Sunteți pe pagina 1din 20

Analiza Rectificrii Bugetare

pentru anul 2015

Autor:
Iurie Morcotlo

Chiinu, noiembrie 2015

Not de limitare a responsabilitii

Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent


Expert-Grup n cadrul proiectului Procesul bugetar n Republica Moldova:
monitorizarea transparenei i promovarea controlului public finanat de
Fundaia Soros-Moldova.
Totodat, numai autorii sunt responsabili de afirmaiile din acest
document, care nu sunt n mod necesar mprtite de finanator sau de
persoanele care au fcut comentarii.
Expert-Grup nu adopt poziii colective.

Cuprins
Lista de acronime ............................................................................................................... 4
Introducere .......................................................................................................................... 5
Ce a condiionat rectificarea bugetar? ............................................................................ 6
Ce presupune rectificarea bugetar? .............................................................................. 10
Rectificarea bugetar la capitolul de venituri ....................................................................................... 10
Rectificarea bugetar la capitolul de cheltuieli ..................................................................................... 11
Rectificarea bugetar la capitolul de finanare a deficitului bugetar .................................................... 12

Care sunt riscurile rectificrii bugetare? ........................................................................ 14


Concluzii ........................................................................................................................... 17
Anex: Aspecte metodologice ......................................................................................... 18
Estimarea ncasrilor fiscale pe o perioad scurt de timp ................................................................. 18
Calcularea impulsului fiscal .................................................................................................................. 18

Bibliografie ........................................................................................................................ 20

Lista de acronime
BASS Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat
BBPA Balana Bugetar Primar Ajustat
BM Banca Mondial
BNM Banca Naional a Moldovei
BPN Bugetul Public Naional
BS Bugetul de Stat
BUAT Bugetele Unitilor Teritorial Administrative
CE Comisia European
CSI Comunitatea Statelor Independente
FAOAM Fondurile Asigurrii Obligatorii de Asisten Medical
FMI Fondul Monetar Internaional
IF Impuls Fiscal
MF Ministerul Finanelor
PF Poziia Fiscal
PIB Produsul Intern Brut
TVA Taxa pe Valoare Adogat
UE Uniunea European
VMS Valori Mobiliare de Stat

Introducere
Anul curent s-a dovedit a fi unul dificil pentru economia naional la toate capitolele.
Multiplele cauze att de origine extern, ct i intern s-au suprapus i au amplificat efectele
crizei economice. Totui, se evideniaz un set de factori care au avut o influen decisiv,
printre ei putnd fi nominalizai criza economic din Federaia Rus i Ucraina, criza din
sectorul bancar, nghearea finanrii externe i, ca o reacie n lan la factorii indicai,
nrutirea tuturor indicatorilor macroeconomici.
O consecin negativ a agravrii situaiei economice este diminuarea veniturilor la Bugetul
Public Naional (BPN). La capitolul de venituri, ncasrile sunt cel mai tare afectate de
descreterea peste nivelurile prognozate iniial a importurilor i de sistarea parial a
asistenei financiare externe. De asemenea, din cauza nspririi politicii monetare, a sczut
capacitatea statului de a finana deficitul bugetar prin emiterea Valorilor Mobiliare de Stat
(VMS). Ca urmare, executivul a fost nevoit s impun anumite limitri la achiziiile publice
pentru a face fa surselor reale de venituri disponibile.
n acest context macroeconomic i financiar, Guvernul a fost nevoit s revizuiasc
prognozele iniiale pentru economia naional i realizarea BPN. Astfel, la nceputul lui
octombrie executivul a aprobat i a transmis Parlamentului proiectul de lege pentru
modificarea Legii bugetului de stat pe anul 2015 nr. 72 din 12 aprilie 2015. Acest proiect de
lege planific s ajusteze principalii indicatori bugetari la noile realiti economice.
Datorit importanei majore a BPN att pentru sfera economic, ct i pentru cea social,
apare necesitatea de analiz a principalelor iniiative din rectificarea bugetar curent.
Acesta i este scopul final al acestui studiu, care vine s verse lumin asupra cauzelor care
au dus la necesitatea de modificare a bugetului (Capitolul 1), nsi structura rectificrii
bugetare (Capitolul 2), ct i analiza riscurilor pentru economia naional a ajustrii n cadrul
politicii fiscal-bugetare implementate la momentul actual n Republica Moldova (Capitolul 3).1

..
1
Analiza i calculele n acest studiu sunt fcute n baza datelor proiectului de lege pentru modificarea Legii bugetului de stat pe anul 2015
nr. 72 din 12 aprilie 2015, pn a fi aprobate de ctre Parlament.

Ce a condiionat rectificarea bugetar?


Necesitatea rectificrii bugetare n anul 2015 rezult din deteriorarea situaiei economice sub
prognozele iniiale, n baza crora a fost aprobat BPN. ocurile pentru economia naional
vin att din extern, ct i din intern. Principalul oc extern ine de criza economic din CSI, n
timp ce cel intern este nemijlocit legat de criza din sectorul bancar. Aceste dou ocuri s-au
suprapus i au amplificat efectele nefaste pentru economia Republicii Moldova, inclusiv i
pentru finanele publice. Principalele mecanisme, care sunt i interdependente ntre ele, prin
intermediul crora aceste ocuri au influenat economia naional i eventual bugetul, sunt:

Diminuarea exporturilor. A avut loc scderea exporturilor cu mult sub nivelurile


prognozate iniial. n proiectul BS 2015, se prognoza diminuarea exporturilor cu -10%
f-a-p, n realitate ns, n perioada ianuarie-septembrie ele au sczut cu -16,6%.
Exporturile cel mai tare au fost afectate de criza economic din CSI (Federaia Rus
i Ucraina), exporturile ctre aceast destinaie diminundu-se n aceeai perioad
tocmai cu -35,6% f-a-p. n acelai timp, exporturile ctre alte destinaii, n primul rnd
ctre UE (-0,6% f-a-p), nu au putut compensa pierderile din direcia CSI. Diminuarea
exporturilor a dus la diminuarea influxului de valut n ar, ceea ce a fcut presiuni
asupra ratei de schimb a leului.

