Sunteți pe pagina 1din 120

UNIVERSITATEA „AL. I. CUZA” IAŞI FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

IAŞI FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR DREPT ADMINISTRATIV Suport curs An universitar 2009-2010

DREPT ADMINISTRATIV

Suport curs An universitar 2009-2010

Lect. Dr. Ana-Maria BERCU

CAPITOLUL I DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC

1.1. NOŢIUNI GENERALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV

Modalităţile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de-a lungul timpului, deşi, în esenţă, specialiştii au fost preocupaţi de analiza aceloraşi instituţii fundamentale. Prezentarea acestor instituţii se realizează din triplă perspectivă: legislativă, jurisprudenţială şi doctrinară. Perspectiva legislativă presupune interpretarea instituţiilor de drept administrativ în acord cu dispoziţiile constituţionale şi legale în materie. Perspectiva jurisprudenţială presupune analiza soluţiilor pronunţate de instanţele judecătoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazează pe litera şi spiritul legii. Perspectiva doctrinară presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor juridice de către teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize, investigaţii, interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic 1 . Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie să se facă o delimitare între dreptul public şi dreptul privat. În accepţiunea teoreticienilor 2 dreptul public cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice, raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar Unii autori 3 consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale dreptului public, deoarece înaintea oricăror activităţi şi preocupări, omul a trebuit să o opună pe cea privind modul în care-şi organizează comunitatea, cum se apără împotriva duşmanilor, acestea fiind dimensiuni ale activităţii administrative 4 . Dreptul privat determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea şi persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederea realizării puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptului civil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii şi securităţii sociale, ramura dreptului comercial Autorii dreptului contemporan 5 fac o remarcă privind distincţia dintre dreptul privat şi cel public, în sensul că această demarcaţie nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din raţiuni puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viaţa publică şi invers. În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noţiunea de administraţie publică ocupă o poziţie centrală 6 .

1 N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecţia Curs Universitar, Bucureşti, 2005, p. 170.

2 I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 5.

3 E. Molcuţ, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1995, p. 7-8.

4 V. Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediţia a IIIa revăzută şi adăugită, Bucureşti, 2007, p.

9.

5 Ibidem, p. 5.

6 D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediţia a 2a, editura CH Beck, Bucureşti, 2008, p. 4.

Administraţia publică se prezintă într-o multitudine de concepte şi teorii menite să o definească şi să o explice. Dinamica vieţii sociale determină o schimbare şi o modelare a tuturor structurilor, instituţiilor, organismelor care compun şi fac ca administraţia publică să funcţioneze. Timpul prezent demonstrează că teoria şi practica administraţiei publice sunt într-o perpetuă şi radicală schimbare sub influenţa unor factori contextuali extrem de diferiţi: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înţelegerea tuturor mecanismelor de funcţionare a acesteia reclamă înainte de toate cunoaşterea sensurilor atribuite. Termenul de „administraţie” provine din latinescul „administer”, cuvânt compus din prefixul „ad” care arată direcţia, sensul şi substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul „administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicţionarul limbii române explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma „administraţie publică” – totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu, care se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent economic. În „Dictionary of American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press, Chicago, în 1988, sub îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz 7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public administration îi sunt date mai multe explicaţii. Astfel că, administraţia publică înseamnă funcţia executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării, arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Se poate constata că numeroasele explicaţii atribuite termenului nu fac altceva decât să demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administraţiei publice, astfel încât aceasta să poată fi înţeleasă. O problemă de o importanţă deosebită se pune între conţinutul sintagmelor administraţie publică şi administraţie de stat. Astfel că, în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa interbelică din ţara noastră a fost utilizată în ţara noastră sintagma de administraţie publică, la care s-a revenit şi după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noţiunea de administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile socialiste şi legislaţia epocii. Este necesare a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilor constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârşitul secolului al XIX-lea şi prima parte a secolului XX prin noţiunea de administraţie publică se avea în vedere atât activitatea administraţiei centrale, cât şi a celei locale. Drept urmare, sintagma administraţie publică era mult mai cuprinzătoare decât cea de administraţie de stat. În timpul regimului socialist, dimpotrivă, administraţia publică centrală era supraordonată celei locale, astfel încât terminologia utilizată era de administraţie de stat pentru toate structurile administrative. Anii de după 1990 marchează transformări în accepţiunile date acestor sintagme, astfel că, prin dobândirea de către autorităţile locale a autonomiei locale şi descentralizării, se recâştigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administraţie publică se înţelege atât administraţia publică centrală (de stat) cât şi administraţia publică locală de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei şcoli într-o localitate reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective, de care va trebui să se preocupe autorităţile administraţiei publice locale. Pe de

7 Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 65.

altă parte, exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce se regăseşte la nivelul fiecărei localităţi 8 . Conceptul de administraţie publică presupune două sensuri:

a. din punct de vedere funcţional, material, administraţia publică este înţeleasă ca activitate specifică realizată de anumite structuri administrative.

b. din punct de vedere organic, noţiunea de administraţie publică

desemnează organele, structurile administrative care realizează activitatea de administraţie publică. Din punct de vedere funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de organizare a executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea unei bune funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către particulari. Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică este constituită dintr-un ansamblu de autorităţi publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice. Se impune în acest sens, delimitarea noţională a următoarelor categorii: autoritate publică, organ de administraţie publică, serviciu public, regim de putere publică, instituţie publică, interes public. Din analiza reglementărilor constituţionale şi legale actuale, se poate observa faptul că se utilizează cu predilecţie termenul de autoritate a administraţiei publice şi mai puţin cea de organ al administraţiei publice. Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noţiuni nu există o distincţie care s-ar putea face, ele fiind una şi aceeaşi categorie juridică, desemnându-se structurile prin intermediul cărora se înfăptuieşte administraţia publică 9 . Sensul principal al sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică o colectivitate organizată de oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau localori, altfel formulat, o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui interes public. Noţiunea de serviciu public desemnează o activitate cu caracter continuu şi regulat organizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unui interes public. Într-o altă accepţiune 10 , serviciul public este acea activitate desfăşurată sau autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public. Noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi, implicit, orice autoritate publică, în vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui conflict cu cel particular trebuie să se impună 11 . Noţiunea de instituţie publică se deosebeşte fundamental de cea de autoritate publică. Instituţia publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei publice, care funcţionează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare. Instituţiile publice se află în raporturi de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a înfiinţat şi care va exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor. În literatura

8 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcţia publică, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.83. 9 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60. 10 V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 13. 11 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.

de specialitate se utilizează şi noţiunea de stabiliment public ca un corespondent al noţiunii de instituţie publică. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună satisfacţie interesului general.

1.2. EVOLUŢIA ŞI DEFINIREA DREPTULUI ADMINISTRATIV

Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două accepţiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu de norme juridice având un obiect propriu de reglementare a unor relaţii sociale specifice. Pe de altă parte, dreptul administrativ este o ştiinţă care studiază fenomenul administrativ din perspectivă juridică. În opinia unor reputaţi specialişti 12 , dreptul administrativ a fost primul instrument ştiinţific de investigare şi modelare a administraţiei. Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriul obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voinţa legiuitorului, de interesul forţelor politice care conduc societatea. În acest sens, obiectul şi metoda de reglementare identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii şi a celorlalte acte normative cu putere de lege. Profesorul Iorgovan defineşte dreptul administrativ ca „ramură a dreptului public care reglementează concret sau cu valoare de principiu relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte 13 . În istoria dreptului administrativ regăsim definiţii care edifică aspecte ale rolului şi locului ocupat de administraţia publică în cadrul statului şi a raporturilor juridice dintre aceasta şi celelalte persoane fizice şi/sau juridice. Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statul exercită funcţiunea executivă, precum şi pe acelea care guvernează raporturile dintre stat şi individ născute în urma unui act administrativ 14 . E. D. Tarangul formula definiţia dreptului administrativ de o manieră mai sintetică:

„organizarea autorităţilor administrative şi funcţionarea serviciilor administrative” 15 În opinia noastră, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de norme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice, raporturile dintre aceasta şi alte autorităţi publice şi persoane fizice şi /sau juridice, cele care privesc organizarea şi funcţionarea ei, precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. Din această definiţie se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ:

12 I. Alexandru. M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 83.

13 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122.

14 D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citându-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA,

Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 14.

15 Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p.

54.

a.

dreptul administrativ – ramură a dreptului public, reglementând relaţiile dintre administraţie şi celelalte autorităţi, precum şi între aceasta şi persoanele fizice şi/sau juridice în raport de putere publică.

b.

sintagma administraţie publică trebuie înţeleasă în accepţiunea sa de autoritate publică, statală sau locală, dar şi de agent privat autorizat să presteze anumite servicii publice care înfăptuieşte activitatea de administraţie publică. Este stipulat în Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 2, alin. (1) litera b că noţiunea de autoritate publică este definită ca orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public.

c.

deşi nu mai este precizat regimul de putere publică care caracterizează activitatea administraţiei publice, acesta se subînţelege, întrucât administraţia poate acorda drepturi particularilor, dar le poate încredinţa şi obligaţii, fără a cere consimţământul acestora. Regimul de putere publică dă dreptul administraţiei să emită sau să adopte acte administrative care se supun principiului executio ex officio (executării din oficiu) astfel încât, administraţia publică poate să treacă direct la executarea lor, fără a mai fi necesară parcurgerea unor proceduri de învestire cu formulă executorie.

d.

dreptul administrativ reglementează două categorii de relaţii sociale: o categorie care vizează raporturile dintre administraţia publică şi celelalte categorii de subiecţi de drept şi vizează executarea legii, emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii sau egală acesteia, prestarea de servicii publice, în limitele legii. Cea de-a doua categorie face referire la relaţiile de natură conflictuală dintre administraţia publică şi cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime.

1.3. OBIECTUL DREPTULUI ADMINISTRATIV

În literatura juridică s-au conturat trei mari direcţii privind obiectul dreptului administrativ:

a. taza unicităţii care susţine că dreptul administrativ este singura ramură de drept

aplicabilă administraţiei publice.

b. teza pluralităţii conform căreia dreptul administrativ se aplică administraţiei publice,

alături de alte norme aparţinând altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atâta vreme cât prin administraţia publică înţelegem, în final, o activitate în regim de putere publică, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest regim, să nu de „impulsuri” pentru conţinutul şi sfera rezervată reglementării normelor de drept privat, garantând totodată, executarea actelor de drept privat 16 .

c. teza subsidiarităţii consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităţilor desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, ci şi acţiunilor de natură administrativă realizate de alte autorităţi publice. Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care reglementează relaţiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi unităţilor administrativ-teritoriale exercitate prin autorităţile lor.

16 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.

Între dreptul administrativ şi alte ramuri de drept există interdependenţe, după cum urmează. Dreptul constituţional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale, teză ce porneşte de la ideea că toate relaţiile sociale reglementate de normele constituţionale sunt raporturi de drept constituţional , calitate ce nu exclede, dimpotrivă, îngăduie, calificarea unor raporturi juridice şi din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este şi dreptul administrativ. Astfel că, dispoziţiile constituţionale referitoare la puterea executivă, administraţia publică centrală şi locală, contenciosul administrativ, funcţia publică au o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept constituţional, iar în subsidiar şi norme de drept administrativ. De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant 17 , ca urmare a desprinderii în timp a unor instituţii ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu:

dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. Interdependenţa dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregeşte reglementările privitoare la competenţa autorităţilor administraţiei publice, acestea din urmă situându-se într-un raport subsecvent faţă de normele dreptului administrativ. Relaţiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activităţii de administrare a statului şi fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de drept administrativ în cooperare cu cel internaţional public. În literatura de specialitate 18 se susţine că obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul organizării administraţiei publice, studiul activităţii administrative, studiul mijloacelor de acţiune ale administraţiei (personalul utilizat-funcţionarii publici, bunurile materiale- domeniul public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicţional al administraţiei), dar şi al controlului administrativ sau al mecanismelor nejurisdicţionale, la care se poate adăuga instituţia răspunderii administrative cu cele trei forme ale sale: contravenţională, disciplinară şi patrimonială.

1.4. FUNDAMENTELE CONSTITUŢIONALE ACTUALE PRIVIND DREPTUL ADMINISTRATIV ŞI ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Constituţia României de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacră un regim politic semiprezidenţial, parlamentarizat sau atenuat 19 , sau un regim semiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea şi executivul bicefal, respectiv Guvernul şi Preşedintele. Capitolul V al titlului III din Constituţia României este consacrat Administraţiei publice. Aceasta grupare a autorităţilor administraţiei publice într-un capitol distinct al titlului consacrat autorităţilor statului, impune precizarea că , în conformitate cu principiul separaţiei puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere constituţional, răspunzând cerinţelor democraţiei constituţionale. Ideea de democraţie constituţională trebuie înţeleasă din perspectiva cooperării şi colaborării dintre puterile statului, fiind exclusă subordonarea unei autorităţi faţă de alta.

17 D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40.

18 C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediţia a IVa revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 54.

19 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 13.

Revizuirea Constituţiei a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unor dispoziţii care au fundamentat procesul de integrare europeană în structurile euroatlantice. Perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a pune în consonanţă administraţia publică naţională cu structurile administrative ale statelor membre ale acesteia. În acest sens, s-a impus reorganizarea şi compatibilizarea nu numai a structurilor de administraţie publică, ci şi a regimurilor serviciilor publice 20 . Acquis-ul comunitar contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naţionale, contribuind în acest sens la crearea unui Spaţiu Administrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ naţional către cel european unitar. Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde statelor membre o identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituţii şi competenţele acestora, respectarea unor principii largi de organizare şi funcţionare ce ţin de scopul reglementării şi nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă 21 . Este cunoscut faptul că, dreptul european este preeminent dreptului naţional, drept urmare principiile de organizare şi funcţionare a administraţiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituţia României se stipulează că: „administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarităţii, înscris în art. 5 al Tratatului de la Maastricht, comp+letează aceste prevederi: „decizia trebuie luată cât mai aproape de nivelul de bază”.

1.5. DREPTUL ADMINISTRATIV EUROPEAN CONSIDERAŢII GENERALE

Noţiunea dreptului administrativ european implică cunoaşterea determinărilor, evoluţiilor şi trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentat Uniunea Europeană. Dreptul administrativ european 22 reprezintă ansamblul normelor juridice cuprinse în tratatele de institutire sau în actele adoptate de instituţiile comunitare prin care sunt reglementate structurile, rolul si funcţiile instituţiilor Uniunii Europene si raporturile acestora cu instituţiile naţionale, se aplică în cadrul comunităţilor europene ca un drept intern al acestora, dar nu şi relaţiilor cu un pronunţat caracter intern al statelor 23 (statuare facută de Curtea de Justiţie a Comunitaţii Europene). Aceste norme sunt cuprinse în tratate sau sunt emise de instituţii, obiectul lor fiind Comunităţiile si exercitarea competenţelor lor. Ca atare, dreptul administrativ european are întâietate faţă de dreptul naţional al fiecarui stat membru 24 . În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituţiile comunitare vom întâlni atât norme juridice de drept comercial, drept financiar şi bancar, dreptul muncii şi securităţii sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurărilor, dreptul societăţilor comerciale. Aceste dispoziţii cuprinse in reglementările

20 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9.

