Management Fin Publice

Inovaie n Administraie Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative"
y *
UNIUNEA EUROPEAN
Fondul Social European
GUVERNUL ROMNIEI
Ministerul Administraiei i
Internelor
ROMNIA
MINISTERUL EDUCAIEI, CERCETRII I TINERETULUI
UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI CLUJ-NAPOCA Str. Mihail
Koglniceanu, nr. 1, 400084 Cluj-Napoca Tel. (00) 40-264-40.53.00*; 40.53.01;
40.53.02 ; 40.53.22 Fax (00) 40-264-59.19.06 E-mail: staff@staff.ubbcluj.ro
ECONOMIE I FINANE PUBLICE. MANAGEMENT FINANCIAR

SUPORT DE CURS
Conf. Univ. Dr. Alina Profiroiu Prof. Univ. Dr.
Mihaly Hogye Asist. Univ. Drd. Bogdan Andrei
Moldovan
CUPRINS
1. Sectorul public i rolul economiei publice......................................................................................................3
1.1. Economia public......................................................................................................................................6
1.1.1. Definirea economiei publice...............................................................................................................7
1.1.2. Evoluia gndirii economice n economia public..............................................................................7
1.2. Rolul statului n economie.........................................................................................................................9
1.2.1. Statul..................................................................................................................................................9
1.2.2. Delimitarea sectorului public sau a economiei publice....................................................................10
1.2.3. Concepii privind rolul i funciile statului.......................................................................................13
1.2.4. Transformarea rolului statului.........................................................................................................15
2. Alocarea optim a resurselor........................................................................................................................19
2.1. Alocarea optim a resurselor...................................................................................................................19
2.1.1. Necesitatea alocrii optime a resurselor..........................................................................................19
2.1.2. Criterii de apreciere a eficacitii alocrii resurselor ..................................................................... 20
2.1.3. Optimul i echilibrul........................................................................................................................ 23
2.2. Eecurile pieei........................................................................................................................................23
2.2.1. Concurena imperfect.....................................................................................................................24
2.2.2. Informarea deficient....................................................................................................................... 25
2.2.3. Serviciile colective sau bunurile publice ......................................................................................... 25
2.2.4. Externalitile.................................................................................................................................. 31
3. Distribuia echitabil a bunstrii...............................................................................................................37
3.1. Problema distribuiei bunstrii (a venitului i averii)..............................................................................37
3.2. Cauzele inegalitii distribuiei venitului.................................................................................................39
3.3. Criteriile politicii de (re)distribuire..........................................................................................................41
3.3.1. Teorii privind distribuia echitabil..................................................................................................41

3.3.2. Redistribuirea voluntar ................................................................................................................. 43
3.4. Instrumentele politicii de redistribuire.....................................................................................................43
3.5. Limitele politicii de redistribuire.............................................................................................................47
3.5.1. Neconcordanele existente ntre redistribuirea legal i cea efectiv...............................................47
3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate..........................................................................................................48
4. Abordri teoretice ale bugetului public.......................................................................................................50
Caracteristici i funcii ale bugetului public.............................................................................................50
Evoluia unei teorii?.................................................................................................................................52
Reguli i norme pentru elaborarea bugetelor publice...............................................................................53
5. Abordri teoretice ale impozitrii................................................................................................................57
5.1. Clasificarea impozitelor...........................................................................................................................58
5.2. Principiile impozitrii..............................................................................................................................59
5.2.1. Echitatea n impozitare.....................................................................................................................60
4.1.
4.2.
4.3.
6. Teoria cheltuielilor publice...........................................................................................................................64

6.1. Dezvoltarea sectorului public...................................................................................................................64
6.1.1. Istoricul dezvoltrii sectorului public...............................................................................................64
6.1.2. Teorii i factori ai dezvoltrii sectorului public................................................................................66
7. Metode de elaborare a bugetelor..................................................................................................................71
7.1......................................................................................................................Bugetul
Funcional (Line - Item Budget)......................................................................................................71
7.2......................................................................................................................Programare
a Planificarea Sistemului Bugetar - PPBS.......................................................................................73
7.3......................................................................................................................Metoda
Buget Baz Zero (Zero Base Budgeting - ZBB)..............................................................................75
7.4......................................................................................................................Metoda
Bugetelor pe Performan (Performance Budgets)...........................................................................77
7.5......................................................................................................................Bugetul pe
Programe i Performane.................................................................................................................79
Bibliografie ....................................................................................................................................................81
Program Postuniversitar n Managementul Administraiei Publice

Syllabus pentru disciplina
ECONOMIE I FINANE
PUBLICE
I. INFORMAII GENERALE DESPRE CURS:
Titlul disciplinei: Economie i finane
publice Semestrul: I
Locul de desfurare: Facultatea de tiine Politice Administrative i ale Comunicrii, str. Gen. T.
Mooiu, nr. 71, Cluj-Napoca
II. INFORMAII DESPRE TITULARUL DE CURS:
Nume, titlul tiinific: Conf. Univ. Dr. Dan Tudor
Lazr Informaii de contact: danlazar@apubb.ro
Ore de audien: Luni, 8.00 - 10.00, sala I/6
Nume, titlul tiinific: Asist. univ. drd. Bogdan Andrei
Moldovan Informaii de contact: moldovan@apubb.ro Ore
de audien: Joi, 14.00 - 16.00, Sala I/6
III. DESCRIEREA DISCIPLINEI:
Scopul cursului:
Scopul acestui curs const n familiarizarea studeniilor cu aspectele teoretice i practice
ale economiei publice, precum i cu aspectele teoriei finanelor i bugetelor publice. Acest
domeniu este specific mediului organizailor publice i reprezint una dintre cele mai importante
provocri ale unui manager public n activitatea sa. Prin acest curs se urmrete dobndirea de
ctre studeni a unor cunotine detaliate despre economia public, teoria i politica bugetar,
metodele de elaborare a bugetului, sistemele fiscale. Nu n ultimul rnd, cursul va urmri i
dobndirea de ctre studeni a unor abiliti n aplicarea cunotinelor teoretice n rezolvarea unor
studii de caz i analize situaionale.
Obiective:
nelegerea conceptelor din domeniul economiei publice i a rolului statului n economie;
nelegerea unor concepte i teorii precum: optimalitate Pareto, eecuri ale pieei, teorii
ale distribuiei echitabile a veniturilor i alocrii optime a resurselor, clasificarea
impozitelor, principii ale impozitri;
nelegerea caracteristicilor i funciilor bugetului public;
Capacitatea de a utiliza metode de elaborare a bugetului;

Dezvoltarea capacitii de munc n echip;
Utilizarea noiunilor teoretice n studiul i analiza unor cazuri practice (proiect final).
Metode de predare: expunerea, descrierea, problematizarea, studii de caz

IV. BIBLIOGRAFIE:
1. Lazr, D.T., Inceu, A. i Moldovan, B., Finane i bugete publice, ediia a 3-a, Cluj Napoca:
Editura Accent, 2009.
2. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific
Grove, California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991.
3. Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959.
4. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc.,1992.
5. Vcrel, I., (coodonator), Finane publice, ediia. a IV-a, Bucureti: Ed. Didactic i
Pedagogic,
2004.
Materialele sunt disponibile att pe site-ul facultii: www.apubb.ro, ct i n cadrul
bibliotecii facultii o parte din ele fiind achiziionate n cadrul proiectului PODCA - Program
Postuniversitar n Managementul Administraiei Publice.
V. MATERIALE FOLOSITE: calculatoare, instrumente de specialitate sau de laborator,

echipament special
VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL NTLNIRILOR I A

VERIFICRILOR/EXAMINRILOR
INTERMEDIARE:
1. Sectorul public i rolul economiei publice
Data planificat: sptmna 1
Organizarea ntlnirii: 1 h curs, 2 h seminar
Concepte: definirea economiei publice, evolutia gndirii economice, concepii pivind rolul
statului n economie, funciile statului, transformarea rolului statului.
Bibliografie recomandat:
Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959.
2. Alocarea optim a resurselor. Eecurile pieei
Concepte: criterii de apreciere a eficacitii alocrii resurselor, criteriul Pareto, optim i
echilibru, concurena imperfect, asimetrie informaional, bunuri publice, externaliti.
Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove,
California: Brooks/Cole Publishing Company, 1991.
3. Distribuia bunstrii
Concepte: problema distribuiei bunstrii, curba Lorentz, coeficientul Gini, cauzele
inegalitii distribuiei veniturilor, teorii privind distribuia echitabil, instrumentele i
limitele politicii de redistribuire.
4. Abordri teoretice ale bugetului public. Abordri teoretice ale impozitrii.
Concepte: funciile bugetului public, reguli i norme pentru elaborarea bugetului public,
clasificarea impozitelor, principiile impozitrii, echitatea n impozitare, principiul capacitii
contributive, principiul beneficiului.
Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin, Inc, 1992.
Vcrel, I., (coodonator), Finane publice, ediia. a IV-a, Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic,
2004.
5. Teoria cheltuielilor publice

Concepte: dezvoltarea sectorului public, teorii i factori ai dezvoltrii sectorului public, teoria
opiunii publice, teoria birocraiei, teoria statului bunastrii.
6. Metode de elaborare a bugetelor
Concepte: buget funcional, buget baza zero, buget pe programe, buget pe performan,
PPBS.
Lazr, D.T., Inceu, A. i Moldovan, B., Finane i bugete publice, ediia a 3-a, Cluj Napoca: Editura
Accent, 2009.
VII. MODUL DE
EVALUARE:
Evaluare
Nota final de la acest curs va reprezenta media ponderat dintre:
Nota pentru activitatea din cursul
semestrului
30%
Nota
pentru
proiectul
final
70%
Participarea la curs
Participarea la curs presupune parcurgerea materialelor indicate de ctre instructor i
implicarea activ i capacitatea de a dezbate pe marginea acestora. De asemenea temele care se
dau pe parcursul semestrului trebuie realizate la termenul stabilit. Cele care nu vor fi predate la
termen nu vor fi luate n considerare.
Lucrrile realizate vor respecta urmtoarele reguli:
1. Se vor folosi caractere de 12 i distana dintre rnduri de 1.5; font Times New Roman.
2. Se vor respecta toate cerinele unei lucrri tiinifice: citarea surselor (modelul Harvard).
3. Bibliografia poate s cuprind titluri de cri, articole sau surse internet, mpreun cu toate
datele de identificare (nume i prenume, editur, anul, oraul i ara n care au aprut sau
orice date necesare pentru a putea identifica sursele de pe internet). Toat bibliografia
prezentat trebuie s fie folosit n cadrul lucrrii.
4. Structura:
Introducere
Prezentare teoretic
Partea de analiz
Concluzii
VIII.DETALII ORGANIZATORICE, GESTIONAREA SITUAIILOR EXCEPIONALE:
Se cere o prezen la ore de 75%

Este explicat noiunea de plagiat n mod expres
Consecinele plagiatului: nota 1 i n funcie de gravitatea abaterii, exmatricularea
Consecinele cazurilor de fraud la examen: anularea lucrrii, nota 1, i, n funcie de
gravitatea cazului, exmatricularea.
Integritate academic
Respectarea standardelor de onestitate academic este una dintre cele mai importante
norme de conduit pe care o mprtesc membrii Facultii de tiine Politice, Administrative i
ale Comunicrii. Orice preluare a unor idei sau cuvinte ale altor autori fr a preciza acest lucru
reprezint furt intelectual sau plagiat. Constituie plagiat:
Reproducerea exact - n cazul textelor de alt limb dect cea romn chiar i n traducere
proprie - a cuvintelor unui alt autor dac se omit ghilimelele i referina precis.
Redarea cu alte cuvinte, altfel spus reformularea n cuvinte proprii, a textului altuia fr a
aduga referina precis.
Reformularea i/sau rezumarea ideilor altuia fr a aduga referina precis.
CAPITOLUL 1. Sectorul public i rolul economiei publice
1.1. Economia public
nc de la nceput, trebuie s reamintim faptul c n decursul secolului XX i n special
ntre cel de-al II-lea Rzboi Mondial i sfritul anilor '70, sectorul public a cunoscut o
expansiune formidabil. Mrimea sa, msurat prin volumul cheltuielilor publice totale i prin
produsul intern brut s-a triplat, cel puin, n unele ri mrindu-se chiar de circa 4 ori, pentru ca la
nceputul anilor '90 s ating o pondere de aproximativ 40-50% n aproape toate rile OCDE.
Omniprezena statului n viaa economic i social se manifest ndeosebi sub un dublu
aspect:
- pe de o parte, el furnizeaz colectivitii nenumrate prestaii, adesea foarte costisitoare,
n domenii foarte variate precum: securitate, aprare, asigurri medicale i pentru
btrnee, educaie, cercetare, transporturi, energie, comunicaii, ct i protecia
mediului;
- pe de alt parte, el intervine, n mod continuu, asupra funcionrii economiei de pia
prin intermediul unor msuri de ordin juridic sau economic pentru a fixa regulile jocului
i pentru a corecta deficienele acestuia.
Rezult c aceste intervenii au un caracter fie reglementar, de exemplu atunci cnd statul
fixeaz normele maxime admise de poluare, fie financiar, atunci cnd acesta ncearc s modifice
distribuia veniturilor prin prelevarea unui impozit progresiv asupra veniturilor sau atunci cnd
ncearc o relansare a activitii economice printr-un program de cretere a cheltuielilor publice.
Prin activitatea sa intens, sectorul public joac un rol economic considerabil. Statul
recurge din plin la resurse economice limitate, la factori de producie (munc, pmnt, capital,
resurse naturale i energie), ct i la bunuri i servicii produse de ctre sectorul privat. Totodat,
el opereaz importante transferuri de venituri ntre diferitele grupuri ale populaiei.
Activitatea sa legislativ are repercusiuni considerabile n domeniul economico-social,
chiar dac adesea ele sunt mai puin vizibile.
n aceste condiii, nu este surprinztor faptul c rolul statului i mai ales mijloacele sale
de aciune n economie, preocup comunitatea i fac obiectul a numeroase dezbateri publice. Ele
evideniaz un ansamblu impresionant de ntrebri de genul:
Se poate aprecia talia optim a unui stat?
Care sunt sarcinile care trebuie s-i fie conferite i care sunt cele care trebuie lsate n
grija sectorului privat?
Trebuie ca statul s continue furnizarea acelorai prestaii sau ar trebui ca o bun parte
din acestea s fie produse de ctre sectorul privat?
n ce condiii ar trebui naionalizate ntreprinderile private sau dimpotriv, privatizate
ntreprinderile publice?
Ar trebui reduse sau crescute reglementrile care vizeaz cea mai mare parte a
activitilor private?
S-ar putea iniia un proiect, de exemplu, n sectorul transporturilor, chiar dac finanarea
acestuia nu va putea fi acoperit n ntregime?
Se pot vinde prestaiile publice?
Domeniul analizei economice ce consacr o atenie deosebit studiului statului, ca actor

economic, admite adeseori denumiri diferite precum: economiepublic" sau finanepublice",
prima acoperind un cmp mai vast dect cea de-a doua. n ultimii cincizeci de ani, economia
public s-a afirmat ca un domeniu specific al economiei politice.
Chiar dac se tie c economia public analizeaz natura i consecinele economice ale
prestaiilor, interveniilor, finanrii sau organizrii statului, aria de cercetare rmne nc vag
conturat deoarece:
- n primul rnd, ele depind de cmpul de investigaie al celorlalte ramuri ale tiinei
economice, precum: teoria monetar, teoria comerului internaional sau teoria
organizrii industriale i a pieelor;
- n al doilea rnd, economia public acord o importan deosebit problemelor specifice,
care n-au reinut atenia economiei politice tradiionale, precum: problemele mediului,
energiei, transporturilor, educaiei sau economiei subterane;
- n sfrit, ea examineaz cu mijloace proprii formarea opiunilor publice 1, un subiect
care prin definiie aparine tiinelor umaniste nvecinate, i n particular tiinei politice.
Economia public, ca disciplin tiinific axat pe studiul statului ca actor economic se
focalizeaz asupra unui subiect vast i diversificat de cercetare.
1.1.1.Definirea economiei publice
Economia public este o ramur a tiinei economice, care i concentreaz atenia
asupra analizei rolului i comportamentului statului, mai precis a servitorilor si, politicienii i
funcionarii, ct i asupra impactului acestuia asupra economiei naionale, i chiar a celei
internaionale, i n consecin asupra bunstrii cetenilor. Ea se concentreaz, fr ns a se
limita, asupra economiei nemarfare, termen ce pune n eviden faptul c n cadrul economiei
sectorului public au loc tranzacii diferite de cele din cadrul pieei.
1 Teoria opiunilor publice a fost formulat i dezvoltat de reprezentani ai colii din Virginia (vezi, spre exemplu, Al.
Tanadi, coala din Virginia, I. McGill Buchanan i Teoria opiunilor publice, Editura ASE, Bucureti, 1998).
Mai concret, economia public examineaz originea, forma, ct i consecinele

