Prof. Univ. Dr.

Aurel BEREA

Lector Univ. Cristian PAN

BUGET I TREZORERIE
PUBLIC
- note curs -

Bucureti
2010
1

Capitolul 1. SISTEMUL BUGETAR

1.1. Coninut, structur
Bugetul de stat se definete din mai multe puncte de vedere:
sub aspect juridic, este un act n care se nscriu veniturile i
cheltuielile probabile ale statului, pe o perioad determinata de timp,
de obicei un an. Bugetul de stat este un document de previziune i
prevederile pe care le conine au un caracter obligatoriu;
sub aspect economic, exprim relaiile economice n form
bneasc care se formeaz n procesul repartiiei PIB n legtur cu
ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului.
La nivel macroeconomic, bugetul de stat reprezint, ntr-o economie de
pia, un plan financiar pe termen scurt. Pentru termene medii sau lungi se
elaboreaz bugete-program, prin care se planific cheltuielile publice mai
ndelungate, cum ar investiiile, concomitent cu prognozarea veniturilor
corespunztoare.
Rolul bugetului de stat se manifest n activitatea economic, financiar,
dar i n cea social:
din punct de vedere financiar, asigur mobilizarea i distribuirea
resurselor

financiare

ale

statului,

permind

acestuia

s-i

ndeplineasc sarcinile i funciunile;

din punct de vedere economic, bugetul de stat cuprinde o serie de
instrumente i tehnici de intervenie n activitatea economico-social,
prin intermediul crora statul i desfoar politica de stimulare
economic i de protecie social.

1.2. Principii bugetare

Bugetul de stat trebuie s reflecte n mod real veniturile statului posibil de
realizat i cheltuielile aferente perioadei la care se refer (an bugetar, an
fiscal). El este construit innd seama de unele principii, care difer de la o
ar la alta, n funcie de gradul de dezvoltare a economiei i de implicarea
statului n viaa economico-social, de stadiul de democratizare, de
tradiiile sociale i culturale etc.
2

1.2.1. Universalitatea i unitatea bugetar

Universalitatea presupune c veniturile i
cheltuielile publice trebuiesc nscrise n bugetul de
stat n sumele lor globale sau totale.
Bugetul de stat, elaborat sub forma unui buget brut, permite analiza
corelaiilor existente ntre diferitele categorii de venituri i cheltuielile
corespunztoare acestora.
n practic, acest principiu se aplic numai parial, deoarece veniturile i
cheltuielile unor instituii publice sunt nscrise n bugetul de stat cu toate
veniturile i cheltuielile lor, n timp ce altele numai cu soldul dintre acestea,
ca de exemplu:
veniturile de la ntreprinderile publice sau subveniile ctre acestea;
vrsmintele de la bugetul de stat sau subveniile primite de la
bugetul de stat ctre bugetele locale;
subveniile

primite

completarea

veniturilor

proprii

pentru

acoperirea cheltuielilor de unele instituii din sfera nematerial

(cercetare, nvmnt, sntate).
Unitatea bugetar presupune c bugetul de stat s
fie un document unic, care s reprezinte o sintez a
ansamblului relaiilor financiare publice. El este
realizat prin intermediul sistemului conturilor
naionale.
n practic, principiul se respect parial, cci concomitent cu bugetul de
stat sunt ntocmite i alte bugete: bugetele autonome, bugetele
extraordinare, bugetele anexe i conturile speciale ale trezoreriei.
Bugetele autonome sunt bugete elaborate de colectivitile locale i
ntreprinderile publice cu personalitate juridic (din sfera administraiei i
serviciilor publice cu caracter industrial i comercial). Acestea dispun de
autonomie bugetar (n sensul c-i dirijeaz nengrdit cheltuielile) dar, n
general, nu i de autonomie financiar, pentru c resursele lor proprii nu
acoper, de regul, cheltuielile i este necesar subvenionarea de la
bugetul de stat.

Bugetele extraordinare se ntocmesc cu ocazia unor cheltuieli publice

excepionale, n cazuri speciale de criz economic, calamiti naturale,
rzboi etc.
Bugetele anexe, care se elaboreaz distinct de bugetul de stat, se
anexeaz la acesta, se discut i se voteaz separat de ctre Parlament.
Acestea se coreleaz cu bugetul de stat, soldul lor pozitiv fiind nscris la
venitul bugetului de stat, iar cel negativ la cheltuieli.
Conturile speciale de trezorerie cuprind ncasrile i plile care nu au
un caracter definitiv pentru bugetul de stat. De exemplu, sumele depuse ca
garanie de funcionarii publici care gestioneaz valori publice, avansurile
rambursabile acordate de stat unor ntreprinderi particulare i decontarea
acestora etc.
n practic exist mai multe categorii de conturi speciale de trezorerie:
conturi cu afectaie special care evideniaz cheltuieli cu caracter
definitiv, acoperite pe seama anumitor resurse (de exemplu, n
Frana, fondul special de investiii rutiere, alimentat din taxa pentru
produsele petroliere);
conturi de comer, care evideniaz operaiuni cu caracter industrial
sau comercial - vnzri sau cumprri de mrfuri - efectuate de
unele ntreprinderi publice (de exemplu ncasri din vnzarea
bunurilor executate n ateliere colare etc.)
conturi de operaii monetare, care nregistreaz beneficiile sau
pierderile din operaiuni ocazionate de relaiile cu organismele
internaionale.
conturile de avans, care evideniaz avansul acordat de Ministerul
Finanelor bugetelor locale pn la obinerea de ctre acestea a
veniturilor proprii. Cnd avansurile nu se pot rambursa, sunt
transformate n subvenii acordate de bugetelor locale i se nscriu
ca atare n bugetul de stat.

1.2.2. Principiul anualitii bugetului.

Anualitatea bugetului presupune obligaia
Guvernului de a ntocmi i prezenta Parlamentului
proiectul de buget anual, precum i efectuarea
prelevrilor veniturilor statului i realizarea
cheltuielilor bugetare n perioada de timp de un an.
n acest mod se poate exercita eficient controlul Parlamentar. Anul bugetar
nu corespunde ntotdeauna anului calendaristic (Anglia: 1 aprilie-31 martie,
Italia: 1 iulie-30 iunie, SUA: 1 octombrie-30 septembrie etc.).
Execuia prevederilor nscrise n buget, att la cheltuieli, ct i al venituri,
nu se ncheie ntotdeauna la data expirrii anului bugetar. n aceast
situaie, rile au adoptat dou feluri de sisteme:
- sistem de gestiune, care presupune nchiderea automat a bugetului
la data expirrii, veniturile i cheltuielile angajate, dar neefectuate
nscriindu-se n contul anului bugetar urmtor. Sistemul prezint
dezavantajul c nu permite cunoaterea exact a realizrilor din
-

anul bugetar ce s-a ncheiat;

sistemul de exerciiu, care permite desfurarea veniturilor i
cheltuielilor aferente unui an bugetar pe o anumit perioad dup ce
acesta s-a ncheiat (3-6 luni). Intervalul din momentul nceperii
desfurrii anului bugetar i momentul pn n care sunt luate n
considerare operaiunile bugetare poart denumirea de exerciiu
bugetar (poate fi de 15-18 luni). Sistemul de exerciiu presupune ca
toate veniturile i cheltuielile corespunztoare anului respectiv s fie
reflectate n ntregime n bugetul corespunztor acestui an.
Dezavantajul acestui sistem const n funcionarea n paralel a
operaiunilor aparinnd de dou bugete, cel care s-a ncheiat i cel
care a nceput, nou, timp de 3-6 luni, dar acest procedeu are
avantajul ca permite cunoaterea tuturor realizrilor aferente anului
bugetar i, implicit, posibilitatea analizrii judicioase a acestora.

1.2.3. Principiul echilibrului bugetar

Echilibrul bugetar presupune egalitatea dintre

veniturile i cheltuielile publice.

Echilibrul bugetar constituie o cerin de baz la proiectarea bugetului

public naional. Dac n trecut acest echilibru constituia o cerin major, n
prezent majoritatea statelor proiecteaz bugete dezechilibrate, incluznd
n proiect i sursele de acoperire a deficitului bugetar. Aceste surse sunt,
cel mai adesea: veniturile extraordinare ale bugetului public naional, care
provin din mprumuturi de stat, interne sau externe i emisiunea de
moned fiduciar (moned de hrtie).
Emisiunea de moned fiduciar peste posibilitatea de sporire a output-ului
economic are efecte negative asupra evoluiei preurilor de consum i de
producie, amplificnd oferta de bani pe pia, fr ca puterea de absorbie
a acestora s creasc corespunztor. Totodat, puterea de cumprare
scade i se amplific rata inflaiei, ceea ce conduce la un dezechilibru la
nivel macroeconomic.
Exist ri n care echilibrul bugetar este obligatoriu (de exemplu n
Germania). Cnd se produc dezechilibre, se alctuiete un alt buget,
dezechilibrat, diferit de bugetul iniial.
Un alt procedeu de meninere a echilibrului bugetar este scoaterea unor
cheltuieli n afara acestuia i dirijarea lor ctre instituii specializate.
Procedeul se numete debugetizare i reprezint un alt mod de finanare a
cheltuielilor publice. Un exemplu n acest sens l reprezint Frana, unde
se practic transferarea unor cheltuieli pentru investiii ctre Casele de
Economii.
Acoperirea cheltuielilor bugetare suplimentare se realizeaz prin diferite
metode, cum sunt:
sporirea cotelor de impozit sau introducerea de impozite noi;
emisiunea de moned de hrtie;
mprumuturile contractate pe piaa intern sau extern.

