Sunteți pe pagina 1din 16

CETATENIA EUROPEANA

Daca notiunea de cetatenie isi gaseste originea in dreptul intern, ea a evoluat din
timpurile cetatii grecesti sau romane, la care continua, insa, sa se raporteze. Doctrina
consemneaza cetatenia politica, face referiri la cetatenia economica sau sociala; este noua
cetatenie care situeaza cetateanul in centrul oricarei vieti sociale. Aceasta conceptie a gasit ecou
in notiunea de Europa a cetateniilor care a precedat-o pe cea de cetatenie europeana si ale carei
legaturi cu aceasta din urma trebuie precizate. (1)
Pe de alta, parte amploarea luata de conceptul de cetatenie la nivel european pune
problema relatiilor dintre cele 2 cetatenii: europeana si nationala.
1. Cetatenia europeana
1.1. Cetatenia si cetatenia europeana
Notiunea de cetatenie isi gaseste originea in dreptul intern. Potrivit conceptiei propuse de
Aristotel, cetateanul se definea prin participarea la functiile judiciare si la cele publice in general.
In dreptul pozitiv, cetatenia continua sa desemneze calitatea juridica ce permite unei
persoane sa ia parte la viata statului, bucurandu-se de drepturi civice si politice si fiind
supusa, in schimb, anumitor obligatii cum ar fi votul obligatoriu sau serviciul militar. Ca
regula, cetatenia e recunoscuta de catre stat cetatenilor sai care, ca membri ai Cetatii, participa la
guvernarea Cetatii. Dar exista exceptii, ca de exemplu cetatenia britanica de peste mari[2] sau
cea a Uniunii franceze. Dreptul international recunoaste acest statut privilegiat, conditionat de
nationalitate, care presupune, in principal, dreptul de sedere pe teritoriul national, participarea la
viata politica (dreptul de a alege si de a fi ales), accesul la functiile publice, dreptul la protectia
diplomatica.
Notiunea de cetatenie europeana ar putea sa fie bazata pe aceste drepturi si obligatii
corespondente. Ea implica faptul ca cetatenii Uniunii Europene beneficiaza, in aceasta calitate,
de aceleasi drepturi care sunt acordate in mod traditional propriilor cetateni in ordinea juridica
interna. Aceste drepturi corespund, aproape in totalitate, cu ceea ce in anii 1975-1985 erau
drepturi speciale, rezervate cetatenilor statelor membre ale Comunitatii.
Trebuie retinut inca de pe acum ca structura Uniunii implica exercitarea anumitor
drepturi la nivelul Uniunii Europene si exercitarea altora la nivelul statelor membre.
1.2. Europa cetatenilor si cetatenia europeana
In special dupa Consiliul european de la Fontainebleau din 1984 o alta notiune s-a
dezvoltat si anume cea de Europa a cetatenilor. O putem distinge cu dificultate de cea
precedenta, mai ales ca se dovedeste greu de definit[3]. Ideea de baza este ca cetateanul
european trebuie plasat in centrul constructiei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de

apartenenta la Uniunea Europeana. In acest sens Comitetul ad-hoc privind Europa cetatenilor,
numit si Comitetul ADONNINO, creat la initiativa Consiliului European de la Fontainebleau din
25-26 iunie 1984 a propus masuri in vederea intaririi si promovarii identitatii si imaginii
Comunitatii fata de cetatenii sai in lume.
Printre drepturile speciale recunoscute in perspectiva unei Europe a cetatenilor figureaza,
fara indoiala, drepturile speciale inerente cetateniei europene si care instituie o veritabila
cetatenie politica. Dar putem gasi, de asemenea, drepturi care rezulta din integrarea economica,
cum ar fi liberul acces la un loc de munca intr-o tara aleasa si drepturi noi care consacra largirea
domeniului integrarii, cum ar fi dreptul la cultura sau protectia mediului. Acestea se incadreaza
mai bine conceptiei celei mai largi (moderne) a cetateniei. Dar aceasta conceptie rapeste
conceptului o parte intinsa a specificitatii sale, deoarece drepturile cetateanului nu se mai disting
de drepturile oricarei alte fiinte umane.
Confuzia dintre cele 2 perspective, cea de cetatenie europeana si cea de Europa a
cetatenilor, este des intalnita. Astfel, in Rezolutia asupra functionarii TUE in perspectiva CIG din
1996, din 17 mai 1995, Parlamentul European a cerut ca cetatenia europeana sa fie intarita mai
ales prin aderarea Uniunii la Conventia europeana a drepturilor omului, interzicerea pedepsei cu
moartea, protectia minoritatilor, egalitatea intre barbati si femei ca si prin intarirea cetateniei
politice. In mod evident, aceste drepturi, desi sunt recunoscute in dreptul Uniunii, vor fi drepturi
ale fiintei umane in general, deci nu rezervate cetatenilor statelor membre si nu drepturi inerente
calitatii de cetatean european.
La ora actuala, desi notiunea consacrata de tratate este cea de cetatenie europeana,
ambiguitatea nu pare sa se fi risipit in intregime.
1.3. Cetatenia europeana si tratatele 747f57h constitutive
Tratatul de la Maastricht introduce cetatenia europeana in scopul intaririi relatiei
existente intre Uniunea Europeana si cetatenii statelor membre, dar nu defineste aceasta notiune.
Tratatul se margineste sa declare ca este cetatean al Uniunii orice persoana care are cetatenia
unui stat membru si ca cetatenii Uniunii se bucura de drepturi si sunt supusi obligatiilor
prevazute de prezentul tratat (tratatul CE, art. 8, art. 17 nou). Si paradoxal, insereaza dispozitiile
consacrate cetateniei Uniunii in Tratatul CE si nu in Tratatul Uniunii europene.
Aceasta redactare pe care unii au calificat-o drept confuza si hazardata[4] nu a fost
ameliorata de Tratatul de la Amsterdam.
De fapt, tratatele de la Maastricht si Amsterdam, desi se bazeaza pe cele 2 conceptii,
consacra un ansamblu de drepturi care se apropie mai mult de notiunea de cetatenie in sens
traditional, decat de cea de Europa a cetatenilor.
2. Cetatenia europeana si cetatenia nationala
Cetatenia europeana este esentialmente distincta de cea nationala, pe care, conform

formularii Tratatului de la Amsterdam, o completeaza si n-o inlocuieste (Tratatul CE, art.


