NALTA CURTE DE CASAIE I JUSTIIE

COMPLETUL COMPETENT S JUDECE RECURSUL N INTERESUL LEGII

Decizie nr. 6/2015 din 16/02/2015

Dosar nr. 14/2014

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 199 din 25/03/2015

Iulia Cristina Tarcea - vicepreedintele naltei Curi de Casaie i Justiie, preedintele completului
Lavinia Curelea - preedintele Seciei I civile
Roxana Popa - preedintele delegat al Seciei a II-a civile
Ionel Barb - preedintele Seciei de contencios administrativ i fiscal
Mirela Sorina Popescu - preedintele Seciei penale
Simona Camelia Marcu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Eugenia Marin - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Viorica Iancu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Gabriela Elena Bogasiu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Veronica Nstasie - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Liliana Vian - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal, judector-raportor
Iuliana Rciu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Cezar Hncu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal, judector-raportor
Carmen Magdalena Frumuelu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal, judector-raportor
Carmen Srbu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Viorica Trestianu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Luiza Maria Pun - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Niculae Mniguiu - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Doina Duican - judector la Secia de contencios administrativ i fiscal
Petronela Cristina Vleanu - judector la Secia I civil
Rodica Susanu - judector la Secia I civil
Iulia Manuela Crnu - judector la Secia a II-a civil
Rodica Zaharia - judector la Secia a II-a civil
Anca Mdlina Alexandrescu - judector la Secia penal
Ilie Iulian Dragomir - judector la Secia penal

Completul competent s judece recursul n interesul legii ce formeaz obiectul Dosarului nr. 14/2014 este legal
constituit, conform dispoziiilor art. 516 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedur civil, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare (Codul de procedur civil), i ale art. 271 alin. (1) din Regulamentul privind
organizarea i funcionarea administrativ a naltei Curi de Casaie i Justiie, republicat, cu modificrile i completrile
ulterioare.
edina este prezidat de doamna judector Iulia Cristina Tarcea, vicepreedintele naltei Curi de Casaie i Justiie.
Avocatul Poporului este reprezentat de doamna consilier Ecaterina Mirea.
Procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie este reprezentat de doamna procuroref adjunct Antonia Eleonora Constantin.
La edina de judecat particip magistratul-asistent-ef Bogdan Georgescu.
nalta Curte de Casaie i Justiie - Completul competent s judece recursul n interesul legii a luat n examinare
recursul n interesul legii formulat de Avocatul Poporului privind interpretarea dispoziiilor art. 17 din Ordonana
Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.
180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, i ale Legii nr. 455/2001 privind semntura electronic, republicat,
din punctul de vedere al semnturii agentului constatator necesare legalitii procesului- verbal de contravenie, pentru
contraveniile sancionate de Ordonana Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare i a tarifului de
trecere pe reeaua de drumuri naionale din Romnia, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 424/2002, cu

1/10

Detalii jurispruden

modificrile i completrile ulterioare.

Dup prezentarea referatului cauzei de ctre magistratul-asistent, preedintele completului acord cuvntul
reprezentanilor Avocatului Poporului i procurorului general.
Reprezentantul Avocatului Poporului solicit admiterea recursului n interesul legii, astfel cum a fost formulat, i
expune argumentele cuprinse n sesizarea adresat naltei Curi de Casaie i Justiie.
Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie pune concluzii de
admitere a recursului n interesul legii i pronunarea unei decizii prin care s se asigure interpretarea i aplicarea
unitar a dispoziiilor legale, expunnd argumentele cuprinse n punctul de vedere depus la dosar.
Preedintele completului, doamna judector Iulia Cristina Tarcea, constatnd c nu sunt ntrebri de formulat din
partea membrilor completului, declar dezbaterile nchise, iar completul de judecat rmne n pronunare asupra
recursului n interesul legii.
NALTA CURTE,
delibernd asupra recursului n interesul legii, constat urmtoarele:
1. Problema de drept care a generat practica neunitar
Prin recursul n interesul legii formulat, n temeiul art. 514 din Codul de procedur civil, Avocatul Poporului a solicitat
naltei Curi de Casaie i Justiie s se pronune asupra problemei de drept, care a fost soluionat diferit de instanele
judectoreti, privind interpretarea dispoziiilor art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare
(denumit n continuare, n cuprinsul prezentei decizii, Ordonana Guvernului nr. 2/2001), i Legii nr. 455/2001 privind
semntura electronic, republicat (denumit n continuare, n cuprinsul prezentei decizii, Legea nr. 455/2001), din
punctul de vedere al semnturii agentului constatator necesare legalitii procesului-verbal de contravenie, pentru
contraveniile sancionate de Ordonana Guvernului nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare i a tarifului de
trecere pe reeaua de drumuri naionale din Romnia, cu modificrile i completrile ulterioare (denumit n continuare,
n cuprinsul prezentei decizii, Ordonana Guvernului nr. 15/2002).
2. Examenul jurisprudenial
Prin recursul n interesul legii se arat c, n practica judiciar, nu exist un punct de vedere unitar cu privire la
interpretarea i aplicarea dispoziiilor menionate la pct. 1, fiind ataate hotrri judectoreti definitive, n sensul art. 515
din Codul de procedur civil.
3. Soluiile pronunate de instanele judectoreti
3.1. ntr-o orientare jurisprudenial s-a reinut c lipsa semnturii olografe a agentului constatator, n spe Compania
Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A., atrage nulitatea procesului-verbal de contravenie
ncheiat pentru constatarea contraveniilor reglementate de Ordonana Guvernului nr. 15/2002.
n susinerea acestei orientri jurisprudeniale, instanele au avut n vedere argumentele artate n continuare.
Potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001, nscrisul n form electronic, cruia i s-a ncorporat, ataat sau i s-a asociat
logic o semntur electronic extins, bazat pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv
i generat cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnturii electronice, este asimilat, n ceea ce privete
condiiile i efectele sale, cu nscrisul sub semntur privat.
Din interpretarea prevederilor art. 4 pct. 1 i 2 i art. 5 din Legea nr. 455/2001 rezult c semntura electronic poate
fi ncorporat unui nscris n form electronic destinat a fi citit prin intermediul unui program, nefiind posibil
ncorporarea unei semnturi electronice unui alt nscris dect cel electronic.
n aceste condiii, nscrisul comunicat de agentul constatator, intitulat "proces-verbal de contravenie", nu constituie un
proces- verbal de contravenie, ci reprezint dovada faptului c agentul constatator a ncheiat un proces-verbal de
contravenie n format electronic. ns, n aceast modalitate de a ncheia procesul- verbal nu sunt respectate condiiile
de valabilitate ale proceselor-verbale de contravenie, prevzute sub sanciunea nulitii.
Din ntreaga economie a prevederilor Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 rezult c procesul-verbal de constatare a
contraveniei trebuie s mbrace forma scris i s cuprind meniunile prevzute n mod expres de lege, iar procesul-