n unele ri se ntocmesc bugete plurianuale, urmrindu-se echilibrarea

cheltuielilor ce depesc veniturile n perioadele de recesiune cu veniturile
ce rmn disponibile n perioadele de prosperitate. Tehnicile de echilibrare
folosite sunt:
crearea unor fonduri de rezerv din veniturile rmase disponibile;
crearea

fondului de egalizare, constituit din excedente bugetare

nregistrate n perioadele favorabile ale exerciiului bugetar. Deficitul

bugetar se va acoperi prin mprumuturi sau emisiune de moned;
rambursarea mprumuturilor se va realiza din fondul de rezerv
creat;
amortizarea

alternativ

presupune

colectarea

de

impozite

suplimentare n perioada de avnt economic, care s fie utilizate

pentru acoperirea deficitelor ce apar n perioadele de depresiune.
Tehnicile expuse prezint dezavantaje, deoarece evoluia mediului
economic face ca economiile nefructificate s se deprecieze i, n plus,
promoveaz ridicarea sarcinii fiscale n perioadele de avnt, ceea ce poate
sa conduc la descurajarea creterii economice.

1.2.4. Principiul specializrii bugetare

Specializarea bugetar presupune c veniturile si
cheltuielile bugetare au surse i destinaii precise
atunci cnd sunt aprobate de Parlament:
- veniturile sunt nscrise pe surse de
provenien;
- cheltuielile sunt nscrise pe categorii de
cheltuieli.
Gruparea veniturilor i cheltuielilor bugetare se realizeaz pe baza
clasificaiei bugetare.
Clasificaia bugetar trebuie s fie simpl, concis, clar i s permit
analizarea modului de repartizare a resurselor statului n scopuri de
consum i scopuri de acumulare, cu evidenierea distinct a sumelor
alocate pentru acoperirea datoriei publice i a dobnzilor aferente
acesteia. Clasificaia se realizeaz pe diferite criterii cum sunt criteriul
administrativ, cel economic i cel funcional:
7

 criteriul administrativ, sau departamental, presupune gruparea

veniturilor i cheltuielilor guvernamentale dup instituiile care le
produc sau le consum. n cadrul acestora, sunt evideniate
veniturile i/sau cheltuielile dup alte criterii.
criteriul economic, care pune n eviden veniturile i cheltuielile
ocazionate de operaiunile curente (cheltuieli de personal, cheltuieli
materiale, subvenii, transferuri etc.) i cele de capital, defalcate pe
ordonatorii de credite, respectiv pe ministere coordonatoare de
activiti;
De exemplu:
Total cheltuieli ale bugetului de stat
din care:
- Ministerul Industriilor
- cheltuieli de personal
- cheltuieli materiale
- subvenii
- transferuri etc.
- cheltuieli de capital.
- Ministerul....
criteriul

funcional

presupune

precizarea

sectoarelor

vieii

economico-sociale care beneficiaz de alocri bugetare, fiind

considerate de ctre autoriti ca fiind de importan naional.
De exemplu:
Total cheltuieli, din care:
- cheltuieli social-culturale
- cheltuieli cu ordinea public
- cheltuieli cu aprarea naional
- aciuni economice
- transferuri din bugetul de stat
- dobnzi aferente datoriei publice
- fond de rezerv etc.
Clasificaia economic i cea funcional prezint avantajul c permit
analiza impactului pe care prelevarea i alocarea unor fonduri publice o
are sau se previzioneaz c o va avea asupra dezvoltrii activitii unor
sectoare ale vieii economico-sociale. Astfel, resursele i destinaiile

fondurilor publice devin instrumente ale politicii bugetare i, implicit,

economico-sociale, promovate de stat.

1.2.5. Principiul transparenei

Potrivit principiului transparenei prevederile
bugetare referitoare att la venituri, ct i la
cheltuieli, trebuie aduse la cunotina opiniei publice
prin publicarea n Monitorul Oficial i culegeri de legi,
dup dezbaterea i aprobarea n Parlament. De
asemenea, populaia trebuie sa fie informat despre
execuia acestor prevederi.

1.3. Dimensionarea veniturilor i cheltuielilor bugetare

1.3.1. Metode i tehnici de dimensionare a veniturilor i
cheltuielilor bugetului public naional.
Pentru dimensionarea veniturilor i cheltuielilor ce se programeaz n
bugetul public naional (inclusiv n fondurile extrabugetare din bugetul
general consolidat) se utilizeaz mai multe feluri de metode:
a) Metode clasice, cum sunt:
metoda automat sau a penultimei, care presupune realizarea
proiectului de buget lund ca baz execuia bugetar din penultimul
an bugetar (ultimul an bugetar, nefiind ncheiat, ofer numai
informaii preliminare, care ar putea distorsiona analiza). Metoda
este simpl, dar ntr-un mediu economic ce se afl n plin proces de
transformare extrapolarea rezultatelor obinute cu doi ani n urm
introduce multe erori.
metoda majorrii (diminurii) presupune determinarea ritmului mediu
de variaie a indicatorilor bugetari avnd ca baz de referin ultimii
cinci (sau mai muli) ani de execuie bugetar, proiectul urmrind
trendul observat. Metoda prezint dezavantajul c nu ine seama de
impulsurile nou aprute.
metoda evalurii directe se realizeaz pe baza analizei evoluiei
veniturilor i cheltuielilor din diversele sectoare economico-sociale,
9

precum i din estimarea impactului probabil al modificrii legislaiei

(de exemplu introducerea unui nou tip de impozit, cum a fost TVA;
alocarea unor fonduri publice pentru realizarea unor obiective de
investiii de importan naional, cum este Centrala Atomo-Electric
de la Cernavod etc.).
b) Metode moderne de dimensionare a veniturilor i cheltuielilor bugetare,
bazate pe analiza cost-avantaje i pe studii de eficien. Aceste metode se
utilizeaz cnd exist mai multe variante i se urmrete optimizarea
rezultatelor potrivit cu anumite criterii (costuri minime, realizri maxime
.a.), astfel:
metoda de planificare, programare i bugetizare, utilizat n anii
trecui n SUA, presupunea identificarea i cuantificarea obiectivelor
ce urmau s fie finanate de la buget pe termen lung, analiza
costurilor pe care le implicau; se realizau programe alternative pe
termen mediu i se alegea soluia ce rspundea cel mai bine
obiectivului propus. Pentru aplicarea metodei se ntocmesc:
nomenclatorul programelor avute n vedere (cte un program pentru
fiecare

obiectiv),

analiza

economic

obiectivelor,

analiza

financiar. Metoda este precis, dar este laborioasa i presupune

existena unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv n parte,
care sunt greu de determinat sau prognozat cu un grad ridicat de
precizie pe termen lung;
metoda numit baz bugetar zero, care a fost practicat de
asemenea n SUA, dup anii 1980. Metoda const n examinarea
critic a fiecrui tip de cheltuial bugetar, inclusiv a celor din anii
anteriori, apreciindu-se utilitatea i eficiena lor. Aplicarea metodei
presupune existena unei multitudini de programe alternative, ntre
care se face opiunea pentru unul sau altul dintre programe;
metoda raionalizrii opiunilor bugetare este practicat n Frana i
cuprinde patru faze interdependente:
studiul obiectivelor propuse a se realiza pe termen mediu,
compararea soluiilor alternative, determinarea costului
total i posibiliti de procurare a resurselor;

10

 luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje, costeficien sau multicriterial;

execuia programelor aprobate; n care scop se ntocmesc
bugete de program i se prevd n bugetul statului creditele
bugetare necesare finanrii programului;
controlul bugetar, care compar rezultatele cu prevederile
programului.

1.3.2. Repartizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare pe

structurile administraiei de stat centrale i locale

Structura sistemului bugetar n statele de tip unitar cuprinde bugetul

administraiei centrale de stat i bugetele locale.
Statele de tip federal prezint o structur bugetar n concordan cu
structura organizatoric, care cuprinde: federaia, statele, provinciile sau
regiunile membre ale federaiei i unitile administrativ-teritoriale.
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre bugetul central i bugetele
locale se face n funcie de atribuiile ce revin aparatului de stat central i
local. n rile dezvoltate se constat tendina de extindere a cheltuielilor
realizate prin bugetele locale, principalele cauze fiind:
- necesitatea mbuntirii infrastructurii cilor de comunicaie locale;
-

sporirea cheltuielilor n domeniul social;

redistribuirea cheltuielilor ntre bugetul central i cele locale;

o rat semnificativ a inflaiei care duce la creterea nominal a

cheltuielilor bugetelor locale.

n general, n structura bugetelor locale sunt cuprinse urmtoarele

categorii de cheltuieli:
- finanarea nvmntului de stat;
-

ocrotirea sntii din fondurile publice;

ntreinerea i lrgirea infrastructurii;

serviciul datoriei publice interne aferente mprumuturilor efectuate

pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale.
11

Resursele bugetelor locale se compun din:

- venituri proprii, care includ:
o impozitele locale (impozitul funciar, taxele pe cldiri i
autovehicule, taxe profesionale - ca impozite directe - i taxe
de consumaie pe anumite produse - ca impozite indirecte),
o veniturile provenind din exploatarea bunurilor aparinnd
administraiei locale;
o cotele din impozitele de stat aferente bugetelor locale.
-

subveniile i transferurile primite de bugetele locale din partea

bugetului de stat. Acestea creeaz un anumit grad de dependen
administraiei locale fa de cea central.

mprumuturile contractate de administraia local. Dac acestea sunt

contractate pentru acoperirea deficitului bugetar, dobnda aferent
va constitui cheltuial n bugetul local respectiv; dac mprumutul
este destinat unei activiti productive, dobnda se va plti din
profitul realizat; dac mprumutul este destinat construciei de
locuine, dobnda va fi inclus n sumele chiriilor.

n Romnia, bugetul public naional este constituit din:

- bugetul de stat
- bugetul asigurrilor sociale de stat
-

bugetele locale.

