcare.253
Articolul 35 din TFUE (fostul articol 29 TCE) protejeaz n mod specific exportul ntr-un alt Stat Membru. Legislaia naional nu poate trata produsele
destinate exportului n mod diferit de produse vndute ntr-un Stat Membru.
n cazul n care o reglementare naional care limiteaz sau interzice anumite
modaliti de vnzare se aplic tuturor comercianilor care opereaz pe teritoriul naional i i afecteaz n acelai mod, atunci comercializarea produselor
naionale i a celor din alte State Membre nu este considerat ca obstacol n
calea comerului ntre Statele Membre, fie n mod direct, fie indirect.254

Libera circulaie a persoanelor (Articolele 4555 din TFUE)


Dispoziiile privind libera circulaie a persoanelor fac o distincie ntre
libera circulaie a lucrtorilor (articolul 45 din TFUE, fostul articol 39 TCE) i
dreptul de stabilire (articolul 49 din TFUE, fostul aticol 43 TCE). Articolul 45,
alineatul 1 din TFUE prevede c libertatea de circulaie a lucrtorilor este garantat n cadrul Uniunii. Spre deosebire de normele privind libera circulaie
a mrfurilor, articolul 45, alineatul 3 din TFUE prevede doar trei excepii
generale: politici publice, securitatea public i sntatea public.255 Avnd n
250 11 noiembrie 1981, cauza 203/80, proces penale mpotriva lui Guerrino Casati [1981] ECR

2595, par. 27.

251 30 octombrie 1974, cauza 19073, Officier van Justitie v. J.W.J. van Haaster [1974] ECR 1123,

care se referea la o urmrire penal pentru producerea unui produs fr licena aplicabil.

252 26 mai 2005, cauza C-20/03, proces penal mpotriva lui Marcel Burmanjer, Ren Alexander

van der Linden, Anthony de Jong [2005] ECR I-4133, par. 30.

253 24 ianuarie 1978, cauza 82/77, proces penal mpotriva lui Jacobus Philippus van Tiggele [1978]

ECR 25.

254 26 mai 2005, cauza C-20/03, proceduri penale mpotriva lui Marcel Burmanjer, Ren Alexander

van der Linden, Anthony de Jong [2005] ECR I-4133, par. 24, 23 februarie 2006, cauza C-441/04,
A-Punkt Schmuckhandels GmbH v. Claudia Schmidt [2006] ECR I-2093, par. 15.
255 Exist, totui, o excepie specific ce se refer la angajarea n serviciul public.

Intersentia

83

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

vedere c sunt cteva decenii de la introducerea pieei interne, restriciile directe cu privire la lucrtorii strini nu mai apar foarte des n legislaia Statelor
Membre. n prezent, jurisprudena este sensibil la condiiile lucrtorilor care
pot - indirect s le fie restrictive. Jurisprudena n prezent este sensibil la
condiiile pentru lucrtori care pot indirect s fie restrictive pentru ei.
Un Stat Membru de reedin nu poate incrimina un lucrtor care activeaz
ntr-un alt Stat Membru pentru folosirea, pe teritoriul su, a unui vehicul nmatriculat la o companie de leasing stabilit n Statul Membru n care lucreaz i este pus la dispoziia lucrtorului de ctre angajatorul su, care este, de
asemenea, stabilit n acelai Stat Membru. 256 n acest caz, s-a argumentat c
obligaia de a nregistra vehiculele n conformitate cu normele naionale a fost
necesar pentru a asigura sigurana rutier i pentru a combate diminuarea
bazei de impozitare. Curtea a respins acest argument observnd c, ntruct
vehiculul olandez nu ar fi putut fi nregistrat n Belgia, obiectivele nregistrrii nu au putut fi atinse.257 Cetenii Uniunii Europene care se stabilesc
ntr-un alt Stat Membru trebuie s fie n msur s fac acest lucru n mod
liber i nu trebuie s ntmpine niciun impediment. Dreptul de a dobndi,
utiliza sau nstrina bunuri imobile este un corolar al libertii de stabilire.258
Articolul 52, alineatul 1 din TFUE prevede doar trei excepii generale: politica
public, securitatea public i sntatea public. Dac stabilirea face obiectul
unei licene sau autorizaii sub ameninarea sanciunilor penale, acest lucru
constituie o nclcare a articolelor 49 din TFUE (fostul articol 43 TCE) i 56
din TFUE (fostul articol 49 TCE), n cazul n care nu exist nicio justificare
acceptabil pentru aceasta.259

Libertatea de a oferi servicii


Articolul 56 din TFEU (fostul art. 49 TCE) stabilete:
Sunt interzise serviciile privind libera prestare a serviciilor n cadrul Uniunii
cu privire la resortisanii Statelor Membre stabilii ntr-un alt Stat Membru dect cel al beneficiarului serviciilor. Parlamentul European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot extinde beneficiul
dispoziiilor prezentului capitol la prestatorii de servicii care sunt resortisani
ai unui stat ter care ofer servicii i sunt stabilii n cadrul Uniunii.

256 2 octombrie 2003, cauza C-232/01, proceduri penale mpotriva lui Hans van Lent [2003] ECR

I-11525.

257 2 octombrie 2003, cauza C-232/01, proceduri penale mpotriva lui Hans van Lent [2003] ECR

I-11525, para 23 i 24.

258 25 ianuarie 2007, cauza C-370/05, urmrirea penal mpotriva Uwe Kay Festersen [2007],

I-1129, par. 22. De reinut Protocolul nr. 32 privind achiziionarea de bunuri imobiliare n
Danemarca, care permit Danemarcei s-i menin legislaia existent privind achiziionarea
de reedine secundare.
259 6 martie 2007, cauze conexe C-338/04, C-359/04i C-360/04, proceduri penale mpotriva lui
Placanica, Palazzese i Sorrichio [2007] ECR I-1891.

84

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

Articolul 57 din TFUE precizeaz n continuare ceea ce trebuie s fie


considerate servicii n sensul acestui tratat. n principiu, este interzis orice
msur care face mai dificil prestarea serviciilor transfrontaliere.260 Cu toate
acestea, restriciile pot fi justificate pe motiv de politic public, securitate
public sau sntate public (articolele 62 i 52 din TFUE).261 n cazul n care
dreptul italian solicit, inter alia, o declaraie de bun purtare, nainte de o
licen care s ofere recuperarea extrajudiciar a creanelor, aceast cerin
de declaraie a fost justificat de interesul public.262 Cu toate acestea, pentru a
cere ca o astfel de licen s fie aplicat pentru fiecare dintre cele 103 provincii
italiene i ca solicitantul s aib reedine n fiecare provincie, acest fapt constituie n mod evident o nclcare a dreptului. Curtea a stabilit c orice sistem
de autorizare prealabil trebuie s se ntemeieze pe criterii obiective care sunt
nediscriminatorii i sunt cunoscute din timp.

Libera circulaie de capital


Articolul 63 TFEU (fostul art. 56 TCE) stabilete:
1. n cadrul prevederilor stabilite n acest capitol, sunt interzise orice
restricii privind circulaia capitalurilor ntre Statele Membre, precum i ntre Statele Membre i rile tere. 2. n cadrul prevederilor stabilite n acest
capitol, sunt interzise orice restricii privind plile ntre Statele Membre,
precum i ntre Statele Membre i rile tere.

Trebuie menionat faptul c articolul 63, spre deosebire de celelalte


liberti, creeaz, de asemenea, libera circulaie de capital i de plat ntre Statele Membre i rile tere. Restriciile pot fi permise dac sunt justificate de
motive de politic public i securitate public (articolul 65 din TFUE),263 cu
condiia c acestea sunt aplicate ntr-un mod nediscriminatoriu care respect
principiul proporionalitii.264 Pentru a decide dac legislaia naional este
n conformitate cu aceste principii, Curtea analizeaz obiectivele legislaiei.265
Dac obiectivul poate fi urmrit, de asemenea, cu msuri alternative care s nu
restricioneze libertile fundamentale, msurile existente nu sunt considerate
ca fiind proporionale. Un exemplu este cerina prealabil de autorizare pentru
260 De exemplu, 6 noiembrie 2003, cauza C-243/01, proceduri penale mpotriva lui Gambelli i

alii [2003] ECR I-13031.