Diminuarea importurilor. Importurile, de asemenea, au sczut cu mult mai tare


dect era iniial prognozat de ctre Guvern. n loc de o diminuare anual de -15% f-ap, deja n perioada ianuarie-septembrie s-a nregistrat o scdere de tocmai -23,4%fa-p. Micorarea importurilor este n primul rnd legat de scderea cererii interne i,
cum va fi artat mai jos, este cauzat de decelerarea economiei naionale i
deprecierea masiv a leului. Consecin a reducerii importurilor este nendeplinirea
planurilor de ncasri la buget a taxelor legate de aceast activitate economic (TVA
la mrfurile importate i impozitele asupra comerului internaional).

Diminuarea remitenelor. Are loc o reducere semnificativ a remiterilor, n perioada


ianuarie-august ele descrescnd cu -47,3% f-a-p. Reducerea respectiv este cel mai
tare influenat de criza economic din Federaia Rus, unde activeaz circa 2/3 din
emigranii moldoveni i proveneau circa 60% din total remitene. De asemenea,
deprecierea substanial a rublei ruseti a fcut ca valoarea n USD a transferurilor
s scad i ea dramatic. Consecin a descreterii remiterilor este scderea
influxurilor de valut n ar, care face presiune asupra cursului de schimb al leului,
precum i diminuarea veniturilor disponibile a familiilor persoanelor care activeaz
peste hotare. La rndul su, diminuarea veniturilor influeneaz negativ asupra cererii
interne i, finalmente, asupra importurilor.

Deprecierea leului. Pe parcursul acestui an leul s-a depreciat cu 22%. Principalii


factori care au contribuit la acest proces, cum deja a fost menionat, a fost diminuarea
influxurilor de valut, n urma diminurii exporturilor i remitenelor. De asemenea, un
rol important a jucat i criza bancar, care a jucat un rol important n deprecierea
leului, ponderea acestui factor fiind de 48%.2 Ceea ce ine de influena asupra BPN,
valoarea mai mic a leului a permis ca de pe produsele importate la acelai pre n
USD s fie colectai mai muli bani n lei, astfel, compensnd descreterea volumului

..
2
A. Fala, D. Budianschi, I. Morcotlo Impactul evoluiilor macroeconomice i din sectorul bancar asupra Bugetului Public Naional, ExpertGrup, 2015.

de importuri. Pe de alt parte, deprecierea leului a generat o reacie n lan asupra


tuturor indicatorilor macroeconomici, n primul rnd asupra inflaiei.

Accelerarea inflaiei. Ctre finele lui octombrie, Indicele Preurilor de Consum (IPC)
a fost de 111,5% fa de nceputul anului, depind indicele iniial prognozat de
107,6%. Accelerarea inflaiei, ns, a contribuit la erodarea puterii de cumprare a
populaiei i cererii interne, fcnd n continuare presiuni asupra importurilor. De
asemenea, pentru a tempera creterea preurilor Banca Naional a Moldovei (BNM)
a fost nevoit s nspreasc politica monetar, ca are repercusiuni adnci asupra
economiei naionale i gradului de executare a BPN.

nsprirea politicii monetare. nsprirea politicii monetare s-a manifestat prin


creterea normei stabilite a rezervelor obligatorii de la mijloacele atrase n MDL i
valute neconvertibile de la 16% n ianuarie la 35% n octombrie. De asemenea, n
aceeai perioad rata de baz a BNM a crescut de la 8,5% la 19,5%. Consecinele
astfel de politici monetare sunt scumpirea creditelor oferite de bncile comerciale,
care ulterior au dus la descreterea noilor credite oferite cu 37% f-a-p (septembrie) i
diminuarea activitii investiionale, care ctre T2:15 s-au diminuat cu -2,5% f-a-p.
nsprirea rezervelor obligatorii a dus la diminuarea masei monetare ctre luna
septembrie (agregatul monetar M2) cu -11,9% f-a-p.3 Acest fapt i mpreun cu
creterea ratei de baz a fcut s se dubleze la peste 20% ratele de dobnd la
VMS, practic stopnd finanare deficitului bugetar la aceast component.

nghearea finanrii externe. Ca reacie la procesele din sectorul bancar i lipsa


unui memorandum cu Fondul Monetar Internaional (FMI), un ir de donatori externi
(Comisia European (CE) i Banca Mondial (BM)) au sistat finanarea destinat
suportului bugetar. nsi deblocarea finanrii este condiionat de progresele
autoritilor naionale n domeniile menionate. Importana acestor sume reiese i din
ponderea esenial a lor n total veniturile la Bugetul de Stat (BS), care a fost iniial
prognozat la circa 4%.