2/10

Detalii jurispruden

verbal n form scris trebuie s fie ntocmit pe suport material, iar nu virtual. Legislaia n vigoare nu ofer posibilitatea
ncheierii procesului-verbal de contravenie n format electronic (sau comunicarea acestuia pe cale electronic),
prevederile Legii nr. 455/2001 fiind aplicabile raporturilor juridice de drept privat, iar nu raporturilor juridice de autoritate.
Faptul c Ordonana Guvernului nr. 15/2002 a prevzut posibilitatea constatrii contraveniilor cu ajutorul unor
mijloace tehnice omologate amplasate pe reeaua de drumuri naionale din Romnia nu nseamn c i proceseleverbale de contravenie prin care se vor constata aceste fapte pot fi emise prin aceste mijloace tehnice, n format
electronic. Pe de alt parte, semntura electronic se face prin criptarea semnturii sau a fiierului pe baza unor chei
publice sau private, care se afl pe un dispozitiv memory-stick eToken, i trebuie ca destinatarul s fie i el nregistrat cu
un asemenea dispozitiv, astfel nct s poat citi semntura. Or, n cauz, destinatarul este contravenientul cruia i se
comunic procesul-verbal n forma clasic, prin intermediul serviciilor potale, iar nu electronic.
Unele instane au reinut c actul atacat reprezint o dovad c intimata, Compania Naional de Autostrzi i
Drumuri Naionale din Romnia - S.A., a ncheiat, n format electronic, un proces-verbal de constatare a contraveniei pe
care nu l-a comunicat contravenientului n modalitatea prevzut n Legea nr. 455/2001, adic prin intermediul unui
program informatic sau al unui alt procedeu similar, ci prin procedura prevzut n Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
Or, nici dispoziiile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 i nici cele ale Ordonanei Guvernului nr. 15/2002 nu prevd
expressis verbis posibilitatea ntocmirii de ctre agentul constatator, n form electronic, a proceselor-verbale de
constatare a contraveniei, astfel nct devine aplicabil principiul potrivit cruia ubi lex non distinguit, nec nos distinguere
debemus.
n plus, procesul-verbal de contravenie, materializnd o manifestare de voin unilateral a unei autoriti publice,
reprezint un act administrativ unilateral emis n vederea executrii legii, care d natere unor raporturi juridice de
constrngere ntre o autoritate public, pe de o parte, i autorul contraveniei, pe de alt parte, aspecte ce
fundamenteaz concluzia c raporturile juridice care iau natere n materie contravenional sunt specifice dreptului
public, cu meniunea c procesul-verbal de constatare a contraveniei trebuie s ndeplineasc condiiile de fond i de
form reglementate de legea special, respectiv Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
Totodat, trebuie avut n vedere c, n toate cazurile, contravenienilor le este comunicat un nscris intitulat procesverbal de contravenie care nu poart nicio semntur olograf, ci conine meniunea c a fost generat i semnat
electronic, conform prevederilor Legii nr. 455/2001 i ale Hotrrii Guvernului nr. 1.259/2001 privind aprobarea Normelor
tehnice i metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semntura electronic.
Prin urmare, consideraiile asupra naturii juridice a procesului-verbal de contravenie susin teza inaplicabilitii
prevederilor Legii nr. 455/2001, respectiv a incompatibilitii acestora cu normele care reglementeaz raporturile de
drept administrativ, astfel nct emiterea nscrisului electronic nu poate fi asimilat cu ncheierea unui proces-verbal de
contravenie valid sub aspectul formei pe care acesta trebuie s o mbrace prin prisma prevederilor legale relevate, ct
vreme legiuitorul nu a neles s instituie n mod expres posibilitatea ntocmirii acestuia sub forma nscrisului electronic.
3.2. ntr-o alt orientare jurisprudenial, instanele au apreciat c existena semnturii electronice a agentului
constatator, iar nu a celei olografe, nu este de natur s atrag nulitatea procesului-verbal de contravenie, pentru
argumentele prezentate n continuare.
Procesul-verbal de contravenie nu este lovit de nulitate pentru lipsa semnturii olografe a agentului constatator,
avnd n vedere c a fost semnat electronic, astfel cum s-a menionat expres n cuprinsul actului sancionator, fiind
ndeplinite cerinele prevzute de art. 7 din Legea nr. 455/2001.
Raportat la prevederile art. 4 pct. 2 i 3 din Legea nr. 455/2001, care definesc nscrisul n form electronic i
semntura electronic, i n condiiile n care agentul constatator deine un certificat calificat eliberat de un furnizor
acreditat, potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 455/2001, semntura electronic este prezumat a ndeplini toate condiiile
de validitate.
Totodat, semntura electronic reprezint forma digital a semnturii olografe, avnd aceeai funcionalitate i
aplicabilitate ca i semntura olograf, servind la identificarea semnatarului i atestarea, de ctre agentul constatator
nvestit cu autoritatea statal, c cele constatate n procesul-verbal corespund strii de fapt i de drept reinute,
conferind actului de constatare a contraveniei prezumia de legalitate i temeinicie.
Textul art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, potrivit cruia "Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i
calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a

