Sunteți pe pagina 1din 47

Universitatea ,,Dunarea de Jos din Cahul

Facultatea Transfrontaliera de Stiinte Umaniste, Economice si Ingineresti


Specialitatea: Relatii Internationale si Studii Europene

GUVERNANA
MULTI-LEVEL

Onic Ion
2016
1

CUPRINS

1. CONCEPTUL DE GUVERNAN................................................................................3
2. REGIUNE I REGIONALIZARE N CONTEXTUL UNIUNII EUROPENE................9
3. CONCEPTUL DE GOVERNANCE I MULTI-LEVEL GOVERNANCE. ABORDARE
COMPARATIV..............................................................................................................14
4. PRINCIPIILE BUNEI GUVERNANE (GOOD GOVERNANCE)..............................19
Trsturile modelului multi-level governance...........................................................................................20
Tipuri de multi-level governance................................................................................................................21
Distribuia vertical a competenelor ntre autoriti...............................................................................24
Dispersia autoritii pe orizontal...............................................................................................................35

5. PROBLEMA GRUPURILOR DE INTERESE..............................................................38


6. PROCESUL DE DECIZIONARE.................................................................................43
BIBLIOGRAFIE..............................................................................................................50

1. Conceptul de guvernan
Conform lui A. Pagedon, prima utilizare a termenului de guvernan n sensul
actual, aparine Bncii Mondiale, care ntr-un raport din 1989, privind dezvoltarea
economic n rile africane, scria despre o criz a guvernanei", privit ca
manier de a exercita n sens pozitiv actul guvernrii de ctre statele constituite n
rile post-coloniale, mpreun cu organismele economico-financiare internaionale
i cu ali ageni economici, lsnd s se neleag faptul c este necesar o nou
structurare a relaiilor internaionale astfel nct ntre state, ntre organizaiile
internaionale (mai ales cele cu atribuii economico-financiare), societile civile,
ntreprinderile i societile multinaionale s se stabileasc raporturi prin care
economia i finanele acestor ri s fie bine gospodrite. Banca Mondial ncerca
astfel s introduc o depolitizare i o dezideologizare a economiei i finanelor,
prezentate ca elemente ale oricrei societi moderne care trebuie s funcioneze
bine, eficient i integru, oricare ar 11 forele politice aflate la guvernare, oricare ar
fi structura valorilor culturale ale unei ri.
Pierre de Senarecles consider c relaiile internaionale sunt marcate de
transformri profunde, de apariia unor raporturi noi ntre ageni noi, de tendine de
evoluie pe care aparatul categorial tradiional nu are totdeauna capacitatea de a le
oglindi. Reaezarea rolului statului, afirmarea proceselor de integrare regional,
sfritul Rzboiului Rece i tendinele de globalizare i mondializare pun probleme
noi legate de raporturile de putere, de capacitatea oamenilor de a stpni, de a regla
noile relaii pe care le impune ntlnirea unor proiecte de interes larg.
Dezintegrarea URSS, prbuirea regimurilor comuniste, creterea rolului
ntreprinderilor multinaionale i accelerarea mondializrii, evoluiile modurilor de
producie, creterea tehnicilor internaionale, progresul exploziv al sistemelor de
informaie i comunicare, deregularizarea schimburilor de pe pieele monetare i
financiare au sporit interdependenele la scara rilor dezvoltate, dar i la scara
globului. Astfel vechile clasificri geopolitice nu mai au valoare, nu mai pot
explica dinamica
globalizrii
pieelor,
creterea
economic
rapid,
descompunerea i recompunerea unor tipuri de solidariti colective.
Au aprut procese noi - rzboaie etnice i religioase, probleme umanitare care cer noi soluii globale. ncercarea de a ntri vechile mecanisme instituionale
internaionale (ONU) a dovedit faptul c n faa unor situaii anarhice ele sunt
inoperante.

Guvernana a fost pentru muli autori conceptul salvator care s pun n


eviden un nou mod de a soluiona problemele internaionale nglobnd vechile
formule ale guvernrii pentru a propune un proiect de ordine internaionale, de
pace i dezvoltare, realizate prin aportul unui ct mai mare numr de actori, chiar
dac guvernanta nu este nc bine definit. P. de Senarcles scrie c guvernana
traduce ideea c guvernmintele statelor nu au monopolul puterii legitime, c
exist alte instituii i actori care contribuie la meninerea ordinii, participnd la
reglarea economic i social". Aceasta deoarece mecanismele de gestiune i
control al afacerilor publice implic un nivel local, naional i regional, un
ansamblu complex de structuri birocratice, de puteri publice mai mult sau mai
puin ierarhizate, de ntreprinderi, grupuri de presiune private, micri sociale fa
de care guvernele nu au monopolul funciilor de comand i arbitraj politic.
Funciile de organizare, conducere i negociere sunt asigurate de un larg evantai de
organizaii guvernamentale i neguvernamentale, de ntreprinderi private i de
micri sociale, care contribuie cu toate, n ansamblu la anumite forme de reglare
politic, economic i social la nivel naional i internaional. Atunci cnd n
numele guvernanei se ncearc o teoretizare a proceselor pe care le exprim,
demersurile doresc s depeasc anumite percepte ale realismului politic, s
treac dincolo de abordarea relaiilor internaionale ca raporturi de for, pentru a
pune n eviden rolul vieii societilor, respectiv a organismelor lor
instituionale" care i asum intervenii n orientarea comportamentelor statelor.
Dei nu exist o putere de coerciie, asemntoare statului n plan intern, n viata
internaional nu domin anarhia sau exclusiva manifestare a marilor puteri:
numeroii actori, existeni n prezent, recunosc reguli ale jocului, accept o serie de
obligaii, urmeaz cerinele unor practici reglementative, formale sau informale.
Senarcles serie c acest neo-instituionalism este inspirat de anumite lucrri asupra
fenomenului birocraiei, asupra culturii organizaiilor, interesndu-se mai puin de
mandatele organizaiilor i mai mult de practicile pe care ele reuesc s le impun
pn la urm. Pentru Oran Young baza unei bune guvernante o constituie
ansamblul de instituii, legi, proceduri i norme care permit oamenilor s-i
exprime preocuprile i s lupte pentru aprarea intereselor lor ntr-un context
relativ previzibil i echitabil. Structurile internaionale nu reflect numai ierarhiile
de putere, ci i interaciunile dintre variaii ageni care au ateptri, obiective,
interese i preferine pe care i le urmresc mpreun cu guvernmintele. Astfel,
pentru Senarclens, guvernanta aparine categoriei regimurilor, accentund asupra
necesitii cunoaterii actorilor, a interdependenei complexe care i leag i n
acelai timp i oblig s se supun unei logici utilitare i pragmatice, unei
confruntri a mizelor, printr-o negociere care s degajeze consensul, s faciliteze
cooperarea i s stopeze eventualele conflicte.
4

Guvernana i definete natura i practicile n afara puterii statului care este


redus la rolul de partener al celorlali actori; menirea lui ar consta n identificarea
problemelor i funciilor n dezvoltarea crora este interesat o colectivitate, n
integrarea i reglementarea global a nfptuirii lor i responsabilizarea celor ce i
asum soluiile. La scar local guvernana poate soluiona problemele unei
comuniti solicitnd puterii publice un stil nou de guvernare, o sensibilitate sporit
fa de cerinele populaiei i un comportament care s duc la o ameliorare a
condiiilor de via ale oamenilor, la scar internaional, rolul statelor n
gestionarea problemelor comunitii proprii nu poate fi eludat i este greu de
imaginat disoluia structurilor i funciilor lui la nivel macro-social. De aici ideea
unor analiti pentru care guvernanta este un ghid al orientrii conduitelor viitoare
n relaiile sociale naionale i internaionale, ntre ele precum i ntre ele i
sistemul statal, care s-a elaborat pe modelul" occidental, dar nu 20 este sigur c el
se va confirma n evoluia viitoare .
n faa proceselor de mondializare, guvernana propune a treia soluie, fa de
integrarea greu de suportat de ctre state i anarhia greu de suportat de ctre
popoare, cea a unui echilibru funcional ntre ageni diveri dar cu real putere n
relaiile internaionale. Senarclens consider c n relaiile internaionale s-au
produs importante schimbri - de jocuri, de actori, de finaliti i de reguli - care
propun dislocarea nelesurilor vechi date organizrii relaiilor internaionale, dar
pe care guvernanta nu le poate substitui. Este recunoscut amploarea proceselor
de globalizare, dar refuz ideea statului planetar care aeaz oamenii - prin reeaua
informaional - n raporturi de proximitate. Integrarea economic mondial a dus
la multiplicarea agenilor scenei internaionale, la schimbarea rolului statului de
actor privilegiat, pentru c odat cu el (mpreun sau mpotriva lui) activeaz
organizaii, ntreprinderi, experi, asociaii care se manifest n numele unor
societi civile, genernd o cooperare transnaional cu reele specifice, care nu mai
sunt controlate de ctre guverne, dar cu care se afl ntr-o strns interdependen.
Guvernele sunt n situaia de a negocia cu aceste reele soluii la probleme
sectoriale importante pentru societile civile proprii. Statele trebuie s negocieze
nu numai ntre ele ci i eu ageni exteriori sau interiori, poziionai ca actori ai
raporturilor internaionale, care diminueaz rolul organizaiilor internaionale
tradiionale cum este ONU. n acest nou cadru al relaiilor internaionale marile
puteri - generatoare ale practicilor cuprinse sub conceptul de guvernant - nu Ie
acord acestora prea mare importan, fie pentru c diplomaia lor este greoaie,
ineficient, fie pentru c structurarea lor este ntemeiat pe principiul egalitii
statelor - ineficient i nerealist n optica teoreticienilor guvernantei. Orict de
ampl ar fi mondializarea, iluziile ei privind generalizarea planetar a modernitii
5

sunt risipite de constatarea c 2-3 instituii i cteva centre de afaceri (10)


stimuleaz i controleaz activitile economice de vrf, n timp ce zone ale
globului sunt complet ignorate. Senarclens scrie c mondializarea coincide cu
persistena i deseori cu aprofundarea anumitor linii de fractur, societi ntregi
fiind abandonate n stare de subdezvoltare, neintegrate, nesincronizate istoriei
actuale. Acolo, securitatea colectiv, meninerea pcii sau dezvoltarea economicosocial devin doar pentru cteva zile subiecte mediatizate dac marile puteri doresc
acest lucru i intervin umanitar cu tehnologia lor sofisticat. Slbiciunea statelor de
acest fel, care nu au o baz economic, unde capacitile administrative sunt reduse
iar raporturile politice nesupuse exigenelor modernitii, unde apar violene civile,
conflicte regionale, deplasrile de populaie i dominaia fanatismelor
fundamentaliste nu pot fi n nici un caz un argument al guvernantei.
Pentru multe pri ale globului guvernana este un concept fr acoperire
pentru c acolo aciunile nonguvernamentale sau de tip tradiional nu soluioneaz
nimic. Acolo sunt doar reflexele jocurilor de interese ale marilor puteri. Pentru alte
zone ale globului, unde s-a dezvoltat o economie racordat la exigenele mondiale
parial, guvernanta nu poate dect s genereze respingere pentru c politicile
liberale le comand Ia asumarea unei competiii pe care nu o pot susine. n ambele
situaii reacia intern este de respingere a guvernantei i odat cu ea, a
multiplicrii relaiilor cu rile dezvoltate. Relaiile internaionale contemporane
sunt marcate de deosebirile care devin discrepane, ntre un numr redus de state
dezvoltate i un mare numr de ri care se confrunt cu grave probleme de
gestionare a resurselor proprii pentru a-i pstra identitatea colectiv i a-i asigura
un trai decent. Miza guvernantei asupra mecanismelor de pia, ca regulator al
schimburilor mondiale (Runda Uruguay), se va lovi de marile contradicii pe care
Ie va genera: ntre sectoare care se vor dezvolta i altele care vor decdea, ntre
bogai i sraci, ntre producie i consum.
Senareiens consider c vor avea loc schimbri n relaiile internaionale,
deoarece multiplicarea raporturilor dintre oameni n societatea internaional are un
grad real de obiectivitate, chiar dac nu i cadena cerut de guvernan. Aceast
evoluie nu va altera esena politicului, care cuprinde raporturile de autoritate i
putere, instituiile i procedurile pentru arbitrarea conflictelor; nu va impieta asupra
valorilor i necesitii repartiiei mai echitabile a resurselor, nu va disloca
mijloacele de coerciie pentru a asigura securitatea i a apra legturile de
solidaritate ale marilor comuniti. Ierarhiile de putere, spaiile de solidaritate,
identitile colective, frontierele i instituiile delimitnd i structurnd schimburile
ntre societi nu suni niciodat imuabile; ele evolueaz constant, Statele-naiuni se
dezagreg cteodat, pot forma confederaii, federaii sau pot inventa forme
6

instituionale hibride, cum este UE de azi. Conflictele inerente esenei politicului