Factorii menionai au influenat negativ executarea BPN, preponderent veniturile i sursele


de finanare a deficitului. Totui, componentele BPN au fost afectate neuniform de procesele
negative din economia naional. n linii generale, executarea BPN (pe toate componentele
sale) n raport cu nivelul prevzut pentru primele 9 luni, nu se deosebete radical de situaia
din anii precedeni, cu excepia anului de criz din 2009, cnd indicatorii de realizare a
bugetului au fost cu mult mai mici (Tabelul 1). n 2015 cele mai semnificative variaii, totui,
se observ la capitolul de venituri la Bugetele Unitilor Administrativ Teritoriale (BUAT) i la
Fondurile Asigurrii Obligatorie de Asisten Medical (FAOAM), precum i de executarea
cheltuielilor i deficitului BS.
Veniturile BUAT i FAOAM au fost n cea mai mare msur influenate de nerealizarea
transferurilor de la BS. n cazul BUAT, gradul de realizare a transferurilor de la BS pe
componenta de baz a fost doar de 87% din nivelul planificat (-765 mil. lei), rolul acestor
sume fiind crucial, deoarece ponderea lor constituie circa 66% din veniturile BUAT. n cazul
FAOAM, nivelul transferurilor din BS a fost i mai jos, la un nivel de 80,5% din planificat, sau
aproximativ -335 mil. lei. Soluia de meninere a cheltuielilor acestor bugete a fost realizarea
deficitelor la un nivel mai mare dect n anii precedeni.
..
3
A. Lupuor, A. Fala Realitatea economic din octombrie 2015 (#54), Expert-Grup, 2015.

Tabelul 1. Devierile fa de nivelul planificat pe componentele BPN (% de executare) pentru 9


luni ale fiecrui an
2009

2010

BPN
BS
BASS
FAOAM
BUAT

86,5
84,3
93,0
86,0
83,7

102,2
101,5
101,8
99,9
100,7

BPN
BS
BASS
FAOAM
BUAT

63,8
79,1
98,5
86,4
75,2

87,9
89,1
99,6
93,9
82,2

BPN
BS
BASS
FAOAM
BUAT

59,9
60,7
170,8
89,7
6,0

31,5
47,4
73,9
Proficit
Proficit

2011
2012
Venituri
98,7
97,0
98,6
94,4
99,5
99,8
99,8
89,5
97,7
100,3
Cheltuieli
86,5
89,3
88,0
87,9
99,1
99,8
92,5
92,2
80,6
85,5
Deficit
30,3
26,5
42,1
41,6
89,9
100,4
Proficit
23,4
7,9
Proficit

2013

2014

2015

96,5
93,9
100,6
97,4
98

98,9
98,9
100,3
94,2
95,2

98,5
96,6
101,6
92,4
90,6

87,4
87,5
99,1
93,0
82,0

87,7
89,7
99,2
89,7
79,0

83,2
80,2
99,0
91,7
79,3

18,3
36,8
61,7
Proficit
Proficit

2,0
22,6
Proficit
Proficit
Proficit

12,4
17,6
Proficit
56
6,4

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

n pofida faptului c nivelul total de venituri la BS este foarte bun, se disting doi factori
cruciali care influeneaz veniturile acestui buget i, indirect, transferurile ctre alte
componente ale BPN. Unul din factori principali este acumularea sub nivelurile planificate a
TVA, n principal celor de la import. Astfel, n perioada ianuarie-septembrie colectarea TVA a
fost la un nivel de 94,4% din prevzut pe perioad (-599,2 mil. lei), iar la TVA din mrfurile
importate de 92,2% (-674,7 mil. lei).
Alt doilea factor de influen asupra veniturile este nencasarea granturilor externe, ele fiind
la un nivel de realizare de 82,4% (-284,7 mil. lei). Totodat, o mai mare presiune asupra
veniturilor dect nencasrile granturilor vine din partea surselor de finanare a deficitului
bugetar. Din cauza creterii ratelor de dobnd la VMS la peste 20% anual, Ministerul
Finanelor (MF) a fost nevoit s renune la acest instrument de finanare. Astfel, ctre finele
lunii septembrie emiterea net a acestor hrtii de valoare a fost negativ, ceea ce nseamn
c stocul lor s-a micorat i bugetul nu a primit sumele necesare planificate de 594,1 mil. lei.
Rezultatul nencasrilor la BS a fost diminuarea transferurilor ctre alte componente a BPN,
menionate mai sus, i limitrile impuse instituiilor publice de ctre MF privind volumul de
achiziii publice.4Consecinele acestor msuri este realizarea nivelurilor de finanare la
majoritatea absolut de grupe funcionale sub pragul de 95% din volumele iniial planificate,
excepie fiind Asigurarea i asistena social, cu un nivel de executare de 97,1% (Tabelul 2).
Cum va fi artat mai jos, cheltuielile cu aspect social vor avea prioritate i n ajustarea
preconizat a BPN.