261 Faptul c Statele Membre ar vedea o reducere sever a veniturilor fiscale nu conteaz ca

262
263
264
265

justificare. De exemplu, 6 noiembrie 2003, cauza C-243/01, proceduri penale mpotriva lui
Piergiorgio Gambelli i alii [2003] ECR I-13031, para 61.
18.07.07, cauza C-134/05, Comisia v. Republica Italian [2007] ECR I -6251.
A se vedea, de exemplu, obligaiile de raportare care decurg din Directiva 2005/60 privind
splarea banilor.
25.01.07, cauza C-370/02, proceduri penale mpotriva lui Uwe Kay Festersen [2007] ECR
I-1129, par. 26.
31 ianuarie 1984, cauza 286/82 i 26/83, Graziana Luisi i Giuseppe Carbone v. Ministero del
Tesero [1984] ECR 377.

Intersentia

85

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

transferul de capital. Interesul pe care un Stat Membru dorete (i este n drept)


s-l protejeze printr-o astfel de cerin (supraveghere fiscal i prevenirea evaziunii fiscale, splarea de bani, traficul de droguri sau terorismul), poate fi, de
asemenea, deservit de alternative, cum ar fi o declaraie prealabil. Aceast
declaraie trebuie difereniat de o autorizare prealabil, care ar face ca punerea n aplicare a liberei circulaii de capital s ajung la discreia autoritilor
administrative i, astfel, transformnd aceast libertate n una iluzorie.266

Libertatea de circulaie i edere


n plus fa de cetenia unui Stat Membru, articolul 9 din TUE i articolul 20 din TFUE (fostul 17 al TCE) stabilete cetenia Uniunii. Articolul
21, alineatul 2 din TUE (fostul articol 18, alineatul 1 din TCE) acord fiecrui
cetean al Uniunii care nu se bucur altfel de un drept de edere ca urmare
a altor dispoziii ale tratatelor, dreptul la libera circulaie i edere pe teritoriul Statelor Membre. Aceasta este o libertate fundamental,267 dei nelipsit de
condiionalitate.268 Dreptul la libera circulaie i edere acord fiecrui cetean
al Uniunii Europene dreptul la libera circulaie i edere pentru o perioad de
trei luni, fr a fi subiect al vreunei condiii specifice.269 Dup aceste trei luni,
cetenii Uniunii Europene trebuie s fie angajai sau s desfoare o activitate independent.270 Independena acestui drept fa de oricare dintre celelalte
patru liberti i de necesitatea de a desfura o activitate economic justific
recunoaterea sa drept a cincea libertate. Curtea a considerat c facilitile conferite de tratat n materie de liber circulaie nu iar putea produce pe deplin
efectele dac un resortisant al unui Stat Membru ar putea fi descurajat s le foloseasc de obstacolele n calea ederii sale n Statul Membru-gazd generate de o
reglementare a unui alt Stat Membru care sancioneaz faptul c lea exercitat.271
266 23 februarie 1995, cauze conexe C-358/93 i C-416/93, proceduri penale mpotriva lui Aldo

267
268

269
270
271

86

Bordessa and Vicente Mar Mellado i Concepcin Barbero Mestre [1995] ECR I-361, par.
19 i 25; 14 decembrie 1995, cauze conexe C-163/94, C-165/94 i C-250/94, proceduri penale
mpotriva lui Lucas Emilio Sanz de Lera, Raimundo Daz Jimnez i Figen Kapanoglu [1995]
ECR I-4821. Este interesant de constatat cum Curtea in cauza Sanz de Lera descrie n detalii
o posibil alternativ care ar putea s nu realizeze obiectivele autorizrii prealabile. ntr-un
caz care implic Scientologia, Curtea a adugat c nu a considerat c un sistem de autorizare
prealabil nu poate fi justificat, n special n cazul n care o astfel de autorizare este de fapt
necesar pentru protecia ordinii publice sau a securitii publice. 14 martie 2000, cauza
C-54/99, Association glise de scientologie de Paris i Scientology International Reserves
Trust, v. The Prime Minister [2000] ECR I-1335, par. 19. Aici Curtea face referire la 1 iunie
1999, cauza C-302/97, Konle v. Austria [1999] ECR I-3099, par. 4546.
11 septembrie 2007, C-76/05, Herbert Schwarz, Marga Gootjes Schwarz v. Finanzamt Bergisch [2007] ECR I-6849, par. 87.
Preambulul TUE prevede c Statele Membre sunt hotrte s faciliteze libera circulaie
a persoanelor, asigurnd totodat sigurana i securitatea cetenilor lor, prin instaurarea
unui spaiu de libertate, securitate i justiie.
Articolul 6 al Directive 2004/38 privind libera circulaie.
Articolul 7 al Directive 2004/38 privind libera circulaie.
4 decembrie 2008, cauza C-221/07, Krystyna Zablocka-Weyhermller v. Land Baden- Wrttemberg [2008] ECR I-9029, par. 34.

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

Fiind cetean al Uniunii Europene, este suficient ca o persoan s revendice beneficiile acestui drept. Libera circulaie are un impact enorm asupra dreptului
penal i procesual. n cauza Schwarz, Curtea a statuat:
n msura n care unui cetean al Uniunii trebuie s i se recunoasc n toate Statele Membre acelai tratament juridic, precum cel care este acordat resortisanilor
acestor State Membre care se afl n aceeai situaie, ar fi incompatibil cu dreptul
de liber circulaie ca acestuia s i poat fi aplicat, n Statul Membru al crui resortisant este, un tratament mai puin favorabil dect cel de care ar beneficia dac
nu ar fi exercitat facilitile oferite prin Tratatul CE n materie de circulaie.272

Articolul 67, alineatul 2 i articolul 77 din TFUE stabilete c sarcina Uniunii Europene este de a asigura lipsa controalelor pentru persoane
la frontierele interne. n procedurile penale mpotriva Wijsenbeek, s-a pus
problema dac articolele 7A i 8A din Tratatul CE, care erau aplicabile la
acea perioad (n prezent articolele 21 i 26 din TFUE) au, de fapt, efect direct. Wijsenbeek a fost judecat pentru c a refuzat s se identifice atunci cnd
a intrat n Olanda dintr-un alt Stat Membru prin intermediul unui avion.
Curtea a statuat c, n absena unor norme comunitare n materie, Statele
Membre rmn competente s impun sanciuni pentru o astfel de obligaie,
n funcie de principiul asimilrii i de cel al proporionalitii.273 n practic,
controalele la frontier pentru traficul aerian au fost meninute din motive
de securitate. Din punct de vedere formal, acest lucru nu are legtur cu controalele la frontier, pentru c obligaia de a avea un document de identitate
se aplic i la zborurile interne.Ca i celelalte patru liberti, principiul liberei
circulaii nu este absolut. Cu toate acestea, aplicabilitatea excepiei referitoare
la politica public reprezint o derogare care trebuie interpretat cu strictee
i al crei domeniu de aplicare nu poate fi determinat n mod unilateral de
ctre un Stat Membru.274 Ca o consecin, derogrile nu sunt uor acceptate.
Acest lucru a devenit evident ntr-un caz n care Comisia a depus o plngere mpotriva Olandei.275 Curtea a statuat c o legtur sistematic i automat ntre o condamnare penal i o msur de expulzare a constituit o
nclcare a Directivei 64/221 privind circulaia i ederea cetenilor strini
(aplicabil faptelor din acest caz) n ceea ce privete coordonarea msurilor speciale referitoare la circulaia i ederea cetenilor strini, care sunt
justificate pe motiv de politici publice.276 O decizie de expulzare trebuie s
272 11 septembrie 2007, C-76/05, Herbert Schwarz, Marga Gootjes Schwarz v. Finanzamt Bergis-

ch Gladbach [2007] ECR I-6849, par. 88. [2007] ECR I-6849, par. 88.

273 21.09.89, cauza C-378/02, proceduri penale mpotriva lui Floris Aril Wijsenbeek [1999] ECR

I-6207, par. 44.

274 27.04.06, cauza C-441/02, Comisia v. Germania [2006] ECR -3449, par. 34.
275 07.06.07, cauza -50/06, Comisia v. Olanda [2007] ECR I -4383.
276 Directiva 64/221 privind circulaia i ederea cetenilor strini a fost nlocuit de Directiva

2004/38 privind libertatea de circulaie din 30 aprilie 2006. Aceasta din urm nu se aplic cetenilor turci. A se vedea Avizul Avocatului General Bot din 14 aprilie 2011, cauza
C-371/08, Nural Ziebell v. Land Wrttemberg [2011] neraportat.