nu au cu toate acestea nici o ans de a se dizolva durabil ntr-o guvernant de
natur tehnocratic i administrativ"2".
Relaiile internaionale actuale evideniaz faptul c asistm la cutarea unui
model explicativ care s surprind actualele procese i tendine ce ne marcheaz,
de a cuprinde conceptual o realitate care se face" ntr-un ritm ameitor. Scena
internaional nu mai este dominat constant de un anumit tip de probleme, pentru
c agenda lor este variabil, modalitile de soluionare trebuind s se primeneasc
necontenit, dup o logic a discontinuitilor accelerate, n care reperele de altdat
se dilueaz fr a aduce n urma lor puncte de sprijin pentru aciunile colective,
reguli de joc pe care s le respecte toi actorii. n esena lor, relaiile internaionale
rmn ceea ce au fost mereu: schimburi ntre comuniti umane, ntre oamenii care
le alctuiesc, structurai societal, cultural i instituional. Relaiile internaionale
actuale stau sub semnul unor tendine contrarii de evoluie, oblignd societile i
conductorii lor la operarea cu opiuni, nu totdeauna uor de luat. Astfel procesele
de globalizare i mondializare sunt nsoite de cele ale regionalizrii, ntr-un mers
cnd simultan cnd ciclic, alternativ. n faa pierderii reperelor colective, a imperii
societilor n arena internaional, a dificultilor reale ale teoriilor de a se construi
ca explicaii viabile ale faptelor, numeroi teoreticieni i oameni politici se ntorc
spre statul-naiune, ca factor central, ca punct de sprijin n msur s structureze
aciunile societilor, att n planul vieii lor interne ct i n angajamentul lor n
relaiile internaionale. Aceleai procese genereaz ns convingerea altora c statul
naional nu mai este cel mai potrivit cadru al structurrii conduitelor colective, el
trebuind s lase Ioc unor micro sau mediostructuri, mai apte s angajeze aciunea
subsidiar fa de comuniti cu geometrie variabil i solidariti plurivalenate.
Trebuie cutat formula cea mai bun pentru a echilibra cele dou tendine, ele
punnd n discuie optimul integrrii colective a oamenilor i prin acesta al
schimburilor reciproce, al participrii lor la o via internaional care i leag" tot
mai strns, n reele tot mai numeroase, de la planul interindividual la cel al
colectivitilor locale, apoi al identificrilor comunitare, pn la scara mondial.
Astfel, trebuie gsite posibilitile factorilor politici, instituionali de a introduce o
ordine, la fiecare palier precum i la scar global, reflex al diverselor nivele de
integrare a oamenilor. Nu este pus n discuie problematica unei ordini ci a felului,
a tipului de ordine pe care societile Ie vor pune n lucru, compatibilizate la scar
planetar, rspunznd la ntrebarea: ce modele de ordine sunt posibile pentru ca de
aici s se stabileasc cele dezirabile? Aceste modele vor trebui s echilibreze
tendinele localiste, regionaliste cu cele globaliste, ale unui guvernmnt"
mondial, expresia aceasta nsemnnd c omenirea arc nevoie de o reglementare
7

minim, dar de cuprindere universal, a comportamentelor tuturor actorilor si. n


msura n care relaiile internaionale angajeaz tot mai multe domenii de activitate
uman i colectiviti din ce n ce mai ample, aciunea unui agent n cadrul lor este
dependent i are consecine n sfere i la nivele deseori greu de anticipat.
Responsabilizarea conduitelor n relaiile internaionale devine indispensabil
structurrii lor sub semnul unor valori general-umane, sub imperativul construirii
dialogului i pcii ntre oameni. Multiplicarea i diversificarea raporturilor dintre
oameni la scar planetar sunt nsoite de o sporire a respectului reciproc, de o
dorin de cunoatere a valorilor celuilalt", de un efort de a raionaliza fluxurile
care leag comunitile umane ntre ele.
Procesele de identificare se cer echilibrate cu cele de nscriere a diverselor
societi particulare i a oamenilor care le compun n efortul general al omenirii de
a progresa, de a-i satisface la parametri tot mari nevoile fundamentale, aceleai
pentru toi. Este clar faptul c roadele civilizaiei tiinifice-tehnice, odat
rspndite Ia scar planetar, vor apropia modurile de via i de gndire ale
oamenilor iar relaiile lor multiplane vor spori interdependenele; dar este Ia fel de
clar dorina lor de a-i pstra specificul identitar, de a-i asuma, n multitudinea
fluxurilor n care sunt prini, partea lor de cer". Pentru diverse domenii ale
relaiilor internaionale sunt deja puse n lucru formule ale unei reglementri,
regionale sau globale, sunt create cadre instituionale i normative care se ntrees,
se ntreptrund, ceea ce ne ofer baza unui anumit optimism privind capacitatea
idealului de a nsufleii construirea unei lumi a pcii.

2. Regiune i regionalizare n contextul Uniunii Europene


Pentru a nelege mai bine ce este regiunea vom cita cteva definiii
reprezentative. Denis de Rougement consider c regiunile nu sunt obiecte de
studiat, ci de construit, ...ele sunt obiectele aciunii noastre, ale voinei noastre".
El distinge o specificitate a regiunilor transfrontaliere, care sunt regiuni virtuale,
nscrise n geografie, istorie, ecologie, etnie i n posibilitile economice, dar
blocate de suveranitatea statelor care exist de o parte i de alta a frontierei". n
Declaraia de la Bordeaux din 1978, reprezentanii Puterilor Locale i Regionale,
considerau regiunea ca un element fundamental al bogiei unei ri". Ea exprim,
conform acestora, diversitatea cultural i anim dezvoltarea economic a unui
stat. Potrivit acestei declaraii, regiunile sunt fondate pe baza sufragiului universal,
instituiile regionale fiind expresia descentralizrii statelor-naiune. Ele asigur, n
acelai timp, solidaritatea i coordonarea competenelor de baz.
Dreptul ceteanului european la regiune" - se menioneaz n acelai
document - este expresia identitii omului european". Diferit de la o ar la alta,
regiunea este vzut ca o unitate teritorial cea mai vast n interiorul unei
naiuni". Aceast comunitate se caracterizeaz printr-o omogenitate de ordin istoric
sau cultural, geografic i economic n acelai timp, realitate ce confer populaiei o
coeziune n atingerea intereselor i obiectivelor comune. Aceast coeziune se
centreaz n jurul unui numr de criterii variabile, dar eseniale pentru comunitate.
Regiunea trebuie s se consacre juridic pe baza unei realiti sociologice. Adepii
regiunilor consider c regiunea nu slbete statul, ci mai degrab i uureaz
sarcinile i-i permite s se concentreze mai eficace asupra responsabilitilor sale.
Regiunea permite - prin descentralizare umanizarea i personalizarea
administraiei i plasarea acesteia sub controlul cetenilor i a autoritilor alese.
Conferina minitrilor europeni responsabili cu colectivitile locale
(Lisabona, 1977) constata c integrarea european se conjug cu regionalizarea i
comunalizarea puterilor". Regionalizarea este vzut ca o form de corectare a
disparitilor economice i sociale ntre diferitele pri ale Europei. n Carta
comunitar a regionalizrii (1988), Parlamentul european nelegea prin regiune un
teritoriu care constituie geografic o entitate proprie - sau un ansamblu de teritorii
asemntoare - n care exist o anumit continuitate sau a crei populaie posed
anumite elemente n comun i dorete s promoveze progresul cultural, social i
economic. Prin elemente comune" se nelege limba, cultura, tradiia istoric i
9

interesele legate de economia transporturilor. Aceste entiti apar sub forme


juridico-politice diferite n diversele state membre ale UE (comuniti autonome,
naionaliti, etc.). Documentul menioneaz invitaia adresat statelor europene s
instituionalizeze pe teritoriul lor sau s menin regiunile care corespund definiiei
prezentate mai sus. Regionalizarea nu poate exista far instituii i, aa cum
remarca Charles Rich, acestea sunt un element constitutiv al identitii regionale,
prin care grupul i construiete i-i dezvolt identitatea sa, sentimentul su de
apartenen la un spaiu determinat, la un teritoriu precis. n concepia european, a
UE, instituionalizarea regiunilor trebuie s se bazeze pe ordinea juridic intern a
statelor. Principiile fundamentale ale acestei instituionalizri vor fi nscrise n
constituiile statelor membre ale UE. Regiunile vor avea deci personalitate juridic,
organizarea lor se va baza pe voina popular, pe logica democraiei majoritii. n
dicionarul Robert", regiunea este definit ca un teritoriu relativ ntins, posednd
caractere (geografice, sociologice) particulare, care constituie o unitate n raport cu
regiunile vecine sau cu ansamblul din care fac parte. Regionalizarea este vzut ca
o descentralizare politic, administrativ, economic, etc.
Jean Labasse, n cartea L'Europe des Regiones" (1990), distingea ntre o
Europ a statelor" (vertical) i o Europ a regiunilor" (orizontal). Europa
regiunilor este cea a componentelor teritoriale ale ansamblului naiunilor inegale
n mrime, n putere, n referine istorice i patrimoniale". Definiiile date converg
ctre ideea c regiunea este un ansamblu economic i socio-cultural care
favorizeaz iniiativele descentralizate, o participare crescut la deciziile de
importan naional i care dezvolt, la nivel local, accesul la responsabiliti.
Costurile economice i sociale ale retrasrii haotice, simpliste a frontierelor
interioare ale unei ari ar fi foarte mari, n condiiile n care nu exist o reet de
succes n ceea ce privete fundamentarea regionalismului sau a statelor
descentralizate. Fiecare stat sau naiune sunt libere s caute modaliti proprii de a
relansa economic i social unele zone srace, mbinnd eficient propriile lor
experiene cu modele de succes din UE. Comitetul regiunilor, un organism
consultativ al UE, creat n 1994 la iniiativa landurilor germane, nu dorete o
Europ frmiat, ci mai degrab conservarea i afirmarea unor tradiii regionale,
care exist deja n unele ri (Germania, Spania, Italia). Singurul stat cu adevrat
regional este Italia, care are nscris n Constituie ideea de regiune. Integrarea
european trebuie discutat - cel puin din punctul nostru de vedere - i din
perspectiva costurilor i beneficiilor cetenilor europeni. O Europ prea
costisitoare va fi curnd repudiat de ceteanul european, de foarte multe ori
nemulumit de lipsa de transparen a procesului comunitar.
10

Din alt punct de vedere, Europa comunitar, ncepnd cu 1950, se bazeaz pe


participarea masiv a statului-naiune la construcia sa. Consiliul de Minitrii l
reprezint pe acesta i nu regiunile al cror comitet are doar un rol consultativ.
Tratatul de la Lisabona recunoate diversitatea european, iar principiul
subsidiaritii i proporionalitii ncearc s stabileasc un echilibru ntre diferite
niveluri de competen comunitar, naional, regional sau local, dar face
totodat clar trimitere la conservarea identitii naionale a fiecrui stat sau
naiune".
Construcia european va trebui s fac fa unei probleme delicate, legat de
concilierea ntre suveranitile naionale i principiile integrrii supranaionale. De
aici rezult cele dou concepii opuse care au stat la baza proiectelor de unitate
european:
1. pe de o parte sunt cei care erau preocupai de a menine i respecta
suveranitatea statelor i care propuneau o cooperare interguvernamental n cadrul
unor instituii permanente, tar ca acestea s aib putere de constrngere asupra
statelor membre,
2.
iar de cealalt parte sunt cei care susin o Europ federal i
supranaional, insistnd asupra transferului de suveranitate de la statele naionale
ctre o autoritate internaional decizional superioar. In cadrul acestei coli de
gndire se disting cele dou orientri majore: funcionalitii i federalitii. ntreg
guvernamentalismul i supranaionalismul se vor regsi att separat, ct i
mpreun n construcia european. ntreg guvernamentalismul privilegiaz rolul
statelor naionale n procesul decizional, iar supranaionalismul se bazeaz pe
independena organizaiei fa de statele naionale, pe transferul de competene
efectuate n beneficiul acesteia i pe raporturile directe care se stabilesc ntre
organele comunitii i particularii din toate rile membre.
ntreg guvernamentalismul se bazeaz pe cooperarea ntre state, care se
traduce prin cutarea, traversnd confruntrile i discuiile permanente, a unor
acorduri liber consimite. Organizaiile rezultate din cooperare se bazeaz pe un
aparat instituional simplu, format dintr-un organ alctuit din reprezentanii statelor
membre i alte organe subordonate primului i cu rol consultativ. Deciziile care
sunt luate la nivelul organizaiei se bazeaz pe unanimitate, neputnd afecta
suveranitatea statelor membre. Rezultatul acestor decizii se reflect n acorduri
internaionale care nu au prioritate asupra dreptului naional, spre deosebire de
dreptul comunitar, care prevaleaz asupra dreptului intern n chestiuni ale
procesului de integrare. Supranaionalismul se bazeaz far ndoial pe integrarea
i solidaritatea statelor membre, pe consimmntul acestora n ceea ce privete
11

transferul de suveranitate ctre o organizaie. Acest tip de organizaie are puteri


proprii, asemntoare funciilor superioare ale statelor care o compun. n
instituiile formate din reprezentanii statelor, deliberrile se pot face conform
regulilor majoritii, ceea ce creeaz o anumit flexibilitate n luarea deciziilor,
organizaia are organe constituite din reprezentani ai particularilor din statele
membre care particip la luarea hotrrilor, iar puterile acesteia se exercit imediat,
fr intermediul guvernelor naionale n profitul sau n sarcina particularilor,
modificnd ordinele juridice naionale.
Conceptul de integrare a fcut carier odat cu crearea Comunitii Europene
a Crbunelui i Oelului", a crui nalt Autoritate" constituia expresia cea mai
evident a supranaionalismului.
Aceasta era inspirat de principiile funcionaliste i supranaionaliste ale lui
David Mitrany i Jean Monnet, care s-au remarcat prin critica vehement fcut
statului-naiune i susinerea integrrii regionale. David Mitrany susine c statulnaiune este caracterizat de orgoliul identitii construite n termenii
herderianismului, iar acesta a trt Europa n dou rzboaie care i-au ters
prestigiul avut anterior n sistemul internaional, producnd pagube i suferine
incalculabile i, ca urmare, singurele n msur s fac fa problemelor majore ale
continentului sunt federaiile regionale construite prin transferul de suveranitate de
la naional ctre supranaional.
Aceste federaii supranaionale vor trebui construite funcional, plecndu-se
de Ia sectoare cheie cum erau cele ale crbunelui i oelului, care constituiau astfel
un nucleu al integrrii, atrgnd dup sine i alte sectoare. Jean Monnet afirma c
Europa nu se va face dect cu preul unei savante progresiviti", plecnd de Ia
realizri pragmatice i precise, n cazul de fa crbunele i oelul, pentru a construi
n final o federaie a statelor vestice. Conform lui J. Monnet, construcia
comunitar se baza pe un nucleu care se va lrgi, prin jocul interdependenelor,
progresiv ctre alte domenii i va permite Europei de a iei din mizeriile istoriei i
de a asigura pacea pe continent, sublimnd suveranitile naionale.
Supranaionalismul ca principiu de drept se regsete nc de Ia sfritul
secolului al XlX-lea i nceputul secolului XX la baza unor organisme
internaionale, dar a primit o accepiune concret numai n Tratatul instituind
Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (Paris, 18 aprilie 1951). In esen,
supranaionalismul se bazeaz pe o organizaie creat n urma unei fuziuni politice
a statelor componente i care este independent de guvernele naionale care i-au
transferat din competenele lor n domenii precis determinate i restrnse ca arie de
aplicare, avnd totodat posibilitatea de a intra direct n relaii cu particularii din
12

rile respective. Apariia organizaiilor supranaionale a fost posibil ntr-o


perioad dificil pentru statul-naiune european al crui orgoliu a favorizat cele
dou conflicte i a constituit n acelai timp un rspuns comun al Europei
Occidentale la ameninrile bolevismului, regsindu-i n federaia american
modelul de integrare i de susinere.