3/10

Detalii jurispruden

sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului- verbal. Nulitatea se constat i din oficiu", nu distinge ntre semntura olograf i semntura electronic.
Potrivit principiului ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, prin interpretarea legii nu se poate restrnge
aplicarea unui text de lege care a fost formulat ntr-un mod general.
4. Opinia Avocatului Poporului
Avocatului Poporului i-a exprimat opinia n sensul c semntura electronic a agentului constatator, n spe
Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A., este de natur s atrag nulitatea
procesului- verbal de contravenie ncheiat pentru constatarea contraveniilor la Ordonana Guvernului nr. 15/2002,
pentru argumentele artate n continuare.
Din examinarea dispoziiilor art. 4 pct. 2 i 3 din Legea nr. 455/2001 rezult c un nscris n format electronic purtnd
o semntur electronic extins este asimilat n sistem electronic unui nscris sub semntur privat, ns acesta este
destinat folosirii strict n sistemul electronic.
Prin urmare, semntura electronic este specific nscrisurilor generate i utilizate n sistem electronic, fapt enunat
nc din art. 1 din Legea nr. 455/2001, potrivit cruia "Prezenta lege stabilete regimul juridic al semnturii electronice i
al nscrisurilor n forma electronic, precum i condiiile furnizrii de servicii de certificare a semnturilor electronice".
n plus, potrivit art. 5 din Legea nr. 455/2001, republicat, "nscrisul n form electronic, cruia i s-a ncorporat, ataat
sau i s-a asociat logic o semntur electronic extins, bazat pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la
momentul respectiv i generat cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnturii electronice, este asimilat, n
ceea ce privete condiiile i efectele sale, cu nscrisul sub semntur privat".
Or, procesul-verbal de contravenie are natura juridic a unui act administrativ, deci act de drept public, nefiind un
nscris sub semntur privat.
Mai mult, Ordonana Guvernului nr. 2/2001 este anterioar Legii nr. 455/2001, astfel c prevederile ordonanei nu se
refer la semnarea electronic a proceselor-verbale contravenionale de ctre agenii constatatori.
Nicio dispoziie a Legii nr. 455/2001 nu reglementeaz posibilitatea atarii semnturii electronice unui proces-verbal
de constatare i sancionare a contraveniei sau unui alt nscris autentic, iar din ansamblul dispoziiilor legii se desprinde
concluzia c aceasta este aplicabil numai raporturilor juridice de drept privat.
n aceste condiii, dispoziiile Legii nr. 455/2001 nu sunt incidente n materia contraveniilor sancionate de Ordonana
Guvernului nr. 15/2002.
Ct privete contravenia prevzut de art. 8 din Ordonana Guvernului nr. 15/2002, constnd n fapta de a circula
fr a deine rovinieta valabil, care poate fi constatat i prin mijloace tehnice omologate, acestora le sunt aplicabile
dispoziiile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001, act normativ care, prin dispoziiile art. 17, oblig la semnarea proceselorverbale contravenionale, sub sanciunea nulitii absolute.
Or, procesele-verbale contravenionale emise n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 15/2002 sunt generate i semnate
electronic, fiind transmise contravenienilor, nu prin intermediul unui sistem electronic, ci pe suport hrtie prin intermediul
serviciilor potale, astfel nct nu se poate susine c aceste nscrisuri purtnd semntura electronic a agentului
constatator ar ndeplini condiiile de legalitate instituite, sub sanciunea nulitii absolute, prin dispoziiile art. 17 din
Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
Fa de aceast situaie, se apreciaz c, odat ce informaiile sunt create i certificate prin semntur electronic n
mediul electronic, acestea sunt destinate utilizrii lor exclusiv n mediul electronic, astfel c este nelegal transpunerea
lor pe hrtie pentru a fi transmise ctre contravenieni.
5. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie
Procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie a formulat un punct de vedere, n
sensul c prima orientare jurisprudenial este n litera i n spiritul legii, i a solicitat admiterea recursului n interesul
legii i pronunarea unei decizii prin care s se asigure interpretarea i aplicarea unitar a legii.
n argumentarea punctului de vedere exprimat, procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie
i Justiie susine c aplicarea Legii nr. 455/2001 i a Normelor tehnice i metodologice pentru aplicarea Legii nr.