Intersentia

87

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

se bazeze pe comportamentul personal i nu poate fi justificat doar prin


condamnrile anterioare.277 Trebuie s existe o ameninare real i suficient
de grav la adresa unui interes fundamental al societii. Expulzarea ca o
msur de natur general-preventiv este exclus.278 ntr-o hotrre preliminar la solicitarea instanei greceti Areios Pagos, Curtea a artat c nu
este dispus s accepte uor expulzarea unui cetean al Uniunii Europene.
Dei este acceptat faptul c utilizarea de droguri poate constitui un pericol
pentru societate, ceea ce ar justifica msurile speciale mpotriva cetenilor
Uniunii, n vederea meninerii ordinii publice, astfel de msuri trebuie s
fie n conformitate cu dreptul la libera circulaie; expulzarea pe via este
nsi negarea acestei liberti.279 Ocazional, Curtea permite msuri cu caracter diferit: de exemplu, limitarea liberei circulaii n legtur cu o parte
din teritoriu.280 Curtea oblig autoritile s evalueze att conduita personal
a infractorului ct, i dac acesta constituie o ameninare actual, real i
suficient de grav la adresa ordinii publice i a securitii.281 Aceasta subliniaz faptul c expulzarea nu poate fi doar o consecin automat a comiterii unei infraciuni. Principiul proporionalitii trebuie s fie respectat i
autoritatea care ntreprinde msura trebuie s indice riscul specific al unui
nou i serios prejudiciu adus cerinelor ordinii publice. La 7 noiembrie 2007,
ca rspuns la mai multe infraciuni violente despre care s-a presupus c au
fost comise n acel an de ceteni romni, guvernul italian a luat decizia de a
expulza colectiv un numr mare de romni.282 Surprinzator, aceast decizie
277 Existena unei condamnri penale anterioare poate fi luat n considerare numai pentru

278

279
280

281

282

88

un ordin de expulzare, n msura n care circumstanele care determin aceast condamnare indic existena unui comportament personal care reprezint o ameninare asupra
cerinelor de ordine public. A se vedea 27.10.77, cauza 30-77, Regina v. Pierre Bouchereau
[1977] ECR 1999, par. 28.
29 aprilie 2004, cauza C-482/01 i cauza C-493/01, proceduri referitoare la Georgios Orfanopoulou i Raffaele Oliveri [2004] ECR I-5257, par. 66 i 68. Acesta este cazul care se refer la
resortisani din rile tere, n care soul este cetean UE, ambii fiind, de asemenea, protejai
prin Directiva 64/221 privind circulaia i ederea cetenilor strini (nlocuit de Directiva
2004/38 privind libera circulaie din 30 aprilie 2006). Dac exist o alert automat n Sistemul informatic Schengen pentru a refuza intrarea, iar intrarea n SIS nu furnizeaz Statului
Membru suficiente informaii pentru a evalua ameninarea acestei persoane pentru societate,
acest lucru trebuie s se verifice cu Statul Membru care a furnizat informaiile. A se vedea
31.01.06, cauza C-503/91, Comisia v. Spania [2006] ECR I-1097.
19 ianuarie 1999, cauza C-348/96, proceduri penale mpotriva lui Donatella Calfa [1999] ECR
I-11, par. 18 and 22. I-11, par. 18 i 22.
26 noiembrie 2002, cauza C-100/01, Ministre de lIntrieur V. Autor Oteiza Olazabal [2002]
ECR I-10981. Restricia dreptului de edere pentru un cetean al Uniunii Europene pe o
parte a teritoriului naional ar fi mai mult sau mai puin echivalent cu msuri punitive sau
alte msuri reale i efective destinate combaterii unui anumit comportament.
18 iulie 2007, cauza C-325/05, Ismail Derin v. Landkreis Darmstadt-Dieburg [2007] ECR
I-6495. Asupra necesitii de a evalua comportamentul personal, a se vedea 28 octombrie
1975, cauza 3675, Roland Rutili v. Ministre de lintrieur [1975] ECR 1219.
Articolul 347 din TFUE, fostul 297 din TEC, permite unor anumite restricii, n urma msurilor
n caz de probleme interne grave care aduc atingere ordinii publice, n caz de rzboi sau de
tensiune internaional grav care constituie o ameninare de rzboi ori pentru a face fa angajamentelor contractate de acesta n vederea meninerii pcii i securitii internaionale.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

a fost aprobat sau cel puin tolerat de ctre Comisie. Aceasta a constituit o
nclcare clar a regulii, conform creia trebuie s existe o evaluare individual a ameninrii la adresa societii pe care o reprezint persoana fizic,
cetean al Uniunii i c msurile de prevenire generale sau speciale nu sunt
acceptabile.283 Aciuni similare au fost ntreprinse de Frana n 2010.284 n
1975, Curtea a statuat deja, cu referire la legislaia comunitar n vigoare la
momentul respectiv, c legea previne deportarea unui cetean al unui Stat
Membru, dac o astfel de deportare este comandat cu scopul de a descuraja
ali strini.285 Consideraii similare se aplic n ceea ce privete meninerea
ordinelor de interdicie muli ani dup comiterea unei infraciuni i interzicerea aplicat unui cetean al Uniunii Europene pe via nu poate fi uor
justificat.286 Considerentul 15 din Decizia-cadru 2008/909 privind pedepsele
privative de libertate stabilete n mod clar legtura dintre recunoaterea reciproc i libera circulaie:
Motivele de nerecunoatere sunt opionale. Cu toate acestea, libertatea
discreionar a Statelor Membre n ceea ce privete transpunerea acestor motive
n legislaia naional este reglementat n special de dreptul la un proces echitabil, n timp ce se ine seama de obiectivul general al prezentei decizii-cadru de a
mbunti drepturile procedurale ale persoanelor i de a facilita cooperarea judiciar n materie penal.

4.3. NECESITATEA NCADRRII N SCOPUL TRATATELOR


La prima vedere, prevederile din TFUE nu ofer niciun drept cetenilor
din Statele Membre privind de propriul lor stat.287 n termeni simpli, TFUE
acord drepturi pentru lucrtori strini, bunuri strine, servici strine, capital
strin i ceteni strini ai Uniunii Europene. El nu spune nimic cu privire doar
283 Parlamentul European a condamnat msura italian ca fiind contrar Directivei 2004/38

284

285
286
287

privind libera circulaie. A se vedea Rezoluia Parlamentului European din 15 noiembrie 2007 cu privire la aplicarea Directivei 2004/38/EC privind dreptul la libera circulaie
i edere pe teritoriul Statelor Membre pentru cetenii Uniunii i membrii familiilor
acestora.
A se vedea Declaraia Comisarului Reding din 19 octombrie 2010 privind evoluiile recente n ceea ce privete respectarea dreptului Uniunii Europene, cu referire la situaia din
Frana, Comunicat de pres MEMO/10/502.
26 februarie 1975, cauza 6774, Carmelo Angelo Bonsignore v. Oberstadtdirektor der Stadt
Kln [1975] ECR I297, par. 7.
19 ianuarie 1999, cauza C-348/96, proceduri penale mpotriva lui Donatella Calfa [1999] ECR.
Restricionarea libertii de micare a unui lucrtor care este cetean al unui Stat Membru
la o parte a teritoriului respectivului Stat Membru ca o msur penal constituie o situaie
n ntregime intern. A se vedea 28 martie 1979, cauza 175/78, Regina v. Vera Ann Saunders
[1979] ECR 1129. Condamnarea unui cetean austriac n Austria pentru nclcarea Codului penal austriac, care nu constituie legislaia implementatoare din dreptul comunitar, nu
intr n sfera de aplicare a tratatului. A se vedea 29 mai 1997, cauza C-299/95, Friedrich
Kremzow v. Republik sterreich [1997] ECR I-2629.