17 nou, alin. 1). Totusi, prin conditiile sale de atribuire ea deriva, ca si cetatenia nationala, din
nationalitatea acordata de catre statele membre.
2.1. Cetatenia europeana, complementara
cetateniei nationale
Departe de a aboli cetateniile nationale, cetatenia europeana li se adauga. Cetatenii
statelor membre ale Uniunii europene beneficiaza astfel de o dubla cetatenie. Astfel, un cetatean
francez este in acelasi timp cetatean francez si cetatean european.
In principiu, cele 2 cetatenii n-ar trebui sa se confunde. Cetatenia europeana este
reglementata de dreptul Uniunii, in care-si gaseste izvoarele; cetatenia nationala apartine doar
dreptului national. Cetatenia europeana nu suprima nici unul dintre drepturile inerente cetateniei
nationale. Pur si simplu ea confera drepturi suplimentare care se exercita, fie la nivelul Uniunii
(de ex. votul si dreptul de a fi ales in Parlamentul european), fie la nivelul statelor membre (de
ex. dreptul de a alege si de a fi ales in alegerile municipale).
Dar anumite elemente ale cetateniei europene pot fi uneori de natura a slabi cetatenia
nationala in masura in care unui resortisant dintr-un alt Stat membru i se recunosc drepturi care
au fost rezervate in trecut doar cetatenilor. Cetatenia europeana este, deci, perceputa ca
amenintand sau concurand cetatenia nationala. Acest lucru este evident mai ales in ce priveste
dreptul de sedere sau dreptul de a alege sau de a fi ales nu numai in Parlamentul European, dar si
in alegerile municipale. De unde reticentele mai multor state fata de dezvoltarea cetateniei
europene. Astfel, Danemarca a tinut sa declare ca cetatenia Uniunii nu acorda in nici un caz
dreptul de a capata cetatenia daneza.
2.2. Cetatenia europeana, corolar al nationalitatii
unui stat membru
Conform art. 8.1 CE (noul art. 17), este cetatean al Uniunii Europene orice persoana
avand cetatenia unui stat membru.
Calitatea de cetatean european este, deci, subordonata posesiei sau dobandirii cetateniei
unui stat membru. Rezulta, deci, ca revine dreptului national al fiecarui stat sa determine daca o
persoana are sau nu cetatenia sa. Aceasta solutie a fost expres confirmata prin Declaratia relativa
la cetatenia unui stat membru anexata tratatului de la Maastricht conform careia de fiecare data
cand Tratatul instituind Comunitatea Europeana face referire la cetatenii statelor membre,
problema de a sti daca o persoana are cetatenia unuia sau altuia dintre statele membre se rezolva
numai prin recurs la dreptul national al statului vizat.
Pentru a fi conform cu dreptul international, acest principiu ridica dificultati in ipoteza in
care o persoana are mai multe cetatenii dintre care una ar fi a unui stat nemembru al Uniunii. In

ordinea juridica internationala, opozabilitatea cetateniei fata de statele terte este subordonata
existentei unei legaturi efective intre persoana si stat[5]. Dar CJCE a recuzat exigenta
efectivitatii in cazul MICHELETTI, din 7 iulie 1992, care privea libertatea de stabilire. Domnul
MICHELETTI, argentinian de origine, dar avand si cetatenia italiana ca descendent din parinti
italieni, este titularul unei diplome de odontologie obtinuta in Argentina dar omologata in Spania
in aplicarea unei conventii bilaterale intre cele 2 tari. Nu ii poate fi, deci, refuzat dreptul de a se
instala in Spania in vederea exercitarii profesiei pe motivul ca resedinta sa obisnuita era in
Argentina. Curtea interzice unui Stat membru dreptul de a restrange efectele atribuirii cetateniei
unui alt stat membru cerand o conditie suplimentara pentru recunoasterea acestei cetatenii in
vederea exercitarii libertatilor fundamentale prevazute de tratat.
Dar ceea ce este valabil cu privire la accesul la teritoriu si exercitiul unei activitati
profesionale poate fi aplicat si in ceea ce priveste exercitiul drepturilor civice, ca de exemplu
admiterea in functiile publice? Mari dificultati pot aparea daca statele Uniunii au legislatii si
practici diferite in materie de acordare si retragere a cetateniei, (conflict intre jus soli si jus
sanguinus, practici diferite in ceea ce priveste naturalizarea lucratorilor straini). Statele care
restrang dobandirea cetateniei risca sa accepte cu reticenta deschiderea teritoriului lor, a pietei de
munca, a drepturilor politice pentru cetatenii provenind din alte state membre mai liberale.
Cetatenia europeana invita in mod logic la o anumita armonizare a legislatiilor privind acordarea
cetateniei, armonizare putin realizabila in prezent din cauza marii sensibilitati politice a
problemei.
3. Statutul cetateanului european
Dispozitiile inserate in cea de-a doua parte a Tratatului CE sub titlul Cetatenia Uniunii
servesc ca ghid studiului statutului cetateanului european. Trebuie sa reamintim ca ele nu
prezinta o coerenta perfecta.
Mai intai, desi art. 8.2 (noul art. 17.2) proclama in mod logic ca cetatenii Uniunii nu au
numai drepturi, dar sunt supusi in aceeasi masura si unor obligatii, el se limiteaza in ceea ce
priveste obligatiile sa trimita la indatoririle prevazute de prezentul tratat, fara sa le precizeze
continutul. Ar trebui, de exemplu, sa socotim drept una dintre aceste indatoriri respectul egalitatii
barbati-femei in materie de remuneratie (art. 119; noul art. 141) sau interzicerea oricarei
discriminari bazate pe nationalitate (art. 6; noul art. 12)?
Pentru moment, recunoasterea cetateniei europene pare lipsita de orice continut specific
in ceea ce priveste obligatiile. Este poate rezultatul faptului ca solidaritatea dintre cetatenii
Uniunii nu a atins inca gradul suficient pentru a constitui fundamentul obligatiei. Sau, mai
simplu, e poate consecinta declinului serviciului militar obligatoriu care era indatorirea clasica a
cetateanului la nivel national, serviciu caruia inca nu i se poate substitui pentru moment unul
social la nivel european.
Apoi, cu privire la drepturi, tratatul reafirma, pe de o parte, dreptul deja recunoscut
anterior, dreptul de libera circulatie si de sedere, iar pe de alta parte, consacra noi drepturi,
drepturi politice (dreptul de a alege si de a fi ales la alegerile europene si la cele municipale),

