A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

MÓDULO III - A DIMENSÃO PARLAMENTAR DO MERCOSUL

Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB

Curso: Fundamentos da Integração Regional: O Mercosul - Turma 01 A

Livro: A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

Impresso por: Valéria Ventura

Data: terça, 15 Mar 2016, 10:55

Sumário
Módulo III - A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL
Temas do Módulo III
Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção da norma Mercosul.

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Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição.

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Exercícios de Fixação do Módulo III

Módulo III - A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

           Ao término do módulo você estará apto a: 
 

Descrever a dimensão parlamentar do Mercosul;

 Descrever a dimensão parlamentar do Mercosul;
Discutir as razões da criação do Parlamento Mercosul;
Refletir sobre a necessidade de ajustes nas Constituições dos Estados Partes do
Mercosul.

Temas do Módulo III

Neste módulo, estudaremos a Dimensão Parlamentar do Mercosul, que se expressava, inicialmente na Comissão Parlamentar
Conjunta (CPC). Criada pelo Tratado de Assunção em 1991, o braço parlamentar da integração foi incluído na estrutura institucional
do bloco pelo Protocolo de Ouro Preto em dezembro de 1994, passando a integrar o processo de internalização de normas nos
ordenamentos jurídicos dos Países Membros e balizando o caminho para a criação do Parlamento do Mercosul.

Assim,  veremos também o processo de produção da normativa Mercosul, emanada dos órgãos que compõem a estrutura institucional do
bloco, e, de fundamental importância para a consolidação do processo de integração regional, sua implementação, que se faz em função da
legislação interna dos Estados Partes, para que, recepcionada pelos respectivos ordenamentos jurídicos, entre em vigência e garanta a
segurança jurídica exigida pelos negócios empreendidos por cidadãos, empresas e representações governamentais no território mercosulino.

Por fim, estudaremos as razões que levaram à criação do Parlamento do Mercosul, bem como do mecanismo da consulta parlamentar,
destinado a agilizar o processo de internalização das normas produzidas pelos órgãos institucionais do Mercosul.

Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção da

norma Mercosul.
Procedimentos de produção da norma Mercosul

A harmonização das legislações "nas áreas pertinentes" é um dos importantes instrumentos previstos pelo Tratado de Assunção  para

a  integração  (art.  1º).  O  Protocolo  de  Ouro  Preto  confere  caráter  obrigatório  às  Decisões  do  Conselho,  às  Resoluções  do  Grupo
Mercado  Comum  e  às  Diretrizes  da  Comissão  de  Comércio,  mas  estabelece  também  que  a  sua  implementação  se  fará  de  acordo
com a legislação interna dos Estados Partes.

As limitações, evidenciadas pelas Constituições dos Estados Partes no que se refere à integração, exigem uma série de ajustes coordenados
para evitar que elas operem como um freio ao processo integracionista.

Tudo indica que compromissos mais fortes no processo de integração exigirão que a dimensão Mercosul seja tratada de maneira equivalente
nos ordenamentos jurídicos internos dos sócios do bloco.

As limitações constitucionais operam impedindo a instauração de um regime adequado, balizador do caminho para surgir e desenvolver-se
um direito comunitário. Também se tornam obstáculos para a criação de mecanismo ágil e transparente que permita incorporar as normas
Mercosul e torná-las operativas, além de impedir um sistema que garanta a hierarquia superior destas normas sobre as nacionais.

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Nesse sentido, a Constituição da Argentina, por exemplo, é a mais avançada dentre aquelas dos Estados Partes, pois outorga aos
tratados internacionais uma hierarquia superior às leis nacionais e autoriza a celebração de tratados de integração que deleguem
competências a organizações supra­estatais. (arts. 75 incisos 22 e 24)[N6].

 
  Artigo 75: Corresponde al Congreso (...)

Inciso  22:  Aprobar  o  desechar  tratados  concluidos  con  las  demás  naciones  y  con  las
organizaciones  internacionales  y  los  concordatos  con  la  Santa  Sede.  Los  tratados  y
concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

Inciso 24: Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdición a
organizaciones  supraestatales  em  condiciones  de  reciprocidad  e  igualdad,  y  que
respeten  al  ordem  democrático  y  los  derechos  humanos.  Las  normas  dictadas  em  su
consecuencia tienen jeraquía superior a las leyes.

 
 
  

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No caso do Paraguai, sua Carta Magna, de 1992, também outorga supremacia aos tratados internacionais e estabelece
genericamente a admissão de uma ordem jurídica supranacional:(arts. 137,141 e 145)[N7] 

 
 Artigo 137. De la Supremacia de la Constitución
La ley suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados, convenios y acuerdos
internacionales  aprobados  y  ratificados,  las  leyes  dictadas  por  el  Congreso  y  otras
disposiciones  jurídicas  de  inferior  jerarquía,  sancionadas  en  consecuencia,  integran  el
derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado.

Artígo 141. De los tratados Internacionales

Los  tratados  intenacionales  validamente  celebrados,  aprobados  por  ley  del  Congreso,  y
cuyos  instrumentos  de  ratificación  fueran  canjeados  o  depositados,  forman  parte  del
ordenamiento legal interno com la jerarquía que determina el Artículo 137.

Artigo 145. Del Orden Jurídico Supranacional

La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden
jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la
justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.

Dichas  decisiones  sólo  podrán  adoptarse  por  mayoría  absoluta  de  cada  Cámara  del
Congreso.

A Constituição da Venezuela determina que a preferência de acordos regionais sobre a legislação interna (arts. 153 a 155)[N8].