Intersentia

89

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

la situaii interne.288 Astfel, ceteni ai statului,289 produsele naionale,290 serviciile naionale291 i capitalul naional nu pot profita de libertile fundamentale,
din cauza statutului lor naional. Cu toate acestea, Curtea a statuat c libertile
fundamentale pot fi invocate de ctre ceteni n i mpotriva propriului Stat
Membru, cu condiia s se refere la libertile fundamentale ale altora. Un exemplu a fost urmrirea penal a ceteanului Austriei Erich Ciola, operator la un
port de brci din Austria, care a nchiriat mai mult dect cota specific de geamanduri permis n conformitate cu dreptul austriac aplicabil proprietarilor de
ambarcaiuni ceteni n alt Stat Membru. Libertatea de a presta servicii include libertatea beneficiarilor de servicii de a merge n alt Stat Membru, n scopul
de a beneficia de un serviciu acolo, fr a fi blocai de restricii.292 De asemenea,
dispoziiile care mpiedic sau descurajeaz un cetean al unui Stat Membru
s i prseasc ara sa de origine, n scopul de a-i exercita dreptul la libera
circulaie, constituie o nclcare.293 Aceasta indic faptul c Curtea examineaz
potenialul restrictiv al unei reguli. De exemplu, chiar dac dreptul naional,
n practic, nu se aplic produselor importate, acest lucru nu exclude posibilitatea de a produce efecte care mpiedic schimburile comerciale n interiorul
Uniunii Europene.294 Cu toate acestea, conteaz doar situaiile reale. Curtea a
288 n timp ce, ntr-un numr de cazuri, Curtea a fost destul de dispus s-i asume c faptele

289

290

291

292
293

294

90

cauzei intr n sfera de aplicare a tratatului, ea nu a fcut acelai lucru pe 24 noiembrie 1993,
cauzele conexe C-267/91 i C-268/ 91, proceduri penale mpotriva lui Bernard Keck i Daniel
Mithouard [1993], p. I-6097. n acest caz, aceasta a considerat c o interdicie general a revnzrii n pierdere nu are ca obiect reglementarea schimburilor de mrfuri ntre Statele Membre.
Curtea a deviat de la poziia adoptat mai devreme n cauza Dassonville, deoarece msurile n
Keck au afectat produsele domestice n acelai mod ca produse dintr-un alt Stat Membru.
De exemplu, urmrirea penal a cetenilor i rezidenilor francezi, administratori ai saloanelor de coafur din Frana fr o diplom de specialitate nu se ncadreaz n sfera de aplicare a Tratatului. A se vedea 16 februarie 1995, cauzele conexe C-29/94, C-30/94, C-31/94,
C-32/94, C-33/94, C-34/94, C-35/94, proceduri penale mpotriva lui Jean-Louis Aubertin,
Bernard Collignon, Guy Creusot, Isabelle Diblanc, Gilles Josse, Jacqueline Martin i Claudie
Normand [1995] ECR I-301. n ceea ce privete libertatea de stabilire, a se vedea 8 decembrie
1987, cauza 20/87, Ministre public v. Andr Gauchard [1987] ECR 4879.
Anumite restricii bazate pe considerente de sntate public pot fi acceptate pentru produsele
comercializate n Statele Membre. Cu toate acestea, o astfel de restricie nu poate fi aplicat
pentru un produs importat dintr-un alt Stat Membru, unde a fost adus n mod legal pe pia.
A se vedea 13.12.90, cauza C-42/03, peoceduri penale mpotriva lui Jean-Claude Bellin [1990]
ECR I-4863.
De exemplu, faptul c tratamentul dinilor cailor de ctre persoane care nu sunt veterinari
este permis n alte State Membre nu ajut o persoan care desfoar o astfel de activitate
ntr-un Stat Membru unde acest lucru este interzis. A se vedea 16 noiembrie 1995, cauza
C-152/94, proceduri penale mpotriva lui Geert van Buynder [1995] ECR I-3981.
29 prilie 1999, cauza C-224/97, Erich Ciola v. Land Vorarlberg [1999] ECR I-2517, par. 11.
12 decembrie 2000, cauza C-385/00, F.W.L. de Groot v. Staatssecretaris van Financin [2002]
ECR I-11819, par. 78. A se vedea, de asemenea, 15 decembrie 1995, cauza C-415/93, Union
royale belge des socit de football association ASBL v. Jean-Marc Bosman, Royal club ligeois
SA v. Jean-Marc Bosman i alii i Union des associations europennes de football (UEFA) v.
Jean-Marc Bosman [1995] ECR I-4921, par. 9497.
5 decembrie 2000, cauza C-448/98, proceduri penale mpotriva lui Jean-Pierre Guimont
[2000] ECR I-10663, par. 17. ECR I-10663, par. 17.
Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

considerat c simpla posibilitate teoretic a situaiilor transnaionale este insuficient pentru a stabili legtura necesar n scopul aplicrii tratatului.295 Faptul
c un cetean austriac s-ar putea baza pe dreptul Uniunii n raport cu propriul
stat rezult din interpretarea Curii referitoare la llibera circulaie a serviciilor.
Jurisprudena constant a interpretat aceasta ca protecie att n oferirea, ct i
n primirea de servicii. Persoanele care nu au dreptul la libertile Uniunii n
mod direct pot, astfel, profita de libertile altora. Din jurispruden rezult
c legtura cu dreptul Uniunii nu trebuie s fie neaprat foarte puternic. Un
exemplu n acest sens este cazul Mary Carpenter, care a fost deferit Curii de
ctre Curtea de Apel n probleme de migraie din Regatul Unit. Mary Carpenter a fost o cetean filipinez, cstorit cu un cetean britanic care a oferit
servicii att n Regatul Unit, ct i n alte State Membre. Cuplul locuia n Regatul
Unit. Cnd autoritile din Regatul Unit au emis un ordin de deportare mpotriva doamnei Carpenter pentru nclcarea legislaiei naionale referitoare la
imigrare, ea a invocat libertile fundamentale ale soului ei, n baza tratatului.
Curtea a considerat c activitile domnului Carpenter cad sub incidena tratatului, avnd n vedere c dreptul Uniunii a recunoscut importana de a asigura
protecia vieii de familie, n scopul de a elimina obstacolele din calea exercitrii
libertilor fundamentale. Din moment ce este clar c separarea domnului i a
doamnei Carpenter ar aduce atingere vieii lor de familie, condiiile de exercitare a libertilor lui fundamentale nu ar fi pe deplin efective.296 Un alt exemplu
este cazul Vander Elst, care a avut mai multe locuri de munc, att n Belgia,
unde era ntreprinderea sa, ct i n Frana, mpreun cu muncitorii si belgieni
i marocani. Marocanii aveau permise de munc belgiene. Atunci cnd lucra cu
echipa sa n Frana, autoritile de acolo au iniiat o urmrire penal, deoarece
Vander Elst a angajat resortisani ai statelor tere care nu deineau permise de
munc franceze. Curtea a statuat c o astfel de cerin a limitat libertatea de
serviciu la care Vander Elst avea dreptul.297 Un resortisant poate s se bazeze,
de asemenea, pe drepturile sale la libera circulaie mpotriva propriului su stat,
dac acesta din urm i interzice s cltoreasc ntr-un alt Stat Membru. Cauza
lui Gheorghe Jipa se refer la un cetean romn, cruia i s-a interzis de ctre
Romnia s cltoreasc n Belgia, dup ce a fost repatriat din acea ar pe motivul reedinei sale ilegale acolo. Ca rspuns la solicitarea de pronunare a unei
295 23 aprilie 1991, cauza C-41/90, Klaus Hfner and Fritz Elser v. Macotron GmbH [1991] ECR

I-1979, par. 39; 17 iunie 1997, cauza C-70/95, Sodemar SA, Anni Azzurri Holding SpA i Anni
Azzurri Rezzato Srl v. Regione Lombardia [1997] ECR I-3395.
296 11 iulie 2002, cauza C-60/00, Mary Carpenter v. Secretary of State for the Home Department
[2002] ECR I-6279, par. 3739. n mod similar 7 iulie 1992, cauza C-370/90, The Queen v. Immigration Appeal Tribunal and Surinder Singh, ex parte Secretary of State for Home Department [1992] ECR I-4265. A se vedea, de asemenea, 8 martie 2011, cauza C-34/09, Gerardo
Ruiz Zambrano v. Office national de lemploi (ONEm) [2011] neraportat nc, unde Curtea a
statuat c drepturile de dezicere de prini ale cetenilor minori ai Uniunii Europene sunt
interzise prin articolul 20 din TFUE.
297 9 august 1994, cauza C-43/93, Raymond Vander Elst v. Office des Migrations Internationales
[1994] ECR I-3803.
Intersentia