economice i sociale ale urmtoarelor activiti publice:
- prestaiile sectorului public, prin care nelegem serviciile pe care acesta din urm le
pune la dispoziia colectivitii, fr ca acestea s fie produse, n mod necesar, de ctre
stat;
- diferitele intervenii cu caracter financiar i reglementar realizate de ctre stat pentru a
promova o ameliorare a bunstrii colectivitii i o mai mare justiie social: politicile
de redistribuie a venitului i a averii, stabilizarea fluctuaiilor i ncurajarea creterii
economice, protecia mediului natural sau a comunicaiilor, msurile luate n vederea
asigurrii aprovizionrii rii cu produse alimentare i energetice;
- finanarea, n principal prin fiscalitate, mprumut sau tarifare;
- repartiia responsabilitilor i a surselor de finanare ntre diferitele niveluri
administrative i organisme para-statale.
1.1.2. Evoluia gndirii economice n economia
public
A. Amprenta clasicilor
Afirmarea tardiv a economiei publice se datoreaz, n principal, turnurii pe care Adam
Smith, printele economiei politice moderne, a dat-o dezvoltrii acestei tiine. Smith, ca i
economitii de astzi, era fascinat de misterul" schimbului marfar, conform cruia graie unei
aparente mini invizibile", universul economic dispune de un sens nnscut al ordinii, care nu
este impus de sus, ci este rezultatul tranzaciilor de schimb dintre indivizii care ncearc s-i
maximizeze ctigurile i avantajele personale.
n mod cert, Smith era el nsui contient c libera exprimare a intereselor particulare
putea contracara bunstarea colectiv, n cazul n care ea nu ar fi fost ncadrat ntr-un mediu
instituional i legal adecvat. Cu toate acestea, inspiraia profund liberal pe care el a dat-o
gndirii economice a fcut ca aceast disciplin s se dezvolte fcnd referire la modelul
economiei marfare.
Cu siguran autorii clasici, care i-au succedat lui Smith, n mod special Ricardo, au fost
preocupai de repartiia sarcinii fiscale; ei considerau, cu toate acestea, c determinarea
impozitelor era ntr-o mare msur independent de stabilirea cheltuielilor. n ceea ce privete
cheltuielile, ei estimau c intervenia statului trebuia s fie limitat la cteva responsabiliti
specifice (aprare, justiie, educaie).
Dintre acetia, Say considera cheltuielile publice drept o surs de risip i ca urmare, cel
mai bun plan financiar ar fi de a cheltui puin, aciunea statului trebuind s fie limitat la
protecia individului.
B. Precursorii economiei publice
Constatarea conform creia oferta de prestaii publice absoarbe resursele productive i n
consecin, ea intr n concuren cu sectorul privat, n-a fost fcut dect la sfritul secolului al
XIX-lea, n principal de ctre cercettori italieni (Pantaleoni, Mazzola, Viti de Marco, Barone) i
suedezi (Wicksell i Lindahl). Acetia au fost, n egal msur, preocupai de caracterul de
indivizibilitate al serviciilor colective i, influenai de ctre dezvoltarea teoriei marginaliste, ei
au avansat ideea c sectorul public, urmnd exemplul sectorului privat, trebuia s fie ghidat de
ctre dorinele consumatorilor suverani.
Wicksell a fost primul care s-a preocupat de problema opiunilor politice n materie de
finane publice. El considera c, n scopul satisfacerii condiiilor de optim n materie de
bunstare, votarea oricrui nou capitol de cheltuieli ar trebui s fie efectuat simultan cu cea a
veniturilor necesare pentru a finana aceste cheltuieli, i acestea n principiu conform regulii
umanitii. Dei vor marca n mod profund teoria modern, aceste descoperiri n-au iniiat ctui
i de puin un curent de cercetare fructuos n prima jumtate a secolului.
C. Afirmarea economiei publice
Publicarea n 1936 a Teoriei generale a lui Keynes a pus n eviden rolul primordial pe
care bugetul public l putea juca n cutarea echilibrului macro-economic i n revoluionarea
politicii macro-economice. Cu toate acestea, Keynes n-a fost interesat mai mult dect precursorii
si de problemele alocrii resurselor i distribuiei veniturilor.
A trebuit s se ajung n anii '50 pentru ca economia public s nceap s se afirme.
Acest proces s-a datorat n principal dezvoltrii generale a economiei politice, creterii extrem de
rapide a sectorului public, preocuprii de a armoniza evoluia sectorului privat sau nceputului
contientizrii pericolului degradrii mediului.
Desigur, la aceast dezvoltare au contribuit numeroi autori, ns Samuelson, prin teoria
sa privind bunurile publice (1954, 1955) i Musgrave prin lucrarea sa enciclopedic Teoria
finanelor publice" (1959) reprezint figurile cele mai marcante. Fr ndoial, lor li se datoreaz
dezvoltarea cercetrilor privind economia non-marfar n paralel cu cele privind economia
marfar, fcnd astfel din economia public o veritabil specializare a tiinei economice.
Cu toate acestea, cum cercetarea s-a desfurat n jurul aplicrii unor instrumente ale
economiei marfare n economia non-marfar a sectorului public, cercetrile au fost lung timp
conduse n optica contribuiei sectorului public la alocarea optimal a resurselor. n plus, punerea
n eviden a disfuncionalitilor pieei a determinat autorii s afirme c sectorul public trebuie
s intervin pentru a le elimina, fr s se ntrebe, ns, dac procesele de decizie politic proprii
sectorului public nu sufereau i ele de anumite deficiene. Dac facem abstracie de civa
precursori, cercetrile privind funcia de redistribuie a sectorului public i lacunele
guvernamentale nu au luat o importan semnificativ dect foarte trziu.
1.2. Rolul statului n economie
1.2.1. Statul
Poate dintre toate categoriile politice strns legate de economie cea mai controversat
este cea a statului. Accepiunile termenului de stat sunt foarte diversificate, n funcie de autori i
de perioada istoric la care ne raportm. Noiunea de stat poate fi definit prin prisma a dou
caracteristici: organizaional i funcional.
Din perspectiva organizaional, statul reprezint un set de instituii de reglementare i
guvernare care au menirea de a produce reguli, de a controla, de a ndruma sau de a
regla.
Din perspectiva funcional, exist dou moduri de abordare i de definire a statului:
Primul, denumit abordarea ex-ante, definete statul ca pe un set de instituii care are
grij s realizeze anumite scopuri i obiective. Aceast abordare consider c nu printro definiie abstract se poate caracteriza o instituie ca fiind de interes public sau privat,
ci dac prin scopul i funcia pe care aceasta o ndeplinete corespunde sau nu funciei
statului. Astfel, orice organizaie al crei scop se suprapune cu funciile statului devine,
n mod automat, parte component a statului.
- Cel de al doilea mod, numit abordarea ex-post, definete statul prin consecinele pe
care le poate avea dezvoltarea unor funcii ori instituii, ca de exemplu cea de meninere
a ordinii sociale, cea de echilibrare a funciei pieei cu cea de intervenie, cea de
realizare a bunstrii sau a echitii sociale etc.
n acest mod de abordare statul este identificat cu acel set de instituii sau modele de
comportamente care produc efecte, ale cror caracteristici principale se pot clasifica pe
urmtoarele direcii: libertatea individului, stabilizarea economic i social, echitatea social,
echilibrul dintre performana economic i echitatea social. Ideologiile politice au pus i pun
accent deosebit pe acest ultim mod de definire a statului. n funcie de efectele urmrite, se pot
determina i se pot orienta politicile practice pe care statul le pune n practic.
Astfel se poate face o distincie net ntre diferite dimensiuni ale interveniei statului:
- Prima rezid n rolul statului de a asigura cadrul legal pentru viaa social i economic,
dnd prioritate legii i ordinii, protejnd teritoriul naional mpotriva agresiunilor externe
i aprnd anumite valori morale tradiionale.
- A doua const fie n intervenia statului n mecanismul pieei, fie n diminuarea
interveniei statului - prin dereglementri i reforme economice - n vederea sporirii
performanelor sectorului economic. Experiena istoric a dovedit c intervenia statului
se poate face printr-o gam larg de politici - de la intervenii minime pn la nlocuirea
mecanismului de pia cu un mecanism planificat i centralizat, care implic schimbarea
tipului de proprietate, a sistemului de distribuie i a celui de alocare a resurselor.
- A treia const n demersurile legislative i instituionale n scopul de a modifica i
relaiile dintre stat i grupurile de interese pentru a trece de la o confruntare la cooperare
i negociere.
Dac vom ncerca s punem n relaie aceste trei categorii de politici privind modul,
gradul i sfera de intervenie a statului vom constata existena unei game largi de sisteme de
organizare economic i social i de efecte ce caracterizeaz diferitele tipuri de stat - de la cel
liberal clasic, la cel neoliberal, apoi la cel bazat pe negocieri sau corporatist democrat i de aici la
cel totalitar sau birocratic.
Dei statul are o mare importan n economie, fiind mult mai mult dect un agent
economic, teoria economic este departe de a reda n mod satisfctor regulile comportamentale
ale acestuia care s fie comparabile cu regulile folosite n predicia aciunilor i
comportamentelor celorlali ageni economici, cum sunt consumatorii i firmele.
Explicaiile privind neglijarea studierii analitice i n forme adecvate a rolului statului
deriv din cteva fapte de necontestat subliniate de Buchanan (1993): astfel, economia clasic,
precum i cea marxist au considerat statul ca un element exogen proceselor economice i ca un
factor neproductiv; prin folosirea utilitii ca funcie obiectiv a politicilor economice ale statului
s-au idealizat i s-au simplificat obiectivele politice i s-a neglijat structura instituional care s
oglindeasc realitile. Aeznd sub un reflector prea puternic teoria economiei private a lui
Marshall, teoria economiei publice n care este implicat statul a rmas complet n umbr; n
viziunea romantic asupra statului - aceea de aductor numai de bine n economie sau aceea de
despot binevoitor - rolul acestei instituii nu a mai fost supus unei analize critice tiinifice de
ctre economiti dect mult mai trziu. Semnul sub care a continuat cercetarea statului este cel de
sorginte antropomorfic potrivit creia statul este considerat ca o persoan cu scopurile sale
proprii fr nici o relaie cu indivizii reali care compun comunitatea.
1.2.2. Delimitarea sectorului public sau a economiei publice
n legtur cu sectorul public, adeseori se ridic ntrebri privind structura i rolul su n
economie i n societate, dac este sau nu prea dezvoltat, dac este pus n mod real n slujba
publicului i dac este eficient. Unele din rspunsurile date sunt n funcie de epoci i de
ideologii.
ntr-un model tradiional, sectorul public, aa cum precizeaz Lane (1993), servete
publicului printr-un set de structuri ierarhice sensibile fa de politicieni. Acetia din urm sunt
cei care au n vedere latura normativ a lucrurilor, urmrind interesele publice, deoarece ei
depind de publicul alegator, iar serviciile administrative (birocraia) sunt cele care trebuie s
asigure, n mod efectiv, ca scopurile s fie atinse. Acest model poate fi pus ns uor la ndoial n
ceea ce privete veridicitatea, eficiena i aplicabilitea sa deoarece, n opinia noastr, el este rupt
de realitate.
n modelul marxist, sectorul public face parte din suprastructur, este pus n ntregime
n slujba clasei dominante i reprezint un sector neproductiv, parazitar. Aceast concepie, n
fapt, respinge structura i procesele democratice de tip pluralist.
Potrivit concepiei ce st la baza modelului liberal, sectorul public este pus n relaie
de competiie cu sectorul privat. Frontierele dintre cele dou sectoare, dei nu sunt bine
delimitate, se afl n continu micare, variaia acestora fiind decis de societatea nsi, ca
urmare a victoriei n alegeri a diferitelor curente politice. Este de la sine neles faptul c
sporirea sectorului public implic sporirea volumului cheltuielilor publice i, prin aceasta, o
sporire a implicrii statului n viaa economic i social.
Definirea sectorului public n economie trebuie precedat de selectarea unui criteriu de
distincie ntre sectorul public i cel privat, din varietatea celor existente la ora actual.
Criteriile cele mai frecvente de delimitare a sectorului public precum: criteriul
administraiei publice, criteriul autoritii publice, criteriul proprietii publice sunt n opinia
noastr unilaterale. Aceasta deoarece identificarea sectorului public cu administraia public sau
cu autoritatea public, prin accentul pus asupra funciei bugetare, respectiv asupra funciei
legislative a statului, ofer o imagine mult prea ngust a sectorului public fa de dimensiunea sa
actual real.
Criteriul proprietii publice este de asemenea insuficient. Cea mai sintetic contestaie
care i se poate aduce este taxonomia aciunilor publice propus de Nicholas Barr (1990). n
opinia acestuia, n funcie de modul de finanare i de producere, aciunile publice se mpart n:
- aciuni cu finanare public pentru bunuri i servicii produse n organizaii publice
(aprare, justiie, ordine public etc.);
- aciuni cu finanare public pentru bunuri i servicii produse de ntreprinderi private
(efecte militare, alimente pentru cantine publice);
- aciuni cu finanare privat pentru bunuri i servicii produse n ntreprinderile publice
(energie, pota, telecomunicaii etc.)
Brown i Jackson (1986) menioneaz n acest sens tendina de a aborda sectorul public
n strns corelaie cu instituiile politice, punnd accentul pe regulile reale de luare a deciziilor i
nu pe latura normativ a opiunilor publice.
Avnd n vedere toate aceste neajunsuri, vom porni n definirea sectorului public
referindu-ne la criteriul pozitiv bazat pe natura procesului de decizie. Astfel, putem considera c
sectorul public sau statul este constituit din ansamblul organizaiilor n care prevaleaz modul de
decizie politic sau colectiv, oricare ar fi regimul politic din acel stat: dictatur, monarhie,
democraie reprezentativ sau direct. Aceste organizaii sunt n principal:
- administraiile publice, prin care nelegem guvernele fie ele naionale, regionale sau
locale;
- organismele de securitate social nsrcinate cu organizarea sistemelor de pensii pentru
limit de vrst, pentru invalididate, ct i a asigurrilor de sntate, pentru accidente i
pentru omaj. Faptul c acestea fie constituie adevrate servicii ale administraiei, fie c
sunt relativ independente, nu schimb cu nimic aceast definiie, ntruct ele sunt direct
supuse controlului puterii politice.
Conform conceptelor i normelor contabilitii naionale i principalelor statistici privind
cheltuielile i veniturile publice, criteriul reinut nu se poate aplica ntreprinderilor publice, care
n mod tradiional sunt considerate drept ntreprinderi" i aparin sectorului instituional.
Din punctul de vedere al analizei economice a sectorului public, aceast soluie e
nesatisfctoare, deoarece ntre cele dou categorii de ntreprinderi publice, pe care le putem
distinge, una aparine n mod indiscutabil sectorului public. Astfel:
prim categorie este format din ntreprinderile de drept privat, al cror capital este n
ntregime sau n majoritatea sa n minile statului, fie pentru c acesta le-a creat, fie
pentru c acestea au fost naionalizate. Chiar dac puterea public poate exercita un
control asupra lor, n virtutea participrii sale financiare, aceste firme sunt asimilabile
ntreprinderilor private, deoarece ele vnd bunuri i servicii private i sunt gestionate
conform principiilor comerciale care prevaleaz n societile private, adic au ca
prioritate obinerea de profit. Acestea reprezint statul ca actor economic, care se
conduce dup principii comerciale la fel ca orice alt subiect economic din sectorul
privat, care adopt decizii n funcie de semnalele pieei i nu urmrete un obiectiv
derivat din procesul de decizie politic. Dei formularea este aparent paradoxal,
realitatea confirm existena unui ,,sector privat al Statului", iar criteriul deciziei publice
exclude statul ca ,,antreprenor" din sfera sectorului public.
n schimb, ntreprinderile de drept public, respectiv privat, care produc bunuri sau servicii cu
caracter colectiv i care sunt finanate n principal de ctre stat, prin participaii de capital,
mprumuturi i/sau subvenii, fac parte din sectorul public pentru c statul le impune, n
detrimentul rentabilitii, luarea n considerare a unor obiective de redistribuire, de ocupare, de
dezvoltare regional sau respectarea unor norme de calitate specifice. Trebuie s remarcm ns
faptul c mprirea tradiional a economiei n cele dou sectoare, public i privat, nu mai este
satisfctoare i ridic numeroase semne de ntrebare:
- Pe de o parte, n secolul XX au cunoscut o larg dezvoltare organizaiile private, fr
scop lucrativ care produc, pe o baz voluntar, servicii ce rspund unor nevoi colective
ale unor categorii de populaie. Numrul i importana lor au fcut ca ele s formeze
astzi un sector care se distinge de cel al economiei private. Spre exemplu, asociaiile de
consumatori sunt organisme care urmresc un obiectiv social de protecie i de informare
a cumprtorilor de bunuri i a utilizatorilor de servicii, cu prioritate n favoarea
membrilor lor afiliai. Aceast activitate non-guvernamental ar putea fi asimilat unui
serviciu colectiv, ntruct de difuzarea informaiilor beneficiaz nu numai membrii
acestor asociaii, ci ansamblul populaiei. Sindicatele, asociaiile de automobiliti,

organizaiile caritabile sau religioase, anumite spitale sau coli constituie alte exemple de
organisme care aparin acestui sector specific.
- Pe de alt parte, statul recurge, n mod regulat, la reglementri pentru a constrnge
ramurile economice s-i conduc afacerile n concordan cu obiectivele politice pe
care el le urmrete.
Aceast form de intervenie prin legi i reglementri contribuie, n egal msur, la
imposibilitatea de a trasa o frontier ntre sectorul public i privat.
Criteriul care ofer imaginea cea mai cuprinztoare a sectorului public, innd cont de
relaia actual Stat - economie, este criteriul produciei publice (Iancu, 1998). Conform acestui
criteriu, sectorul public poate fi identificat cu sistemul de producie a bunurilor i serviciilor
publice, ntr-o accepiune care cuprinde pe de o parte procesul de formare a cererii i ofertei de
bunuri i servicii publice, iar pe de alt parte sistemul instituional specific acestuia (proprietate
public asupra avuiei, decizie public, mecanism de realizare a interesului public etc.). Acest
criteriu permite abordarea sectorului privat, nelegerea legitimitii sectorului public, dar i a
disfuncionalitilor acestuia.
Admind c graniele dintre sectorul public i sectorul privat nu sunt strict delimitate,
sectorul public sau Statul n sens economic poate fi definit drept ,,ansamblul tuturor activitilor
desfurate de Stat". n acest context, componentele principale ale sectorului public sunt:
Instituiile publice, care opereaz cu venituri de la bugetul public i care cuprind:
- administraiile publice centrale i locale, care produc bunuri cu caracter public (servicii
colective) destinate ntregii societi, respectiv colectivitii locale. Repartizarea
competenelor pe diferite niveluri administrative (central, local, regional etc.) depinde de
natura bunului public (de deschiderea spaial a efectelor sale), de diferenele de gusturi
i preferine existente de la o regiune la alta, i nu n ultimul rnd, de gradul de
descentralizare admis de sistemul de decizie politic.
- organismele de protecie social direct subordonate puterii publice i n care prevaleaz
acelai mod de decizie colectiv. Organizat iniial sub forma unor societi mutuale
muncitoreti care, pe baza cotizaiilor obligatorii, asigurau prestaii doar pentru membrii
lor, sistemul de asigurri sociale s-a transformat profund de-a lungul timpului, cptnd
pe lng funcia de asigurare i funcia de atenuare a inegalitilor economice, de unde i
denumirea actual de organisme de protecie social. ntreprinderile publice care
opereaz cu venituri obinute din vnzarea pe pia a produciei proprii, cu subvenii sau
transferuri guvernamentale i care cuprind:
- regiile autonome, companiile naionale (de regul monopoluri naturale, care nu sunt
concurate de firmele private);
- societile mixte, cu capital de stat i privat (aflate n concuren cu firmele private, fac
parte din sectorul public, dar sunt mai apropiate ca mod de funcionare de sectorul
privat);
- bnci i societi de asigurri cu capital de stat.
Aadar, nu exist o definire exact a ,,sectorului public sau a economiei publice". Teoria
microeconomic nu este de acord cu o abordare pragmatic a sectorului public, privit ca rezultat
al proceselor istorice i compromisurilor politice, o instituie organic n evoluie care s-a
schimbat ca rspuns la imperativele siguranei naionale i la modificarea ateptrilor sociale
privitoare la statul bunstrii. Se sugereaz o definire a sectorului public prin evidenierea
distinciei dintre ,,piaa privat" i ,,piaa public" sau cel mai adesea, prin descrierea activitilor
(rolurilor) sectorului public (sau ale guvernului). Dar nici una din aceste abordri nu ne
furnizeaz o definire categorial clar.
ncercnd s punem n opoziie cele dou sectoare tradiionale, sectorul privat poate fi
descris ca fiind un sector nereglementat, n care productorii decid ce s produc n funcie de
voina de a plti a consumatorului, iar alocarea de bunuri i servicii se face n ultim instan n
funcie de existena sau absena profiturilor, n timp ce sectorul public este un furnizor de servicii
care sunt produse nu n funcie de cerinele pieei, ci n funcie de deciziile luate n cadrul
proceselor democratice, iar alocarea serviciilor se face n funcie de nevoile celui care primete.
Tabelul de mai jos prezint o serie de elemente care difereniaz sistemul de pia de
sistemul politic, dar ele trebuie interpretate nuanat.
Tabel 1.1: Elemente de difereniere ale sistemului de pia i ale sistemului politic
Sistemul de pia
Proces de schimb
Bunuri i servicii private
Sistem de valori economic
Interes privat
,,Mn invizibil"
Roluri economice
(productor, consumator, investitor, salariat)
Sistemul politic
Proces politic
Bunuri i servicii publice
Sistem de valori pluralist
Interes public
Mn vizibil"
Roluri politice
(politician, cetean, grupuri de interes public)
Suveranitatea consumatorului
Recompensa: profit
Instituie major: afacerea
Principii active: eficiena, productivitate, cretere
dreptate
Suveranitatea ceteanului
Recompensa: putere
Instituie major: guvernarea
Principii active: justiie, echitate,
Sursa: Bucholz (1985, p. 112)

1.2.3. Concepii privind rolul i funciile
statului A. Concepiile privind rolul
statului
Teoria economiei publice se bazeaz pe dou concepii politice sau filozofice foarte
diferite ale rolului statului.
Abordarea individualist
Abordarea individualist, de departe cea mai important n planul analizei economice,
ncearc s dezvolte o teorie a sectorului public care s fie, pe ct posibil, oglinda teoriei
economiei marfare.
Bazndu-se pe postulatul suveranitii consumatorilor, aceast abordare admite c
prestaiile publice trebuie s reflecte preferinele individuale. Statul nu are nici o finalitate n
sine, deoarece el este n ntregime n serviciul cetenilor. Dezvoltarea sa se datoreaz pionierilor
Samuelson i Musgrave. Am vzut, cu toate acestea, c modul de decizie este diferit pentru
economia de pia i pentru sectorul public. Cum, n acest ultim caz, deciziile eman dintr-un
proces politic relativ centralizat, analiza trebuie s fie prelungit printr-o examinare a instituiilor
i proceselor de decizie politic.
Abordarea constrngerii
Abordarea alternativ, numit a constrngerii, a interesului general sau organic al

statului, pleac de la organizarea politic existent pentru luarea deciziilor colective. Conform
principalilor si adepi (Colm, 1956; Lindblom, 1961; Barrere, 1972), deciziile publice pot s
nu reflecte preferinele cetenilor, adic pot fi impuse acestora.
n acest caz, raionalitatea colectiv nu reprezint o simpl agregare a preferinelor
individuale; Statul deine o veritabil personalitate care i permite s-i urmreasc propriile
obiective. Aceast abordare nu este, n mod necesar, autoritar sau anti-democratic, ns ea
consider deciziile publice drept alegeri ce eman de la o autoritate.
B. Funciile statului
Examinnd dezvoltarea sectorului public i determinanilor si, putem observa faptul c
statul ndeplinete multiple funcii i c aceste responsabiliti s-au amplificat de circa un secol.
Pentru a le analiza, este de dorit ca ele s fie ordonate i grupate pe categorii bine delimitate
(Atkinson i Stiglitz, 1980; Brown i Jackson, 1990).
Printre diferitele clasificri posibile, cea care s-a impus n opinia economitilor a fost cea
propus de Musgrave n 1959, deoarece ea considera principalele funciuni ale statului public ca
fiind domenii bine definite ale analizei economice. Ea permite nu numai tratarea fiecruia dintre
aceste subiecte, n mod separat cu mijloace de analiz proprii, ci i furnizarea unor criterii precise
pentru abordarea altor probleme referitoare la sectorul public.
Astfel, Musgrave atribuie statului urmtoarele funcii:
funcia de alocare optimal a resurselor economice rare cu scopul de a crete bunstarea

colectivitii;
funcia de distribuie echitabil a bunstrii - mai concret a venitului i a averii - ntre
indivizi, regiuni sau generaii;
funcia de echilibrare (stabilizare) macro-economic prin stabilizarea fluctuaiilor
creterii economice.
Aceste funcii sunt interdependente. Ele semnific faptul c:
pentru a conduce bine politica proprie a unei funcii (menionat anterior) este necesar ca
obiectivele celorlalte dou funcii s fie atinse;
diversele funcii se pot afla n situaia de complementaritate (ameliorarea rezultatelor
uneia contribuie la mbuntirea rezultatelor unei alte funcii) sau n situaia contrar de
antagonism (msurile luate pentru a mbunti o anumit funcie afecteaz o alt
funcie).
1.2.4. Transformarea rolului statului

Misiunile statului nu pot fi cuprinse ntr-o list (exhaustiv) determinat, dat fiind faptul
c ateptrile cetenilor evolueaz, iar oamenii politici ncerc s rspund mai mult sau mai
puin convenabil dorinelor acestora cu scopul de a-i asigura o baz electoral convenabil.
Astfel, n lumea occidental statul a cunoscut mai multe etape de evoluie:
A. Statul jandarm
Conform doctrinei liberale a secolului XIX, administraia nu trebuia s intervin dect
ntr-un cmp de aciune limitat la asigurarea suveranitii i a funciilor regaliene i tradiionale,
precum politia, aprarea i emisiunea de moned. Ideea de guvern care nu intervine n activitile
economice este atribuit n principal lui Adam Smith, dar i altor gnditori care au analizat natura
guvernrii.
Fr a admite amestecul statului n interesele particulare, Smith sugereaz c statul