..
4
http://mf.gov.md/newsitem/9715

Tabelul 2. Executarea cheltuielilor BPN n 9 luni ale anului 2015

Serviciile de stat cu destinaie


general
Activitatea extern
Aprarea naional
Justiia
Justiia constituional
Meninerea ordinii publice i
securitatea naional
nvmntul
tiina i inovarea
Cultura, arta, sportul i activitile
pentru tineret
Ocrotirea sntii
Asigurarea i asistena social
Agricultura, gospodria silvic,
piscicol i apelor
Protecia mediului nconjurtor i
hidrometeorologia
Industria i construciile
Transporturile, gospodria
drumurilor, comunicaiile i
informatica
Gospodria comunal i
gospodria de exploatare a fondului
de locuine
Complexul pentru combustibil i
energie
Serviciul datoriei de stat
Completarea rezervelor de stat
Alte servicii legate de activitatea
economic
Activiti i servicii neatribuite la
alte grupe principale
Creditarea net

Prevzut pe
perioada de
gestiune
(mil. lei)

Executat n perioada
de gestiune
(mil. lei)

1928,3

1570,4

272,2
365,0
594,8
10,1

Devieri
(+/-, mil.
lei)
-357,9

Devieri
(+/-, %)

246,7
317,0
433,1
7,4

-25,5
-48,0
-161,7
-2,7

90,6
86,8
72,8
73,3

1920,2

1668,9

-251,3

86,9

7303,0
329,4

6082,3
288,7

-1220,7
-40,7

83,3
87,6

1048,5

782,6

-265,9

74,6

4963,0
11960,7

4543,7
11617,5

-419,3
-343,2

91,6
97,1

2167,0

1414,4

-752,6

65,3

433,1

279,6

-153,5

64,6

55,1

40,9

-14,2

74,2

2679,4

1397,7

-1281,7

52,2

1342,0

697,4

-644,6

52,0

327,1

80,9

-246,2

24,7

723,6
38,5

659,7
19,0

-63,9
-19,5

91,2
49,4

389,2

217,3

-171,9

55,8

545,6

422,3

-123,3

77,4

-86,4

-100,4

-14,0

116,2

81,4

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

La capitolul acumulrii datoriei creditoare i debitoare situaia s-a nrutit pe parcursul


anului. Astfel, datoriile BPN fa de agenii economici au crescut de la 90,1 mil. lei la
nceputul anului pn la 198,9 mil. lei la sfritul lunii septembrie.5 n aceeai perioad,
datoriile fa de buget a agenilor economici au crescut i ele, ns nu cu aceleai tempo-uri,
de la 137,6 mil. lei la 179,2 mil. lei.6

..
5 http://mf.gov.md/actnorm/reports/7/datorcredit
6
http://mf.gov.md/actnorm/reports/7/datordebit

Ce presupune rectificarea bugetar?


Ajustarea bugetar din anul curent este cea mai ampl dup anul de criz din 2009, ns net
inferioar ca magnitudine fa de anul respectiv (Figura 1). Spre deosebire de anii
precedeni, rectificarea curent presupune o micorare concomitent a veniturilor,
cheltuielilor i deficitului bugetar a BPN. Veniturile se planific de micorat cu -1,42% din PIB
(1126,0 mil. lei), cheltuielile cu -1,9% din PIB (1642,8 mil. lei) i deficitul cu 0,48% din PIB
(516,8 mil. lei). Cum va fi artat mai jos, aceast structur de ajustare rezult din condiiile
unice ale crizei economice actuale.
Figura 1. Evoluia rectificrilor bugetare. (% din PIB)7

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

Rectificarea bugetar la capitolul de venituri


Ceea ce ine de veniturile bugetare, cele mai semnificative reduceri vor fi la cele fiscale cu 1,45% din PIB (1250,6 mil. lei), contribuia principal aparinnd reducerii de ncasri la TVA
cu -1,15% (1181,8 mil. lei). Veniturile nefiscale, dimpotriv, se planific s fie majorate cu
0,48% din PIB (608,2 mil. lei). Totodat, o component important a veniturilor nefiscale,
cum sunt granturile externe se vor diminua cu -0,5% din PIB (-568,7 mil. lei).
Suma diminurii la capitolul granturi externe cu -568,7 mil. lei provine, n cea mai mare, parte
din suspendarea finanrii din partea CE pentru susinerea bugetului. Totodat, n proiectul
de ratificare au rmas incluse dou granturi din partea UE pentru dezvoltarea rural (264,0
mil. lei) i educaia vocaional (53,9 mil. lei), la care s-au finalizat procedurile de evaluare.
ns debursarea sumelor respective depind i de deblocarea finanrii din partea UE, care
insist asupra unui memorandum cu FMI. Astfel, cel mai probabil, suma de 317,9 mil. lei nu
o s ajung pn la finele anului n BPN.8
Alt surs important de venituri pentru unele componente a BPN, cum sunt transferurile de
la BS, nu o s sufere schimbri eseniale. S-a planificat doar o cretere de 41,6 mil. lei ctre
Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat (BASS) i de 10,7 mil. lei ctre BUAT, dar o diminuare
de 13,1 mil. lei ctre FAOAM. Astfel, ctre sfritul anului se planific s fie realizate toate
transferurile preconizate, inclusiv cele care nu au fost debursate pn n luna septembrie.
..
7
Evoluia a fost calculat ca diferena dintre versiunea rectificat i cea aprobat a BPN pentru fiecare an i raportat la PIB.
8

Nota informativ la proiectul de lege pentru modificarea i completarea Legii bugetului de stat pe anul 2015.