91

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

hotrri preliminare introdus de Tribunalul Dmbovia din Romnia, Curtea


a decis c o decizie naional de a restriciona libera circulaie a unui cetean n
alte State Membre ar putea fi luat, cu condiia ca s fi fost luat n considerare
conduita sa personal cu privire la riscurile pentru ordinea public.298

4.4. INTERZICEREA DISCRIMINRII


PE CRITERIUL NAIONALITII
Articolul 18, prima propoziie din TFUE (fostul art.12 TCE) stabilete:
n domeniul de aplicare a tratatelor i fr a aduce atingere dispoziiilor
speciale prevzute, se interzice orice discriminare exercitat pe motiv de
naionalitate.299 Spre deosebire de cele cinci liberti, interzicerea discriminrii pe baz de naionalitate nu este un drept independent. Dependena
acestuia se exprim prin cerina n domeniul de aplicare a tratatelor. Prin
urmare, trebuie s fie stabilit o legtur cu una dintre cele cinci liberti. A
cincea libertate, libera circulaie a cetenilor UE, va facilita, n special, aducerea situaiilor de discriminare n domeniul de aplicare a tratatelor.Articolul
18 din TFUE protejeaz cetenii Uniunii Europene mpotriva att a discriminrii deschise, ct i a celei ascunse.300 Interzicerea discriminrii pe motiv
de naionalitate influeneaz ntregul sistem de justiie penal (articolele 18
i 21 din TFUE, fostele articole 12 i 18 TCE).301 Discriminarea poate aprea
prin aplicarea de reguli diferite unor situaii comparabile sau prin aplicarea
acelorai norme n situaii diferite.302 Cazurile de discriminare ascuns exist
dac criteriul aplicabil nu se refer direct la naionalitate, dar are un astfel de
efect. Acesta este, de exemplu, cazul n dreptul penal italian n ceea ce privete
infraciunile de trafic unde se solicit infractorilor care conduc un vehicul
nmatriculat n alte State Membre, altul dect Italia, s plteasc imediat suma
minim a amenzii sau s asigure dublul garaniei reprezentnd acea sum,
sub ameninarea de a avea licena anulat sau vehiculul lor sechestrat.303 n
298 10 iulie 2008, C-33/07, Ministerul Administraiei i Internelor Direcia General de Paa-

poarte Bucureti v. Gheorghe Jipa [2008] ECR I-5157.

299 Articolul 21, alineatul 1. Carta interzice orice discriminare pe orice motiv. Articolul 45, alinea-

300
301
302
303

92

tul 2 din TFUE interzice n mod specific discriminarea lucrtorilor. Acelai lucru face articolul
56 din TFUE pentru servicii. n consecin, prevederile generale nondiscriminatorii nu pot
fi invocate. A se vedea 16 decembrie 2010, cauza C-137/09, Marc Michel Josemans v. Burgemeester van Maastricht [2010] neraportat nc, par. 52: Ca principiu al nediscriminrii n
domeniul libertii de a presta servicii a fost pus n aplicare de articolul 49 CE, articolul 12 CE
nu se aplic n circumstane precum cele din procedurile de baz.
14 februarie 1995, cauza C-279/93, Finanzamt Kln-Altstadt v. Roland Schumacker [1995]
ECR I-225, par. 26. I-225, par. 26.
Interzicerea mai este specificat n Directiva 2004/38 privind libera circulaie. A se vedea mai
mult n Capitolul 6, seciunea 2.
14 februarie 1995, cauza C-279/93, Finanzamt Kln-Altstadt v. Roland Schumacker [1995]
ECR I-225, par. 30
19 martie 2002, cauza C-224/00, Comisia v. Italia [2002] ECR I-2965. Pentru un caz anterior i similar, a se vedea 23 ianuarie 1997, cauza C-29/95, Eckehard Pastoors and TransCap

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

mod evident, marea majoritate a infractorilor, avnd n posesie un vehicul nmatriculat n alt Stat Membru, nu sunt ceteni italieni, n timp ce marea majoritate a infractorilor avnd n posesie un vehicul nmatriculat n Italia sunt
ceteni italieni. Cu toate acestea, diferena de tratament n acest caz ar putea
fi justificat dac, n lipsa unor instrumente internaionale sau instrumente
UE, urmeaz s asigure c o eventual sanciune este pus n aplicare,304 dat
fiind riscul c pedeapsa nu va fi pltit sau colectat.305 n cazul n care este
acceptabil tratamentul diferit, msura real nu trece testul proporionalitii,
avnd n vedere combinaia a trei factori: a) este necesar o plat imediat,
b) amenda este de dou ori minimul prevzut; c) plata implic o renunare
la drepturi.306 Unul dintre cele mai importante exemple de interzicere a discriminrii se refer la libertatea de a beneficia de servicii. Ian Cowan, un
cetean britanic, a fost agresat i rnit la Paris, n timpul vizitei oraului ca
turist. Atunci cnd a aplicat pentru compensaia ca victim a violenei, cererea sa a fost respins pentru c nu avea naionalitate francez. Compensaia se
acorda rezidenilor din Frana - indiferent de naionalitatea lor - i cetenilor
francezi care locuiesc n strintate. Curtea a statuat, ntr-o hotrre preliminar la solicitarea naltei Curi a Parisului (Frana), c aceasta a constituit o
chestiune care intr n domeniul de aplicare al tratatelor i a creat condiii mai
puin favorabile pentru turiti, care trebuie s fie considerai beneficiari de
servicii, n ceea ce privete protecia mpotriva riscului de atac i dreptul de a
obine compensaii financiare prevzute de legislaia naional n momentul
n care riscul se materializeaz.307 Alte exemple de discriminare indirect se
refer la distinciile cu privire la reedin.308 Chiar riscul ca proprietarii locali
s nu fie n msur s plteasc taxe de nchiriere mai mari nu justific un

304

305

306
307
308

GmbH v. Belgium [1997] ECR I-285. n cauza Pastoors, legea belgian a stabilit ca nonrezideniii, fie s efectueze plata imediat a amenzii prevzute, sau n cazul n care au optat pentru proceduri penale, depozitul de garanie pentru fiecare infraciune, ceea ce ar
constitui o sum fix mai mare dect cea prevzut n cazul plii imediate, situaie n care
vehiculul lor ar fi fost confiscat n mod implicit. Dei Curtea nu a menionat, Avocatul General Tesauro a subliniat faptul c legislaia belgian n cele din urm limiteaz accesul la
instanele de judecat pentru cetenii nerezideni. A se vedea Avizul Avocatului General
Tesauro din 3 octombrie 1996, punctul 20.
n prezent, cu existena Deciziei-cadru 2005/214 privind sanciunile financiare, o astfel de
justificare n-ar mai fi acceptat. A se vedea Avocatul General General Stix-Hackl, Avizul din
6 decembrie 2001, cauza C-224/00, Comisia v. Italia [2002] ECR I-2965, punctul 8.
ntr-un caz civil, Curtea a statuat c dreptul naional care creeaz posibiliti de sechestru
provizoriu doar pentru c executarea hotrrii judectoreti definitive trebuie s aib loc n
strintate, ncalc principiul nediscriminrii pe motiv de naionalitate. 10 februarie 1994, cauza C-398/92, Mund & Fester v. Hatrex Internationaal Transport [1994] ECR I-467, par. 16.
19.03.02, cauza C-224/00, Comisia v. Italia [2002] ECR I-2965, punctul 25.
2 februarie 1989, cauza 186/87, Ian William Cowan v. Trsor Public [1989] ECR 195, par. 17.
7 mai 1998, cauza C-350/96, Clean Car Autoservice GesmbH v. Landeshauptmann von Wien
[1998] ECR I-2521. Pentru exemple mai recente legate de condiia reedinei, a se vedea 22 mai
2008, cauza C-499/06, Halina Nerkowska v. Zakad Ubezpiecze Spoecznych Oddzia w Koszalinie [2008] ECR I-3993, i unei cerine de cetenie. A se vedea 5 iunie 2008, cauza C-164/07,
James Wood v. Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et dautres infractions
[2008] ECR I-4143.