21 Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă-componentă a integrării europene, articol în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, p. 90.

22 Dumitru Mazilu, Integrarea europeană, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004, p. 54 23 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 105

24 Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139

comunitare sunt studiate în cadrul disciplinilor juridice de ramură, iar în România vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe măsura receptării lor de către legislaţia internă, in cadrul amplului proces de armonizare a acesteia ca acquis-ul comunitar 25 . Dreptul administrativ comunitar reglementează raporturile juridice din cadrul Comunităţiilor Europene şi dintre acestea şi statele membre, în baza competenţelor instituţiilor europene, precum şi a raporturilor juridice dintre aceste instituţii şi organismele statelor membre. Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice:

cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituţională;

cele cuprinse în acte juridice emise de instituţii comunitare care constituie legislatia comunitară ordinară. Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naţionale şi interesele comune, respectând diversitatea naţională, dar în acelaşi timp afirmând şi propria identitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depaşi antagonisme seculare, pentru a şterge aerele de superioritate şi pentru a aboli recursul la forţă ce marca relaţiile dintre state. Această metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertaţii, generată de nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care să nu mai existe antagonismul Est-Vest 26 . Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptul comunitar este complex şi original. Aceste caracteristici îşi găsesc reflectarea şi în sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egală măsură diverse şi ierarhizate (corespunzator autorităţii care le este recunoscută în sistem). Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membre exact ca şi un drept naţional intern, având o forţă juridică specifică din care rezultă şi caracterele dreptului:

a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul de drept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată.

b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele însele de a crea drepturi şi obligaţii

pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă.

c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu sunt

destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor norme particularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă şi caracterul de efect pe orizontală a dreptului administrativ comunitar.

d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate faţă de normele naţionale, deci

dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul naţional intern. In dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relaţiile care trebuie să existe între dreptul naţional si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicarea normelor. Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea juridică internaţională şi ordinea juridică naţională sunt doua sisteme de drept distincte şi paralele.

25 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 6 26 Dana Victoria Savu, Integrare europeană, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

CAPITOLUL II IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

2.1. CARACTERE GENERALE ALE IZVOARELOR DE DREPT

Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al discuţiilor teoretice. Abordarea clasică a noţiunii de izvor de drept presupune analiza izvoarelor materiale şi a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuri autonome de drept, şi analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fost puse în lumină două categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni: izvor de drept în sens material si izvor de drept în sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forţele creatoare ale dreptului”, iar de către Jean Louis Bergel ,,izvoare substanţiale”, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relevă condiţiile materiale, concrete care generează norma juridică. Ele reprezintă infrastructura oricărui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creaţia conştiinţei juridice a societăţii respective. Din relaţiile sociale care se cumuleaza şi se generalizează apare acel curent general de opinie pe care îl numim constiinţă juridică colectivă a societăţii respective. Din această constiinţă colectivă a societăţii se iveşte dreptul pozitiv, fie că este vorba de un drept cutumiar, constituit într-un mod inconştient şi latent, fie că este vorba de legea scrisă, care se formează prin acţiunea conştientă a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatul conştiinţei juridice, mai mult sau mai puţin generalizate, a societăţii respective. Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale, ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conţinut concret dreptului pozitiv, concentrând nevoile reale ale vieţii şi relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale (comenzi sociale), şi sunt concepute ca adevarate “dat”-uri ale dreptului, realităţi exterioare, sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice şi reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin care voinţa guvernanţilor să devină voinţa de stat obligatorie pentru membrii societăţii, pentru a putea să intervină în caz de nevoie forţa de constângere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă un interes deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte şi modalităţi prin care semnificaţia normei de drept este regula de conduită socială şi se impune ca model de urmat în relaţiile interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic inţelegem exteriorizarea unei reguli de conduită printr-o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptări optime de catre destinatarii săi. Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesităţile cele mai de seama, care asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societăţii. Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvăluie existenţa unei diversităţi de asemenea izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea şi varietatea relaţiilor sociale care reclamă reglementare juridică. În evoluţia îndelungată a societăţii toate tipurile de drept de până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de gradul dezvoltării sale, fiind influenţat de complexitatea relaţiilor pe care le reglementează (de pildă în cazul dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul

dreptului contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau emise de autorităţiile publice competente, acte ce conţin norme juridice, reguli de conduită generale, obligatorii, imperative. Într-o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă formele juridice de exprimare a vointei guvernanţilor 27 .

2.2. IZVOARELE NESCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

In ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt:

obiceiul (cutuma), jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiţii. Cutuma este o regulă nescrisă, care a fost aplicată în mod repetat o perioadă indelungată de timp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană. Pentru ca obiceiul să fie izvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizarea obiceiului în anumite situaţii. In ceea ce priveşte dreptul administrativ, este puţin probabil posibilitatea recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în dreptul civil. Astfel potrivit Constituţiei ,obligaţiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei 28 . Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de drept. Prin jurisprudenţă se înţelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătoreşti. În sistemul de drept francez, ca şi în alte state, hotărârile instanţelor judecătoreşti nu sunt considerate a fi izvor de drept, întrucât se porneşte de la ideea că rolul insţantelor judecătoreşti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin soluţionarea de litigii juridice, şi nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă. În alte sisteme de drept (de exemplu în dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adică hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior, este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluţionarea unor litigii asemănătoare. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept. În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între acele principii care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menţionat mai sus, şi acele principii care, fără a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătând valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate în administraţia activă şi sunt impuse acesteia de instanţele judecătoreşti, atunci când sunt încălcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate de doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor de contencios administrativ care controlează legalitatea administraţiei publice. Spre exemplu, principiul revocării actelor administrative nu este prevăzut expres în nici un text de lege, deşi exisţa propuneri în acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. Privit ca operaţiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură administrativă .

27 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureşti 2003, p.48; 28 Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală, Editura Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti 2003, p. 52;

În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei bazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi nediscriminării principiul securităţii juridice şi a protecţiei increderii legitime, principiul proportionalităţii pe langă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administratiei 30 . Referitor la doctrina părerile sunt impărţite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne priveşte, ne situăm de partea autorilor care susţin că, în sens strict, riguros tehnic juridic, doctrina în general, şi doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept, dar nu e mai puţin adevarat ca are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei. În toate statele civilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente din doctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale. Trebuie menţionat că dacă dreptul intern al statelor naţionale dispune de mijloace coercitive de aplicare şi respectare a normelor lor, Comunităţile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre obţinerea obiectivelor în vederea cărora au fost create. Ca regulă generală, se ştie că dreptul legitimează, organizează comportamentul şi, în acelaşi timp, fixează şi limitele raporturilor sociale, fiind astfel o formă constitutivă a lor. Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituţii şi alte organisme specifice. Ele sunt proprii şi dreptului administrativ comunitar, cu menţiunea că trebuie ridicate la scară Comunităţilor, pentru ca dreptul administrativ comunitar este supranaţional şi are în toate situaţiile întaietate asupra dreptului naţional. Această pozitie a determinat o bogată jurisprudenţă a Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene care pe parcursul timpului a definit natura şi ordinea juridică comunitară. O decizie a Curţii a reafirmat ca tratatele au forţa de lege în toate statele membre din moment ce acestea le-au ratificat şi că ele primează, în întregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O altă decizie precizează ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se înscrie astfel ca foţa executorie a dreptului comunitar este egală pentru toate statele, ca preeminenţa dreptului administrativ comunitar înseamnă că şi alte acte, cum sunt de pildă regulamentele, au valoare obligatorie şi sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor parţi din suveranitatea statelor facute în favoarea Comunităţiilor, potrivit dispoziţiilor din tratate constituie de fapt o limitare definitiva şi voluntară din dreptul suveran al statelor şi care nu se pot prevala de un act ulterior de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligaţiile lor.

2.3. IZVOARELE SCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituţia şi legile constituţionale, legea organică şi legile ordinare, ordonanţele de Guvern, decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern, actele administraţiei ministeriale, ordinul prefectului, actele autorităţilor administraţiei publice locale, tratatele internaţionale. Constituţia este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispoziţiile sale decizii obligatorii pentru întreaga societate, având rolul de a adopta măsuri pentru asigurarea siguranţei publice a fiecărui cetăţean, să reflecte interesele generale şi aspiraţiile unei anumite populaţii, exprimate la nivel constituţional 27 . Constituţia este cel mai important izvor de drept administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituţionale

30 Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53; 27 Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1.

constituie izvor de drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, la organizarea şi funcţionarea celor mai importante autorităţi ale administraţiei publice

(Guvern, Preşedinte, Administraţie de stat, administraţie publică locală, administraţie de stat în teritoriu). De asemenea, normele constituţionale care privesc drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor a căror realizare revine administraţiei publice reprezintă izvor de drept administrativ. Legea fundamentală face referire expresă şi la raporturile dintre administraţia publică şi celelalte autorităţi publice, precum şi cu cetăţenii. Se poate aprecia, în acest sens, faptul că legea fundamentală este principalul izvor de drept, în general, şi de drept administrativ, în subsidiar. În literatura de specialitate 28 se apreciază că legea fundamentală este cel mai important izvor de drept administrativ din următoarele considerente:

a. consacră principii cu caracter general care guvernează statul român;

b. reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind administraţia publică în mod

expres;

c. consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la

actul normativ care urmează să le prevadă. Legile constituţionale, adică cele de revizuire a Constituţiei, sunt izvor de drept administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. Actuala Constituţie a României a fost revizuită prin Legea de revizuire nr. 429/2003. unele dintre dispoziţiile sale fac trimitere expresă către instituţiile dreptului administrativ: Preşedintele României, guvernul, prefectul, funcţia publică, contenciosul administrativ. Din această perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor de drept administrativ. Legile organice (în acord cu prevederile Constituţiei, art. 73) sunt legile ce pot fi adoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituţie, deci se constituie ca izvor de drept, în general, şi de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu completările şi modificările ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu completările şi modificările ulterioare. Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituţie) reprezintă ansamblul legilor care reglementează domeniile vieţii economico-sociale care nu fac obiectul legilor constituţionale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituţii sau relaţii sociale care fac obiectul administraţiei publice atunci se constituie ca izvor de drept administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ menţionăm: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc. Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, cu regimul lor specific consacrat de art. 115 din Constituţie, sunt acte normative cu forţă juridică egală legii. Având în vedere organul emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nu excledem ideea ca ele să fie şi izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul de reglementare vizează alte domenii şi relaţii ale vieţii economico-sociale. Aşa cum prevede Constituţia, art. 108 şi art. 115, ordonanţele sunt rodul instituţiei delegării legislative, adică a împuternicirii pe care o primeşte Guvernul de la Parlament.

28 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 45.

Ordonanţele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecinţă, acest tip de ordonanţă poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare. Ordonanţele de urgenţă, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervin doar în situaţii extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice. Rolul ordonanţelor de urgenţă este de a completa şi sprijini mecanismele statului de drept, drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activităţii sale, intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă şi mai rapidă decât cea a legii.

Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementări constituţionale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menţinerea în vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituţionale şi interpretate în litera şi spiritul acestora. Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executării legilor”. Ele se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea

inexistenţei lor în cazul nepublicării. O excepţie de la principiul obligativităţii publicării în Monitorul Oficial, în acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituţie este cel rpivitor la hotărârile care au caracter militar şi care urmează să se comunice instituţiilor interesate. Actele administraţiei ministeriale, ale autorităţilor administrative centrale autonome, ale autorităţilor administraţiei publice locale, ale prefecţilor constituie izvor de drept administrativ numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit după criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează tuturor, conţinând reguli generale şi impersonale, oricine putând intra sub incidenţa lor la un moment dat. Tratatele şi convenţiile internaţionale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ numai cu îndeplinirea atrei condiţii:

a. să fie de aplicaţie directă, nemijlocită;

b. să fi fost ratificate potrivit dispoziţiilor constituţionale;

c. să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului

administrativ.

2.4. IZVOARELE PRIMARE ŞI SECUNDARE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV EUROPEAN

Ca urmare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene, sistemul normativ al Comunităţii creat prin tratatele internaţionale încheiate între state se caracterizeaza prin două trăsături fundamentale:

- prima trăsătură constă în ordinea juridică comunitară, adică într-un sistem de norme

ierarhizate şi diversificate care înglobează tratatele constitutive precum şi diferitele categorii de acte emise de instituţii şi alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum şi principiile generale cărora acţiunea Comunităţilor trebuie să li se supună;

- o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se

aplică numai Comunităţilor în întegralitatea lor organică şi funcţională ci se integrează în ordinea juridică internaţională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei

comunitare 31 . Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară, supranaţională şi imperativă, ea rezultă din diferenţierea normelor conform izvoarelor lor de formare şi din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le-a fost conferită. Ca orice altă ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblul organizat de norme care îşi trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate. Astfel se distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse în tratatele constitutive şi dreptul derivat ce cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive şi cu respectarea procedurilor expres prevăzute de aceste tratate 32 . Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de drept derivat, în sensul ca îşi ocupă locul în ordinea de drept naţional ca drept administrativ comunitar, fără a mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statele membre sunt obligaţi să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nu numai imediată, ci şi directă, ele dau naştere la drepturi şi la obligaţii statelor membre şi persoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare, indiferent dacă exista norme de drept naţional incompatibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligaţia statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflict cu normele comunitare. Voinţa statelor de a configure anumite norme juridice este determinată de realitaţile dezvoltării economice şi sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancţionarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduită şi trasformarea lor în norme de drept. Normele juridice comunitare se exprimă printr-o varietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar 33 . În regula generală, se disting două categorii esenţiale de izvoare ale dreptului comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate) 34 . In prima categorie izvoarele primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunităţii Europene, precum şi din Tratatele şi actele care le modifică, completează şi adoptează. Cu alte cuvinte este vorba despre un număr impresionant de instrumente conveţionale şi în categoria acestor izvoare s- ar putea include şi acordurile internaţionale prin care Comunităţile s-au obligat, inclusive acordurile cu unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale incheie în exercitarea competenţelor externe.

Tratatele comunitare Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel naţional cu dreptul constituţional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii şi precizează competenţa instituţiilor din sistemul care participă la procesul de luare a deciziilor, procedurilor legislative, precum puterile şi prerogativele care sunt recunoscute acestor instituţii. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catre parlamentul naţional sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind o Comunitate Europană şi Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere şi Tratatul instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state decât cele fondatoare şi protocoale.

31 Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile omului, Editura Institutul Roman, Bucuresti, 2005, p.83

32 Jean Paul Jacgue, Droit institutionnel de l’Union Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493

33 Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77

34 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate şi acte modificatoare este dificil de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările şi completările aduse Tratatelor institutive rezultă nu numai din tratate propriu-zise, ci şi din actele instituţiilor comunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fie ratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante modificari aduse celor trei tratate originare de-a lungul timpului, reţinem atenţia, dupa cum urmează, actele prin care s-au pus bazele instituţiilor comune: Convenţia cu privire la anumite instituţii comune, semantă şi intrată în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic şi o Comisie Unica pentru Comunităţii şi Protocolul Unic cu privire la imunităţi şi privilegii, semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 şi intrate în vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privire la creşterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970 (intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) şi la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat în vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea reprezentanţiilor Adunării prin sufragiu universal direct, fondată, în special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adaptează şi completează tratatele anterioare 35 .