10

Rectificarea bugetar la capitolul de cheltuieli


n privina cheltuielilor bugetare, structura ajustrii acestora nu a avut un caracter simetric.
Reducerea finanrilor pentru economia naional este cu mult mai mare dect cele destinate
sectorului social, n primul caz cu -9,2 % (-773,1 mil. lei) fa de numai -1,4% (-463,5 mil. lei)
n al doilea caz. Cum se observ din Tabelul 2, cele mai drastice micorri s-au fcut la
grupele funcionale transporturi, gospodria drumurilor, comunicaiile i informatica (-507,6
mil. lei), la complexul pentru combustibil i energie (-395,4 mil. lei), precum i la ocrotirea
sntii (-268,0 mil. lei). Acest tip de ajustare n favoarea celor sociale, cum va fi menionat
mai jos, nu este caracteristic doar anului acesta.
Tabelul 3. Modificarea BPN pe principalele grupe de cheltuieli

Economia naional
Agricultura, gospodria silvic,
piscicol, apelor
Industria i construciile
Transporturile, gospodria
drumurilor, comunicaiile i
informatica
Gospodria comunal i de
exploatare a fondului de locuine
Complexul pentru combustibil i
energie
Alte servicii legate de activitatea
economic
Sfera social
nvmntul
Cultura, arta, sportul
Ocrotirea sntii
Asigurarea social
Serviciul datoriei de stat
Alte cheltuieli
Serviciile de stat cu destinaie
general
Activitatea extern
Justiia i jurisdicia
constituional
Meninerea ordinii publice,
aprarea i securitatea statului
tiina i inovarea
Protecia mediului nconjurtor,
hidrometeorologia
Alte domenii
Creditarea net

Aprobat
(mil. lei)
8426,6

Rectificat
(mil. lei)
7653,5

Modificare
(+/-, mil. lei)
-773,1

Modificare
(+/-, %)
-9,2

2600,6

2527,4

-73,2

-2,8

65,5

66,9

1,4

2,1

3240,4

2732,8

1500,1

1531,7

31,6

2,1

600,8

205,4

-395,4

-65,8

419,2

589,3

170,1

40,6

32818,8
8791,9
1195,1
6818,3
16013,5
1260,5
7675,2

32355,3
8678,0
1124,3
6550,3
16002,7
1064,5
7471,2

-463,5
-113,9
-70,8
-268,0
-10,8
-196,0
-204,0

-1,4
-1,3
-5,9
-3,9
-0,1
-15,5
-2,7

2216,3

2274,1

57,8

2,6

364,5

360,8

-3,7

-1,0

750,8

675,8

-75,0

-10,0

2919,0

2856,0

-63,0

-2,2

425,3

443,6

18,3

4,3

300,4

266,4

-34,0

-11,3

698,9
-120,6

594,5
-126,8

-104,4
-6,2

-14,9
5,1

-507,6

-15,7

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza Tabelului nr. 1 la Nota informativ la proiectul de lege pentru modificarea i completarea
Legii bugetului de stat pe anul 2015

Trebuie de specificat c, n cazul grupei funcionale transporturi, principalele diminuri au


fost operate la Fondul Rutier (-485,0 mil. lei) i la Fondul Naional de Dezvoltare Regional (16,8 mln. lei). Ceea ce ine de cheltuielile la complexul pentru combustibil i energie,
nefinalizarea n termen a lucrrilor la gazoductul Ungheni-Chiinu au cauzat o ajustare de 300,0 mil. lei, iar a Fondului de Eficien Energetic cu -122,6 mil. lei. Reducerea cheltuielilor
pentru sntate este n cea mai mare parte legat de revizuirea programelor unor proiecte
11

finanate din surse externe, n special al proiectului mbuntirea serviciilor medicale cu 219,4 mil. lei.
O caracteristic important a rectificrii bugetare din anul acesta este reducerea
semnificativ cu -12,5% a cheltuielilor capitale din BS, n timp ce restul cheltuielilor vor fi
reduse doar cu -2,1%. n general, ajustrile la capitolul de cheltuieli capitale s-au dovedit de
a fi extrem de volatile n ultimii ani, amplitudinea ajustrilor mrindu-se brusc n anii cu
cretere economic robust i reducndu-se n anii de decelerare economic (Figura 2).
Astfel, n anii de crize sursele financiare pentru cheltuieli capitale sunt folosite ca rezerv i
reorientate ctre cheltuielile de orientare social.
Figura 2. Evoluia diferenelor dintre nivelurile de cheltuieli rectificate i cele
aprobate (%)

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

Rectificarea bugetar la capitolul de finanare a deficitului bugetar


La capitolul de finanare a deficitului se evideniaz dou detalii remarcabile, una privind
sursele interne de finanare, iar a doua privind cele externe. Ceea ce ine de sursele interne,
este vorba de diminuarea cu -506,8 mln. lei a volumului de VMS emise. Aa cum a fost
menionat i mai sus, aceast micare din partea MF se datoreaz creterii rapide a ratelor
de dobnd la aceste hrtii de valoare, ca rezultat al nspririi politicii monetare de ctre
Banca Naional a Moldovei (BNM). n plus, politica respectiv a BNM a dus la scderea
masei monetare n economie i la reducerea din partea bncilor comerciale a cererii pentru
VMS.
Constrngerile de emitere a VMS pentru finanarea bugetului este nc o caracteristic
distinct a rectificrii bugetare din anul curent. Spre deosebire de anul financiar 2009, cnd,
datorit ratelor de dobnd n descretere Guvernul a mers la mrirea deficitului bugetar de
6,7 ori, n mare parte prin emiterea masiv a VMS, pentru a combate descreterea veniturilor
din alte surse. Iniial, n bugetul aprobat nu erau planificate venituri din aceast surs, ca
apoi s se ajung la sfritul anului cu o emisie net de VMS de 1595 mln. lei. Anul curent,
dimpotriv emisia de VMS a nceput s descreasc ncepnd cu luna iulie, ca n septembrie
s se ajung la o cifr record de -487,4 mil. lei (Figura 3).
Ceea ce ine de sursele externe de finanare a deficitului bugetar, volumul acestora se va
mri cu 268,4 mil. lei. Creterea respectiv se datoreaz diferenei dintre suma creditului
12

oferit de ctre Romnia n sum de 60 mil. euro (1320,1 mil. lei) i mprumutul BM n volum
de 45 mil. dolari SUA (868,5 mil. lei), precum i diminurii volumului creditelor pentru
suportul bugetar din partea BM de la 24,5 la 15,03 mil. dolari SUA. Deblocarea finanrii din
partea acestei instituii este condiionat, ca i n cazul CE, de negocierea unui
memorandum cu FMI.
Figura 3. Evoluia ratelor medii ponderate ale dobnzii la VMS de 91/181/364 zile
(%, axa din stnga) i veniturile lunare nete din VMS (mil. lei, axa din dreapta)