protectii (protectia diplomatica si consulara, dreptul de petitionare, plangerea adresata


mediatorului, dreptul de comunicare cu institutiile).
Este de necontestat ca libertatea de circulatie si de sedere constituie unul din
fundamentele Comunitatii Europene. Legatura sa cu cetatenia europeana are un caracter
important, mai ales pe plan simbolic. In prezent ea continua sa constituie o ramura care se
desprinde din cetatenie din cauza rolului pe care l-a jucat in dezvoltarea integrarii comunitare.
In ceea ce priveste celelalte drepturi, ele se inspira din 2 concepte: cel al cetateniei
europene si cel al Europei cetatenilor.
Dar, tratatul nu respecta in intregime nici unul dintre cele 2 concepte. Cetatenia, in sensul
traditional, priveste un statut care este esentialmente politic: accesul la functia publica prezinta
pentru acest motiv unele afinitati cu drepturi politice cum ar fi participarea la alegerile pentru
Parlamentul European si alegerile municipale (S1). Protectiile (S2) prevazute de tratat tin de o
Europa a cetatenilor care nu se limiteaza insa la cetatenii statelor membre ale Uniunii. Aceste
garantii prezinta o puternica complementaritate cu protectia jurisdictionala si accesul la
documente pe care, de altfel, tratatele o consacra.
3.1. Dreptul de participare la alegerile publice
Alegerile publice permit desemnarea membrilor autoritatilor chemate sa reprezinte
cetatenii in conducerea afacerilor publice. Participarea la aceste alegeri este rezervata cea mai
mare masura cetatenilor proprii, conform dreptului national. Deschiderea pentru cetatenii altor
state membre constituie, deci, un progres semnificativ catre realizarea uniunii politice, fie ca este
vorba de alegerile pentru Parlamentul European, fie ca este vorba de alegerile municipale, fapt
ce depaseste cu mult masurile simbolice ca drapelul Uniunii, imnul sau pasaportul comunitar.
3.1.1. Participarea la alegerile pentru
Parlamentul European
Aceasta participare este de natura sa amelioreze calitatea reprezentarii cetatenilor
europeni de catre institutiile Comunitatii, deci contribuie la reducerea deficitului democratic
de care sufera acestea. Trebuie subliniat faptul ca aportul tratatului de la Maastricht nu reprezinta
decat incoronarea unei indelungi evolutii.
a. Evolutia anterioara Tratatului Uniunii Europene
Atributul major al cetateniei europene s-a realizat efectiv prin intrarea in vigoare a
deciziei Consiliului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentantilor Adunarii prin vot
universal direct. Faptul ca din 1979, membrii Parlamentului European sunt, la fiecare 5 ani, alesi
direct de cetateni, a stirbit principiul traditional al societatii internationale, conform caruia
institutiile asigura doar o reprezentare indirecta a cetatenilor, deci nu sunt responsabile politic cu

privire la politica europeana in fata acestora.


Alegerea Parlamentului European merita, deci, sa fie calificata ca un progres din punct
de vedere democratic, chiar daca slabiciunea - pe punctul de a fi surmontata - puterilor Adunarii
si numeroasele imperfectiuni ale sistemului reprezentativ fac ca integrarea cetatenilor in procesul
de investire a puterii comunitare sa fie inca insuficienta. Tratatul Uniunii Europene aduce tocmai
o ameliorare care va fi analizata separat, devreme ce analiza mecanismelor de alegere a
Parlamentului European revine de obicei lucrarilor consacrate institutiilor Uniunii.
Pana la Tratatul asupra Uniunii Europene cetatenii comunitari care isi aveau resedinta in
afara tarii lor de origine nu aveau posibilitatea practica de a lua parte la alegerea parlamentarilor
europeni. Intr-adevar, cu exceptia Irlandei, Olandei si Belgiei (in anumite conditii), Marea
Britanie in ceea ce-i priveste pe cetatenii irlandezi, statele nu permiteau votul cetatenilor altor
state membre. De asemenea, dreptul de a fi ales era rezervat propriilor cetateni, cu exceptia
Italiei. In aceste conditii, ramanea doar posibilitatea incomoda a votului prin procura sau prin
corespondenta.
b. Tratatul Uniunii si Directiva din 6 decembrie 1993
Dreptul de a alege si de a fi ales sunt acordate prin Tratatul de la Maastricht. Tratatul CE,
in art. 8B (noul art. 19.2) prevede ca: orice cetatean al Uniunii rezident intr-un stat membru si
care nu este cetatean al acestuia are dreptul de a alege si de a fi ales la alegerile pentru
Parlamentul European in statul membru in care-si are resedinta, in aceleasi conditii ca si
cetatenii acelui stat. Directiva 93/109 din 6 decembrie 1993[6], adoptata de Consiliu in
unanimitate asa cum prevedea Tratatul, a definit modul de exercitare a acestor drepturi.
Principiul este ca orice cetatean al Uniunii dispune de dreptul de a alege si de a fi ales in
statul in care isi are resedinta in aceleasi conditii ca si cetatenii acelui Stat. El poate, deci,
exercita acest drept daca indeplineste conditiile impuse de legislatia statului membru de
resedinta pentru exercitarea dreptului de a alege si de a fi ales pentru proprii cetateni, in special
conditia de resedinta (art. 6). In consecinta, cetateanul comunitar dispune de alegerea statului
de origine sau de resedinta in care voteaza sau candideaza. Dar, nu poate sa exercite acest drept
decat intr-un singur stat (art. 4); pentru a evita votul sau candidaturile multiple sunt prevazute
masuri de siguranta, cum ar fi cooperarea intre statele membre. Decaderea din dreptul de a alege
in statul de origine poate fi luata in considerare si de catre statul de resedinta impotriva
cetateanului comunitar, in timp ce decaderea din dreptul de a fi ales in statul de origine atrage
interdictia de a fi ales si in statul de resedinta (art. 6). Scopul acestor dispozitii este de a
impiedica cetateanul european sa-si recapete drepturile civile prin deplasarea dintr-un stat in
altul.
Exercitiul dreptului de vot este posibil prin inscrierea cetateanului comunitar pe lista
electorala a statului de resedinta care e insotita de renuntarea la vot in orice alt stat. Votul devine
chiar obligatoriu daca legislatia in vigoare in acel stat de resedinta este in acest sens.
Posibilitatea unui regim derogator a fost prevazuta in cazul in care, intr-un stat membru,