4/10

Detalii jurispruden

455/2001 privind semntura electronic, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1.259/2001, este incompatibil cu
procedura reglementat de Ordonana Guvernului nr. 2/2001 i de Ordonana Guvernului nr. 15/2002.
n concluzie, procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie apreciaz c, n
interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 raportate la dispoziiile art. 4 pct. 1-4 i
art. 7 din Legea nr. 455/2001, procesele-verbale de constatare i sancionare a contraveniei prevzute de art. 8 alin. (1)
din Ordonana Guvernului nr. 15/2002, ncheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) i (3) din aceeai ordonan a
Guvernului, transmise persoanelor sancionate contravenional, pe suport hrtie, sunt lovite de nulitate absolut n lipsa
semnturii olografe a agentului constatator.
6. Raportul asupra recursului n interesul legii
Prin raportul asupra recursului n interesul legii, ntocmit de judectorii-raportori, sunt propuse soluia de admitere a
recursului n interesul legii i pronunarea unei decizii n sensul c, n interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 17 din
Ordonana Guvernului nr. 2/2001, raportate la dispoziiile art. 4 pct. 1-4 i art. 7 din Legea nr. 455/2001, proceseleverbale de constatare i sancionare a contraveniei prevzute de art. 8 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002,
ncheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) i (3) din aceeai ordonan a Guvernului, transmise persoanelor
sancionate contravenional, pe suport hrtie, sunt lovite de nulitate absolut n lipsa semnturii olografe a agentului
constatator.
7. nalta Curte
n raport cu sesizarea formulat de Avocatul Poporului, nalta Curte constat c sunt ndeplinite condiiile de
admisibilitate, prevzute de art. 515 din Codul de procedur civil, n sensul c problema de drept ce formeaz obiectul
judecii a fost soluionat n mod diferit de instanele judectoreti, aa cum rezult din hotrrile judectoreti definitive
anexate sesizrii.
n concret, instanele au fost nvestite cu verificarea legalitii, din perspectiva ndeplinirii condiiei semnturii agentului
constatator, prevzut de art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, sub sanciunea nulitii absolute, a proceselorverbale ncheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) i (3) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002, de personalul
mputernicit din cadrul Companiei Naionale de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A., pentru contravenia
continu prevzut de art. 8 din acelai act normativ, constnd n fapta de a circula fr a deine roviniet valabil.
Art. 9 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002 prevede c, "ncepnd cu data de 1 octombrie 2010, constatarea
contraveniilor se poate face i cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reeaua de drumuri naionale
din Romnia, consemnndu-se aceasta n procesul-verbal de constatare a contraveniei".
n situaia acestor contravenii, constatate cu ajutorul unor mijloace tehnice omologate amplasate pe reeaua de
drumuri naionale din Romnia, potrivit art. 9 alin. (3) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002, procesul-verbal de
constatare se poate ncheia i n lipsa contravenientului, dup identificarea acestuia pe baza datelor furnizate de
Ministerul Afacerilor Interne - Direcia regim permise de conducere i nmatricularea vehiculelor sau a conductorului
auto, n cazul utilizatorilor strini. Procesul-verbal se ntocmete i se comunic contravenientului n termen de 30 de
zile de la data constatrii contraveniei, interval n care nu se pot ncheia alte procese- verbale de constatare a aceleiai
contravenii.
Art. 10 din Ordonana Guvernului nr. 15/2002 conine o norm de trimitere la Ordonana Guvernului nr. 2/2001, astfel
nct aceast reglementare este aplicabil, ca lege general, i n privina contraveniei prevzute de art. 8 din
Ordonana Guvernului nr. 15/2002.
n practica administrativ a Companiei Naionale de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A., constatarea
contraveniei prevzute la art. 8 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002 se efectueaz n condiiile art. 11 din
Normele metodologice pentru aplicarea tarifului de utilizare a reelei de drumuri naionale din Romnia, aprobate prin
Ordinul ministrului transporturilor i infrastructurii nr. 769/2010, cu ajutorul mijloacelor tehnice, parte a sistemului
informatic de emitere, gestiune, monitorizare i control al rovinietei (SIEGMCR).
Aceste procese-verbale, comunicate persoanelor sancionate contravenional, potrivit dispoziiilor art. 27 din
Ordonana Guvernului nr. 2/2001, prin pot, cu aviz de primire sau prin afiare la domiciliul sau la sediul acestora, nu
cuprind semntura olograf a agentului constatator, ci doar meniunea c documentele au fost generate i semnate
electronic, n baza prevederilor Legii nr. 455/2001 i ale Hotrrii Guvernului nr. 1.259/2001, prin folosirea semnturii
electronice extinse, bazat pe un certificat calificat.