trebuie s-i fac simit prezena n economie ntr-o serie de mprejurri: fixarea legal a ratei
dobnzii, administrarea potelor, instrucia primar obligatorie, organizarea examenului n orice
profesie liberal sau pentru orice post de ncredere.
Motivaia acceptrii n principiu a implicrii statului, dei violeaz libertatea natural a
indivizilor, const n necesitatea de a alege rul cel mai mic dintre dou rele. Statul va interveni
numai atunci cnd manifestarea libertii naturale a unui individ sau grup de indivizi risc s
pun n pericol sigurana ntregii societi, atunci cnd monopolul cucerit sau acordat unui
individ sau companii pune n pericol libera concuren.
De-a lungul sec al XIX-lea, n ciuda revoluiilor i crizelor de regim, acest stat i-a
asigurat perenitatea.Veritabila originalitate a administraiei n aceast perioad era c aceasta se
baza n special pe funcionari amatori. n acea perioad titlurile primau n fa aptitudinilor i
capacitilor. n plus, n acea perioad, puine persoane lucrau pentru stat. n mai mult de un
secol, numrul funcionarilor a explodat, n timp ce populaia nu a fcut dect s se dubleze.
B. Statul organizator
La nceputul secolului al XIX-lea a avut loc n numeroase regiuni o expansiune a
capitalismului i a industrializrii. n acelai timp, numeroase ri occidentale posedau colonii
care drenau cea mai mare parte a capitalurilor lor. Apoi au urmat dou ocuri majore care au
bulversat echilibrul armonios care prea c s-a instaurat ntre stat i pia.
Un laissez-faire pur nu a fost practicat pe o scar larg nici mcar de ctre colonitii
revoluionari din Statele Unite. Datorit nevoii de a strnge toate coloniile laolalt, n ceea ce
privete comerul i pentru a aduce pe pia produsele din regiunile agricole extinse, rolul de
nceput al guvernului american a fost acela de a construi drumuri, canale, de a moderniza porturi,
de a preveni inundaiile i de a crea un sistem potal. Rolul de baz al guvernului era acela de a
promova comerul. O extindere a acestui rol a fost acela de a stabiliza condiiile economice i
comerul prin tiprirea de bani i plata datoriei naionale. n comparaie cu Statele Unite de
atunci, statele europene erau mult mai active n ceea ce privete proprietatea i n promovarea
intereselor economice. Dei politica de laissez-faire ngduia o anumit activitate
guvernamental, ea nu avea n vedere ns proprietatea public asupra produciei i nici nu
aducea limitri proprietii private asupra pmntului i a celorlali factori de producie.
C. Statul intervenionist i Statul providen
Primul Rzboi Mondial (1914-1918) a fost cel care a antrenat numeroase modificri n
snul societii (locul femeii n cadrul societii, sistemul de securitate social, sufragiul
universal). Cu toate acestea, evenimentul care a provocat punerea sub semnul ntrebrii a
liberalismului economic i criza sistemelor administrative clasice, au fost crahul bursier din 1929
i crizele anilor '30.
Abordarea tradiional a modelului laissez-faire a fost insuficient pentru depirea
marilor probleme din situaia economic mondial. De fapt, multe dintre politicile
guvernamentale ale timpului nu au fcut dect s adnceasc criza. Ele aveau n vedere reducerea
cheltuielilor guvernamentale i impunerea de restricii comerciale n ncercarea de a exporta
problemele economiei n alte ri. naltul nivel de interdependen dintre economia autohton i
comerul internaional nu era nc pe deplin cunoscut.
Cel care a propus o soluie pentru rezolvarea acestei crize a fost J.M. Keynes care a pus
bazele teoretice ale rolului conductor al guvernului n economiile naionale. El propunea ca
guvernele s soluioneze cererea efectiv n cteva moduri: fie s o creasc, dac ea va fi
ameninat, fie s o reduc, odat pornit explozia ei. Astfel, ntre cele dou rzboaie mondiale a
avut loc creterea intervenionismului statului, n special n domeniul economic. A existat, n
primul rnd, o nou gestiune public mai dirijist vizavi de sectorul privat (naionalizarea cilor
feroviare, a industriei de armament i echipament aeronautic).
Ulterior a avut loc naterea unor organisme parastatale care dispuneau de o anumit
autonomie financiar. Unele dintre ele au dat natere sectorului public industrial i comercial. n
final, a aprut o nou form de investiie: economia mixt care punea laolalt capitalurile publice
cu cele private. Cu toate acestea, n timpul acestei perioade, interveniile statului se concretizau
cel mai adesea n msuri empirice, nesistematice, ghidate de circumstane, care nu se ncadrau
ntr-o strategie global.
Ca urmare al celui de-al Doilea Rzboi Mondial, intervenionismul statului n economie
sa accentuat. De ndat ce situaia excepional ce a permis acest dirijism a disprut, ei i-a
succedat o perioad de intervenionism mai moderat.
Cu timpul, s-a dezvoltat o sfer de activitate a puterii publice. n primul rnd, n
responsabilitatea statului a intrat politica de credit, el acoperind astfel vidul legislativ lsat de
sectorul privat, dar i ca urmare a planului Marshall. Guvernele naionale au fost cele crora le-a
revenit sarcina de a redistribui fondurile investitorilor privai, fapt ce a transformat statul ntr-un
adevrat bancher". Apoi, cu scopul de a prevedea i concepe politici publice, au foste create
metode de planificare care au sfrit prin apariia unor oficii, birouri i chiar ministere ale
planificrii.
n stadiul actual, statul posed responsabiliti n domenii extrem de variate, precum:
cercetarea fundamental, investiii, industrie, telecomunicaii, vntoare i pescuit, sntate,
locuine, protecia mediului. Sectorul public a devenit, puin cte puin, un complex gigantic care
este din ce n ce mai dificil de gestionat. Cu scopul de a asigura o anumit suplee acestei enorme
maini statale, parlamentele i guvernele naionale au consfinit, n mod gradual, s acorde o mai
mare autonomie aciunilor administrative. Puterea discreionar a administraiei asupra societii
se afl ntr-o continu cretere pentru c ei i se recunoate capacitatea de a-i determina ea
singur modalitile de aciune.
Paralel cu intensificarea intervenionismului s-a dezvoltat statul providen (statul
bunstrii) care se nscrie pe linia doctrinei solidarismului social, prezent la finele secolului al
XIX-lea. n viziunea acesteia, statul este cel care trebuie s asigure un nivel de trai decent tuturor
cetenilor si.
Astfel, constituii numeroase prevd c statul este obligat s ia msuri de dezvoltare
economic i de protecie social de natur s asigure cetenilor un nivel de trai decent".
Cetenii au dreptul la pensie, la concediu de maternitate pltit, la asisten medical n unitile
sanitare de stat, la ajutor de omaj i la alte forme de asisten social. De asemenea copiii i
tinerii se bucur de un regim special de protecie i de asisten n realizarea drepturilor lor". La
rndul lor, persoanele cu handicap se bucur de protecie social".
Aceste garanii acordate cetenilor pe tot parcursul vieii lor a implicat o cretere
progresiv a cheltuielilor publice cu destinaie social. Aceast cretere a administraiei a indus
ns efecte perverse, de genul sporirii fiscalitii directe, dezvoltrii unei birocraii enorme i a
unei tendine de suprareglementare.
n opinia lui Gray (1998, p. 96), termenul de Stat providen" a devenit mai degrab un
clieu al teoriei economice dect un termen cu sens precis. Deoarece cumuleaz o varietate de
aciuni publice disparate precum: servicii naionale de sntate, pensii de stat, locuine de stat,
nvmnt gratuit, servicii sociale etc., ,,el nu are un principiu raional animator i nici o
justificare aztentic".
D. Statul neo-liberal. Dereglementarea
Acest stat intervenionist nu mai era relevant pentru nevoile rilor industrializate din mai
multe motive, printre care menionm: existena unei clase largi de ntreprinztori, scderea
costurilor de tranzacie datorit unor capaciti mai mari de transport i comunicaii, ntreinerea
unui numr foarte mare de relaii economice n sfera pieelor de capital, precum i schimbrile
tehnologice rapide.
Aceti factori au indus o situaie care cere ajustri mai rapide n sectoarele economice.
Incapacitatea guvernelor de a se adapta la aceste schimbri le-a fcut extrem de ineficace ntr-un
rol intervenionist i industrializator. Noul stat va trebui s exercite o influen decisiv asupra
procesului de industrializare i de cretere pe termen lung. Totui, rolul su va fi diferit de cel al
statului postbelic.
O implicare diminuat a guvernului n activitile productive va fi compensat de un
accent mai mare pus pe infrastructura fizic i social, pe meninerea unui climat
macroeconomic stabil i pe stabilirea obiectivelor de dezvoltare comune n sectorul privat, pe
baza crora se vor derula toate politicile i programele guvernamentale. Statului i va reveni i
rolul de a ntreprinde reforme ndrznee n sfera reglementrii prin ndeprtarea labirintului de
controale, a mecanismelor promoionale i a regimurilor protecioniste care au constituit
instrumentele statului de tip vechi, precum i prin introducerea de politici, reguli i instituii care
s sprijine pieele eficiente i s le mbunteasc rezultatele n ceea ce privete distribuia.
Din anii 1980, tendina de naionalizare a sectorului privat s-a inversat. Att guvernele de
stnga, ct i cele de dreapta, att cele din rile occidentale, ct i cele din rile n tranziie,
particip, sub presiunea Comisiei Europene, la privatizarea sectorului public. ntr-o serie de
sectoare a fost nlturat monopolul statului, acestea fiind deschise concurenei. Dereglementarea
a devenit astfel regul.
Cu toate acestea, trebuie s punem n eviden un paradox. n timp ce liberalismul tinde,
prin intermediul privatizrilor, s reduc cheltuielile publice, atunci oare din ce motiv acelai
liberalism duce la creterea achiziiilor de stat?
E. Noul rol al statului
Criza financiar i economic a readus n atenia economitilor i a guvernelor problema
rolului statului n economie, recunoscndu-se adesea necesitatea unui stat cu un rol mai
important i o putere comparabil cu cea a mecanismelor pieei.
Dereglementarea a generat criza financiar i o dat cu aceasta o serie de alte probleme
au aprut: deficitul bugetar (n special al bugetelor sociale) al statelor, falimentul ntreprinderilor,
pierderea proprietilor de ctre menaje n urma ipotecilor insuportabile, falimentul fondurilor
speculative deficitare etc. omajul a atins recordul ultimilor 10 ani n multe state: Letonia
(22,8%), Spania (19,5%), SUA 10% n decembrie 2009. Salariile au sczut n majoritatea
statelor, diminundu-se cu 23,2 % n Letonia, de exemplu.
Deficitul bugetar al multor state a ajuns la cote de neimaginat cu puin timp n urm
(Grecia - 12,7 % din PIB, Marea Britanie la 12,8 % din PIB), la fel ca i datoria public (Belgia,
Italia i Grecia - peste 100% din PIB). Astfel, n ceea ce privete Uniunea European, criteriile de
la Maastricht referitoare la deficitul bugetar (max. 3%) i datoria public (max. 60%) nu mai sunt
respectate, iar sanciunile nu se aplic. n plan bugetar, nevoia de reechilibrare a bugetelor de stat
priveaz guvernele de prghiile obinuite i le oblig la diminuarea cheltuielilor bugetare i
creterea fiscalitii. Peste toate acestea se suprapune sporirea gradului de mbtrnire a
populaiei i concurena economiilor emergente.
n acest context, rolul statului pe scena economico-social sporete. Statul intervine n
economie, uneori salvnd de la faliment bnci 2 sau firme pentru protecia cetenilor, alteori
pentru a pompa lichiditi pe pia pentru susinerea activitii economice i crearea de locuri de
munc. Keynesismul ctiga teren din nou.
CAPITOLUL 2. ALOCAREA OPTIM A RESURSELOR
2.1. Alocarea optim a resurselor
2.1.1. Necesitatea alocrii optime a resurselor
Problema central a economiei rezult din dou simple constatri: resursele productive
sunt rare i nevoile omului sunt continue i nelimitate. Economitii definesc normele
productive" drept totalitatea factorilor de producie care sunt necesari producerii unui bun sau a
unui serviciu. Dintre acestea fac parte: munca (fora de munc), capitalul (capitalul financiar,
echipamentele, construciile), solul, resursele naturale i energia.
Pentru a-i maximiza bunstarea, orice comunitate trebuie s ncerce s exploateze la
maximum resursele productive de care dispune la un moment dat, astfel spus s le utilizeze n
mod optim i eficace. Imperativul eficacitii economice impune:
adaptarea optim a ofertei la cererea de bunuri i servicii (n termeni economici:

eficacitatea alocativ);
producerea n condiii optime a acestor bunuri i servicii cu ajutorul resurselor

disponibile (n termeni economici eficacitate productiv).
Transformarea eficace a resurselor productive n bunuri i servicii de consum final pe

care o denumim i alocarea sau afectarea resurselor" depinde de asemenea de know-how-ul
intelectual i practic al colectivitii, ct i de eficacitatea organizrii sale. Raritii resurselor
productive i se adaug deci o raritate a ceea ce economitii numesc capital uman".
Spre deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, ns acest fapt
necesit, n egal msur, angajarea de resurse productive, i ca urmare un sacrificiu imediat n
termeni de consum final.
Alocarea resurselor prezint o mare importan pentru sectorul public din dou motive:
- n primul rnd, orice activitate guvernamental exercit o influen asupra afectrii
resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate, producerea oricrui bun sau servicii
implic, n mod inevitabil, un sacrificiu, adic un cost de renunare pentru producerea
2Aceasta atitudine a statului se poate explica n felul urmtor: atunci cnd bancherii anticipeaz obinerea de ctiguri,
ei pot s le pstreze pentru ei, n timp ce atunci cnd au pierderi importante, ei pot fi salvai de ctre stat care ncearc
s evite o cdere n lan a agenilor economici. Astfel de exemple pot fi date n economia romaneasc n care statul a
fost cel care a acoperit gurile negre" ale diferitelor bnci aflate n pragul falimentului sau chiar a fcut comenzi de
stat pentru a menine pe linia de plutire diveri gigani industriali care i-au pierdut pieele de desfacere i care altfel nu
ar mai putea supravieui. Aici pot fi menionate numeroase societi comerciale: Tractorul-Braov, SiderurgicaHunedoara, Rocar-Bucureti, Fortus-Iai etc.
unui alt bun sau serviciu. Mna de lucru i echipamentele necesare, de exemplu pentru un
serviciu de transport public, impun de asemenea un cost de oportunitate, care se msoar
prin cantitatea de bunuri i servicii care ar fi putut fi produse cu resursele prelevate de
ctre puterea public, resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul privat sau
pentru o alt prestaie public. De aceea, spre deosebire de ceea ce economia privat
ncearc s fac n mod spontan, statul trebuie s vegheze pentru a nu risipi resursele
productive alocndu-le n mod ineficace.
- n al doilea rnd, statul are un rol constituional de garant al interesului general; n
consecin, lui i revine sarcina de a aciona, n cadrul producerii propriilor prestaii,
dincolo de respectarea normelor de alocare optim a resurselor i de a contribui n mod
direct la ameliorarea alocrii resurselor n cadrul sectorului privat ori de cte ori aceasta
se justific. Aa cum vom vedea mai trziu, mecanismul pieei prezint, n grade diferite,
anumite deficiene sau lacune, susceptibile de a-i perturba n mod complet funcionarea.
Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determin pentru colectivitate o
pierdere
de bunstare care poate justifica necesitatea unei intervenii de corecie a funcionrii sectorului
public. Dup cum vom vedea, acest rol nu se limiteaz doar la alocarea resurselor, el are n
vedere i realizarea unei juste repartiii a bunstrii i a echilibrului macro-economic.
2.1.2. Criterii de apreciere a eficacitii alocrii resurselor
Pentru a examina problemele specifice ale alocrii resurselor n contextul sectorului
public, trebuie n primul rnd s putem dispune de un criteriu care s ne permit definirea
alocrii optimale a resurselor. Aceast iniiativ aparine trunchiului teoriei economice denumite
prin termenul economia bunstrii", disciplin care ncearc s evalueze i s compare
diferitele situaii economice (stri ale lumii) din punctul de vedere al bunstrii colectivitii.
Aceast iniiativ normativ este foarte delicat ntruct noiunea de bunstare este parial
subiectiv: este dificil s msurm bunstarea fiecrui individ (vorbim de asemenea i de utilitate
sau satisfacie) i ca urmare, este cu att mai greu s agregm bunstarea mai multor persoane n
scopul de a determina bunstarea colectiv. Din aceste motive:
- Pe de o parte, din imposibilitatea de a o cuantifica cu ajutorul unui etalon de msur,
bunstarea procurat indivizilor prin diferitele soluii de alocare a resurselor nu poate fi
dect ierarhizat, adic clasificat n ordinea cresctoare a preferinelor.
- Pe de alt parte, pentru a fi riguroas din punct de vedere tiinific, economia bunstrii
ar trebui s poat s depeasc orice judecat de valoare i s renune la comparaiile
de utilitate interpesonale, adic la confruntrile de variaii ale bunstrii dintre indivizi
datorate unei modificri a alocrii resurselor. Astfel spus, nu este acceptabil, din punct de
vedere obiectiv, ca o dat cu realizarea unui proiect s comparm ctigurile i pierderile
de utilitate ale fiecrui membru n parte al comunitii.
A. Criteriul Pareto
Pentru a defini condiiile economice ce trebuie satisfcute pentru ca alocarea resurselor
s fie optim, fr a recurge ns la comparaii interpersonale de utilitate, economitii au fcut
apel, n general, la cunotinele noii economii a bunstrii care propune un criteriu de alocare
optim care ar trebui s fie acceptabil pentru ntreaga populaie.
Cheia acestei abordri, utilizate pentru a determina bunstarea colectiv plecnd de la
cea a indivizilor, este furnizat de ctre criteriul propus n 1927 de ctre Vilfredo Pareto (1927).
Acesta se bazeaz pe faptul c fiecare individ este personal n msur s ierarhizeze diferitele
stri (de lucruri) care i se ofer. Criteriul lui Pareto poate fi enunat n dou moduri:
- stare de lucruri trebuie s fie preferat alteia dac cel puin o persoan are de ctigat din
aceast schimbare, fr ca nici o alt persoan s aib de suferit (criteriul relativ);
- alocarea resurselor este optim (sau eficace) i prin consecin bunstarea colectivitii
este maxim, atunci cnd nu mai este posibil ca printr-o nou modificare a alocrii s se
amelioreze bunstarea cel puin a unei persoane, fr ca nici o alt persoan s nu aib
de suferit (criteriul absolut).
Informaiile oferite de criteriul Pareto pot fi ilustrate cu ajutorul graficului din Figura 2.1.
care prezint frontiera posibilitilor de utilitate, astfel spus bunstarea potenial maxim ce
poate fi atins de ctre comunitate innd cont de know-how-ul i resursele disponibile existente
la un moment dat, comunitate care, pentru a simplifica lucrurile, este alctuit numai din dou
persoane: P i M. Ordonata msoar utilitatea primului individ P-U P, iar abcisa pe cea a celui de
al doilea -UM. Cum nu exist nici un etalon pentru a msura utilitatea din punct de vedere
cardinal, aceasta va fi msurat ordinal.
n realitate este rezonabil s admitem c cei doi indivizi sunt capabil s ierarhizeze n
funcie de ordinea preferinelor lor diferitele situaii ale strii de lucruri care li se ofer. Frontiera
posibilitilor de utilitate t-z definete utilitatea maxim ce poate fi atins de ctre individul P,
innd cont de utilitatea atins de cel de al doilea.
UP .
UM
Figura 2.1: Domeniul de validitate a criteriului

Pareto Vom analiza n continuare diferitele situaii prezentate pe
grafic.
a - ilustreaz situaia iniial presupus, care este caracterizat printr-o alocare a
resurselor non-optimal; este posibil ca deplasndu-ne n direcia nord-est s ameliorm
bunstarea a cel puin unui individ, chiar a doi, fr ca nici o persoan s nu sufere;
b - reprezint o alocare superioar celei din punctul a, cei doi au o utilitate superioar; cu
toate acestea, ea nu este cea optim, deoarece punctul se afl n partea de sub frontiera
posibilitilor de utilitate;
c - nu se poate atinge cu resursele i know-how-ul disponibile, deoarece este situat
dincolo de frontiera posibilitilor de utilitate;
d, e, f - toate satisfac criteriul lui Pareto n raport cu situaia iniial. Trecerea de la a la d, e

sau f amelioreaz cel puin utilitatea unui individ, sau chiar a doi indivizi (f), fr ca nici o alt
persoan s aib de suferit. Ele constituie, n egal msur, situaii optime pentru c nu mai este
posibil creterea bunstrii unui individ fr a o reduce pe cea a altuia. Acesta este cazul tuturor
punctelor situate pe frontiera posibilitilor de utilitate. Cu toate acestea, criteriul lui Pareto nu ne
permite s selecionm unul dintre aceste puncte n detrimentul altuia: fiind vorba de o problem
de distribuie a bunstrii ntre cei doi indivizi, va fi necesar utilizarea altor criterii.
Pentru a determina soluia unic care ar satisface, n mod simultan, condiiile alocrii
optimale a resurselor i pe cele ale distribuiei echitabile a bunstrii, (adic un optim
optimorum") ar trebui utilizat un criteriu de evaluare colectiv sau social. Forma aleas, n mod
tradiional, este funcia bunstrii sociale, analoag unei funcii de utilitate individual, dar ale
crei argumente sunt nivelurile de utilitate ale indivizilor.
n mod formal, o funcie de bunstare social constituie o reprezentare abstract a
preferinelor colectivitii, ale unui guvern democratic sau ale unui dictator, n ceea ce privete
distribuia interpersonal a bunstrii. Acest concept este foarte util, din punct de vedere analitic,
pentru a reprezenta diferite judeci de valoare n materie de distribuia bunstrii. Cu toate
acestea, n realitate, tiina nu-i poate impune opiniile sale n materie de distribuie a bunstrii,
ci trebuie s lase s primeze preferinele degajate din cadrul procedurilor politice.
B. Extensia criteriului Pareto: testul de compensaie a lui Hicks i Kaldor
n realitate, trebuie s admitem c situaiile n care o modificare de alocare afecteaz n
mod negativ bunstarea a cel puin unei persoane, nu reprezint o excepie, ci regula. Orice
politic public se traduce practic, n mod inevitabil, ntr-o diminuare a bunstrii unui anumit
numr de indivizi. Ca urmare, am fi putut concluziona c, criteriul lui Pareto prezint un interes
restrns. Aa s-ar fi ntmplat dac Hicks i Kaldor (1939, pp. 549-552) i ali autori n-ar fi extins
aplicabilitatea sa prin utilizarea unui test de compensaie.
Conform formulrii lui Kaldor, testul de compensaie stipuleaz c o stare de alocare Y
este, din punct de vedere social, preferabil unei alte stri X atunci cnd indivizii care ctig din
aceast schimbare sunt potenial n msur s-i compenseze pe pgubii i cu toate acestea s i
conserve un ctig". Aptitudinea ctigtorilor de a-i compensa pe pgubii i asigur pe acetia
din urm c nu vor avea de suferit de pe urma schimbrii.
O dat obinut indiferena lor, una din cele dou condiii ale criteriului Pareto este
satisfcut: nici o persoan nu are de suferit. Soldul de ctig ce revine, dup compensaie,
ctigtorilor asigur ndeplinirea celei de a doua condiii, adic ameliorarea bunstrii
colectivitii.
Informaiile acestui test sunt implicite oricrei evaluri a unui proiect, fie c ea e intuitiv
i politic, fie c e efectuat cu ajutorul unei tehnici evoluate precum analiza costuri-beneficii. i
ntr-un caz i n cellalt trebuie s admitem c realizarea unui proiect este de dorit atunci cnd
valoarea monetar a beneficiilor depete pe cea a costurilor i n consecin beneficiarii sunt
ipotetic n msur s-i despgubeasc pe perdani i s-i asigure i un plus de ctig.
innd seama de cele menionate, acest test prezint cteva dificulti, cea mai
important referindu-se la compensarea integral a pgubiilor care trebuie s fie posibil n
momentul evalurii proiectului i care nu este n mod necesar i efectiv. Cu siguran agenii
economici care pun la dispoziie factorii de producie (munc, capital i pmnt) sau bunuri
intermediare n cadrul realizrii sau exploatrii unui proiect, sunt n mod automat remunerai i,
n consecin, compensai pentru pagubele pe care le sufer.
n numeroase cazuri ns, n particular, atunci cnd proiectele dau natere unor prejudicii,
experiena arat c perdanii nu sunt n fapt sau sunt insuficient despgubii. n cazul construciei
unei autostrzi de exemplu, achiziionarea unor parcele de pmnt, remunerarea muncii i
capitalului, ct i cheltuielile de ntreinere viitoare constituie costuri, care fac n mod normal
obiectul unor pli compensatorii; n schimb, riveranii, care vor suferi prejudicii, adesea nu sunt
despgubii. Realizarea proiectului antreneaz deci o redistribuire a bunstrii (sau a venitului) n
detrimentul pgubiilor. Dac prin ans aceast redistribuire merge n sensul dorit de ctre
comunitate ea poate fi tolerabil, ns nu este, n mod sigur, tolerabil dac ea va aciona n sens
opus.
Efectul de redistribuire provocat printr-o compensaie insuficient pentru pagubele
suferite are, n egal msur, o mare importan n planul procesului de decizie politic, deoarece
aceasta determin ,,victimele" s se opun proiectului. Dac victimele" sunt minoritare din
punct de vedere politic, proiectul va fi acceptat conform criteriului de alocare a resurselor; va
exista un ctig de bunstare pentru colectivitate, luat n ansamblul su, i un efect de
redistribuire. Dincolo de concluziile analizei economice, testul de compensaie are deci o mare
importan pentru funcionarea democraiilor. n realitate, dac cei care ctig de pe urma unei
politici ar fi trebuit s-i compenseze pe perdani, atunci nu ar mai exista cu adevrat perdani, i
n consecin nu ar mai exista nici opoziie.
Trebuie notat faptul c i atunci cnd compensaia este prelevat, va exista o redistribuire
relativ a bunstrii ntruct unii ctig, n timp ce situaia altora va rmne neschimbat. Chiar
dac este modest, aceast modificare relativ a redistribuirii este n general ignorat.
2.1.3. Optimul i echilibrul
Criteriul Pareto i condiiile marginale de alocare optim ce decurg din acesta, ct i
testul de compensaie a lui Hicks i Kaldor relev o abordare normativ ce vizeaz determinarea
unui criteriu de alocare optim sau eficace a resurselor. n aceast optic pozitiv, se observ ns
c o economie perfect competitiv produce n mod spontan o alocare optim a resurselor sub
impulsul minii invizibile" care o conduce. Pieele au deci o dubl proprietate:
- de a tinde ctre punctele de echilibru a cantitilor produse i preurile practicate care i
satisfac att pe cumprtori, ct i pe vnztori;
- de a satisface simultan condiiile de alocare optim a resurselor.
Aceast proprietate a pieelor competitive de a produce soluii de echilibru optime
trebuie pus pe seama comportamentelor agenilor economici, care caut n mod spontan s-i
maximizeze utilitatea - dac sunt consumatori, i profitul - dac sunt productori.
Echilibrul general care se stabilete pe termen lung graie acestei ,,mini invizibile", are
urmtoarele proprieti care corespund n mod exact normelor de alocare optim a resurselor:
- bunurile produse sunt repartizate n mod optim ntre consumatori (echilibrul consumului);
- resursele productive sunt repartizate n mod eficace ntre ntreprinderi (echilibrul
produciei);
- combinarea bunurilor este optim (echilibrul simultan al consumului i al produciei).
Aa cum vom vedea n continuare, principala justificare a lurii n consideraie a unei
prestaii publice sau a interveniei publice pe o pia este legat de faptul c restriciile alocrii
optime a resurselor nu sunt satisfcute, ntruct piaa funcioneaz n mod imperfect. Altfel spus,
ele permit identificarea disfuncionalitii pieei prin compararea soluiei de echilibru ctre care
economia tinde n permanen sub impulsul procesului de decizie descentralizat a pieei, cu

condiiile alocrii optime. De cte ori exist o diferen ntre cele dou, putem afirma c exist o
disfuncionalitate sau o lacun a pieei; i n funcie de amploarea acesteia, se poate justifica o
intervenie a statului, fie substituindu-se pieei n furnizarea unui serviciu, fie sub forma unei
intervenii corective a pieei imperfecte.
Cu toate acestea, existena unei disfuncionaliti a pieei nu justific n mod necesar o
intervenie public, deoarece pierderea de bunstare care rezult pentru societate este adesea
acceptabil i inferioar celei produse de ctre nsi disfuncionalitile guvernamentale.
2.2. Eecurile pieei
Analiza funcionrii economiei de pia demonstreaz c aceasta prezint adesea lacune.
Lsat s se autoregleze, sistemul de pia nu produce n mod necesar o alocare optim a
resurselor. Astfel pot aprea discordane ntre condiiile alocrii optime i caracteristicile
echilibrului. Ineficacitatea unei piee se manifest prin preuri care nu reflect costurile sau
beneficiile marginale efective i n consecin, printr-o ofert de bunuri superioar sau inferioar
optimului, i uneori chiar prin absena produciei unui bun care este cerut.
Faptul c sistemul de pia nu este ntotdeauna eficient, nu implic nicidecum intervenia
automat a statului care s se substituie pieei pentru a asigura alocarea optim. Aceasta
deoarece:
pe de o parte, o ntreag serie de deficiene pot fi depite pe baze strict voluntare, fr