 
 
Sección Quinta: De las Relaciones Internacionales

Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en

aras  de  avanzar  hacia  la  creación  de  una  comunidad  de  naciones,  defendiendo  los  intereses

económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir

tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo común

de nuestras naciones, y que garanticen el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus

habitantes.  Para  estos  fines,  la  República  podrá  atribuir  a  organizaciones  supranacionales,

mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos

de  integración.  Dentro  de  las  políticas  de  integración  y  unión  con  Latinoamérica  y  el  Caribe,  la

República  privilegiará  relaciones  con  Iberoamérica,  procurando  sea  una  política  común  de  toda

nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración

serán  consideradas  parte  integrante  del  ordenamiento  legal  vigente  y  de  aplicación  directa  y

preferente a la legislación interna.

Artículo  154.  Los  tratados  celebrados  por  la  República  deben  ser  aprobados  por  la  Asamblea

Nacional antes de su ratificación por el Presidente o Presidenta de la República, a excepción de

aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la

República, aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios en las

relaciones  internacionales  o  ejercer  facultades  que  la  ley  atribuya  expresamente  al  Ejecutivo

Nacional.

Artículo  155.  En  los  tratados,  convenios  y  acuerdos  internacionales  que  la  República  celebre,  se
 insertará  una  cláusula  por  la  cual  las  partes  se  obliguen  a  resolver  por  las  vías  pacíficas
reconocidas en el derecho internacional o previamente convenidas por ellas, si tal fuere el caso,
las  controversias  que  pudieren  suscitarse  entre  las  mismas  con  motivo  de  su  interpretación  o
ejecución si no fuere improcedente y así lo permita el procedimiento que deba seguirse para su
celebración.

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O  Uruguai  e  o  Brasil,  por  sua  vez,  não  contam  com  previsão  constitucional  que  conceda  hierarquia  superior  dos  tratados
internacionais sobre as leis nacionais, o que significa que as Cartas Magnas brasileira e uruguaia não aportam solução para potenciais
conflitos entre uma norma internacional e uma norma interna, o que produz uma trava jurídica ao avanço do processo de integração.
Há porém, que se fazer ressalva, o caso brasileiro, aos tratados de direitos humanos, os quais aprovados na forma do  § 3º do art. 5º da
Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, equiparam-se a emendas constitucionais. Desse modo, apenas
eventuais acordos de integração que versem sobre direitos humanos poderão ter status superior à legislação ordinária. 

Em  verdade,  tanto  no  caso  brasileiro  quanto  no  uruguaio,  existe  apenas  uma  referência  programática,  em  suas  Constituições,
relacionada com a integração latino­americana (parágrafo único do art. 4º da Constituição Federal brasileira e inciso 2 do art. 6º da
Constituição uruguaia)[N9].

 
 
Artigo 4º da Constituição brasileira, parágrafo único:
A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da
América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.

 
 Artigo 6, inciso 2, da Constituição Uruguaia:

La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos,

especialmente em lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas.
Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos. 

O direito brasileiro não dispõe, pois, de instrumentos que confiram especificidade às normas emanadas dos órgãos da integração, ao
contrário do que acontece com a Constituição argentina. Tentativa neste sentido foi rechaçada quando da revisão constitucional de
1993.

A Constituição de 1988 atribui ao Poder Executivo competência privativa para manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus
representantes diplomáticos, bem como celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art.
84, incisos VII e VIII).

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Ao  Parlamento  cabe  aprovar  os  atos  internacionais  firmados  pelo  Presidente  da  República  ou  seu  Plenipotenciário,  cabendo­lhe
também autorizar o Presidente da República a declarar guerra e celebrar a paz, conforme segue:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I ­ resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos
ao patrimônio nacional;

II ­ autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; (...)

No que tange à aprovação de tratados e demais atos internacionais, o procedimento parlamentar, como regra, tem­se limitado à sua
aprovação ou rejeição  in totum.
A doutrina diverge no que diz respeito à possibilidade de alteração do tratado quando de sua tramitação no Congresso Nacional.
A doutrina diverge no que diz respeito à possibilidade de alteração do tratado quando de sua tramitação no Congresso Nacional.

Isto porque, tendo em vista óbvias razões de ordem prática, não seria possível a um país, segundo alguns juristas, aprovar emendas
a  um  tratado  internacional  negociado  em  âmbito  multilateral.  Sustentam  eles  que  tal  prática,  se  adotada  por  todos  os  Estados
contratantes,  haveria  de  gerar  um  completo  caos  na  convivência  internacional,  tornando  impossível,  do  ponto  de  vista  prático,
qualquer  previsibilidade  quanto  à  ratificação  ou  modificação  de  textos  acordados  ao  longo  de  inúmeras  reuniões  e,  muitas  vezes,
difíceis negociações.

Contudo,  outra  corrente  sustenta  que,  caso  o  tratado  admita  reservas,  poderá  o  Congresso  Nacional  aprová­lo  com  restrições,  as
quais  o  Poder  Executivo  traduzirá  em  reservas  no  momento  da  ratificação.  Do  mesmo  modo,  poderá  aprová­lo  com  declaração  de
desabono  às  reservas  acaso  feitas  na  assinatura,  e  que  deixarão  de  ser  confirmadas,  portanto,  na  ratificação.  Foi  neste  sentido  o
parecer de 1962 do eminente jurista Haroldo Valladão, quando consultor jurídico do Itamaraty.