13

3. Conceptul de governance i multi-level governance. Abordare


comparativ
Conceptul de governance a fost utilizat pn recent n literatura academic cu
scopul de a sublinia responsabilitile administraiei guvernamentale. Aceasta era
justificat, pe de o parte, deoarece statul era principalul actor pe scena
internaional, iar pe de alt parte, n interior majoritatea competenelor erau
concentrate n sarcina guvernului. Reformele introduse la sfritul anilor '80 n
cadrul Uniunii Europene cu privire la elaborarea i implementarea politicii de
dezvoltare regional au condus Ia schimbarea semnificaiei termenului governance.
O prim definiie pentru governance este dat de Banca Mondial, prin care se
subliniaz legtura dintre putere i prosperitatea rii. Aceast definiie este
asumat de majoritatea instituiilor ONU, dar n literatura academic s-a impus
formularea propus de J. Kooimans, ce face referire la relaiile dintre conductori
i condui. Aceast abordare a conceptului de governance este foarte interesant
deoarece permite cercettorului, ce studiaz relaiile dintre condui i conductori,
s observe asimetria existent n ceea ce privete distribuia puterii i resurselor
ntre centru i periferie, adic ntre deintorii puterii i societatea n ansamblul ei.
n plus, asimetria este extins i la relaiile dintre ali actori sub-naionali cum ar fi,
de exemplu, cele dintre autoritile regionale i indivizii dintr-o localitate, sau cele
dintre dou localiti. J.Kooimans i colaboratorii si recunosc faptul c
governance implic derularea unui ntreg proces la care particip nu doar
organizaii de natur guvernamental, ci i din sectorul neguvernamental. n
concepia acestora, governance reprezint noua situaie a relaiilor autoritilor cu
societatea civil n ansamblul ei, situaie aprut la sfritul anilor 1980, cnd pe
fondul liberalizrii economice s-a diminuat rolul statului ca unic responsabil al
implementrii politicilor. n acest context, conceptul de governance depete
graniele administraiei publice, sub aspectul ansamblului de relaii dintre
autoritile publice i societate. n opinia lui G. Hyden, guvernanta este o abordare
conceptual, ce poate constitui un cadru evident de analiz comparativ a macropoliticilor, ea include ns elemente importante de natur constituional privind
regulile de conducere politic i reprezint n acelai timp o modalitate prin care
are loc intervenia creativ a actorilor politici avnd drept scop optimizarea
structurilor astfel nct s nu fie inhibat iniiativa uman. O alt definiie a
conceptului de governance este dat de Commission on Global Governance, ca
fiind "totalitatea modalitilor prin care instituiile i indivizii i administreaz
afacerile comune".
14

Definiia cuprinde inclusiv recunoaterea spiritului de competiie ntre actorii


participani. Definiia dat de Banca Mondial este nsuit i de Canadian
International Development Agency (CIDA), care asociaz definiiei i conceptul de
good governance pe care l formuleaz ca fiind exercitarea puterii de ctre
diversele niveluri administrative n mod eficient, corect, transparent i responsabil
("the exercise of power by various levels of government that is effective, honest,
equitable, transparent and accountable"). n plus, Isabelle Johnson consider
redefinirea conceptului de governance ca o lrgire a semnificaiei acesteia, ca s
permit luarea n considerare a tuturor interaciunilor ntre toi cei ce sunt implicai
n luarea deciziilor(decision-making). n instituiile ONU conceptul de governance
este definit prin luarea n considerare a tuturor nivelurilor si domeniilor de
activitate prin care sunt mplinite interesele cetenilor ("The exercise of economic,
political and administrative authority to manage a country's affairs at all levis. It is
comprised of the mechanisms, processes and institutions through which citizens
and groups articulate their interests, exercise their legal rights, meet their
obligations and mediale their differences").
Problemele ridicate se refer la tipul cel mai eficient de relaii ce ar trebui
realizat i meninut ntre guvern i societate, ntre membrii societii, dar i n
interiorul guvernului, nu numai ntre guvern i sectorul privat. n acest context se
apreciaz c governance nu este, dar nici n-ar trebui s fie, doar o afacere a
guvernului deoarece ea trebuie definit din dubl perspectiv: guvernamental i
civic. Eliminarea srciei, crearea locurilor de munc, protecia mediului,
integrarea social, sunt apreciate drept inte, obiective, pe care ar trebui s ie
ndeplineasc autoritile indiferent de nivelul teritorial-administrativ pe care sunt
situate.
Guvernana relev cum coopereaz guvernele cu celelalte organizaii sociale,
dar i cum colaboreaz acestea cu cetenii pentru a lua deciziile ce privesc
problemele importante ale societii. Conceptul de governance poate fi utilizat n
diferite contexte cum ar fi ,de exemplu, global, naional, instituional sau
comunitar.
La nivelul Uniunii Europene, termenul de guvernan este frecvent abordat
din diverse unghiuri astfel ca este posibil o anume uzur polisemantic. Ceea ce
trebuie ns remarcat n acest caz este faptul comun c toate abordrile trateaz
despre gradul de pluralism instituional n plan orizontal i vertical, despre
importana fragmentrii" procesului pe diferitele sectoare precum i despre
inconsistena reprezentrii politice, adic despre limitele prerogativelor
Parlamentului European i ale parlamentelor naionale .
15

O abordare relativ recent a Uniunii Europene const n aprecierea acesteia ca


un loc de importan major ce implic o pluralitate de state i de actori non-statali
aflai ntr-un proces de negociere continu pentru a rezolva o serie de probleme de
ordin funcional. n fapt este vorba despre multilevel governance ce exprim
relaiile dintre autoritile centrale i ceilali participani la implementarea politicii,
adic relaiile de cooperare i ierarhizare administrativ. Din punct de vedere al
implementrii politicilor Uniunii Europene, multi-level governance constituie un
subiect important prin prisma relaiilor dintre UE i nivelurile administrative aflate
Ia niveluri inferioare celui statal, nu numai ntre nivelul naional, pe de o parte i
cel regional i local pe de alt parte. n ultimul deceniu au fost abordate n
literatur relaiile acestor niveluri cu Bruxelles-ul, dar i, mai ales, impactul pe care
1-a avut instituionalizarea parteneriatului asupra sistemului naional de
reprezentare politic adic al creterii gradului de implicare a actorilor subnaionali n procesul decizional.
Reformele introduse n 1988 n privina managementului Fondurilor
Structurale i crearea pieii unice n 1993 au avut un impact puternic nu numai
asupra relaiilor dintre Uniunea European i instituiile sale, pe de o parte,
guvernele naionale, autoritile regionale i locale, pe de alt parte, ci i asupra
conceptualizrii UE n literatura academic. Uniunea European este apreciat de
unii cercettori i analiti din domeniul tiinelor politice, ca o organizaie bazat
pe tratate, dar n mod distinct de modelul federal deoarece se consider c este o
organizaie de state centralizate. Argumentul acestor autori const n faptul c
marea majoritate a modificrilor introduse n arhitectura i funcionarea instituiilor
UE au avut la baz deciziile adoptate n cadrul Summit-urilor efilor de stat i de
guvern(Maastricht, Amsterdam, Nice), ca reprezentani ai statelor membre,
independente i suverane.
Dar ce este multi-level governance? Cum a fost conceptual uzat n literatura
academic?
Multi-level governance semnific totalitatea relaiilor dintre actori, aflai pe
niveluri teritoriale diferite, din sectorul public i privat deopotriv. Conceptul de
multi-level governance, ca "sistem de negociere continu ntre guvern i diverse
niveluri teritoriale", este introdus n dezbaterile din literatura academic de ctre G.
Marks ("a system of continuous negotiation among nested governments at several
territorial tiers in which supranational, national, regional and local governments are
enmeshed in territorially overarching policy networks"), dar abordarea acestui
concept, din perspectiva organizaiei supranaionale, cum este privit UE, a luat
amploare deosebit n anii ce au urmat. Multi-level governance este un concept ce
promoveaz neo-pluralismul, adic admite prezena i participarea la elaborarea
16

deciziilor a diverse reele i comuniti politice pe lng vechile grupuri de


interese, iar problemele sunt rezolvate dup realizarea unui compromis prin
agregarea intereselor divergene. Divergene importante s-au manifestat ntre
Comisia European, pe de o parte, i guvernele statelor membre UE, pe de alt
parte. Astfel, guvernele naionale au fost nemulumite de decizia Comisiei de a
considera eligibile, autoritile sub-naionale (regionale, locale, ageni privai) ca
parteneri pentru derularea proiectelor de dezvoltare regional. O alt surs de
tensiuni, de ast dat ntre guvernele naionale i Comisia European a aprut din
cauza eligibilitii autoritilor regionale i locale precum i a unor actori privai la
procesul de planificare, implementare, i evaluarea programelor de dezvoltare
regional.
Competenele acordate unor comisii, prin deciziile Consiliului, au constituit o
surs permanent de tensiune ntre Parlamentul European i Comisia european,
dar prin decizia 1999/468 s-au acordat anumite competene Parlamentului
referitoare la activitatea comisiilor. n acest context, al participrii largi la
elaborarea i influenarea deciziilor, se nscrie noua imagine a Uniunii Europene,
promovat n literatura academic, drept un sistem multi-level governance, n care
instituiile UE acioneaz ca actori n reeaua guvernrii, exercit o anumit
influen asupra adoptrii deciziilor dar nu au putere de control pe linie ierarhic,
Adugarea unui al treilea, sau chiar al patrulea nivel de autoritate, afirm T. Borzei,
a condus la creterea complexitii procesului de elaborare a deciziilor precum i Ia
necesitatea unei coordonri non-ierarhice a actorilor-participani din sectorul
public i privat, a tuturor nivelurilor administrative.

17

4. Principiile bunei guvernane (good governance)


n Cartea Alb asupra Guvernantei Europene, Comisia European definete
buna guvernan (good governance) ca fiind "modalitatea prin care Uniunea
utilizeaz puterile acordate de ctre cetenii si i n folosul acestora"{te White
Paper on European Governance concems the waz in which the Union uses the
powers given by its citizens)61 La baza bunei guvernante, Comisia a apreciat c
este necesar s aeze cinci principii prin care s consacre trsturile sistemului
democratic i ale statului de drept specifice statelor membre UE, dar care sunt
valabile pentru toate tipurile de guvernan (global, european, naional,
regional sau local). Cele cinci principii sunt urmtoarele: transparena
(deschiderea), responsabilitatea, participarea, eficacitatea i coerena.
Transparenta (openess), ca prim principiu, proclam necesitatea adoptrii unei
maniere deschise, sincere, de ctre toate instituiile n activitatea ce le revine
fiecreia.
Participarea (participation), condiioneaz obinerea unei caliti i eficiente
ridicate a politicilor promovate n UE, de asigurarea unei participri ct mai largi,
de-a lungul ntregului proces, de la elaborare pn la implementare i monitorizare.
Ori, dup cum se tie, amploarea participrii este condiionat nu numai de
ncrederea de care se bucur instituiile, ci i de rezultatele finale scontate.
Responsabilitatea (accountability), cel de al treilea principiu, cere delimitarea
clar a rolului legislativ, respectiv executiv, pe care l deine fiecare instituie i, cel
mai important aspect, asumarea responsabilitii pentru tot ce se ntmpl n sfera
lor de activitate.
Eficacitatea (effectiveness), revendic faptul c politicile promovate trebuie s
asigure eficiena, s fie oportune, adic s se implementeze acolo unde sunt
necesare, pe baza evalurii clare a obiectivelor i a impactului acestora.
Coerena (coherence), solicit asigurarea unei coerene ridicate a politicilor
promovate i aciunilor ntreprinse n acest sens. Nevoia de coeren este cu att
mai evident, cu ct a crescut numrul statelor membre ale UE, fiind notorie
sporirea gradului de implicare a autoritilor locale i regionale n politicile UE i
nu n ultimul rnd, trebuie gsite soluii adecvate la problemele cauzate de
creterea demografic.
Trsturile modelului multi-level governance
18