Actul Unic European, semnat la Laxemburg şi la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie 1992 şi Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale dreptului administrativ comunitar şi au un caracter compozit. Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prin dispoziţiile pe care le conţin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziţii, în special cele care sunt înscrise la Titlurile V şi VI, care corespunde pilonilor doi şi trei, fac parte, în cel mai fericit caz, din categoria dreptului administrativ european complementar 36 . Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parţi. Prima, cea mai substanţială, conţine modificările de fond aduse Tratatului asupra Uniunii Europene şi celor trei tratate comunitare. A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând şi anexele şi protocoalele lor, în scopul suprimării dispoziţiilor şi adaptării, în consecinţa, a textului din anumite dispoziţii. De asemenea, tot aici, este prevăzută şi abrogarea Convenţiei din 25 Martie 1957, cu privire la anumite instituţii comune şi a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie

1965.

A treia parte, în afara dispozitiilor generale şi finale, obişnuite într-un astfel de tratat, realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene şi din Tratatul instituind Comunitatea Europeană. Deşi Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferinţa a decis să-i adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor două tratate. Deci, nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniţiale aşa cum se prezintă ele după

35 Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50 36 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

modificările Amsterdam 37 .

de

fond,

simplificările

şi

renumerotarea

realizate

prin

Tratatul

de

a

Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european

Această a două categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este formată din ansamblul actelor unilaterale ale instituţiilor, nemaifiind, deci, în prezenţa unui drept conveţional, ci în prezenţa unui drept ,,legiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte, norme realizate chiar de către Comunitate, în şi pentru aplicarea tratatelor) 55 . Denumirea de drept derivat (legislaţie sau drept secundar) indică atât funcţia pe care actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât şi subordonarea lor în raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menţionate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar instituţiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii misiunii lor. Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autorităţile administrative ale comunităţilor. Având caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. În acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunităţilor şi obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prin intermediul diverselor politici comunitare şi, chiar dacă Tratatul nu enunţă expres obiective specifice ale unei anumite activităţi, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative european comunitar, în sensul că, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecte principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru o perioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enuntaţe de Tratat în diverse domenii. Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate dispoziţiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituţiile comunitare sunt abilitate să emită astfel de acte, numai în condiţiile în care ele sunt necesare pentru aducerea la îndeplinire a obiectivelor lor şi dacă tratatele prevăd această atribuţie 56 . Sunt acte interne cu caracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare, sau acte funcţionale preparatorii. În anumite circumstanţe, în practică, au mai apărut şi alte acte care produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mărirea numărului de avocaţi generali şi altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar există corespondenţe care permit stabilirea şi a unei nomenclaturi comune. Aşa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” de către Curte, dacă nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiţie a Comunităţi Europene,

37 J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997

38

55

56

Augustin Fuerea, op, cit, p. 52

Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36

Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituţional european, Editura Olimp, Bucureşti, 1999,

p.146

adoptarea oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiind considerat ca viciu de formă, atât lipsa motivaţiei, cât şi insuficienţa acesteia. Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivate sunt clasificate în:

- regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii şi direct aplicabile statelor

membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament şi Banca Centrală Europeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau de execuţie. Cele de bază sunt de competenţa Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iar cele de execuţie sunt emanaţia celorlalte organe abilitate. - directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopului pentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităţilor naţionale alegerea formei şi a

mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute 57 ; în principiu, ele nu au

influenţă generală, deoarece se adresează direct unui stat membru şi nu au nici aplicabilitate directă în ordinea juridică internă.

- decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează

unor destinatari precis determinaţi şi identificaţi, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care

îi desemnează.

- recomandări şi avize: sunt acte comunitare fără forţă juridică obligatorie, neavând efect

constrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele comunitare.

Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european

Spre deosebire de izvoarele derivate şi de cele care sunt constituite din angajamentele externe ale Comunităţilor, care rezultă ambele din exercitarea de către instituţiile comunitare a competenţelor ce le-au fost atribuite prin tratate, în acest caz avem de-a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre în domeniile de competenţă naţională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpul şi în prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare) complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar şi pot fi considerate norme de drept comunitar, în sens larg 74 . Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul Comunităţi Europene, există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar în clasificarea făcută de articolul menţionat. în această categorie intră următoarele acte comunitare: aşa-numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare şi funcţionare a organelor sau instituţiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de altă parte, actele sui generis, şi anume: hotărâri cu caracter general, rezoluţii, declaraţii, concluzii, programe de acţiune, comunicări ale Comisiei, acorduri inter-instituţionale.Adoptarea acestui tip de acte a fost legitimată de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea să nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru întregul drept derivat ai cărui emitenţi sunt instituţiile comunitare.

Actele interne ale instituţiilor comunitare

57 Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 110-111 74 I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44

Aceste acte privesc activitatea internă a instituţiilor. Aşa cum precizam mai sus, este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare dintre instituţiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a-şi elabora Regulamentul de organizare internă şi de funcţionare. De asemenea, putem da ca exemple care intră în această categorie: actele adoptate de o instituţie în executarea statutului funcţionarilor comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 a Tratatului Comunităţii Europene 75 . Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesului decizional în această categorie intră: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituţiile; recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acord internaţional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea şi încheierea unui acord internaţional. Acte care modifică dispoziţiile instituţionale ale Tratatelor. Astfel, articolul din Tratatului Comunităţii Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiţie a Comunităţii Europene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate creşte numărul judecătorilor şi poate face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curţii în plen sau în Camere. Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relaţiilor inter- instituţionale, există situaţii în care efectele se extind şi în afara acestui cadru. Astfel, Statutul funcţionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele adoptate de instituţii în baza Statutului pot determina efecte juridice în afara administraţiei comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curţi de Justiţie a Comunităţii Europene determină, evident, şi efecte externe, şi exemplele pot continua.

75 I.P.Filipescu, op.cit. p 45

CAPITOLUL III NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV

3.1. DEFINIŢIA ŞI STRUCTURA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a dreptului, este sistemul juridic elementar. În conţinutul oricărei norme juridice este înmaganizată o anumită reprezentare conştientă a legiuitorului în legătură cu conduita posibilă sau datorată a subiectelor participante la relaţiile sociale. Pe cale de consecinţă, norma juridică este un etalon, un model de comportament, ce reflectă pretenţiile şi exigenţele societăţii faţă de conduita membrilor săi în anumite categorii de relaţii 29 . Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor administrative, între acestea şi particulari. În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiţii care sunt menite să explice conţinutul şi aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă de conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este asigurată prin conştiinţa juridică, iar, la nevoie, prin forţa de contrângere a statului. Normele de drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecţilor care participă, într-o formă sau alta, la realizarea administraţiei publice. Dumitru Brezoianu defineşte norma juridică de drept administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relaţiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, ca ramură de drept 30 . Ca urmare, normele de drept administrativ reprezintă regula socială de comportament caracterizată prin generalitate, impersonalitate şi obligativitate, instituită sau recunoscută de autoritatea publică având acest atribut conferit de societate şi a cărei aplicare se asigură prin acceptare conştientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancţionată de forţa specializată a statului 31 . Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură tripartită, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea. Structura externă sau tehnico-juridică este reprezentată de forma exterioară pe care o îmbracă norma juridică: articole şi alineate în cadrul actelor normative.

3.2. IPOTEZA, DISPOZIŢIA ŞI SANCŢIUNEA NORMEI DE DREPT ADMINISTRATIV

Ipoteza poate face referire la:

a. împrejurările, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică (ea poate conţine, spre exemplu, definiţii, pincipii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc.). ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificării cadrului legal al acţiunii lor;

29 N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 130.

30 D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004.

31 Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidenţa normei;

După modul de determinare ipoteza poate fi:

a. absolut determinată, când legea impune cu precizie administraţiei un anumit comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună întocmai. Este vorba în acest sens de o competenţă legată.

b. relativ determinată, când legea crează cadrul general şi lasă posibilitatea

administraţiei publice să aprecieze, în funcţie de circumstanţe, dacă va face sau nu ceea ce ea consacră în termeni generici. În această situaţie este vorba de puterea discreţionară a administraţiei publice sau competenţa de apreciere a acesteia. Dispoziţia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conţine prescripţia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva 32 .dispoziţia normei de drept administrativ cuprinde fondul, conţinutul reglementării, indicând conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă, ce trebuie să facă sau să nu facă acestea. Administraţia publică se desfăşoară în regim de putere publică şi are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziţia

normei de drept administrativ va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestaţie sau interzicând o anumită activitate. Se cunosc trei categorii de dispoziţii, care se regăsesc într-un mod specific în sfera acestui tip de norme juridice:

a. dispoziţii imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept;

b. dispoziţii prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului de

drept;

c. dispoziţii permisive, atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsând la alegerea subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu-l obligă. Ca şi ipoteza, dispoziţia poate fi absolut determinată sau relativ determinată. Sancţiunea normei de drept administrativ prevede consecinţele juridice ce decurg în cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancţiunea este analizată din două perspective:

a. în sens larg, sancţiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectul regulii de drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancţiune preventivă), fie prin a reprima această violare (sanţiune represivă).

b. în sens restrâns, prin sancţiune se înţelege orice măsură de represiune împotriva violării regulilor de drept.

Sancţiunile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii:

a.

după obiect:

-

sancţiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.);

-

sancţiuni cu privire la persoane, instituţii, autorităţi publice (amendă, avertisment);

-

sancţiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcţii ilegale);

-

sancţiuni mixte (destituirea şi anularea unui act emis de un funcţionar public).

b.

din punct de vedere al temeiului obiectiv:

-

sancţiuni administrativ-disciplinare (intervin în cazul săvârşirii ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);

32 Radu Stancu, op. cit., p. 58.

- sancţiuni administrativ-contravenţionale (intervin în cadrul săvârşirii ilicitului contravenţional);

- sancţiuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci când s-a săvârşit o faptă cauzatoare de prejudicii materiale şi morale). Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative, ele putând să îmbrace cele mai variate forme 33 .

3.3. CLASIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează:

a.

după obiectul de reglementare:

-

norme organice care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea structurilor administrative;

-

norme de drept material care vizează drepturile şi obligaţiile corelative ale autorităţilor administraţiei publice sau agenţilor autorizaţi implicaţi în activitatea administrativă;

-

norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de concretizare a activităţii administrative.

b.

după caracterul normelor:

-

norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaţii- să facă – norme onerative sau să nu facă- norme prohibitive;

-

norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uza de anumite drepturi fără a i se impune acest lucru.

c.

din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare:

-

norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administraţie publică sau unei sfere mari de organe;

-

norme speciale care se referă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare).

d.

după izvoarele de drept care le consacră:

-

norme cuprinse în Constituţie;

-

norme cuprinse în legi organice şi ordinare;

-

norme cuprinse în ordonanţe de Guvern, simple sau de urgenţă;

-

norme cuprinse în hotărâri de Guvern şi acte ale autorităţilor centrale de specialitate;

-

norme cuprinse în acte ale autorităţilor autonome locale etc.

3.4.

CODIFICAREA NORMELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie 34 . Problema codificării dreptului administrativ a preocupat şi preocupă pe specialiştii domeniului. Trebuie precizat faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forţa juridică a unei

33 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 145.

34 Ioan Şantai, Codificarea administrativă, cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, în Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58.

legi, însă nu una obişnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramurii de drept respective 35 . Una dintre calităţile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de concepţie, care obligă pe toţi autorii unui act normativ de o asemenea importanţă să aibă capacitatea de a depăşi disensiunile, diferenţele de concepţie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere legislative unitare. Există o serie de dificultăţi pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le- ar ridica:

- diversitatea şi caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept;

- numărul mare de autorităţi publice competente să edicteze reguli administrative;

- multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă;

- specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administraţia publică, aflată într-o continuă schimbare şi transformare, pentru a putea face faţă unei realităţi. În ciuda acestor dificultăţi, ne raliem la părerea conform căreia o administraţie publică modernă, într-un stat democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile omului, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valori supreme şi garantate, nu poate fi decât o administraţie transparentă, iar transparenţa nu este de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice şi când este vorba de colectorul de taxe şi când este vorba de Guvern 36 .

35 Liliana Vişan, Diana Iuliana Pasăre, Mutaţii aduse instituţiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituţiei. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a României, în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrării europene, Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, Sibiu, p. 55-56. 36 A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

CAPITOLUL IV RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

4.1. DEFINIŢIA RAPORTULUI DE DREPT ADMINISTRATIV

Raportul juridic este o relaţie socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezintă acele relaţii care apar în sfera de realizare a administraţiei publice şi care sunt supuse normelor dreptului administrativ. O problemă importantă a fost reprezentată de momentul naşterii raportului juridic. În acest sens s-au conturat două mari curente de opinie: primul, susţinut cu prioritate de specialiştii teoriei dreptului este adeptul tezei că raportul juridic ia naştere numai după ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susţine că pentru naşterea raportului juridic nu este nevoie să intervină un anumit act omenesc, că de fapt raportul se naşte chiar din normă, direct şi fără nici o mijlocire. Acest curent este susşinut de penalişti şi teoreticienii dreptului administrativ. Pornind de aici s-au conturat două mari categorii de raporturi:

-

raporturi de cooperare (conformare) care durează cât norma de drept este respectată;

-

raporturi de conflict, când norma de drept administrativ a fost încălcată şi intervine forţa de coerciţie statală.

4.2.

CLASIFICAREA ŞI TRĂSĂTURILE RAPORTURILOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Potrivit sistemului constituţional şi legal actual se conturează următoarele categorii de raporturi de drept administrativ:

a. raporturi de subordonare ierarhică (de exemplu, dintre Guvern şi ministere, dintre ministere şi alte autorităţi centrale de specialitate subordonate lor, între Guvern şi alte autorităţi subordonate);

b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar şi consiliul local, dintre Preşedinte şi Guvern);

c. raporturi de tutelă administrativă(raporturi între autorităţile autonome locale, inclusiv la nivelul judeţului şi Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriul, prefectul);

d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local şi cel judeţean).

Trăsăturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel:

- din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod obligatoriu un purtător al autorităţii publice, care, potrivit prevederilor constituţionale ar putea fi: statul, prin organele sale, unităţile administrativ- teritoriale, un organ al administraţiei publice sau o altă autoritate publică, potrivit art. 52 din Constituţie, stabilimente publice şi de utilitate publică etc.;

- conţinutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul drepturilor şi obligaţiilor părţilor care participă la procesul de înfăptuire a administraţiei, respectiv executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii, precum şi emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii;

- trăsătura generală a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea că acţiunea subiectelor sau inacţiunea lor, în general

conduita părţilor se realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere publică. Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităţilor administrative locale , în vederea asigurării legalităţii şi apărării interesului public. Constituţia consacră în art. 123 alin. 5 instituţia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr. 215/2001 şi Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului. Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercită un control asupra activităţii autorităţilor autonome locale şi judeţene sau asupra organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeţean, putând ataca în contencios administrativ actele acestora atunci când le consideră ilegale. Raporturile de tutelă administrativă au următoarele trăsături:

a. subiectele acestora au o reprezentare constituţională şi legală, ele fiind reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum şi de autorităţile autonome locale şi cele judeţene;

b. naşterea şi realizarea lor exprimă voinţa legiuitorului.

Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici dincolo de text 37 .

37 V. Vedinaş, op. cit., p70.

CAPITOLUL V ACTUL ADMINISTRATIV

Actul administrativ reprezintă una din formele prin care administraţia publică îşi realizează misiunea , fiind cea mai importantă dintre acestea din punct de vedere juridic. În perioada postbelică, actele juridice ale administraţiei erau analizate sub denumirea ,, actele puterii executive’’,distingându-se actele administrative de autoritate şi actele administrative de gestiune.Actul administrativ de autoritate era definit de către Romulus Ionescu , ca fiind ,, o manifestare de voinţă făcută de un organ administrativ competinte, prin care creiază o situaţiune juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public , în care găsim ideia de dominaţiune şi comandament’’, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de voinţă făcută de un organ competinte ,însă el tinde să creieze unui organism administrativ o situaţiune juridică de caracter patrimonial, reglementată de dreptul privat’’. Interesant este faptul că în sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, deşi actul administrativ de gestiune se aprecia că are, în realitate, caracter de act civil. Când o autoritate publică - precizează prof. Paul Negulescu - încheie un contract de vânzare- cumpărare cu un particular, privitor la un imobil, se creează o situaţie juridică de cumpărător şi o alta de vânzător, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaţii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimţământul ambelor părţi, prin acte bilaterale. Actul de vânzare-cumpărare este, deci, un act administrativ de gestiune 38 . Noţiunea de act administrativ era folosită într-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autorităţilor administrative, nu şi regimul juridic de putere. Între actul administrativ şi actul administrativ de gestiune nu exista o corespondenţă gen-specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv, de gestiune era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei interbelice 39 . Unii autori, precum Tudor Drăganu, Ilie Iovănaş, folosesc termenul de act de drept administrativ, alţii pe cel de act administrativ.Sintagma ,,act de drept administrativ’’ a fost fundamentată de Şcoala de la Cluj , prin reprezentantul său, profesorul Tudor Drăganu prin lucrarea ,,Actele de drept administrativ’’, din dorinţa de a releva regimul juridic care guvernează actele organelor administraţiei de stat ,care este unul de drept administrativ.Noţiunea de ,, act administrativ’’ a fost fundamentată de reprezentanţii Şcolii de la Bucureşti,care au apreciat că este cea mai potrivită pentru a evoca efectele juridice ale organelor administraţiei de stat. 40

38 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediţia a IV-a, Editura Marvan, Bucureşti, 1934, p.304. 39 “Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii ştiinţifice, îndeosebi în lucrările lui H. Berthelemy, de la sfârşitul secolului al XlX-lea şi începutul secolului al XX-lea. Este adevărat că atunci se făcea vorbire doar de acte de putere publică şi, respectiv, de gestiune ale administraţiei. „Un oraş, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu şi pot avea ocazia de a vinde, de a cumpăra, de a contracta. Aceste contracte făcute de administraţie sunt asemănătoare celor făcute de oricine în gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implică nici o regulă de putere publică”, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia 4, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 21, nota nr. 2). 40 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.216, citat de Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.79.

O altă definitie este dată în Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inţelege prin act administrativ ,, acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice,care constă în ntr-o manifestare unilaterală expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii , în realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti 41 . Într-o altă opinie, s-a apreciat că actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor publice, în principal autorităţi ale administraţiei publice ,în scopul de a produce efecte juridice ,în temeiul puterii publice 42 , iar în altă opinie , actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică , pe baza şi în executarea legii , a unei autorităţi administrative ,prin care se formează o situaţie juridică referitoare la un drept recunoscut de lege, voinţa juridică fiind supusă regimului juridic administrativ. 43 Valorificând elementele folosite în definirea actului administrativ, se poate aprecia că acesta reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, care constă într-o manifestare de voinţă expresă , unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlului de legalitate al instanţelor judecătoreşti , care emană de la autorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative. Termenul de act administrativ este reglementat şi de noua Lege a contenciosului administrativ care îl defineşte ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice”. 44 Actul administrativ reprezintă forma juridică principală de activitate a administraţiei publice care constă într-o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică precum şi controlul de legalitate al instanţelor judecătoreşti, care emană de l aautorităţi administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau sting drepturi şi obligaţii corelative.

5.1. ACTELE ADMINISTRATIVE ADOPTATE/EMISE DE AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Administraţia publică se înfăpuieşte în baza şi în vederea executării legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice şi prin operaţiuni materiale administrative.Actele administrative sunt manifestări de voinţă cu caracter unilateral , făcute în exercitarea funcţiei executive a autorităţilor publice, în scopul de a produce efecte juridice , a căror realizare este garantată prin posibilitatea de a recurge la forţa de constrângere a statului. Organele centrale nu pot îndeplini singure sarcinile administrative în fiecare punct al teritoriului, ele având nevoie de o reţea publică locală pentru a-şi exercita acţiunea.Pentru rezolvarea problemelor de interes local , autorităţile autonome ale administraţiei publice locale sunt investite , prin lege , cu anumite atribuţii care constituie competenţa lor

41 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediţia aIVa, Editura All Beck, Bucureşti, 2005.

42 R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287.

43 I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279. 44 Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificată prin O.U.G. nr.190/2005, precum şi prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 şi nr.65/2007.

materială.In cadrul acestei competenţe, autorităţile publice locale adoptă sau emit diferite acte juridice în numele şi în interesul colectivităţilor locale sau al cetaţenilor care le compun şi săvârşesc fapte materiale producătoare de efecte juridice , în scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice, de regulă de drept administrativ,dar şi raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept. Misiunea administraţiei publice locale de organizare a executării legii se realizează printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv şi printr-o activitate cu caracter de prestaţiune în cadrul diferitelor servicii publice 45 .

5.2.ACTELE ADMINISTRATIVE DE AUTORITATE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

Administraţia publică locală adoptă acte normative şi acte individuale.Actele normative se caracterizează prin faptul că ele conţin reguli generale de conduită, impersonale şi de aplicabilitate repetată , la un număr nedeterminat de subiecţi 46 .Actele administrative individuale se caracterizează prin faptul că ,, manifestarea de voinţă a organului competent creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate’’ 47 . În ceea ce priveşte actele de autoritate cu caracter individual emise de autorităţile administraţiei publice locale, ponderea este deţinută de autorizaţii, actele de sancţionare(procesele verbale de contravenţie), actele atributive de statut personal şi actele privind patrimoniul public local.

1)

Actele atributive de statut personal

Din această categorie , fac parte dispoziţiile primarilor şi ale preşedinţilor consiliilor judeţene de numire în funcţie a personalului din aparatul propriu al administraţiei publice locale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobândesc statutul de funcţionar public. Potrivit Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale conferă persoanelor fizice, române sau străine, cu merite deosebite, titlul de cetăţean de onoare al oraşului sau al comunei. Prin acest titlu nu se urmăreşte acordarea de drepturi sau stimulente materiale, întrucât statutul de cetăţean de onoare este acordat tocmai pentru că o persoană a depus o activitate importantă în folosul exclusiv al colectivităţii, fără a urmări avantaje

materiale.

Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constând în recunoaşterea socială faţă de o persoană care a desfăşurat o activitate deosebită în interesul colectivităţii.Se pune întrebarea , dacă poate fi considerat titlul de cetăţean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaţiune tehnico-materială. Anterior completării şi înmânării titlului de cetăţean de onoare, consiliul local adoptă o hotărâre prin care se nominalizează persoanele cărora se va acorda această distincţie.Această hotărâre este un act administrativ de autoritate reprezentând o manifestare unilaterală de voinţă a consiliului local pentru punerea în aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 .

45 Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992, p.6.

46 Ilie Iovănaş, op.cit., p.218.

47 Idem, p.219.

Titlul propriu-zis reprezintă însă un înscris constatator, care are natura unei operaţiuni tehnico-materiale posterioare adoptării hotărârii consiliului local , în vederea executării acestei hotărâri. Hotărârea consiliului local de acordare a titlului de cetăţean de onoare , fiind un act juridic , dă naştere dreptului persoanei respective la recunoaşterea publică a noului său statut social, prin îndeplinirea tuturor formalităţilor necesare, precum înmânarea solemnă a titlului, asigurarea publicităţii, înscrierea în cartea de onoare a localităţii şi alte operaţiuni prevăzute în hotărârea de acordare ori în statutul comunei sau al oraşului. Se exclude varianta că acest titlu de cetăţean de onoare ar putea fi un act politic, deoarece acordarea acestui titlu reprezintă o atribuţie a consiliilor locale , prevăzută de lege , iar exercitare unei astfel de atribuţii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. Legea a stabilit competenţa consiliilor locale , încât să le dea posiblitatea rezolvării şi promovării intereselor locale , atât prin acţiunea lor directă , cât şi prin asocierea , colaborarea sau atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-şi pot aduce contribuţia la ceea ce este util, valoros şi reprezentativ pentru colectivitatea locală.

2)Autorizaţiile

Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se stabilesc drepturi şi obligaţii pentru subiecţii dinainte determinaţi , cărora li se adresează 48 . Competenţa autorităţilor publice locale, rezultă atât din legea organică cât şi din alte legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraţia publică locală, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege. O categorie importantă de autorizaţii o constituie autorizaţiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, în conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea şi desfăşurarea unor activităţi economice pe baza liberei iniţiative.Acest Decret- lege , prin art.28, prevedea că autorizaţiile pentru constituirea de întreprinderi mici, asociaţii familiale sau pentru desfăşurarea , de către persoanele fizice, a unor activităţi independente, se emit de primăriile judeţene sau a municipiului Bucureşti.Competenţa generală în materia eliberării de autorizaţii aparţine primarilor. 3) Actele de sancţionare contravenţională Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competenţa autorităţilor unipersonale ale administraţiei publice locale.Stabilirea sancţiunilor contravenţionale se face numai de către primar, preşedintele sau vicepreşedinţii consiliului judeţean sau de împuterniciţii acestora.Faptele ce constituie contravenţii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative , inclusiv ale administraţiei publice locale.Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale se face de către autorităţile competente în mod direct sau prin împuterniciţii lor, ca o consecinţă a atribuţiilor pe care le au aceste autorităţi de a asigura punerea în executare a legii şi a hotărârilor consiliilor locale(judeţene). Procesul verbal de constatare a contravenţiei reprezintă motivele actului de sancţionare, adică justificarea aplicării sancţiunii contravenţionale.În cazul actelor de sancţionare, motivarea acestora nu este obligatorie, reprezentând o formalitate procedurală esenţială, ceea ce înseamnă că neîndeplinirea ei conduce la nulitatea actului în cauză. Potrivit art.1 din Ordonanţa nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, modificată şi completată, actele administrative normative de stabilire şi sancţionare a

48 Ilie Iovănaş, op.cit., p.219.

contravenţiilor, acestea se emit , în afara Guvernului şi de către organele deliberative ale administraţiei publice locale.Consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al

municipiului Bucureşti pot stabili şi sancţiona contravenţii în toate domeniile de activitate în care acestora li s-au stabilit atribuţii prin lege, în măsura în care , în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi sau prin hotărâri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din Ordonanţa nr.2/2001).Prin aceste dispoziţii legale, cosiliilor locale şi judeţene li se recunoaşte o competenţă generală în domeniul stabilirii şi sancţionării contravenţiilor. În domeniile în care au fost stabilite şi sancţionate faptele ce constituie contravenţii , prin lege sau prin hotărâri ale Guvernului, cosiliile locale şi judeţene nu mai pot adopta acte normative cu acelaşi obiect de reglementare, ci au obligaţia punerii în executare a legilor şi hotărârilor Guvernului. Ordonanţa nr.2/2001 49 nu recunoaşte primarului competenţa de a emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor , el fiind autoritate publică locală cu caracter executiv.

4)

Acte administrative individuale având ca obiect bunurile din patrimoniul public local

Aceste acte administrative sunt de competenţa cosiliilor locale şi consiliilor judeţene. În art.121 din Legea nr.215/2001 modificată şi completată prin Legea nr.286/2006, patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile şi mobile care aparţin domeniului public şi privat de interes local, precum şi a drepturilor şi obligaţiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiaşi legi, consiliile locale şi judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate.Tot ele sunt cele care hotărăsc cu privire la cumpărarea şi vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeţean 50 .Aceste hotărâri ale consiliilor locale locale şi judeţene sunt acte de autoritate (unilaterale), în baza lor putându-se încheia actele de gestiune. 5) Acte de autoritate individuale adoptate de către consiliile locale privind alegerea viceprimarilor, numirea şi eliberarea din funcţie a agenţilor economici şi instituţiilor publice de interes local.

5.3.ACTELE ADMINISTRATIVE DE GESTIUNE ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE LOCALE

În activitatea pe care o desfăşoară, autorităţile administraţiei publice locale adoptă acte juridice de autoritate şi încheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administraţiei publice locale nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local hotărăşte asupra concesionării sau închirierii bunurilor proprietate publică a comunei sau a oraşului, precum şi a serviciilor publice de interes local, aceleaşi atribuţii fiind prevăzute şi pentru consiliul judeţean. Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraţiei publice, în literatura juridică română s-a preferat noţiunea de contracte administrative.Teoria contractelor administrative este opera jurisprudenţei franceze, fiind preluată apoi de literatura juridică, care a îmbogăţit-o cu noi elaborări doctrinare 51 .

49 O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,modificată şi completată.

50 Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p.43.

51 G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106.

Categoria actelor administrative de gestiune ale administraţiei publice locale cuprinde două categorii de acte:

- acte de gestiune publică pe care administraţia le încheie în calitatea sa de putere publică pentru satisfacerea intereselor publice;

- acte de gestiune privată care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe

care administraţia le încheie în calitate de persoană juridică civilă. Actele administrative de gestiune ale administraţiei publice locale se caracterizează prin următoarele trăsături:

1) au la bază un acord de voinţă între două sau mai multe părţi, din care cel puţin una este o autoritate a administraţiei publice locale; 2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrări publice de interes local şi administrarea bunurilor din patrimoniul public local; 3) cauza actelor administrative de gestiune constă în satisfacerea intereselor publice ale colectivităţilor locale. Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta în :

- concesionarea de servicii publice;

- concesionarea bunurilor proprietate publică;

- participarea la societăţi comerciale sau asocierea cu agenţi economici;

- înstrăinarea bunurilor din domeniul privat;

- achiziţiile de lucrări publice;

- achiziţiile de bunuri publice;

- împrumutul public local; Potrivit acestor trăsături ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi definite ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor ,în regim de drept public sau de drepr privat, pentru administrarea domeniului public şi privat, în vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivităţilor locale 52 .