Structura bugetului de stat cuprinde ca principale posturi:

I. Total venituri, din care:
1. Venituri curente:
o Venituri fiscale:
Impozite directe (impozit pe profit, impozit pe salarii i
venit, .a.)
Impozite indirecte (TVA, accize, taxe vamale .a.)
o Venituri nefiscale
2. Venituri din capital.
3. ncasri din rambursarea mprumuturilor acordate
II. Total cheltuieli:
12

a. Cheltuieli curente, din care:

o Cheltuieli de personal
o Cheltuieli materiale i servicii
o Subvenii, prime, transferuri, dobnzi aferente datoriei publice,
rezerve
b. Cheltuieli de capital
c. mprumuturi acordate
d. Rambursri de credite (inclusiv dobnzi i comisioane)
d. Fond de rezerv la dispoziia Guvernului
III. Excedent (+) /Deficit (-).

Structura bugetului asigurrilor sociale de stat este:

I. Total venituri, din care:
- contribuii pentru asigurri sociale de la persoanele juridice i fizice
care utilizeaz munca salariat;
-

diverse venituri;
subvenii primite din bugetul de stat

II. Total cheltuieli, din care:

- asisten social;
- pensii, ajutoare, indemnizaii;
-

alte cheltuieli

III. Excedent (+) / Deficit (-)

Structura bugetelor locale este:
I. Total venituri, din care:
1.1. Venituri proprii
- Venituri curente
o Venituri fiscale
Impozite directe
Impozitul pe profit
Impozite i taxe de la populaie
o Impozitul pe cldiri
o Taxe

asupra

mijloacelor

deinute de persoane fizice

13

de

transport

o Impozitul pe terenuri de la persoane fizice

o Alte impozite i taxe de la populaie
Taxa pe teren
Impozitul pe cldiri i terenuri de la peroane
juridice
Alte impozite directe
Impozite indirecte
Impozite pe spectacole
Alte impozite indirecte:
o Taxe i tarife pentru eliberarea de licene i
autorizaii de funcionare
o Taxe judiciare de timbru
o Taxe de timbru pentru activitatea notarial
o Taxe extrajudiciare de timbru
o Alte ncasri din impozite indirecte
o Venituri nefiscale (vrsminte din profitul regiilor autonome
locale si de la instituiile publice de subordonare locala)
o Venituri din capital
1.2. Sume defalcate din impozitul pe venit
1.3. Sume defalcate din taxa pe valoarea adugat
1.4. Subvenii primite din bugetul de stat
1.5. Subvenii primite de la alte bugete
1.6. Donaii i sponsorizri
1.7. mprumuturi temporare (din fondul de Tezaur i din fondul de
rulment).
II. Total cheltuieli, din care:
- Cheltuieli social-culturale
- nvmnt
- Cultur i art
- Sntate
- Asisten social
- Gospodrie comunal i locuine
- Autoriti publice
- Aciuni economice
- Alte aciuni
- Fond de rezerv
III. Excedent (+) / Deficit (-)
14

15

Capitolul 2. PROCESUL BUGETAR

Procesul bugetar este format din urmtoarele faze:

elaborarea proiectului de buget;
aprobarea bugetului;
execuia bugetului;
ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar;
controlul bugetar.
Caracteristicile i desfurarea procesului bugetar depind de stadiul de
dezvoltare economic, politic, social a rii respective, dar prezint i
trsturi specifice. Astfel, orice proces bugetar este un proces:
de decizie, deoarece organele competente hotrsc cum s mpart
resursele de care dispun autoritile n stat;
politic, deciziile de alocare a resurselor fiind determinate de
formaiunile politice care conduc statul;
complex, n care sunt angrenai mii de participani, cu probleme
foarte diverse;
ciclic, desfurndu-se ntr-o perioad calendaristic bine
determinat (n general anul bugetar), dup care procesul se reia.

2.1. Elaborarea proiectului de buget

Autoritile executive ale statului ntocmesc proiectul de buget. Aceast
atribuie revine, de regul, guvernului (excepie face SUA, n care proiectul
de buget este alctuit de o instituie de specialitate subordonata
Preedintelui). Responsabilitatea pentru elaborarea proiectului i revine
ministrului finanelor sau ministrului bugetului.
Proiectul de buget conine, n general, urmtoarele documente:
expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea
bugetului. Aceste documente conin, pe lng prevederile referitoare
la veniturile i cheltuielile bugetare, i propuneri de modificare a
legislaiei aferent acestora (modificarea unor cote de impozite etc.).

16

n unele ri, ca i n ara noastr, eful executivului prezint

Parlamentului proiectul de lege;
o lucrare privind starea economico-financiar a rii i perspectivele
acesteia pentru anul bugetar urmtor;
anexele la proiectul de lege a bugetului, cuprinznd prevederile de
venituri i cheltuieli;
materiale necesare Parlamentului pentru analiza proiectului de
buget.
Elaborarea proiectului de buget este un proces iterativ i laborios; se
realizeaz pe baza propunerilor de cheltuieli aferente sectoarelor
bugetare. Aceste propuneri sunt analizate mai nti de specialiti, apoi la
nivel de minitri de resort i, la sfrit, sunt discutate la nivelul guvernului i
primului-ministru. Proiectul de buget care se nainteaz Parlamentului spre
a fi dezbtut i aprobat urmeaz a fi susinut de ctre membrii Guvernului.

2.2. Aprobarea bugetului

Proiectul de buget naintat la Parlament:
este analizat de ctre comisiile parlamentare de specialitate;
primul-ministru sau ministrul finanelor l prezint
Parlamentului;

n plenul

se realizeaz concilierea amendamentelor propuse la proiectul de

buget;
este aprobat proiectul (n ambele camere, dac Parlamentul este
bicameral);
preedintele republicii ratific proiectul aprobat de Parlament, care,
din acest moment, devine lege.
Dac noul buget nu este aprobat pn la nceperea noului an bugetar,
legislaia bugetar din fiecare ar prevede:
fie aprobarea i trecerea la execuia bugetului aa cum a fost propus
de Guvern;
fie nceperea execuiei noului buget i continuarea dezbaterilor n
Parlament;
17

 fie luarea n considerare pentru primul trimestru al noului an a

prevederilor bugetului pentru anul anterior, aa cum este
reglementat n Romnia.

2.3. Execuia bugetului

Execuia bugetului se desfoar pe durata unui an i urmrete
realizarea veniturilor prevzute n proiectul de buget i executarea
cheltuielilor aprobate, prin aciunea agenilor fiscali, aparatului bugetar,
instituiilor financiare .a. Guvernului i revine responsabilitatea pentru
execuia bugetului n conformitate cu proiectul de buget aprobat de
Parlament.
Prevederile privind veniturile sunt considerate sarcini minime, iar cele
privind cheltuielile sarcini maxime.
Fiecare cheltuial public trebuie s parcurg mai multe faze:
- angajarea cheltuielii publice reprezint actul care genereaz
obligaia unei instituii publice de a plti o sum de bani unui ter (contract,
decizie ministerial, hotrre judectoreasc sau alt act legal). Angajarea
se produce n urma unei decizii a unui organ al administraiei de stat;
exist cazuri n care actul rezult n urma unei decizii a Parlamentului sau
din cauze fortuite. De etapa angajrii depinde ncadrarea n limitele
aprobate prin buget i este, n general, de competena conductorilor
instituiilor publice;
- lichidarea este operaiunea prin care se constat serviciul
fcut n favoarea instituiei publice i se determin suma de plat.
Lichidarea se bazeaz pe acte justificative i reprezint efectuarea real a
livrrilor de mrfuri i a serviciilor pentru instituiile publice.
- ordonanarea este operaiunea prin care se emite dispoziia
de plat a unei sume de bani de la buget n favoarea unui ter.
Cele trei operaiuni sunt executate de conductorii instituiilor publice sau
de ctre mputerniciii acestora, care se numesc ordonatori de credite
bugetare;
- plata reprezint aciunea de achitare propriu-zis a sumei
datorat de instituia public. Aceast operaiune se efectueaz de ctre
gestionarii de bani publici (casieri sau contabili pltitori).