procentul cetatenilor Uniunii care isi au aici resedinta acolo fara a avea cetatenia respectiva si
care au varsta ceruta pentru vot depaseste 20% din totalul cetatenilor Uniunii cu varsta de vot si
rezidenti acolo. Statul in cauza, Luxemburg, are dreptul sa conditioneze exercitarea dreptului de
a alege la 5 ani de rezidenta si dreptului de a fi ales la 10 ani, maximum. Comisia, care are
indatorirea sa verifice persistenta motivelor care au justificat aceasta derogare a prelungit-o si
pentru alegerile din 1999.

3.2. Participarea la alegerile municipale


In general se acorda o mare importanta acestei participari, considerandu-se ca
accelereaza integrarea cetatenilor comunitari care s-au instalat intr-un alt stat membru.
3.2.1. Principiul constituie un progres insemnat
al cetateniei europene
Importanta participarii la alegerile municipale o depaseste pe cea a participarii la
alegerile europene in statul de resedinta. Pe de o parte, dreptul comunitar pare sa prefigureze
ceea ce ar putea fi conditia acordata cetatenilor straini de Uniunea Europeana. Pe de alta parte,
alegerile municipale difera fundamental de alegerile pentru Parlamentul European. Acestea din
urma privesc o institutie care apartine ordinii juridice comunitare, deci exterioara statului, in
timp ce primele apartin unei institutii care constituie un element al puterii statale.
Fara indoiala, partizanii participarii strainilor la alegerile municipale argumenteaza ca
aceste alegeri locale au o natura esentialmente administrativa si mai putin politica, lucru in
masura sa atenueze opozitia fata de participarea strainilor. Experienta integrarii europene nu
permite insa subscrierea fara rezerve la acest punct de vedere. Vom aminti ca inainte de Tratatul
de la Maastricht, doar Danemarca, Irlanda si Olanda acordau, dupa un anumit interval de
rezidenta, dreptul de participare strainilor in conditii care sa faciliteze accesul cetatenilor
comunitari. In marea majoritate a statelor, Constitutia rezerva cetatenilor proprii participarea la
alegerile municipale, fapt care a determinat, de exemplu, modificarea Constitutiei franceze
prealabil ratificarii Tratatului de la Maastricht.
Participarea cetatenilor altor state membre ale Uniunii pe care o consacra art. 8B.1 (noul
art. 19.1 TCE) marcheaza, deci, un important progres al cetateniei europene. Reversul este
reprezentat nu numai de ingreunarea metodelor de a pune in aplicare aceasta participare (Tratatul
prevazuse in plus o durata suplimentara de 1 an), dar si de dificultatile de transpunere ale
Directivei 94/80 din 19 decembrie 1994[7] (modificata prin Directiva 96/30 din 13 mai 1996
menita sa adauge indicarea colectivitatilor locale de baza ale celor 3 noi state membre). Belgia,
Spania, Franta, Grecia, Suedia au intarziat transpunerea, Austria si Finlanda nu au transpus-o
decat partial. Si totusi Directiva contine ample dispozitii derogatorii.

3.2.2. Modalitati de exercitare a participarii


Dupa ce prevede caror colectivitati le corespund alegerile municipale (in cazul Frantei,
comunele), Directiva 94/80 din 19 decembrie 1994 reia schema generala retinuta pentru alegerea
Parlamentului European. Ea ofera cetatenilor europeni posibilitatea de a vota in statul membru
de resedinta daca isi manifesta vointa in acest sens (art. 7), precum si posibilitatea de a candida
(art. 9) in aceleasi conditii ca si nationalii, inclusiv in ceea ce priveste durata de resedinta in
colectivitatea locala. Spre deosebire de prevederile privind alegerile pentru Parlamentul
European, exercitarea dreptului de vot in Statul membru de resedinta nu antreneaza pierderea
dreptului de vot si de a fi ales in statul membru de origine decat daca acesta din urma a decis in
acest sens.
Dar numarul exceptiilor fata de regula generala creste treptat, asa cum lasa sa se
intrevada propunerea de directiva elaborata in iunie 1988 de catre Comisia care facilitase acordul
in timpul negocierii Tratatului de la Maastricht. Pe de o parte, derogarii luxemburgheze i s-a
adaugat o derogare vizand Belgia, care permitea acestui stat sa impuna conditii particulare de
durata a rezidentei in anumite comune. Pe de alta parte, se adauga o derogare franceza
permanenta in masura in care consacra 2 limite aduse eligibilitatii cetatenilor comunitari in
momentul revizuirii Constitutiei din 25 iunie 1992 necesara datorita ratificarii TUE .
Statele pot sa rezerve propriilor cetateni functiile de conducator, de adjunct sau de
supleant sau de membru al Consiliului director al executivului comunal, fapt ce se justifica
datorita functiilor de autoritate publica pe care tratatul le permite a fi rezervate nationalilor (TCE
art. 48 si 55, noile art. 39 si 45). Ele pot dispune de asemenea ca alesii cetateni ai unui alt Stat
membru sa nu poata participa la desemnarea electorilor unei adunari parlamentare sau la
desemnarea membrilor acestei adunari. Este vorba, in primul rand, de alegerile pentru Senat
marele consiliu al comunelor franceze, conform formulei lui Gambetta. Tot astfel, legea
organica din 25 mai 1998 interzice consilierului municipal care nu are cetatenia franceza sa fie
ales primar sau adjunct sau sa exercite chiar si temporar aceste functii, precum si sa participe la
colegiul electoral al senatorilor .