Intersentia

93

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

tratament mai favorabil, deoarece obiective economice nu reprezint motiv de


polici publice.309 Pe de alt parte, Curtea a admis n anumite condiii c reglementrile naionale pot impune, n vederea stabilirii existenei unui anumit
grad de integrare, ca beneficiarul prestaiei n cauz s fi avut domiciliul sau
reedina pe o perioad determinat n Statul Membru respectiv.310

Tratament mai puin favorabil al resortisanilor


Aplicarea dreptului Uniunii n ordinea juridic naional ar putea duce la
situaii n care strinii s se poat baza pe aceste drepturi, n timp ce cetenii
s nu poat. Un exemplu n acest sens l constituie valabilitatea permiselor de
conducere n Olanda. Permisul de conducere olandez expir dup 10 ani. Guvernul olandez a susinut c nu putea recunoate perioade de valabilitate mai lungi
prevzute de alte State Membre, deoarece aceasta ar constitui o discriminare
fa de titularii permiselor de conducere olandeze, care trebuie s le rennoiasc
la fiecare 10 ani. Poate dreptul Uniunii s protejeze i mpotriva unor asemenea
discriminri ale cetenilor? Rspunsul Curii la ntrebrile adresate de ctre
Arrondissementsrechtbank te Rotterdam (Olanda) este consecvent i clar:
Orice discriminare pe care resortisanii unui Stat Membru o pot suporta n conformitate cu legislaia acelui stat cade sub incidena acelei legislaii i, prin urmare,
trebuie tratat n cadrul sistemului intern al acelui stat.311

Interzicerea discriminrii pe baz de naionalitate nu necesit eliminarea tuturor diferenelor de tratament care rezult din diferenele dintre legile
diferitelor State Membre.312 Simplul fapt c un cetean al unui Stat Membru
poate fi supus jurisdiciei penale pentru infraciuni comise n strintate, unde
non-cetenii nu pot fi urmrii penal, nu constituie o discriminare pe baz de
naionalitate.313 n mod similar, faptul c ntreprinderile legale daneze (spre deosebire de ntreprinderile non-daneze) sunt supuse rspunderii penale stricte,
nu implic, n sine, o denaturare a condiiilor care stau la baza concurenei.314
Este ns evident c nalta Curte nu vrea s acorde Statelor Membre libertate discreionar deplin. Acest aspect este exprimat prin cuvintele n sine pe
care le folosete la punctul 15 din hotrrea Hansen i fiul. n plus, Curtea a
considerat c consecinele economice ale unui regulament variaz nu numai
309 29 prilie 1999, cauza C-224/97, Erich Ciola v. Land Vorarlberg [1999] ECR I-2517, par. 16.
310 1 octombrie 2009, cauza C-103/08, Arthur Gottwald v. Bezirkshauptmannschaft Bregenz

[2009] ECR I-9117, par. 35.

311 29 ianuarie 2004, cauza C-253/01, S.A. Krger v. Directie van de rechtspersoonlijkheid bezit-

tende Dienst Wegverkeer [2004] ECR I-1191, par. 36.

312 Principiul nu exclude o situaie n care o victim a unei infraciuni care dorete s depun a

plngere ca parte civil n procesul penal este obligat s acorde reprezentantului su special
procur, chiar i atunci cnd legislaia Statului Membru n care victima este resortisant nu
prevede o astfel de formalitate. A se vedea 01.02.96, cauza C-177/94, proces penal mpotriva
lui Geert van Buynder [1996] ECR I-161.
313 14.07.94, cauza C-379/03, proces penal mpotriva lui Antoine Kortas [1994] ECR I-3453.
314 10 iulie 1990 cauza C-326/88, Anklagemyndigheden v. Hansen and Sn I/S [1990] ECR I-2911,
par. 15

94

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

n funcie de sistemul de rspundere penal, dar, de asemenea, i n funcie de


nivelul amenzii aplicate i gradul de eficacitate al controalelor efectuate.

Dubla cetenie
Persoanele care au cetenia att a statului-gazd, ct i a unui alt Stat
Membru pot invoca cetenia celuilalt Stat Membru cu privire la drepturile
prevzute n tratat.315
4.5. RECUNOATEREA RECIPROC I
NCREDEREA RECIPROC
Statele Membre trebuie s aib ncredere unul n cellalt, astfel nct,
atunci cnd mrfurile sunt introduse pe pia ntr-un Stat Membru, celelalte State Membre trebuie s aib ncredere c verificrile n conformitate cu
legislaia Uniunii au fost realmente efectuate de ctre Statul Membru respectiv.316 n consecin, n cazul n care bunurile sunt introduse legal pe pia
ntr-un Stat Membru, celelalte State Membre nu le pot supune unor controale
sau formaliti suplimentare.317Aceasta i gsete temeiul n atitudinea general, conform creia Statele Membre au ncredere reciproc.
n timp ce principiul ncrederii reciproce poate fi privit ca un principiu
larg,318 recunoaterea reciproc are un caracter mult mai specific. ncrederea
reciproc implic faptul c un Stat Membru va avea competena de a lua decizii i c alte State Membre vor avea ncredere n rezultat i nu vor verifica
evaluarea efectuat de prima instan.319 ncrederea reciproc presupune o
diviziune a responsabilitilor ntre autoritile din Statele Membre.320 Conform afirmaiilor fcute de Avocatul General Bot, ncrederea reciproc este
conceptul mai larg, iar recunoaterea reciproc reprezint consecina acesteia.
Referitor la permisele de conducere el afirma: Cu toate acestea, principiul
recunoaterii reciproce a permiselor de conducere nu poate atinge potenialul
maxim dac nu sunt ndeplinite i respectate de ctre toate Statele Membre
condiiile minime pentru emiterea permiselor de conducere, prevzute de o
directiv adoptat n scopul armonizrii. Aici se afl nsi esena principiului. Statele Membre au ncredere reciproc i recunosc reciproc permisele de
315 19 ianuarie 1988, cauza 292/86, Claude Gullung v. Conseil de lordre des avocats du barreau

de Colmar et de Saverne [1988] ECR 111, par. 1213.

316 11 mai 1989, cauza 25/88, proces penal mpotriva lui Esther Rene Bouchara, ne Wurmser,

and Norlaine SA [1989] ECR 1105.

317 8 iulie 1975, cauza 475, Rewe-Zentralfinanz eGmbH v. Landwirtschaftskammer [1975] ECR

843; 22 septembrie 1988, cauza 286/86, Ministre public v. Grard Deserbais [1988] ECR 4907.

318 Cel mai exact acesta a fost descris ca un concept non-juridic de ctre Fletcher i Loof. A se

vedea Dreptul penal al UE i justiia, Elgar Publishing 2008, p. 110.

319 15 iulie 2010, cauza C -256/09, Bianca Purrucker v. Guillermo Valls Prez [2010] Neraporta-

t nc, par. 7274.

320 01.07.10, cauza C-442/02, Comisia v. Germania [2010] neraportat nc, par. 70-71.

Intersentia

95

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

conducere eliberate de ctre autoritile lor, pentru c legiuitorul UE a pus


n aplicare un sistem care servete pentru a asigura c toate Statele Membre
au un standard minim n ceea ce privete eliberarea acestor permise. Prin
urmare, n momentul n care standardul minim nu este respectat, principiul
recunoaterii reciproce nu poate fi aplicat n mod normal.321 Acest lucru a
fost exprimat ntr-un mod similar n considerentul 4 din preambulul Directivei 2010/64 privind traducerea i interpretarea: Recunoaterea reciproc a deciziilor n materie penal poate funciona n mod eficace doar ntrun climat de ncredere, n cadrul cruia nu doar autoritile judectoreti,
ci toi participanii la procedurile penale consider deciziile autoritilor
judectoreti din alte State Membre ca fiind echivalente celor emise de propriile autoriti, presupunnd ncredere nu numai n justeea normelor din
alte State Membre, ci i n faptul c respectivele norme sunt aplicate n mod
corect. ncrederea reciproc i recunoaterea reciproc nu sunt nelimitate.
Acest lucru este exprimat de referina repetat n toate instrumentele juridice
privind recunoaterea reciproc, potrivit creia:
Nimic din prezenta decizie-cadru nu ar trebui interpretat ca o interdicie de a
refuza executarea unei hotrri judectoreti dac exist motive obiective s se
cread c pedeapsa a fost impus cu scopul de a sanciona o persoan din motive
legate de sex, ras, religie, origine etnic, cetenie, limb, opinii politice sau orientare sexual sau c aduce atingere poziiei acestei persoane din oricare dintre
aceste motive.322