18

Execuia veniturilor presupune parcurgerea mai multor etape:

- aezarea impozitului reprezint identificarea materiei
impozabile i determinarea mrimii acesteia;
- lichidarea este operaiunea de stabilire a cuantumului
impozitului aferent materiei impozabile, pe baza prevederilor legale. Cu
acest prilej, se deschide rolul pentru persoana fizic sau juridica i se
nscrie impozitul ca debit;
- emiterea titlului de percepere reprezint ntocmirea unui
act care autorizeaz perceperea impozitului n contul statului. Actul poate
fi:
un titlu de ncasare, cnd contribuabilul i achit pe loc
datoria;
un ordin de ncasare, pentru executarea silit a
debitorilor care nu i-au achitat obligaiile n ce privete
impozitele.
Cele trei operaiuni sunt ndeplinite de ctre organe fiscale specializate, n
caz de litigiu statul fiind reprezentat de aparatul de specialitate al
Ministerului Finanelor.
- perceperea impozitului reprezint ncasarea efectiv a
impozitului. n aceast etap se face i urmrirea contribuabililor care nu
i-au achitat datoriile. Operaiunea este executat de contabili-ncasatori,
care aparin, de regul, serviciilor de trezorerie.

2.4. ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar

n contul de execuie bugetar sunt nscrise toate operaiunile de ncasare
a veniturilor i efectuare a cheltuielilor bugetare, ceea ce permite
determinarea soldului de ncheiere a anului bugetar, fie acesta excedent
sau deficit.
n sistemul de exerciiu exist dou conturi de execuie bugetar, unul
pentru anul bugetar precedent, altul pentru anul n curs.
n sistemul de gestiune, operaiunile prevzute n bugetul anului precedent
i neefectuate la ncheierea acestuia se reflect n contul de ncheiere a
execuiei bugetare pentru anul n curs.
Contul de execuie bugetar este prezentat Parlamentului de ctre Guvern
spre dezbatere i aprobare, odat cu proiectul de buget pentru anul viitor.

19

2.5. Controlul bugetar

n domeniul ndeplinirii prevederilor proiectului de buget aprobat se
realizeaz mai multe forme de control:
politic, exercitat de Parlament, care examineaz i aprob proiectul
de buget i urmrete executarea acestuia, Guvernul fiind obligat
s-i prezinte periodic rapoarte asupra stadiului de execuie a
bugetului;
jurisdicional, realizat de Curtea de Conturi, care controleaz toate
actele justificative de execuie a prevederilor bugetare i d anual
descrcarea de gestiune pentru conturile contabile i raporteaz
neajunsurile constatate Parlamentului;
administrativ, exercitat de organele de control interne ale instituiilor
statului, prin care se desfoar realizarea prevederilor bugetare
(minister sau agenie guvernamental, organe ale Ministerului
Finanelor).
Controlul bugetar se efectueaz:
preventiv, respectiv cel care se exercit nainte de efectuarea
operaiunilor de ncasare a veniturilor i de plat a sumelor de la
buget, fiind cea mai eficient form a controlului;
concomitent, cnd se limiteaz la controlul legalitii plii;
ulterior (postoperativ), cnd se constat nclcarea legalitii i se
trece la recuperarea prejudiciilor aduse statului.

2.6. Execuia de cas a bugetului prin sistemul bancar i prin

sistemul de trezorerie
Execuia de cas a bugetului reprezint totalitatea operaiunilor bneti
(ncasarea veniturilor, pli, mobilizarea surselor de finanare a deficitului
bugetar) efectuate prin casierii i prin viramente ntre conturi.
Execuia de cas prin sistemul bancar, practicat n SUA i Marea
Britanie, presupune ca instituiile publice s-i deschid conturi la diferite
bnci, fluxurile bneti cu bugetul desfurndu-se prin intermediul bncii
centrale.
20

Avantajul derulrii execuiei de cas prin sistemul bncilor comerciale

const n posibilitatea de a utiliza reeaua de casierii i conturi ale bncilor,
dar metoda are i dezavantaje, printre care cele mai importante constau
n:
necesitatea ca Ministerul Finanelor s-i organizeze un sistem
separat de control al ncasrilor i plilor;
disponibilitile instituiilor publice la bnci reprezint imobilizri,
bugetul trebuind s apeleze la mprumuturi mai mari pe piaa de
capital pentru finanarea deficitului;
analiza execuiei bugetare este dependent de execuia de cas a
sistemului bancar.
n alte ri (Frana, Belgia .a.), inclusiv n Romnia, execuia de cas
a bugetului de stat se realizeaz prin sistemul de trezorerie.
Trezoreria are dou funciuni de baz:
a) funcia de casier public, prin care se efectueaz:
o operaiunile de ncasare a veniturilor si plata a cheltuielilor
bugetare in numerar si prin decontri fr numerar;
o controlul cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget si
asigurarea informaiilor pentru ntocmirea conturilor
execuie si a rapoartelor asupra execuiei bugetare;

de

o realizeaz gestiunea zilnica de casa a bugetului de stat,

elaboreaz prognoze privind cerinele de pli, sincronizarea
ncasrilor cu plile, inclusiv finanarea deficitului si plata
serviciului datoriei publice.
b) funcia de bancher, prin trezorerie desfurndu-se urmtoarele
operaiuni:
o deschide conturi pentru ncasrile i plile instituiilor publice,
realiznd gestionarea disponibilitilor bneti ale sectorului
public;
o gestioneaz datoria public, n sensul c asigur finanarea
deficitului

bugetar

plata

serviciului datoriei publice,

refinanarea datoriei publice, urmrind s se ncadreze n

prevederile incluse n proiectul de buget privind nivelul
21

mprumuturilor fa de ceilali indicatori macroeconomici i

minimizarea costului datoriei publice;
o garanteaz sau particip la garantarea

mprumuturilor

efectuate de agenii guvernamentale care acord credite

pentru efectuarea diferitelor activiti economice (n special
investiii productive, n domeniul energetic i infrastructur,
construcii de locuine etc.)
Sistemul trezoreriei este format din:
- un nucleu central format dintr-o direcie specializat n cadrul
Ministerului Finanelor, care conduce ntreg sistemul de trezorerie i
execut politica de trezorerie a Guvernului;
- uniti de trezorerie n teritoriu, cu personal specializat pentru
executarea operaiunilor de casierie, control de trezorerie, eviden a
ncasrilor i cheltuielilor bugetare, pregtire a rapoartelor de execuie
bugetar.
Sistemul de trezorerie intr n relaii directe cu sistemul bancar, dispunnd
de un cont de corespondent la banca central, prin intermediul cruia
introduce n circulaia monetar, deci n circuitul economic, disponibilitile
bneti ale sectorului public.
n fluxul resurselor publice dintre trezorerie i sistemul bancar, un loc
special l ocup gestiunea datoriei publice. Aceasta presupune att
plasarea mprumuturilor publice pentru finanarea deficitului bugetar, ct i
refinanarea datoriei publice, ceea ce se realizeaz cu participarea direct
a bncii centrale, n conformitate cu politica monetar promovat de
autoriti. n condiiile funcionrii Trezoreriei publice, refinanarea datoriei
publice este o aciune continu.

22

Capitolul 3. POLITICI FINANCIARE

ECHILIBRULUI FINANCIAR PUBLIC

DE

ASIGURARE

Aplicarea de politici fiscale i bugetare implic utilizarea de instrumente

adecvate n vederea realizrii obiectivelor politicii economice promovate de
autoriti.
O cerin fundamental pentru aplicarea corect i eficient a unei politici
economice (inclusiv n domeniul fiscal, bugetar etc.) este studierea n
profunzime a mediului economic n care se aplic aceste politici,
cunoaterea caracteristicilor i corelaiilor cauzale stabilite n cadrul
activitii economico-sociale, pentru a putea prevedea reacia economiei la
diveri stimuli exogeni produi de aciunea prghiilor utilizate de politicile
economice, fiscale, bugetare, monetare etc.
Formularea i implementarea politicilor economice reprezint un proces
complex, n care unul dintre cele mai importante roluri l joac structura
instituional a societii, inclusiv reglementrile i procedurile de
determinare i implementare a obiectivelor economice. ntr-o economie de
pia, obiectivele la nivel naional sunt stabilite n urma dezbaterilor pe
scar larg, care implic participarea instituiilor cheie ale vieii societii
democratice, cum sunt Parlamentul i executivul, potrivit unor mecanisme
statuate prin legile fundamentale ale rii, ceea ce presupune aplicarea
regulilor impuse de votul majoritar.
Guvernul sau organismele executive sunt organizate n diferite
departamente sau ministere, n vederea aplicrii eficiente a programelor
economico-sociale realizate n scopul atingerii obiectivelor propuse, cum
ar fi mbuntirea nvmntului, educaiei, sntii, aprrii naionale.
Toate aceste programe au o trstur comun - necesitatea de finanare a
cheltuielilor proprii.
ntr-o economie planificat, finanarea se realizeaz la nivel centralizat,
dirijat cu scopul de ndeplinire a planului, indiferent de cerinele reale ale
dezvoltrii rii.
ntr-o economie de pia, rolul Ministerului Finanelor este preponderent
pentru desfurarea procesului de finanare a cheltuielilor publice, n
conformitate cu politica fiscal i bugetar care se nscrie n politica
economic global a autoritilor publice. Deoarece preurile sunt flexibile,

