Sunteți pe pagina 1din 5

Evoluia sistemelor administrative spre forme birocratice1

Din punct de vedere etimologic termenul birocraie nseamn conducerea de ctre


cei care lucreaza n birouri. Se pare c acest cuvnt a aprut pentru prima dat n Frana n
secolul XVIII. n zilele noastre el este folosit n mai multe accepiuni radical diferite: unii
neleg prin birocraie o mainrie care pune n execuie deciziile factorilor politici, n vreme
ce alii consider c este o frn n calea funcionrii societii. O alt accepiune se refer la
funcionarea propriuzis a aparatului birocratic: circulaia hrtiilor, modul de adoptare i
transmitere a deciziilor, etc.
Cel care a consacrat termenul din punct de vedere tiinific a fost sociologul german
Max Weber, autorul celebrului model birocratic ideal. Voi reaminti principiile care stau la
baza funcionrii acestui model:
I. Autoritatea birocratic. Stabilirea unui domeniu jurisdicional (birou, agenie) prin legi sau
reglementri administrative;
1. Activitile necesare funcionrii structurilor birocratice sunt repartizate ntr-o manier
stabil ca ndatoriri oficiale;
2. Autoritatea de a emite comenzi necesare pentru ndeplinirea acestor activiti este stabilit
ferm i reglementat de legi i regulamente care prevd i mijloacele coercitive aflate la
dispoziia oficialilor nzestrai cu respectiva autoritate pentru a impune ducerea la ndeplinire
a acestora;
3. Prevederi metodologice sunt asigurate pentru ndeplinirea regulat i continu a acestor
ndatoriri i pentru executarea obligaiilor corespunzatoare; pentru aceste posturi sunt angajate
doar persoane care dein calificarea necesar.
II. Principiul ierarhiei. Instituiile birocratice funcioneaz pe principiul supra- i
subordonrii. Autoritatea este distribuit gradat la diferitele nivele birocratice. Acest mod de
organizare permite transmiterea deciziilor de la nivelele superioare la cele inferioare.
n acelai timp, cei care sunt administrai de acest sistem au posibilitatea de a contesta decizia
unui anumit funcionar la nivelele ierarhic superioare.
III. Administrarea instituiilor birocratice este realizat cu ajutorul documentelor
scrise, ceea ce permite existena unei memorii administrative.
IV. Separaia total ntre cele dou sfere: public i privat. Weber insist n mod
deosebit asupra acestui aspect, afirmnd c funcionarul trebuie s aib cu instituia n care
lucreaz doar o relaie de angajat. Aceast separaie a funcionat n toate situaiile n care s-a
dezvoltat o birocraie profesionist. Ea a fost, iniial, caracteristic instituiilor publice, dar
treptat s-a extins i n domeniul privat.
V. Ocuparea funciilor publice se face doar pe baza unei pregtiri de specialitate;
angajarea i promovarea se face pe baza competenei i a experientei (carierei).
VI. Funcionarea acestor instituii se bazeaz pe legi i regulamente, acestea trebuind
s prezinte un grad ridicat de stabilitate.
VII. Activitatea necesit totala dedicare a ocupanilor funciilor oficiale, dac este
nevoie chiar peste timpul oficial prevzut. Cel care ocup o astfel de funcie trebuie s
manifeste loialitate n schimbul stabilitii postului. Trebuie menionat c aceast loialitate nu
se manifest fa de o persoan, ci fa de instituie.
VIII. Deinerea unei funcii ntr-o instituie birocratic presupune vocaie.
Aa cum afirma i Weber dezvoltarea birocraiei moderne a fost indisolubil legat de
dezvoltarea domeniului regal, proces care a avut loc n Europa occidental. Astfel, apariia
1