Recunoaterea reciproc presupune eforturi pentru a face diferenele


care rezult din cerinele impuse pentru produse, servicii sau diplome specifice irelevante n scopul recunoaterii lor ntr-un alt Stat Membru. n conformitate cu dreptul Uniunii, acest lucru nseamn c, dac o bere produs
n Olanda ndeplinete cerinele aplicabile berii n Olanda, ar trebui s fie,
de asemenea, posibil comercializarea acesteia pe piaa german, chiar dac
berea olandez nu ndeplinete cerinele impuse pentru berea produs n Germania, n conformitate cu legislaia german.323 Rezultatul este c Germania
nu poate stabili cerine suplimentare privind accesul la piaa german.324 Un
domeniu comun pentru care este luat n considerare principiul recunoaterii
reciproce este cel al permiselor de conducere. Directivele reglementeaz
aceast chestiune ntr-un mod care trebuie s faciliteze utilizarea de ctre
ceteni a libertilor lor fundamentale. Cazurile referitoare la permisul de
conducere sunt de cea mai mare importan pentru dezvoltarea recunoaterii
reciproce n spaiul de libertate, securitate i justiie. Ele pot fi considerate ca
321 Avizul Avocatului General Bot din 31 martie 2011, cauza C-184/10, Mathilde Grasser v. Fre-

istaat Bayern [2011] neraportat nc, punctele 44 i 45.

322 Considerentul 13 din Decizia-cadru 2008/909 privind pedepsele privative de libertate.


323 n special, Reinheitsgebot, datnd din 1516 i care este nc n vigoare, prevede c berea

fermentat jos poate fi fabricat numai din mal de orz, hamei, drojdie i ap.

324 12.03.87, cauza 178/84, Comisia v. Germania [1987] ECR 1227.

96

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

un laborator pentru recunoaterea reciproc a tuturor formelor de produse ale dreptului penal. Ca un corolar al libertii pentru lucrtori i stabilire,
aceste cazuri construiesc puntea pentru recunoaterea reciproc, fr o legtur cu drepturile la libera circulaie. n mai multe cazuri, Curtea a statuat c
Directiva 91/439 privind permisele de conducere acord competen exclusiv
Statului Membru care emite un permis, n scopul de a se asigura c titularul
ndeplinete toate cerinele relevante.325 Dac un alt Stat Membru pune la ndoial validitatea unui permis de conducere, acesta trebuie s informeze Statul Membru emitent. Sunt excluse controalele sistematice n Statul Membru
de destinaie pentru a verifica dac au fost ndeplinite condiiile de emitere.
Statul Membru emitent este cel care urmeaz s ia msuri. Directiva impune
tuturor celorlalte State Membre o obligaie clar i precis, care s nu lase
niciun spaiu de manevr n ceea ce privete msurile care trebuie adoptate
pentru a fi n conformitate cu aceasta326. Nu exist nicio marj discreionar.327
Acest lucru nseamn c nu este permis nregistrarea obligatorie a permiselor, precum i obligaia, n anumite circumstane, de a preschimba un permis
de conducere cu unul al Statului Membru de reedin.328 Numai dac este
evident din nregistrrile de pe chiar al doilea permis de conducere c titularul nu a respectat condiiile pentru un nou permis de conducere, Curtea poate
lua n calcul posibilitatea de nerecunoatere.329
n cauza Kapper, acuzatul a fost judecat pentru conducere fr permis de
conducere din Germania. Cu toate acestea, Kapper, a crui licen german a
fost revocat printr-o dispoziie penal, n 1998, a obinut un nou permis de
conducere olandez n 1999, dup ce a expirat interdicia german temporar
de a solicita un nou permis. n aceste condiii, autoritile germane au fost
nevoite pur i simplu s recunoasc noua licen olandez. Cu toate acestea,
cazul Kapper este mult mai relevant pentru situaii care nu se refer la fap325 29 aprilie 2004, cauza C-476/01, proces penal mpotriva lui Felix Kapper [2004] ECR I-5205,

326
327

328

329

par. 48. n opinia sa din 16 octombrie 2003, Avocatul General Lger subliniaz competena
exclusiv a Statului Membru emitent. A se vedea punctul 39.
29.04.04, cauza C-476/03, proces penal mpotriva lui Antoine Kortas[2004] ECR I-5205, par. 45.
10 iulie 2003, cauza C-246/00, Comisia v. Olanda [2003] ECR I-7485, par. 61. O anumit
libertate discreionar a existat nainte de intrarea n vigoare a Directivei 91/439 privind
permisele de conducere. Cu toate acestea, chiar i atunci, cerinele referitoare la schimbul
unui permis de conducere a unui alt Stat Membru ntr-un permis de conducere din Statul
Membru de reedin nu ar putea fi disproporionate fa de cerinele siguranei rutiere. A
se vedea 28 noiembrie 1978, cauza 16/78, proces penal mpotriva lui Michel Choquet [1978]
ECR 2293, par. 89.
10 iulie 2003, cauza C-246/00, Comisia v. Olanda [2003] ECR I-7485, par. 67. 29 ianuarie
2004, cauza C-253/01, S.A. Krger v. Directie van de rechtspersoonlijkheid bezittende Dienst Wegverkeer [2004] ECR I-1191, par. 32 i 33.
26 iunie 2008, cauze conexe C-329/06 i C-343/06, Arthur Wiedemann (C-329/06) v. Land
Baden-Wrttemberg i Peter Funk (C-343/06) v. Stadt Chemnitz [2008] ECR I-4635; 26 iunie 2008, cauze conexe C-334/06 la C-336/06, Matthias Zerche (C-334/06), Manfred Seuke
(C-336/06) v. Landkreis Mittweida and Steffen Schubert (C-335/06) v. Landkreis Mittlerer
Erzgebirgskreis [2008] ECR I-4691. A se vedea mai multe n capitolul 7, seciunea 4.

Intersentia

97

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

tele specifice ale cazului. O consecin logic a deciziei Curii este c, dac
interdicia german ar fi fost nc aplicabil la momentul emiterii permisului
olandez, autoritile germane nu ar fi fost obligate s recunoasc noua licen.
Acest lucru nseamn, de asemenea, c Germania ar fi putut avea dreptul de
a retrage permisul olandez dac titularul i-ar fi luat reedina din nou (sau
doar ar fi condus) n Germania?330 Care ar fi fost, n cazul acesta, consecinele
pentru autoritile olandeze, care nu erau contiente de interdicia german
la momentul emiterii? Ar fi trebuit ele s fi anulat permisul olandez dac ar
fi aflat despre interdicia german? ntrebarea care apare este cum ar trebui
principiul recunoaterii reciproce s trateze deciziile concurente ale Statelor
Membre. Cine urmeaz s recunoasc pe cine? n aceast situaie se poate
observa c este mult mai dificil de operat cu recunoaterea reciproc dect
cu regimul juridic al bunurilor pe piaa altui Stat Membru. n cele din urm,
pare sigur concluzia c o obligaie absolut de recunoatere reciproc exist n situaii de armonizare deplin. Cu toate acestea, n caz de armonizare parial, recunoaterea reciproc va fi regula, dei un numr limitat de
excepii este posibil. Problema deciziilor ireconciliabile va fi tratat mai pe
larg n capitolul 7, seciunea 4 din aceast carte.

4.6. RESTRICII JUSTIFICATE PRIVIND LIBERA CIRCULAIE


Cele cinci liberti nu au un caracter absolut i, n conformitate cu dreptul Uniunii, ar putea fi justificate o serie de restricii. Aceast seciune analizeaz acele excepii de la libertile fundamentale care pot fi permise. Dreptul
Uniunii permite dou tipuri de justificare a restriciilor de acest fel. Prima
se refer la domeniile n care a avut loc armonizarea. Aceasta se refer la politicile comune specifice sau la o organizare comun a pieei.331 n situaiile
n care exist o legislaie specific armonizat la nivelul Uniunii Europene,
directiva sau regulamentul constituie instrumentul prin care s se evalueze
mai degrab conformitatea cu dreptul Uniunii dect dispoziiile generale cu
privire la libera circulaie.332 Cu toate acestea, Curtea a considerat c prevederile generale care asigur libertile fundamentale pot fi excluse numai atunci
cnd este prevzut de legislaia Uniunii o armonizare deplin.333 Cu alte cuvinte, n cazuri de armonizare minim, libertile fundamentale continu s
joace un anumit rol i legislaia secundar trebuie s fie interpretat n lumina
acestora.Al doilea tip de restricii admise se ocup de excepiile prevzute n
330 Avocatul General Lger pare s sugeree acest lucru. A se vedea Avizul din 21 noiembrie

2002, cauza C-246/00, Comisia v. Olanda [2003] ECR I-7485, punctul 67.