23

este necesar s se utilizeze metode i tehnici diferite pentru a determina

nivelul corespunztor al cheltuielilor pentru fiecare departament n parte.
Pentru a pune n eviden rolul politicii fiscale i bugetare la nivel
macroeconomic, se consider cea mai simpl i general reprezentare a
echilibrului economic din cadrul conturilor naionale:
S=D
unde: S (supply) = oferta total (sau total resurse)
D (demand) = cererea total (sau total utilizri)
S = Y +M
D = C +I +G +X
unde: Y = producia
M = importul
C = consumul final al sectorului neguvernamental
I = investiiile sectorului neguvernamental
G = cheltuielile guvernamentale
X = exporturile.
n consecin, ecuaia de echilibru la nivel macroeconomic devine:
(1)

Y+M=C+I+G+X

3.1. Rolul politicilor la nivel macroeconomic

n economia de pia sunt utilizate cu precdere politici ce utilizeaz
mecanisme care se aplic mai ales indirect asupra entitilor economice al
cror comportament este urmrit.
Un astfel de exemplu l reprezint o politic monetar strns i creterea
ratelor dobnzilor. Astfel, finanarea cheltuielilor prin mprumuturi devine
mai costisitoare, de unde va rezulta un consum final mai sczut.
Majoritatea economitilor sunt de acord c, ntr-o economie de pia,
inflaia este cel mai bine stpnit prin controlul exercitat asupra creterii
masei monetare. Dar, pentru ca aceast politic s fie aplicat cu succes,
cererea sectorului public de finanare din sistemul bancar va trebui s fie
restrns, ceea ce implic diminuarea corespunztoare a cheltuielilor
guvernamentale, precum i apelarea la alte mijloace de finanare
neinflaioniste. Compresia monetar va produce i o mbuntire a
balanei de pli, datorita restrngerii importurilor, dar aceast aciune se

24

poate dovedi insuficient pentru a face fa plilor serviciului datoriei

externe. De aceea, vor trebui promovate exporturile prin intermediul unor
instrumente economice care s fac bunurile i serviciile autohtone mai
ieftine pentru cumprtorii externi; cea mai bun metod n acest sens
este deprecierea monedei naionale, mai curnd dect acordarea de
subvenii de export.
Utilizarea acestor tipuri de politic economic se bazeaz pe cteva
principii:
a) potrivit primului principiu, politicile economice trebuiesc
direcionate ctre acele obiective pe care le pot servi cel mai
bine. Astfel:
o instrumentele de politic monetar sunt cel mai bine folosite
pentru a controla inflaia;
o deprecierea cursului de schimb servete cel mai bine
promovrii exporturilor;
o reducerea deficitului bugetar este util pentru controlul cererii
globale.
Pentru fiecare obiectiv corespunde cel puin un instrument i
dintre ele va trebui ales cel care acioneaz cel mai eficient n
mediul economic considerat;
b) al doilea principiu afirm ca unele efecte nedorite sunt inevitabile.
De exemplu, restrngerea ofertei monetare pentru a crete rata
dobnzii i a reduce inflaia poate avea ca rezultat scderea
tuturor cheltuielilor, inclusiv acelor de investiii, ceea ce poate
conduce la creterea pierderilor nregistrate de unele societi
comerciale i, implicit, la mrirea presiunilor exercitate asupra
bugetului. De asemenea, aceasta aciune poate s ndeprteze
economia naional de realizarea obiectivului sau de baz creterea outputului.
n mod similar, deprecierea sau devalorizarea cursului de schimb
al monedei naionale contribuie la creterea ratei inflaiei.
n aceste situaii, sunt necesare alte politici pentru a contracara
efectele negative ale evoluiei n economie. De exemplu, un
credit fiscal (exonerarea parial sau total) pentru investiii poate
s neutralizeze efectul negativ al unei rate nalte a dobnzii
pentru creditele pentru investiii;

25

c) al treilea principiu spune c, date fiind resursele limitate ale

economiei, precum i modul sau specific de organizare, nu este
posibil s se realizeze toate obiectivele dorite, ntr-un interval de
timp limitat. Astfel, vor trebui alese obiectivele prioritare, ceea ce
este foarte dificil, dat fiind complexitate vieii economico-sociale.
Potrivit celui de al treilea principiu, utilizarea instrumentelor de
politic economic (din economia real, monetar, financiar,
valutar etc.) nu produce efecte imediate. Efectele acestora sunt
percepute, n cele mai multe situaii, dup intervale de timp
considerabile. Adesea se constat c efectele negative ale
politicilor economice aplicate produc obstrucionri ale activitii
economice i sunt necesare alte instrumente economice pentru a
rezolva aceste probleme.

3.2. Rolul politicilor fiscale i bugetare

n cadrul larg al politicilor economice, rolul politicii bugetare este de prim
importan. Ele mbrac o multitudine de forme: modificarea cheltuielilor
guvernamentale (G) implic hotrri ce privesc nivelul componentelor
cheltuielilor guvernamentale. De exemplu, s presupunem c trebuiesc
reduse cheltuielile guvernamentale, ceea ce se va rezolva prin micorarea
subveniilor adresate produciei. Pe lng reducerea cererii agregate, se
consider c se va produce o mbuntire a alocrii resurselor n
economie, n condiiile unei calmri a ratei inflaiei. Astfel, se urmrete
realizarea a dou obiective pentru reducerea selectiv a unor componente
a cheltuielilor guvernamentale (G). Ajustarea altor componente ale (G) va
produce diverse efecte, cum ar fi:
reducerea cheltuielilor operaionale (productive) i meninerea
nivelului cheltuielilor poate s conduc la deteriorarea infrastructurii
i s impun o grea sarcin de pltit generaiilor viitoare;
diminuarea apsrii pe care o induce serviciul datoriei publice prin
scderea ratelor dobnzilor poate s determine ndeprtarea
resurselor financiare de pieele de capital;
scderea salariilor aparatului administrativ poate s erodeze
eficiena aparatului administrativ;

26

 reorganizarea schemei de pensionare prin prelungirea vrstei de

pensionare poate s contribuie la creterea omajului n rndul
tinerilor.
scderea cheltuielilor pentru
diminuarea ofertei interne.

infrastructura

public

determin

Totodat, politicile economice care se adreseaz unui domeniu ngust, cu

un scop bine determinat, pot avea nsemnate repercusiuni la nivel
macroeconomic. De exemplu, o politic ce urmrete mrirea scalei de
salarizare n administraia public poate afecta negativ rata inflaiei prin
influena exercitat de anticiparea unei creteri salariale, producnd astfel
expansiunea cererii agregate.
Dei nivelul fiscalitii nu este exprimat explicit n ecuaia de echilibru a
economiei naionale, aceasta poate exercita efecte importante asupra
ntregii societi, deoarece creterea veniturilor publice este foarte
necesar, dar modul n care aceasta se realizeaz este tot att de
important ca i scderea cheltuielilor guvernamentale. Astfel, creterea
veniturilor fiscale poate s reduc consumul agregat al sectorului
neguvernamental, s produc efecte adverse asupra procesului productiv
i s contribuie la diminuarea ofertei globale. Taxele de consum sporite pot
s determine scderea consumului, inclusiv a importurilor, dar pot avea
consecine negative i asupra alocrii resurselor. Cteodat, se consider
util mrirea resurselor prin creterea impozitelor aplicate exporturilor; n
aceast situaie, se poate produce o diminuare a cererii din exterior i,
implicit, scderea ncasrilor valutare.
Analizarea efectelor pe care le produc modificrile impozitelor i taxelor
individuale face parte din politica fiscal. Aceste analize pot fi relevante n
ce privete efectele politicii fiscale la nivel macroeconomic, dar la nivel
micro aceste politici sunt nsoite de multiple consecine, asupra alocrii
resurselor, distribuiei veniturilor etc.
La nivel macroeconomic, rolul fiscalitii este uor de pus n lumina
extrgnd din ecuaia (1) totalitatea impozitelor (T) att din membrul stng,
ct i din cel drept:
(2)

(Y - T) + M = C + (G - T) + I + X

unde (Y - T) reprezint venitul disponibil al sectorului neguvernamental.

Dac ecuaia (2) se scrie:
27

(3)

(Y -T) -C I = (G - T) + (X - M)

unde se noteaz economisirea S = (Y - T) - C

S - I = (G - T) + (X - M)
sau
(4)
(S - I) - (X - M) = G - T
Aceast ecuaie arat relaia ce se stabilete ntre economisirea net a
sectorului neguvernamental, contul curent al balanei de pli i totalul
deficitului bugetar. Surplusul de economii din sectorul neguvernamental
finaneaz att acumularea net n moned strin, ct i deficitul bugetar.
Dac impozitele sunt amplificate n vederea reducerii deficitului bugetar,
celelalte dou balane sectoriale (economisirea intern sau balana
extern) vor trebui ajustate pentru a pstra egalitatea contabil. Care
dintre ele va trebui s fie n primul rnd afectat depinde de conjunctura
economic, de modul concret n care pot aciona instrumentele i tehnicile
economice aplicate, precum i ansamblul impozitelor i taxelor practicate
n economie - unde se poate aciona pentru cretere i unde sporirea
fiscalitii nu este posibil dect cu deteriorarea activitii. n cazul n care
procesul de acumulare a economiilor sau fluxul investiiilor nu pot fi
modificate deoarece fac parte dintre obiectivele bine precizate ale
sectorului neguvernamental, mbuntirile aduse de fiscalitate se vor
reflecta n ntregime ntr-un sold mai favorabil al balanei de pli,
determinnd ndreptarea ctre export a bunurilor i serviciilor interne ce nu
se mai consum n urma compresiei fiscale.