4. Protectiile cetateniei europene


Tratatul asupra Uniunii Europene introduce 4 modalitati de protejare a cetateniei
europene. Trei erau prevazute in Tratatul de la Maastricht: protectia acordata de catre autoritatile
diplomatice si consulare ale statelor membre, dreptul de petitionare si dreptul de a se adresa
mediatorului. Tratatul de la Amsterdam a adaugat dreptul de comunicare cu institutiile si anumite
organe ale Comunitatilor (TCE art. 21, noul alin. 3).
Aceste protectii sunt de natura foarte diferita. Prima este pusa in aplicare de catre statele
membre fata de statele terte sau pe teritoriul acestora. Celelalte trei implica o actiune a
institutiilor si organelor Uniunii.

4.1. Protectia asigurata de autoritatile diplomatice


si consulare ale statelor membre
4.1.1. Principiul
Art. 8C (noul art. 20) al Tratatului CE prevede ca : orice cetatean al Uniunii beneficiaza
de protectie din partea autoritatilor diplomatice si consulare ale oricarui Stat membru, pe
teritoriul unui stat tert in care statul membru caruia ii apartine ca membru nu este reprezentat, in
aceleasi conditii ca si cetatenii acelui stat. Aceste dispozitii au o larga aplicabilitate, tinand cont
de faptul ca totalitatea Statelor membre nu este reprezentata decat in 5 tari (China, Statele Unite,
Japonia, Rusia si Elvetia) si de numarul mare de cetateni comunitari care se deplaseaza in afara
Uniunii.
Protectia prevazuta de tratat nu poate fi exercitata decat de autoritatile unui stat membru.
Ea nu se poate, deci, confunda cu aceea ceruta de un cetatean comunitar unei institutii
comunitare. Si, daca in cazul ODIGITRIA, nici TPI, nici Curtea nu au exclus in mod expres
eventualitatea unor demersuri facute de Comisie pe care in speta aceasta a refuzat sa le
indeplineasca[8], tratatul manifesta in mod indubitabil intentia statelor de a nu se dezinvesti de o
competenta atat regaliana cat si traditionala.
Este vorba de protectie diplomatica si consulara sau doar de protectie consulara?
Problema a fost evocata dar nu si rezolvata cu prilejul CIG.
In ceea ce priveste protectia intereselor si drepturilor cetatenilor, dreptul international nu
pare sa faca vreo distinctie intre cele doua tipuri de protectie, decat in privinta naturii autoritatii
care intervine: cele doua protectii au acelasi obiect, protectia consulara fiind pusa in practica de
catre consul si nu de catre alti reprezentanti ai statului. Conventiile de la Viena din 18 aprilie
1961 privind relatiile diplomatice (art. 3, b) si din 24 aprilie 1963 privind relatiile consulare (art.
5, a ) fac referire la functia ce consta in protejarea intereselor cetatenilor (Statului acreditar sau
Statului de trimitere) in limitele admise de dreptul international. Decizia reprezentantilor
guvernelor statelor membre reunite in Consiliul din 19 decembrie 1995[9] califica protectia
reprezentantei diplomatice sau consulare drept protectie consulara (art. 1).
O protectie de acest tip este conforma principiilor dreptului international, Conventia de la
Viena prevazand ca un stat poate sa exercite functiile consulare pentru un stat tert (art. 8). Dar
statul fata de care protectia este exercitata nu este legat de aceasta decizie si i se poate opune. Tot
astfel art. 8 TCE (noul art. 20) dispune ca statele membre vor initia negocierile internationale
necesare pentru asigurarea acestei protectii.
4.1.2. Punerea in aplicare a principiului
Punerea in aplicare a acestor dispozitii nu este facila. Pentru moment nici o negociere

internationala de anvergura nu a fost intreprinsa. Statele membre au decis ca orice cetatean al