Promotorii recunoscui ai acestui model, Liesbet Hooghe, Gary Marks


abordeaz sistemul multi-level governance, ca model de guvernare n UE,
caracterizai, de altfel, de L. Hooghe ca o "Europ cu regiuni", tocmai pentru a
sublinia distincia de modelul federalist "Europa regiunilor al lui Delors.
Semnificaia lui multi-level const n recunoaterea existenei unui numr sporit de
actori ce particip la luarea deciziilor, la exercitarea influenei pentru adoptarea
acestora, competenele fiecrui nivel fiind recunoscute prin nsi participarea
acestora la elaborarea i implementarea politicilor comunitare, naionale, regionale
i locale. Actorii ntre care are loc mprirea competenelor i responsabilitilor
nu mai sunt doar statele, ca n cazul modelului interguvernamentalist, ci i actorii
supranaionali i subnaionali, deopotriv, deoarece interdependenele vor spori pe
msur ce avanseaz integrarea, iar cooperarea ntre actorii situai pe diferite
niveluri administrative se va dezvolta prin promovarea principiilor parteneriatului,
programrii i concentrrii, ce stau Ia baza politicii de dezvoltare regional. Poziia
statelor naionale, membre ale Uniunii Europene, s-a schimbat n urma
implementrii politicii regionale, dar difer de la un stat la altul funcie de structura
politico-administrativ a acestora.
Spre deosebire de abordarea interguvernamentalist, ce susine predominana
nivelului naional fa de cel subnaional i supranaional, sistemul multi-level
governance este caracterizat prin existena a trei trsturi principale: arhitectura
instituional neierarhizat, caracterul neierarhic al procesului de elaborare a
deciziilor si dispersia dinamic a autoritii. ntre nivelul supranaional, pe de o
parte, i nivelurile naional si subnaional, pe de alt parte, exist un raport de
interdependen instituional i funcional, mai degrab dect unul de ierarhizare,
deoarece la baza raporturilor dintre instituiile UE i statele membre stau
principiile cooperrii i principiul subsidiaritii. Instituiile supranaionale
mpreun cu toi actorii ce particip la procesul decizional formeaz un sistem
integrat, caracterizat prin rolul actorilor naionali la nivel comunitar n ceea ce
privete negocierea i luarea deciziilor, dar i pentru implementarea acestor politici
mpreun cu actorii subnaionali, cum ar fi autoritile regionale, locale i cele cu
caracter privat. La nivel supranaional, coordonarea politicilor naionale se
realizeaz prin metoda deschis de coordonare, aa cum a fost ea promovat prin
Strategia de la Lisabona, consacr caracterul neobligatoriu i descentralizat al
reglementrilor n concordan cu principiul subsidiaritii i are ca obiectiv
implicarea prin diverse forme de parteneriat a tuturor actorilor, indiferent de
nivelul lor(instituii comunitare, guverne naionale, autoriti regionale i locale
sau societatea civil n ansamblul ei). Cea de-a doua trstur a sistemului multilevel governance semnific fptui c majoritatea proceselor de luare a deciziilor se
19

desfoar pe baza negocierilor ntre actorii principali, pe baza consensului i al


votului nemajoritar. In acest context, ierarhia este concurat de competen i
calificare, adic att Comisia ct i statele naionale nu sunt dect nite mediatori
ce urmresc s stimuleze luarea celor mai bune decizii prin care s se combine sau
s se transforme interesele concurente ale actorilor implicai, aa cum susine i
B.Kohler-Koch ntr-o lucrare referitoare la evoluia integrrii economice i
politice.
Trecerea la sistemul votului cu majoritate calificat n dezbaterile Consiliului
de Minitri i ale Consiliului European reprezint o modalitate de urgentare a lurii
deciziilor i, n acelai timp, a redus semnificativ domeniile n care deciziile se iau
prin consens, restrngndu-le doar la cele de importan strategic ale Consiliului
European.
Cea de a treia trstur a sistemului multi-level governance, se refer la faptul
c exist o mprire a competenelor privind luarea deciziilor (decision-making)
ntre actorii situai la diverse niveluri teritoriale. Din punct de vedere al dispersrii
autoritii, L.I-Iooghe i G.Marks afirm c pot fi distinse dou tipuri de
guvernant multi-nivel (multi-level governance) lund n considerare criterii
precum tipul sarcinilor, generale sau specializate, pe care le ndeplinete o
autoritate, natura mutual sau exclusiv a competenelor pe care le exercit
autoritatea asupra unei entiti teritoriale precum i durata de valabilitate a
reglementrilor. Cele doua tipuri, 1 si 11, sunt caracterizate prin existena unui
anumit numr de autoriti avnd sarcini generale sau specializate, un numr de
niveluri administrative i cu competene exclusive sau mutuale, dup cum se va
prezenta n continuare.

Tipuri de multi-level governance


Subiectul multi-level governance este abordat n alte dou lucrri de ctre L.
Elooghe i G. Marks, accentul fiind pus pe evidenierea caracteristicilor specifice
acestui sistem, pentru a descrie cele dou tipuri de multi-level governance .
Tipul I multi-level governance, foarte apropiat modelul federalist, este
caracterizat prin: existena unui numr limitat de autoriti, dimensionate astfel
nct s fie capabile s ndeplineasc mai multe funcii (muli-task jurisdictions)
exercitarea exclusiv a autoritii peste nivelul teritorial respective, adic nu exist
20

o suprapunere a acestor autoriti; un numr limitat de niveluri administrative peste


care se produce dispersia autoritii; numrul optim al nivelurilor administrative
ntr-un stat este apreciat a fi egal cu trei, cu toate c exist i alte opiuni privind
luarea n calcul i a unor niveluri adiionale (provinciale, interlocale), numrul
acestor niveluri ajungnd la ase, n cazul Finlandei, Greciei, Portugaliei sau Marii
Britanii7,1. Apariia nivelurilor autoritii s-a realizat prin descentralizare, cele mai
mari schimbri n structura administrativ-teritorial avnd loc n Frana, Italia,
Spania i Belgia.
A treia trstur, se afirm n lucrare, const n existena cvasi-permanent a
structurii sistemului multi-level governance, exemplul notoriu fiind cel din
Germania unde fiineaz trsturile implementate n 1949, ce s-au meninut i dup
reunificarea din 1990, cu excepia Berlinului, care n noua situaie, include cele
dou foste sectoare, Berlinul occidental i respectiv cel rsritean. Tipul I multilevel governance fiind mai apropiat de modelul federalist, este considerat a fi
propriu arhitecturii Ia nivel naional. Tipul II multi-level governance, conform
aprecierii autorilor, se caracterizeaz prin: existena unor multiple i independente
autoriti specializate (task-specific jurisdictions), care se suprapun teritorial
(territorially overlapping jurisdictions); un numr mare de autoriti (large number
of jurisdictions); niveluri administrative mai numeroase (many jurisdictional
levels) i, n fine, existena unei flexibiliti a sistemului (flexible jurisdictional
system). Funcia specializat a autoritii deriv din faptul c exist o multitudine
de servicii publice cum ar fi, de exemplu, producia de bunuri industriale, protecia
muncii, asistena social, transporturile publice, furnizarea de energie electric, de
gaze naturale, ce ndeplinesc funcii distincte.
Nivelurile peste care are loc dispersia autoritii, nu sunt limitate ca n cazul
tipului I multi-nivel, ci peste un numr mai mare deoarece, afirm susintorii
acestei abordri, fiecare bun sau serviciu public va fi furnizat de ctre autoritatea
care suport costurile i ncaseaz profiturile, indiferent c sunt actori publici sau
privai. Tipul II de multi-level governance este rspndit mai ales la nivel local,
dat fiind localizarea la acest nivel a serviciilor de furnizare a utilitilor.

21

Distribuia vertical a competenelor ntre autoriti

Multi-level governance relev modul cum sunt transferate anumite


competene din "portofoliul" statului naional ctre nivelul supranaional i
respectiv spre autoritile sub-naionale, publice sau private. Actorii ce particip la
elaborarea i implementarea politicilor Uniunii Europene sunt situai, deci, pe
diferite niveluri administrative, relaiile dintre acetia fiind caracterizate prin
parteneriat i competiie .
Actori supranaionali
La nivel supranaional, principalul actor este Comisia European - guvernul
UE - poziia sa, stabilit prin tratate, produce nc tensiuni, att din partea statelor
naionale ct i a Parlamentului European. Comisia are competene largi n sfera
legislativ, fiind unica instituie ce are iniiativa legislativ. Este adevrat, totui,
c n prezent propunerile Comisiei pot fi formulate i la cererea PE sau a
Consiliului Uniunii. In cazul Uniunii Europene, Comisiei i-au fost delegate patru
tipuri de competene prin Tratatul de la Roma (art.211-219EC):a) asigurarea
aplicrii prevederilor tratatelor i actelor adoptate de ctre instituiile comunitare;
b) emiterea de directive, regulamente i decizii n baza art.249-TCE, de exemplu,
n sfera uniunii vamale, agriculturii sau execuiei bugetului UE; c) ndeplinirea
atribuiilor conferite Comisiei, n baza art. 211, de ctre Consiliu; d) formularea
unor recomandri i opinii .
Propunerile legislative ale Comisiei sunt naintate Consiliului Uniunii i
Parlamentului European. Procesul pregtirii i adoptrii legislaiei este unul foarte
fragmentat, deoarece n toate domeniile, propunerile ajung la Comisie ca
recomandri ale grupurilor de lucru, iar nainte de a fi aprobate de Consiliu
proiectele sunt examinate de COREPER, multe dintre ele fac obiectul unor
negocieri ntre Comisie i Consiliu.
n sfera controlului respectrii legislaiei comunitare, Comisia are dreptul s
sancioneze orice firm care nu respect regulile referitoare Ia concuren i
exercit controlul i asupra subveniilor publice, pe acest teren venind n
competiie cu statele naionale.
22

Deciziile luate la nivelul UE reprezint interesele comunitare, sintetizate fie


prin combinarea, fie prin transformarea (redefinirea) intereselor statelor membre
sau a regiunilor, sunt de prere K. Eberlein i D. Kerwer , n timp ce N.Bernard
consider c i societatea civil are o anumit contribuie la elaborarea multor
decizii, dat fiind fluxul continuu de informaii referitoare la problemele supuse
reglementrii pe care le furnizeaz comitetelor de lucru, astfel c se poate afirma
c aceast procedur reprezint o "doz de participare democratic la procesul de
luare a deciziilor.
n literatura academic au fost propuse diverse modele privind justificarea
delegrii competenelor ctre o organizaie supranaional, unul dintre acestea fiind
modelul promovat n literatura politic american, de factur funcionalist, care
explic alegerea unui agent mputernicit s ndeplineasc anumite funciuni pe
baza prezumiei c instituia astfel aleas va fi performant, pe de o parte, i se vor
reduce costurile afacerii (transaction costs) aferente adoptrii politicii publice, pe
de alt parte.
Costurile ce pot fi reduse prin delegarea puterilor, conform opiniilor
exprimate n literatura american se refer Ia costuri informaionale, aferente
obinerii unor informaii tehnice i expertize de specialitate, necesare partenerilor
pentru a propune politici publice eficiente, i la costurile legate de problema
angajamentului credibil (credible commitment), cele dou tipuri de costuri i
proiectele privind reducerea acestora constituind piese de baz n argumentarea
teoriei funcionaliste de ctre Keohane. Ceea ce trebuie menionat n legtur cu
puterile delegate Comisiei Europene este c, prin acordul statelor membre, au fost
instituite unele mecanisme n vederea limitrii puterii ei discreionare, cunoscute
fiind sistemul comitologiei, de supraveghere a Comisiei de ctre comitetele
reprezentanilor statelor membre, atribuiile Curii Europene de Justiie (ECJ)n
domeniul aplicrii legii i al controlului judiciar precum i rolul Parlamentului
European n legtur cu alegerea Comisiei i dreptul de cenzur, prevzut dar nu i
utilizat pn n prezent.
Domeniul politicii regionale evideniaz destul de bine cadrul relaiilor dintre
Comisie i statele membre, n ceea ce privete coordonarea vertical ntre Comisie,
statele membre i autoritile regionale. Cele mai frecvente dificulti care au
aprut n procesul de coordonare vertical s-au datorat prioritilor diferite ntre
statele membre i Comisie. S-a constatat, de exemplu, tendina demnitarilor din
statele membre de a favoriza, prin intermediul programelor de dezvoltare
regional, circumscripiile n care au fost alei, tocmai pentru a-i menine
popularitatea i susinerea electoratului pentru alegerile viitoare . Ca urmare,
politica statelor membre s-a difereniat de cea prevzut de UE, cu toate c
23