Radu L. et al. (2014). Sisteme administrative comparate - suport de curs. Cluj- Napoca: Universitatea
Babes-Bolyai, Facultatea de tiine Politice, Administrative i ale Comunicrii.
1

funcionarilor de carier i a structurilor administrative a fost posibil doar odat cu existena


unei autoriti centrale suficient de puternice. Pe de alt parte, monarhii au avut nevoie de
aceti funcionari pentru a-i administra domeniul, pentru a-i impune autoritatea n
intregimea teritoriului, nlocuind-o pe cea a nobililor locali. Prin urmare cele dou procese au
evoluat n paralel, susinandu-se reciproc.
Astfel de evoluii au avut loc cu precdere n monarhiile absolutiste din Europa
occidental, monarhii caracterizate de dezvoltarea continu de structuri militare i
administrative centrale, dezvoltare care a nsemnat, n acelai timp acumularea de putere la
nivel central. Aceast acumulare s-a produs n detrimentul celorlalte centre de putere care au
existat n Evul Mediu (aristocraia, biserica, diferitele corporaii, oraele, etc.).
Dar noile structuri administrative nu au nlocuit pur i simplu vechile autoriti n
exercitarea funciilor lor, ci i-au asumat o serie ntreag de noi sarcini administrative din
ce n ce mai complexe (Kamenka, 1979, pp.2-4).
n Frana, o administraie central efectiv a fost introdus treptat, n prima jumtate a
secolului XVII de ctre cardinalii Richelieu i Mazarin. Reprezentani ai regelui care verificau
activitatea diferitelor autoriti locale au existat i nainte, ns ei erau trimii n misiuni
itinerante, ocazional, pentru a preveni o prea mare autonomie a aristocraiei i a celorlalte
puteri locale. Richelieu, i ulterior Mazarin, au numit reprezentani permanenti (denumiti
intendeni), iar pe msura creterii prerogativelor cu care au fost nzestrai, acetia au devenit
adevrai administratori. Aproximativ la mijlocul secolului XVII ei supervizau impunerea i
colectarea taxelor, organizarea poliiei sau a militiei locale, pstrarea ordinii i conducerea
sistemului judiciar (idem., p.4). Tendinele centraliste ale monarhiei franceze au ntampinat o
puternic opoziie din partea nobilimii, manifestat prin aa numita Frond. Pentru scurt timp
nobilii au reusit s-i impun interesele. Mazarin a fost temporar ndeprtat de la curte.
Intendenii numii de ctre el i de ctre predecesorul su au fost revocai din funcie. Ulterior
au fost treptat reintrodui. Se pare ca Ludovic al XIV-lea i ministrul su Colbert au intuit
faptul c aceti birocrai pot s acumuleze o putere care s-i fac greu controlabili i au
ncercat s le limiteze atribuiile. Acest demers a euat n mare msur. Conflictele militare n
care Frana s-a angajat n a doua jumtate a secolului XVII, precum i evoluia general a rii
a fcut ca spre sfritul domniei Regelui Soare intendenii s dein responsabiliti foarte
numeroase. Mai mult, cerina introdus de Colbert de a avea rapoarte detaliate privind
activitatea lor a condus la dezvoltarea unei ntregi reele de funcionari subordonai, cu alte
cuvinte la apariia unor adevrate birouri administrative teritoriale.
La nivel central, Ludovic al XIV-lea, mpreun cu Colbert au creat un numr de
ministere care au fost conectate la reeaua administrativ teritorial. Acesta este momentul
n care putem spune ca administraia francez a fost o realitate funcional (idem., p.5).
Evident, nu trebuie s ne iluzionm. Birocraia Franei absolutiste era departe de modelul
weberian. Procesul de centralizare a statului nu a putut s elimine total vechile centre de
putere feudale. Mai mult, nevoia continu de bani a fcut ca monarhia francez s apeleze la
vnzarea unor funcii i privilegii. Au fost create astfel noi categorii favorizate care n timp
au acumulat influen, putere. A rezultat o combinaie de funcii oficiale, autoriti traditionale
i sinecuri proaspt create, adic ceva foarte aproape de haos. Cu toate acestea, noul
guvernmnt francez a funcionat destul de bine, oferind regelui mijloacele necesare pentru ai impune voina n interiorul granielor i pentru a susine un lung ir de rzboaie cu aproape
ntreaga Europa. n acelai timp, noul sistem a oferit francezului de rnd un grad de protecie
de neimaginat n celelalte state europene, poate cu excepia Prusiei (Ford, pp.35-36).
Sistemul care a funcionat n limite acceptabile sub mna de fier a lui Ludovic al XIVlea a scpat de sub control n timpul domniilor lui Ludovic al XV-lea i mai ales a
nevolnicului Ludovic al XVI-lea. Cu o administraie care nu mai rspundea la comenzi, i cu