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Assim,  terminada  a  negociação  de  um  tratado,  tem  o  Presidente  da  República,  que  a  iniciou,  a  faculdade  de  dar  ou  não
prosseguimento ao processo de sua incorporação ao ordenamento jurídico interno. Com exceção das convenções internacionais do
trabalho,  que  por  sua  natureza  obrigam  a  sua  submissão  à  aprovação  do  Parlamento,  nos  demais  casos  tanto  pode  o  chefe
do  Poder  Executivo  mandar  arquivar  o  produto,  se  o  julgar  insatisfatório,  de  uma  negociação  bilateral  ou  coletiva,  quanto
determinar  estudos  mais  aprofundados  na  área  do  Executivo,  e  submeter  o  texto,  quando  melhor  lhe  pareça,  à  aprovação
congressual.

Se por um lado em nenhum caso pode o Presidente da República manifestar o consentimento definitivo em relação ao tratado sem a
aprovação do Congresso Nacional, por outro, tal aprovação não o obriga à ratificação.

A decisão do Congresso Nacional é formalizada por meio de um decreto legislativo, promulgado pelo Presidente do Senado Federal e
publicado no Diário Oficial da União. O decreto legislativo não rejeita e nem altera o tratado. Exemplos de rejeição são raríssimos, mas
neste caso caberia apenas uma comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da República. Entre os raros casos de rejeição pode-se
destacar, a título de exemplo, o tratado argentino-brasileiro de 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Missões, rejeitado pelo
plenário do Congresso em 18 de agosto de 1891, por 142 votos contra 5.

No Brasil adotou-se o procedimento de se estipular, por meio de um parágrafo único no decreto legislativo que aprova o tratado
internacional, que são sujeitos à aprovação do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em revisão do ato internacional em
questão, assim como quaisquer atos complementares que, nos termos do art. 49, I, da Constituição Federal, acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimônio nacional.

Os tratados, salvo os de direitos humanos aprovados na forma do citado § 3º do art. 5º da Constituição Federal, uma vez inseridos no
direito brasileiro, passam a ter força de lei ordinária e a exercer efeitos sobre as demais leis, podendo, inclusive, revogá-las, uma vez que
lei posterior revoga um tratado internacional se suas disposições conflitam. Desse modo, os tratados estão em nível hierárquico inferior ao
da Constituição, e, portanto, sujeitos ao controle de constitucionalidade.

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Incorporação das normas Mercosul ao ordenamento jurídico interno dos Estados Partes

Os recentes esquemas de integração regional, como o Mercosul, representam, entretanto, casos especialíssimos, uma vez que seus
instrumentos  jurídicos  emergem  de  um  Acordo­Quadro  anterior,  como  é  o  Tratado  de  Assunção,  o  qual  proclama  a  intenção
inequívoca dos Estados Membros de procederem a um processo de integração, para o qual se faz necessária a celebração de vários
protocolos  adicionais  ao  Acordo  inicial.  Assim,  a  presunção  é  a  de  que  interessa  aos  Estados  signatários  a  célere  aprovação
congressual dos atos internacionais firmados no âmbito do processo integracionista.

Na  prática,  entretanto,  isso  nem  sempre  ocorre.  Por  vezes,  o  instrumento  negociado  acaba  por  sofrer  restrições  de  setores
interessados,  e  os  Governos  optam  por  sustar  a  sua  tramitação  no  Congresso  Nacional.  Exemplo  disto  é  o  Código  Aduaneiro  do
Mercosul, que, aprovado pela Câmara dos Deputados, aguardou por alguns anos o seu exame pela Comissão de Relações Exteriores
do Senado. O Governo acabou por retirar a mensagem que o encaminhava, aguardando a renegociação de certos detalhes técnicos.

As  normas  Mercosul  serão  ou  não  submetidas  ao  crivo  do  Congresso  Nacional  de  acordo  com  sua  natureza.  As  que  tratam  de
matéria  com  natureza  de  lei  serão  introduzidas  após  os  trâmites  previstos  no  direito  interno;  já  as  de  natureza  meramente
regulamentar,  incluídas  nas  competências  do  Poder  Executivo,  são  introduzidas  na  normativa  brasileira  pela  via  de  decretos  e
portarias.

Ao  contrário  da  Constituição  argentina,  que,  como  vimos,  confere  hierarquia  superior  à  das  leis  às  normas  incorporadas  como
consequência  dos  tratados  de  integração,  o  direito  derivado  do  Mercosul  não  desfruta  de  posição  hierárquica  superior  às  leis
ordinárias, recebendo tratamento idêntico àquele outorgado aos demais tratados internacionais. A única especificidade que distingue
a  normativa  Mercosul  quando  dos  procedimentos  para  a  sua  incorporação  ao  direito  brasileiro  provém  da  Resolução  do  Congresso
Nacional  nº  1  de  1996,  que,  em  cumprimento  ao  Protocolo  de  Ouro  Preto,  veio  a  inserir,  no  seio  do  Parlamento,  a  Comissão
Parlamentar Conjunta do Mercosul. Nos termos de seu art. 2º, deverá a Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjunta
do Mercosul emitir parecer preliminar sobre toda matéria de interesse para o bloco e que venha a tramitar no Congresso Nacional. 

 
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Pretendeu­se com este dispositivo, atender o art. 25 do Protocolo de Ouro Preto, segundo o qual "A Comissão  Parlamentar  Conjunta
procurará  acelerar  os  procedimentos  internos  correspondentes  nos  Estados  Partes  para  a  pronta  entrada  em  vigor  das  normas
emanadas  dos  órgãos  do  Mercosul  previstos  no  Artigo  2  deste  Protocolo".  Embora  impedida  de  atuar  no  sentido  propriamente  de
acelerar os procedimentos de aprovação das normas Mercosul pelo Congresso Nacional, como quer o Protocolo, o que equivaleria a
transformá­la  em  um  grupo  de  pressão  no  seio  do  Parlamento,  a  Comissão  busca,  mediante  o  seu  parecer  preliminar,  fornecer
subsídios  às  demais  Comissões  temáticas  quanto  à  importância  e  aos  impactos,  sobre  o  processo  de  integração,  da  normativa  em
exame.