Uniunea European a avut mereu ca obiectiv schimbarea acestor practici. Dei art.
15 din Directiva 1260/1999 specific doar c aprobarea planului de dezvoltare de
ctre Comisie este condiionat de coninutul acestuia, nu i de modul n care a fost
elaborat, n practic lucrurile stau altfel, Comisia fiind foarte rezervat n a aproba
planurile de dezvoltare regional care au fost elaborate cu nclcarea principiului
parteneriatului, adic fr colaborarea ntre statele membre i autoritile subnaionale, fiindc parteneriatul se refer la toate fazele procesului, nu doar la
implementarea politicii de dezvoltare regional.
Consiliul UE este principalul actor cu puteri legislative, el avnd att rolul de
a reprezenta interesele statelor membre ct i ale Uniunii, de aici rezultnd
caracterul su dublu, interguvernamental - federal. Fiind principalul organ
legislativ al UE, Consiliul este apreciat de ctre susintorii modelului federalist
drept Senatul Uniunii, similar cu Senatul SUA sau cu Bundesrat-ul. Competenele
Consiliului se exercit doar n baza prevederilor tratatului, adic pe baza
propunerilor Comisiei, dar acoper ntregul spectru de activitate a Uniunii,
excepie constnd n acele domenii delegate Comisiei. Pentru a-i ndeplini rolul
su de organ legislativ, Consiliul dispune de structurile necesare: Consiliul
Afacerilor Generale, Comitetul Reprezentanilor Permaneni (COREPER) i
grupurile de lucru.
Consiliul Afacerilor Generale reprezint principala formaiune i este format
din minitrii de externe ai statelor membre, avnd competena de a coordona
activitatea tuturor celorlalte consilii specializate cum ar fi, de exemplu, ECOF1N,
Consiliul Agriculturii, ale industriei i energiei, etc. Preedinia Consiliului are
competena de a stabili calendarul adoptrii propunerilor Comisiei. COREPER are
sarcini n domeniul adoptrii deciziilor deoarece el analizeaz propunerile
Comisiei i pregtete pentru Consiliu materialul ce va trebui adoptat. In scopul
armonizrii opiniilor reprezentanilor statelor membre, COREPER este sprijinit de
mai multe grupuri de lucru, formate din funcionari publici i experi tehnici, ca
reprezentani ai fiecrui stat membru. Adoptarea deciziilor de ctre Consiliu
implic unanimitatea voturilor sau majoritatea (simpl sau calificat).
Unanimitatea, ca singura regul pn la sfritul anilor '70, a fost unul din
principalele argumente ale interguvernamentalitilor n disputele cu adversarii lor,
pentru a invoca rolul de actor cheie al statelor. Procedura adoptrii deciziilor cu
majoritate calificat s-a impus ulterior adoptrii Actului Unic European. Totui
procedura adoptrii deciziilor cu unanimitate de voturi a rmas valabil pentru
anumite situaii. Tratatul de la Amsterdam a reconfirmat dreptul Parlamentului
European, stabilit la Maastricht, de a aproba prin vot nominalizarea Comisiei i de
24

a depune o moiune de cenzur, dar din diferite motive nu s-a recurs Ia aceast
msur, de altfel greu de pus n aplicare.
Parlamentul European constituie o instituie cu atribuii de natur legislativ i
a primit, de-a lungul anilor, noi competene, din care unele au reprezentat aciuni
ce vizau democratizarea proceselor de luare a deciziilor. Este cazul cu
competenele Parlamentului n privina aprobrii bugetului, procedura codeciziei,
care afecteaz aproximativ trei sferturi din actele legislative. Responsabilitile
legislative ale PE pot fi structurate pe 4 tipuri de proceduri: consultare, cooperare,
codecizia i avizarea. Alte atribuii importante ale PE ce denot natura sa de organ
legislativ const n dreptul de a interpela Comisia, Consiliul i Preedinia,
aprobarea numirii preedintelui Comisiei i a comisarilor, aprobarea bugetului
(mpreun cu Consiliul UE), iniierea de proceduri la CEJ mpotriva Comisiei i
Consiliului dac se apreciaz c acestea nu-i ndeplinesc misiunile conform
tratatelor, sau drepturile PE sunt lezate de cele dou instituii. Parlamentul
European se aseamn tot mai mult cu o camer parlamentar naional,
constituirea lui pe baza scrutinului proporional funcie de populaia statelor
membre i prin structurarea pe baza apartenenei politice. A. Benz apreciaz c
ntr-adevr PE a devenit un partener pentru Consiliul UE n privina puterii
legislative. Din acest punct de vedere, PE este o instituie supranaional de tip
federal.
Curtea European de Justiie (CEJ) a obinut, n special prin Actul Unic
European i Tratatul de Ia Amsterdam, noi competene fa de cele stabilite prin
Tratatul de Ia Roma. Cele dou funcii importante ale ECJ se refer la respectarea
uniform a dreptului comunitar i respectiv la constrngerea statelor membre s
respecte obligaiile ce decurg din tratate, aciunea fiind declanat la solicitarea
Comisiei, a celorlalte instituii cum ar fi, de exemplu, Consiliul sau Banca
Central, dar i a persoanelor fizice. Curtea European de Justiie a reuit s
transforme, conform opiniilor lui L. Hooghe i G. Marks, "ordinea legal
european n direcia supranaional" , tratatele UE consfiinind superioritatea legii
europene fa de legea naional. Activitatea Curii s-a remarcat n domenii ca
drepturile cetenilor, protecia social i a consumatorului, prin care a avut impact
asupra autoritilor naionale i sub-naionale.
Activitatea celor trei instituii ce confer UE caracterul de organizaie
supranaional este sprijinit de o serie de comitete, ce reprezint adevrate
laboratoare de pregtire a deciziilor luate de instituiile Uniunii Europene dintre
care menionez aici doar cteva:

25

1) Comitetul Economic i Social, compus din reprezentani ai instituiilor


economice i sociale din rile membre, ponderea lor naional respectnd oarecum
pe cea din Parlamentul European, cu meniunea c numr n total 222 membri, iar
structura profesional include muncitori, agricultori, meteugari, comerciani sau
transportatori, are un rol consultativ, dreptul su la iniiativ fiind consacrat prin
Tratatul de la Maastricht. n 2005, de exemplu, n timpul cnd preedinia a fost
deinut de Marea Britanie, prioritile legislative ale Comitetului Economic i
Social au fost orientate spre probleme de mediu i dezvoltare durabil, n special
pentru reglementarea regimului chimicalelor .
2) Banca Central European a fost proiectat s acopere domeniul politicii
monetare unice, inclusiv dirijarea interveniilor pe piaa schimburilor fa de
monedele concurente, n special yenul japonez i dolarul american .
3) Banca European de Investiii are, conform at 198, pet. D i E, din Tratatul
de la Maastricht. Atribuii n domeniul susinerii financiare a rilor europene cele
mai defavorizate precum i a rilor din Europa central i de est n vederea
integrrii n economia mondial. Este cazul amendamentelor la propunerile
Comisiei, referitoare la impozite i securitate social, regulile fundamentale
privind funcionarea instituiilor, deciziile ce trebuie adoptate de statele naionale,
ratificarea acordurilor internaionale, deciziile ce constituie derogri de la
prevederile tratatelor.
4) Comitetul Regiunilor, creat prin Tratatul de la Maastricht, are rol
consultativ n probleme ce aparin domeniilor Culturii, Sntii Publice, cel al
Educaiei, tineretului i formrii profesionale precum i n cele legate de Fondurile
Structurale, consultarea Comitetului fiind obligatorie, conform art. 265 din tratat.
n anumite situaii, Comitetul i poate exprima opinia din proprie iniiativ
referitor la problemele legate de interesele regiunilor, fiind adesea numit "paznic al
principiului subsidiaritii".
In afar de aceste comitete, instituiile UE sunt beneficiarele activitii celor
17 agenii, marea lor majoritate nfiinate n 1994-1995, pe baza unei decizii a
Consiliului European din 1993. Fiecare dintre aceste agenii, avnd domeniul de
activitate stabilit n momentul nfiinrii, ori modificat ulterior, este unic n
domeniul respectiv. Aceste agenii, ce poart denumiri diferite cum ar fi, de
exemplu, European Foundation for the Development of Vocation Training, una din
primele dou agenii nfiinate nainte de 1993, European Agency for Safety and
Health at Work, sau Office for Harmonisation in the Internai Market, pot fi grupate
n patru categorii, dup scopul activitii: centre de monitorizare(de exemplu,
Agenia European de Mediu, Centrul European de Monitorizare asupra
26

Rasismului i Xenofobiei), agenii pentru facilitarea funcionrii pieei interne (7


agenii, printre care, Office for Harmonisation in the Internai Market, European
Food Safety Authority, European Agency for the Evaluation of Medicinal
Products), precum i agenii cu scopul de a promova dialogul social Ia nivelul
Uniunii EmapexiQ (European Centre for the Development of Vocalional Training
sau European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions)
i agenii care execut programe i sarcini, n interesul UE , n domeniul lor de
expertizare ca de exemplu, Translation Centre for the Bodies of 'the European
Union
Actori la nivel naional
n paralel cu adncirea integrrii europene, s-a pus chestiunea rolului statelor
membre n Uniunea European. Una dintre cele mai vehiculate ntrebri este:
"statele i exercit prerogativele proprii suveranitii, sau sunt doar executani, mai
mult sau mai puin docili, ai deciziilor luate Ia nivelul UE "?
Nu exist un rspuns unanim acceptat n literatura academic, teoriile despre
integrarea european apreciind n mod diferit poziia statelor membre fa de UE.
Cele dou teorii de baz, interguvernamentalismul i supranaionalimul, care au
dominat timp de cteva decenii disputa pe tema poziiei statelor n procesul de
integrare european, ofer soluii exact opuse.
Fiind o organizaie nfiinat pe baza unui tratat, ce recunoate i respect
dreptul suveran al fiecrui stat membru de a-i apra interesele naionale, susin
interguvernamentalitii, deciziile se adopt doar cu unanimitate de voturi. Dar, de
regul, n urma unor negocieri ce au loc prin reuniuni periodice ale efilor de stat i
de guvern, cunoscute n literatur ca "Summit-uri", veto-ul exprimat de oricare din
participani avnd puterea de a bloca ntregul proces. Dei tematica reuniunilor este
propus, n majoritatea cazurilor, de ctre Comisie, deciziile sunt rezultatul
acordurilor realizate la nivelul efilor de state, astfel c promotorii acestei teorii
susin c statele membre pstreaz controlul deplin asupra oricrei decizii ale
organizaiei. n consecin, conform modelului integuvernamentalist, statele
naionale i pstreaz deplina suveranitate, iar ncheierea oricrui tratat depinde de
voina lor de a coopera, precum i de promovarea intereselor celor mai puternice
state din Uniune, care astfel i exercit influena asupra celorlalte state membre96
Interguvernamentalitii consider deci, c ntregul proces al integrrii nu este
altceva dect efectul voinei comune a statelor membre, actorii care decid mersul
nainte al integrrii europene fiind guvernele naionale, ele iau deciziile n acest
27

sens, "dar avnd grij s-i protejeze propriile interese geopolitice i


economice97, n acest context, integrarea european, afirm susintorii
interguvernamentaliti, este sub controlul guvernelor statelor membre, n timp ce
aciunea instituiilor supranaionale produce efecte de importan minor.
Conform modelului supranaional de tip federalist, Uniunea European este
un stat supranaional n care deciziile politice sunt adoptate funcie de raporturile
stabilite ntre diferitele niveluri de guvernare, adic n raport de modul n care sunt
atribuite competenele fiecrui nivel iar instituiile UE, statele i regiunile sunt
parteneri eligibili i concureniali, n susinerea intereselor economice, sociale,
culturale etc. ale entitilor teritoriale pe care le reprezint fiecare". Rolul statelor
naionale este, conform federalitilor, de a promova interesele statelor membre,
fr ns a fi unicii actori ce au putere de decizie.
Neofuncionalismul, o alt abordare de factur supranaionalist, pune ns
accentul pe promovarea intereselor interne ale statului, ca interese ale unor regiuni,
sindicate, sau firme private, de exemplu, integrarea fiind impus de aceti actori
prin acord cu instituiile UE, fiecare parte avnd scopul de a-i promova interesele
proprii: Comisia European i Curtea European de Justiie urmrind s sporeasc
predominana instituiilor europene asupra statelor membre, n timp ce statele
vizeaz protejarea intereselor politice i economice ale actorilor sub-naionali l0.
Conform celui de al patrulea model, cunoscut ca modelul multi-level
governance, rolul statelor membre n ceea ce privete luarea deciziilor difer
deoarece reprezentanii statelor n Consiliul UE nu promoveaz exclusiv interesele
naionale, ci i pe cele ale Uniunii, iar statele nu mai sunt singurii actori decideni,
dei rolul lor este nc foarte important, la proces participnd i actorii
subnaionali. Prin reprezentarea lor n Consiliul UE, statele au acces la procesul
decizional, ele particip efectiv la adoptarea deciziilor. Competenele Consiliului
Uniunii sunt de natur legislativ, fiind, de altfel, principalul organ legislativ, dar
nu numai att, Consiliul UE este principalul coordonator n materie de politic ale
statelor membre. De asemenea, Consiliul European reprezint tot interesele statelor
membre, iar dac lum n calcul importana acestui forum pentru orientrile
fundamentale ale politicilor UE, observm c sunt nentemeiate aseriunile
vehiculate prin pres despre caracterul centralizat" al Uniunii.
Teoria privind guvernanta multi-nivel implic doar un transfer de competene
de la nivel naional la nivel supranaional, numit i integrare pozitiv, precum i
un transfer de competene ctre nivelul subnaional. Prin aceste transferuri, are loc
doar un proces de destatalizare a politicilor, nu de deznaionalizare a statului.
Conform teoriei guvernantei multi-nivel, suveranitatea statelor este interpretat
28

prin capacitile sale specifice(de ordin legislativ, fiscal sau coercitiv), iar
implicarea statului n procesul decizional nu este de tip ierarhic, centralizat.
Actori regionali
Reforma din 1988 privind implementarea Fondurilor Structurale a avut un
impact puternic asupra relaiilor din interiorul UE, n special asupra celor dintre
autoritile regionale i supranaionale, dar a creat i o nou paradigm, intens
analizat, n literatura academic. Consecinele aplicrii noii proceduri de
implementare a Fondurilor Structurale s-au manifestat n planul coordonrii
verticale interguvernamentale fiindc, pe baza principiului parteneriatului, actorii
regionali au acces deplin la ambele faze ale politicii UE, elaborare plus
implementare. Planurile naionale de dezvoltare i cele operaionale trebuie
realizate n cooperare cu autoritile regionale i naionale, nainte de a fi supuse
analizei Comisiei Europene. n faza de planificare, interesele regionale pot fi
promovate de ctre autoritile ce particip la elaborarea planului, n timp ce n
fazele urmtoare regiunile dispun de posibiliti reale de a influena finanarea
proiectelor, tiut fiind c fiecare proiect, aprobat de Comisie, trebuie s fie
cofinanat de autoritile regionale sau naionale, dup caz, iar cile prin care se pot
influena deciziile la nivel UE sunt fie pe filiera naional, fie prin interveniile
Comitetului Regiunilor sau al Parlamentului European, inclusiv prin negocieri cu
Comisia.
Dar regiunile mai au i o alt posibilitate de a-i promova interesele i anume
prin parteneriat interregional, cu actori publici sau privai, iar Comisia a fost
ntotdeauna interesat s vad o mobilizare crescnd a potenialului regional prin
astfel de cooperri. Desigur promovarea intereselor proprii este nsoit inerent de
apariia unor conflicte att ntre Comisie, pe de o parte, autoritile naionale i
regionale, pe de alt parte, ct i ntre regiuni i guvernele naionale, iar acestea
provoac adesea dificulti n timpul negocierilor. Rolul regiunilor, ca al treilea
nivel, a fost i rmne una din preocuprile instituiilor europene, naionale i
subnaionale, iar literatura academic a contribuit consistent la implicarea
autoritilor regionale n procesul de elaborare i aplicare a deciziilor UE .
Fiecare stat membru UE are structura teritorial - administrativ proprie, n
care transferul competenelor, de ia nivelul naional ctre autoritile subnaionle,
depinde de o serie de factori de natur politic, economic, cultural i etnic,
uneori, dar implicarea regiunilor n elaborarea i implementarea politicilor UE este
o realitate indubitabil. Statele reprezentative prin descentralizarea deciziilor la
29