Uniunii va putea beneficia de protectia consulara, adica de asistenta in caz de deces, accident sau
boala grava, arestare, detentie sau violenta, sau de ajutor si de repatriere in caz de dificultate. In
schimb, beneficiarul se angajeaza sa ramburseze propriului sau stat cheltuielile pe care acesta
trebuie sa le achite la randul sau statului care a prestat asistenta (Decizia precitata a
reprezentantilor guvernelor statelor membre reuniti in interiorul Consiliului din 19 decembrie
1995). In aceeasi ordine de idei se inscrie Decizia 96/409/PESC[10] a reprezentantilor statelor
membre reuniti in Consiliul din 25 iunie 1996, care permite cetateanului european care si-a
pierdut pasaportul sa obtina de la autoritatile unui alt stat membru, daca statul sau nu este
reprezentat, un titlu de calatorie provizorie, stabilit conform unui model uniform. Acest
document este eliberat doar cu autorizarea autoritatilor statului membru de origine si doar pentru
durata minimala a voiajului pe care il efectueaza cel interesat.
Raman insa unele probleme privind coordonarea actiunilor statelor membre. Acordarea
protectiei consulare este subordonata acordului statului de origine? Ce este de facut daca un
cetatean european se adreseaza simultan sau succesiv mai multor state membre? In sfarsit, ne
putem intreba daca nu era de preferat largirea protectiei si pentru persoanele juridice dupa
modelul admis pentru alte protectii.
4.2. Dreptul de petitionare
Petitia este o cerere prezentata unei institutii politice de catre una sau mai multe persoane
in scopul preintampinarii unei presupuse injustitii sau a unei situatii nesatisfacatoare sau pentru a
obtine incetarea unei astfel de situatii.
4.2.1. Originea si sediul materiei
Dreptul de a prezenta petitii Parlamentului este in general recunoscut in statele membre,
dar nu este folosit in aceeasi masura. In schimb, dreptul de petitionare s-a afirmat ca o modalitate
foarte utila de protejare a drepturilor omului in ordinea internationala[11]. In lipsa oricarei
dispozitii din Tratate, acest drept a fost introdus de catre Parlamentul European (la acea vreme
Adunarea generala a CECA) prin Regulamentul sau din 1953 dar a fost consacrat de celelalte
institutii abia in 1989[12].
Tratatul asupra Uniunii Europene nu face decat sa acorde o baza constitutionala acestei
practici: Tratatul CE art. 8D (noul art. 21) si 138 D (noul art. 194). El intareste pozitia
Parlamentului European autorizat sa ceara concursul, atat celorlaltor institutii comunitare, cat si
statelor membre. Dar, dreptul de petitionare pastreaza caracteristicile conferite anterior de
Parlament iar baza reglementarii este determinata de regulamentul Adunarii.
Comisia de petitii a Parlamentului, creata la 21 ianuarie 1987, joaca un rol major, atat in
ce priveste examinarea admisibilitatii, cat si examinarea in fond a petitiei.
4.2.2. Admisibilitatea petitiei

a. Conditiile de forma si de procedura nu sunt foarte riguroase. Astfel, sunt admisibile


atat petitiile care parvin unui deputat, unei Comisii, cat si cele adresate Presedintelui Adunarii. In
schimb, petitia trebuie scrisa, redactata in una din limbile oficiale ale Uniunii, semnata de
petitionari si trebuie sa identifice in mod clar pe fiecare dintre ei. Persoanele fizice trebuie sa
mentioneze numele lor, calitatea, cetatenia si domiciliul; persoanele juridice denumirea,
domeniul de activitate, sediul statutar si adresa.
Petitia poate fi individuala sau colectiva. Chiar daca in practica petitiile individuale sunt
majoritare, exista si un numar deloc neglijabil de petitii colective. Astfel, in cursul anului
parlamentar 1997-1998, 6 petitii au fost semnate de un numar de cel putin 10.000 de persoane.
Recordul ramane detinut de petitia 150/91, privitoare la relele tratamente aplicate animalelor, cu
peste 1.000.000 de semnaturi!
Parlamentul European si-a manifestat dorinta ca petitiile sa-i fie adresate prin Internet.
b. Calitatea de a prezenta o petitie este recunoscuta oricarui cetatean al Uniunii si
oricarei persoane fizice sau juridice, cu resedinta sau sediul statutar intr-un stat membru (art.
138D, noul art. 194 din Tratatul CE).
Cercul petitionarilor nu se limiteaza la cetatenii Uniunii Europene. Dreptul de petitionare
nu este, deci, un atribut al cetateniei europene. Aceasta solutie este preferabila, totusi, restrictiei
care a existat pentru o vreme, anterior Tratatului de la Maastricht. Parlamentul European si-a
rezervat posibilitatea de a examina petitiile adresate de persoane straine Uniunii europene si care
nu-si au resedinta intr-un stat membru (Regulamentul, art. 156.9), atunci cand considera oportun,
de exemplu atunci cand se refera la libera circulatie a persoanelor sau la protectia drepturilor
strainilor.
Din faptul ca dreptul de petitionare este deschis tuturor cetatenilor Comunitatii,
Parlamentul a dedus ca acest drept ii revine si unui parlamentar european. Si, fiind vorba de
persoane juridice, acelasi drept pare a fi recunoscut colectivitatilor teritoriale dar nu si statelor.
c. Conform tratatului, subiectul petitiei trebuie sa faca parte din domeniile de activitate
ale Comunitatii (TCE, art. 138 D, noul art. 194). Parlamentul a largit aceasta formula,
referindu-se in regulamentul sau interior (art. 156.5) la domeniile de activitate ale Uniunii
europene, formula ce include si problemele legate de al doilea si al treilea pilon. Iar Comisia
petitiilor continua sa interpreteze intr-o maniera larga, declarand admisibile nu numai petitiile al
caror subiect priveste tratatele si dreptul derivat, dar si pe cele care poarta asupra unor subiecte
pertinente tinand cont de evolutia previzibila a dreptului comunitar sau asupra unor subiecte
avand legatura cu actiunea unei institutii sau organ al Uniunii.
Petitiile privind protectia drepturilor omului in interiorul statelor membre - de exemplu,
conditia persoanelor - sunt considerate admisibile in general, dar in astfel de cazuri petitionarul
va fi informat de pozitia Parlamentului European si va primi sfatul de a se adresa organelor
CEDO. Petitiile care poarta asupra unor probleme referitoare la dreptul intern al Statelor membre
sunt declarate inadmisibile; litigiul intre un angajat si angajator, condamnarea pentru ascunderea

de bunuri furate
Libera circulatie a persoanelor, a marfurilor, a serviciilor si a capitalurilor, problemele
sociale, discriminarea barbati-femei, protectia mediului si a animalelor, armonizarea fiscala sunt
subiectele cel mai des abordate de petitionari.
Subiectul petitiei trebuie sa priveasca direct pe petitionar. Aceasta conditie, creatie a
tratatului de la Maastricht, da prilejul unei interpretari largi, in linia practicii anterioare si nu
impune petitionarului stabilirea existentei unui interes individual si personal ca urmare a
succesului demersului sau, ci pur si simplu faptul ca problema supusa atentiei este obiectul
unei preocupari efective.