Politica bugetar la nivel macroeconomic se refer la utilizarea

instrumentelor bugetare ca un ntreg, n vederea influenrii variabilelor
macroeconomice, cum sunt balana de pli, inflaia sau nivelul general al
dezvoltrii economice, exprimat sintetic prin indicatorul PIB/locuitor.
Politica bugetar include politicile fiscale, ale cheltuielilor bugetare i ale
finanrii datoriei publice - fiecare foarte important luat individual - dar
aria sa de aciune este mai larg dect toate aceste considerate mpreun.
Scopul politicii bugetare este de a include i instituii precum fondurile de
protecie social guvernamentale i aa numitele operaiuni cvasi-fiscale.
Un exemplu de astfel de operaiuni sunt mprumuturile prefereniale
realizate prin banca central, utilizarea forei de munc n ntreprinderile
publice n scopul realizrii unor obiective sociale .a.

28

Capitolul 4. ORGANIZAREA I FUNCIONAREA TREZORERIEI

PUBLICE
n Romnia, dup 1989, odat cu trecerea la economia de pia s-au
ntreprins msuri care au determinat schimbri eseniale n domeniul finanelor
publice.
Astfel s-a adoptat de urgen Legea nr. 10/1991 a finanelor publice
publicat n Monitorul Oficial nr. 23/1991, lege care a constituit o adevrat cart
financiar a Romniei (modificat n anii 1996 i 2002). Cea mai mare parte este
consacrat principiilor de elaborare, aprobare i execuie a bugetului public
naional. Legea instituie noiunea de buget de stat n loc de buget unic naional.
Pentru prima dat legea confer o adevrat autonomie bugetelor ce compun
bugetul general.
n domeniul execuiei financiare au fost aplicate msuri cu caracter de
reform prin care s se asigure condiii optime pentru administrarea resurselor
financiare ale statului.
Pn n anul 1989 execuia de cas a bugetului de stat era efectuat de
ctre Banca Naional a Romniei, Ministerului Finanelor revenindu-i numai rolul
de conducere a execuiei bugetare i de ncheiere a contului general anual de
execuiei bugetar.
Datorit schimbrilor intervenite n organizarea i funcionarea sistemului
bancar n Romnia, statul i-a revizuit, n funcie de interesele pe care le
urmrete, modul de organizare i funcionare a execuiei bugetare.
Astfel, s-a trecut de la execuia de cas prin Banca Naional la execuia
de cas prin sistemul trezoreriei statului integrat n activitatea Ministerului
Finanelor.
Prin acest sistem au fost create condiiile necesare ca organele abilitate
ale statului s supravegheze n mai bune condiii constituirea resurselor
financiare publice i utilizarea acestora n scopul pentru care au fost alocate.
Premisele care au creat cadrul favorabil nfiinrii trezoreriei, n Romnia,
au fost:

29

 reorganizarea bncilor i consecinele acesteia asupra finanelor

publice;

schimbarea concepiilor privind administrarea i utilizarea resurselor

financiare publice;

cerinele i posibilitile reale de asigurare a echilibrului finanelor

publice, prin investiii pornite n fazele de urmrire a execuiei bugetare;

autonomia bugetului asigurrilor sociale de stat, n contextul

prevederilor Legii finanelor publice;

ntrirea autonomiei finanelor locale, la nivelul bugetelor acestora din

subdiviziunile administraiei teritoriale, n cadrul judeelor, potrivit Legii
administraiilor publice locale;

nfiinarea i funcionarea fondurilor speciale, prin autonomizarea

bugetelor acestora;

creterea i diversificarea sistemului veniturilor proprii.

4.1. Organizarea Trezoreriei Statului
Trezoreria public, ca serviciu al statului, face parte din administraia
Ministerului Finanelor i, mpreun cu Banca Naional i organismele ce
reglementeaz piaa de capital, i exercit autoritatea asupra ntregului sector
financiar.
Administraia central financiar este condus de ctre Ministerul
Finanelor, care poate fi compus din unul sau mai multe ministere. De exemplu,
n Germania i Statele Unite ale Americii exist dou astfel de ministere
Secretariatul Trezoreriei i Biroul de Conducere al Bugetului (Secretary of
Treasury i Office of Management of the Budget), n Italia sunt trei , iar n Marea
Britanie cinci, reunite sub conducerea unic a ministrului de finane (Chancellor
of the Exchequer).
Autoritatea financiar ntr-un stat este plasat, dup caz, sub cea a
Parlamentului sau a Preedintelui Republicii i este mprit cu ansamblul
Guvernului, n special cu ministerele aa numite tehnice (sau ordonatori
principali de credite), cum sunt Ministerele Industriei, Agriculturii, Construciilor

30

etc., fcndu-se referire, cu precdere, la funciunile economice ale acestora i,

prin aceasta, fiind corelate cu operaiunile Trezoreriei Statului. De exemplu, dac
se pune problema finanrii investiiilor ntr-o societate naional, Ministerul
Economiei este direct interesat de hotrrile referitoare la politica energetic a
rii.
Dei ministerele tehnice au o larg autonomie, propunerile privind liniile
directoare ale dezvoltrii sectoarelor pe care le conduc, dup ce sunt acceptate
la nivelul Guvernului, sunt transmise Ministerul Finanelor i, implicit, Trezoreriei,
care vor stabili dac exist mijloacele necesare finanrii proiectelor. n acest fel,
Ministerului Finanelor i revine misiunea de a alege mijloacele prin care s
menin echilibrul la nivel macroeconomic, respectiv politica n domeniul datoriei
publice, corelarea resurselor i cheltuielilor Trezoreriei, stabilitatea monedei
naionale, relaiile cu organismele financiare internaionale.
Organizarea Trezoreriei finanelor publice n Romnia este realizat ntrun sistem unitar, att la nivel central, ct i n teritoriu, n scopul cuprinderii
tuturor operaiunilor financiare ale sectorului public, i anume:

Trezoreria central;
Trezoreriile judeene i a municipiului Bucureti;
Trezoreriile municipale;
Trezoreriile oreneti;
Trezoreriile comunale.
n funcie de nivelul la care este organizat, unitatea teritorial a
Trezoreriei Statului poate fi:

o la nivel central, unitatea teritorial a Trezoreriei statului este Direcia

General a Trezoreriei Statului, organizat n cadrul Ministerului de Finane;

o la nivel judeean, unitatea teritorial a Trezoreriei statului este Direcia

Judeean a Trezoreriei Statului, organizat n cadrul Direciei Generale a
Finanelor Publice Judeene;

o la nivel municipal, unitatea teritorial a Trezoreriei statului este

Direcia Municipal a Trezoreriei Statului, organizat n cadrul Administraiei
Finanelor Publice Municipale;

31

o la nivel orenesc, unitatea teritorial a Trezoreriei statului este

Serviciul de Trezorerie, organizat n cadrul Administraiei Finanelor Publice
Oreneti;

o la nivel comunal, unitatea teritorial a Trezoreriei statului este Serviciul

de Trezorerie, organizat n cadrul Administraiei Finanelor Publice Comunale.
4.2. Trezoreria central
Trezoreria central este organizat n cadrul Ministerului Finanelor,
funciunile sale fiind ndeplinite, n prezent, de dou direcii generale: cea a
Trezoreriei Statului i cea a Datoriei publice. Acestea ndeplinesc urmtoarele
funciuni:

o elaboreaz

instruciunile

privind

organizarea

funcionarea

Trezoreriilor teritoriale i sprijin activitatea acestora;

o asigura evidena contabil a constituirii i utilizrii tuturor fondurilor

statului;

o deschide creditele bugetare din dispoziia ordonatorilor principali de

credite;

o gestioneaz contul corespondent al Trezoreriilor aflat la Banca

Naional a Romniei sau la bncile comerciale, dup caz;

o efectueaz operaiunile de decontare ntre unitile Trezoreriilor

judeene;

o gestioneaz fondurile cu destinaie special constituite la nivelul

economiei naionale;

o administreaz conturile de cliring, barter i cooperare economic, n

conformitate cu acordurile guvernamentale;

o efectueaz plasamente financiare la termen;

o gestioneaz datoria public intern i extern;
o elaboreaz lucrrile de execuie bugetar i a contului Trezoreriei n
structurile i la termenele stabilite, cu prezentarea de msuri n ce privete
asigurarea echilibrului bugetar;

32

o elaboreaz raportul i contul general de execuie a bugetului de stat, a

fondurilor speciale i extrabugetare.