5/10

Detalii jurispruden

nalta Curte consider c au procedat corect instanele care au admis plngerile contravenionale i au reinut faptul
c lipsa semnturii olografe a agentului constatator, respectiv Compania Naional de Autostrzi i Drumuri Naionale
din Romnia - S.A., atrage nulitatea procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii
contravenionale, ncheiat n temeiul art. 9 din Ordonana Guvernului nr. 15/2002.
Cu titlu preliminar, se impun a fi fcute cteva consideraii teoretice cu privire la natura juridic a procesului-verbal de
constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii contravenionale, precum i la forma acestuia.
Ordonana Guvernului nr. 2/2001, legea-cadru n materie contravenional, nu precizeaz, n mod expres, natura
juridic a procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii contravenionale, limitndu-se, n art.
15 alin. (1), s arate doar c acesta este actul prin care se constat de ctre agentul constatator svrirea unei
contravenii.
Opinia majoritar exprimat n literatura de specialitate este n sensul c acest proces-verbal este un act
administrativ4. ntr-o lucrare mai recent s-a apreciat c procesul-verbal de contravenie este un act cu natur juridic
mixt - act administrativ i act de procedur contravenional5.
4

Tudor Drganu - Liberul acces la justiie, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003, pag. 251; Antonie Iorgovan - Tratat
de drept administrativ, Vol. II, Ediia IV, Editura ALL Beck, Bucureti, 2005, pag. 427; Rodica Narcisa Petrescu - Drept
administrativ, Editura Hamangiu, 2009, pag. 609.
5

Mircea Ursua - Procedura contravenional, Tomul 2, Ediia a III-a revzut i adugit, Editura Universul Juridic,
Bucureti, 2010.
n jurisprudena Curii Constituionale s-a statuat c natura juridic a procesului-verbal de contravenie este de "act
administrativ de constatare"6.
6 Decizia Curii Constituionale nr. 349 din 18 septembrie 2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.
780 din 6 noiembrie 2003.

Ca atare, procesul-verbal de contravenie, materializnd o manifestare de voin cu caracter unilateral a unei autoriti
publice (prin intermediul persoanelor care au calitatea de ageni constatatori), reprezint un act administrativ unilateral
cu caracter individual, emis n temeiul puterii publice, cu scopul de a produce efecte juridice.
Procesul-verbal de constatare a contraveniei trebuie ntocmit n form scris, fiind unicul act probator al unei
contravenii7, i trebuie s conin meniunile prevzute n art. 16 i art. 19 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001. n lipsa
formei scrise nu se va putea aplica nicio sanciune, ntruct nu se va putea proba existena faptei contravenionale.
7 Dana Apostol Tofan - Regimul juridic actual aplicabil contraveniilor. Aspecte de drept procesual, n Curierul Judiciar
nr. 7/2002, pag. 7.

Conform art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, dintre elementele ce trebuie s figureze n procesul-verbal de
constatare a contraveniei, numai lipsa unora dintre ele atrage nulitatea procesului-verbal, i anume: numele, prenumele
i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice, lipsa denumirii
i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator. Nulitatea se
constat i din oficiu.
n doctrin s-a artat c acestea sunt cauze de nulitate absolut care nu pot fi nlturate n niciun mod8.
8

Antonie Iorgovan - op. cit., pag. 428; Mircea Ursua, op. cit., pag. 133.

Dezlegarea problemei de drept sesizate prin recursul n interesul legii presupune mai multe paliere de analiz juridic.
Prima chestiune ce trebuie clarificat este aceea dac aplicarea Legii nr. 455/2001 este sau nu compatibil cu
procedura de comunicare, n format scris, iar nu electronic, a procesului-verbal de constatare i sancionare a
contraveniei ctre persoanele sancionate pentru fapta prevzut de art. 8 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr.
15/2002.
A doua chestiune ce trebuie dezlegat este aceea dac modalitatea de semnare a procesului-verbal, utilizat de
agentul constatator din cadrul Companiei Naionale de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A., constituie

6/10

Detalii jurispruden

sau nu o lips a semnturii agentului constatator care atrage sanciunea nulitii absolute a actului, n condiiile art. 17
din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
nalta Curte reine c aplicarea Legii nr. 455/2001 i a Normelor tehnice i metodologice pentru aplicarea Legii nr.
455/2001 privind semntura electronic, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1.259/2001, este incompatibil cu
procedura contravenional, reglementat de Ordonana Guvernului nr. 15/2002 - legea special - care se completeaz
cu Ordonana Guvernului nr. 2/2001 - dreptul comun n materie contravenional 9.
9