4.2.3. Examinarea in fond si posibile solutii date petitiei


Comisia petitiilor are sarcina de a stabili faptele mentionate in petitie. Ea poate proceda
la audieri, la anchete la fata locului. Poate transmite petitia pentru informare, aviz sau atribuire
altor Comisii ale Parlamentului. Dar cea mai mare parte a petitiilor sunt transmise Comisiei
Europene care joaca un rol crucial in rezolvarea problemelor. In schimb, cooperarea se
dovedeste mult mai putin satisfacatoare la nivelul Consiliului si a statelor membre.
Solutia data petitiei, daca aceasta este considerata intemeiata, depinde de natura cererii
prezentate. Daca petitia releva o violare a dreptului comunitar de catre unul dintre state,
Parlamentul poate determina Comisia sa intenteze un recurs in constatare a neindeplinirii
obligatiilor (de exemplu discriminarea intre proprii cetateni si cetatenii comunitari cu privire la
nivelul taxei de intrare in muzeele grecesti). Daca lipsa este imputabila Comisiei sau Consiliului,
Parlamentul poate utiliza puterile recunoscute de tratate fata de aceste institutii, cum ar fi
interpelari, vot de rezolutie. El poate incerca si o rezolvare politica a problemei (numirea unui
mediator in problema rapirii unor copii de catre tatal lor algerian).

4.3. Plangerea catre mediator


Introdus prin TUE art. 8D TCE (noul art. 21) si art. 138E (noul art. 195), acest recurs
nejurisdictional a implicat crearea unei noi institutii, mediatorul.

4.3.1. Institutia mediatorului


Desi institutia este foarte raspandita in statele membre (sub diverse denumiri), ea nu
cunoaste decat aplicatii limitate la nivel comunitar (de exemplu, mediatorul instituit de Comisie

pentru a examina plangerile functionarilor).


De altfel, Parlamentul European considera ca recursul la mediator repeta inutil dreptul de
petitionare; cu toate acestea Parlamentul European a adoptat in 1979 o rezolutie favorabila
desemnarii unui ombudsman.
Profilul acestei institutii aminteste mai mult de ombudsman decat de mediatorul francez,
deoarece mediatorul european apare intr-o anumita masura ca auxiliar al Parlamentului.
Parlamentul numeste mediatorul pentru durata legislaturii si ii poate reinnoi mandatul. El poate
cere Curtii de Justitie sa il declare demis pe mediator, dar numai in situatia in care acesta nu mai
indeplineste conditiile necesare exercitiului functiunii sau se afla in culpa grava. El stabileste
statutul (cu aprobarea majoritatii calificate a Consiliului si cu avizul Comisiei) si conditiile
generale de exercitiu a functiilor mediatorului. Mediatorul prezinta in fiecare an un raport de
activitate Parlamentului, iar bugetul sau este anexat celui al Adunarii.
Totusi, mediatorul isi exercita atributiile in deplina independenta, in interesul general al
Comunitatilor si al cetatenilor Uniunii. El nu solicita si nici nu accepta instructiuni din partea
vreunui guvern sau ale altui organism (Statutul mediatorului, art. 9.1).
Asa cum prevede tratatul (art. 138E.1, noul art. 195.1), in lupta sa contra administrarii
defectuoase , mediatorul dispune de puterea de a actiona din proprie initiativa. El a folosit
aceasta putere, de exemplu, pentru a incepe o ancheta, urmata de proiecte de recomandare,
asupra accesului public privind documentele detinute de institutiile si organele
comunitare[13] sau asupra atitudinii Comisiei fata de plangerile privind incalcarea dreptului
comunitar. Esenta atributiilor mediatorului ramane, totusi, examinarea plangerilor care ii sunt
adresate.
4.3.2. Admisibilitatea plangerilor
a. Persoanele care au calitatea necesara pentru a adresa o plangere mediatorului sunt
aceleasi care pot adresa o plangere Parlamentului: orice cetatean al Uniunii sau orice
persoana fizica sau juridica avand resedinta sau sediul statutar intr-unul din Statele membre.
Identitatea celui care face plangerea trebuie clar precizata.
b. Regulile de forma nu sunt mai riguroase decat cele din materia petitiilor. Plangerea
poate fi adresata mediatorului fie direct, fie prin intermediul unui membru al Parlamentului
European. Ea trebuie sa specifice obiectul.
c. In schimb, competenta ratione materiae a mediatorului are reguli cu totul specifice.
Conform tratatului, mediatorul este competent a statua asupra plangerilor relative la cazuri
de administrare defectuoasa in activitatea institutiilor si organelor comunitare, cu exceptia Curtii
de justitie si a Tribunalului de prima instanta in exercitiul atributiilor jurisdictionale (TCE art.
138 E, alin. 1, noul art. 195, alin. 1).