5.4. CLASIFICAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Actele administrative pot fi clasificate după mai multe criterii. După natura juridică 53 , actele administrative pot fi:

acte administrative de autoritate (sau acte de putere publică) Aceste acte se adoptă sau se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă,judecătorească- în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii , modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;

acte administrative de gestiune Aceste acte se încheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizice şi juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, municipiu,oraş,comună).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice;

52 Anton Trăilescu, Actele administraţiei publice locale, Editura All Beck, Bucureşti, 2002, p106. 53 Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004,p.76.

acte administrative jurisdicţionale Aceste acte se emit, în mod unilateral , de autorităţile de jurisdicţie administrativă, anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari. După competenţa materială,pot exista:

acte administrative cu caracter general Aceste acte se adoptă sau se emit de autorităţile administraţiei publice care au competenţă materială generală.Din această categorie fac parte:decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale ,unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor;

acte administrative de specialitate Aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de autorităţile administraţiei publice locale de specialitate. Din această categorie fac parte ordinele şi instrucţiunile emise de miniştri şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate , precum şi cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate. După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:

acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului ,ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul ţării;

acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale La această categorie pot fi enumerate: hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale ,ordinele prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor precum şi cele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care funcţionează autorităţile care le emit. După gradul de întindere al efectelor juridice , actele administrative sunt:

acte administrative normative Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementări de principiu aplicabile la un număr nedeterminat de persoane 54 .Acestea sunt: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale , unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor.

acte administrative individuale Actele administrative individuale reprezintă manifestări de voinţă ale organului competent care creează , modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru una sau mai multe persoane determinate. Actele administrative se diferenţiază în funcţie de organul de la care emană:

a) Preşedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale;

54 Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

b)Guvernul emite ordonanţe, care au caracter normativ şi hotărâri, care pot fi normative sau individuale;

c) Miniştrii şi conducătorii altor organe de specialitate emit instrucţiuni , care au caracter

normativ, şi ordine, cu caracter normativ sau individual; d)Consiliile judeţene şi locale adoptă hotărâri normative sau individuale;

e) Preşedinţii Consiliilor judeţene emit dispoziţii cu caracter individual;

f) Prefecţii emit ordine,normative sau individuale;

g) Primarul emite dispoziţii , cu caracter normativ sau individual.

După natura efectelor juridice pe care le produc sunt:

acte administrative care acordă drepturi ( impersonale şi generale sau individuale)

acte administrative care constată existenţa unui drept După perioada de timp în care produc efecte juridice sunt:

acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până la abrogare);

acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp), anume prevăzută în actul respectiv.

5.5. CARACTERUL ŞI TRĂSĂTURILE PUBLICE

ACTELOR

ADOPTATE/EMISE

DE

AUTORITĂŢILE

ADMINISTRAŢIEI

Actele de putere publică se clasifică , în funcţie de modul de exprimare a voinţei autorităţii administraţiei publice emitente , în două categorii:

acte unilaterale , care includ actele administrative şi actele de drept comun;

acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept comun pe care le realizează administraţia şi care nasc pentru ea drepturi şi obligaţii la fel ca pentru orice subiect de drept. Din definiţia dată actului administrativ, se pot desprinde următoarele trăsături ale

acestuia:

1) actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice;

actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă

unui regim de putere publică ; 3) regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui control de legalitate; 4) actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate de administraţie să presteze servicii publice; 5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. 1) Actul administrativ este forma juridică principală de activitate a administraţiei publice. Actul administrativ este forma juridică cea mai importantă a activităţii organelor administraţiei publice.După opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei de stat,dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele , actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile direct productive’’.

2)

2) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi supusă unui regim de putere publică . Această caracteristică distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt rezultatul acordului de voinţă a două părţi ,din care una este reprezentată de un organ al administraţiei publice. În conţinutul acestei trăsături se pot identifica trei elemente:

a)Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă. Un act administrativ nu poate cuprinde o rugăminte, o constatare, o părere sau expresia unui sentiment, ci numai o voinţă 55 . Acest caracter expres al manifestării de voinţă este determinat de regimul de putere publică în care se emit actele administrative.Voinţa juridică se exprimă în scopul de a aduce o modificare în realitatea juridică existentă ,ea urmeşte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi sau obligaţii. b)Caracterul unilateral al voinţei juridice. Actul administrativ se deosebeşte pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraţiei , ca şi faptele materiale ale acesteia, producătoare sau neproducătoare de efecte juridice 56 . Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numărul de persoane implicat în emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru că este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru că el degajă o singură voinţă juridică 57 . c) Dimensiunea emiterii în regim de putere publică a actului administrativ Prin această trăsătură, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale administraţiei, care sunt emise în regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de ,,autoritatea administraţiei publice, în calitatea ei de purtătoare a puterii publice,dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii, cărora li se aplică un regim de putere publică 58 ’’.De regimul de putere publică se leagă ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ şi executarea lui din oficiu 59 ’’. 3) Regimul de putere publică nu exclude exercitarea de către instanţele judecătoreşti a unui control de legalitate. Prin Legea nr.554/2004 se dezvoltă principiul , că actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.Există însă unele acte care, deşi nu sunt emise de autorităţi ale administraţiei publice, sunt supuse acestui control de legalitate.Mai există şi acte administrative care,deşi nu sunt emise de către organe ale administraţiei publice, ci de alte autorităţi publice, sunt supuse acestui control de legalitate 60 . 4) Actul administrativ poate emana de la autorităţi publice sau de la persoane private autorizate de administraţie să presteze servicii publice. Prin această trăsătură se identifică actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care emană , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de către administraţia publică şi despre actul emis prin delegaţie, de structuri cărora le-au fost

55 Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222

56 Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14.

57 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p.219.

58 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289.

59 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediţia aIVa , Editura All Beck, Bucureşti, 2005.

60 Idem, p33-35.

transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei publice , prin actul de autorizare dat în scopul realizării unor servicii publice.Legea Fundamentală califică drept act administrativ atât actele prin care se realizează administraţia mijloc de realizare a competenţei. 5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta în a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evocă acele manifestări de voinţă făcute în scopul de a produce efecte juridice, a căror realizare este garantată prin forţa de constrângere a statului, în condiţiile prevăzute de normele juridice în vigoare 61 . Fiind o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridică existentă , prin naşterea , modificarea sau stingerea de drepturi şi obligaţii corelative.

5.6. REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentând ansamblul regulilor, de fond şi de formă, care tsabilesc condiţiile de valabilitate, procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, căile administrative şi judiciare de atac, efectele (întinderea şi încetarea), sancţiunile aplicabile, care particularizează actele de drept administrativ în raport cu celelalte acte juridice. Dimensiunile regimului juridic vizează:

a. condiţiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiţiile care privesc forma şi fondul acestui tip de act juridic;

b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ;

c. forţa juridică şi efectele juridice ale actului administrativ, începând cu naşterea, efectele propriu-zise, până la încetarea producerii acestor efecte;

d. controlul exercitat asupra actului administrativ.

5.6.1. Legalitatea actului administrativ

Dimensiunea esenţială a statului de drept este legalitatea. O definiţie succintă şi clară

a fost dată de Rudolf Wassermann, potrivit căruia „statul de drept este statul a cărui activitate este determinată şi limitată prin drept” 62 . Majoritatea autorilor de drept administrativ califică legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalităţii semnifică:

- supremaţia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie să se încadreze în limitele dreptului;

- baza legală, în sensul că acţiunea acestor subiecte de drept trebuie să se încadreze în limitele dreptului.

Ca principiu de drept, legalitatea se află în strânsă corelaţie cu alte principii precum:

- egalitatea în conţinutul legii, în sensul că normele juridice trebuie să fie generale şi impersonale şi să se aplice nediferenţiat pe persoane sau situaţii;

61 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Știinţifică, Bucureşti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2007,p.83. 62 Verginia vedinaş, op. cit., p. 85.

- egalitatea în faţa legii, care se referă la autoritatea care execută legea, deci administraţia, care trebuie să fie impersonală şi să trateze de o manieră unitară cazurile deduse ei spre soluţionare.

Condiţiile realizării legalităţii actelor administrative sunt:

a. actul adoptat trebuie să fie adoptat/emis în baza şi executarea legii (a Constituţiei şi legilor statului);

b. actul administrativ trebuie să fie emis pe baza tuturor actelor autorităţilor de administraţie publică superioare organului emitent;

c. actul administrativ trebuie să fie emis în limitele competenţei sale;

d. actul administrativ trebuie să fie emis cu procedura şi în forma cerută de lege;

e. actul administrativ trebuie să corespundă scopului legii şi actelor normative ale autorităţilor administraţiei publice superioare;

f. actul administrativ trebuie să fie oportun. Prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii.

Criteriul oportunităţii urmăreşte să respecte:

- specificitatea condiţiilor de muncă şi de viaţă din zona respectivă;

- valorile cutumiare ale locului respectiv;

- nevoile reale ale unităţii administrativ-teritoriale.

5.6.2. Forma actului administrativ

Conceptul de formă desemnează structura internă şi externă a unui conţinut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Doctrina a fost consecventă în a susţine necesitatea ca actul administrativ să îmbrace de regulă forma scrisă. În ceea ce priveşte forma scrisă a actelor administrative, trebuie făcută distincţia între actele administrative cu caracter individual, care pot îmbrîca şi forma orală (de exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, poate îmbrăca atât forma scrisă, cât şi forma orală). Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, deoarece se prevede obligativitatea publicării lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare în Monitorul Oficial al României a hotărârilor şi ordonanţelor de Guvern atrage după sine inexistenţa actului.

Argumentele care legitimează forma scrisă a actului administrativ sunt: 63

- necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actului;

- necesitatea executării şi respectării de către cei ce intră sub incidenţa actului;

- necesitatea de a constitui mijloc de probă în caz de litigiu;

- necesitatea verificării legalităţii lui în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis;

- realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scrisă a actului administrativ reprezintă o condiţie de validitate a actului şi nu mijloc de probă, ea fiind impusă ad validitatem şi nu ad probationem.

63 A. Iorgovan, op. cit., p. 50.

De necesitatea formei scrise se leagă şi alte condiţii de concretizare exterioară a

actului:

a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituţia României, limba oficială este limba română, drept urmare actele emise de autorităţile administraţiei publice vor fi emise în limba română. În cadrul unităţilor administrativ-teritoriale unde ponderea minorităţilor naţionale este de cel puţin 20% din numărul locuitorilor, actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale pot fi comunicate sau publicate în limba respectivei minorităţi naţionale.

b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ

se motivează printr-o notă de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub formă de prembul înaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept şi de fapt care legitimează intervenţia actului juridic respectiv. Obligaţia motivării vizează şi unele acte cu caracter individual (hotărârile de guvern cu caracter individual). Lipsa acestor condiţii exterioare poate atrage, după caz, nulitatea sau anulabilitatea

actelor administrative.

5.6.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. Primarul emite dispoziţii), iar organele colegiale adoptă acte administrative (ex. Consiliul local adoptă hotărâri). Identificăm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, după cum urmează:

a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptării actelor administrative;

b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;

c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptării actelor administrative.

Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecvenţă destul de mare în activitatea administraţiei. O relevanţă importantă o au avizele şi acordurile. Avizele sunt cunoscute în literatura de specialitate sub titulatura de acte pregătitoare şi reprezintă puncte de vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită/adopte un

act. Într-o formă mai dezvoltată, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi pentru a decide în cunoştinţă de cauză 64 . Cuvântul aviz poate avea trei accepţiuni: înştiinţare scrisă cu caracter oficial, părere, apreciere competentă emisă de cineva din afară, o autoritate externă, asupra unei probleme aflate în dezbatere şi rezoluţie a unei autorităţi competente. Avizele sunt de trei categorii:

a. Avize facultative în care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul, nici să-l respecte dacă l-a solicitat şi obţinut.

b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95 din Constituţie.

64 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.

c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizează prin obligativitate, atât a cererii, cât şi a respectării lor. Organul administrativ are obligaţia să ceară, să aştepte ca avizul să fie emis, să depună diligenţele necesare emiterii lui şi, în final, să se conformeze acestuia. Acordul reprezintă consimţământul pe careîl dă un organ public altui organ în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit document justificativ. Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ prin care acesta îşi exprimă consimţământul. În funcţie de momentul în care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului. Consecinţa acordului nu este obligarea organului administrativ mitent la emiterea actului, condiţionează însă valabilitatea actului. Emis în absenţa sau cu încălcarea acordului actul este nul. Formele procedurale concomitente adoptării/emiterii actului administrativ se întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către aceste autorităţi publice. Formele procedurale concomitente sunt:

- Cvorumul este majoritatea cerută de lege pentru funcţionarea valabilă a organului colegial. Potrivit art. 67 din Constituţie, cele două camere ale Parlamentului adoptă acte în prezenţa majorităţii membrilor lor.

- Majoritatea cerută pentru votarea actului. Se are în vedere numărul de voturi impus de lege pentru ca actul colegial să poată fi adoptat. Există trei tipuri de majorităţi:

majoritate simplă, majoritate absolută şi majoritate calificată.

- Regula semnării şi contrasemnării actului. Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leagă de momentul producerii de efecte juridice de către actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt:

comunicarea şi publicarea. Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor celor interesaţi. Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi unele acte cu caracter individual. Este definită în doctrină ca reprezentând operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte acte de difuzare scrisă. 65

5.7. FORŢA JURIDICĂ A ACTELOR ADMINISTRATIVE

Problema forţei juridice a actelor administrative mai este analizată în doctrină şi sub titulatura eficienţa actelor administrative. 66 Forţa juridică a actelor administrative este condiţionată de mai multe elemente:

a. locul organului emitent, în sistemul organelor administraţiei publice;

b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale materiale şi teritoriale;

c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ.

Ca o consecinţă a forţei juridice a actelor administrative şi ca o particularitate a acestora, în acelaşi timp, regăsim regula executării din oficiu a actelor, cunoscută şi sub denumirea de principiul executio ex officio.

65 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135. 66 Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.

Forţa juridică a actului administrativ este inferioară legii, dar superioară celei a actului de drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaţii sau organizaţii cetăţeneşti. Totodată, forţa juridică a actului administrativ este dată de locul organului de administraţie publică în cadrul sistemului administrativ.

5.7.1. Efectele actelor administrative

Efectele juridice ale actelor administrative reprezintă consecinţele unui act administrativ. Aceste consecinţe sunt de două feluri:

a. consecinţe juridice, obiect al analizei noastre;

b. consecinţe de natură economică, socială, culturală etc.

Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune următoarele aspecte:

a. momentul de la care ele încep să se producă;

b. întinderea efectlor juridice ale actelor administrative;

c. încetarea efectelor juridice ale actelor administrative.

Momentul de la care actul juridic începe să producă efecte juridice

Trebuie să avem în vedere organul emitent sau alte subiecte de drept.

a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din momentul adoptării sale. Efectele constau în publicarea şi comunicarea acestora.

b. pentru celelalte subiecte de drept este importantă distincţia ce trebuie făcută între

felul actului, respectiv act normativ şi act individual. Ca urmare, actele normative produc efecte din momentul publicării lor, iar actele individuale de la data comunicării lor. Potrivit art. 78 din Constituţie, actele administrative produc efecte la trei zile de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României. În general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu retroactivează). Excepţii de la această regulă reprezintă actele constatative (recognitive) de drepturi şi obligaţii, care sunt şi retroactive. Acestea recunosc existenţa unor drepturi şi obligaţii anterioare (cerificatul de naştere, certificatul de căsătorie, somaţia de plată etc.). Întinderea efectelor juridice Este important a se face distincţia între actul administrativ cu caracter normativ şi cel cu caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar şi pentru celelalte ramuri de drept cu excepţia dreptului penal. Potrivit art. 73 alin 3, lit. h „infracţiunile, pedepsele şi regimul executării lor sunt de domeniul legii organice”. Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar şi pentru alte ramuri de drept. Exemplu: actele de stare civilă produc efecte juridice şi în sfera dreptului civil şi a dreptului familiei şi sunt emise de autorităţile administraţiei publice. Încetarea producerii de efecte juridice de către actele administrative Orice act juridic produce efecte juridice până la momentul ieşirii sale din vigoare. Trebuie să se facă distincţia între încetarea producerii de efecte juridice, în general, şi încetarea producerii unor efecte determinate, şi anume obligaţia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la îndeplinire. 67 Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc în mai multe moduri:

67 A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.

a. prin anulare, de instanţa de judecată, în baza dispoziţiilor art. 52 şi art. 126 alin. 6 din Constituţie şi ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

b. prin revocare de organul ierarhic superior, în baza raportului de subordonare ierarhică;

c. prin retarctare, de organul care l-a emis;

d. prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a ţării;

e. încetarea efectelor actului în alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei sau desfiinţarea sau edificarea unei construcţii.