Mais  uma  vez  faz­se  necessário  distinguir,  neste  contexto,  os  atos  internacionais  advindos  do  processo  de  integração  e  os  atos  de
outra  natureza.  Concordam  os  teóricos  da  integração  quanto  ao  status  especialíssimo  que  assumem  os  Estados  participantes  de  tal
processo, em relação a terceiros países.

Vários estudiosos vêm chamando a atenção para o fato de que, no processo de negociações do Mercosul, vem ocorrendo um curioso
fato no que diz respeito a determinadas matérias de âmbito interno: decisões vêm sendo tomadas pelos negociadores do Mercosul e
internalizadas  por  via  de  portarias  ministeriais,  de  tal  forma  que  o  centro  de  decisões  é  transferido,  por  vezes,  para  um  foro
intergovernamental, com prejuízo da competência legislativa do Congresso Nacional, que sequer tem a possibilidade de acompanhar
todos estes processos decisórios que se desenrolam nos múltiplos foros negociadores do Mercosul. Trata­se aqui de uma situação sui
generis,  porém  própria  dos  processos  de  integração.  É  interessante  ressaltar,  nesse  cenário,  que  a  existência  de  uma  Comissão
Parlamentar  Conjunta  do  Mercosul  no  seio  do  Congresso  Nacional,  prevista  pelos  Tratados  de  Assunção  e  pelo  Protocolo  de  Ouro
Preto, nunca chegou a sanar esta falha, uma vez que a CPC não dispunha de real poder de controle sobre o processo negociador.

A criação do Parlamento do Mercosul, constituído em 14 de dezembro de 2006, poderá contribuir decisivamente para maior
transparência e visibilidade do processo de integração regional. Cumpre, nesse ponto, esclarecer que a citada Resolução nº1, de
1996, do Congresso Nacional, foi revogada pela resolução nº 1 de 2007, que dispõe sobre a Representação Brasileira no
Parlamento do Mercosul e cujo art.4º prevê procedimento preferencial às matérias emanadas dos órgãos decisórios mercosulinos,
desde que a norma tenha sido adotada de acordo com os termos do parecer do Parlamento do Mercosul. Com isso, tais
normas após a apreciação da Representação quanto aos aspectos da constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira e
orçamentária e, ainda, quanto ao mérito, serão remetidas aos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado, salvo se a
Representação julgar necessário, em razão da especificidade e complexidade da matéria, o pronunciamento de outras Comissões. 

Nota­se, portanto, que a Resolução de 2007 veio atender o disposto no inciso 12 do art. 4º do Protocolo Constitutivo do
Parlamento do Mercosul, que estabeleçe o seguinte: "os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos
internos correspondentes, deverão adotar as medidas necessárias para a instrumentalização ou criação de um procedimento
preferencial para a consideração das normas do Mercosul que tenham sido adotadas de acordo com os termos do parecer do
Parlamento".

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.A Consulta Parlamentar   

Desde a assinatura do Tratado de Assunção, que criou o Mercosul, verifica­se que a maior debilidade do bloco reside no déficit de
incorporação das normas, acordadas pelos seus órgãos decisórios, aos ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes. Essa
deficiência vem debilitando a credibilidade do bloco, tanto frente a terceiros países e agrupamentos de países, como em face dos
agentes econômicos privados. Ao traduzir um modelo de integração muito mais orientado por realidades de poder do que por normas
jurídicas livremente acordadas pelos Estados Partes no foro regional, o Mercosul revela­se ao agente econômico como um espaço pouco
atraente para seus investimentos, caracterizado pela insegurança jurídica e pela falta de previsibilidade e de efetividade normativa
 

Com  efeito,  a  experiência  europeia  demonstrou,  ao  longo  do  tempo,  a  importância  de  que  se  reveste  a  atitude  de  respeito  às
normas  da  integração,  manifestada  pelos  Estados  Partes.  Esse  respeito,  refletindo  o  grau  de  compromisso  político  dos  Países
Membros para com o processo integracionista, muito contribuiu para o fortalecimento do bloco europeu.

A  Secretaria  da  então  Comissão  Parlamentar  Conjunta  do  Mercosul,  sediada  em  Montevidéu,  realizou  levantamento  sistemático  do
estado  da  incorporação  das  normas  do  Mercosul  já  negociadas  e  assinadas  e  que  exigem  aprovação  congressual  para  a  sua
incorporação ao direito interno dos Estados Partes e verificou que um alto percentual jamais ingressou nos respectivos Parlamentos.

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Não  se  imaginava,  efetivamente,  que  alguns  instrumentos  ficassem  retidos  por  tanto  tempo  antes  de  serem  enviados  aos
respectivos Parlamentos nacionais. 
Esse  fato,  logicamente,  também  contribui  para  a  fragilidade  institucional  do  Mercosul  e  para  a  insegurança  jurídica  existente  no
momento.

Em outubro de 2003, firmou­se o primeiro acordo interinstitucional entre dois órgãos do Mercosul: o Conselho do Mercado Comum e

a  Comissão  Parlamentar  Conjunta  do  Mercosul.  Essas  duas  entidades  celebraram  acordo,  com  apenas  dois  artigos,  de  grande

significado no que diz respeito à democratização do processo decisório do Mercosul.

O  art.  1º  diz  basicamente  que  o  Conselho  se  compromete  a  enviar  à  consulta  da  Comissão  Parlamentar  Conjunta  do  Mercosul,  no

momento da sua negociação, todas as normas que requeiram aprovação congressual.