4.3. Trezoreria la nivel judeean

Direcia de trezorerie organizat n cadrul direciilor generale ale finanelor
publice i controlului financiar de stat judeene i a municipiului Bucureti,
coordoneaz i sintetizeaz fluxurile financiare ale trezoreriilor de pe teritoriul
judeului. Principalele sale atribuii sunt:

o organizeaz i coordoneaz activitatea de trezorerie la organele

financiare teritoriale;

o gestioneaz contul corespondent al trezoreriei judeene deschis la

sucursalele Bncii Naionale a Romniei i asigur efectuarea decontrilor
dintre trezoreriile locale i respectivele instituii bancare corespondente;

o gestioneaz conturile corespondente ale trezoreriilor pe care le are n

subordine;

o deschide credite bugetare pentru ordonatorii secundari de credite

bugetare;

o elaboreaz periodic lucrri de analiz i sintez privind execuia

bugetar, conturile de trezorerie etc., pe care le transmite operativ
Ministerului Finanelor;

o asigur ncheierea exerciiului financiar la nivelul judeului i

municipiului Bucureti;

o ntocmete bilanul contabil centralizat al trezoreriei, analizeaz

conturile de activ i pasiv i elaboreaz analiza acestora;

o asigur numerarul necesar efecturii plilor, redistribuirea soldului de

cas i stabilirea plafoanelor de cas, prin coordonarea activitii
compartimentelor casierie-tezaur.
Structura organizatoric a Direciei Judeene a Trezoreriei Statului este
urmtoarea:
a. Serviciul de ndrumare i verificare a activitii trezoreriilor locale, cu
urmtoarele atribuii:

33

derularea operaiunilor prin trezorerie;

clasificaia indicatorilor privind finanele publice;

conturile de venituri ale bugetului de stat, fondurilor speciale i

veniturilor proprii ale instituiilor publice;

ndrumarea metodologic a trezoreriilor teritoriale n conformitate

cu legislaia n vigoare.

b.

Serviciul de administrare i contabilitate a contului curent al

trezoreriei, cu urmtoarele atribuii:

realizarea circuitului bancar al documentelor de decontare ntre

trezoreriile operative, bncile comerciale, Ministerul Finanelor i
Banca Naional a Romniei.

c. Serviciul de buget i contabilitate public, cu urmtoarele atribuii:

relaii cu primriile n domeniul bugetelor locale i a execuiei

bugetelor de venituri i cheltuieli;

centralizarea raportrilor privind numrul de salariai i a fondului

de salarii la instituiile publice.

d.

Serviciul de urmrire a activitii de vnzare i gestiune a titlurilor de stat,

cu urmtoarele atribuii:

coordonarea activitii de vnzare i rscumprare a certificatelor

de trezorerie;

anunarea n mass-media a emisiunilor de certificate lansate;

asigurarea aplicrii dobnzilor acordate de ctre Ministerul

Finanelor.

4.4. Trezoreriile teritoriale la nivel de municipiu, orae i comune

Trezoreriile teritoriale la nivel de municipiu, orae i comunelor sunt uniti
direct funcionale, care ndeplinesc, n principal, urmtoarele funciuni, n cadrul
serviciilor / birourilor specializate n acest scop.
a) Serviciul / biroul casierie - tezaur:

o ncaseaz veniturile din impozite, taxe i alte venituri n numerar de

la toate categoriile de contribuabili;

34

o elibereaz numerar la cererea instituiilor publice din conturile

acestora n vederea efecturii de pli prin casieria proprie pentru
salarii, drepturi de asigurri sociale, deplasri etc.;

o efectueaz pli persoanelor fizice privind anumite drepturi bneti

aprobate de lege, pe baza documentelor tipizate completate de
beneficiarii de sum i aprobate de persoanele n drept;

o conduce evidena zilnic a intrrilor i ieirilor de numerar, stabilete

soldul zilnic al casieriei, ntocmete jurnalul de cas;

o asigur integritatea i securitatea numerarului din casieria proprie.

b) Serviciul / biroul controlul si evidenta veniturilor
Serviciul / biroul controlul i evidena veniturilor au ca principale atribuii:

o controlul privind ncasarea veniturilor la bugetul de stat, bugetele

locale i bugetul asigurrilor sociale de stat, precum i la fondurile
speciale i extrabugetare;

o urmrirea ncadrrii ncasrilor n conturile sintetice i analitice,

conform clasificaiei bugetare i a evidenei analitice pe pltitori;

o calcularea i aplicarea majorrilor de ntrziere i comunicarea

acestora agenilor economici;

o verificarea respectrii obligaiilor pe care agenii economici le au fa

de buget, pe baza deconturilor i a drilor de seam primite de la
acetia;

o verificarea documentelor privind amnarea, ealonarea sau

restituirea veniturilor bugetare, primite de la circumscripiile i
administraiile financiare;

o ntocmirea jurnalului privind ncasarea veniturilor;

o analiza i verificarea cererilor contribuabililor de compensare dintre
ntre unele impozite i taxe, iar dup aprobare, ntocmirea notei de
nregistrare a acestor operaiuni n vederea compensrii n evidena
analitic;

35

o stabilirea listei cu contribuabilii care au nregistrat restane de plat a

impozitelor i taxelor ctre buget i transmiterea acesteia ctre
organele de urmrire fiscal;

o elaborarea, la finele anului fiscal, a sintezei ncasrii veniturilor pe

surse i pltitori, precum i sumele rmase de ncasat;

o ncheierea, la sfritul anului, a conturilor analitice i sintetice de

venituri bugetare.
c) Serviciul / biroul de control al cheltuielilor
Principalele atribuii ale serviciului / biroului de control al cheltuielilor
bugetare constau n:

o controlul documentelor prezentate de ordonatorii de pli prin care

solicit credite bugetare. Prin acest control se verific, n primul rnd,
ncadrarea

plilor

limita

creditelor

bugetare

aprobate

pe

subdiviziunile clasificaiei bugetare, potrivit structurii aprobate prin

Legea anual a bugetului de stat, precum i n limita disponibilitilor n
cont;

o verificarea repartizrii creditelor deschise din bugetele locale cu

ncadrarea acestora n limita creditelor deschise i n totalul
disponibilitilor pe fiecare unitate administrativ-teritorial;

o asigurarea respectrii reglementrilor n vigoare privind utilizarea

fondurilor extrabugetare i speciale;

o evidena analitic a conturilor de cheltuieli i disponibiliti deschise

pe ministere i instituii publice subordonate, elibernd extrase de cont,
inclusiv documentele justificative;

o ntocmete jurnale contabile zilnice pentru operaiunile de ncasri i

pli prin conturile deschise pe seama ministerelor i instituiilor publice
subordonate, asigurnd confruntarea cu contabilitatea.
d) Serviciul / biroul contabilitate si decontri
Serviciul / biroul contabilitate i decontri are, ca principale sarcini:

o asigurarea contabilitii sintetice i analitice privind execuia de cas

a bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de

36

stat, fondurilor extrabugetare i speciale, cu ajutorul conturilor sintetice

i analitice desfurate pe subdiviziunile clasificaiei bugetare i pe
pltitori;

o nregistrarea n ordine cronologic i sistematic a operaiunilor de

ncasri i pli efectuate n numerar sau prin cont, numai pe baz de
documente justificative (cecuri, chitane, dispoziii / ordine de plat sau
ncasare, note contabile etc.);

o indicarea corect a simbolurilor conturilor debitoare i creditoare n

documentele contabile (jurnale, situaii, etc.);

o lucrri de execuie operativ i periodic privind execuia de cas a

bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurrilor sociale de stat,
fondurilor extrabugetare i speciale, contului de trezorerie;

o balana de verificare zilnic i lunar privind operaiunile derulate prin

trezorerie;

o lucrri de ncheiere a execuiei financiare la finele anului, precum i

bilanul contabil anual, inclusiv lucrrile de execuie;

o operaiuni de pli din contul trezoreriei, prin contul corespondent

deschis la Banca Naional a Romniei;

o decontri ntre unitile trezoreriei i trezoreria judeean i, eventual,

bncile comerciale;

o ntocmete i primete avize de debitare i creditare n contul

trezoreriei, pe baza documentelor emise / primite de la unitile din
subordine sau bnci.

37

Capitolul 5. FUNCIILE TREZORERIEI STATULUI

Rezultat al unei evoluii complexe i adesea contradictorii funciile ale
Trezoreriei nu sunt uor de delimitat. Totui, se pot grupa, ntr-o abordare
generic, n dou categorii principale:

funcii clasice ale trezoreriei: funcia de casier al statului, funcia de

banc a statului;

funcii actuale (moderne) ale trezoreriei: gestionarea resurselor i

cheltuielilor publice, emitent i intermediar pe piaa de financiar, exercitarea de
misiuni ce in de calitatea sa de autoritate public n domeniul financiar,
gestionarea instrumentelor de intervenie financiar public adresate sectorului
real al economiei, meninerea echilibrului macroeconomic.

5.1. Funciile clasice ale Trezoreriei Statului

Trezoreria Statului prezint dou funcii clasice, respectiv: funcia de
casier al statului i cea de banc a statului.
A. Funcia de casier public
Prin funcia de casier public Trezoreria efectueaz:

Toate operaiunile propriu-zise de ncasri i pli privind fondurile

publice, n numerar sau prin decontri n cont;

Controlul asupra cheltuielilor la eliberarea fondurilor de la buget i

asigurarea informaiei necesare privind execuia de cas a bugetului n vederea
ntocmirii conturilor de execuie a bugetului i a elaborrii rapoartelor periodice
asupra acestora;

Gestiunea poziiei de cas, zilnice, a bugetului;

Asigurarea lichiditilor necesare prin cunoaterea fluxurilor de ncasri
i pli, elaborarea de prognoze cu privire la cerinele de plat, la sincronizarea
plilor i ncasrilor, inclusiv a acelora privind finanarea deficitului i serviciul
datoriei publice.