deci s se recurg la intervenia statului. Organizaii precum asociaiile i cluburile ofer
celor interesai posibilitatea de a se reuni i de a-i pune n comun mijloacele pentru
realizarea unui obiectiv pe care nu l-ar putea satisface ctui de puin prin intermediul
pieei.
- pe de alt parte, nu este n mod apriori garantat c alocarea resurselor realizat pe baz
politic n cadrul sectorului public este ntotdeauna mai bun dect cea a pieei, ntruct
procesul de decizie politic prezint el nsui carene care afecteaz alocarea optim a
resurselor.
Din acest motiv, orice abordare normativ trebuie s fie completat printr-o analiz
pozitiv cu scopul de a examina dac msurile propuse amelioreaz n mod efectiv eficacitatea
economiei.
Aceste lacune sau deficiene ale pieei apar n diferite circumstane, ca de exemplu:
concurena imperfect, cauzat de monopolizarea cererii sau ofertei sau de existena
monopolurilor naturale; informarea deficient; serviciile colective sau bunurile publice; i
externalitile.
2.2.1. Concurena imperfect
Cazul cel mai cunoscut este fr ndoial cel al concurenei imperfecte care se manifest
atunci cnd ofertanii (sau consumatorii) se afl n situaia de a exercita o poziie de for pe o
pia fie pentru c au ncheiat un acord de neagresiune cu potenialii concureni (carteluri), fie
pentru c ei dispun de o putere economic mai mult sau mai puin pronunat (oligopol, monopol
etc.).
n absena unui mediu de afaceri competitiv, forele pieei nu pot asigura soluiile
sugerate de diagrama Pareto. Motivul este c monopolurile vor limita produciile pentru a obine
preuri mai mari. Aceast situaie de monopol genereaz o pierdere de bunstare pentru
colectivitate, fiind afectat optimul Pareto. Bunstarea general este afectat din dou motive: pe
de o parte exist un transfer de bunstare de la consumator la productor, iar pe de alt parte
evideniem o pierdere de bunstare general.
O importan deosebit pentru economia public o reprezint monopolurile naturale
bazate pe economiile de scar. El este un caz particular al monopolului care apare pentru c,
din punct de vedere tehnic, monopolul este mai eficient dect concurena, el fiind facilitat de
condiiile tehnice. De aceea, acesta este denumit i natural" (Weber, 1991) pentru c natura
particular a bunurilor furnizate favorizeaz monopolizarea produciei. Este cazul unor bunuri
economice de interes general precum: producerea i distribuia apei, gazului, curentului electric,
telecomunicaiile, transportul feroviar, aerian etc. Particularitile acestor bunuri este c nu pot fi
oferite dect global, colectiv, ceea ce determin imposibilitatea stabilirii cu exactitate a
produciei n funcie de cerere. Aceast particularitate se numete indivizibilitatea ofertei" i
este nsoit la nivel microeconomic de randamente cresctoare sau economii de scar, ceea ce
nseamn c la o capacitate dat de producie, creterea cererii determin scderea costului unitar,
iar costul marginal al unui consumator suplimentar este foarte mic sau aproape nul.
Vnzarea anumitor utiliti publice i a unor monopoluri naturale este nc dificil de
realizat. Putem invoca aici unele argumente politice i economice mpotriva nepregtitului"
transfer de proprietate din sectorul public ctre cel privat.
2.2.2.Informarea deficient
Totodat, pieele funcioneaz imperfect atunci cnd informaia este insuficient i foarte
costisitoare datorit complexitii bunurilor i transparenei insuficiente a pieelor. Dobndirea
unei transparene perfecte a pieei este aproape imposibil pentru c este dificil nlturarea dozei
de subiectivitate existent n prelucrarea informaiilor.
Exist i situaii n care informaia este voit ascuns, fapt facilitat de existena
posibilitilor de cumprare a informaiilor secrete, de mituire a oficialilor publici, de
subordonare a presei, a televiziunii i a altor mijloace de informare colectiv. n aceste situaii,
informaia devine incomplet sau inexistent pentru majoritatea agenilor economici, n favoarea
unei minoriti care pune n micare prghiile mai sus amintite .
Alteori, informaia poate fi de asemenea fals cnd, de exemplu, publicitatea este
neltoare. n aceste condiii agenii economici ajung s ia decizii proaste, care ar putea fi evitate
dac informaia ar fi mai uor disponibil i mai bun.
Teoreticienii drepturilor de proprietate arat c informaia este costisitoare i deci
accesibil n funcie de cost (Rogojanu, 2002, p. 211). Pe msura creterii complexitii bunurilor
economice i chiar a relaiilor economice, informarea implic energie, nervi, timp i bani; altfel
spus, presupune ,,costuri de tranzacie". Creterea acestora reprezint n economiile actuale o
important surs de ineficien a pieelor, cu att mai mult cu ct crete complexitatea structurii i
mecanismului de funcionare a pieelor actuale. Micorarea sau eliminarea costurilor de
tranzacie poate fi realizat prin introducerea unor reglementri care s ofere informaii clare
despre modul de funcionare a pieei, prin oferirea de ctre stat a unor informaii complete astfel
nct costurile legate de obinerea acestora s fie suportate n mod egal de ctre toi agenii
economici. n general, cu privire la informaia imperfect, implicarea statului este posibil doar
pe calea reglementrii.
2.2.3. Serviciile colective sau bunurile publice
Lacunele pieei de care se preocup intens economia public (deoarece ele motiveaz
adesea intervenia statului) rezult din caracteristicile specifice ale anumitor bunuri i servicii,
precum serviciile colective. Chiar dac pentru motive deja evocate prezena serviciilor colective
nu justific n mod necesar o implicare a sectorului public, totui activitatea statului n domeniul
alocrii resurselor este strns legat de existena acestor bunuri ,,mai speciale". Acesta este
motivul pentru care unii specialiti le evideniaz prin termenul bunuri publice", utiliti
publice".
Conceptul de bunuri publice este definit de ctre Samuelson (1954) astfel: bunuri" de
care se bucur toat lumea n comun, astfel nct consumarea unui asemenea bun de ctre un
individ nu mpieteaz asupra consumrii aceluiai bun de ctre un alt individ. Unii autori fac
distincie ntre termenul de bunuri publice ca bunuri furnizate public i cel de bunuri colective ca
o caracteristic economic.
A. Caracteristicile bunurilor publice sau serviciilor colective i cauzele acestora
Aceste bunuri publice sau servicii colective prezint caracteristici specifice n raport cu
bunurile private. Acestea sunt pe de o parte, rivalitatea dintre consumatori, iar pe de alt parte,
posibilitatea de excluziune (Atkinson i Stiglitz, 1980; Brown i Jackson, 1990).
- Un bun este rival sau divizibil atunci cnd cumprarea sau utilizarea sa de ctre o persoan
exclude, n mod definitiv (sau n anumite cazuri simultan), orice consum al su de ctre o
alt persoan. n acest caz, exist o relaie unic ntre fiecare unitate produs i/sau
oferit
i fiecare unitate consumat sau utilizat. Costul marginal al unui consumator suplimentar
este mai mare ca zero, ceea ce justific excluziunea sa prin pre. - Un bun este exclusiv sau
se preteaz la excluziune sau la raionalizare, atunci cnd deintorul su (adesea
productorul su) este n msur s mpiedice accesul oricrei alte persoane care ar refuza sl cumpere la preul pe care acesta i-l impune. Deintorul unui bun exclusiv se bucur, n
consecin, de dreptul de proprietate pe care i-l confer legea, uzanele sau tradiiile.
Posibilitatea de excluziune garanteaz deintorului bunului o anumit despgubire n cazul
renunrii la acel bun.
n literatura economic ntlnim numeroase ncercri de clasificare a bunurilor (fcute pe
criterii economice) de care ne vom folosi pentru explicarea diferenelor dintre ele. O astfel de
clasificare este sintetizat n Tabelul 2.1. din care putem identifica, n mod formal, patru categorii
de bunuri i servicii, pentru care consumul este rival sau non-rival, iar excluziunea este posibil
sau imposibil.
Tabel 2.1: Categorii de bunuri i servicii
Posibilitate de excluziune
Imposibilitate de excluziune
Caracteristici
(raionalizarea posibil)
(raionalizarea imposibil)
A
D
Rivalitate
Bunuri private pure
Servicii colective mixte
(raionalizare de
costuri de excludere mici
- sunt consumate colectiv, dar sunt
dorit: CM>0)
produse de firme private
supuse aglomerrii
- distribuite prin intermediul
- produse de firme private sau de ctre
pieei
sectorul public
- finanate prin vnzarea lor pe - distribuite prin intermediul pieei sau
pia
gratuit
Ex. alimente, nclminte
- finanate prin pre sau din venituri
provenite din impozite
Non-rivalitate
C
(raionalizare
Servicii colective mixte
nedorit: CM = 0) - bunuri sau servicii private cu
externaliti
distribuite prin intermediul
- pieei cu subvenii sau taxe
coercitive
finanate prin vnzare
Ex. sisteme de transport, tuneluri,
poduri, terenuri de sport
Ex. resurse comune

B
Servicii colective pure
costuri de excludere mari
- produse de sectorul public sau de
firme private contractate de guvern
distribuite gratuit
finanate din impozite
Ex. aprarea naional, iluminatul public
a) Bunurile i serviciile private reunesc cele dou caracteristici: cea de rivalitate i

posibilitatea de excluziune. Raionalizarea lor este nu numai posibil, ci i de dorit din
punctul de vedere al alocrii resurselor, deoarece costul lor marginal de producie este
mai mare ca zero. Un bun exemplu l constituie alimentele, nclmintea etc.
b) Bunurile i serviciile colective pure reprezint particulariti diametral opuse celor din
categoria precedent, deoarece consumul lor se caracterizeaz prin non-rivalitate i nonexcluziune.
Non-rivalitatea semnific faptul c, odat propuse pentru una sau mai persoane, aceste
servicii colective pot fi consumate sau utilizate de ctre un numr mare de persoane fr costuri
de producie suplimentare. Consumarea lor de ctre o persoan nu diminueaz cu nimic
cantitatea disponibil pentru o alt persoan; ea este deci non-rival cu cea a altor consumatori.
Cum costul marginal determinat de ctre un utilizator suplimentar este egal cu zero,
raionalizarea sa prin pre (sau prin orice alt mijloc) nu se justific din punctul de vedere al
alocrii optime. Acest cost marginal zero al consumului adiional trebuie ns difereniat de
costul marginal de producie al bunului non-rival. Costurile marginale zero asociate consumului
adiional ne arat c excluderea consumatorului adiional nu este de dorit.
Totui, chiar dac fiecare individ se bucur de acelai nivel de bunuri publice, aceasta nu
nseamn c fiecare obine din consum acelai beneficiu, deoarece, n mod normal, nu toi
indivizii au aceeai curb cerere-beneficiu. Astfel, furnizarea public a unui bun non-rival va
avea ntotdeauna un impact distribuional, aducnd mai multe beneficii celor care preuiesc mai
mult bunul n cauz.
Non-excluziunea implic faptul c furnizorul sau proprietarul unui serviciu colectiv se
afl n imposibilitatea de a rezerva utilizarea sa celor care ar fi gata s-l despgubeasc
cumprnd serviciul respectiv. Un numr mare de persoane pot beneficia de serviciul colectiv
fr care s l plteasc. Odat produs, el se afl n mod automat la dispoziia tuturor. Altfel spus,
raionalizarea s prin pre, pe lng faptul c este de nedorit, este i imposibil. Exemplele clasice
de servicii colective pure sunt iluminatul public, aprarea naional, radiodifuziunea etc.
c) O prim categorie de servicii colective mixte se caracterizeaz prin non-rivalitate i
posibilitatea de excluziune. Acest caz este foarte frecvent: podurile, tunelele, autostrzile,
terenurile de sport sau orice forme de reprezentare artistic. Pn la limita capacitii
disponibile, consumarea lor de ctre primii utilizatori nu o mpiedic pe cea a altor
persoane. n schimb, proprietarul nu are nici o dificultate n a rezerva serviciul pe care l
furnizeaz celor care pltesc preul de excluziune.
d) Ce-a de a dou categorie de servicii colective mixte prezint particularitile inverse:
cea de rivalitate i cea de imposibilitate de excluziune.
Chiar dac este mult mai puin frecvent, aceast situaie apare atunci cnd drepturile de
proprietate nu exist sau sunt prost definite. Acesta a fost cazul, iniial, al exploatrilor de aur sau
petrol, i astzi, ntr-o anumit msur, cel al resurselor marine (pete etc.).
Exploatarea lor este fr ndoial caracterizat de rivalitate, ns primii exploatani nu pot
s-i rezerve acele bogii numai pentru ei, deoarece ei nu posed mijloacele legale de a
mpiedica exploatarea acestor bunuri de ctre noii venii. Numai apele teritoriale sunt rezervate
pescarilor aparinnd rii respective. Prin extensie, aceast categorie de servicii acoper, n egal
msur, bunurile naturale care sunt n general gratuite i pe care societile industriale le
utilizeaz, n mod abuziv, pentru a-i deversa deeurile toxice, n ap sau n aer; de exemplu
stratul de ozon care a fost distrus de fluorocarburile clorurate sau stratosfera n care s-a acumulat
bioxidul de carbon i care a dat natere efectului de ser, sursa nclzirii planetei. Capacitatea de
absorbie a mediului natural este rival, ns e foarte dificil s fie mpiedicat.
Exist unele bunuri sau servicii care pot fi socotite ca fiind bunuri publice sau servicii
colective n urma unor decizii politice. Conform legislaiei naionale, educaia elementar ar
trebui s fie accesibil pentru toi cetenii i poate obligatorie. Acest subiect ar putea da natere
unor discuii, deoarece o astfel de decizie nu are la baz caracteristicile economice ale bunului, ci
argumente de ordin social-politic. Guvernul uneori impune sau interzice consumarea unor bunuri
considernd c indivizii nu par s tie ce este mai bine pentru ei (paternalism). Acest tip de bun
este considerat de ctre muli autori drept un bun de merit. Bunurile i serviciile, cum ar fi
medicamentele, centurile de siguran sau educaia elementar sunt date de obicei ca exemple.
Educaia primar poate fi considerat de ctre public ca fiind att un serviciu colectiv, datorit
principiului constituional al liberului acces la educaie, ct i un bun de merit datorit participrii
obligatorii la consumarea lui.
Bailey (1995) ilustreaz cele mai importante caracteristici ale ansamblului de bunuri
publice, mixte sau private:
Tabel 2.2: Bunuri publice, mixte i private
Bunuri mixte
Tip de marfa
Bunuri publice
Bunuri de merit
Bunuri private
pure
pure
Consumatorii i
Toi membrii
Consumatorii
Consumatorii
Beneficiarul
societatea
societii
individuali
individuali
Excluderea
Dificil sau
Tehnic imposibil
Realizabil
Realizabil
nepltitorilor
imposibil
Stabilirea preului
Nefezabil
Fezabil
Fezabil
Fezabil
Gama de opiuni
Nici o opiune
Cteva
Toate
Toate
oferit
consumatorului
Impactul asupra
Epuizeaz
Nici unul
Epuizeaz oferta
Epuizeaz oferta
ofertei
consumului oferta
Cine pltete
Doar pltitorul de
Consumatorul
Consumatorul
Consumatorul
preul alocrii
impozite ajustat
pltete pre
pltete pre
pltete toate
eficiente
conform impozitrii
sponsorizat de
costurile
sau sponsorizrii
pltitorii de taxe
Legtura dintre
Nici una
Apropiat
Apropiat
Deplin
plat i utilizare
Cine decide
Doar guvernul
Numai piaa
Mixul pia-nonMixul pia-nonproducia
pia
pia
Not:
1. Bunurile mixte au att caracteristicile bunurilor publice, ct i ale celor private.
2. n cazul bunurilor mixte se aplic impozite n cazul externalitilor pozitive i se

acord
subvenii
n cazul externalitilor negative.
Bernard (1986) introduce o abordare specific a bunurilor sau serviciilor mixte,
considernd c acestea se caracterizeaz prin: posibilitate de excluziune; rivalitate; creterea sau
descreterea calitii atunci cnd cantitatea destinat consumului se schimb.
Calitatea n relaie cu cantitatea consumat poate crete n cazuri precum vaccinarea n
vederea ocrotirii sntii sau poate descrete n cazul drumurilor, al oselelor sau al teatrelor.
Relaia dintre calitatea i cantitatea consumat se numete colaionare i este baza pentru o
reglementare optim din partea guvernului i pentru stabilirea tarifelor pentru astfel de servicii.
Alteori, chiar dac exist non-rivalitate ntre un anumit numr de beneficiari ai serviciului
colectiv, calitatea serviciului se degradeaz datorit limitelor geografice (deteriorarea calitii
serviciului de pompieri atunci cnd distana crete).
La baza caracteristicilor specifice ale bunurilor publice sau serviciilor colective stau o
serie de cauze:
a) Caracterul non-rivalitii consumului provine din natura specific a produciei
serviciului avut n vedere: procesul de producie furnizeaz un serviciu unic de care pot
beneficia tot attea persoane ct utilizatori poteniali exist, i aceasta fr a avea un cost
suplimentar. n plus, fiecare utilizator poate beneficia nu numai de aceeai cantitate oferit, ca i
toi ceilali, ci de cantitatea total oferit. Numrul beneficiarilor depinde de capacitatea tehnic a
serviciului (capacitatea maxim a unei sli, a unui tunel etc.)
Caracteristica de non-rivalitate a consumului rezult n egal msur, din indivizibilitatea
ofertei, astfel spus din faptul c unele bunuri i servicii nu pot fi oferite dect n bloc i n
consecin nu este posibil de a calibra cu precizie capacitatea de producie n funcie de cererea
efectiv. Furnizorii de prestaii a cror ofert prezint aceste caracteristici au urmtoarele
alternative:
- crearea, n funcie de importana cererii i a indivizibilitii ofertei, a unei capaciti net
superioare celei care ar fi necesar pentru satisfacerea cererii;
- renunarea n totalitate de a asigura prestaia respectiv sau oferirea unei cantiti
insuficiente.
Din punct de vedere economic, indivizibilitatea ofertei prezint o dubl consecin:
- pe de o parte, costul minim de creare a capacitii de producie necesar pentru
asigurarea serviciului se poate dovedi extrem de ridicat (strpungerea unui tunel,
construcia unui
pod).
- pe de alt parte, odat aceast capacitate fiind instalat i atta timp ct ea este folosit
incomplet, este uor de a satisface o cerere suplimentar la un cost marginal foarte redus,
chiar nul. n cazul unui tunel, de exemplu, costurile variabile determinate de trecerea a
nc unei maini (uzura drumului, ventilaia) sunt infim incomparabile cu cele pentru
strpungerea i construirea tunelului.
Indivizibilitatea ofertei se traduce prin apariia fenomenului randamentelor cresctoare
sau al economiilor la scar: creterea produciei, msurat prin cantitate sau numrul de
utilizatori, permite reducerea costurilor unitare de producie. Altfel spus, cererea oricrui nou
consumator induce o diminuare a costului unitar al ansamblului produciei.
Aceast situaie a randamentelor cresctoare, care este evident n cazul extrem al

indivizibilitii ofertei ca cea a unui tunel, este relativ frecvent n cazul unui numr mare de
prestaii de interes general, denumite monopoluri naturale", precum producia i distribuia apei,
gazului, electricitii, transportului public pe cale ferat sau cablu, telecomunicaiile (pot,
telefon), echipamentele de protecie a mediului.
Totui, n toate aceste cazuri, ctigurile obinute pe seama economiilor de scar nu sunt
aa de mari ca n situaia extrem a indivizibilitii ofertei, deoarece numai anumite echipamente
ale procesului de producie prezint caracterul de indivizibilitate i/sau ntruct limita capacitii
este atins foarte repede. Aceasta deoarece randamentele cresctoare determinate de
indivizibilitatea ofertei creeaz o incompatibilitate ntre satisfacerea condiiilor alocrii optime,
printr-o politic de preuri adecvat, i obiectivul rentabilitii financiare. Statul se vede deci
constrns s intervin, fie prin acordarea unei subvenii ntreprinderilor private, fie prelund el
nsui sarcina ofertei prestaiei respective.
b) Originea imposibilitii (sau a dificultilor) de excluziune este att de ordin
tehnic, ct i economic. Excluziunea necesit capacitatea de a putea identifica beneficiarii, pe de
o parte i pe de alt parte, de a msura intensitatea (frecvena) cu care acetia recurg la serviciu
respectiv cu scopul de a cunoate valoarea pe care acetia i-o atribuie.
Ori n anumite cazuri, ca de exemplu iluminatul public, tehnica nu ne furnizeaz nici un
sistem adecvat care s permit rezolvarea acestei probleme. De notat c, chiar dac acest caz de
imposibilitate tehnic pare s rmn definitiv, progresul fulgertor al electronicii i informaticii
permite aplicarea unor soluii de control al utilizrii diferitelor servicii, ca de exemplu facturarea
parcrii vehiculelor pe drumurile publice, utilizarea cilor de circulaie n centrele aglomerate.
Datorit dificultilor tehnice, excluziunea poate, n consecin, s se traduc printr-un
cost foarte ridicat, chiar exorbitant, de aceea nu este recomandabil din punctul de vedere al
alocrii optime a resurselor.
B. Condiiile alocrii optime n cazul bunurilor publice sau serviciilor colective
Teoria neoclasic susine c pentru ca un bun public pur s poat fi disponibil pentru
consum, el trebuie s fie furnizat n mod colectiv, fie prin aranjamente private voluntare, fie n
mod public prin intermediul bugetului" (Brown i Jackson,1990). Teoria sugereaz c, n cazul
unui bun public, forele de pia nu reuesc s ating producia eficient Pareto, propunndu-se
atunci un mod de intervenie din partea guvernului. Rolul guvernului n ceea ce privete bunurile
publice este s globalizeze cererea consumatorilor pentru aceste bunuri i s o transfere
productorilor din sectorul privat. Dac nu exist o exprimare public a cererii, atunci nu va
exista o producie de bunuri publice sau de servicii colective.
Caracterul non-rivalitii consumului serviciilor colective modific condiiile alocrii
optime valabile pentru bunurile private. Pentru serviciile colective nu este necesar s avem n
vedere divizarea cantitii produse, ntruct datorit non-rivalitii, cantitatea oferit este
disponibil pentru toi. n concluzie, regula egalitii dintre beneficiul marginal al fiecrui
consumator i costul marginal propriu bunurilor private nu mai este aplicabil.
C. Consecinele neexprimrii preferinelor de ctre consumator
Chiar dac definirea noilor condiii de alocare optim aplicabile serviciilor colective nu
ridic nici o problem particular, n realitate se observ c sistemul descentralizat al pieei
ntlnete dificulti majore n al le satisface n mod simultan. n fapt, odat ce un serviciu
colectiv este creat, caracteristicile sale de non-rivalitate i non-excluziune permit unui mare
numr de persoane s se bucure de el, fr ca acetia s fi contribuit n mod necesar la finanarea
lui.
Beneficiind n mod gratuit de numeroase servicii colective, utilizatorii nu sunt incitai, i
cu att mai puin obligai s-i exprime preferinele. i dac, prin absurd, ei ar fi interogai asupra
utilitii pe care le-o aduce serviciului respectiv, adic asupra sumei pe care ei ar fi gata s o
plteasc pentru a putea dispune de acest serviciu, ei nu ar avea nici o dificultate n a ascunde
adevrul, ntruct nimic (nici rivalitatea, nici excluziunea) nu-i mpiedic s se bucure de el n
mod gratuit. Altfel spus, beneficiarii de servicii colective pure sunt n msur s se comporte ca
i cnd ar respinge serviciul respectiv, spernd cu toate acestea n sinea lor c, serviciul va fi n
continuare furnizat, graie finanrii lui de ctre ali utilizatori sau de ctre stat.
n plus, deoarece nu sunt supui plii obligatorii a unui pre, indivizii sunt nclinai s
beneficieze de serviciul respectiv pn la saturaie, altfel spus s utilizeze n mod exagerat
resursele ca i cum costul de oportunitate ar fi nul. Evident, aceast situaie are consecine
serioase, chiar grave, pentru alocarea acestui tip de serviciu prin intermediul pieei.
Dac indivizii nu-i manifest interesul pentru un bun acceptnd s plteasc preul
cerut, cum s-ar putea cunoate cu adevrat cererea lor pentru acel bun. n orice caz, o pia
descentralizat nu va reui acest lucru. n aceste circumstane, vzndu-se incapabil s-i acopere
costurile, furnizorii serviciului vor fi puin nclinai s-l ofere.
n astfel de cazuri, sistemul pieei este destinat eecului. Numai aciunea colectiv a unui
grup de indivizi ce formeaz un grup de interese sau a statului va permite s se remedieze aceast
situaie. Adoptarea unei soluii voluntare, chiar i n afara pieei, de rezolvare a problemei de
alocare sau din contr necesitatea transferrii responsabilitilor deciziilor ctre puterea politic
proprie statului depinde, n particular, de numrul de consumatori i productori ai serviciului
colectiv avut n vedere.
Dac numrul acestora este mic, pentru furnizorul (furnizorii) serviciului i beneficiari
este mai bine s-i realizeze relaia de interdependen care i leag. Un schimb care se instituie
ntre prile prezente i oblig pe beneficiari s despgubeasc cel puin parial pe aceia care ar fi
dispui s-i furnizeze serviciul. Cu toate acestea, nu este sigur c acest schimb induce o soluie cu
adevrat optim, deoarece aceasta depinde de puterea de negociere dintre prile prezente.
Dac numrul consumatorilor i productorilor este ridicat, schimbul nu poate s fie
angajat, numrul mare de beneficiari face ca acetia s rmn n anonimat. n acest caz numai
un proces de decizie politic poate deci s-i ncurajeze pe beneficiari s-i exprime preferinele.
Contieni de faptul c deciziile luate n mod centralizat de ctre procesul politic le vor fi impuse,
ei vor face tot posibilul s le influeneze n sensul satisfacerii intereselor lor i ca urmare i vor
exprima preferinele, pronunndu-se, prin diferitele mijloace care le sunt puse la dispoziie,
pentru o soluie care s-i satisfac.
2.2.4. Externalitile
A. Definirea externalitilor i consecinele economice ale acestora
Caracteristicile de non-rivalitate a consumului (producie unit) i de non-excluziune
utilizate pentru a defini serviciile colective permit explicarea unei alte surse de aprare a pieei, i
anume externalitile pe care le considerm efecte externe sau economii sau dezeconomii
externe.
Conform lui Rosen (1992), ,,o externalitate apare atunci cnd activitatea unei entiti
afecteaz bunstarea alteia ntr-un mod aflat n afara mecanismelor pieei". Cullis i Jones (1987)
afirm c ,,exist o externalitate atunci cnd bunstarea unui individ depinde nu numai de
bunurile i serviciile pe care le cumpra i le consum acesta, ci i de activitatea altui individ.
Este o interdependen care are loc n afara mecanismului preului".
Termenul de externalitate desemneaz beneficiile sau costurile care, chiar dac se
adaug beneficiilor i costurilor proprii unei activiti date, nu sunt reflectate n preul pieei i
afecteaz teri ageni economici, fr ca acetia din urm s fie legal obligai s plteasc sau
s fie n drept s primeasc despgubiri.
Expresia formal a externalitii n sensul precizat de Cullis i Jones, ar putea fi redat
printr-o funcie de utilitate cu n+1 variabile:
Ua= Ua( x1,x2,x3,...xn,V1)
unde:
Ua - bunstarea individual a consumatorului A
x1, x2.......xn - cantitile de bunuri i servicii consumate
Y1 - activitatea desfurata de ctre individul B
Influena unei entiti poate avea att un impact pozitiv, ct i unul negativ asupra
bunstrii indivizilor. Ca urmare, externalitile pot fi fie pozitive, fie negative.
O posibil clasificare a externalitilor poate fi descris din acest punct de vedere astfel:
externaliti pozitive de tipul:

productor - consumator (educaie public gratuit, opere caritabile);
productor - productor (relaia apicultor-proprietar de livad);
consumator - consumator (situaia n care un individ se uit la televizorul altuia);
externaliti negative de tipul:

productor -consumator (poluarea mediului);
productor - productor (poluarea apei);
consumator - productor (colectarea n exces a fructelor de pdure);

consumator - consumator (zgomotul prea puternic al unei combine muzicale).
De asemenea, ele pot proveni fie din activiti de consum, fie de producie. n ce privete
producia, exemplele cele mai cunoscute sunt efectele negative determinate de unele industrii
(zgomotul, poluarea apei, atmosferei etc.) sau dimpotriv beneficiile induse prin instruire. n ce
privete externalitile legate de consum, putem nainte de toate s exemplificm cazul efectelor
duntoare provocate de traficul rutier, tabagism i alcoolism sau al economiilor externe obinute
n urma vaccinrilor obligatorii.
Spre deosebire de serviciile colective, externalitile sunt, ca urmare, rezultatul unei
duble caracteristici: cea de producie unit (non-rivalitate) i cea de non-excluziune. Producia
unit semnific faptul c activitatea de producie sau de consum nu angajeaz numai bunul sau
serviciul dorit (satisfacia scontat), ci ea induce n egal msur, un beneficiu sau un cost
adiional. Exist non-excluziune att pentru autorul, ct i pentru victima sau beneficiarul
externalitii (Tabel 2.3). n absena unor drepturi de proprietate bine definite, autorul unei
externaliti nu are posibilitatea de a exclude terele persoane care beneficiaz de activitatea s
(cazul economiilor externe) i respectiv, nu este nevoit s suporte costurile externe pe care
aceast externalitate le impune terilor ageni economici.
n ceea ce privete persoanele care beneficiaz de externalitate, n cazul economiilor
externe, acestea nu sunt obligate s plteasc n contrapartida beneficiilor de care se bucur, i tot
astfel atunci cnd sunt afectate de activitatea autorului externalitii ele nu pot pretinde
despgubiri.
Externalitatea
Autorul Victima sau
beneficiarul
Tabel 2.3: Externaliti i non-excluziune

Beneficiul extern
Cost extern
Nu este compensat Nu
Nu este suportat Nu este
are de pltit
compensat
Astfel, existena efectelor externe are drept consecin economic apariia unei
divergene ntre costurile i beneficiile care sunt de natur contabil (interne) i cele totale sau
sociale, adic care privesc ansamblul societii.
Ca urmare, condiiile de optimalitate conform criteriului Pareto nu mai pot fi satisfcute.
n realitate, deciziile luate de ctre productori i consumatori, care ncearc s-i maximizeze
profitul, respectnd utilitatea, nu iau n considerare dect costurile i beneficiile care reprezint o
realitate financiar pentru ei i omit - prin neglijen sau pentru c nu pot face altfel - s in
seam de efectele externe pe care le antreneaz opiunile lor. Din acest motiv, echilibrul obinut
ca rezultat al comportamentului individual al agenilor economici difer de situaia optim din
punct de vedere social: activitile care induc beneficii externe vor avea tendin de a fi
dezvoltate sub-optim, iar cele care antreneaz costuri externe - de a fi dezvoltate supra-optim. n
aceste dou cazuri, alocarea eficace a resurselor din punct de vedere social justific o corecie a
opiunilor operate n mod spontan pe pia.
A. Mijloace de remediere a externalitilor
Problema care se pune este dac existena externalitilor implic n mod necesar
intervenia statului sau exist i remedii private eficiente?
n opinia lui Baumol i Oates (1975), exist cel puin cinci soluii pentru remedierea unei
externaliti:
internalizarea voluntar a externalitii ce const n efectuarea unui schimb ntre pri

sau ntr-o aciune n faa justiiei - considerat mai ales o soluie privat;
prohibiia sau constrngerea;
reglementarea;
impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevene;
licitarea permiselor de poluare;
acordarea unor subvenii.
a) Internalizarea voluntar a externalitii

Un posibil mod de abordare a externalitilor fr ajutorul unei intervenii directe a
guvernului este internalizarea voluntar a externalitilor, ce const n efectuarea unui schimb
ntre pri sau ntr-o aciune n faa justiiei. Aceast soluie propus de Ronald Coase (1960)
demonstreaz c prile pot negocia o soluie care va permite internalizarea externalitii i
satisfacerea condiiilor alocrii optime. Aplicabilitatea acestei soluii presupune satisfacerea mai
multor condiii prealabile: drepturile de proprietate s fie n mod clar stabilite i respectate; sursa
i costul despgubirii (sau amploarea unui beneficiu) s poat fi identificate i evaluate, costul
tranzaciei s nu descurajeze prile s gseasc o soluie optim.
Atunci cnd condiiile unei soluii obinute pe o baz voluntar sunt insuficient
satisfcute, n principal datorit numrului de persoane implicate care este ridicat, statul ar trebui
s intervin pentru a remedia aceast form de deficien a pieei, foarte asemntoare celei
determinate de ctre serviciile colective. Economitii care se ocup cu evaluarea potenialului
forelor pieei de a face fa externalitilor conchid c, cel puin anumite externaliti negative,
ar trebui supuse unui tip de intervenie din partea guvernului. Degradarea calitii mediului prin
deeuri, gaze sau zgomot datorat activitii de producie sau de consum a incitat toate guvernele
s pun n practic o politic de conservare a proteciei mediului.
Statul dispune pentru aceasta de mai multe instrumente, care din punctul de vedere al
alocrii resurselor vor conduce la acelai rezultat (la acelai nivel de producie cauzatoare de
externaliti negative), ns din punctul de vedere al distribuiei bunstrii consecinele vor fi cu
totul diferite.
b) Prohibiia sau constrngerea
Un alt remediu pentru externaliti este prohibiia sau constrngerea. Guvernul poate
promova o reglementare prin care s considere n afara legii orice activitate cauzatoare de
externaliti negative. Prohibiia total este aproape imposibil. De exemplu, este imposibil s
interzici circulaia automobilelor n orae, oblignd cetenii s mearg pe jos sau cu bicicleta.
Dar o prohibiie parial se poate dovedi deseori fezabil. Constrngerea poate fi utilizat i n
cazul externalitilor pozitive. Prinii care au copii de vrst colar sunt obligai prin lege s-i
trimit copiii la coal, altfel nu mai primesc alocaia pentru acetia.
c) Reglementarea
Cel mai utilizat mijloc de intervenie guvernamental este reglementarea. Controlul
direct pe cale legislativ i reglementar este folosit mai ales n cazul polurii prin fixarea unor
norme de poluare sau de emisie admisibile pentru substanele poluante.
Acest fel de reglementare poate duce la atingerea unui nivel acceptabil din punct de
vedere social al polurii, n cazul n care nu sunt prea multe firme poluante i exist un sistem de
monitorizare a procesului.
ntr-o asemenea situaie poate fi stabilit prin reglementri un nivel de poluare acceptat n
cazul fiecrui productor. Totui, n multe situaii, sunt introduse anumite limite (norme)
imposibil de stabilit n cazul unui numr extrem de mare de factori poluani, cum ar fi cazul
limitelor standard de poluare pentru maini.
Din punctul de vedere al economiei neoclasice, acest tip de reglementare este destul de
ineficient acolo unde exist mai mult dect o firm generatoare a aceluiai tip de externalitate
(Rosen, 1992). Reducerile externalitilor n cazul fiecrei firme depind de forma curbelor BM
(beneficiul marginal al productorului de externalitate) i de CMP (costul marginal intern al
productorului de externalitate). Acest tip de regalare a output-ului oblig firmele s fac
reduceri, ceea ce duce la inegalitatea acestora n ceea ce privete producia: unele produc mai
mult, altele mai puin.
Guvernul poate reglementa nivelul polurii i n absena unui sistem de monitorizare,
prin simpla introducere a unor limite n ceea ce privete input-urile i output-urile. El poate
interzice folosirea unui anumit input (de exemplu crbune de calitate sczut) sau poate fixa
limite maxime ale consumului acestuia n procesul de producie. Poate stabili de asemenea un
nivel maxim al produciei n cazul anumitor bunuri de larg consum. Unii autori sugereaz c
aceste maniere de reglementare sunt preferabile monitorizrii.
Cu ct ns sanciunile sau constrngerile impuse de ctre stat agenilor economici

poluani vor limita mai mult libertatea de aciune a acestora, cu att efectele redistributive ale
reglementrii vor fi mai mari, iar mecanismul concurenial va fi mai afectat. Micorarea
obligatorie a produciei sau impunerea obligatorie a unor cheltuieli de protecie a mediului
(introducerea unor tehnologii nepoluante sau instalarea unor filtre) vor genera agentului
economic poluant o situaie asemntoare celei monopolului, din punctul de vedere al alocrii
resurselor, situaie evident nedorit. Reglementarea permite agentului economic poluant s vnd
o cantitate mai mic la un pre superior i s obin un supraprofit. O alternativ preferabil o
reprezint un control indirect de natur coercitiv sau incitativ, prin intermediul fiscalitii, a
subveniilor sau a transferurilor guvernamentale.
d) Impozitarea sau introducerea unei taxe sau a unei redevene
n particular, prelevarea unei redevene de poluare", propus pentru prima oar de Pigou
n 1918, adic a unui impozit sau a unei taxe, determin agenii poluatori s opteze n mod
spontan pentru soluia optim din punctul de vedere al colectivitii, deoarece aceasta implic
internalizarea, adic luarea n considerare, n mod direct, a costurilor externe pe care activitatea
lor le impune altora.
Instituirea unei ,,taxe de poluare" asupra produciei agentului economic poluant l va
obliga pe acesta s ia n considerare externalitile pe care le genereaz, internalizndu-le. Astfel
costul de producie este mrit n acest fel cu o taxa corespunztoare costului daunei produse, ceea
ce l va determina pe agentul economic s-i reduc producia avnd n vedere noul cost marginal
(intern, contabil) alegnd n mod spontan soluia optim din punct de vedere social.
La rndul lor, conform circumstanelor economice, productorii pot face ca aceste costuri
suplimentare s fie repercutate parial sau n ntregime asupra cumprtorilor produselor lor.
Redevena este n principiu unitar, adic exprimat n uniti monetare pe uniti fizice n cazul
particular al tehnologiei fixe, care implic ca singurul mijloc de a reduce poluarea i implicit
producia, redevena fiind aplicat asupra produciei.
Pentru a determina ntreprinderea s produc cantitatea optim din punct de vedere
social, nivelul redevenei pe unitatea de producie trebuie s fie fixat astfel nct s corespund
costului extern marginal CME pentru nivelul optim al produciei.
Victimele polurii sunt astfel scutite de nregistrarea unei pagube, care corespunde
produsului dintre reducerea polurii i costul marginal al acesteia. Este uor de constatat c
societatea n ansamblul su are de ctigat din aceast msur, deoarece suma beneficiilor
obinute de pe urma diminurii pagubei i a ncasrii redevenei este superioar diminurii
surplusului consumatorilor, care trebuie s plteasc un pre mai mare.
Cu toate acestea, consumatorii produciei poluante vor constata c respectarea condiiilor
alocrii optime tolereaz o poluare, i ca urmare o pagub rezidual. Dac s-ar dori reducerea n
continuare a polurii pn la dispariia sa, ar fi nefast pentru comunitate n ansamblul su
deoarece, sacrificiul impus consumatorilor finali ar depi costul total suportat de ctre firm i
victimele polurii.
Analiza economic demonstreaz astfel c poziia celor mai nverunai ecologiti nu
este de dorit din punctul de vedere al bunstrii colectivitii, aceasta nu trebuie s nsemne ns
c este inutil contientizarea costurilor externe antrenate de activitile unei economii moderne
i a pericolelor distrugerilor ireversibile ale mediului.
Din punctul de vedere al redistribuiei bunstrii, prelevarea unei redevene de ctre stat
nu modific ctigurile victimelor polurii i nici pierderile consumatorilor de producie
generatoare de poluare. In schimb, supraprofitul obinut n cazul reglementarii de ctre
antreprenor este n acest caz acaparat de ctre stat, care ncaseaz un venit fiscal egal cu
produsul dintre producia i nivelul unitar al redevenei.
Taxa pigouvian3 pare s fie un remediu foarte eficient mpotriva externalitilor
negative, cu toate c exist mai multe probleme n ceea ce privete implementarea ei. Este foarte
greu de calculat o rat adecvat a impozitrii i de estimat funcia pagubelor marginale. Un foarte
bun exemplu l constituie poluarea produs de maini. n principiu, taxa corectiv ar trebui s fie
fixat pe kilometru. Dar pare imposibil sau nefezabil gestionarea unei astfel de taxe. Cele mai
multe ri folosesc substitute, cum ar fi taxe speciale percepute la vnzarea mainilor, taxele pe
carburani sau impozitul anual asupra autovehiculelor care teoretic nu sunt cele mai eficiente.
Este ndoielnic faptul c acestea ar putea duce la reducerea traficului (mai ales acolo unde nu
exist alternative de deplasare, adic acolo unde cererea este inelastic n raport cu preul 4.
e) Licitarea permiselor de poluare
n perioada reformei manageriale a sectorului public, au fost fcute unele ncercri de
nlocuire a sistemului standard de impozitare, ca remediu mpotriva externalitilor negative, cum
ar fi licitarea permiselor de poluare.
Statul poate acorda un drept de poluare" (Dales, 1968) prin intermediul unei proceduri
de licitaie. Toate firmele sunt obligate s obin astfel de permise, vndute pe baza unui pre de
licitaie, iar calcularea daunelor marginale nu este fcut de ctre administraia guvernamental,
ci de ctre pia. Atunci cnd mrimea emisiei poluante este prea mare se poate reduce cantitatea
de emisie la urmtoarea licitaie, lsnd piaa s stabileasc un nou pre de echilibru, evident mai
mare. Muli economiti sunt n favoarea acestei metode. Avantajul cert al acestei metode const
n posibilitatea controlului polurii totale, cu condiia existenei unui sistem central de decizie cu
privire la cantitatea total de poluare dezirabil.
n egal msur, statul trebuie s vegheze, s dea un exemplu, ntruct faptul c el
asigur o serie ntreag de prestaii nu-l pune nicidecum la adpost de a fi el nsui un poluator.
f) Acordarea unor subvenii
O soluie alternativ pentru introducerea unei taxe este acordarea unei subvenii
poluatorului pentru a-l determina s-i reduc volumul de producie pn la nivelul la care acesta
se ncadreaz n limitele de poluare admise. Din punctul de vedere al alocrii resurselor, efectul
este identic cu cel al taxei, pentru ca acordarea unei subvenii pentru producia abandonat apare
n ochii poluatorului ca o cretere a costului su marginal intern (CMP). n fapt, el are avantajul
de a-i diminua producia pn n punctul n care costul su total (CMS), care este reprezentat de
suma dintre costul marginal i subvenia n caz de renunare la producie, egalizeaz venitul
mediu conform dreptei cererii C, care l-ar determina s produc o cantitate optim din punctul de
vedere al societii.
3Sugerat de economistul AC Pigou de la Universitatea Cambrige, UK.

4 Municipalitatea Londrei a introdus taxe privind accesul autovehiculelor n centru oraului, deoarece zilnic prin
centrul oraului trec peste 200.000 de maini.
Din punctul de vedere al redistribuiei, subvenia are un efect diametral opus redevenei.
Spre deosebire de reglementare, ea privilegiaz n mod particular ntreprinderea, deoarece pe de
o parte, ea o plaseaz n situaia de monopol ce i permite s obin un supraprofit i pe de alt
parte, o subvenie din partea statului. Soluia subveniei apare deci mai puin echitabil ca cea
a ,,taxei de poluare" cu sau fr transfer guvernamental.
CAPITOLUL 3. DISTRIBUIA ECHITABIL A BUNSTRII
3.1. Problema distribuiei bunstrii (a venitului i averii)
Este universal cunoscut faptul c venitul naional este mai mult sau mai puin inegal
distribuit ntre persoane, altfel spus unele categorii restrnse de indivizi beneficiaz de o
concentrare mare a veniturilor, n timp ce clasele medii i modeste, care sunt mai numeroase,
trebuie s se mulumeasc cu o parte mai redus din venitul naional.
Chiar dac aceast inegalitate i avantajeaz pe unii, alii consider c o mai mare
egalitate ntre indivizi ar fi mai just i mai echitabil din punct de vedere social. n realitate,
distribuia pe care o observm la un moment dat ntr-o ar nu este numai rezultatul unui
mecanism socioeconomic spontan, ci este influenat printr-o politic deliberat a organismelor
private i a statului, care ncearc s reduc aceast inegalitate i s ajute persoanele
defavorizate.
Pentru a elabora o teorie a justiiei distributive, trebuie s se pun n eviden repartiia
venitului (a averii) ntre persoane denumit i distribuia interpersonal a venitului". Totodat,
ca urmare a dezvoltrii, a dificultilor i a securitii sociale, de un interes crescut se bucur
problema distribuiei ntre generaii. n acelai timp, agravarea disparitilor economice dintre
regiuni la nivel naional i internaional a incitat spre cutarea cauzelor i modalitilor de
remediere a acestei evoluii.
n capitolul precedent, am definit alocarea optimal a resurselor ca fiind o stare de
lucruri n care nu mai putem ameliora bunstarea unei persoane fr a o diminua pe cea a altei
persoane. Am artat de asemenea c exist o infinitate de soluii Pareto optimale fiecreia
corespunzndu-i o distribuie diferit a bunstrii n cadrul comunitii.
Altfel spus, respectarea att a optimului de producie (utilizarea optim a resurselor
productive), ct i a optimului de consum (repartiia bunurilor i serviciilor ntre indivizi conform
preferinelor acestora) reprezint o condiie necesar, dar nu i suficient a optimului social.
Exist numeroase soluii optime din punctul de vedere al alocrii resurselor care sunt
inacceptabile din punctul de vedere al justiiei redistributive.
Problema distribuiei echitabile a bunstrii este omniprezent n toate deciziile politice
din dou motive:
Orice msur referitoare la alocarea resurselor are aproape n mod obligatoriu un efect de
redistribuie, pentru c este aproape inimaginabil ca ea s nu afecteze un anumit numr de
persoane de o manier favorabil sau defavorabil.
Chiar dac testul de compensaie al lui Hicks i Kaldor este satisfcut i n consecin
exist un ctig de bunstare pentru colectivitate, modificarea alocrii resurselor nu este neutr
din punctul de vedere al distribuiei, doar dac a existat o compensaie integral a pgubiilor.
O parte foarte important a programelor de cheltuieli i a interveniilor publice
urmrete cu prioritate un obiectiv de redistribuie (de exemplu, cheltuielile n domeniul
sntii, agriculturii).
tiina economic ofer nu numai mijloacele de a prezenta, n mod corect, distribuia

existent, dar n acelai timp permite identificarea surselor inegalitilor veniturilor (averii) i a
msurilor ce trebuie ntreprinse pentru a realiza distribuia dorit.
Curba Lorenz constituie varianta cea mai rspndit, cu att mai mult cu ct ea
reprezint sursa unei veritabile msurri a inegalitii distribuiei cu ajutorul coeficientului Gini.
-80
-50
-30
I I I I I I I ii
50
90
Procentul (cumulat)
al venitului net total
100
100
Procentul (cumulat) al menajelor