Já o art. 2º contém a contrapartida da Comissão: ela se compromete a dar uma tramitação mais ágil e mais rápida a toda a matéria

que tenha merecido o seu parecer favorável.

Em  outras  palavras,  todo  instrumento  Mercosul  que,  no  momento  de  sua  negociação,  houvesse  ido  à  Comissão  e  recebido  o  seu
parecer  favorável,  quando  firmado  pelos  Estados  Partes  e  enviado  à  aprovação  congressual,  receberia  tratamento  legislativo  mais
rápido. 

Esse engenhoso mecanismo, vislumbrado no acordo interinstitucional e mais comumente chamado de "consulta parlamentar", seria,
posteriormente, incluído entre as competências do Parlamento do Mercosul. Como vimos, o Congresso Nacional brasileiro já aprovou
dispositivo destinado à implementação da consulta parlamentar por meio da edição da citada Resolução n° 1, de 2007, à qual ainda
recorreremos ao tratarmos das competências do Parlamento do Mercosul. 

Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição.

 Definição e razões para a criação de um Parlamento do Mercosul 

 
 
  Em  15  e  16  de  dezembro  de  2003,  em  Montevidéu,  o  Conselho  do  Mercado  Comum

aprovava  o  "Programa  de  Trabalho  Mercosul  2004­2006",  cujo  ponto  3.1  solicita  à

Comissão  Parlamentar  Conjunta  a  elaboração  de  uma  proposta  concernente  à  criação  do

Parlamento  do  Mercosul,  que  deveria  ser  submetida  ao  Conselho  do  Mercado  Comum  em

2004. O Programa de Trabalho determinava que a proposta deveria considerar, como uma

primeira  etapa,  o  mecanismo  de  consulta  estabelecido  pelo  Acordo  Interinstitucional,

subscrito pelo Conselho e pela Comissão Parlamentar Conjunta.

Em  dezembro  de  2004,  em  Belo  Horizonte,  o  Conselho  do  Mercado  Comum  aprova  a  Decisão  49/04,  que  confere  à  Comissão

Parlamentar  Conjunta  a  condição  de  Comissão  Preparatória  do  Parlamento  do  Mercosul,  e  estabelece  a  data  limite  de  31  de

dezembro de 2006 para a instalação do novo órgão.

A Comissão atendeu a esse mandato, e produziu um Projeto de Protocolo Constitutivo do Mercosul, que seria aprovado pelo Conselho

do Mercado Comum por meio da Decisão n° 23/05, em Montevidéu, em 9 de dezembro de 2005. 

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O Parlamento do Mercosul

O  Protocolo  estabelece  que  o  Parlamento  do  Mercosul  substituirá  a  Comissão  Parlamentar  Conjunta  como  órgão  integrante  da
estrutura institucional do Mercosul. 

Seu art. 2 elenca os propósitos do Parlamento, entre os quais cabe mencionar:

­ a representação dos povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade ideológica e política;

­ a promoção e a defesa da democracia, da liberdade, da paz e do desenvolvimento sustentável, com justiça social;
­ o estímulo à participação dos atores da sociedade civil no processo de integração e à formação de uma consciência integracionista
na região;

­ a consolidação da integração latino­americana mediante o aprofundamento e consolidação do Mercosul;

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O mecanismo da consulta parlamentar é reproduzido no art. 4, inciso 12 do Protocolo, e, ademais, estabelece o prazo máximo de
180  dias  corridos  para  que  os  Congressos  Nacionais  dos  Estados  Partes  do  Mercosul  se  manifestem  sobre  aquelas  normas  que
tenham sido adotadas pelo Conselho do Mercado Comum,  consoante  o  parecer  emitido  pelo  Parlamento  regional  no  momento  de
sua negociação. O mesmo inciso ressalva que, se dentro do prazo desse procedimento preferencial o Parlamento do Estado Parte
não  aprovar  a  norma,  esta  deverá  ser  reenviada  ao  Poder  Executivo,  que  a  encaminhará  à  reconsideração  do  órgão
correspondente do Mercosul.

Por sua vez, os Parlamentos nacionais deverão adotar as medidas necessárias para a instrumentalização desse procedimento, em
conformidade com as suas respectivas normas regimentais. Nesse sentido, nunca é demais ressaltar a edição da Resolução Nº 1,
de  2007,  do  Congresso  Nacional,  que  prevê  tramitação  mais  ágil  e  simplificada  para  aquelas  normas  Mercosul  que  tenham  sido
adotadas  pelo  órgão  decisório  do  bloco,  de  acordo  com  o  parecer  emitido  pelo  Parlamento  regional,  dando,  assim,  cumprimento
ao disposto no art. 4, inciso 12 do Protocolo.

Por meio da consulta parlamentar, o Parlamento do Mercosul poderá contribuir para solucionar a grave fragilidade de que padece
o bloco, que se traduz no baixo índice de normas da integração efetivamente incorporada aos ordenamentos jurídicos nacionais. O
Parlamento  poderá,  além  disso,  contribuir  para  melhorar  a  qualidade  técnica  das  normas  do  Mercosul,  cuja  debilidade  já  foi
amplamente identificada por técnicos e acadêmicos. HA falta de consulta e debate com os setores sociais afetados e com outras
instâncias  governamentais  interessadas,  precisamente  pela  falta  de  um  espaço  designado  para  esse  déficit  de  qualidade
normativa no Mercosul.

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Nesse  contexto,  vale  lembrar  que  o  Parlamento  constituirá  o  espaço  público,  por  excelência,  onde  deverão  ocorrer  os  debates
concernentes às normas em negociação. A visibilidade e a transparência que a existência de um Parlamento, como lócus de debate
político, conferirá ao Mercosul, contribuirá, de inúmeras maneiras, para o aperfeiçoamento e consolidação do bloco.