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF i BNM

n privina garaniilor de stat, ele nu au fost reflectate n proiectul de rectificare bugetar. Se


planific, ca garaniile emise de Guvern pentru susinerea sistemului bancar s fie trecute ca
datorie public printr-o lege separat ctre finele anului curent, dup precizarea sumelor
respective de ctre BNM. Din aceste considerente, riscurile legate de finanarea acestei
garanii vor fi trecute completamente pe bugetul din anul viitor. Costul i impactul acestei
datorii pentru BPN 2016 va depinde n mare msur de prezena unui acord cu FMI.

13

Care sunt riscurile rectificrii bugetare?


Orice rectificare bugetar are scop s ajusteze parametrii bugetari la noile condiii
economice, care se schimb pe parcursul anului. n pofida acestui fapt, exist anumite riscuri
privind realizarea acestui plan de rectificare. n cazul rectificrii bugetare din 2015 exist trei
riscuri de baz pentru PBN n ceea ce ine de realizarea veniturilor rectificate, n ce msur
vor fi realizate cheltuielile bugetare i n ce msur politica fiscal bugetar va contribui la
diminuarea fluctuaiilor economice.
Privind riscurile de ncasare a veniturilor la buget, totdeauna exist dubii n ce msur ele vor
fi ndeplinite. Pentru a estima acest risc este nevoie de prognozat veniturile bugetare pn la
sfritul anului, n baza datelor deja existente de colectri i prognozelor de cretere
economic revizuite. n cazul dac prognozele realizate sunt echivalente n mare parte cu
cele propuse de MF, atunci riscul de nendeplinire a veniturilor este destul de jos. Exist mai
multe metode de prognozare, ns n studiul dat a fost aplicat o metod dezagregat de
estimare a fiecrui tip de venit fiscal, cele nefiscale lundu-se din propunerile MF (vezi anexa
privind aspectele metodologice).9
La capitolul de venituri fiscale se poate de ateptat o diminuare de -1382,5 mil. lei (Tabelul
4). Lund n calcul creterea prognozat de ctre MF a veniturilor nefiscale cu +608,2 mil. lei
i diminuarea granturilor cu -486,4 mil. lei, suma total de diminuarea a veniturilor BPN o s
constituie circa -1260,7 mil. lei, cifra propus de MF fiind -1126,0 mil. lei. Totodat, cum a
fost menionat mai sus, la aceast sum s-ar putea adaoge i 317,9 mil. lei, care provin din
granturile UE pentru dezvoltarea rural i educaia vocaional. Aceti bani cel mai probabil
nu vor fi obinui n anul curent datorit ngherii finanrii. Astfel, suma diminurii posibile al
veniturilor s-ar putea ridica la cifra de -1578,6 mil. lei, cu 452,6 mil. lei mai mult dect a fost
planificat n rectificarea BPN. Acest risc de nendeplinire a planurilor de venituri, deja n
versiunea rectificat a bugetului, este nemijlocit legat de faptul n ce msur se vor realiza
prognozele de descretere economic de -2% f-a-p. n cazul unei descreteri mai mici, cel
mai probabil discrepana menionat se va diminua semnificativ.
Tabelul 4. Prognozele ncasrilor fiscale pe anul 2015

Impozite pe venite
Contribuii de asigurri sociale
Prime pentru asigurrile obligatorii
de asisten medical
Impozitul pe bunurile imobiliare
Impozite interne pe mrfuri i
servicii, inclusiv
TVA, total
Accize, total
Taxe rutiere, total
Impozite asupra comerului
internaional i operaiunilor externe
Venituri fiscale

Planificat

Prognozat

5185,8
9082,9

5512,3
9272,3

Prognozat Planificat
326,5
189,4

2834,0

2784,0

-50

357,7

363,0

5,3

20496,4

18680,5

-1815,9

15425,1
3930,0
701,7

14011,6
3822,7
654,8

-1413,5
-107,3
-46,9

1357,7

1320,0

-37,7

39314,5

37932,0

-1382,5

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

..
9
G.P.Jenkins, C.Y.Kuo, G.P.Shukla Tax Analysis and Revenue Forecasting. Issues and Techniques, Harvard Institute for International
Development, 2000.