331 Exemplele conin Regulamentul 3796/81 din 29 decembrie 1981 privind organizarea comun a

pieei n sectorul produselor pescreti, OJ 1981, L379/1 i Regulamentul 1493/1999 din 17 mai
1999 privind organizarea comun a pieei vitivinicole, OJ 1999, L 179/1.
332 12 octombrie 1993, cauza C-37/92, proces penal mpotriva lui Jos Vanacker i Andr Lesage
i SA Baudoux combustibles [1993] ECR I-4947, par. 9.
333 10.12.85, cauza C-319/03, proces penal mpotriva lui Antoine Kortas[1985] ECR I3887, par. 16.

98

Intersentia

Capitolul 3. Principiile constituionale ale dreptului Uniunii

tratat pentru fiecare dintre libertile specifice. Acestea includ politicile publice, securitatea public i sntatea public. TFUE ofer Statelor Membre
o anumit libertate discreionar pentru a face exceptii, dar dreptul Uniunii
impune ca aceste justificri s se ncadreze n termenii tratatului. Multe dintre aceste excepii i gsesc fundamentul n dreptul penal naional. Articolul
67, alineatul 3 din TFUE (fostul articol 61 sub a TCE) permite, n mod general,
aplicarea anumitor msuri de prevenire i combatere a criminalitii, care ar
putea avea consecine asupra dreptului la libera circulaie. n plus, poate fi
justificat un numr mai limitat de monopoluri statale nc existente.

4.6.1. Justificri
TFUE prevede urmtoarele categorii de justificare a restriciilor: morala public (articolul 36), politici publice (articolele 36, 45, 52, 65), sigurana
public (articolele 36, 45, 52, 65), sntatea public (articolele 36, 45, 52),
protecia patrimoniului naional cu valoare artistic, istoric sau arheologic
(articolul 36), precum protecia proprietii industriale i comerciale (articolul 36). Aceste justificri sunt tratate individual mai jos.
Aspecte generale cu privire la justificri
n ceea ce privete excepiile de la libera circulaie, Curtea a statuat, n
cazul Schreiber, c eventualele justificri trebuie s fie luate n considerare
n funcie de urmtoarele patru puncte: (i) dac exist o restricie n sensul articolului 28 CE, (ii) dac exist msuri de armonizare n domeniu; (iii)
dac sistemul de autorizare prealabil care formeaz aciunea principal
poate fi justificat n temeiul articolului 30 CE, i (iv) dac acest sistem este
proporional.334 Aceste criterii se aplic, de asemenea, mutatis mutandis, altor liberti. Multe aa-zise justificri nu trec testul n ceea ce privete cerina
proporionalitii.335 Testul pentru a stabili dac msura este n conformitate
cu proporionalitatea este cunoscut sub numele de testul de ipocrizie, testul
pentru a stabili dac legislaia n cauz este potrivit i proporional.336 n
timp ce libertile pot fi limitate, de exemplu, n scopul prevenirii splrii banilor, nu este justificabil pentru autoritile unui Stat Membru s presupun
n mod general i fr distincie faptul c organismele i entitile stabilite n
334 15 ianuarie 2004, cauza C-443/02, proces penal mpotriva lui Nicolas Schreiber [2004] ECR

I-7275, par. 44.

335 A se vedea, de exemplu, 7 octombrie 2010, cauza 515/08, proces penal mpotriva lui Vtor

Manuel dos Santos Palhota, Mrio de Moura Gonalves, Fernando Luis das Neves Palhota,
Termiso Limitada [2010] neraportat nc.
336 Avizul Avocatului General Mengozzi din 3 martie 2010, cauze conexe C-316/07, C-358/07
la C-360/07, C-409/07 i C-410/07, Markus Sto (C-316/07), Avalon Service-Online-Dienste
GmbH (C-409/07), Olaf Amadeus Wilhelm Happel (C-410/07) v. Wetteraukreis, i Kulpa Automatenservice Asperg GmbH (C-358/07), SOBO Sport & Entertainment GmbH (C-359/07),
Andreas Kunert (C-360/07) v. Land Baden-Wrttemberg [2010] neraportate nc, punctul 50.

Intersentia

99

Partea I. Ordinea juridic a Uniunii

alt Stat Membru sunt implicate n activiti criminale.337 n cauza Comisia


v. Frana,338 Frana a interzis publicitatea pentru anumite buturi alcoolice i
a susinut n faa Curii c acest lucru a fost justificat n interesul proteciei
sntii publice. Dei Curtea a recunoscut c aceast msur ar putea, n
principiu, produce rezultatul proteciei sntii publice, ea nu a trecut testul,
pentru c a fost aplicat doar pentru anumite buturi alcoolice, i nu pentru
celelalte. n cauzele Association glise de scientologie de Paris i Scientology
International Reserves Trust, Curtea a stabilit:
c n timp ce Statele Membre rmn, n principiu, libere s determine cerinele
politicii publice i securitii publice, n lumina necesitilor lor naionale, aceste
motive trebuie, n context comunitar i, n special, ca derogri de la principiul fundamental al liberei circulaii a capitalului, s fie interpretate n mod strict, astfel
nct domeniul lor s nu poat fi stabilit unilateral de fiecare Stat Membru fr
niciun control din partea instituiilor comunitare. Astfel, politicile publice i securitatea public pot fi invocate numai dac exist o ameninare real i suficient de
grav la adresa unui interes fundamental al societii. Mai mult dect att, aceste
derogri nu trebuie s fie aplicate n mod eronat, astfel nct s serveasc, de fapt,
unor scopuri pur economice. n plus, orice persoan afectat de o msur restrictiv ntemeiat pe o asemenea derogare trebuie s aib acces la cile de atac.339

Simplul fapt c un Stat Membru a ales un sistem de protecie care este


diferit de cel adoptat de un alt Stat Membru nu este relevant pentru o evaluare a necesitii i proporionalitii dispoziiilor adoptate, aa cum s-a statuat prin pronunarea unei hotrri preliminare ca urmare a unei solicitri de
la Tribunal Cvel da Comarca de Lisboa, Portugalia.340 Astfel, Statele Membre beneficiaz de un spaiu de libertate discreionar.341 Justificrile trebuie s fie interpretate n lumina principiilor generale de drept i, n special, a
drepturilor fundamentale.342 Cu toate acestea, dac legislaia naional este
incompatibil cu o dispoziie a CEDO, atunci este incapabil de a satisface
cerina proporionalitii.343 Dac msura ncalc n plus un drept recunoscut
n conformitate cu CEDO, este cel mai puin probabil c Curtea va considera
msurile ca o restricie justificat de articolul 63 din TFUE.344 Cu alte cuvinte,
337 06.10.09, cauza C-153/02, Comisia v. Spania [2009] neraportat nc, par. 39.
338 10.07.80, cauza 152/78, Comisia v. Frana [1980] ECR 2299.
339 14 martie 2000, cauza C-54/99, Association glise de scientologie de Paris and Scientology Inter-

national Reserves Trust v. The Prime Minister [2000] ECR I-1335, par. 17 (referine omise).

340 11 septembrie 2003, cauza C-6/01, Associao Nacional de Operadores de Mquinas Recrea-

tiveas (Anomar) i alii v. Estado Portugus [2003] ECR I-8621, par. 80.

341 4 decembrie 1974, cauza 4174, Yvonne van Duyn v. Home Office [1974] ECR 1337, par. 18.
342 26 iunie 1997, cauza C-368/95, Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags- und vertriebs GmbH

v. Heinrich Bauer Verlag [1997] ECR I-3689, par. 24.

343 20 mai 2003, cauze conexe C-465/00, C-138/01 i C-139/01, Rechnungshof v. sterreichis-

cher Rundfunk i alii i Christa Neukomm i Joseph Lauermann v. sterreichischer Rundfunk [2003] ECR I-4989, par. 91.
344 25.01.07, cauza C-370/02, proces penal mpotriva lui Uwe Kay Festersen [2007] ECR I-1129,
par. 35.

100

Intersentia