Também no tocante à falta de efetividade normativa que atinge o bloco, em virtude do não encaminhamento à aprovação legislativa,
pelos Executivos, dos instrumentos jurídicos firmados, o Parlamento conta, entre suas competências, com a possibilidade de solicitar
relatórios  dos  órgãos  decisórios  do  Mercosul  (art.  4,  inciso  4)  e  de  convidar  representantes  dos  órgãos  do  Mercosul  para  informar
sobre determinados aspectos da integração (art. 4, inciso 5).

No  que  diz  respeito  ao  processo  de  adoção  de  decisões,  o  Parlamento  representa  substancial  avanço  em  relação  à  Comissão
Parlamentar  Conjunta,  na  medida  em  que  delibera  por  meio  do  voto  individual  dos  membros  das  delegações,  enquanto  que  a
Comissão  decidia  por  consenso,  como  se  fosse  uma  "assembléia  de  Estados",  fator  que  não  permitia  a  expressão  da  pluralidade
ideológica característica de um órgão de representação popular.

À época da negociação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, decidiu­se adotar duas fases para a implementação do
Parlamento. Isso traduz a dificuldade com que se defrontaram os negociadores em razão das enormes assimetrias  existentes  entre
os Países Membros do Mercosul em termos de população, extensão geográfica e PIB.

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Segundo  o  Protocolo,  até  31  de  dezembro  de  2010,  a  composição  do  Parlamento  seria  paritária,  com  18  representantes  por  país,
designados  pelos  respectivos  Congressos  Nacionais.  A  partir  daí,  passaria  a  vigorar  o  critério  da  "representação  cidadã",  a  ser
determinado  mediante  Decisão  do  Conselho  do  Mercado  Comum,  por  proposta  do  Parlamento,  devendo  o  Parlamento  ser  integrado
por representantes eleitos pelo voto universal, direto e secreto, de acordo com a legislação eleitoral de cada Estado Parte. 

Apesar  de  esforços  para  que,  juntamente  com  as  eleições  presidenciais  do  ano  de  2010,  pudéssemos  também  escolher  os
representantes  brasileiros  no  Parlamento  do  Mercosul,  houve  inúmeras  pressões,  especialmente  por  parte  da  Argentina  e  do
Uruguai, quanto aos termos do Acordo Político que estabeleceria as regras da representação cidadã. Com a perspectiva de elevação
do  número  de  parlamentares  brasileiros,  os  representantes  dos  demais  Estados  membros  passaram,  por  exemplo,  a  condicionar  a
implementação do critério de representação cidadã à mitigação da regra da maioria prevista no Regimento Interno do Parlamento. 

Assim,  o  Acordo  Político  em  torno  da  adoção  do  critério  da  representação  cidadã  no  Parlamento  do  Mercosul  somente  teve  seus
termos  definidos  no  final  de  2010  (Decisão  n°  28/10,  do  CMC),  sendo  que,  já  a  partir  de  2011,  o  Brasil  passou  a  contar  com  37
representantes, a Argentina com 26, e o Uruguai e o Par aguai, cada um, com 18. Evidentemente, não houve tempo hábil para que o
Projeto de Lei n° 5.279, de 2009, de autoria do Deputado Carlos Zarattini – que define as regras para as eleições de parlamentares
brasileiros  no  Parlamento  do  Mercosul  –  fosse  apreciado,  uma  vez  que  o  art.  16  da  Constituição  Federal  determina  que  a  lei  que
alterar o processo eleitoral não será aplicada às eleições que ocorrerem até um ano da data da sua vigência. 

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Como sabemos, a delegação paraguaia do Parlamento do Mercosul já é formada por  representantes  eleitos  direta  e  exclusivamente
para o exercício de mandato no órgão de integração regional. 

Espera­se que o Parlamento do Mercosul venha a ser, sobretudo, um espaço para debates, seminários e audiências públicas sobre os
temas  da  integração.  E,  ainda,  que  sirva  de  "caixa  de  ressonância"  para  os  anseios  e  preocupações  dos  diversos  setores  da
sociedade  civil,  e  ao  mesmo  tempo  constitua  o  canal  de  comunicação  entre  as  populações  e  as  instâncias  negociadoras  da
integração. A participação da sociedade civil assegurará a transparência do processo de construção do bloco e contribuirá para que
as normas do Mercosul passem por amplo debate, antes de sua adoção pelo órgão decisório, o que ensejará o seu aperfeiçoamento
e facilitará a sua posterior incorporação aos ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes.

Da estrutura intergovernamental inicial ao Parlamento do Mercosul em funcionamento

A estrutura institucional do Mercosul teve como modelo inspirador o paradigma da união aduaneira europeia, iniciada nos primórdios
dos anos cinquenta, e que transformou­se, ao longo do tempo, no bem­sucedido bloco regional da União Europeia.

Conduzido,  pelo  lado  brasileiro,  pelo  experiente  corpo  diplomático  do  Ministério  das  Relações  Exteriores,  o  Itamaraty,  associado  à
sua contraparte Argentina desde o Programa de Integração entre o Brasil e a Argentina, de 1985, o processo de integração do Cone
Sul  buscou  desafiar  alguns  princípios  de  organização  e  de  tomada  de  decisões  adotado  pelos  europeus  para  a  construção  de  um
bloco  regional,  adaptando­os  às  condições  políticas  e  características  próprias  de  uma  associação  inédita  entre  países  considerados
em desenvolvimento, tanto em seus objetivos quanto nas ambições postuladas inicialmente.