Utilizarea semnturii electronice extinse n cazul actelor administrative poate avea loc atunci cnd aceast
posibilitate este conferit prin lege. n acest sens, un exemplu l constituie art. 43 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr.
92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, astfel cum a fost
modificat prin art. I pct. 2 din Ordonana de urgen a Guvernului nr. 40/2014 pentru modificarea i completarea unor
acte normative, precum i pentru reglementarea unor msuri fiscale, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr. 455 din 23 iunie 2014, aprobat prin Legea nr. 175/2014.
Ordonana Guvernului nr. 15/2002 nu cuprinde dispoziii cu privire la modalitatea de comunicare a procesului-verbal
de contravenie, situaie n care devin incidente prevederile art. 26 alin. (3) i ale art. 27 din Ordonana Guvernului nr.
2/2001 care stipuleaz c procesul-verbal ncheiat de agentul constatator n lipsa contravenientului, mpreun cu
ntiinarea de plat, se comunic acestuia prin pot, cu aviz de primire, sau prin afiare la domiciliul sau sediul
contravenientului.
Ca atare, modalitatea de comunicare anterior prezentat presupune utilizarea formei clasice, pe suport hrtie, a
procesului-verbal contravenional.
Pentru determinarea sferei de aplicare a semnturii electronice, n form simpl sau extins, i a regimului su juridic
prezint relevan dispoziiile art. 4 pct. 1-4 i art. 5-7 din Legea nr. 455/2001.
Potrivit art. 4 pct. 1 din Legea nr. 455/2001, "date n form electronic sunt reprezentri ale informaiei ntr-o form
convenional adecvat crerii, prelucrrii, trimiterii, primirii sau stocrii acesteia prin mijloace electronice".
Conform art. 4 pct. 2 din Legea nr. 455/2001, "nscris n form electronic reprezint o colecie de date n form
electronic ntre care exist relaii logice i funcionale i care redau litere, cifre sau orice alte caractere cu semnificaie
inteligibil, destinate a fi citite prin intermediul unui program informatic sau al altui procedeu similar".
Doctrina 10 a relevat faptul c elementul de difereniere a actului juridic n form electronic de actul juridic n form
scris este modul diferit de acces la manifestarea de voin.
10

Dan Cimpoeru - Dreptul internetului, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2013, pag. 107.

Aadar, un act juridic, neles att ca negotium, ct i ca instrumentum, poate s intre n sfera de aplicare a Legii nr.
455/2001 doar atunci cnd manifestarea de voin a celui de la care actul eman mbrac forma electronic i, de
asemenea, ajunge la destinatarul transmiterii n aceeai form, prin intermediul unor mijloace de transmitere a datelor n
format electronic.
Aceast specificitate distinge nscrisurile electronice de nscrisurile "clasice", pe suport hrtie11.
11

n doctrin se arat c, spre deosebire de nscrisurile tradiionale, nscrisul electronic se prezint sub form binar,
neavnd o reprezentare strict vizual, n sensul clasic al termenului, dect n momentul n care destinatarul verific, cu
ajutorul unor metode specifice, conformitatea semnturii aplicate mesajului, respectiv autenticitatea, integritatea i
confidenialitatea coninutului documentului astfel transmis, precum i identitatea semnatarului. Aadar, n sfera
nscrisurilor sub form electronic pot intra documente (...) generate i vizualizate cu ajutorul unor programe informatice
de editare, iar transmiterea acestora se poate realiza fie prin intermediul reelelor nchise, fie prin internet, fie prin alte
mijloace (de exemplu, remiterea ctre destinatar a suportului magnetic ce are stocat informaia respectiv) - Tiberiu
Gabriel Savu - Consacrarea legal a semnturii electronice, Revista de Drept Comercial nr. 7-8/2002, pag. 224-225.
Altfel spus, "forma electronic a informaiei constituie o modalitate convenional de exprimare a informaiei, adoptat la
transmiterea acesteia prin mijloace electronice" - Constantin Elisei, Adrian Vlad Andonie - Noi implicaii ale informatizrii
societii asupra dreptului. Legea nr. 455/2001 privind semntura electronic, Dreptul nr. 12/2001, pag. 18.
n situaia n care manifestarea de voin a emitentului actului ajunge la destinatarul su pe suport hrtie, nscrisul
astfel transmis nu mai este n form electronic.