nivel naional, Germania, Austria i Belgia, au continuat s fie preocupate de


introducerea unor reforme prin care s se optimizeze procedurile de alocare a
Fondurilor Structurale. Spre exemplu, reforma din 1996 introdus de Germania a
urmrit s permit actorilor regionali s ias de sub tutela landurilor i s participe
la elaborarea planurilor de dezvoltare. Ca interfa, ntre nivelul European i cel
regional, se prezint ageniile de stat al cror rol de mediere i aprare a intereselor
regiunii este foarte important.
Modelul francez, implementat dup reformele de descentralizare iniiate n
1982, prin nfiinarea regiunilor, prevede accesul autoritilor regionale la
elaborarea i implementarea planurilor de dezvoltare regional pe baza contractelor
de plan stat-regiune. Regiunea reprezint nivelul intermediar ntre centru i nivelul
local dar are caracteristici specifice ce reies din interpretarea textului legii 125/92,
ce a consacrat caracterul dual al administraiei teritoriale franceze (ea "este
asigurat de colectivitile teritoriale i de serviciile descentralizate ale statului").
Din acest punct de vedere unii autori, precum Grard Marcou, afirm c regiunea
este doar o "circumscripie de servicii descentralizate a statului" .
Conform art.59 al legii 213/82 consiliul regional "are competena de a
promova dezvoltarea economic, social, cultural i tiinific a regiunii i
amenajarea teritoriului n respectul integritii, al autonomiei i ale atribuiei
departamentelor i comunelor". n exercitarea competenelor date prin lege,
regiunea este partenerul statului n derularea programelor de dezvoltare regional.
Consiliul regional elaboreaz i adopt planul regiunii, semneaz contractul de
plan stat-regiune este competent n ceea ce privete nvmntul secundar,
formarea profesional, turismul regional, transporturi etc.
Spre deosebire de landurile germane, regiunile franceze n-au putere legislativ
n implementarea competenelor ce le revin, au doar putere de decizie i de
reglementare, ceea ce se traduce printr-o competen normativ limitat,
compensat de o competent material extins. Regiunea participa, n funcie de
interesul manifestat, i la realizarea programelor de dezvoltare local, prin sprijinul
acordat n materie de achiziii echipamente, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea
urban i rural. Finanele regiunii sunt asigurate din ncasri fiscale, adic din
impozite directe (taxe profesionale, taxe asupra locuinelor, taxe funciare) care
alimenteaz bugetele locale precum i din reelele fiscale de impozitare indirect
(aplicate n special pieii auto i tranzaciilor imobiliare). n raport cu
departamentele, resursele financiare ale regiunilor sunt mai reduse fiindc
fiscalitatea regional este relativ sczut comparativ cu cea practicat n celelalte
dou colectiviti locale11.
30

Actori locali
Principiul parteneriatului implic de asemenea participarea autoritilor locale
la derularea programelor de dezvoltare. De la un stat la altul, formele de organizare
i reprezentare a colectivitilor locale difer mai mult sau mai puin, ceea ce este
cu adevrat important este creterea participanilor la administraia local, acetia
reprezentnd sectoarele de afaceri, sindicate, organizaii neguvernamentale, etc. n
Frana, de exemplu, n perioada 1958-1982, adic pn la promulgarea reformei
administrative (legea 213 din 2martie 1982), n structura teritorial-administrativ a
celei de a V-a Republici erau recunoscute doar departamentele i comunele
(municipalitile) .
Autoritile locale, la nivel de comun, sunt consiliul municipal (conseil
municipal), ca organ legislativ, i primarul, ca organ executiv, ambele alese prin
vot direct n cazul consiliului, i indirect, de ctre consilierii locali, a primarului.
Primarul are dou atribuii fundamentale: 1) reprezentarea statului n
municipalitate, fiind responsabil cu implementarea legislaiei naionale i a
siguranei publice n interiorul municipalitii ; 2) reprezentarea municipalitii, el
fiind directorul executiv (executive officer) al consiliului municipal .
Conform art.72 din Constituie, ce consacr principiul liberei administraii a
colectivitilor teritoriale, departamentele sunt colectiviti teritoriale ce au vocaia
emiterii de decizii cu privire la toate competenele acordate de
legiuitor(Collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour
l'ensemble des comptences qui peuvent le mieux tre mise en oeuvre leur
chelon). Crearea regiunilor n-a afectat sub nici un aspect organizarea i
funcionarea consiliilor generale ale departamentelor. Executivul la nivelul
departamentului este tot un prefect, ce are ca atribuii principale executarea
bugetar i ndeplinirea hotrrilor consiliului general.
Autonomia local nu poate fi separat de problema asigurrii resurselor
financiare necesare implementrii programelor de dezvoltare economic, social,
cultural i a tuturor activitilor ce intr n atribuiile acestor colectiviti
teritoriale. Resursele financiare ale colectivitilor locale sunt asigurate pe trei ci:
prelevri din bugetul anual al statului, fiscalitatea local i din aplicarea TVA . In
Germania, autoritile locale sunt implicate n implementarea politicilor de
dezvoltare local, avnd o serie de atribuii n domenii cum ar fi, de exemplu,
educaia, dezvoltarea afacerilor i problemele de mediu(colectarea i
31

managementul deeurilor) dar i cele referitoare la alimentarea cu ap, electricitate


i gaz, transporturile locale.
Resursele financiare existente Ia dispoziia autoritilor locale sunt asigurate
din taxe, alocaii primite de la guvernele landurilor (ntr-adevr foarte importante
pentru municipalitile mai srace din est) i din alte contribuii. n Marea Britanic,
implicarea autoritilor locale n procesul de planificare i implementare a
politicilor de dezvoltare a devenit mai consistent dup reforma din 1998 cu privire
la Fondurile Structurale.
Politicile de dezvoltare rural i urban implic parteneriatul autoritilor
regionale i locale, mai ales n cazul zonelor aflate n dificultate i n cele izolate,
cum sunt de exemplu localitile montane. Influena autoritilor locale asupra
deciziilor luate n procesul de planificare a programelor de dezvoltare este desigur
o problem ce este adesea dezbtut nu numai n campaniile electorale, ci i n
literatura academic.
Dispersia autoritii pe orizontal

Adoptarea deciziilor de ctre instituiile UE este un proces complex ce implic


participarea i altor actori nafara celor menionai pn acum. Interesele
societilor multinaionale, ale sindicatelor, fermierilor, etc. sunt ele susinute
cumva n aceste cazuri? Deciziile sunt adoptate de actorii publici (autoriti
comunitare, naionale, regionale, locale), pregtirea deciziilor este n
responsabilitatea a tot felul de comitete, dar cine ia n calcul interesele mediului de
afaceri, ale ecologitilor, ONG-urilor, femeilor?
Actori publici
n aceast categorie sunt incluse, indiferent de nivelul pe care sunt situate,
autoritile(supranaionale, naionale, regionale i locale), fiecare reglementnd
dup poziia i interesele pe care le reprezint. n procesul de luare a deciziilor,
autoritile consult diverse organizaii non-statale cum ar fi organizaiile societii
civile, asociaiile patronale, asociaiile fermierilor, etc. Implicarea acestor actori
privai n procesul decizional are loc nu numai prin consultarea lor de ctre
autoritile publice, ci i prin iniiativa manifestat de grupurile de interese pentru
formularea, influenarea i implementarea deciziei autoritilor publice. La nivel
32

supranaional, actorii publici ce vin n contact cu grupurile de interese sunt


Comisia i Parlamentul European. La nivel naional actorii publici sunt
reprezentai de guvernele i parlamentele naionale, ministerele i ageniile
guvernamentale. La nivel regional exist consiliile regionale i executivul acestora
precum i ageniile de dezvoltare regional, cu meniunea c organizarea i
competenele corespund condiiilor specifice fiecrui stat membru. La fiecare nivel
de autoritate se exercit aciuni de lobby sau presiuni n vederea formulrii sau
influenrii deciziei de ctre actorii privai n domeniile de interes ale acestora.

Actori privai (Grupuri de interese)


n literatura referitoare la actorii ce particip la formularea deciziilor, nu
numai la nivel naional, s-a afirmat c grupurile de interese s-au format prin
interaciunea a dou mecanisme cheie: impactul motenirii instituionale i
promovarea i extinderea democraiei. Conform acestei interpretri, participarea
grupurilor de interese a urmat cam aceleai trasee, ca i competenele transferate de
la nivel naional ctre cel supranaional dar i ctre nivelurile sub-naionale.
Grupurile de interese se manifest la toate cele trei sau patru niveluri funcie
de structura fiecrui stat i a UE. La nivel comunitar exist aa numitele
Eurogrupuri, ce sunt n fapt reprezentantele organizaiilor naionale ale intereselor
sectoriale cum ar fi fermierii, sindicatele, consumatorii, patronatele etc. Cele mai
importante Eurogrupuri la nivel comunitar sunt Comitetul Organizaiilor Agricole
(COVA), Uniunea Confederaiilor Industriale i Patronale Europene QJN\CE,
Confederaia Sindicatelor Europene (ETUC), Biroul European al Uniunii
Consumatorilor (BEUC) .
n afara acestor Eurogrupuri exist i organizaii sectoriale care desfoar
aceleai activiti, dar ntr-un cadru strict specializat. Numrul grupurilor de
interese ce acioneaz Ia nivel european este apreciat diferit de autorii ce abordeaz
acest aspect. Organizaiile i-au stabilit contacte chiar cu Comisia European i cu
PE, mai ales prin intermediul Directoratelor. Astfel Sonia Mazey i Jeremy
Richardson estimeaz c n 1992 activau circa 3000 de grupuri de interese la
Bruxelles ce cuprindeau peste 500 de asociaii europene iar la nivelul anului 2000
numrul asociaiilor non-profit ajunsese la 800, cuprinznd regiunile, oraele,
mediul rural, uniunile sindicale, federaiile patronale, interese politice, organizaiile
consumatorilor, organizaiile pentru protecia animalelor, naturii i mediului,
33

organizaiile religioase, organizaiile pentru drepturile omului precum i organizaii


de conservare i dezvoltare .
n afara acestor organizaii exist i grupuri de lobby-iti profesioniti care au
reuit s se impun datorit nivelului ridicai al consultanei specializate
concomitent cu un nivel cost redus al costurilor. J. Greenwood i A.R.Young
afirm chiar c deschiderea manifestat de ctre Comisia European fa de
grupurile de interese este mai evident dect fa de guvernele statelor naionale,
ba mai mult, relaiile Comisie-grupuri de interese ar fi mai strnse dect aceleai
tip de relaii existente n Statele Unite, ntre guvernul federal i grupurile de lobby.
Societatea civil este unul dintre partenerii importani ai UE i aceasta se datoreaz
efortului pe care Comisia l face pentru a estompa deficitul democratic ce i se
reproeaz de unii cercettori.
Grupurile de interese pentru a se impune ca utile i necesare Comisiei i
respectiv guvernelor sau autoritilor regionale trebuie s dovedeasc c au potena
i calificarea necesar n domeniile de interes n care activeaz. Aceasta deoarece
ele exercit sau ncearc s exercite influene asupra deciziilor i la nivel naional
(prin asociaiile patronale, sindicale, etc. organizate la nivel naional). Principalele
atuuri de care trebuie s dispun grupurile de interese pentru a fi implicate n
procesul decizional sunt urmtoarele1211: informaii i cunotine furnizate; for
economic; statut special sau privilegiat n cadrul economiei; capacitatea de a
sprijini sau obstruciona implementarea politicilor comunitare i capacitate de a lua
rapid decizii.

34

5. Problema grupurilor de interese


Problema grupurilor de interese la nivelul Uniunii Europene este legata de 5
ntrebri importante:
1. De ce sunt unele grupuri de interese mai importante dect altele?
2. Ce influene au strategiile grupurilor de interese n luarea deciziilor n
Uniunea European?
3. De ce este Comisia mai receptiv la grupurile de interese dect la alte
instituii?
4. Care sunt dificultile n procesul de regularizare a grupurilor de interese?
5. Cum se ncadreaz activitile de lobby n sistemul democratic al UE?
Grupurile de interese sunt colectiviti de natura unei organizaii
internaionale, a unei corporaii sau a unui sindicat, care dorete s afecteze ntr-o
form sau alta decizionarea politic la nivel european. n abordarea problemei
grupurilor de interese au fost evocate 3 principale teorii:

pluralismul

corporatismul

consociaionalismul

Conform PLURALISMULUI, grupurile de interese sunt integrate n


sistemul democratic ntruct ele reflect multitudinea de valori existente ntr-o
societate i sunt organizate de jos n sus reflectnd interesele i aspiraiile bazei.
n cadrul pluralismului, facem distincia ntre:

pluralismul clasic

neopluralismul

Conform pluralismului clasic, ideea unui bine comun nu se justific.