Assim, desde o inicio do processo de integração, a configuração institucional do bloco do Mercosul se desenhou segundo um modelo
de  caráter  intergovernamental,  em  que  os  negociadores  e  os  que  se  enfrentavam  nas  mesas  de  negociação  eram  os  Estados,
enquanto os representantes dos interesses particulares e da sociedade civil em geral tinham uma função marginal.

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O modelo se desenvolveu de forma gradualista, ou seja, com tendência a criar novos organismos, a partir de uma base mínima que
lhe daria a institucionalidade inicial, de acordo com as exigências que o processo em movimento demandasse. 
 

  Pretendia­se,  assim,  garantir  que  os  primeiros  acordos  pudessem  ser  levados  à  prática  de  imediato,  em
cada um dos espaços geográficos dos sócios, ao mesmo tempo em se apresentava o processo de integração
regional a cada uma das respectivas administrações governamentais em seus mais variados setores, o que,

a sua vez, contribuiria para facilitar a tarefa de consolidar a regionalização junto aos
quadros funcionais dos Estados Partes do Mercosul. 

O  próprio  Tratado  de  Assunção,  em  seu  art.  9º,  estabeleceu  que  a  administração  e
execução  do  projeto  pelo  Conselho  do  Mercado  Comum  e  Grupo  Mercado  Comum,
teriam  um  "período  de  transição",  e,  mais  tarde,  o  Protocolo  de  Ouro  Preto,  em  seu
texto  de  abertura,  confirmou  o  caráter  de  transitoriedade  planejado  pelos
idealizadores  do  Mercosul,  e  deixou  transparente  a  afirmação  da  consciência  dos
responsáveis  políticos  pela  proposta  de  integração,  certos  de  que,  para  fugir  dos
modelos  adotados  por  outros  esquemas  de  integração  latino­americanos,  nessa  fase
preliminar  não  era  adequado  pensar­se  em  esquemas  institucionais  do  tipo  supranacional,  que  poderiam
comprometer  os  objetivos  nacionais  de  estabilização  macroeconômica  ou  mesmo  alterar  o  equilíbrio  entre
as competências nacionais e as atribuições decisórias que deveriam ser tomadas coletivamente.

O  esquema  intergovernamental  adotado  pelos  formuladores  do  Mercosul  emergiu  como  o  mais  apropriado,  apoiado  em  fatores  de
natureza  histórica  e  estrutural  que  permearam,  nos  últimos  quatro  séculos,  o  relacionamento  entre  os  países  que  conformam  o
bloco,  em  especial  no  chamado  espaço  geográfico  do  Cone  Sul,  e  que  podem  explicar,  de  alguma  forma,  as  dificuldades  do  bloco
para avançar em um maior grau de institucionalização. 
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Nesse sentido, podemos destacar alguns fatores. Primeiro, a própria história da formação da Região do Cone Sul, cujas riquezas

minerais eram disputadas pelos colonizadores europeus, com destaque para portugueses e espanhóis.

Em segundo lugar, a história das relações políticas e econômicas entre Brasil e Argentina. Como vimos, somente a partir de 1985,
Em segundo lugar, a história das relações políticas e econômicas entre Brasil e Argentina. Como vimos, somente a partir de 1985,
com o Programa de Integração entre os dois países, nos governos de Raul Alfonsín e de José Sarney, rompeu­se o antagonismo
histórico e avançou­se na busca de novas formas de cooperação política e estratégica bilateral para a região.

Em terceiro, identificamos a assimetria de tamanho entre as diferentes economias que constituem o bloco, o que gerou, ao longo do tempo,
visões estruturalmente diferentes no que diz respeito ao grau de institucionalização exigido pelo projeto de integração, e também quanto à
conveniência de se criar órgãos supranacionais.

A posição brasileira, nos primeiros quatorze anos de existência do Mercosul, privilegiava a manutenção de um esquema de negociação entre
governos, sobrepondo-se mesmo à vigência formal da adotada regra de consenso.

Os países menores, Uruguai e Paraguai, sempre defenderam a idéia de se diminuir esse grau de discricionaridade dos sócios maiores (Brasil e
Argentina) nas negociações internas do bloco, o que lhes oferece uma pequena margem de ação unilateral efetiva. Daí haverem setores das
sociedades uruguaia e paraguaia, nos dias de hoje, desejosos de firmarem acordos bilaterais, fora do marco mercosulino, com os Estados
Unidos da América.

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A Argentina, por sua vez, situa­se num meio termo, defendendo a criação de instituições intergovernamentais e comunitárias, tendo
sugerido a criação de um tribunal permanente como opção para iniciar­se o caminho em direção à supranacionalidade, em especial
levando­se em consideração a sucessão de conflitos setoriais e outros tipos de tensões ocasionadas em suas relações com o Brasil.

Em quarto lugar, as experiências de integração regional ­ ALALC, ALADI e Grupo Andino ­ apenas confirmaram que a existência de
uma organização institucional forte não poderia substituir a falta de vontade política dos países participantes para avançar em uma
ampla abertura comercial e outras frentes do processo.

Já a nova experiência de integração latino­americana, que começou com o Programa de Integração Argentina­Brasil e ampliou­se
com o Mercosul, vem dando forma a um modo de integração mais pragmática e realista, no sentido de se enfrentar os cenários
internos e externos que se lhe apresentam, negociando e avançando com o objetivo de ampliar, fortalecer e consolidar o bloco nos
planos regional e internacional.

Acrescente­se a este rol de fatores que podem dificultar o processo de integração a adesão da Venezuela, que vem trazendo outro

tipo de discussão ao plenário das reuniões do Mercosul, com marcado viés ideológico, ou seja, o da luta contra o imperialismo

capitalista norte­americano, pois este é, declaradamente, o principal argumento de política externa defendido pelo então Presidente

Hugo Chávez.