multele grupuri privilegiate care au blocat sistematic orice ncercare de reform, monarhia
franceza s-a ndreptat inevitabil spre colaps.
Revoluia francez a nsemnat o schimbare radical a concepiei despre birocraie, att
n rndul guvernanilor ct i a contiinei publice. Oficialii au ncetat s mai fie servitorii
regelui, devenind slujbaii naiunii, devenit dup Declaraia drepturilor omului i
ceteanului sursa suveranitii n statul francez.
Guvernele revoluionare franceze au ncercat s descentralizeze administraia francez
prin instituirea guvernmintelor locale. Acest experiment s-a dovedit un eec (n mare msur
datorit faptului c noul stat francez a avut dificulti n a-i impune autoritatea n ntregimea
teritoriului; prin urmare, autoritile locale nu au reuit s-i ndeplineasc sarcinile
administrative). Dup preluarea puterii, Napoleon a reorganizat din temelii sistemul
administrativ din Frana, raionalizndu-l. Departamentele (create de regimul revoluionar) au
fost puse sub administrarea unor prefeci, numii de ctre mprat i aflai sub un strict control
centralizat. Aceti prefeci deineau ns i o considerabil putere, conferit de statul francez.
Acest sistem s-a dovedit att de eficient nct, dup restauraie, monarhia l-a pstrat.
Un alt exemplu de dezvoltare a unui model administrativ este cel prusian. n secolele
XVII i XVIII trei importani monarhi Marele Elector (1640-1688), Frederick Wilhelm I
(1713-1740) i Frederick al II-lea cel Mare (1740-1786) au creat un aparat administrativ
remarcabil. La mijlocul secolului XVII Marele Elector a unit provinciile prusace ntr-un
singur stat centralizat. n anul 1722, Frederic Wilhelm I a creat un organism administrativ
centralizat Directoratul General i comisii provinciale pe diferitele domenii
administrative. n acelai timp a subordonat controlului centralizat diferitele forme de
autoritate local (Kamenka, p.7). n paralel el a creat i o armat permanent. Sistemul creat
de Frederick Wilhelm I a fost att de eficient nct se spunea c ntreaga ar nu era altceva
dect o uria cazarm. De fapt, suveranul a i primit supranumele de regele sergent.
Administraia creat de acesta a permis urmaului su, Frederick al II lea cel Mare s
transforme Prusia ntr-o mare putere european. Unul din cei mai importani reprezentani ai
despotismului luminat5, Frederick al II lea a promovat, la randul su o serie de reforme
menite s mbunteasc activitatea birocraiei prusace. n primul rnd, a introdus un sistem
de recrutare a funcionarilor foarte apropiat de ceea ce numim astazi merit system. n
acelai timp a nfiinat o reea naional de instituii de pregtire a acestor funcionari. Ceea ce
este interesant este c acest proces de profesionalizare a administraiei prusace a fost dus la
bun sfarit i la presiunea administraiei nsi. Conductorul Directoratului General von
Hagen - a reuit, nu fr eforturi, s-l conving pe rege s introduc un sistem centralizat de
recrutare. Astfel, n 1770 a fost nfiinat Comisia Superioar de Examinare. Se poate afirma
ca pn la sfritul secolului XVIII merit systemul funciona deja n Prusia. Selecia se
fcea de ctre aceast comisie pe baza competenei. n acelai timp, pentru ocuparea unor
funcii superioare era nevoie de o diplom special urmat de o perioad de pregtire teoretic
i practic.
Un alt domeniu n care Frederick cel Mare a introdus importante modificri a fost cel
al organizrii. pn n cea de-a doua jumtate a secolului XVIII, la fel ca n multe alte state
Europene, administraia prusac era organizat pe criterii teritoriale i condus de nite
organisme colegiale alctuite din notabiliti. Aceste colegialiti nu au fost desfiinate, dar
au fost dublate de ministere organizate pe baze funcionale.
Poate cea mai important schimbare s-a produs n raportul dintre rege i administraia
sa. Aa cum a remarcat Weber i foarte multi ali specialisti, birocraia profesionist poate
acumula, tocmai datorit expertizei pe care o deine o putere foarte mare. Prin urmare, crearea
acestei birocraii specializate a avut, n sine, ca efect diminuarea puterii monarhului. Codul
Legal General emis n 1794 (dar care a fost elaborat n timpul vieii lui Frederick cel Mare) a
nsemnat un pas nainte n aceast direcie. Monarhul era obligat s respecte legile statului,
3