Guvernele nu pot tii ce este mai bine pentru fiecare dintre noi i atunci rolul
guvernului se reduce la asigurarea proteciei cetenilor. Astfel, competiia pe piaa
liber trebuie s reglementeze ntreaga societate. Aceast abordare legitimeaz
grupurile de interese la nivelul UE i este susinut n special de liberalii britanici
formai ntr-un sistem de valori capitaliste. Mai mult, ntre grupurile de interese
trebuie ncurajat competiia ntruct astfel este stimulat creativitatea.

35

Neopluralismul continental accept majoritatea ideilor pluralismului, dar


consider c rolul guvernului este unul important n special n susinerea grupurilor
dezavantajate, de la persoane cu handicap pn la comuniti etnice. La nivelul
UE, aceast teorie se traduce prin susinerea selectiv a legitimitii grupurilor de
interese, prin ncurajarea acelor grupuri care reprezint sectoare sociale aflate n
dificultate. Astfel, grupurile de lobby ale ecologitilor sau ale unor categorii
profesionale aflate n regres ar trebui s beneficieze de mult mai mult atenie din
partea UE dect cele care reprezint corporaii multinaionale. Un lobby aparte este
lobby-ul oierilor de pe lng Comisia European care iniial a fost ncurajat de
manifestaii i revolte, dar ulterior a fost limitat chiar de ctre instanele europene
ntruct devenise mult prea puternic i activ. Abordarea pluralist este criticat din
dou perspective:
din partea stngii politice care consider ca prezena grupurilor de lobby
accentueaz n mod dramatic inegalitile i aa existente ntre resursele i
potenialul unor state, regiuni i ca el al altor asemenea uniti.

adepii teoriei alegerii raionale care consider c n mod natural indivizii


vor ncerca nu s se organizeze pentru a-i atinge interesele, ci s fac presiuni
individuale n acest sens. Astfel, grupurile de interese nu fac altceva dect s
reflecte slbiciunea UE n a ncuraja competiia i piaa liber.

Conform CORPORATISMULUI, statul i societatea trebuie organizate pe


baza mai degrab profesional, diferitele profesii fiind federate n sindicate,
sindicatele n uniuni sindicale crora le corespund din partea angajatorilor uniunile
patronale. Statele vor trebui s gestioneze societatea prin negocieri permanente cu
structurile patronale, sindicale i civile pe care i considera parteneri sociali. Dus la
extreme, corporatismul a dat natere sistemului socio-economic din Italia fascist
n care sindicatele, patronatele i alte structuri patronale se aflau sub tutela
ierarhic a statului. ntr-o form moderat, modelul a funcionat n mod efectiv mai
ales n statele nordice de talie relativ redus i unde exist un consens relativ la
acest model. n UE putem identifica elemente ale modelului corporatist in prezena
semnificativ a sindicatelor i patronatelor n interiorul Consiliului Economic i
Social, care este o structur care avizeaz iniiativele legislative din UE. Nu sunt
ns create pe deplin condiiile punerii n opera a unui sistem corporatist la nivelul
UE, ntruct nu avem de-a face cu unitate de multe ori nici mcar n interiorul
acelorai structuri sindicale/patronale.
CONSOCIAIONALISMUL este tipul de abordare care i propune s
rezolve probleme legate de administraia societii profund divizate din perspective
lingvistic, etnic, cultural, religioas: Elveia, Belgia, Macedonia i modelul clasic
36

din Olanda. Grupurile relevante din punct de vedere numeric au sisteme de


nvmnt, biserici separate i n unele cazuri administraie, uneori chiar pri din
teritoriul statului respective. Mecanismul asigura cooperarea la nivelul elitelor prin
dialogul i negocierea unor drepturi pentru care elitele au fost mandatate de
comuniti. Acest model a fost de mai multe ori invocate ca o reet de trecere a
UE de la stadiul de uniune economic la cel de confederaie. Grupurile de interese
ale diferitelor minoriti europene sunt prezente i active la Bruxelles influennd
politica european mai ales n domeniul culturii i a multilingvismului. Cel mai
recent exemplu n acest sens este aciunea concentrate a grupurilor de interese din
Catalunia, care n urma presiunilor fcute au determinat introducerea din 2008 a
limbii catalane ca limb oficial a UE.
Prezena grupurilor de lobby la Bruxelles reprezint dup unii analiti o
extindere a modelului American la nivelul UE. Acest lucru se evideniaz prin
constatarea simpl c n nici unul dintre statele UE, grupurile de interese nu sunt
nici pe departe att de atractive i de prezente cum sunt la nivelul UE. Motivul
principal este prezenta unor multiple puncte de acces n UE, astfel c anumite
grupuri au capacitatea de a ptrunde n procesul de luare a deciziei abordnd fie
funcia de la Comisie, fie Consiliul Regiunilor, fie Consiliul de Minitrii.
nsi UE a ncurajat schimburile reciproce de informaii i permanentizarea
grupurilor de interese. Funciile principale ale grupurilor de interese la nivelul UE:
1. Colectarea de informaii referitoare la iniiativele regionale i naionale din
statele membre.
2. Colectarea de informaii de la instituiile europene.
3. Concentrarea ateniei pe chestiunile relevante pentru grupul respective.
4. Consilierea decidenilor politici la toate nivelele privind chestiunile care
preocup grupul n cauz.
5. Influenarea procesului efectiv de decizionare prin presiuni permanente,
prin prezentarea unor alternative viabile i prin oferirea de asisten n
implementarea deciziilor respective.
Putem vorbi de 4 categorii de grupuri de interese:
1.
Grupuri subnaionale/regionale-reprezint interesele principalelor
provincii sau regiuni europene.
2.
Companiile publice/private-cu excepia deciziei de a face n mod
direct i individual lobby. (cazul industriei constructoare de maini).
37

3.

Grupurile naionale-grupurile ecologiste, grupurile comerciale.

4.
Euro-grupuri federeaz grupuri de interese la nivelul mai multor state.
Ele sunt astzi n numr de circa 700 mai ales n agricultur, industria petrochimic i cea farmaceutic.
Un loc aparte l au grupurile care fac lobby comercial:1000 de firme prezente
direct la Bruxelles i avnd mai ales natura cabinetelor de avocai sau a firmelor de
consultan financiar. Dintre acestea, circa 30 au un numr de peste 30 de angajai
i se ocup de consilierea clientelei privind modul n care se poate ptrunde n
instituiile europene i din ce n ce mai puin cu efectuarea de ctre ele nsele a
procesului de ptrundere n UE.
Sondajele arat c din ce n ce mai multe companii depesc nivelul naional
i regional i ncearc s abordeze direct structurile europene.
n ceea ce privete reprezentarea regional, Marea Britanie conduce n
clasamentul provinciilor reprezentate la Bruxelles cu 27 de reprezentante.
Modelul de organizare a acestor grupuri de interese difere de la grupurile
naionale care au un sistem complex de organizare bazat pe afilierea voluntar i pe
sistemul congreselor i a conferinelor anuale.
n ceea ce privete tipul de instituie vizat, grupurile de interese au o strategie
complexa mergnd pn la 5 nivele:
1.
la nivelul guvernelor naionale prin delegarea unor consilieri pe lng
Consiliile Consultative sau prin abordarea direct a unor funcionari din ministere.
2.
abordarea reprezentantelor permanente ale statelor membre ale UE la
Bruxelles n general prezentnd argumentul ca susinerea grupurilor de interese ar
reprezenta un beneficiu pentru ara respectiv.
3.
abordarea Comisiei care este o int predilect ntruct Comisia
iniiaz politicile UE. n plus, Comisia este cea mai receptiv dintre instituii
ntruct folosete expertiza structurilor de lobby n procesul formulrii legislative.
4.
abordarea Parlamentului European (din ce n ce mai frecvent), de
obicei la nivelul cabinetelor europarlamentare sau la nivelul consilierilor grupurilor
parlamentare; acest lucru se ntampl n general atunci cnd propunerea normativ
a fost deja trimis de Comisie Parlamentului i pot fi evideniate eventualele
beneficii rezultate din propunerea respectiv.
5.
lobby transinstituional prin prezentarea simultan i accentuate a
structurilor respective n procesul de decizionare din mai multe instituii.
38

n general, grupurile de interese respect o serie de reguli pentru reuita


lobby-ului efectuat, reguli precum:
- dezvoltarea unei inteligene anticipative (capacitatea de a fi cu un pas
naintea unui eveniment i de a aciona n consecin);
- monitorizarea agendelor naionale ntruct ceea ce se gsete pe agenda unui
guvern poate deveni rapid un element al agendei ntregii Uniuni Europene;
- efectuarea lobby-ului pe ct de repede se poate ntruct se apreciaz ca n
80% din cazuri se intervine prea trziu;
- meninerea presiunilor nu numai n momentul decizionrii, ci i n momentul
aplicrii i implementrii;
- meninerea de legturi strnse cu comitetele consultative, cu oficialii
Comisiei, i ai Parlamentului European, inclusiv legi informale care permit
ctigarea ncrederii;
- adaptarea la contextul momentului i la profilul persoanei abordate;
n concluzie, gradul de interese din UE s-a dezvoltat n mod spectaculos n
ultimii 25 de ani. Spre deosebire de sistemul naional de decizie n UE se ine de
cele mai multe ori efectiv seama de poziia acestor grupuri, astfel nct o bun
parte a legislaiei UE este i produsul activitii lor.

39

6. Procesul de decizionare
Prima constatare important privind decizionarea n UE este c nu exist un
proces uniform, nici de luare a deciziilor, nici n sens mai larg de formulare a
politicilor. Putem caracteriza procesul de decizionare ca fiind unul experimental,
adica cldit n baza practicii decizionrii i evolutiv n sensul c de la o etap la
alta a evoluiei Comunitilor, el i schimb forma i uneori principiile de
funcionare. n definirea politicii, definiia lui David Eastondin 1965 este
considerat clasic. Acestea spunea: Politica este alocarea autoritar a valorilor
ntr-o societate. Decizionarea n UE este ns departe de aceast definiie, fiindc
UE nu are competena de a aloca dect o parte relativ minuscul din veniturile
statelor membre, apoi fiindc UE nu are autoritate cel puin sub forma clasic a
forei de constrngere legitim, apoi fiindc n ciuda proclamrii entuziaste a
sloganului Unitate n diversitate valorile comune ale UE sunt nc mai puin
evidente dect cele particulare ale statelor membre i pentru c UE este departe de
a fi o societate integrat.
Cu toate acestea vorbim despre politici europene i un proces de decizionare
n UE, dup cum vorbim de politici ale altor organizaii internaionale cu procese
specifice de decizionare. Particularitatea UE totui, este faptul c vorbim de
politici integrate i de componente ale deciziei mai degrab supranaionale.
Acestea antreneaz si complexitatea singulara a deciziei din UE , complexitate care
a atras si critici nu numai din partea adversarilor ci si din partea adepilor
procesului de integrare.
In mare adoptarea deciziilor in Uniune urmeaz 4 mari etape:
1.
Se formuleaz propunerile normative si se aduc aceste propuneri in
fata organismelor sau instituiilor decidente.
2.
Are locul procesul efectiv de decizionare cu implicarea tuturor
procedurilor de consultare si avizare
3.
Decizia luata este pusa in practica prin masuri efective ( faza
implementrii)
4.
Curtea Europeana de Justiie sau Curile Naionale, dup caz,
monitorizeaz legalitatea i conformitatea aplicrii actului normativ, astfel suntem
ntr-un ciclu decizional care ncepe cu recunoaterea problemei care trebuie
soluionat, trece prin identificarea soluiilor, continua cu alegerea celei mai bune
soluii. Urmeaz implementarea deciziei luate, apoi evaluarea i monitorizarea
40

acesteia care poate conduce fie la ncheierea efectelor politicii respective fie n cele
mai multe cazuri la recunoaterea unei probleme, ciclul fiind reluat.
Referitor la teoretizarea procesului de integrare au existat mai multe tradiii
care au corespuns parial unor etape din evoluia comunitar. n anii `50-`60
Funcionalismul i Neofuncionalismul care au studiat U.E.din perspectiva
ndeplinirii de ctre diversele instituii a unor roluri specifice i necesare. Astfel,
comunitile, ndeplineau funcii pe care statele membre nu le puteau ndeplini n
mod individual. A existat de asemenea Interguvernamentalismul n special n anii
`60-`70, conform cruia procesul de integrare i atinsese limitele funcionale,
democraia real fiind totui apanajul statelor, continuarea procesului de integrare
fiind posibil numai prin negocieri i aranjamente ntre state.
Interguvernamentalismul corespunde perioadei stagnrii procesului de
integrare . Prin anii `80 Neoinstituionalismul, care pune accentul pe integrarea
instituional , pe rolul unor instituii precum Comisia sau C.E.J ca avangarda a
procesului integrrii. Acesta corespunde perioadei de intense negocieri n vederea
semnrii Actului Unic European si apoi a Tratatului de la Mastricht.
Discutam n a II-a perioada a anilor `90 i n anii 2000 de Constructivism sau
de Socioconstructivism, care ne explic faptul c procesul de guvernare european
a cptat o anvergur att de pronunat , nct prin instituionalizare sunt afectate
nu numai interesele ei i preferinele statelor membre, ci i nsi identitile lor.
Astfel, integrarea supranaionala a fost posibil pn aici i va fi posibil n
continuare tocmai pentru c toi actorii europeni i-au modificat reciproc percepia
devenind cu adevrat contieni c au un destin comun.
Date fiind aceste evoluii teoretice putem nelege de ce procesul de formulare
a unor politici ale UE a fost unul mai degrab contextual si tematic.
Contextual > pentru c n perioade diferite ale Comunitilor s-a decizionat
in materie diferita.
Tematic -> pt. ca de la bun nceput tratatele au stabilit ca structurile
comunitare nu pot avea aceleai competente in toate domeniile.
Se discut de 5 modaliti de decizionare prezente n cadrul Comunitilor :
1. Metoda tradiional comunitar cea care a fost folosit n primele domenii
integrate pe care statele membre le-au transferat aproape integral n competena
Uniunii.
Politica agricol comun ( PAC) metoda tradiional este deci, una
supranaional, avnd n centrul operaiunilor Comisia Europeana ca cel mai
important actor. Comisia, n aceast postur este mai apropiat de guvernul din
41