contribuabile Figura 3.1: Curba lui Lorenz
Curba lui Lorenz unete, pentru fiecare tran de venit punctele avnd drept coordonate -pe abcis
- procentul cumulat al indivizilor (sau menajelor) i - pe ordonat - procentul cumulat al venitului net
corespunztor acestor clase.
Curba lui Lorenz ar fi avut forma dreptei diagonale, poziia curbei lui Lorenz n raport cu
diagonala, denumit linia de perfect egalitate ce caracterizeaz situaia teoretic n care venitul fiecrui
individ ar fi identic, ilustreaz gradul de inegalitate al distribuiei: inegalitatea este cu att mai puternic cu
ct curba este mai deprtat de linia de perfect egalitate i invers.
Inegalitatea distribuiei (sau concentrarea venitului) poate fi msurat n diferite moduri. Mai recis,
se poate recurge la msurri statistice uzuale de dispersie precum variaia i abaterea-tip. Cu toate acestea,
coeficientul Gini constituie, fr ndoial, cea mai cunoscut metod de msurare a concentrrii. Formula
de calcul este:
Coeficientul aria a
Gini =
aria a + b
Valoarea se evalueaz teoretic ntre 0, atunci cnd venitul este distribuit n mod egal i 1, n cazul
n care venitul este perceput de ctre o singur persoan. n primul caz, curba lui Lorenz se confund cu
diagonala, n timp ce n cel de al doilea caz, ea ia forma unui echer.
Coeficientul Gini nu ne furnizeaz numai o msur a inegalitii distribuiei veniturilor c, el
permite, de asemenea, s se evalueze efectul de redistribuire al unei decizii specifice, precum modificarea
regimului fiscal sau s se compare starea distribuiei ntre diferite ri.
Cu toate acestea, el poate produce rezultate ambigue, n particular atunci cnd curbele lui Lorenz
specifice celor dou situaii comparate se intersecteaz dnd acelai coeficient. Un asemenea fenomen se
produce atunci cnd natura inegalitii distribuiei este diferit; acesta ar putea fi de exemplu, cazul n care
efectul de redistribuire al unei diminuri a concentrrii veniturilor ridicate n favoarea celor medii este n
totalitate sau parial compensat printr-o degradare a situaiei celor mai defavorizai, n egal msur n
favoarea veniturilor medii. n aceste condiii, coeficientul Gini nu permite compararea a dou stri ale
distribuiei, deoarece el nu ia n considerare structura inegalitii (sau a concentrrii).
Cea de a doua deficien a coeficientului Gini provine din faptul c el ignor nivelul veniturilor
pentru care se examineaz distribuia. Ori, aceast informaie este important att pentru a urmri evoluia
distribuiei unei ri n timp, ct i pentru a compara distribuia diferitelor ri la un moment dat. Un anumit
grad de inegalitate nu are, n realitate, aceleai consecine sociale atunci cnd venitul mediu este ridicat sau
sczut.
3.2. Cauzele inegalitii distribuiei venitului
O posibil definire a inegalitilor economice ar fi cea dat de Luc Weber conform creia
,,inegalitile caracterizeaz, n principal, distribuia bunurilor economice protejate printr-un drept de
proprietate, prin opoziie cu drepturile politice, individuale i sociale, care sunt, n principiu, distribuite pe
baz universal i, n egal msur, tuturor cetenilor unei naiuni" (Weber, 1991).
Economitii nu pot ignora existena drepturilor politice, individuale i sociale, deoarece ele
modific regulile jocului economiei compromind ns n unele cazuri obiectivul de eficacitate.
n cele mai multe ri, dar n grade foarte diferite n funcie de regimul politic i de tradiii, toi
indivizii majori, i chiar n unele cazuri, copii i adolesceni, beneficiaz de:
- drepturi individuale sau fundamentale precum: respectarea demnitii umane i a sferei private,
egalitatea n faa legii, ct i libertile de opinie i de informare, de asociere i de reuniune, de
cunotine i de credin, de emigrare, sau chiar de comer i de profesiune;
- drepturi politice precum dreptul la vot i de eligibilitate;
- drepturi sociale precum dreptul la educaia de baz, la asisten social, la acoperirea unor riscuri
mari precum mbtrnirea, invaliditatea, omajul, sau chiar unele mult mai controversate ca
dreptul la munc, la instrucie superioar sau la locuin.
n contrapartida indisociabil a acestor drepturi, cetenii trebuie s ndeplineasc un anumit numr
de obligaii care sunt n principiu i ele, n mod egal repartizate.
Drepturile constituionale individuale, politice i sociale prezint o serie de caracteristici care le
disting de drepturile de proprietate asociate bunurilor economice:
a) Fiind dobndite i exercitate n mod gratuit, indivizii nu sunt incitai s le utilizeze cu
moderaie, adic s le economiseasc, ceea ce poate fi foarte costisitor i ineficace pentru societate, mai
ales n cazul drepturilor sociale.
b) Fiind repartizate pe baz universal, indivizii ignor legea economic a avantajelor comparative
care recomand specializarea indivizilor n exercitarea acelor drepturi pentru care au talent.
Acest principiu nu permite (selecionarea) alegerea ntre electorii buni i cei ri.
c) Contrar recomandrilor pecuniare ale pieei, drepturile (i obligaiile) nefiind distribuite ca o
prim (sau ca o amend), indivizii nu sunt incitai s se comporte de o manier constructiv pentru
societate.
d) Faptul c drepturile nu pot fi cumprate sau vndute, nu le permite indivizilor s recurg la
schimb pentru asigurarea unui ctig de bunstare profitabil pentru cele dou pri. Numeroi ceteni ar
fi, fr ndoial, gata s renune la unul sau mai multe drepturi n favoarea altor ceteni n contrapartida
unui alt drept mai extins ntr-un domeniu specific sau a unei remunerri monetare sau n natur.
e) n sfrit, faptul c drepturile sunt distribuite n mod egal nu nseamn ns c sunt repartizate
i n mod echitabil. Un astfel de tratament identic poate fi considerat de ctre unii ca fiind inechitabil,
deoarece indivizii au aptitudini, preferine i interese diferite. Liberul acces al tuturor la educaia primar
nu asigur, n mod necesar, egalitatea anselor, deoarece exist diferene ntre aptitudinile copiilor i ntre
mediul social n care triesc prinii; msurile care tind s privilegieze instrucia celor mai defavorizai pot
fi deci de dorit.
Aceast analiz arat c definirea drepturilor nu a inut cont de principiile schimbului economic.
Legitimitatea lor nu a fost, cu toate acestea, pus la ndoial, dei extinderea i interpretarea lor variaz
n funcie de regimurile politice i de tradiii.
Analizele precedente demonstreaz c delimitarea domeniului drepturilor, i n mod similar, al
bunurilor economice garantate prin drepturi de proprietate tranzacionate pe pia, constituie o problem de
natur fiziologic i politic. tiina economic elucideaz i ea un aspect, cel al atribuirii drepturilor care
presupun resurse productive i antreneaz, n consecin, adesea costuri foarte importante. Grania dintre
sfera drepturilor de proprietate tranzacionate pe pia i cea a celorlalte drepturi constituionale este deci
puternic influenat de ctre costul de oportunitate economic propriu fiecrui drept. Spre exemplu, este
mult mai uor s conferi tuturor drepturi care presupun un consum de resurse relativ sczut, precum
libertatea cuvntului, credinele sau a votul universal, dect s acorzi fiecruia dreptul la locuin sau la
instruire superioar.
Absena unei constrngeri economice sau lejeritatea sa relativ explic, n mare parte, de ce
drepturile individuale i politice fundamentale au putut fi acordate de foarte mult timp n majoritatea
100
rilor. n schimb, innd cont de volumul resurselor pe care le solicit, drepturile sociale, precum
securitatea social, dreptul la munc sau la locuin, sunt tributare nivelului de dezvoltare economic i nu
pot fi introduse dect progresiv, adesea dup lungi dezbateri politice.
n plus, viitorul economic nefiind niciodat sigur, s-a dovedit a fi prudent n a le acorda cu reinere
deoarece, din punct de vedere politic aceste drepturi sunt foarte dificil de revocat atunci cnd situaia
economic i financiar a statului ar justifica acest lucru.
Cu toate astea, acordarea a numeroase drepturi precum dreptul de proprietate, de libertate a
comerului i a profesiunii, dreptul de imigraie sau de emigraie a contribuit, n mod determinant, la
dezvoltarea economiilor capitaliste de-a lungul ultimelor dou secole.
n ciuda numeroaselor explicaii existente, nu exist nc o teorie satisfctoare care s evidenieze
originea inegalitilor ce apar n distribuirea venitului sau a averii. Exist totui cteva ipoteze dominante.
nainte de a le examina ns, trebuie s punem n eviden distincia care exist ntre: inegalitile de
oportuniti, datorate diferenierilor dotrii cu factori de producie i inegalitile de remunerare, datorate
diferenierilor de pregtire i funcionrii imperfecte a pieelor.
A. Inegalitile de oportuniti
Acestea i au sursa n:
a) originea familial, neleas sub dublu aspect: cel al planului biologic i cel al planului
sociologic;
b) discriminrile, care sunt practicate, voluntar sau nu, pe plan politic i economic n funcie de
ras, naionalitate, sex, religie, vrst, avere sau regiunea de domiciliu;
c) dotrile diferite de capital fizic i financiar ale agenilor economici, deoarece ele reprezint
sursa unei forme de remunerare suplimentare celei furnizate prin munc. Acest lucru este adevrat atunci
cnd acest capital a fost transmis prin motenire. n schimb, atunci cnd el a fost obinut prin acumulri de
venit curent (economii), va trebui s examinm cauzele inegalitilor de remunerri.
n timp ce inegalitile rezultate din originea familial - n special cele din bagajul ereditar - sunt
larg acceptate ca fiind realiti ale vieii", discriminrile politice i economice sunt de mult timp resimite
ca dovezi de injustiie inacceptabil i care trebuie eliminate. Totodat, societatea se preocup de transferul
patrimoniului ntre generaii i n particular de rolul jucat de ctre legislaia n vigoare (dreptul
matrimonial, dreptul fiscal privind succesiunile) sau de factorii sociologici, precum fora sentimentelor
familiale.
B. Inegalitile de remunerare
Admind ipoteza c agenii economici dispun de acelai volum de factori de producie (adic
beneficiaz de aceleai oportuniti), distribuia veniturilor este inegal, deoarece aceti factori nu produc
aceeai remunerare. Diferenele apar din cel puin dou surse:
a) Diferenele n ceea ce privete pregtirea (colar, universitar, profesional i
permanent) a factorului uman joac, fr ndoial, un rol foarte important n remunerarea
indivizilor, prin punerea n valoare a dotrii iniiale.
Nu este suficient ca indivizii s fie bine dotai" n mod natural, biologic, ci ei trebuie s posede
totodat o voin de a dezvolta i exploata aceste caliti motenite.
Spre deosebire de investiiile n capital fizic, investiiile n capital uman necesit un sacrificiu
temporar, care va fi n principiu compensat printr-o remunerare viitoare mai ridicat.
b)
Funcionarea imperfect a pieelor genereaz inegaliti de remunerare.
Teoria neoclasic afirm faptul c factorii de producie sunt remunerai n funcie de
productivitatea lor marginal i pentru o calitate dat, aceast remunerare este aceeai pentru toi.
Cu toate acestea, n practic se observ c piaa muncii i a capitalurilor nu se conformeaz

regulilor funcionrii pieelor perfecte i deci, implicit, acestei reguli de determinare a remunerrii
factorilor. Pentru o calitate egal, exist n realitate diferene de remunerare importante n funcie de
regiunea de activitate, ramura economic, poziia n gradul de organizare a ntreprinderii, puterea de
negociere a sindicatelor i partidelor, ct i n funcie de legislaia care reglementeaz ramura i
activitatea respectiv.
Acelai tip de influen, chiar dac este mai puin vizibil, se exercit i n cazul factorului capital
(vezi: importana legislaiei din sectorul imobiliar i agricol care n diferite epoci a restrns micrile de
capitaluri).
3.3.
Criteriile
politicii
de
(re)distribuire
3.3.1.
Teorii
privind
distribuia echitabil
Scopul politic final al analizei economice a distribuiei, ce const n promovarea unei repartiii mai
juste a veniturilor, are n vedere gsirea unui criteriu care s asigure o distribuie echitabil.
Numeroi filozofi i umaniti au fost preocupai de aceast problem i au propus diferite criterii.
Chiar dac ele difer n mod profund pentru c se bazeaz pe ideologii diferite, normele avansate au, n
general, ca punct de plecare o reflecie asupra unui contract social. Acesta reprezint ansamblul de reguli
constituionale - referitoare la distribuia avuiei, asupra crora membrii unei comuniti trebuie s se
neleag, deoarece ele reglementeaz relaiile lor mutuale. De-a lungul timpului au fost dezvoltate mai
multe teorii ale contractului social, printre care cele mai importante au fost: teoria criteriului dotrii cu
factori, teoria utilitarist, teoria egalitarist i teoria maximizrii situaiei celor mai defavorizai.
A. Criteriul dotrii cu factori de producie
Inspirndu-se din lucrrile unor filozofi adepi ai legilor naturale din secolul al XVII-lea, ca Hobbs
i Locke (care considerau c fiecare persoan are un drept nnscut asupra rezultatelor eforturilor sale) unii
autori acord o garanie moral distribuiei personale a venitului bazat pe dotarea agenilor economici cu
factori de producie. Plecnd de la acest punct de consens, opiniile difer radical de la o coal la alta.
Astfel:
- Pe de o parte, clasicii secolelor al XVIII-lea i al XlX-lea precum i unii neoclasici extremiti de
astzi recunosc ca fiind just orice repartiie a venitului naional care este conform cu
productivitatea marginal a factorilor de producie. Remunerarea agenilor economici i are
corespondena n acest caz, n dotarea lor n factori de producie i n valoarea (preul) acestor
factori pe pia. Unii autori restrng acest principiu la pieele competitive, deoarece consider c
profiturile de monopol i salariile superioare produsului marginal reprezint remunerri nelegitime.
- Pe de alt parte, filozofii marxiti atribuie muncii manuale ntregul rezultat al produciei nete.
Remunerarea muncii este considerat mai moral dect cea a capitalului, deoarece ea este nsoit
de o desutilitate determinat de munc, ceea ce nu este i cazul veniturilor din capital.
B.
Criteriul utilitarist
Bentham, la mijlocul secolului al XIX-lea, a dezvoltat o teorie a justiiei bazat pe noiunea de
utilitate, denumit teoria utilitarist. Conform teoriei sale venitul trebuie s fie repartizat astfel nct s
aduc maximum de fericire, satisfacie unui numr ct mai mare de indivizi, principiu care, potrivit lui, ar
trebui s fie acceptat de ctre orice persoan rezonabil". Altfel spus, este vorba de a maximiza utilitatea
total a comunitii X, maximiznd utilitatea U i a n persoane care o compun:
Ut = iu = U i + U 2 +... + Un
i=1
100
Prin aplicarea acestei reguli se obin dou forme de distribuie a venitului total. Ele depind de
forma funciilor de utilitate marginal ale indivizilor care pot fi identice sau diferite.
C.
Criteriul egalitarist
Cea de a doua critic la adresa criteriului utilitarist demonstreaz c adevrata problem nu este
cea a maximizrii bunstrii totale, ci cea referitoare la ponderea relativ a bunstrii fiecruia n raport cu
a celorlali membri ai comunitii. Pentru a putea rezolva aceast problem sunt posibile cel puin dou
soluii:
a) Prima soluie, care se fundamenteaz pe ideile umanitilor i egalitaritilor J.J.
Rousseau i K. Marx, afirm c egalitatea bunstrii este n principal de dorit". Potrivit acestei
norme, ar fi bine ca utilitile totale ale diferiilor ageni economici s fie egalizate. Spre deosebire
de criteriul precedent, impactul su asupra distribuiei venitului depinde de forma funciilor de
utilitate marginal:
- dac sunt asemntoare, este aplicabil soluia furnizat prin intermediul venitul trebuie s fie
repartizat, n mod egal. Criteriul egalitarist i cel utilitarist conduc deci la acelai rezultat.
- dac sunt diferite, o distribuie egalitarist ar atribui un venit celor doi indivizi, astfel nct
utilitatea total a acestora s fie identic.
Ca urmare, cea mai mare parte a venitului revine celui care posed o capacitate mai mic de a se
bucura de acesta. Criteriul utilitarist i perceptele egalitariste conduc deci la concluzii diametral opuse.
b) Cea de a doua soluie, care pare dominant n cadrul societilor moderne cu economie
de pia, combin criteriul egalitarist cu cel al dotrii cu factori de producie. Primul impune
eliminarea neajunsurilor datorate srciei i asigur fiecrei familii un nivel de trai minim
garantat. Odat atins acest obiectiv, repartiia venitului naional poate corespunde remuneraiei factorilor n
funcie de productivitatea lor marginal.
D. Regula lui Rawls a maximizrii situaiei celor mai defavorizai
Rawls, n lucrarea sa "A Theory of Justice " ( 1972) propune ca distribuia s fie efectuat astfel
nct bunstarea celor mai prost dotai cu factori (n sens genetic spus cu factori de producie - n.n.) s fie
cea mai mare. Prelund un termen propriu teoriei opiunilor n condiii de incertitudine, putem vorbi de
regula maximizrii", ceea ce presupune ca situaia de minim s fie maximizat.
Rawls justific acest principiu pretinznd c, orice individ care are o puternic aversiune fa de
risc, aflat n situaia ipotetic n care el ignor orice aparine societii n care triete i orice poziie pe
care o va ocupa, va opta pentru acea repartiie care i va garanta cel mai mare venit minim. Acest principiu
nu implic eliminarea tuturor inegalitilor, deoarece el le admite n aceeai msur n care i cei mai
nefericii ai sorii pot atinge cel mai nalt nivel posibil de bunstare.
3.3.2. Redistribuirea voluntar
Anterior am prezentat principalele criterii normative de repartiie a venitului stabilite la nivelul
contractului social sau al Constituiei. n ciuda interesului pe care l prezint aceste principii, trebuie s
admitem c, n realitate, problema distribuirii optime nu se pune n aceti termeni, relativ abstraci, ci este
vorba de corectarea distribuiei existente, deci de cutarea unor criterii de redistribuire.
n acest sens au fost dezvoltate mai multe modele. Modelul lui Hochman i Rogers (1969) pornete
de la constatarea (postulatul) conform creia funciile utilitii individuale sunt interdependente i ca
urmare, acordarea unui ajutor unei persoane defavorizate aduce satisfacie nu numai beneficiarului
acestuia, ci i donatorului, ntruct el este sensibil fa de condiia social sau soarta altuia. Hochman i
Rogers consider c bogaii sunt incitai s realizeze, n mod spontan, transferuri n favoarea celor mai
defavorizai. Altruismul i generozitatea unora ar trebui s fie suficiente pentru a degaja ajutorul necesar
persoanelor srace i a asigura un anumit grad de egalitate.
Ali autori, precum Brennan (1973), au ajuns la aceeai concluzie pornind de la o ipotez diametral
opus. Comportamentul persoanelor nstrite nu este dictat de altruism, ci mai curnd de teama ca cei mai
sraci s nu le amenine proprietatea datorit veniturilor lor prea sczute, ceea ce reprezint sursa unor
probleme sociale i a criminalitii. Dac recunoatem c funciile de utilitate individual sunt
interdependente i c, n particular, persoanele nstrite gsesc o satisfacie n a le ajuta pe cele mai
defavorizate, problema redistribuirii poate fi abordat referindu-ne la teoria optimului paretian. Ca urmare,
este posibil o anumit redistribuire a veniturilor care s respecte libertile individuale. In aceste condiii,
transferul de venit, de care beneficiaz att sracii, ct i bogaii, amelioreaz bunstarea comunitii,
ntruct conform criteriului lui Pareto, toat lumea are de ctigat, fr ca nici o alt persoan s sufere.
Aceast nou repartiie a venitului (care rezult n urma transferului) nu poate fi considerat just cel puin
datorit faptului c se asociaz noiunea de redistribuire just cu cea de optimalitate paretian.
3.4. Instrumentele politicii de redistribuire
innd cont de faptul c piaa nu garanteaz, n mod spontan, o distribuire echitabil a veniturilor
i c redistribuirea voluntar realizat din altruism sau egoism este insuficient, s-a nscut necesitatea ca
statului s-i revin rolul de a conduce, n mod deliberat, o politic de redistribuire a veniturilor (i a
averii). Finalitatea sa const n a promova o mai bun coresponden ntre distribuia observat la un
moment dat i distribuia considerat ca fiind just i echitabil.
Aa cum am artat n introducere, definiia noiunii de redistribuire just face apel la judeci de
valoare care trebuie s fie formulate n cadrul procesului politic. Criteriile distribuirii echitabile, prezentate
anterior nu pot fi impuse cetenilor sau reprezentanilor lor, n schimb, ele ofer informaii asupra
principalelor concepii posibil de aplicat i a consecinelor acestora.
Vom putea observa c, n principiu, sistemele politice degaj o soluie care se situeaz ntre cea
propus de ctre criteriul utilitarist i cea care vizeaz acordarea unei prioriti absolute celor mai
defavorizai, aa cum susinea Rawls.
Plecnd de la principalele dou surse de inegaliti ntre venituri, aciunea puterii publice se poate
concentra, n principiu, fie asupra inegalitilor de oportuniti, fie asupra celor de remuneraie. Cu toate
acestea ns, n practic, s-a dovedit c cea mai mare parte a mijloacelor de aciune prezint un efect
subsidiar i asupra celeilalte surse de inegaliti de venit.
Aciunea contra inegalitilor de oportuniti'" trebuie s fie condus n primul rnd pe plan
instituional. De aceea, aceast prevedere trebuie s se nscrie n Constituie i s existe obligativitatea de a
respecta drepturile individuale fundamentale care au o influen preponderent asupra egalitii
oportunitilor.
n sens restrns, este vorba despre egalitatea n faa legii, care nu ar trebui s sufere nici o restricie
legat de sex, ras, naionalitate sau religie, ct i de respectarea libertilor de emigrare sau imigrare, sau a
celor de comer sau de exercitare a unei profesiuni. Aceasta va conduce, n egal msur, la o serie de
msuri cu caracter social-economic cum ar fi de exemplu:
- eliminarea srciei i analfabetismului, deoarece acestea tind, n mare msur, s se transmit
generaiilor descendente;
- redistribuirea averilor sau cel puin reducerea concentrrilor de avere, prin impozitarea acesteia,
precum i a succesiunilor i a donaiilor;
- ncurajarea dezvoltrii regiunilor aflate n declin economic n scopul reducerii consecinelor
nefaste asupra cetenilor acestora datorit lipsei sau dispariiei locurilor de munc.
100
Aciunea asupra inegalitilor de remunerare" se poate exercita prin iniierea unor msuri legale
sau de reglementare, precum: fixarea unui nivel minim al salariului, controlul preurilor i/sau al chiriilor
sau prin subvenionarea preurilor agricole. Aceste intervenii asupra procesului de fixare a preurilor
factorilor de producie sau a bunurilor vizeaz protejarea anumitor categorii sociale defavorizate i
garantarea unui nivel al venitului, diferit de cel care se formeaz prin jocul liber al mecanismelor pieei.
Cu toate acestea, teoria i practica au demonstrat c eficacitatea msurilor intervenioniste (de
genul celor menionate) las adesea de dorit. n plus, ele perturb buna funcionare a pieelor, ceea ce
reprezint cel mai puternic neajuns al acestor msuri, ntruct o mai mare egalitate a remuneraiilor implic
un efort important pentru a ameliora funcionarea pieelor prin reducerea obstacolelor aflate n calea
concurenei, printr-o lupt contra monopolurilor i cartelurilor, a protecionismului promovat n anumite
sectoare economice, a preurilor administrate i a mecanismelor insitituionalizate de indexare a veniturilor.
Reducerea inegalitilor de remunerare se bazeaz ns i pe iniierea unor msuri bugetare care
pot avea drept scop:
favorizarea acumulrii de capital uman graie unei dezvoltri a sistemului de instruire la toate
nivelurile, a liberului acces la studiu pentru toi cei care posed competenele necesare, i dac este
cazul acordarea unor faciliti financiare personalizate;
- favorizarea conservrii calitii capitalului uman prin msuri n domeniul formrii permanente, a
igienei, sntii i habitatului;
- acordarea de ajutoare directe persoanelor defavorizate prin transferuri financiare sau prin punerea
la dispoziie, n mod gratuit, a unor prestaii publice.
Aciunea de redistribuire poate avea caracter global sau selectiv, ns, n practic, nu este
ntotdeauna uor s se fac o distincie ntre aceste dou forme.
Msurile ntreprinse au o aciune global " atunci cnd se urmrete obinerea unui efect general
de redistribuire. Astfel, o impozitare progresiv a venitului reprezint o msur global care, printr-o
impozitare mai puternic a veniturilor medii i ridicate i printr-o exoneraie a veniturilor sczute, exercit
o puncie fiscal mai important asupra pturilor nstrite ale populaiei.
n alte cazuri, aciunea statului, care rmne n principal global, vizeaz, n mod mai specific,
anumite grupuri ale populaiei ai cror membri ndeplinesc anumite condiii (de exemplu: pensionari,
invalizi, omeri sau chiar agricultori). Faptul c aparin unuia dintre aceste grupuri le d dreptul la unele
reduceri fiscale asupra venitului sau la alocaii sau subvenii, fr ca situaia individual a acestora s fie
luat n consideraie.
Prin opoziie, politica de redistribuire este selectiv atunci cnd are drept obiectiv ajutorarea, n
mod direct, a unor persoane care sufer anumite privaiuni sau care au anumite merite. Acest ajutor, care
este furnizat, n principal, sub forma unor transferuri n numerar (acordarea de asisten, burse de studii,
locuine subvenionate) sau n unele cazuri, sub forma unor prestaii n natur (asisten medico-social)
este acordat pe baza unei examinri a situaiei particulare a fiecrui beneficiar. Spre deosebire de msurile
globale, nu este suficient ca acesta s aib un drept, s satisfac condiiile de eligibilitate generale, ci
trebuie ca, n plus, el s se afle ntr-o situaie financiar dificil.
Din punct de vedere administrativ, politicile globale sunt mai puin costisitoare din prisma
formalitilor care trebuie ndeplinite, n timp ce msurile selective necesit un aport administrativ mult
mai costisitor pentru a identifica persoanele aflate n nevoie i pentru a verifica fundamentarea acestor
cereri de ajutoare.
Din punct de vedere financiar ns, msurile selective sunt mai avantajoase, deoarece ele permit
concentrarea efortului acolo unde acesta este absolut necesar, n timp ce, msurile globale prezint
inconvenientul de a disipa" acest efort ctre toi cei care au dreptul, fr ca toi acetia s aib n mod
efectiv nevoie.
Principalele instrumente care pot fi folosite pentru a induce un efect de redistribuire asupra
venitului sunt: fiscalitatea, cheltuielile publice i administrarea preurilor.
A. Fiscalitatea
Fiscalitatea reprezint, fr ndoial, cel mai cunoscut mijloc de redistribuire, ns poate cel mai
puin vizibil. Ea exercit un efect de redistribuire atunci cnd puncia fiscal total, adic cea care rezult
din ansamblul sistemului fiscal este, n mod proporional, mai ridicat pentru veniturile mari dect pentru
veniturile modeste. Progresivitatea fiscalitii depinde pe de o parte, de progresivitatea fiecrui impozit i
pe de alt parte, de structura sistemului fiscal.
Sistemele fiscale sunt formate printr-o juxtapunere a unei serii de impozite diferite. Alturi de
impozitul pe venit, se utilizeaz impozitul asupra averii, a succesiunilor, donaiilor, vnzrilor, beneficiilor
capitalului, i diferite alte drepturi i taxe cu caracter fiscal.
n raport cu venitul, aceste impozite pot fi progresive (adic cresc mai mult dect proporional),
proporionale sau chiar regresive (cresc mai puin dect proporional), ceea ce face ca sistemul fiscal n
ansamblul su s fie mai mult sau mai puin progresiv n funcie de ponderea diferitelor impozite i de
natura grilei de impozitare.
B.
Cheltuielile publice
Statul poate s acioneze asupra distribuirii venitului: fie furniznd prestaii n natur, care ar
trebui, n principiu, s favorizeze, n mod particular, clasele cu venituri modeste, fie transfernd putere de
cumprare anumitor categorii de persoane, sub form de alocaii.
a)
Printre prestaiile publice n natur distingem pe:
- cele care sunt rezervate persoanelor care ndeplinesc anumite condiii specifice ce justific un
ajutor n natur din partea statului (asisten medico-social etc.);
- cele care sunt, n mod potenial, la dispoziia tuturor celor care au nevoie de ele (precum,
nvmntul gratuit, ngrijirile medicale sau campaniile de vaccinare), dar a cror gratuitate sau al
cror cost redus le fac accesibile unor categorii de populaie care altfel nu ar putea beneficia de ele;
- cele care vizeaz categorii bine determinate ale populaiei, independent ns de situaia financiar a
beneficiarilor (servicii sociale destinate persoanelor n vrst sau celor cu handicap, alocaii
familiale, servicii de orientare profesional etc.).
b) Cu toate acestea, pentru a obine un efect de redistribuire se utilizeaz, cel mai adesea,
transferuri n numerar, care spre deosebire de cele din natur, sunt mai mult sau mai puin
selective:
- fie, ele pot fi acordate, n mod global, tuturor persoanelor care, spre exemplu, n-au un venit cel
puin egal cu un anumit nivel sau cu cel al unor grupuri de populaie care satisfac anumite condiii
generale. Asigurrile de btrnee i invaliditate, de omaj sau alocaiile familiale constituie
exemplele clasice ale acestei forme de ajutor;
- fie, ele sunt acordate numai persoanelor care ndeplinesc anumite criterii bine determinate (burse
de studii, alocaii pentru omeri, pensii de btrnee suplimentare etc.).
Trebuie s notm faptul c transferurile nu sunt, n mod necesar, distribuite direct persoanelor care
au nevoie de ele. Anumite subvenii pot fi acordate, spre exemplu, ntreprinztorilor care angajeaz cu
precdere tineri care i-au terminat studiile. De asemenea, unele subvenii sunt acordate pentru a reduce
preul unor produse sau servicii de prim necesitate i care greveaz foarte mult asupra bugetelor de familie
ale categoriilor sociale cu venituri modeste (spre exemplu, anumite bunuri alimentare, ca pinea, laptele,
oule, transporturile).
100
C.
Administrarea preurilor
n egal msur, statul poate obine un efect de redistribuire intervenind asupra pieelor n scopul
de a modifica preurile relative. Acest lucru se poate realiza prin trei modaliti, ns cu toate acestea,
experiena a demonstrat c acest mod de a aciona prezint serioase inconveniene n privina eficacitii
alocrii resurselor.
Politica salariilor minime are n vedere ca salariile celor mai puin calificai s primeasc o
protecie particular pentru determinarea remunerrii lor. Aceast protecie se concretizeaz prin
introducerea unui salariu minim superior preului de echilibru al pieei muncii.
Controlul chiriilor are drept obiectiv pstrarea n limite acceptabile a nivelului chiriilor, ntruct
acestea ocup o parte important a bugetelor familiilor cu venituri modeste.
n sfrit, subvenionarea preurilor agricole este determinat de preocuparea pentru a asigura
agricultorilor un venit minim, paritar n raport cu cel al muncitorilor i pentru a-i pune la adpost de
fluctuaiile preului produselor agricole datorat caracterului incert al acestor producii.
Este interesant de notat faptul c, dac n cele trei exemple obiectivele de echitate i de eficacitate
economic sunt n conflict, n alte cazuri cum ar fi cel n care statul reglementeaz monopolurile pentru a
restabili condiiile de concuren i a ameliora alocarea resurselor, aciunea sa este, n principiu, n
concordan cu politica de redistribuire a veniturilor.
3.5. Limitele politicii de redistribuire
Iniierea unei politici de redistribuire ridic cel puin dou probleme i anume: incidena efectiv a
msurilor de redistribuire nu este ctui de puin transparent i nu corespunde ntotdeauna celei dorite de
legislator; i angajarea unor msuri de redistribuire prezint adesea influen asupra masei venitului de
distribuit i, cel mai adesea, d natere unui conflict ntre obiectivele de echitate i eficacitate.
3.5.1. Neconcordanele existente ntre redistribuirea legal i cea efectiv
Din experien, se tie c povara fiscal nu este ntotdeauna suportat de ctre contribuabilul legal,
adic de cel care este obligat, din punct de vedere legal, s plteasc impozitul la fisc, ci ea este asumat, n
realitate, de ctre un alt contribuabil, care devine contribuabil efectiv. Acest fenomen este denumit de ctre
teoria fiscalitii translatarea impozitului".
Posibilitatea de a repercuta impozitul asupra altor ageni economici are puternice consecine asupra
politicii de redistribuire, deoarece, dei translatarea este adesea dorit de ctre legislator, ea este rareori
transparent i nu se produce aa cum s-a prevzut. Ca urmare, n multe cazuri, se ignor persoana care
suport efectiv povara fiscal: astfel, efectul de redistribuire uneori nu se afl n corelaie i chiar
acioneaz n contrasens cu obiectivul urmrit.
Slaba transparen a efectului de redistribuire nu se manifest numai n ceea ce privete impozitele,
ci chiar i mult mai intens la nivelul cheltuielilor publice angajate n scopuri de redistribuire.
Este n mod particular, cazul prestaiilor n natur, dar este la fel de greu s determinm dac
transferurile n numerar ajung cu adevrat la beneficiarii cutai. Pe de o parte, ajutoarele globale prezint
dezavantajul de a nu ine seama de situaiile individuale. Pe de alt parte, experiena arat c aparatele
foarte greoaie de control, care s-au creat pentru atribuirea anumitor transferuri, nu evit nicidecum s
practice discriminri. Trebuie s avem aici n vedere acele persoane deosebit de abile care tiu s obin
toate avantajele posibile, n timp ce alte persoane, din lips de informaii sau din reinere, renun s
demareze iniiativele ce sunt necesare a fi ntreprinse.
Fie c este vorba de prestaii n natur sau de transferuri, efectul de redistribuire efectiv al
cheltuielilor publice este deci rareori evident. Aceasta ar justifica un efort constant de analiz i de control
pentru a ne asigura c efectele merg n sensul obiectivelor afiate din punct de vedere politic i legal.
3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate

Influena politicii de redistribuire asupra volumului i alocrii resurselor poate fi tot att pozitiv,
ct i negativ.
Influena este pozitiv, atunci cnd politica de redistribuire contribuie la ameliorarea eficacitii
alocrii resurselor. Astfel, creterea cheltuielilor publice ce vizeaz ameliorarea educaiei i sntii
ansamblului populaie este, fr ndoial, favorabil creterii economice, n consecin venitului naional ce
trebuie distribuit. Ea contribuie totodat la pacea social care domnete ntre partenerii sociali dac acetia
sunt satisfcui de repartiia dintre remuneraia muncii i cea a capitalului. Obiectivele alocrii optime i
distribuirii echitabile sunt deci complementare.
Aceast influen este cel mai adesea negativ, ceea ce nseamn c politica de redistribuire
duneaz asupra eficacitii alocrii resurselor, deci ele sunt antagoniste.
Aceast a doua situaie a preocupat muli economiti i politicieni de dreapta i de centru-dreapta,
care au pus n eviden, ncepnd cu anii '70, consecinele negative asupra alocrii resurselor i deci, asupra
venitului naional ce trebuie distribuit, ale unei politici de redistribuire accentuat agresiv, i n plus
conceput fr a ine seama de posibilele repercursiuni asupra eficacitii economice.
Consecinele negative ale politicii de redistribuire constau n efectele perverse pe care acestea le
are asupra dorinei de a munci, a economisi sau de a investi a agenilor economici, i n consecin asupra
nivelului i creterii economice a venitului naional.
Problema poate fi explicat, pe plan teoretic, analiznd modul n care un impozit progresiv asupra
venitului poate induce o diminuare a ofertei de munc a unei persoane cu venit ridicat, ceea ce va influena
negativ asupra venitului total ce urmeaz a fi distribuit.
Principala concluzie este c dorina egalitaritilor de a repartiza venitul total maxim, n mod egal,
ntre cei doi indivizi nu poate fi satisfcut, deoarece acest venit este el nsui n funcie de politica de
redistribuire. Dac contribuabilul nstrit este impozitat foarte mult, el va decide s munceasc mai puin
(efect de substituie), ceea ce va diminua venitul naional ce urmeaz a fi distribuit.
Ilustrat prin exemplul prelevrii unui impozit progresiv asupra venitului, problematica unui efect
disuasiv asupra efortului de munc se pune i pentru alte categorii de msuri de redistribuire, cum ar fi
transferurile n numerar. Spre exemplu, s-a observat c ajutoarele de omaj sau salariile compensatorii
provoac un efect disuasiv asupra efortului de munc.
Pericolul ca politica de redistribuire s exercite un efect pervers asupra deciziilor agenilor
economici nu se limiteaz la oferta de munc, ci se extinde i asupra dorinei lor de a economisi, investi
sau de a-i asuma anumite riscuri.
n anumite circumstane, impozitul pe venit poate descuraja economisirea, atunci cnd venitul pe
care acesta l degaj va fi impozitat foarte mult sau va descuraja investiiile, dac beneficiul net este
considerat insuficient ca urmare a unei impozitri greoaie. n acelai mod, n domeniul transferurilor ntre
generaii precum asigurrile de btrnee, se pune problema dac formarea unei economisiri colective
obligatorii induce o cretere sau o diminuare a economisirii private totale sau dac politica de investiii a
instituiilor de asigurri este favorabil att expansiunii economice, ct i agenilor economici privai.
Impactul fiscalitii sau al transferurilor asupra acestor variabile care determin volumul i ritmul
de cretere al produciei poate fi asimilat n practic cu cel asupra eficacitii economice care pune accentul,
conform criteriului Pareto, pe bunstarea populaiei. Aceast constatare rezult din faptul c o sarcin
fiscal excedentar reprezint o surs de pierdere de bunstare pentru colectivitate, ntruct impactul
negativ al unei prelevri fiscale asupra bunstrii indivizilor nu este n ntregime compensat prin impactul
pozitiv al prestaiilor publice furnizate de ctre stat.
n final, trebuie s adugm c angajarea unei politici de redistribuire antreneaz importante
costuri administrative, resurse - n principal de munc - care ar putea fi afectate unor sarcini productive.
100
Faptul c iniierea unei politici de redistribuire presupune un cost de eficacitate nu nseamn c

trebuie s se renune la ea, ci acest lucru trebuie luat n considerare odat cu conceperea sa. Pentru fiecare
msur avut n vedere, trebuie s se fac o analiz (un arbitraj) privind contribuia sa la obiectivul de
redistribuire i costul su de eficacitate, reinndu-se doar acele msuri care se pot traduce printr-un
ctig social net.
Aa cum am vzut este perfect justificat s se iniieze o msur de redistribuire care are efecte
negative asupra alocrii optime a resurselor, att timp ct ea induce un ctig net pentru colectivitate.
Exemplul prezentat ns nu permite luarea unor decizii. Pentru aceasta trebuie s se fac o analiz empiric
a costului de eficacitate i a efectului de redistribuire preconizat al acestor msuri. Evident, msurile de
redistribuire ar trebui pe de o parte, s fie eficace n ceea ce privete impactul lor asupra distribuirii, i pe
de alt parte, s nu minimizeze costul de eficacitate.
Numeroi autori recomand renunarea, pe ct posibil, la practica tradiional ce const n a
conferi cheltuielilor publice un dublu rol: cel de vector de prestaii publice i cel de instrument al politicii
de redistribuire.
n practic, s-a dovedit c urmrirea acestor dou obiective prin intermediul unui singur
instrument este ineficace pentru unul sau altul dintre aceste obiective. O regul bine stabilit a politicii
economice stipuleaz c n funcie de numrul de obiective vizate ar trebui s se utilizeze cel puin tot
attea instrumente, i c fiecare instrument ar trebui folosit n domeniul n care eficacitatea sa este cea mai
mare.
In scopul de a respecta mai bine separaia celor dou funcii ale bugetului trebuie s se aib n
vedere urmtoarele reguli:
Prestaiile publice sub form de bunuri i servicii ar trebui s vizeze obiectivul de alocare a
resurselor i ar trebui furnizate, pe ct posibil, utilizatorilor contra plii unui pre;
Redistribuirea bogiei ar trebui s fie realizat prin intermediul fiscalitii i transferurilor n

numerar. Cu toate acestea, efortul de redistribuire ar trebui s fie, n mod considerabil, ntrit
pentru ca n virtutea noii strategii a alocrii resurselor cheltuiala suplimentar impus familiilor
modeste, s poat fi compensat prin transferuri operate n favoarea lor prin intermediul
prelevrilor fiscale asupra persoanelor nstrite.
CAPITOLUL 4. ABORDRI TEORETICE ALE BUGETULUI PUBLIC 4.1.
Caracteristici i funcii ale bugetului public
O evoluie semnificativ n istoria intelectual a secolului XX a fost recunoaterea explicit de

ctre economiti, politicieni i de ctre publicul larg a importanei rolului statului 5 n economie. Bugetul
public6 reflect, n genere, politica guvernului fa de economie. Bugetul public este o previziune a
cheltuielilor i veniturilor pentru anul fiscal urmtor, care poate sau nu s corespund cu anul
calendaristic. Cu excepia economiilor primitive, bugetul este instrumentul-cheie pentru exprimarea i
punerea n aplicare a politicilor economice ale guvernului. Bugetele publice au multiple implicaii asupra
economiei naionale. Prin intermediul bugetelor, statul i exercit funciile alocativ, stabilizatoare i
distributiv (Musgrave, 1959). n spe, bugetele sunt documente att politice ct i economice i sunt
produsul proceselor politice prin care interesele concurente ale oricrei naiuni i gsesc un punct comun.
5Problemele discutate aici sunt legate de toate nivelurile instituiilor statului dintr-un sistem.
6 Trebuie fcut o distincie ntre buget i sistem bugetar. Dac termenul buget se refer exclusiv la documentele care conin
propunerile financiare, sistemul bugetar se refer la relaia dintre diferite etape care trebuie urmate pentru a putea compila
documentele bugetare (ThornhiU, l984).
Cu toate c deciziile bugetare importante care influeneaz performanele economiei i datoria

public sunt, de obicei, apanajul guvernului central, multe ri au forme de guvernmnt locale sau statale
(provinciale). Acestea sunt responsabile de furnizarea diferitor servicii i au autoritatea de a colecta
venituri prin intermediul impozitrii sau de a se mprumuta n nume propriu. Aceast delegare a autoritii
are cel mai nalt nivel n Statele Unite, unde, n marea lor majoritate, serviciile publice sunt furnizate la
nivel statal sau local i unde exist o tradiie ca statele s fie uniti de decizie individuale. n Marea
Britanie, prin contrast, posibilitatea autoritilor locale de a efectua cheltuieli este limitat de reguli stabilite
la nivel central. Atribuiile autoritilor locale sunt de asemenea limitate n ceea ce privete posibilitatea de
a se mprumuta i de a crete nivelul impozitelor i taxelor, care sunt stabilite de ctre guvernul central
(bugetul Comunitii Europene este un exemplu n care autoritatea pentru cheltuielile majore, n special
pentru sprijinirea agriculturii, a fost cedat unui organism transnaional).
Dificultatea discutrii bugetrii ca un process politic rezid n diferena abordrii companiilor din
sectorul privat sau a indivizilor i abordarea instituiilor statului. Cu toate c procesul de pregtire i
dezbatere a bugetului public a progresat considerabil n secolul XX, acesta este nc inferior modului n
care bugetele sunt abordate de ctre companiile private sau chiar de ctre indivizi. Practica privat n
domeniu este dominat de o serie de reguli bine definite, iar firmele sunt obligate a prezenta bilanuri,
conturi de profit i pierdere i a-i monitoriza foarte atent fluxurile de numerar. Gradul de ndatorare a
companiilor este monitorizat ndeaproape de ctre acionari, care sunt de asemenea, critici ai previziunilor
profiturilor i creterii viitoare. Indivizii care eueaz n managementul bugetului propriu sunt ndeaproape
monitorizai de ctre bnci i agenii de credit, iar cei cu afaceri mai complexe pot beneficia de ajutorul
unor profesioniti n domeniu.
Responsabilitatea guvernamental, chiar i ntr-o democraie dezvoltat, este n realitate mai puin
clar dect cea a companiilor fa de acionari, sau dect responsabilitatea indivizilor n faa creditorilor.
Drept rezultat, bugetele publice au o calitate mai sczut comparativ cu normele sectorului privat.
Previziunile veniturilor i cheltuielilor sunt foarte des diferite fa de ce se ntmpl n realitate,
modificrile n practicile contabile sunt fcute cteodat n scopuri politice de cosmetizare, iar anumite
distincii precum cea ntre cheltuieli curente i cheltuieli de capital sunt n mod frecvent lasate deliberat
neclare. Aceste critici ale proceselor bugetare publice sunt mai valabile n unele ri dect n altele.
Dup Aronson i Schwartz (l981) dimensiunea sumelor bugetare i a programelor pe care acestea
sunt bazate reprezint linia de demarcaie ntre sectoarele public i privat. Bugetul stipuleaz care sunt
bunurile i serviciile care vor fi furnizate cetenilor de ctre autoriti i care vor fi furnizate de ctre
sectorul privat. Decizia privitoare la furnizor, ce s se furnizeze i cine va fi beneficiarul ar trebui s
reprezinte o reflectare a valorilor, preferinelor i prioritilor comunitii. n consecin, bugetul reprezint
un document politic prin care banii sunt alocai n concordan cu judeci de valoare, iar procesul bugetar
este un proces politic care are loc ntr-o aren politic (Gildenhuys, 1997).
Thornhill (1984 apud Gildenhuys, 1997, p. 394) rezum cele mai importante caracteristici ale
bugetului public dup cum urmeaz:
- bugetul, dup aprobarea sa de ctre autoritatea legislativ este executoriu;
- rezultatele majoritii obiectivelor care urmeaz a fi realizate prin buget nu sunt cuantificabile;
- odat ce obiectivele aciunii instituiilor publice difer semnificativ de cele ale organizaiilor
private, procesele determinrii coninutului bugetului public sunt deci unice;
- autoritile nu-i adapteaz ntotdeauna cheltuielile astfel nct s corespund veniturilor
disponibile.
Se poate deci spune c bugetul public este un un instrument aflat la dispoziia autoritii
legislative. Acesta ghideaz activitile econimice, sociale i politice ale unei comuniti ntr-o anumit
direcie n scopul realizrii unor scopuri i obiective predeterminate, ale cror rezultate nu sunt ntotdeauna
100
cuantificabile. Bugetul conine, de asemenea, toate msurile necesare subordonrii autoritii executive
celei legislative ca reprezentant al votanilor i pltitorilor de impozite. Caracteristicile bugetului public
asigur fundaia unic pe care sunt bazate elaborarea, aprobarea, i execuia. n administraia public
bugetul servete ca un instrument de luare a deciziilor prin care se stabilesc prioritile, scopurile i
obiectivele, programele operaionale sunt compilate i controlul este exercitat. Documentul bugetar este
produsul final al procesului bugetar i ar trebui s fie potivit pentru analizare i aprobare de ctre
autoritatea legislativ, n timp ce execuia coninutului su trebuie s realizeze obiectivele publice.
Calitatea bugetului depinde de acurateea datelor pe care acesta se bazeaz, de calitatea metodelor i de
expertiza utilizate precum i de integritatea care caracterizeaz procesul de elaborare. Ca i rezultat al unui
spectru larg de servicii pe care o autoritate trebuie s le remit, bugetele pot oferi doar o imagine sinoptic
ale implicaiilor financiare. Pentru aceasta trebuie s se fac un compromis n documentul bugetului ntre
cerinele pentru informaiile adecvate i precise i cele pentru control (Kotze, 1979).
Gildenhuys (1997) identific funciile bugetului public dup cum urmeaz:
-Bugetul este o declaraie de politici ce declar scopurile i obiectivele specifice pe care o autoritate
public dorete s le ating prin intermediul cheltuielilor. Acesta reprezint politici publice
exprimate n valori monetare i reprezint ntruparea politicilor i a obiectivelor implicite ale
politicii. n procesul de elaborare a politicilor, realizarea celor mai importante obiective i scopuri
ar trebui s fie prioritare. Ca un document de elaborare a politicilor, bugetul conine, de obicei, o
definire a cantitii i calitii serviciilor propuse a fi livrate. Totui, nu exist niciun ghid normativ
prin care prioritile pot fi determinate tiinific, acestea fiind rezultatul priceperii politice.
Redistribuirea avuiei este una din cele mai importante funcii ale bugetului public. Aceasta
necesit o integrare total ntre cele dou pri ale bugetului - politica veniturilor i cea a
cheltuielilor - pentru a se conforma unei politici de redistribuire.
Pentru autoritatea administrativ, bugetul este un program de lucru pe care fiecare departament i
poate baza propriul program operaional de lucru. Aceast funcie a bugetului cere ca structura
obiectivelor, planul activitilor, planul resurselor, i planul financiar s fie clar explicitate n
documentele bugetare.
Bugetul servete ca o surs de informare pentru oricine este interesat; informaia coninut n
draftul de buget este necesar pentru studiere, iar, dup aprobare, servete dept cea mai important
surs de informaii pentru executarea funciilor de ctre autoritatea administrativ.
Bugetul reprezint, de asemenea, un instrument de coordonare prin intermediul cruia activitile
guvernului pot fi integrate, deoarece ar trebui s conin toate informaiile referitoare la politicile,
obiectivele i activitile guvernului ntr-un singur document.
Bugetul este i un instrument de control utilizat de cte autoritatea legislativ asupra autoritii
executive i de ctre autoritatea executiv asupra autoritii administrative i chiar pentru control
intern n cadrul oricrei componente ale autoritii administrative. Dou tipuri de control
administrativ sunt importante din acest punct de vedere, controlul a priori i cel ex post.
4.2. Evoluia unei teorii?