7/10

Detalii jurispruden

n temeiul art. 5 din Legea nr. 455/2001, "nscrisul n form electronic, cruia i s-a ncorporat, ataat sau i s-a asociat
logic o semntur electronic extins, bazat pe un certificat calificat nesuspendat sau nerevocat la momentul respectiv
i generat cu ajutorul unui dispozitiv securizat de creare a semnturii electronice, este asimilat, n ceea ce privete
condiiile i efectele sale, cu nscrisul sub semntur privat."
Observm c legiuitorul a prevzut expres c actul n format electronic ce poart o semntur electronic extins este
asimilat unui act sub semntur privat, ns acesta este destinat exclusiv folosirii n sistemul electronic.
Art. 6 din Legea nr. 455/2001 prevede c: "nscrisul n form electronic, cruia i s-a ncorporat, ataat sau i s-a
asociat logic o semntur electronic, recunoscut de ctre cel cruia i se opune, are acelai efect ca actul autentic ntre
cei care l-au subscris i ntre cei care le reprezint drepturile."
Ca atare, legiuitorul instituie condiia recunoaterii actului n form electronic de cel cruia i se opune pentru ca
acesta s aib acelai efect juridic ca actul autentic.
n baza dispoziiilor art. 7 din Legea nr. 455/2001, "n cazurile n care, potrivit legii, forma scris este cerut ca o
condiie de prob sau de validitate a unui act juridic, un nscris n form electronic ndeplinete aceast cerin dac i sa ncorporat, ataat sau i s-a asociat logic o semntur electronic extins, bazat pe un certificat calificat i generat
prin intermediul unui dispozitiv securizat de creare a semnturii". Semntura electronic este definit de art. 4 pct. 3 din
Legea nr. 455/2001 ca reprezentnd "date n form electronic, care sunt ataate sau logic asociate cu alte date n
form electronic i care servesc ca metod de identificare".
Semntura electronic extins este definit de art. 4 pct. 4 din Legea nr. 455/2001 ca reprezentnd "acea semntur
electronic care ndeplinete cumulativ urmtoarele condiii:
a) este legat n mod unic de semnatar;
b) asigur identificarea semnatarului;
c) este creat prin mijloace controlate exclusiv de semnatar;
d) este legat de datele n form electronic, la care se raporteaz n aa fel nct orice modificare ulterioar a
acestora este identificabil."
Din analiza dispoziiilor legale citate se desprinde concluzia c semntura electronic nu se poate ataa dect unui
nscris n form electronic. Ca atare, ea nu poate fi aplicat pe un nscris aflat pe suport hrtie.
Actul stocat pe suport informatic, avnd semntura electronic a autorului su, beneficiaz de prezumia de validitate,
prevzut de art. 283 din Codul de procedur civil, care impune doar condiia existenei "unor garanii suficient de
serioase" de credibilitate a documentului i care funcioneaz, atunci cnd nscrierea este efectuat de un profesionist,
doar "n favoarea terilor", iar nu mpotriva lor12.
12 Ioan Le - Noul cod de procedur civil. Comentariu pe articole, art. 1-1133, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2013,
comentariu art. 283 - Prezumia de validitate a nscrierii, pag. 427.

n aceste condiii, un act comunicat celeilalte pri pe suport hrtie, fr semntura original a celui de la care eman,
nu poate avea dect valoarea unei copii a nscrisului electronic original13.
13

Maria Fodor - nscrisurile n form electronic - mijloace de prob n procesul civil, n Curierul Judiciar nr. 6/2005,
pag. 80.
Concluzionnd, se reine c procesul-verbal ntocmit n format electronic, ce are ataat o semntur electronic
extins, care nu a fost comunicat persoanei sancionate contravenional n format electronic14, stocat pe un suport
informatic al autoritii din care face parte agentul constatator, beneficiaz doar de prezumia de validitate prevzut de
art. 283 din Codul de procedur civil. ns aceast prezumie nu funcioneaz mpotriva terilor (n cauzele analizate,
persoanele sancionate contravenional), ci n favoarea lor. n plus, un asemenea act nu produce efecte juridice, de
vreme ce nu a fost comunicat n formele prevzute de lege, motiv pentru care este lipsit de fora executorie conferit
actelor administrative unilaterale adoptate n regim de putere public.
14

8/10

O atare form de comunicare este, de altfel, exclus de art. 27 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, astfel cum s-a

Detalii jurispruden

artat n precedent.
Procesele-verbale contravenionale emise n temeiul Ordonanei Guvernului nr. 15/2002 sunt generate i semnate
electronic, fiind transmise contravenienilor nu prin intermediul unui sistem electronic, ci pe suport hrtie, prin intermediul
serviciilor potale. Unui astfel de proces-verbal nu i se poate asocia o semntur electronic extins.
Avnd n vedere forma de emitere i de comunicare a procesului-verbal, semntura olograf a agentului constatator
este obligatorie.
n caz contrar, actul nu poate beneficia de prezumia de autenticitate care, de regul, este specific actelor
administrative emise cu respectarea condiiilor procedurale de form.
A doua chestiune necesar a fi dezlegat vizeaz aplicarea dispoziiilor art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
Dup cum s-a precizat anterior, textul n discuie reglementeaz un caz de nulitate absolut a procesului-verbal,
determinat de lipsa unui element procedural esenial.
nalta Curte consider c modalitatea de semnare a procesului-verbal utilizat de agentul constatator din cadrul
Companiei Naionale de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A. constituie o lips a semnturii agentului
constatator care atrage sanciunea nulitii absolute a actului, n condiiile art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
Nu se poate aprecia c, prin imprimarea procesului-verbal pe suport hrtie i comunicarea persoanei sancionate
contravenional n aceast form, impus de art. 27 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, avnd meniunea c a fost
semnat cu semntura electronic extins i indicarea certificatului calificat emis de furnizorul de servicii de certificare, se
poate acoperi nulitatea absolut, ntruct, de principiu, o astfel de nulitate nu poate fi nlturat, elementul lips fiind
considerat de lege esenial.
n acest context nu poate fi reinut argumentul de interpretare juridic prezentat n cadrul celei de a doua orientri
jurisprudeniale potrivit cruia art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 nu impune ca o condiie de legalitate
semntura olograf a agentului constatator, astfel nct, conform principiului ubi lex non distinguit, nos distinguere
debemus, procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei poate fi semnat i prin aplicarea semnturii
electronice.
n primul rnd, principiul legalitii impune o interpretare strict a normei juridice, astfel nct rezultatul interpretrii s
fie concordant cu voina legiuitorului15.
15