5.7.2. Suspendarea actelor administrative

Suspendarea actelor administrative presupune încetarea temporară a producerii de efecte juridice. Trebuie realizată distincţia între ce înseamnă suspendarea unui act administrativ şi ce înseamnă suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului administrativ înseamnă întreruperea producerii oricărui efect de către actul respectiv.

Suspendarea efectelor juridice înseamnă întreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv. Subiecţii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (întreruperea producerii efectelor juridice) unui act administrativ sunt:

- instanţa de judecată competentă;

- autoritatea ierarhic superioară organului care a emis actul;

- emitentul actului.

Regimul juridic genberal al suspendării actelor administrative presupune analiza mai multor aspecte:

a. cauzele care determină intervenţia suspendării;

b. efectele juridice ale suspendării;

c. organele care pot dispune suspendarea;

d. categoriile de suspendare.

Cauzele care pot determina intervenţia suspendării:

- suspendarea intervine atunci când există îndoieli cu privire la legalitatea unui act

administrativ.

- suspendarea poate interveni atunci când se aplică o anumită sancţiune administrativ- disciplinară unui funcţionar public sau unei alte persoane încadrată într-un organ

public.

Efectele juridice ale suspendării actului administrativ au ca notă dominantă faptul că produce o întrerupere a efectelor actului, o încetare vremelnică a producerii lor. Încetarea

cauzelor care au determinat intervenţia suspendării determină repunerea în vigoare a actului sau după caz scoaterea lui din vigoare. Categoriile de suspendare care pot interveni sunt:

- suspendarea de drept sau legală, care intervine în baza unui text de lege (conform art. 123, alin. 5 din Constituţie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ.

- suspendarea dispusă de anumite autorităţi publice, care la rândul ei poate fi de mai multe feluri: suspendare dispusă de instanţa de judecată, în cazul în care există motive bine justificate şi pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind

formulată odată cu sesizarea făcută în cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispusă de alte autorităţi publice (de exemplu, prin decret al preşedintelui poate fi suspendat un ministru împotriva căruia s-a cerut urmărirea penală.

5.7.3. Anularea actului administrativ

Anularea este operaţiunea juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta 68 . Nulitatea reprezintă o sancţiune care intervine atunci când actul este lovit de unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice până la constatarea nulităţii şi, în consecinţă, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dacă au fost produse pagube materiale sau morale, cel acre a introdus cererea de anulare are drept să ceară despăgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituţia anulării este prevăzută de art. 52 din Constituţie care consacră acel tip de anulare care este dispus de instanţa judecătorească. Potrivit prevederii, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Nulitatea absolută sancţionează nerespectarea, la încheierea actului, a unei norme care ocroteşte un interes general, obştesc. În cazul nulităţii relative sunt nerespectate, la încheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea absolută intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond esenţiale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativă pentru condiţii de mai mică importanţă care privesc forma actului.

Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi:

- organul ierarhic superior, în virtutea raportului de subordonare ierarhică;

- instanţa de judecată;

- de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu, cele ale locurilor de detenţie).

5.7.4. Inexistenţa actelor administrative

Este sancţiunea prevăzută de lege referitoare la actele de drept administrativ la adoptarea/emiterea cărora şi-n conţinutul cărora s-au încălcat deosebit de grav condiţiile de legalitate. În acest caz, actul nu există. Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui în baza unei legi abrogate determină inexistenţa actului administrativ. Actul administrativ jurisdicţional, prin care se soluţionează litigii date de lege în competenţa altor instanţe, nu există. Actele administrative lovite de această sancţiune nu produc efecte juridice.

68 A. Iorgovan, op. cit., p. 72.

CAPITOLUL VI CONTRACTUL ADMINISTRATIV

6.1. EVOLUŢIA TEORIEI CONTRACTULUI ADMINISTRATIV ȘI DEFINIREA SA

Contractul administrativ reprezintă o creaţie a Consiliului de Stat francez și a fost dezvoltat de Gaston Jèze care înţelege prin „teoria contractelor administrative”, „contractele încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public și care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care guvernează raporturile dintre particulari” 69 . Contractul administrativ s-a îndepărtat de principiile călăuzitoare ale dreptului privat și s-a constituit ca ramură autonomă de drept. Doctrina de drept administrativ din perioada interbelică a evidenţiat unele aspecte specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile:

- particularul care a încheiat un contract cu administraţia nu va putea să-l cedeze întreg sau în parte unei persoane decât cu aprobarea administraţiei;

- unele clauze contractuale sunt de natură reglementară;

- administraţia poate să-și rezerve dreptul de a cere oricând concesionarului care nu și- a îndeplinit obligaţiile înscrise în contract să poată rezilia contractul direct, prin act administrativ, dacă interesul general o cere;

- contractelor administrative li se aplică teoria impreviziunii care nu se aplică contractelor civile.

Contractul administrativ este înainte de toate un instrument juridic prin care, alături de actul administrativ, unele autorităţi ale administraţiei publice își duc la îndeplinire sarcinile și competenţele. Așa cum aprecia profesorul Iorgovan, noţiunea de contract administrativ este legată de noţiunile de domeniu public și serviciu public. Regulile specifice contractelor administrative sunt următoarele:

a. forma contractului care este prestabilită de legiuitor;

b. puterile exorbitante ale administraţiei, cu ajutorul cărora administraţia poate obţine, prin impunere unilaterală, executarea fidelă și regulată a prestaţiei convenite prin contract;

c. facilităţi pe care administraţia le poate da celor cu care a încheiat contractul pentru a putea fi dus la îndeplinire;

d. competenţa tribunalelor administrative pentru soluţionarea litigiilor ce ar putea

apărea din executarea contractelor administrative. Teoria contractelor pornește de la ideea că pentru a îndeplini competenţele și sarcinile sale administraţia încheie acte juridice cu privire la domeniul public sau privat al comunei, orașului, judeţului sau chiar al statului, acte juridice ce pot îmbrăca atât forma unui contract administrativ cât și a unui contract de drept privat. Cele dintâi urmează un regim de drept public în timp cele celelalte se supun regimului dreptului privat. În exercitarea dreptului de proprietate sau a dreptului de administrare a bunurilor ce fac obiectul proprietăţii publice sau private a statului, autorităţile administraţiei publice încheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice, române sau străine, alte autorităţi publice care au ca

obiect vânzarea-cumpărarea de produse, executarea de lucrări sau prestări servicii,

69 Charles Debash, Institution et droit administratifs, Tome 2, PUF Paris, 1999, p. 295.

concesionarea sau închirierea de servicii publice, bunuri sau terenuri. Aceste acte juridice sunt denumite contracte administrative sau acte de gestiune. Constituţia României de la 1991, revizuită în 2003 consacră prin art. 136 alin. 4 că proprietatea publică este inalienabilă, iar pe de altă parte recunoaște posibilitatea existenţei unor mijloace juridice de valorificarea bunurilor proprietate publică: darea în administrare, care nu se poate face decât către o regie autonomă sau instituţie publică, concesiunea și darea în folosinţă gratuită. Trebuie specificat faptul că prevederile Constituţiei României de la 1991 nu denumește expres această categorie de acte juridice pe care le poate emite autoritatea de administraţie publică. Un pas important în evoluţia acestei instituţii juridice este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care nu numai că recunoaște acestă instituţie, dar o și definește în art.2 alin.1 lit. c, care, în prima fază definește actul administrativ, iar în faza a doua prevede că sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii publice și achiziţii publice 70 . Deși acest text operează numai cu noţiunea de contract, art. 18 alin 4 face trimitere expresă către contractul administrativ, textul prevăzând soluţiile pe care le poate dispune instanţa atunci când acţiunea în contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ. Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voinţă dintre o autoritate de administraţie publică, aflată pe o poziţie de superioritate juridică, pe de o parte, și alte subiecte de drept, pe de altă parte (persoane fizice și juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte părţi) prin care se urmărește satisfacerea unui interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrări publice sau punerea în valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publică. Din definiţie se desprind trăsăturile definitorii ale contractului administrativ:

- este o convenţie, deci presupune un acord de voinţă între părţi;

- una dintre părţi este un subiect determinat, fiind reprezentat de un organ de administraţie publică sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ce acţionează în vederea realizării puterii publice;

- părţile în contract se află pe poziţie de inegalitate juridică (datorită regimului de drept public aplicabil);

- obicectul contractului este determinat: urmărește satisfaerea unui interes public, general și poate îmbrăca următoarele forme: prestarea unui serviciu public, punerea în valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrări publice.

- clauzele contractului sunt stabilite atât pe cale reglementară, prin lege, cât și pe cale convenţională. Analizând strcutura unui contract administrativ se poate constata că este vorba de manifestarea acordului de voinţă a administraţiei de două ori: o dată, cea prin care administraţia stabilește, de comun acord cu particularul elemente de conţinut care pot face obiectul negocierii între aceștia – partea convenţională, și o a doua manifestare de voinţă, exprimată prin caietul de sarcini care este un veritabil act administrativ și care se sudează pe acordul de voinţă, fără a se putea contopi cu acesta partea reglementativă. Dacă prima voinţă este exprimată într-un regim

70 Legea nr. 554/2004 rpivind contenciosul administrativ, art. 2.

juridic mixt, de drept privat, dar și public în același timp, cea de-a doua voinţă este exprimată 71 .

- poziţia de superioritate a subiectului autoritate publică determină posibilitatea ca aceasta să poată modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci când interesul public o cere;

- contractele administrative sunt supuse exclusiv unui regim de putere publică;

- contractul administrativ implică o formă scrisă, deoarece prin intermediul său se acţionează în numele puterii publice;

- competenţa instanţelor de contencios administrativ pentru soluţionarea eventualelor litigii ce pot apărea din executarea unui astfel de contract.

6.2. CARACTERISTICILE GENERALE ALE CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE ȘI PRINCIPALELE CONTRACTE ADMINISTRATIVE

Caracteristicile generale ale contractelor administrative sunt:

a. părţile contractului administrativ: întotdeauna una dintre părţi este reprezentată de

o autoritate de administraţie publică sau învestită de aceasta cu putere și un particular.

b. obiectul contractului: administraţia își îndeplinește serviciile sale cu ajutorul serviciului public, astfel că obiectul contractului este reprezentat de o prestaţie (a face).

c. clauzele contractului: individualizarea contractului administrativ în raport de alte contracte pe care administraţia le poate încheia se poate realiza prin două căi:

- dacă obiectul contractului privește exploatarea unui serviciu sau a unei lucrări publice;

- dacă în contract sunt prevăzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun și care sunt obligatorii.

Principalele tipuri de contracte administrative sunt:

a. contractul de concesiune a serviciului public. Este cel mai utilizat tip de contract administrativ prin intermediul căruia o autoritate de administraţie publică îi încredinţează unui particular misiunea de a executa, de a pune în funcţiune o activitate (serviciu) publică contra unei remuneraţii denumită redevenţă, taxă încasată de la utilizatorii (beneficiarii) acestui serviciu.

b. contractul de concesiune de lucrări publice. prin acest tip de contract autorităţile

administraţiei publice încredinţează unui particular edificarea unei construcţii, realizarea unei autostrăzi, căi ferate, a unor imobile în principiu, în interes public, general.

c. contractul de furnituri. Are ca obiect achiziţionarea de către administraţie a diferitelor bunuri mobile. Cadrul reglementativ în materie este reprezentat de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune a serviciilor publice, cu modificările și completările ulterioare.

71 Eduard Demciuc, Nulitatea contractului administrativ articol în volumul Implicaţiile Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa asupra dreptului public și serviciilor publice, Secţiunea pentru știinţe juridice și administrative, Caietul Știinţific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410.

CAPITOLUL VII CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

7.1. FUNDAMENTELE CONSTITUŢIONALEALE CONTROLULUI EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Noţiunea de control, într-o accepţiune largă, semnifică o activitate de verificare a conformităţii unei anumite activităţi (în cazul de faţă, activitatea de administraţie publică) cu anumite valori, de regulă cele instituite de normele juridice. Într-un stat de drept pârghiile de control trebuie să reprezinte modalităţi prin care să se constate modul de executare a unor activităţi, de transpunere în practică a unor acte normative, rezultatele aplicării actului decizional, pozitive și negative în egală măsură 72 , în acest sens putându-se adopta cele mai bune soluţii și măsuri pentru eficientizarea activităţii administraţiei publice. România este proclamată prin art. 1 alin. 3 „stat de drept”, iar prin art. 16 alin. 1 și 2 se instituie principiul „egalităţii tuturor în faţa legii și a autorităţilor publice, fără privilegii și fără discriminări”, coroborat cu acela că „nimeni nu este mai presus de lege”. În același context, art. 1 alin 5 prevede „respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale și a legilor”, ceea ce se constituie ca o îndatorire fundamentală a oricărui cetăţean, respectiv a fiecărui subiect de drept public sau privat. Asupra administraţiei publice se poate realiza atât un control intern, cu rol autoregulator, cât și un control extern, realizat de structuri exterioare sistemului de administraţie publică cu rolul de eficientizare a activităţii administrative. Activitatea de control a administraţiei publice are ca obiect verificarea existenţei, întrunirii condiţiilor de valabilitate referitoare la actele administrative și la legalitatea întregii activităţi desfășurate.

7.2. CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Controlul realizat asupra administraţiei publice poate fi:

- necontencios (controlul parlamentar și administrativ);

- contencios (jurisdicţional și judiciar).

7.2.1. Controlul necontencios asupra administraţiei publice

Controlul parlamentar se exercită sub cele două forme ale sale:

- un control parlamentar tradiţional exercitat de Parlament în mod direct în acord cu prevederile constituţionale;

- un control parlamentar modern exercitat prin intermediul unor autorităţi publice care depind de Parlament (Avocatul poporului, Curtea de Conturi). Avocatul poporului trebuie să prezinte Parlamentului rapoarte asupra activităţii desfășurate. În acest mod Parlamentul exercită un control indirect asupra autorităţilor publice care fac obiectul raportului. Controlul administrativ ce se caracterizează prin aceea că este realizat de administraţia publică în conformitate cu legea asupra propriei activităţi.

72 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 123.