14

n privina riscurilor de realizare a cheltuielilor bugetare planificate, chiar i conform versiunii


modificate a BPN, ele sunt destul de semnificative. Aceste riscuri in nu de mplinirea
planurilor de cheltuieli pe anul curent, deoarece i n anii precedeni ele s-au realizat cu mult
sub 100% (Tabelul 5), dar de discrepana dintre nivelul mediu de realizare n anii precedeni
i anul curent. Astfel, cum s-a menionat i mai sus cele mai mare discrepane la acest
capitol s-au nregistrat la BS i n oarecare msur la BUAT.
Lund n considerare dinamica cheltuielilor pn la sfritul lui septembrie, precum i faptul
c n ultimul trimestru al anului se accelereaz alocrile bugetare, se poate de prognozat c
cheltuielile BPN n anul curent vor fi realizate sub 95% din planificat. Ca i n anii precedeni
cel mai mic grad de realizare a cheltuielilor o s fie la BS i BUAT (Tabelul 5). Aproximativ
nu o s fie cheltuite, dac presupun un grad mediu de realizare pentru BPN de 94%, o sum
de 2905,1 mil. lei.
n acelai timp, cuantumul final de cheltuieli pe alte componente ale BPN, care depind de
transferurile din BS , o s depind de realizarea veniturilor prognozate. n caz dac ele o s
fie mai mici dect n versiunea rectificat a BPN (nregistrarea descreterii PIB-ului de -2% fa-p), gradul de realizare a cheltuielilor o s fie mai mic cu 1-2 p.p. fa de nivelul estimat
pentru anul 2015 n Tabelul 5, n special la BUAT i FAOAM.
Tabelul 5. Devierile fa de nivelul planificat a cheltuielilor pe componentele BPN (% de
executare) pentru 12 luni ale fiecrui an

BPN
BS
BASS
FAOAM
BUAT

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015
(Estimat)

96,1
96,4
99,1
99,0
94,5

94,3
93,8
99,3
98,1
94,3

Cheltuieli
96,5
98,2
99,2
98,4
92,1

96,5
96,7
98,7
99,2
94,4

96,4
97,4
99,7
97,8
93,1

94,0
94,0
98,0
95,4
92,8

93,0-95,0
92,0-94,0
99,0
95,0-96,0
92,0-93,0

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

Al treilea risc ce ine de rectificarea bugetar actual este c ea o s amplifice decelerarea


economic i nu o s atenueze. Acest se bazeaz pe faptul c cheltuielile bugetare sunt
unele din posibile instrumente ale executivului n atenuarea ciclurilor economice. Obiectivul
respectiv se atinge prin reducerea ratelor de cretere a cheltuielilor publice n anii de
accelerare economic, pentru a acumula anumite rezerve financiare sau o poziie fiscal mai
bun (cum ar fi un nivel de ndatorare mai mic),ca ulterior s fie amplificate n perioadele de
decelerare economic. Acest tip de politici bugetare sunt contra-ciclice, deci de nivelare a
ciclurilor economice.
n Republica Moldova politica fiscal-bugetar are un caracter vizibil pro-ciclic i ajustarea
cheltuielilor bugetare din anul curent se nscrie perfect n acest proces. Cum se observ din
Figura 4, variaia impulsului fiscal a avut n ultimii ani aproximativ aceeai dinamic ca i
PIB-ul (vezi Anexa pentru explicaiile privind calcularea impulsului fiscal). Coeficientul de
corelaie dintre aceti indicatori n perioada 2007-2015 fiind de 0,31, n timp ce n rile cu o
politica fiscal-bugetar contra-ciclic corelaia este negativ.10Aadar, diminuarea
cheltuielilor bugetare o s fie o contribuie n plus la amplificarea consecinelor decelerrii
economice.

..
10
http://www.imf.org/external/pubs/ft/reo/2013/APD/eng/c2_0413.pdf

15

Figura 4. Relaia dintre impulsul fiscal i creterea PIB-ului (2007-2015)

Sursa: Calculele Expert-Grup n baza datelor MF

n pofida faptului c rectificarea bugetar din 2015 are un caracter pro-ciclic, trebuie de
menionat c spaiul de manevr a MF este destul de mic n aceast privin. Cum a fost
specificat i mai sus, sunt un set de factori obiectivi care nu permit amplificarea cheltuielilor
bugetare n anul curent de care MF nu este responsabil. Aceti factori in de nghearea
finanrii externe i, n cea mai mare parte, de diminuarea capacitilor de emitere a VMS pe
piaa intern. Ambii aceti factori sunt legai de criza din sistemul bancar. n lipsa crizei
bancare, sau existena unui progres vizibil n asanarea acestui sector, politica fiscal-bugetar
(inclusiv i structura rectificrii) ar fi putut avea alt ntorstur i ar fi putut de combtut mult
mai uor consecinele crizei economice, legate de factorii exclusiv externi.