Mihai Adrian Hotca - Drept contravenional. Partea general, Editura Editas, Bucureti, 2003, pag. 36-37.

n al doilea rnd, astfel cum s-a demonstrat anterior, prin utilizarea argumentelor de interpretare logic i sistematic
a prevederilor din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 i a celor cuprinse n Legea nr. 455/2001, voina legiuitorului a fost
aceea ca procesul-verbal de constatare i sancionare contravenional s fie comunicat persoanei sancionate pe
suport hrtie. n aceste condiii, exist o incompatibilitate logic i juridic ntre suportul pe care actul scris este
comunicat persoanei sancionate i semntura electronic extins, pretins a fi aplicat pe acel act pentru asigurarea
autenticitii sale.
Dac legiuitorul ar fi dorit s prevad o atare posibilitate prin care s valideze practica administrativ analizat i n
privina proceselor-verbale ncheiate, n condiiile art. 9 alin. (3) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002, de personalul
mputernicit din cadrul Companiei Naionale de Autostrzi i Drumuri Naionale din Romnia - S.A., ar fi prevzut, n
cuprinsul acestui act normativ, o soluie similar modificrilor aduse prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 40/2014
prevederilor art. 43 alin. (6) din Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat, cu
modificrile i completrile ulterioare, care consider valabil actul administrativ fiscal emis prin intermediul unui centru de
imprimare masiv, chiar dac nu poart semntura persoanelor mputernicite ale organului fiscal, potrivit legii, i
tampila organului emitent, dac ndeplinesc celelalte cerine legale aplicabile n materie.
Este adevrat c semntura electronic extins ataat unui nscris n format electronic pentru care forma scris este
cerut de lege ad validitatem ndeplinete aceeai funcie ntocmai semnturii olografe pe nscrisul imprimat pe suport
hrtie i, n plus, aduce garanii suplimentare, de unicitate, identitate, securitate, integritate, neputnd fi repudiat de
autorul su16, ns aceste funcii nu sunt recunoscute dect atunci cnd nscrisul cruia i se ataeaz este transmis i
primit de ctre destinatarul comunicrii tot n format electronic.

9/10

Detalii jurispruden

16

Camelia Tatiana Ciulei - Probleme juridice legate de introducerea semnturii electronice i folosirea ei n tranzaciile
ncheiate pe internet, n Revista de Drept Comercial nr. 6/2001, pag. 92.
n caz contrar, atunci cnd nscrisul este primit de ctre destinatarul su pe suport hrtie, autenticitatea actului, atunci
cnd forma scris este cerut de lege ad validitatem, este asigurat doar prin aplicarea, pe acest act, a semnturii
olografe a agentului instrumentator (in solemnibus forma dat esse rei).
n concluzie, nalta Curte reine faptul c procesele-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor, prevzute
de art. 8 alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 15/2002, ncheiate potrivit art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) i (3) din aceeai
ordonan a Guvernului, transmise persoanelor sancionate contravenional pe suport hrtie, sunt lovite de nulitate
absolut pentru lipsa semnturii olografe a agentului constatator, n raport cu dispoziiile art. 17 din Ordonana
Guvernului nr. 2/2001.
Pentru considerentele artate, n temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedur civil,
NALTA CURTE DE CASAIE I JUSTIIE
n numele legii
D E C I D E:
Admite recursul n interesul legii formulat de Avocatul Poporului i, n consecin, stabilete c:
n interpretarea i aplicarea dispoziiilor art. 17 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare,
raportate la dispoziiile art. 4 pct. 1-4 i art. 7 din Legea nr. 455/2001 privind semntura electronic, republicat,
procesele-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor, prevzute de art. 8 alin. (1) din Ordonana Guvernului
nr. 15/2002 privind aplicarea tarifului de utilizare i a tarifului de trecere pe reeaua de drumuri naionale din Romnia,
aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 424/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, ncheiate potrivit
art. 9 alin. (1) lit. a), alin. (2) i (3) din acest act normativ, transmise persoanelor sancionate contravenional pe suport
hrtie, sunt lovite de nulitate absolut n lipsa semnturii olografe a agentului constatator.
Obligatorie, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedur civil.
Pronunat n edin public, astzi, 16 februarie 2015.

VICEPREEDINTELE NALTEI CURI DE CASAIE I JUSTIIE

IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent-ef,
Bogdan Georgescu

10/10

Detalii jurispruden