Desse modo, a criação do Parlamento do Mercosul, com sua constituição em 14 de dezembro de 2006, na presença dos
representantes de Argentina, Brasil, Uruguai, Paraguai e Venezuela, no plenário do Congresso Nacional brasileiro, atendendo ao que
determinava a Decisão nº49/04, do CMC, foi de fundamental importância para o aprofundamento das discussões em torno das mais
graves questões que impedem o avanço do processo de integração do Mercosul.

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Passados quinze anos da assinatura do Tratado de Assunção, a criação do Parlamento do Mercosul apresenta um significativo avanço
político e institucional, marco definitivo de um modelo de integração democrático, representativo e estratégico, verdadeira
concepção de uma nova visão política regional.

O processo de conformação definitiva do Parlamento do Mercosul representa um desafio de proporções históricas, que dará forma e
conteúdo ao Mercosul no século XXI.

A construção do espaço político regional será um elemento de fundamental importância para fortalecer e melhorar a qualidade das
democracias nos países do bloco, em especial no que se refere ao princípio da representatividade e legitimidade democráticas,
componente imprescindível do processo de coesão social. Será centro de decisões políticas por meio da participação responsável,
decidida e sustentável dos partidos políticos e seus atores, depositários fieis do poder e da soberania que emanam de seus mais
legítimos possuidores, os cidadãos.

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Com  o  mecanismo  institucional  eficaz,  o  Parlamento  do  Mercosul  deverá  se  converter  em  promotor  de  políticas  regionais  que
possibilitem  uma  integração  fronteiriça  sem  barreiras,  a  livre  circulação  de  pessoas,  bens  e  serviços,  e  um  desenvolvimento
integral,  complementar  e  solidário  das  suas  variadas  regiões,  num  esforço  que  permita  a  correção  gradual  das  assimetrias,  que
objetive a parceria nas políticas públicas em saúde, educação, agropecuária, trabalho, cultura e outros campos que levem em conta
o cidadão na sua condição de sujeito final de todas as ações do processo integracionista. 

 
 
A  criação  do  Parlamento  do  Mercosul  consagra  e  reafirma  os  seguintes  princípios  estratégicos  do  projeto

Mercosul:
Mercosul:

Em  primeiro  lugar,  define  com  clareza  a  vontade  regional  de

integração  política,  superando  o  projeto  restritivo  de  uma  integração
fundamentalmente  comercial.  O  Parlamento  materializa  a  vontade  da
integração como projeto político estratégico, com perspectiva histórica
e  com  modelo  de  desenvolvimento  integral,  acima  das  necessidades
conjunturais dos atores da integração.

Define um modelo de integração no qual alcançar um mercado comum
é  um  componente  fundamental  do  processo,  porém  esta  não  é
condição  suficiente  para  que  a  integração  aconteça.  O  perfil  da
integração no século XXI inclui uma verdadeira integração  econômica,  complementar  e  solidária,  o
aprofundamento  da  integração  social  e  cultural  e  a  adoção  em  áreas  estratégicas  de  diretrizes
políticas comuns num cenário internacional complexo e assimétrico.

Estabelece  um  espaço  de  análise  e  reelaboração  do  conceito  de  soberania,  não  no  sentido  de
subtraí­la  aos  Estados,  mas  sim  de  introduzir  um  novo  plano  de  soberania  compartilhada  que,
atuando num só bloco, coopere para influenciar com maior peso nos centros de poder internacional.

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Retoma  e  dá  conteúdo  concreto  ao  componente  democrático  no  Mercosul,  dando  legitimidade  e  transparência  aos  atos
públicos regionais de maneira a aperfeiçoar e dar maior clareza às  regras do jogo do bloco.

Consolida  o  princípio  da  representatividade  e  participação  cidadã  no  processo  de  integração,  componente  fundamental  na
construção de uma identidade e consciência regionais. O feito substancialmente democrático de que o Parlamento expressa o
pluralismo social, político e econômico das nações nele representadas, a diversidade de etnias e regiões, como também uma
adequada participação por gênero, o converterá em uma verdadeira "caixa de ressonância" dos cidadãos do Mercosul.

Conforma  um  espaço  permanente  da  política  e  da  cidadania  na  estrutura  institucional  do  Mercosul,  dotando­a  do  necessário
equilíbrio que todo sistema democrático requer e possibilitando a incorporação da vasta pluralidade ideológica dos países.

Aperfeiçoa o sistema de tomada de decisões e o processo normativo do Mercosul, ao converter­se em promotor e arquiteto
da  vontade  normativa  regional  e  da  harmonização  das  legislações  nacionais,  elementos  essenciais  de  segurança  jurídica  do
espaço integrado, tanto para o desenvolvimento intrazona como frente a outros blocos regionais ou internacionais. 

 
 

Síntese

Neste módulo, estudamos a dimensão parlamentar do Mercosul, começando pelo art. 24 do Tratado de Assunção, que estabeleceu a
Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, e, na seqüência, o Protocolo de Ouro Preto, nos arts. 22 a 27, bem como o Regimento
Interno da Comissão, que define as suas funções, competências e atuação interna e externa, além do processo de produção da
normativa Mercosul e os mecanismos para seu aperfeiçoamento. Vimos também o sistema de incorporação das normas Mercosul
pelo aparato jurídico dos Estados Partes, e, em especial, as limitações constitucionais que travam sua vigência imediata.

Por último, estudamos a estrutura intergovernamental que dinamizou o processo integracionista do bloco, bem como os primeiros
passos da criação e constituição do Parlamento do Mercosul.

Exercícios de Fixação do Módulo III

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo III do curso Fundamentos da Integração Regional.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação,
que o resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo.
Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.