Acest tip de control poate fi clasificat după cum urmează:

i). după locul ocupat de organul de control faţă de organul controlat distingem:

- un control administrativ intern, exercitat de agenţi din interiorul organului controlat. Controlul administrativ intern se execută, în general, din oficiu, dar și la cerere urmare a exercitării de către cel interesat a recursului graţios, decătre funcţionarii de specialitate din interiorul organului de administraţie publică emitent, în orice fază a procedurii de emitere sau adoptare a actelor administrative. Obiectul acestei forme de control administrativ îl poate constitui verificarea legalităţii, oportunităţii și utilităţii actului emis sau care urmează să fie adoptat/emis. Rezultatele controlului se pot concretiza în menţinerea actului când se constată legalitatea și oportunitatea acestuia, modificarea sau revocarea actului atunci când actul este ilegal sau inoportun. - un control administrativ extern, realizat de autorităţi administrative exterioare organului controlat. Acesta la rândul său poate fi contencios, exercitat de organe administrative cu atribuţiuni jurisdicţionale și necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraţiei de stat (Curtea de Conturi,

Guvernul exercită asupra administraţiei publice un control

Ministerul public)

de supraveghere generală. De asemenea o altă formă a controlului extern este reprezentată de controlul de tutelă, exercitat de Guvern prin intermediul prefecţilor asupra legalităţii actelor administrative adoptate/emise de consiliile judeţene, primari și consiliile locale (în acord cu prevederile Constituţiei, art. 123 alin 5, ale Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, art 24 lit. f și ale Legii

nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, art.3). iii). în funcţie de obiectiv, controlul poate fi un control general care vizează întreaga activitate a organului controlat sau de specialitate, vizând doar un anumit segment de activitate. ii). După modul în care intervine, controlul administrativ poate fi:

o

la cererea organului controlat;

o

la sesizarea unui alt subiect de drept;

o

din oficiu.

Controlul administrativ la cerere (recursul necontencios sau recursul administrativ) este realizat de administraţia publică la cererea persoanelor interesate. Se poate realiza sub două forme:

a. recursul graţios, ce constă în sesizarea adresată organului de administraţie publică, emitent sau abilitat să emită actul administrativ, în termenul de 30 de zile, de persoana vătămată prin nerecunoașterea unui drept, a unei libertăţi sa a unui interes legitim ori neeliberarea, în termenul lega, a actului administrativ solicitat. Art. 7 din legea nr. 554/2004 prevede că recursul graţios constituie o condiţie prealabilă obligatoriu a fi îndeplinită pentru exercitarea acţiunii directe în contencios administrativ. Primind reclamaţia (cererea) emitentul actului administrativ considerat ilegal (sau care a refuzat nejustificat eliberarea unui act) trebuie să o soluţioneze într-un termen legal de 30 de zile. Soluţionarea poate însemna menţinerea, modificarea, revocarea sau emiterea actului, după caz. b. recursul ierarhic constă în sesizarea adesată de orice persoană interesată

autorităţii de administraţie publică ierarhic superioară celei care a emis actul sau a refuzat emiterea sa și care a fost prejudiciată. Această modalitate de acţiune este strâns legată de activitatea de control pe care o poate realiza organul

ierarhic superior asupra organelor subordonate. Recursul ierarhic se realizează din treaptă în treaptă, până la autoritatea din vârful ierarhiei legal constituite. Primind cererea prin care se exercită recursul ierarhic, autoritatea ierarhic superioară organului emitent are la dispoziţie 30 de zile pentru a soluţiona cererea. Rezolvarea poate însemna menţinerea sau confirmarea actului, modificarea directă sau prin emiterea unui ordin în acest sens către organul subordonat, anularea sau chiar emiterea directă a actului, în locul autorităţii care ar fi trebuit să emită de drept actul (mai puţin admisă în practică, deoarece normele privitoare la competenţa organelor sunt imperative).

7.2.2. Controlul contencios al administraţiei publice

În literatura de specialitate este cunoscut și sub denumirea de control de legalitate, fiind realizat printr-o procedură specială bazată pe contradictorialitate, pe administrarea de probe, posibilitatea reprezentării părţilor, egalitatea acestora în faţa autorităţii. Controlul contencios poate fi realizat fie de anumite organe ale administraţiei publice, special abilitate

de lege, fie de organele puterii judecătorești, respectiv de instanţele de judecată, cele de contencios administrativ. După intrarea în vigoare a Constituţiei de la 1991 s-a pus problema dacă se mai poate vorbi de existenţa jurisdicţiilor administrative. Unii autori 73 au pretins că asemenea autorităţi nu ar mai exista și că unica activitate de jurisdicţie poate fi realizată doar de Înalta Curte de Casaţie și Justiţie și celelalte instanţe judecătorești, în baza art. 126. Prin Constituţia revizuită și republicată, jurisdicţiile administrative speciale sunt recunoswcute în mod expres. Este necesară delimitarea noţională a termenilor jurisdicţie și justiţie întrucât între aceste noţiuni nu există identitate. Jurisdicţia poate fi definită ca o activitate de soluţionare a unor litigii ivite în viaţa publică sau privată, după o procedură asemănătoare celei judecătorești și în urma căreia se dă o soluţie motivată. Pot fi identificate mai multe tipuri de jurisdicţii, în funcţie de autoritatea publică în a cărei competenţă intră soluţionarea litigiului:

- jurisdicţie constituţională, exercitată prin Curtea Constituţională, singura autoritate specială și specializată de jurisdicţie constituţională din România (art. 1 din Legea nr. 47/1992 cu modificările și completările ulterioare);

- jurisdicţie judiciară sau justiţie, realizată în conformitate cu art. 126 din Constituţie,

de Înalta Curte de Casaţie și Justiţie și de celelalte instanţe abilitate prin lege;

- jurisdicţie administrativă realizată prin intermediul unor organe administrative cu atribuţii jurisdicţionale. Jurisdicţia administrativă reprezintă un tip special de jurisdicţie, înfăptuită de organe de natură administrativă, care sunt învestite cu atribuţii jurisdicţionale. Specificitatea sa este determinată de următoarele:

- din punct de vedere al obiectului ea reprezintă „o soluţionare a unei căi de atac”;

- din punctul de vedere al procedurii regăsim principii specifice procedurii judiciare:

posibilitatea părţilor de a fi reprezentate în instanţă (ambele sau cel puţin una dintre ele), posibilitatea de a fi reprezentate, contradictorialitatea și independenţa părţilor.

73 Vasile Pătulea, Reflecţii în legătură cu căile procedurale de rezolvare a contestaţiilor împotriva măsurilor dispuse de organele de contol financiar de stat, în Revista Dreptul, nr. 7/1992, p. 46 și următoarele.

- din punctul de vedere al rezultatului, specific jurisdicţiei administrative este faptul că din ea rezultă o hotărâre motivată, ca natură juridică un act administrativ cu caracter

jurisdicţional. Din analiza celor de mai sus, definim jurisdicţia administrativă ca fiind activitatea de soluţionare a unui litigiu administrativ, după norme procedurale specifice procedurii judiciare, în urma căreia rezultă un act administrativ jurisdicţional. Prin art. 21 alin. 4 din Constituţia revizuită, jurisdicţiile administrative speciale sunt recunoscute, dar se proclamă caracterul lor facultativ și gratuit. Textul a urmărit să înlăture abuzurile administraţiei. Actul administrativ jurisdicţional este definit de actuala lege a contenciosului administrativ în art.2, alin. 1 litera d ca fiind actul emis de o autoritate administrativă, învestită prin lege organică cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială. Literatura de specialitate 74 definește actul administrativ jurisdicţional ca fiind acel act administrativ tipic emis de un organ al administraţiei publice învestit prin lege cu atribuţii jurtisdicţionale prin care se soluţionează cu putere de adevăr legal un litigiu din sfera administraţiei active, după principii specifice procedurii judiciare. Drept urmare, trăsăturile actului administrativ jurisdicţional sunt:

- este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la care emană, care este un organ al administraţiei publice învestit prin lege cu rezolvarea unor litigii;

- este adoptat ca urmare a rezolvării unui conflict juridic născut între două sau mai multe persoane fizice sau juridice, acestea din urmă fiind de drept public sau de drept privat;

- actul are un caracter individual;

- are forţă de adevăr legal ceea ce apropie actul administrativ jurisdicţional de hotărârile judecătorești;

- stabilitatea mai mare de care se bucură și în funcţie de care este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative;

- procedura după care se eliberează este similară procedurii judiciare;

- obligaţia motivării actului care îl apropie de sentinţele judecătorești.

Controlul contencios al activităţii administraţiei publice, al legalităţii actelor administrative revine organelor puterii judecătorești, respectiv instanţelor de contencios administrativ. În temeiul unor prevederi speciale ale legii, unele acte administrative pot fi contestate pe calea acţiunii directe în faţa instanţelor comune de judecată. Astfel, actele administrative primare de punere în executare a legii fondului funciar (legea nr. 18/1991), legii nr. 169/1997 de modificare și completare a legii fondului funciar și legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere pot fi contestate (atacate) pe calea acţiunii directe la judecătoria în raza teritorială unde se regăsește respectivul fond. Plângerile împotriva procesului verbal de constatare a contravenţiilor și administrare a sancţiunilor contravenţionale se soluţionează de instanţa comună. Contestarea actelor prin care s-au încălcat drepturi și interese legitime în materia invenţiilor și inovaţiilor se poate face numai la Tribunalul București. În aceste cazuri, instanţele de judecată pronunţă după judecarea fondului sentinţe civile, iar în soluţionarea căilor de atac, decizii. Prin sentinţele sau deciziile date, actul administrativ poate fi menţinut, modificat, anulat, iar organul de administraţie publică poate fi obligat la emiterea sa sau chiar la plata despăgubirilor pentru daunele morale sau materiale provocate prin punerea în

74 Verginia Vedinaș, op. cit., p. 131.

practică a actului administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a emite un act administrativ referitor la un drept, o libertate sau un interes recunoscute de lege. În legislaţia actuală, soluţionarea numeroaselor litigii dintre administraţie și particulari se face de către instanţele de contencios administrativ, instanţe judecătorești cu o competenţă specială.

CAPITOLUL VIII CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. ABORDARE GENERALĂ

8.1. NOŢIUNEA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Etimologic, cuvântul „contencios” vine de la cuvântul francez contentieux care, la rândul, lui provine fie din verbul latinesc contendere (cu sensul de a se lupta, a se confrunta), fie de la substantivul contentio (cu înţeles de conflict, dispută, confruntare). Astfel, în sens restrâns, contenciosul administrativ desemnează conflictul, lupta de interese dintre două părţi, respectiv, componentele sistemului de administraţie publică, care, printr-un act administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri îndreptăţite, au încălcat drepturi legitime şi cei administraţi, persoane fizice sau juridice, cărora li s-au încălcat acele drepturi. În sens juridic 75 , cuvântul contencios are două înţelesuri: primul, de activitate ce soluţionează un conflict de interese, juridic şi al doilea, de organ competent să soluţioneze asemenea conflicte juridice. În literatura de specialitate s-au formulat diferite definiţii ale contenciosului administrativ 76 în care se regăsesc unele elemente comune cum ar fi:

- gruparea litigiilor de o anumită natură şi regimul juridic care le este aplicabil;

- organele de jurisdicţie competente să soluţioneze respectivele litigii. În ceea ce ne priveşte, vom defini contenciosul administrativ aşa cum este definit în Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, care, la art. 2, alin. 1, lit. „f” prevede : „contenciosul administrativ – activitatea de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”. Tot în cadrul aceluiaşi aliniat, la lit. „g”, legea numeşte şi instanţa de contencios administrativ şi anume : Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ- fiscale. Aici trebuie menţionat art. 30 din aceeaşi lege care spune că : „până la constituirea tribunalelor administrativ fiscale, litigiile se soluţionează de secţiile de contencios administrativ ale tribunalelor”. Se observă că definiţia contenciosului administrativ este structurată pe mai multe paliere 77 :

1. activitatea de soluţionare a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică; 2. activitatea este realizată de către instanţele de contencios administrativ;

75 Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 237.

76 Pentru aceste definiţii, a se vedea : Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 291; Verginia Vedinaş, op. cit., p. 21.

77 Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ-comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti,

2005,

p. 114.

3. conflictul juridic soluţionat se poate naşte din emiterea sau încheierea unui act administrativ, ori din nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, ori, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere.

8.2. TIPURI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Prof. Constantin G. Rarincescu citat de Dacian Cosmin Dragoş a clasificat contenciosul administrativ din punct de vedere „al acelui act de voinţă pe care îl face judecătorul ca o consecinţă normală şi logică a constatării făcute” 78 în două categorii :

- contencios de anulare 79 - atunci când judecătorul nu face altceva decât să anuleze actul administrativ considerat ilegal; în acest caz instanţa nu se poate pronunţa asupra eventualelor despăgubiri, acestea fiind soluţionate de instanţele de drept comun ;

- contencios de plină jurisdicţie 80 - căruia îi este specific faptul că „puterile judecătorului sunt mai largi şi în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi recunoaşteri de drepturi subiective, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte puterile lui sunt cât mai depline” 81 . Având în vedere această clasificare şi ţinând cont de prevederile art. 52, alin. (1) 82 din Constituţia României 83 precum şi de prevederile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, putem afirma că în ţara noastră s-a instituit un contencios de plină jurisdicţie. Prin urmare, instanţa de contencios administrativ poate dispune anularea totală sau parţială a actului administrativ emis cu nerespectarea legii, obligarea organului de administraţie publică la emiterea actului referitor la un drept legal sau la plata despăgubirilor pentru pagubele materiale sau morale cauzate de actul administrativ ilegal sau de refuzul şi întârzierea nemotivate la emiterea actului.

8.3. CARACTERE JURIDICE ALE ACŢIUNII DIRECTE ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

8.3.1. Sfera actelor supuse controlului judecătoresc în cadrul acţiunii directe

Din prevederile art. 1, alin (1) al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 rezultă că are drept la acţiunea în

78 C.G. Rarincesu citat de Dacian Cosmin Dragoş Legea contenciosului administrativ-comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.113.

79 Denumit de autorul citat „contencios de anulaţiune”.

80 Denumit de autorul citat „contencios de plină jurisdicţiune”.

81 Ibidem, p. 37.

82 Art. 52, alin. (1) : „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei”.

83 Modificata şi completată prin legea de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, publicată în M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.

contencios administrativ orice persoană 84 dacă se consideră vătămată în drepturile sale printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri. Doctrina interbelică definea noţiunea de acte administrative ca fiind „acele acte

juridice care sunt săvârşite de organele publice, care au, după legislaţiunea statului, calitatea de organe administrative şi care consistă în manifestaţiuni sau declaraţiuni de voinţă făcute cu intenţia de a produce un efect juridic” 85 . La rândul lor, actele administrative erau clasificate în acte de autoritate şi acte de gestiune. O altă clasificare 86 , în funcţie de natura lor, împarte şi defineşte actele juridice adoptate sau emise de către componentele sistemului de administraţie publică în:

- acte administrative de autoritate (de putere publică) – sunt actele juridice

adoptate sau emise în mod unilateral de o autoritate administrativă, în temeiul şi in

executarea legii, pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice;

- acte administrative de gestiune – sunt actele juridice încheiate de autorităţile

administrative cu particulari (persoane fizice sau juridice) pentru exploatarea şi dezvoltarea

proprietăţii statului;

- acte administrative cu caracter jurisdicţional – sunt acte emise de organe de

jurisdicţie competente, ce funcţionează în cadrul administraţiei publice şi potrivit legii pot soluţiona anumite conflicte juridice apărute între componentele administraţiei publice şi particulari. Prof. Antonie Iorgovan defineşte actul administrativ ca fiind „acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă, de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti” 87 . Actul administrativ de autoritate sau de putere publică 88 , ce poate face obiectul unei acţiuni în contenciosul administrativ, poate fi mai bine definit prin prezentarea caracteristicilor şi a trăsăturilor particulare care îl individualizează în raport cu celelalte categorii de acte juridice şi anume :

a) actul administrativ este un act juridic deoarece produce efecte juridice, adică

determină naşterea, modificarea sau stingerea unor drepturi şi obligaţii;

b) actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică prin care, de fapt,

se realizează autoritatea statală – voinţa juridică unilaterală aparţine, în principal, componentelor sistemului de administraţie publică;

c) actul administrativ este supus unui regim juridic specific şi anume regimul juridic

administrativ – o sumă de reguli juridice (obligatorii), de formă şi fond, de procedură, care reglementează adoptarea/emiterea actelor administrative, condiţii de valabilitate, controlul lor, întinderea şi producerea efectelor juridice, etc.;

d) actele administrative beneficiază cumulativ de prezumţiile de legalitate, autenticitate

şi veridicitate ;

84 Termenul de „persoană vătămată” este definit de aceeaşi Lege 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 la art. 2. alin. (1), lit. „a”.