16

Concluzii
Economia naional s-a ciocnit n anul curent cu mai multe provocri, ceea ce a avut i
repercusiuni negative asupra finanelor publice. Au fost afectate veniturile bugetare, n cea
mai mare parte, datorit diminurii peste prognozele iniiale a importurilor, ngherii
asistenei externe i creterii costului de emitere a VMS. Diminuarea surselor de venit a
influenat negativ i executarea cheltuielilor, care a fost la un nivel mai mic dect n anii
precedeni.
Rectificarea bugetar a avut scopul s ajusteze la noile realiti macroeconomice BPN.
Totodat, exist riscul ca cifrele propuse n proiectul de rectificare s fie i ele mai optimiste
dect executarea final a BPN. Astfel, n cazul dac se vor realiza prognozele de
descretere economic de -2% f-a-p, veniturile bugetare ar putea fi mai mici dect cele
estimate n rectificarea bugetar. Acest fapt, precum i sistarea achiziiilor publice pe
parcursul mai multor luni va duce la faptul c nivelul de cheltuieli realizate la sfritul anului
va fi mai jos dect media nregistrat n anii precedeni.
Nerealizarea cheltuielilor bugetare va fi preponderent realizat din contul cheltuielilor capitale
i celor adresate sectorului real al economiei. Dimpotriv, cheltuielile sociale se vor diminua
nu cu mult fa de nivelurile planificate la nceputul anului i vor fi realizate n cea mai mare
parte. Aadar, asistm la o realizare a politicii fiscal-bugetare clasic pro-ciclice, care se
repet nu prima dat n Republica Moldova, amplificnd efectele decelerrii economice.
Totodat, trebuie de menionat c spaiul de manevr n mrirea cheltuielilor bugetare n
anul curent a fost limitat, n cea mai mare parte, de scumpirea surselor interne de finanare a
deficitului bugetar i incertitudinea cu garaniile de stat sectorului bancar, care trebuiau
transformate n datorie public.
Lund n considerare toi factorii care au influenat executarea BPN se poate de conchis c
la finele anului finanele publice nu vor fi ntr-o stare critic la principalii si parametri.
Principalele riscuri, ns, in de proiectarea i executarea BPN pe anul 2016. n primul rnd
este vorba de probabilitatea semnrii unui acord cu FMI, ceea ce ar pute debloca sursele
externe de finanare. Al doilea risc de proporii ine de faptul cum se va rezolva i la ce cost
transformarea garaniilor emise de BNM n datorie public. Acest fapt va fi crucial pentru
sustenabilitatea finanelor publice n anii viitori.

17

Anex: Aspecte metodologice


Estimarea ncasrilor fiscale pe o perioad scurt de timp
Estimarea ncasrilor fiscale pe o perioad scurt de timp, de cteva luni, se face n baza
urmtorului model:
( , )

= [

,1

1] + (1 ) [(

,
= ,1 (1 + )

) 1]

(1)

(2)

T colectri fiscale;
- factorul de cretere, care se calculeaz ca media ponderat dintre ratele de cretere a
colectrilor fiscale i a PIB-ului nominal;
este ponderea ecuaiei, care se calculeaz ca raportul dintre numrul de luni pentru care
sunt disponibile datele de ncasri fiscale n anul curent (j/12);
j numrul de luni pentru care sunt disponibile colectrile fiscale n anul curent;
( , )
,1

1 reprezint rata de cretere a colectrilor fiscale f-a-p;

)
1

1 reprezint rata de cretere a PIB-ului nominal f-a-p;

,
,1 sunt ncasrile fiscale pentru luna prognozat i al anului curent i ncasrile din
luna respectiv al anului precedent.

Calcularea impulsului fiscal


Impulsul fiscal (IF) este un indicator care arat n ce msur politica fiscal bugetar
contribuie la cererea intern din economie. Pentru a calcula acest indicator este necesar de
identificat balana bugetar, excluznd componenta ciclic din venituri. Mai jos sunt
prezentate etapele i explicaiile privind calcularea IF11:

IF = PFt PFt-1 (1)


Dac IF>0, atunci are loc relaxarea politicii fiscal bugetare. n (1), PF este poziia fiscal n
perioada t i t-1. Poziia fiscal, la rndul su se calculeaz n baza balanei bugetare
primare ajustate (BBPA) la ciclurile economice:

PF = -BBPAt (2)
La rndul su BBPA se calculeaz ca:

= ( ) ( )

(3)

..
11 M. Narita Analysis of Fiscal Aggregates, Adjusted Balances, and Fiscal Position, Course of Fiscal Analysis and Forecasting Presentation,
July 2013.

18

Unde V veniturile bugetare primare; PIBp PIB-ul potenial; PIB PIB-ul real, C
cheltuielile bugetare; v/c elasticitate veniturilor/cheltuielilor n raport cu discrepana ntre
PIB-ul potenial i cel real. n cazul nostru elasticitatea veniturilor s-a asumat ca fiind 1, iar a
cheltuielilor ca fiind 0. PIB-ul potenial s-a calculate cu ajutorul filtrului Hodrick-Prescott
(=100).12

..
12
A. Fedelino, A. Ivanova, M. HortonComputing Cyclically Adjusted Balances and Automatic Stabilizers, IMF Technical Notes and
Manuals, November 2009.

19

Bibliografie
1. A. Fala, D. Budianschi, I. Morcotlo Impactul evoluiilor macroeconomice i din
sectorul bancar asupra Bugetului Public Naional, Expert-Grup, 2015.
2. A. Fedelino, A. Ivanova, M. HortonComputing Cyclically Adjusted Balances
and Automatic Stabilizers, IMF Technical Notes and Manuals, November
2009.
3. A. Lupuor, A. Fala Realitatea economic din octombrie 2015 (#54), ExpertGrup, 2015.
4. F. Bornhorst, G. Dobrescu, A. Fedelino, J. Gottschalk, T. Nakata When and
How to Adjust Beyond the Business Cycle? A Guide to Structural Fiscal
Balances, IMF Technical Notes and Manuals, April 2011.
5. G.P.Jenkins, C.Y.Kuo, G.P.Shukla Tax Analysis and Revenue Forecasting.
Issues and Techniques, Harvard Institute for International Development,
2000.
6. M. Narita Analysis of Fiscal Aggregates, Adjusted Balances, and Fiscal
Position, Course of Fiscal Analysis and Forecasting Presentation, July 2013.
7. Nota informativ la proiectul de lege a bugetului de stat pe anul 2015.
8. Nota informativ la proiectul de lege pentru modificarea i completarea Legii
bugetului de stat pe anul 2015.

20