puterea sa fiind substanial redus. Funcionarii regali s-au transformat n funcionari ai


statului, fiindu-le garantate funciile. n acelai timp Codul Legal General a creat o jurisdicie
administrativ special, diferit de legislaia ordinar. Cu alte cuvinte, birocraia prusac a
obinut un statut privilegiat. Reformele au fost completate dup nfrngerea catastrofal n faa
armatelor napoleoniene (1806), cnd un grup de nali funcionari au fost nsrcinai cu
reformarea administraiei prusace, considerat n parte responsabil de umilitorul insucces
militar.
Astfel, guvernul central a fost practic desfiinat, fiind nlocuit cu departamente i ministere,
fiecare ministru fiind nsrcinat cu o arie distinct de responsabilitate. Au fost de asemenea
eliminate sau raionalizate un numr mare de instituii centrale. Evoluia sistemului
administrativ englez prezint caracteristici distincte de cele ale Europei continentale.
Administraia britanic a fost dominat secole de a rndul de aa numitele commons
comune, termen prin care erau denumite generic aezrile umane. n cadrul acestor aezri
funciona un mod de administrare ad-hoc, n care majoritatea problemelor comunitii erau
rezolvate de instituii i instane tradiionale, dezvoltate de-a lungul timpului. Ocazional au
fost luate unele msuri pentru centralizarea i profesionalizarea administraiei. Astfel, Henric
al VIII-lea a introdus un sistem de control al administraiilor locale, iar n 1780 Parlamentul a
instituit o comisie care s verifice modul n care funcioneaz administraia i n primul rnd
felul n care sunt cheltuii banii publici de ctre aceasta. Pe ansamblu ns, adminstraia
englez a pstrat un puternic caracter tradiional.
Dezvoltarea accentuat a populatiei pe parcursul secolului XIX (la nivel european a
crescut de la 187 milioane n 1800 la peste 400 milioane n 1900) a ridicat noi probleme n
faa guvernelor i instituiilor administrative. Industrializarea (proces extrem de dinamic n
Anglia secolului XIX) i ca o consecin, apariia marilor aglomerri urbane a amplificat
aceste probleme n Marea Britanie. Ca urmare n 1854 doi parlamentari englezi (Trevelyan i
Northcote ulterior ministru de finane n guvernul Disraeli) au elaborat un raport care le
poart numele prin care analizau situaia administraiei publice engleze i propuneau msuri
pentru reformarea ei. Foarte multe din soluiile propuse au fost preluate sau inspirate din
modul de funcionare a Companiei Indiilor de Est, ntreprinderea cvasi-privat care
administra, n numele Coroanei engleze, India. Urmare acestui raport, Parlamentul englez a
adoptat o serie de decizii avnd ca scop profesionalizarea administraiei centrale (chiar
prevederi privind educaia funcionarilor).
De asemenea, a fost instituit un sistem centralizat, pus sub controlul guvernului care era menit
s suplineasc carenele din funcionarea administraiilor locale i s asigure implementarea
politicilor guvernamentale n teritoriu. Putem spune c acesta este momentul n care a fost
instituit merit system-ul n Marea Britanie. Dar, aa cum remarca i L.J. Hume, acesta a fost
ncununarea unui proces, nu debutul unei campanii.
n Statele Unite, administraia public a fost dominat, pe parcursul secolului XIX de
concepiile lui James Madison i Andrew Jackson. Madison a fost unul din prinii
fondatori ai naiunii americane. El a fost adeptul unei totale descentralizri a administraiei i
a unei implicri minime a statului n procesul administrativ. Acest lucru a fost favorizat i de
condiiile specifice n care s-a dezvoltat republica american pn la Razboiul de secesiune
din 1861-1865. Astfel, nu a existat o ameninare extern real, care s favorizeze ntrirea
autoritii centrale. Pe de alt parte, Statele Unite au fost caracterizate de o mare eterogenitate
a teritoriului i a populaiei i prin urmare i a administraiei. Pe tot parcursul secolului XIX,
mari mase de imigrani din diferite ri europene s-au stabilit pe teritoriul american nfiinnd
orae, comitate i state, fiecare cu propriul mod de administrare influenat de sistemul din
rile de origine. n acelai timp societatea american era dominat de fermieri, iar fermele
erau caracterizate printr-un nalt grad de autarhie. Cu alte cuvinte viaa social nu era foarte