85 C.G. Rarincescu, citat de Dacian Cosmin Dragoş, op. cit. p. 143.

86 Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a, Ed. Naţional, Bucureşti, 2003, p. 88.

87 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 25.

88 „Se mai numesc şi astfel pentru că ele emană de la o putere publică – legislativă, executivă sau judecătorească – executarea lor este asigurată de puterea publică, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancţionarea celor în culpă” (Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ român, Ed. All, Bucureşti., 1994, p. 237).

e) actele administrative sunt în principiu revocabile – revocarea se face prin emiterea

sau adoptarea, de către autorul acestora, a unor alte acte administrative cu aceeaşi

denumire, procedură şi forţă juridică ca şi actele revocate;

f) actele administrative sunt executorii din oficiu producerea efectelor juridice pentru

care au fost adoptate sau emise nu necesită emiterea unui titlu executoriu;

g) actele administrative sunt supuse căilor legale, specifice de verificare a legalităţii,

atât celor administrative (necontencioase), cât şi celor judiciare (contencioase), în primul rând în faţa instanţelor de contencios administrativ. Nu toate actele administrative fac obiectul controlului de legalitate, prin acţiune directă la instanţa de contencios administrativ. Din varii motive, legiuitorul a sustras o serie de acte de la acest sistem de control judecătoresc, instituind fie alte proceduri şi competenţe

judecătoreşti fie alte jurisdicţii administrative 89 .

8.3.2. Actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc al instanţei de contencios administrativ prin intermediul acţiunii directe – finele de neprimire

Evoluţia sistemului contencios în România, după adoptarea Constituţiei din 1866, a impus ca anumite acte să fie exceptate de la acţiunile în contencios administrativ. În perioada interbelică această problemă a făcut obiectul reglementării de ordin constituţional. Astfel, în art. 107, alin. final din Constituţia din 1923 se preciza : „Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ precum şi actele de comandament cu caracter militar”. Legea contenciosului administrativ din 1925 dădea chiar o definiţie a actelor de guvernământ 90 care a fost criticată de toţi autorii şi niciodată însuşită, în totalitate, în practică. În felul acesta, de la formularea sintetica a Constituţiei s-a ajuns la o paletă foarte largă de fine de neprimire şi mai mult, prin art. 3 din aceeaşi Lege din 1925 au mai fost adăugate şi alte excepţii, unele contrare Constituţiei :

a) actele privitoare la exerciţiul tutelei administrative şi control ierarhic ;

b) deciziile date de consiliile de disciplinare şi declarate de statutul funcţionarilor

sau de alte legi ca fiind definitive şi executorii;

c) actele autorităţilor militare;

d) actele de autoritate şi gestiune ale Preşedintelui Camerei şi ale Preşedintelui

Senatului.

89 Dar chiar şi în cazul jurisdicţiilor administrative, legiuitorul constituant a impus regula, potrivit căreia cel vătămat trebuie să aibă acces la o instanţă judecătorească, după ce a epuizat căile administrative de atac (art. 21 din Constituţie). 90 Art. 2 din Legea din 1925 avea următoarea redactare : „puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar. În actele de guvernământ se cuprind toate măsurile pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publică, la siguranţa statului, internă sau externă sau la alte cerinţe de ordine superioară cum ar fi: declararea stării de asediu, faptele de război care ar rezulta dintr-o forţă majoră sau chiar necesităţile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, interpretarea şi executarea tratatelor diplomatice cu state străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootii, inundaţii, foamete, tulburări interne, naturalizarea, actele prin care se dizolvă persoanele juridice sau li se interzice funcţionarea conform legii speciale, extrădarea străinilor şi altele de aceeaşi natură. Deciziunile de expulzare a străinilor vor putea fi atacate în justiţie numai pentru eroare asupra calităţii de străin”

Mergând pe aceeaşi linie, legiuitorul din 1990 menţionează numai puţin de 10 categorii de acte administrative ce nu pot fi contestate în faţa instanţei de contencios administrativ.

În urma revizuirii constituţionale din 2003, art. 126, alin. (6) din Constituţie garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice instituind însă şi două excepţii de la regulă: actele care privesc raporturile cu Parlamentul şi actele de comandament cu caracter militar 91 . Legea nr. 554/2004, în art. 5, reglementează mai în detaliu prevederile constituţionale instituind două tipuri de excepţii 92 :

- excepţii absolute – acte care nu pot fi atacate în contencios administrativ (actele

administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul şi

actele de comandament cu caracter militar) şi acte care nu pot fi atacate pe calea

contenciosului administrativ (actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede prin lege organică o altă procedură judiciară, în faţa înstantelor de drept comun existând un recurs paralel);

- excepţii relative acte care pot fi atacate numai pentru exces de putere (acte

administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinei publice, precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor).

8.4. CONDIŢIILE INTRODUCERII ACŢIUNII DIRECTE ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV

Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 şi prevederile art. 52 din Constituţia României, republicată în 2003, impun următoarele condiţii de admisibilitate ale unei acţiuni în contenciosul administrativ:

1) actul atacat să fie un act administrativ; 2) actul să vatăme drepturile, libertăţile sau interesele recunoscute de lege în favoarea contestatarului; 3) actul să constituie un refuz nejustificat; 4) actul atacat să emane de la o autoritate publică; 5) îndeplinirea procedurii administrative prealabile; 6) acţiunea să fie introdusă în termenul legal.

8.4.1. Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ

În sensul Legii 554/2004 93 a contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, la art.2, alin. 1. lit. „c” este definit actul administrativ ca

91 Art. 126, alin. (6) din Constituţie prevede : „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”.

92 Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ – comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 159.

93 Publicată în M.O. nr. 1154/7 decembrie 2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007.

fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării ori organizării executării legii, sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor admnistrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de

interes public, prestarea de servicii publice, achiziţii publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”. Definiţia ne permite să desprindem câteva caracteristici definitorii ale actului administrativ 94 :

a) este un act unilateral, o manifestare unilaterală de voinţă care provine de la un

singur subiect al raportului juridic, cel înzestrat cu putere publică;

b) este emis de autorităţile publice;

c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executării

legii;

d) este un act juridic pentru că dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Având în vedere prevederile art. 52, alin. (1) din Constituţie precum şi prevederile

art. 1, alin. (1) şi art. 2, alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 putem spune că actul administrativ atacat în justiţie poate fi, din punct de vedere al formei sale, atât tipic cât şi asimilat şi anume:

- act administrativ tipic este actul emis de autoritatea publică dar considerat ilegal şi vătămător de cel în cauză;

- actul administrativ asimilat este actul „neemis de administraţie, faptul de a nu

rezolva o cerere la care subiectul se consideră îndreptăţit, sub cele două forme ale sale tăcerea administrativă şi tardivitatea ” 95 . Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri 96 sau tăcerea administrativă vizează două situaţii distincte 97 :

1. lipsa unui răspuns în termen a cererii solicitantului adresate autorităţii publice ;

2. lipsa unui răspuns în termenul de soluţionare a recursului administrativ prealabil

adresat autorităţii publice emitente a actului administrativ considerat ilegal. Termenul prevăzut în legea contenciosului administrativ este de 30 de zile cu precizarea „dacă prin lege nu se prevede alt termen”. Refuzul nejustificat de rezolvare a cererii a fost definit de legiuitor ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile”. Dacă în cazul tăcerii administrative suntem în situaţia unui refuz implicit de rezolvare a cererii, în cazul refuzului nejustificat suntem în prezenţa unui refuz explicit de rezolvare care trebuie să fie exprimat cu exces de putere 98 .

94 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 87.

95 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 54.

96 Noţiunea este definită în art.2, alin.1, lit. „h” din Legea 554/2004, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 astfel: „faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen”.

97 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 115.

98 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 116.

Prin exces de putere, în sensul legii, se înţelege „exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice, prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin

încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor”. Referitor la forma de manifestare a refuzului, precizăm că răspunsul la o cerere în defavoarea solicitantului sau contrar aşteptărilor sale nu reprezintă în mod automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat poate reieşi numai din contradicţia în care se află refuzul raportat la legislaţia existentă. Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraţiei şi a caracterului ilegal al actului atacat, când acţiunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba aici de refuzul nejustificat de revocare sau de modificare a actului atacat. In asemenea ipoteze, practic, se atacă un act administrativ propriu-zis actul tipic şi nu act administrativ atipic (refuzul nejustificat). Când obiectul cererii către administraţie l-a reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pildă a unei autorizaţii, iar administraţia refuză nejustificat să emită acest act, logic, se va ataca numai actul administrativ atipic (refuzul). Instanţa, dacă apreciază în considerente că refuzul este nejustificat, în dispozitiv va obliga autoritatea pârâtă să elibereze actul administrativ (autorizaţia), eventual într-un termen şi cu sancţiunea unor penalităţi pentru fiecare zi de întârziere. Spre deosebire de Legea 29/1990 care se ocupa numai de litigiile în care erau implicate doar actele administrative, noua lege a contenciosului administrativ asimilează actului administrativ şi anumite contracte încheiate de autorităţile publice care au ca obiect :

- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (contracte de concesiune, de

închiriere sau de administrare a unui bun public);

- executarea lucrărilor de interes public (contract de parteneriat public privat pentru

concesiunea de lucrări);

- prestarea serviciilor publice (serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de

concesiune sau a unui contract de delegare a gestiunii);

- achiziţiile publice. Condiţia impusă de Legea 554/2004, modificată şicompletată prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, ca actul atacat să fie act administrativ pune în discuţie necesitatea de a face diferenţa dintre actele administrative, pe de o parte şi alte acte juridice sau operaţiuni

tehnico-administrative, pe de altă parte. În art. 18, alin. (2) se admite ca instanţa să se

pronunţe „

actului supus judecăţii”. Dacă actul administrativ a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregătitoare legale şi el va fi legal şi invers, dacă a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregătitoare ilegale ori în lipsa acestora, actul administrativ va fi declarat nul în întregime 99 . Nu vor putea face obiectul acţiunilor în contencios administrativ simplele fapte materiale sau operaţiunile administrative care nu produc prin ele însele efecte juridice, acestea putând fi contestate numai prin contestarea actului administrativ la a cărui emitere sau adoptare au contribuit. Legătura care se face între actele administrative şi operaţiunile materiale se face datorită formei scrise pe care o au şi a invocării competenţei autorilor lor, a semnăturilor şi ştampilelor precum şi a altor aspecte de formă pe care le regăsim la ambele

asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii

şi

categorii. Prin urmare 100 , judecătorul de contencios administrativ trebuie să vadă dacă acţiunea priveşte :

99 Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ român, ediţia a III-a, Ed. Naţional, Bucureşti, 2003, p. 171. 100 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 528 .

- un act administrativ extern;

- un act administrativ intern;

- un act pregătitor al unui act administrativ;

- adrese şi note cu caracter pur tehnic-administrativ. Primele două categorii pot fi atacate în mod direct, actele pregătitoare pot fi atacate odată cu un act din primele două categorii, iar adresele şi notele nu pot forma obiectul controlului judecătoresc, implicit al acţiunilor de contencios administrativ.

8.4.2. Condiţia ca actul contestat să vatăme drepturile, libertăţile sau interesele recunoscute de lege în favoarea contestatarului

Făcând un scurt istoric al evoluţiei acestei condiţii, amintim pentru început că în Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 1864 se vorbea pentru prima oară despre ocrotirea interesului prin intermediul contenciosului administrativ. Astfel, art. 51 din lege spunea că „Particularii sau alte persoane juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă, pot reclama la Consiliul de Stat”. Legea pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din anul 1905 preciza că cererile în casaţie pentru cazurile de competenţa Secţiei a III-a „nu vor fi primite decât pentru exces de putere, necompetenţă, denaturarea actelor şi violarea legii sau a unui regulament şi numai în cazul în care s-ar viola un drept al recurentului” (art. 34). Legea Curţii de Casaţie din 1910 vorbeşte la rândul său despre pricinile dintre particulari şi stat, judeţe, comune sau alte autorităţi publice, „pentru vătămarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate…”(art. 74). Legea pentru Curtea de Casaţie şi Justiţie din 1912 are exprimare mai clară, reţinând din competenţa Secţiei a III-a „recursurile acelor care s-ar pretinde vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ de autoritate făcut cu încălcarea legii, precum şi recursurile în contra refuzului autorităţii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un asemenea drept”. În spiritul acestei ultime reglementări a fost redactat şi art. 107 al Constituţiei din 1923, textul prevăzând că „cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu încălcarea legilor şi regulamentelor, fie reaua voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanţele judecătoreşti pentru recunoaşterea dreptului său”. Tot despre „drepturi” făcea referire şi Legea 1/1967 în chiar titlul său şi în primul articol al cărui conţinut era următorul „Cel vătămat într-un drept al său sau printr-un act administrativ ilegal poate cere instanţei competente, în condiţiile prezentei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socoteşte act administrativ ilegal”. Legea 29/1990 a contenciosului administrativ, păstrând aceeaşi tradiţie a ocrotirii drepturilor, avea să vorbească tot despre „drepturile sale recunoscute de lege”. Aici, legiuitorul a legat posibilitatea ocrotirii drepturilor de obligaţia ca aceste drepturi să fie recunoscute de lege. După adoptarea Constituţiei din 1991 şi revizuirea acesteia în 2003, Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, modificată şi completată prin Legea nr. 262 din

19.07.2007 oferă posibilitatea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. Art. 21 din Constituţie intitulat „accesul liber la justiţie” creează cadrul constituţional privind valorile care pot fi ocrotite prin intermediul justiţiei, indiferent de obiectul litigiului. În aceeaşi ordine de idei, art. 52 din Constituţie, care face referire la „dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” nu poate fi interpretat şi aplicat făcându-se abstracţie de art. 21, cu atât mai mult cu cât acesta din urmă este înscris în Titlul II „Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, Cap. I „Dispoziţii comune”. Cu alte cuvinte, o normă ce reglementează un anume drept fundamental, cuprinsă în Cap. II al titlului consacrat drepturilor, nu poate fi interpretată şi aplicată în afara dispoziţiilor comune ce fac obiectul primului capitol din acest titlu. Textele la care ne referim sunt complementare, primul invocă situaţia generală, iar cel de-