38

nsrcinat cu execuia efectiv a operaiunilor de ncasri i pli

prevzute prin legea anual a finanelor, Trezoreria este casierul statului.
Micrile de fonduri, n cadrul Trezoreriei, rezult din operaiunile permanente,
viznd, pe de o parte, resursele permanente ale statului, n cadrul crora
impozitele ocup un rol esenial, iar pe de alt parte, cheltuielile permanente,
care cuprind cheltuielile ordinare, cheltuielile de capital, transferurile, etc.
Permanena acestor operaiuni (repetitivitatea acestora) poate fi neleas
numai pornind de la funciile permanente ale statului, justificnd caracterul lor
precis, riguros i restrictiv. Realiznd aceste operaiuni, Trezoreria manifest o
atitudine pasiv, deoarece aceste operaiuni sunt fixate prin legea finanelor i i
se impun Trezoreriei.
Operaiunile de cas ale Trezoreriei Statului sunt clasificate avnd n
vedere trei criterii:

Criteriul juridic: operaiuni privind bugetul de stat, bugetul asigurrilor

sociale de stat; bugetele locale; bugetele instituiilor publice; bugetele fondurilor
speciale, disponibilitile agenilor economici titulari de conturi deschise la
trezorerii;

Caracterul financiar: operaiuni cu caracter definitiv (ncasri fiscale i

cheltuieli bugetare), cu caracter temporar (care reclam o rambursare ulterioar
a fondurilor);

Caracterul economic: cheltuieli ordinare (de funcionare i de transfer);

cheltuieli de capital.
Funcia de cas a trezoreriei implic dou aspecte:
1. Execuia de cas a operaiunilor de ncasri i pli efectuate de stat;
2. Vegherea

la

existena

disponibilitilor

pentru

face

fa

angajamentelor statului.
1. Execuia de cas a operaiunilor de ncasri i pli efectuate de stat.
Obiectul execuiei l reprezint operaiile autoritilor publice (centrale i
locale) i ale corespondenilor lor (instituii publice, ageni economici).

39

Trezoreria efectueaz, ca i casier al statului, un numr mare de ncasri

i pli. Acestea sunt operaii prevzute n Legea bugetar anual.
ns, Trezoreria este, totodat, i casierul corespondenilor si, care, n
baza reglementrii generale a contabilitii publice, depun, cu titlu obligatoriu sau
facultativ, fondurile la Trezorerie sau sunt autorizai s efectueze operaii de
ncasri i pli prin intermediul conturilor trezoreriei. Acetia au conturi deschise
la trezorerie, pentru care Ministerul Finanelor fixeaz condiiile de funcionare i
regimul dobnzilor. Trezoreria este, astfel, casierul administraiilor autonome
care ntocmesc bugete anexe sau au personalitate juridic distinct de cea a
statului, cum sunt instituiile publice.
n calitate de casier al statului,Trezoreria are ca sarcin emisiunea titlurilor
de mprumut public i gestionarea datoriei publice. n acest scop, poate beneficia
de concursul bncilor care folosesc ghieele lor pentru plasarea mprumuturilor.
Pentru mprumuturile pe termen scurt, trezoreria are un rol important n
emisiunea titlurilor de stat, destinate onorrii obligaiilor exigibile, precum i
vegherii la existena disponibilitilor bneti.

2.

Vegherea

la

existena

disponibilitilor

pentru

face

fa

angajamentelor statului.
De fapt, sarcina fundamental a trezoreriei este aceea de a veghea dac,
n fiecare moment, exist fonduri disponibile pentru a face fa cheltuielilor
statului i ale corespondenilor lor. Procurarea de bani, n casieria public, este
prima dintre operaiile trezoreriei. Aceasta este legat de micarea fondurilor n
timp, determinat de termenele la care devin exigibile ncasrile i plile. Astfel,
ncasrile i plile sunt obiectul fluctuaiilor n cursul anului.
Pentru cheltuielile ordinare ale bugetului public exist o anumit
regularitate n nivelul lor lunar, cu excepia lunii decembrie, n care se execut
parial cheltuielile, serviciile publice utiliznd cea mai mare parte a creditelor nc
neconsumate nainte de nchiderea exerciiului, creditele riscnd s fie anulate n
virtutea legii anualitii.

40

Pentru veniturile bugetare, regularitatea este mai puin realizabil,

deoarece depinde de ritmicitatea vieii economice, mai ales n cazul impozitelor
directe.
Aceste micri ale veniturilor i cheltuielilor se combin cu alte micri de
fonduri excepionale (emisiunea de mprumuturi, rambursarea mprumuturilor
contractate de pe piaa intern, pli de comisioane) i cu micrile datorate
operaiilor corespondenilor.
Prin analiza acestor micri excepionale se poate determina un trend al
fluctuaiilor lichiditilor Trezoreriei i a succesiunilor perioadelor de cretere
(lichiditi abundente) i scdere (lips de lichiditi). Asemenea perioade pot fi
identificate n cadrul trimestrelor, pe luni ale acestora, ntre trimestre, dar i n
cadrul lunilor.
Pentru echilibrarea Trezoreriei se poate apela la trei categorii de resurse:
fondurile corespondenilor, certificate de trezorerie, credite primite de la banca
central.

B. Funcia de banc a statului

Rolul Trezoreriei de banc a statului are dou forme:

Trezoreria acioneaz ca o banc de depozit, banc de afaceri care

furnizeaz capitaluri unor ntreprinderi pentru a le asigura dezvoltarea;

Trezoreria acioneaz ca o banc de emisiune i n acest fel intervine n

domeniul circulaiei monetare.
n calitate de banc, Trezoreria asigur urmtoarele servicii:

- este banca la care instituiile publice, precum i agenii economici i au

deschise conturi de disponibiliti prin care se efectueaz operaiuni de ncasri
i pli, realiznd astfel gestionarea disponibilitilor bneti ale sectorului public
i integrarea acestora n politica de lichiditi;

- gestioneaz datoria public, respectiv operaiunile de contractare a

mprumuturilor de ctre Guvern pentru finanarea deficitului bugetar, precum i
de refinanare a datoriei publice;

41

- efectueaz i operaiunile n care statul apare n calitate de garant sau

de coparticipant la acordarea de mprumuturi ageniilor guvernamentale, care, la
rndul lor pot acorda mprumuturi.

5.2. Funciile actuale ale Trezoreriei Statului

Trezoreria public ndeplinete o serie ntreag de funciuni, care pot fi
grupate n cinci mari categorii:
gestionarea resurselor i cheltuielilor publice;
emitent i intermediar pe piaa de financiar;
exercitarea de misiuni ce in de calitatea sa de autoritate public n
domeniul financiar;
gestionarea instrumentelor de intervenie financiar public adresate
sectorului real al economiei;
meninerea echilibrului macroeconomic.

42

BIBLIOGRAFIE SELECTIV
1. Aurel Octavian BEREA (coord.), Finane publice. Buget i trezorerie public,
Editura Bren, Bucureti, 2007;
2. Elena Doina DASCLU, Sistemul bugetar n Romnia, Editura Didactic i
Pedagogic, Bucureti, 2006;
3. Emilia STOICA, Descentralizarea financiar a serviciilor publice locale, Editura
Dareco, Bucureti, 2004;
4. Emilia STOICA, Finanarea instituiilor publice, Editura Cartea Studeneasc,
Bucureti, 2006;
5. Emilia STOICA, Finane publice, Editura Cartea Universitar, Bucureti, 2005;
6. Iulian VCREL (coord.), Finane publice, Ediia a VI-a, Editura Didactic i
pedagogic, Bucureti, 2007;
7. Iulian VCREL, Politici fiscale i bugetare, Editura Expert, Bucureti, 2001;
8. Lefter CHIRIC (coord), Finane publice, contabilitate bugetar i de
trezorerie, Editura Economic, Bucureti, 2002;
9. Tatiana MOTEANU (coord.), Buget i trezorerie public, Editura Universitar,
Bucureti, 2008;
10.

Tatiana MOTEANU (coord.), Finane buget:sinteze teoretice i aplicaii

practice, Editura Economic, Bucureti, 2001;

11.

Tatiana MOTEANU, Gyorgy ATTILA, Buget i trezorerie public: studii

de caz comentate, Editura Universitar, Bucureti, 2005;

xxx
12.

Legea nr. 500/2002, Legea finanelor publice, publicat n Monitorul Oficial

nr. 597 din 13 august 2002;

13. Legea nr. 286/2010, Legea bugetului de stat pe anul 2011, publicat n
Monitorul Oficial nr. 879 din 28 decembrie 2010;
14. Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurrilor pentru omaj i ocuparea
forei de munc publicat n Monitorul Oficial nr. 103 din 6 februarie 2002;
15. Legea nr. 273/2006, Legea finanelor publice locale, publicat n Monitorul
Oficial nr. 618 din 18 iulie 2006.

43

44