Campul de interventie este, deci, mai ingust decat cel al Parlamentului cu privire la
dreptul de petitionare, devreme ce exclude implicarea statelor membre, a persoanelor private sau
a statelor terte. De aceea un mare numar de plangeri sunt declarate inadmisibile pentru ca
vizeaza proasta aplicare a dreptului comunitar de catre statele membre.
Notiunea de administrare defectuoasa, nefiind definita nici de tratat, nici de statut, a
revenit mediatorului aceasta sarcina. Ideea generala este ca este administrare defectuoasa atunci
cand un organism public nu actioneaza in conformitate cu un principiu avand pentru el forta
obligatorie[14]. Mediatorul arata ca exemple: o neregularitate administrativa, o omisiune, un
abuz de putere, o neglijenta, o procedura ilegala, o injustitie, o disfunctionalitate, o lipsa de
competenta, o discriminare, o intarziere, o insuficienta sau un refuz de a acorda informatii.
Ilegalitati si comportamente inoportune se imbina in aceasta lista. Notiunea de proasta
administrare se dovedeste, ca si in dreptul intern, dificil de definit. Este exclusa, in orice caz,
admisibilitatea plangerilor contra deciziilor politice, cum ar fi pozitia luata de Parlamentul
European fata de problema testelor nucleare franceze in Pacific.
Mediatorul nu poate sa intervina intr-o procedura jurisdictionala, nici sa puna in discutie
justetea unei decizii de justitie. El nu intervine nici in cazul in care Comisia de petitii
examineaza sau a rezolvat o petitie avand acelasi subiect ca si plangerea. Dar se intampla si ca
aceasta Comisie de petitii sa-i trimita o petitie cu care a fost sesizata.
d. Cel ce face plangerea trebuie sa o introduca in termen de 2 ani de cand a luat
cunostinta de faptele incriminate. In prealabil, acesta trebuie sa fi intreprins demersuri
administrative pe langa institutiile si organele in cauza. Contrar solutiei retinute in dreptul
francez, agentii Comunitatilor Europene pot sesiza mediatorul cu plangeri privind relatiile lor de
munca doar dupa epuizarea posibilitatilor de reclamatii administrative interne.
4.3.3. Rolul mediatorului
In cazul in care considera plangerea admisibila, mediatorul incepe studiul problemei. El
dispune de o putere de ancheta pe langa institutiile si organele comunitare ca si pe langa agentii
care sunt obligati sa depuna marturie la cererea sa (Statut, art. 3.2). Statele membre sunt obligate
sa-i furnizeze informatiile solicitate cu privire la administrarea defectuoasa a institutiilor sau
organelor comunitare; aceasta reflecta frecventa suprapunere intre actiunea autoritatilor
comunitare si cea a autoritatilor nationale insarcinate cu aplicarea regulilor comunitare. Statutul
de mediator prevede si cooperarea cu mediatorii nationali, tradusa deja in realitate.
In cazul in care constata o administrare defectuoasa, mediatorul are mai intai scopul de a
cauta o solutie amiabila care sa elimine administrarea defectuoasa si sa dea satisfactie autorului
plangerii. In caz contrar, el sesizeaza institutia sau organul in cauza, formuland un proiect de
recomandare pentru solutionarea problemei. Institutia sau organul trebuie sa raspunda in
urmatoarele 3 luni printr-un aviz circumstantiat. Dupa ce mediatorul isi stabileste raportul, cu
eventualele recomandari, il transmite institutiei vizate cat si Parlamentului European. Acestuia
din urma ii revine obligatia de a intreprinde in caz de esec orice actiune pe care o considera
oportuna pentru a stopa persistenta administratiei defectuoase. Bineinteles, autorul plangerii este

informat despre derularea si rezultatul interventiei mediatorului

4.4. Dreptul de a comunica cu institutiile


si organele comunitare
Unica inovatie a Tratatului de la Amsterdam este dispozitia art. 21, alin. 3 nou TCE,
conform careia orice cetatean al Uniunii poate scrie oricarui organ sau institutii vizate de
prezentul articol sau de articolul 7 intr-una din cele 2 limbi oficiale ale Comunitatii si sa
primeasca un raspuns redactat in aceeasi limba. Corespondentii sunt cele 5 institutii, Comitetul
economic si social si Comitetul regiunilor; judecatorul este inclus dar majoritatea organelor
Uniunii sunt excluse.
Este vorba nu numai de un simplu drept de a scrie, libertate care de altfel nu are nevoie
de autorizare pentru a fi exercitata, dar de un drept la raspuns, asadar de un drept la comunicare
cu institutiile comunitare. Aceasta comunicare poate sa se refere la diverse probleme: cerere de
informatii, comunicare de informatii ca urmare a unei cereri de exemplu semnaland o
infractiune adusa dreptului comunitar, reclamatii. Ar fi fost binevenita stabilirea unei legaturi cu
dreptul de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului si ale Comisiei pe care
il consacra noul art. 255 TCE. Si poate ar fi fost oportuna institutionalizarea practicii
plangerilor sau cererilor adresate Comisiei privind nerespectarea dreptului comunitar care
joaca un rol important in domeniul concurentei, dar nu se margineste la acest domeniu.
Este, deci, de dorit organizarea progresiva a dreptului persoanelor private la recursuri
nejurisdictionale (sau extrajudiciare).

[1] V.A.MATTERA Civis europaeus sum, RMUE, 1998, N.3, P.15


[2] TPI, 21 martie 1996, FARRUGIA, T 230/94, P. II-195.
[3] CL.BLUMANN, Europe de citoyens, RMC, 1991, P.284.
[4] J.H.H. WEILER Les droits des citoyens europeens, RMUE, 1996, 3, p.36.
[5] Curtea Internationala de Justitie, 6 aprilie 1955, NOTTEBOHM, Culegerea de decizii CIJ, p.
4.
[6] JOCE L329, 30 decembrie 1993.

[7] JOCE L122, 31 decembrie 1994.


[8] TPI, 6 iulie 1995, T 572/93, Culegerea p.II-2025, CJCE 28 noiembrie 1996, C293/95,
Culegerea p.I-6129.
[9] Decizia 95/553, JOCE l 314/73, 28 decembrie 1995.
[10] JOCE L168/4, 6 iulie 1996.
[11] Protocolul Facultativ cu privire la Pactul international asupra drepturilor civile si politice
din 1966, Carta OIT, art. 26 si urm.
[12] Acordul interinstitutional intre Parlamentul european, Consiliul si Comisia din 12 aprilie
1989 asupra dreptului de petitionare, JOCE C 120, 16 mai 1989.
[13] Raportul special 98/C44/09, JOCE C 44/9, 10 februarie 1998
[14] Raport anual al Mediatorului european 1996, aprilie 1997, p.105