intens n America primei jumati a secolului al XIX-lea. Toate aceste aspecte au inhibat
dezvoltarea administraiei americane n comparaie cu statele europene.
O alt caracteristic a serviciilor publice americane pe parcursul secolului XIX a fost
lipsa de profesionalism i de stabilitate n funcie. Conform teoriei jacksoniene despre
democraie, voina poporului trebuie dus la ndeplinire pn la ultimele consecine. Acest
lucru trebuie realizat de ctre politicienii alei de ctre popor, dar acetia pentru a-i putea
ndeplini aceast datorie aveau nevoie de oameni loiali. Prin urmare, dup fiecare proces
electoral, conform acestei concepii, politicienii aveau dreptul s schimbe pe toi funcionarii
pe care credeau de cuviin pentru a-i putea ndeplini mandatul ncredinat de
popor(Waldo, pp.15-16). O alt component a concepiei jacksoniene susinea, asemeni
teoriei antice despre democraie, c treburile publice sunt simple i orice membru al
comunitii poate s se ocupe de rezolvarea lor.
Ca urmare, funcionarii erau selectai pe criterii politice, fr nici o preocupare pentru
abilitaile profesionale pe care le deineau. Lipsa de profesionalism i contiina iminenei
schimbrii lor odat cu schimbarea liderilor politici a avut ca rezultat un grad ridicat de
corupie a funcionarilor publici americani.
Rzboiul de secesiune a nsemnat nceputul schimbrii societii americane. Efortul de
rzboi a avut ca i consecin dezvoltarea aparatului administrativ. n acelai timp oraele s-au
dezvoltat foarte mult ca urmare a industrializrii, raportul numeric ntre populaia rural i cea
urban modificandu-se n favoarea celei din urm. Administraia american nu mai
corespundea noilor realiti sociale din Statele Unite. Prin urmare, opiniile care susineau
necesitatea crerii unei administraii profesioniste, neutre din punct de vedere politic i
imparial fa de cetean s-au impus. n literatura american de specialitate, punctul de
cotitur este considerat eseul lui Woodrow Wilson (ulterior preedinte al Statelor Unite),
Studiul Administraiei Publice (Wilson, 2005). Reforma administraiei a fost realizat, la
nivel federal, prin legea numit Pendleton Act (dup numele iniiatorului), emis n 1883.
Prin aceast lege a fost instituit merit system-ul n administraia federal american. n anii
care au urmat, guvernul federal a stimulat extinderea acestui sistem i la nivel statal i local
prin oferirea de granturi condiionate de implementarea lui (idem., pp.23-25).