sistemele naionale ntruct iniiaz decizia, face lobby pentru adoptarea ei, fiind
prezent n mod efectiv n Parlament i n Consiliul de Minitrii.
2. Metoda regulatoare comunitar este aplicat n acele domenii n care
integrarea s-a fcut relativ devreme, dar n care statele au meninut anumite rezerve
sau au beneficiat i beneficiaz de anumite excepii.
Comisia are mai degrab rolul unui arhitect al legislaiei ntruct propune
draftul proiectului legislativ, dar este contient de faptul c adevratul preponent
al legislaiei este Consiliul de Minitrii care acioneaz precum un forum de
dezbatere i decizie.
Parlamentul European intervine doar n ceea ce privete aspectele mai degrab
noneconomice ale deciziei precum impactul asupra educaiei sau efectele asupra
mediului.
Grupurile de interese au un rol relativ important n procesul decizional
ntruct sunt consultate de ctre Comisie i Consiliu pentru formularea proiectului
legislativ.
3. Metoda distributiv, care presupune realizarea unor programe pe termen
lung, de multe ori cincinal, programe propuse de Comisie, supuse aprobrii
Parlamentului si Consiliului dar de a cror aplicare se vor aplica autoritile
naionale, structurile regionale, inclusiv structurile transfrontaliere.
Domeniile coeziunii sociale i cercetrii fac obiectul unor asemenea politici
care sunt de obicei implementate de diferite autoritti de management, din statele
membre.
4.Metoda coordonrii politice se refer n primul rnd la domeniile sociale i
economice. n general, vizeaz aplicarea la nivel macro i pe teren lung a
strategiilor de dezvoltare ale UE, aa cum a fost strategia de la Lisabona care
fixase ca obiectiv, ca la finele anului 2013 economia europeana s fie cea mai
competitiv i dinamic din lume.
Coordonarea const ntr-o centrare pe Comisie, care se folosete de ntreaga sa
expertiz pentru a influena modificarea tuturor actelor normative care vor fi
adoptate de Comuniti pentru a nu devia de la atingerea obiectivelor fixate prin
strategia respectiva. n cadrul acestei metode, rolul Parlamentului European este
unul limitat, iar rolul Consiliului de Minitrii este n primul rnd acela de a face
presiune pe statele membre pentru ca aplicarea strategiei s-i urmeze cursul
normal.
5. Metoda interguvernamental nu mai are n centru Comisia, ci Consiliul
European, care coordoneaz Consiliul de Minitrii. Parlamentul European ,
42

parlamentele naionale, cetenii europeni sau grupurile de interese sunt exclui de


la procesul de decizionare. S-a aplicat de-a lungul timpului n PESC, n domeniul
justiiei i afacerilor interne, mai ales n vederea reglementrii Acordului Schengen
privind libera circulaie. Acest mod de decizie a fost criticat ca fiind unul extrem
de opac, dar pe de alt parte, s-a dovedit de multe ori eficient pentru. c nu
presupunea proceduri consultative i deliberative att de complicate ca i celelalte.
Etapele procesului de decizionare
1. Pregtirea procesului decizional procedura formalizat la nivelul UE,
ntruct nu numai instituia care are dreptul de a iniia legislaie desfoar
consultri, ct i celelalte instituii pregtindu-i reaciile fa de proiectul
respectiv. Consultrile au loc ntre nivelele comunitar i naional i pot lua n
aceast faz forma unor forumuri de dezbatere cu implicarea principalilor actori
sociali. Celelalte proceduri (consultarea i avizul) poart de acum numele de
proceduri legislative speciale.
2. Implementarea - parte important a procesului decizional, existnd 3 tipuri
de instrumente: decizii, directive,regulamente.
Deciziile se refer la anumite instituii, persoane sau state membre, i se aplic
imediat i direct.
Directivele se aplic celor crora le sunt destinate, putnd fi generale sau
particulare, dar nu se aplic direct i imediat, ci indirect, adic prin transpunerea n
legislaia statelor membre, i mediat, adic de ctre statele membre prin
instrumente specifice.
Regulamentele se aplic tuturor, imediat i direct.
3. Monitorizarea - n general este realizat de funcionarii Comisiei, prin
diverse tipuri de metode i reele, cea mai mare parte a activitilor de monitorizare
este legat de cuantificarea ntrzierilor din partea statelor membre n
implementarea legislaiei comunitare, soldat uneori cu declanarea procedurii de
infringement mai ales n cazul unor omisiuni repetate. Sarcina de monitorizare s-a
nzecit ca volum dup aderarea la UE a statelor central-est europene.
n concluzie, se vorbete despre multilevel governance (guvernarea pe mai
multe nivele) ca o sintez a metodelor i procedurilor decizionale din UE. Prin
implicarea de acum nainte n parlamentele naionale n avizarea legislaiei i,
ulterior, n faza de implementare, devine evident ca pe lng nivelul comunitar
exist i un nivel naional al politicilor europene. n plus, dezvoltarea masiv a
politicii regionale, prin aplicarea principiului subsidiaritii, introduce regiunile ca
43

partener activ al procesului de decizionare din UE n aa msura nct unele


regiuni concureaz statele n influena pe care o au n UE.
Avizul conform a fost introdus n Actul Unic European. Este necesar
obinerea de ctre Consiliu din partea Parlamentului European a unui aviz, nainte
ca decizia s fie luat. Spre deosebire de cooperare, nu presupune dou lecturi, ci
una singur n cazul n care Parlamentul European respinge propunerea naintat de
Consiliu. Propunerea respectiv va fi pur i simplu respins. Parlamentul European
nu are dreptul s amendeze respectiva propunere, ci doar s o adopte sau s o
resping. Avizul conform se aplic n situaiile n care Consiliul European i
Consiliul de Minitrii propun acte relativ simple, n special privind viitorul UE.
Aadar, se aplic avizul conform n ceea ce privete aderarea de noi state membre,
ncheierea de acorduri de asociere cu state aplicante, apoi n materie de stabilire a
Bncii Centrale Europene sau indecizia de a impune sanciuni statelor membre
dac ncalc drepturi fundamentale. Tratatul de la Lisabona menine avizul
conform, sporete numrul de cazuri n care se aplic codecizia, limitnd cu
perspectiva abolirii, procedura de cooperare. Consultarea rmne ca hotrre
pentru domeniile n care integrarea nu este suficient de profund i statele membre
menin prerogative nsemnate.
Codecizia a fost introdus prin Tratatul de Mastricht conferind Parlamentului
European dreptul de a adopta o serie de instrumente mpreun cu Consiliul.
Procedura presupune 1, 2 sau 3 lecturi ale unui proiect. Are ca efect creterea
conlucrrii dintre Parlamentul European i Consiliu, care devin colegiuitori. n
practic, a condus la sporirea prerogativelor Parlamentului European n
urmtoarele domenii: libera circulaie a persoanelor dreptul de a te stabili pe
teritoriul unui stat membru, servicii, pia intern, msuri privind stimularea n
domeniul sntii i educaiei, politici generale privind protecia consumatorilor
reelele de transport transeuropene.
Prin Tratatul de la Amsterdam, procedura codeciziei a fost relativ simplificat
i rolul Parlamentului European a fost extins i la domeniile combaterii excluziunii
sociale i luptei mpotriva corupiei.
Tratatul de la Nisa nu stabilete modificri, dar prevede sporirea numrului
de domenii n care principiile codeciziei vor fi aplicate.
Tratatul de la Lisabona redenumete codecizia ca procedur legislativ
ordinar, consimind astfel natura sa de mediator legislativ natural pentru UE.
Exist adevrate reele informale care dezbat diverse idei ce par a fi incluse n
proiectul ce va fi propus pregtindu-i poziia i mai ales stabilind principalele
argumente. n aceast faz, deosebim dou tipuri de reele informale:
44

a)issue networks - cuprind forumuri de dezbatere, de multe ori organizaii


nonguvernamentale, institute de cercetare, blocuri, tipul de dezbatere fiind unul
deschis, larg i de multe ori conflictual.
b) policy networks - lucreaz ca i Comitete de experi, reunit sub forma
think-tank, deosebirea principal fa de issue networks fiind aceea c aici exist
un consens bine nchegat, privind politicile care trebuie formulate i se caut nu
soluii alternative la acestea, ci cea mai bun metod de a le impune n decizia
comunitar.
Exemple de asemenea think-tankuri sunt fundaiile Konrad Adennauer,
apropiate de Partidul Popular European i de lobbyurile conservatoare. Aproape
toate proiectele considerate importante sunt dezbtute anterior n cadrul acestei
fundaii, degajndu-se o opinie solid argumentat. Grosso modo se apreciaz ca
dup faza de pregtire, doar 20 % din proiectele propuse vor fi radical modificate
n faza de decizie.
Cele 5 metode se concretizeaz prin 4 proceduri efective: consultare,
cooperare, aviz conform, codecizie.
Consultarea permite Parlamentului European s-i exprime opinia n privina
unei propuneri care provine de la Comisie. Parlamentul European nu are n cadrul
acestei proceduri prerogativa de decizie, ci conform tratatelor el este doar consultat
de ctre Consiliu nainte ca acesta s voteze asupra propunerii Comisiei. Totui,
Consiliul nu trebuie s in seama de poziia Parlamentului n votul pe care l d.
Dac Consiliul decide s modifice n mod radical propunerea Comisiei, Consiliul
trebuie s consulte din nou Parlamentul European asupra noului proiect, dar nici de
aceast dat nu este inut n vreun fel de avizul Parlamentului.
n aceast procedur , Parlamentul poate doar s spere c avizul pe care l da
va fi ntr-un fel sau altul luat n considerare de ctre Consiliu, iar Consiliul este n
aceast procedur un adevrat organ legislativ. n afara cazurilor stipulate de
tratate, consultarea Parlamentului este opional, de cele mai multe ori ns,
Consiliul va cuta s afle poziia Parlamentului mai ales atunci cnd se intuiete c
Parlamentul va fi de acord. n mare parte, consultarea este folosit n adoptarea
instrumentelor neobligatorii n special a recomandrilor i opiniilor Comisiei.
Cooperarea e pe cale de dispariie, Tratatul de la Lisabona pregtind terenul
transformrii procedurii de cooperare n cea de codecizie. Procedura de cooperare
a fost utilizat n mod intensiv n perioada n care procedura codeciziei ngrijora
prin caracterul ei supranaional.

45

Cooperarea a fost vzut la momentul introducerii ei prin Actul Unic


European ca un pas nainte fa de consultare. Conform acestei proceduri, Comisia
trimite propunerea legislativ, n acelai timp Consiliului de Minitrii i
Parlamentului European.
Parlamentul European are o prim lectur n urma creia emite o opinie pe
care o nainteaz Consiliului. Acesta, cu majoritate calificat, adopt o poziie
comun pe care o nainteaz Parlamentului European i dac este aprobat, actul
este adoptat. Dac este amendat sau respins, fiind nevoie de majoritatea absolut
a Parlamentului European pentru amendare sau respingere, propunerea se ntoarce
la Consiliu care poate decide cu o majoritate calificat adoptarea amendamentelor
sau n unanimitate respingerea acestora. Comisia poate, la rndul ei, s modifice
proiectul amendat de Parlamentul European. n cazul n care Consiliul adopt
amendamentele Comisiei, trebuie s o fac cu majoritate calificat, n caz c l
respinge, cu unanimitate, varianta final fiind cea decis de Consiliu.
Cu alte cuvinte, n procedura de cooperare, Consiliul are dreptul de veto
asupra legislaiei, dar pentru a aciona mpotriva voinei Comisiei i Parlamentului
European trebuie s nu existe nici un vot n Consiliu mpotriv. Aadar, cooperarea
este mai degrab favorabil consensului dintre state, ns n practic, realizarea
acestuia este de cele mai multe ori dependent de instituiile supranaionale

46

Bibliografie
Barbulescu, G., Uniunea Europeana: de la economic la politic, Bucuresti, Editura Tritonic, 2006
Delmartino, F., Hrbek, R. (eds.), Manualul afacerilor europene, Bucuresti, IER, 2004
Gilles Ferreol, Dicionarul Uniunii Europene, Polirom, Iai 2001
IVAN, Adrian, Perspective teoretice ale construciei europene, Cluj, Eikon, 2003.
IVAN, Adrian Liviu, Federalism i regionalizare n Europa, n Regiune i regionalizare n
Uniunea European", coordonatori Vasile Puca i Adrian Liviu Ivan, Institutul
Cultural Romn, Centrul de Studii Transilvane, Institutul de Studii Internaionale, CIujNapoca, 2004
IVAN, Adrian Liviu Perspective teoretice ale construciei europene", Ed. Eikon, ClujNapoca, 2003
Bob Jessop, "Multi-level Governance and Multi-level metagovernance".
Mike Kahler , David A. Lake, "Globalization and Governance", in: Mike Kahler.&David A.Lake.
(Eds), Governance in a global economy, Princeton Univ. Press, 2003
Gary Marks,"Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC", hi: Alan W. Calruny and
Glenda Rosenthal (Eds.) The State of the European Community vol 2: The Maastricht Debates
and Beyond. Boulder, Colorado: Lynne Reiner, 1993
Wallace, H., Wallace, W., Pollack, M. (eds.), Elaborarea politicilor in Uniunea Europeana,
Bucuresti, Bucuresti, Institutul European din Romaia, 2005

47