Aplicabilitatea cuvntului teorie" n acest domeniu este departe de utilizarea sa n tiinele sociale,
n special n tiina economic. Acest lucru a fost recunoscut explicit de ctre autoritatea n domeniu,
Wildawsky, care spunea: ...o teorie normativ a bugetrii ar fi o teorie politic specific i cuprinztoare
care ar detalia care ar trebui s fie aciunea guvernamental la un moment dat. Avnd n vedere c bugetul
reprezint rezultatul unei lupte politice, o teorie normativ a bugetrii sugereaz eliminarea oricrui
conflict referitor la rolul guvernului n societate. O asemenea teorie, este deci utopic n cel mai adevrat
sens al cuvntului: crearea i acceptarea sa ar nsemna sfritul politicii."(Wildawski i Caiden, 1997, p.

265)
O mare parte din literatura bugetelor publice eman din Statele Unite, unde n anii '60,
,,incrementalismul" devenea teoria dominant a bugetrii. Incrementalismul este acel tip de elaborare de
politici bazat pe modificri minore, marginale ale politicilor existente. Acest lucru presupune nu doar c
raionalitatea comprehensiv este imposibil, dar i c politicile sunt extrem de rar modificate radical ca
rezultat al unor revizuiri extinse. Reprezint o tendin a guvernelor de a petici politicile mai degrab dect
a analiza oportunitatea continurii acestora. Lund n considerare lucrrile lui Wildavsky (1964), Fenno
(1965) i alii, procesul bugetar era vzut ca stabil, predictibil, modificndu-se foarte puin de la an la an i
bazat pe roluri bine definite care puteau fi reprezentate de ctre reguli simple de luare a deciziilor. Acetia
susin c un proces care se concentreaz pe o modificare minor este preferabil unuia care ia n considerare
revizuirea ntregului buget pentru c modereaz conflicte, reduce costurile analizelor, stabilizeaz rolurile
i ateptrile bugetare i reduce timpul pe care oficialii trebuie s l acorde procesului bugetar, crescnd
probabilitatea ca valorile politice importante s fie luate n considerare. Termenul incrementalism promite
cretere pentru majoritatea programelor i cheltuielilor bugetare. Analiza statistic a rezultatelor
incrementale msoar, de obicei, cuantumul i ratele creterii. Totui, incrementalismul ofer puine
explicaii referitoare la cum sunt luate deciziile sau cum se divizeaz creterea (Schick, 1983).
La sfritul anilor '70 incrementalismul a fost serios atacat ca i teorie bugetar (LeLoup, 1978)
pentru ngustimea concentrrii analitice i modificrilor n procesul bugetrii. Cnd o teorie se aplic
tuturor situaiilor, n toate momentele, fr posibilitatea de a infirma evidena, nu mai este o teorie i are
utilitate redus pentru explicarea sau descrierea sa."
Pe msur ce intervenia economic i social a statelor a crescut, limitele incrementalismului ca
practic bugetar au devenit din ce n ce mai evidente. Un numr de tehnici sau ncercri de reformare ale
sistemelor bugetare au fost introduse pentru ca deciziile s fie raionale. Aceste tehnici au fost aplicate n
perioade diferite i de ctre guvernele regionale i locale
Evoluia teoriei bugetare i a elaborrii politicilor arat c un progres evident a fost realizat, de
multe ori pe fronturi modeste i cu tehnici simple. O evoluie-cheie n teoria bugetar este reprezentat de
diferenierea ntre microbugetare i macrobugetare i tensiunea inerent dintre acestea (LeLoup, 1988).
Macrobugetarea - decizii la nivel nalt legate de cheltuieli, venituri, deficite agregate, de obicei luate de
sus n jos. Microbugetarea - decizii la nivel intermediar aplicabile ageniilor, programelor i bugetelor
funcionale, de obicei luate de jos n sus." (LeLoup apud Rubin, 1998, p. 19)
Amndou nivelurile de analiz sunt interesate de modul de structurare a puterii n procesele
bugetare precum i de modul n care puterea este exercitat i exprimat prin alegerile bugetare.
Conceptualizarea elaborrii bugetului s-a modificat de la un ciclu al solicitrilor incrementale i aciuni
legislative ctre o serie complex de rspunsuri politice la schimbrile economice pe termen scurt i la
proieciile trendurilor inflexibile ale cheltuielilor i veniturilor pe termen lung. ntrebrile-cheie se
concentreaz acum asupra modului n care se echilibreaz deciziile la nivel micro n parametrii nivelului
macro. Nicio mare teorie bugetar nu a fost elaborat, dar ne aflm aproape de a explica procesul
bugetar..."(LeLoup apud Rubin, 1998, p. 36)
4.3. Reguli i norme pentru elaborarea bugetelor publice
Experiena recent a elaborrii bugetelor i politicilor a lsat la o parte un set subtanial de reguli,
norme i practici, care sunt aplicate sau urmate n mod obinuit n majoritatea rilor, pentru c acestea sunt
unanim recunoscute ca fiind funcionale i eficiente i sunt solicitate de ctre organizaii internaionale i
piee financiare (Lacasse, 1996). Normele bugetare sunt formulate explicit, iar conformitatea sau
neconformitatea acestora este uor observabil i deseori sancionat de ctre pieele financiare.
100
Mikesell (1991) a exprimat de asemenea opinia c tehnicile de reform bugetar sunt consecvente
cu principiile clasice de evaluare a bugetelor:
1. Universalitate. Bugetul trebuie s conin toate veniturile i cheltuielile statului. Procesul singular va
cuprinde astfel toate activitile statului.
2. Unitate. Toate veniturile i cheltuielile statului, trebuie s aib legtur unele cu altele. Criterii de
evaluare consistente trebuie aplicate oricrei cheltuieli, indiferent de nivelul guvernrii n care este
localizat.
3. Exclusivitate. Doar chestiunile financiare trebuie s apar n buget (analitii contemporani recunosc,
totui, c aproape toate aciunile guvernamentale au implicaii financiare).
4. Specificitate. Bugetul trebuie executat precum este legiferat. Nu trebuie fcute modificri n timpul
anului bugetar.
5. Anualitate. Bugetul trebuie elaborat n fiecare an pentru anul urmtor al existenei instituiei.
6. Exactitate. Bugetul trebuie s fie pe ct posibil correct, iar documentul n sinea sa trebuie s fie
consecvent.
7. Claritate. Bugetul trebuie s descrie ceea ce se propune ntr-un mod uor de neles. Documentul, n
efortul de a fi cuprinztor, nu trebuie s ascund nteniile n detaliile funcionale.
8. Publicitate. Bugetul, ntr-o democraie reprezentativ nu trebuie s fie secret. Bugetul conine planul
cheltuielilor (precum i estimrile veniturilor) guvernului. Este foarte clar contrar principiilor
democraiei c asemenea decizii importante sunt fcute fr intreaga atenie a publicului.
Conform lui Lacasse (1996) cele mai importante reguli sunt: universalitatea i perspectiva
multianual n elaborarea bugetelor i capacitatea de implementare a monitorizrii pentru o corect
responsabilitate i ajustri temporare.
Pe de alt parte, Wildavsky i Caiden (1997) susin c pentru a nelege ce s-a ntmplat n
timpurile noastre n teoria bugetar trebuie s se ia n considerare modificrile radicale ale normelor
comportamentului dezirabil. n conformitate cu acestea bugetele au aprut la sfritul secolului al XIX-lea
ca rezultat al reformelor care au nlocuit secole de ncurcturi i management defectuos cu controlul
cheltuielilor bazat pe norme de repetitivitate, universalitate, alocare legislativ, audit i echilibru. n ziua de
azi bugetele publice sunt evaluate n funcie de implicaiile acestora pe termen lung, acestea constnd n
diferite tipuri de cheltuieli, ele fiind neechilibrate, incerte i dependente de circumstane dincolo de
controlul acestora.
n ceea ce privete universalitatea, regula ar putea fi rescris astfel: fiecare ban a crui alocare se
face pe baza unui proces politic, nu unul al pieei, ar trebui nregistrat i prezentat pentru evaluare n buget.
Puine dispute s-au dus pe marginea acestei reguli la nivel teoretic, n practic aceasta este o regul mult
mai solicitant. Aceast regul a fost nclcat de ctre mprumuturile directe, garanii, reduceri/scutiri de
impozite, companii extrabugetare, programe sociale i altele (Wildavsky i Caiden, 1997).
Drept exemplu, n ultimele dou decade, reintegrarea fondurilor speciale ntr-o perspectiv
bugetar normal a reprezentat una dintre cele mai mari modificri n implementarea acestei reguli. Exist,
de asemenea, o tendin n evoluie de a trata activitile comerciale efectuate de ctre departamente i
ntrprinderi publice ca ceea ce sunt - n alte cuvinte, distincia ntre funciile comerciale i cele de elaborare
a politicilor publice au fost mbuntite (privatizrile au avut un rol important aici).
Problemele cu alte categorii precum cheltuieli cu taxe i impozite (n fapt, pierderile cauzate de
reduceri sau scutiri de impozite), garanii i reglementri este puin probabil s fie depite. Garanii
implicite, precum obligaii de pensii, garanii pentru sistemele bancare i financiare rmn n afara
competenelor bugetare. Nici nu este clar cum ar putea fi incluse. De asemenea, o dezbatere referitoare la
legitimitatea conceptului de cheltuieli cu taxe i impozite, ncercrile de a elabora i utiliza un buget
reglementar a euat. Pe de alt parte, unii pot susine c includerea acestor categorii ar putea crete
complexitatea bugetului la un asemenea nivel nct ar putea s eueze n atingerea propriului obiectiv de a
mbunti transparena i responsabilitatea (Lacasse, 1996).
Disputa ntre elaborarea bugetelor i elaborarea politicilor este mai mult dect o simpl problem
de nepotrivire. Cheia rezolvrii - continuarea evoluiei ultimelor decade ctre bugete cu adevrat
exhaustive - st probabil n legi i regulamente bugetare riguroase.
Echivalentul cronologic al regulii universalitii este anualitatea versus bugetarea multianual. Cea
din urm presupune o reconciliere a bugetului anual cu angajamente multianuale. Aceast regul aparent
contradictorie este important din dou puncte de vedere: pentru politici noi sau reforme, i pentru
impactul acestor politici. n amndou cazurile, elaborarea bugetului presupune previziuni ale costurilor
foarte precise.
Consensul asupra faptului c elaboratorul bugetului este un instrument cheie de control i ar trebui
s joace un rol important n oferirea de feedback n controlul implementrii este la fel de puternic precum
este tradiional i vag. Aceast situaie oarecum paradoxal are o multitudine de surse. Prima, instituiile
variaz considerabil ntre ri. A doua, nsi coninutul termenului de feedback n implementare este
complex, mergnd de la controale referitoare la conformitate i integritate pn la evaluri de impact. n al
treilea rnd, strategii precum cine ar trebui s fie responsabil de furnizarea acestui feedback i ctre cine de
asemenea variaz de la ar la ar, existnd o suprapunere a responsabilitilor ntre nstituiile statelor.
Implementarea bugetului genereaz n mod obinuit i rapid informaii referitor la faptul c banii
sunt ntr-adevr cheltuii n cadrul legal dispus de buget. Asemenea monitorizare a implementrii exist n
marea majoritate a rilor, ns feedback-ul asupra implementrii politicilor este deseori limitat la
informaii financiare. Acest lucu este rareori considerat ca fiind suficient de ctre centrele de politici
public, a cror atenie este n mod vizibil orientat ctre viitor, ctre noi politici sau ctre politici reformate
(Lacasse, 1996). Acesta este motivul pentru care analitii consider c, odat cu adoptarea regulii
universalitii, controlul asupra cheltuielilor i-a pierdut din for (Wildavsky i Caiden, 1997).
Problemele importante referitoare la implementare sunt legate de sisteme, instituii i metode cu
scopul de a rspunde la ntrebri simple precum: Cheltuirea fondurilor este eficient? Ajung fondurile la
cei crora le erau destinate? Au politicile rezultatele planificate? Nu cumva politicile genereaz efecte
nedorite?
Cel mai dificil i controversat subiect ridicat de ntrebrile anterioare - n spe dac politicile au
impactul ateptat asupra societii i dac acest lucru se face la un cost rezonabil -atrage n mod
surprinztor cel mai puternic consens.
Subiectul eficienei n managementul public - maximizarea productivitii i minimizarea
costurilor n furnizarea politicilor existente - este un subiect n mare msur politic, n cazul cruia
birourile de buget au jucat un rol cheie n ultima perioad, n special ca promotori ai noului management
public", un concept care ncorporeaz stiluri de management al afacerilor i practici din sectorul public.
Aceast reform se bazeaz pe conjugarea a dou elemente: primul, delegarea puterii financiare la nivelul
de baz - incluznd, n anumite cazuri toate aspectele politicii de personal, flexibilizate n ceea ce privete
ealonarea, sincronizarea cheltuielilor, permisiunea de a substitui capitalul cu munca i viceversa; i al
doilea, introducerea unor stimulente i angajamente de performan, sprijinite suficient de msurarea
performanelor i putere suficient la centru, astfel nct s fie asigurat reponsabilitatea i controlul. Ar
trebui totui notat c aceast evoluie este departe de a fi uniform la nivelul statelor.
Faptul c bugetul ar trebui s reprezinte un instrument cheie al transparenei aciunii
guvernamentale este un element de baz al teoriei bugetare. Totui, scopul practic al acestui principiu a
rmas adesea obscur (Lacasse, 1996). Instrumentele utilizate la luarea deciziilor bugetare i implementarea
acestora difer semnificativ de la ar la ar. Nu exist un sistem unic care poate fi aplicabil tuturor rilor.
100
Un alt instrument care era restrns n principal la nivelul rilor srace - bugetarea repetitiv,
refacerea bugetului de mai multe ori pe an - au devenit practici curente i n cazul rilor dezvoltate
(Wildavsky i Caiden, 1997).
De ce s-au erodat aceste reguli? Rspunsul la aceast ntrebare nu este unul simplu. Vechile Politici
ale Procesului Bugetar (Wildavsky, 1964) se puteau concentra asupra diferenelor incrementale, deoarece
baza era larg acceptat. Acolo unde erau nenelegeri referitoare la rezultatele dezirabile ale negocierilor
bugetare, modificrile incrementale sunt n dificultate. Schick (1986) are o alt viziune: odat ce
prosperitatea era n declin, incrementalismul a disprut. Att normele bugetare ct i practicile s-au
modificat mpreun. Scopul normelor este justificarea practicilor. Importana normelor bugetare poate fi
observat indirect n noi practici i propuneri de reform (propuneri bugetare, limite de cheltuieli
constituionale etc.).
CAPITOLUL 5. ABORDRI TEORETICE ALE IMPOZITRII
Instituirea i perceperea de ctre stat a impozitelor determin o important redistribuire a
produsului intern brut. Prin aceasta, se manifest rolul impozitelor pe plan financiar, economic i social, rol
ce difer de la o ar la alta.
Se poate spune c n concepia clasic despre impozite, se atribuie impozitului o menire pur
financiar, singurul su scop fiind acela de a procura resursele necesare acoperirii cheltuielilor publice. Ca
efect, impozitul trebuie s fie neutru din punct de vedere economic i social. Prelund aceast idee i
declarndu-se, fr rezerve, adeptul neutralitii absolute a impozitului, Stourm avea s scrie n Sistemes
gnraux d'impts" c impozitul nu trebuie s fie nici stimulativ, nici moralizator, nici protector, el trebuie
s fie exclusiv un izvor pentru trezorerie." (Tulai, 2003, p. 205).
n majoritatea rilor lumii, rolul cel mai important al impozitelor continu s se manifeste pe plan
financiar, ntruct cea mai mare parte a resurselor financiare mobilizate de stat pentru acoperirea
necesitilor publice provin din ncasrile aferente impozitelor. De cte ori se vorbete despre impozite, o
problem revine, parc obsesiv: dac impozitul este o plat acceptabil pentru contribuabil. Pe de alt
parte, justificarea impozitelor este o chestiune intim legat de folosirea lor i de buna-credin" a
guvernului. Un impozit, mrimea lui, apar ca justificate atunci cnd ele sunt folosite corect", conform
intereselor cetenilor.
n condiiile complexe ale mecanismelor pieei concureniale i n legtur direct cu ncercrile
statelor moderne de a utiliza impozitele ca mijloc de intervenie n economie, n practica financiar
contemporan se remarc o anumit accentuare a rolului impozitelor pe plan economic. n acest cadru,
impozitele se folosesc ca prghii de politic economic - prin nsui modul concret n care sunt aezate i
percepute.
Astfel, impozitele se manifest ca i instrumente de stimulare sau de frnare a activitilor
economice, a consumului anumitor mrfuri sau/i servicii. Totodat, impozitele pot impulsiona sau ngrdi
relaiile comerciale cu exteriorul n ansamblu sau cu anumite ri (Hoan, 1996, pp. 131-136).
Merit aici amintit celebra remarc impozitul a ncetat de a mai fi gruntele de nisip care s
jeneze mecanismul pieei, devenind unul dintre regulatoarele i motoarele acestui mecanism. Ca urmare,
impozitul are att rolul alimentrii cu fonduri a bugetului statului, ct i pe acela al unui factor de echilibru
n economie" (Ardant, 1972, p. 136).
Pe plan social, rolul impozitelor se manifest prin utilizarea lor ca instrument al redistribuirii unei
pari importante a produsului intern brut. Aceasta redistribuire apare n procesul mobilizrii la buget a
impozitelor directe i indirecte i impune redistribuirea resurselor bugetare, utilizarea lor, (i) n raport cu
criteriile de ordin social. Acest proces are o influen mai mult sau mai puin intens asupra
comportamentului economic al diverselor categorii de contribuabili.
Efectul major al rolului impozitelor pe plan social l reprezint, n ultim instan, creterea
presiunii fiscale globale n majoritatea rilor cu economie de pia concurenial i consolidat.
Aceasta sporire a fiscalitii este expresia urmtoarelor caracteristici ale evoluiei impozitelor n
perioada contemporan:
- creterea mai accentuat a ncasrilor statului din impozite fa de ritmul creterii produsului intern
brut;
- sporirea absolut i relativ a ncasrilor din impozite, ca urmare a creterii numrului de
contribuabili a materiei impozabile, precum i a majorrii unor cote de impozit;
- devansarea ritmului de cretere a venitului mediu pe locuitor de ctre ritmul de cretere al
impozitului.
Chiar dac se constat o cretere generalizat" a impozitelor, nu trebuie uitat c fenomenul
prezint riscuri majore; de la o cretere general" la una excesiv nu este dect un pas, uneori foarte mic.
5.1. Clasificarea impozitelor
Impozitele se practic sub o diversitate de forme, corespunztor pluralitii formelor sub care se
manifest materia impozabil i numrul mare al subiecilor n sarcina crora se instituie. nelegerea
modului n care impozitul poate fi sau acioneaz ca o prghie financiar, depinde n prim instan, de
nelegerea particularitilor i categoriilor noiunii de impozit. De aceea pentru a putea sesiza cu mai mare
uurin efectele diferitelor categorii de impozite pe plan financiar, economic, social i politic, se impune
clasificarea corespunztoare a acestora, n funcie de criteriile puse la dispoziie de tiina finanelor
publice (Conu, 1996, pp. 88-93; Vcrel, 2004, pp. 225-227). Aceste criterii sunt urmtoarele:
trsturile de fond i de form ale impozitelor;
obiectul asupra crora se aeaz;

scopul urmrit de stat prin instituirea lor;
frecvena perceperii lor la bugetul public;
dup instituia care le administreaz.
a)
n funcie de trsturile de fond i de form, impozitele sunt directe i
indirecte.
Acest criteriu poate fi reinut i drept criteriu al incidenei impozitelor asupra subiecilor pltitori.
Impozitele directe sunt acelea care se stabilesc nominal, n sarcina unor persoane fizice i/sau
juridice, n funcie de veniturile sau averea acestora, fiind ncasate la anumite termene precizate cu
anticipaie. La impozitele de acest tip, subiectul i suportatorul impozitului sunt una i aceeai persoana, cel
puin n intenia legiuitorului. Tocmai de aceea, se spune c impozitele de acest tip au inciden direct
asupra subiectului pltitor.
Potrivit criteriului ce st la baza aezrii lor, impozitele directe sunt reale i personale. Impozitele
directe reale se mai numesc i obiective sau pe produs, deoarece se aeaz asupra materiei impozabile
brute, fr a ine cont de situaia subiectului impozitului. Aceste impozite se stabilesc n legtur cu
deinerea unor obiecte materiale cum sunt pmntul, cldirile, fabricile, magazinele, precum i asupra
capitalului mobiliar. n aceast categorie se includ: impozitul funciar, impozitul pe cldiri, impozitul asupra
activitilor industriale, comerciale i profesiilor libere i impozitul pe capitalul mobiliar. Impozitele directe
personale se aeaz asupra veniturilor sau averii, inndu-se cont i de situaia personal a subiectului lor,
de aceea, ele se mai numesc i impozite subiective.
Impozitele indirecte sunt instituite asupra vnzrii unor bunuri, prestrii anumitor servicii (la intern
sau extern), fiind vrsate la bugetul public de ctre productori, comerciani sau prestatori de servicii i
100
suportate de ctre consumatorii bunurilor i serviciilor cumprate. n funcie de forma lor de manifestare,
impozitele indirecte se grupeaz n: taxe de consumaie, monopoluri fiscale i taxe vamale.
b) Avnd n vedere obiectul asupra crora se aeaz, impozitele sunt clasificate n: impozite pe
venit, impozite pe avere i impozite pe consum sau pe cheltuieli.
c) n funcie de scopul urmrit de stat prin instituirea lor, impozitele se clasific: impozite
financiare, obinuite; i impozite de ordine. Impozitele financiare, obinuite, sunt celeinstituite de stat n
scopul realizrii celei mai mari pri a veniturilor bugetului public. Impozitele de ordine sunt instituite n
scopul limitrii consumului unor bunuri sau a restrngerii unor aciuni, precum i pentru realizarea unor
deziderate ce nu au un preponderent caracter fiscal. Astfel, pentru limitarea alcoolismului i a consumului
de tutun statul instituie accize ridicate asupra alcoolului i tutunului. Astfel dup cum am artat, impozitele
de ordine ncearc corectarea comportamentului persoanelor fizice i juridice att prin fora coercitiv, prin
suprataxare, dar n mod deosebit prin fora lor de stimulare, prin intermediul scutirilor i al detaxrilor.
d) Corespunztor frecvenei perceperii lor la buget, impozitele se difereniaz n urmtoarele
categorii: impozite permanente (ordinare) i impozite incidentale (extraordinare). Impozitele ordinare se
percep cu regularitate, astfel c ele se nscriu n cadrul fiecrui buget public anual. Impozitele
extraordinare se instituie i se percep n mod excepional, n legtur cu apariia unor obiecte impozabile
ce se deosebesc esenial de cele obinuite (cazul supraprofitului de rzboi).
e) Clasificarea impozitelor se realizeaz i dup instituia care le administreaz. Astfel n statele
de tip federal impozitele se delimiteaz n: impozite federale; impozite ale statelor, regiunilor sau
provinciilor membre ale federaiei; i impozite locale. n statele unitare impozitele se delimiteaz n:
impozite ncasate la bugetul administraiei centrale de stat i impozite locale.
5.2. Principiile impozitrii
Impozitarea reprezint impunerea de impozite sau contribuii obligatorii ctre stat, n scopul
obinerii de resurse pentru activitile statului. n rile n care predomin ntreprinderile private, statul nu
deine resurse vaste. n acelai timp, n ziua de azi, cheltuielile publice reprezint o parte important a
venitului naional. Pentru a finana aceste cheltuieli, statul trebuie s obin veniturile necesare 7 de la
sectorul privat al economiei - ndivizi, firme i corporaii. Un impozit are rolul de a muta resursele dinspre
utilizarea privat; politica de impozitare caut s realizeze aceas mutare cu cele mai puin duntoare
efecte sociale i economice (Mikesell, 1991).
Veniturile pot fi obinute prin impozitare, contractarea unor mprumuturi, mpunerea unor onorarii
pentru serviciile prestate sau prin emisiune monetar. Acest capitol trateaz doar primul tip de politic. Cu
excepia unor situaii excepionale precum rzboaiele, veniturile din impozitare reprezint, n mod obinuit
aproximativ 90% sau mai mult din totalul veniturilor statului. Din moment ce impozitarea este o parte a
bugetelor publice, aceasta are un rol important n politicile guvernamentale. Sistemul de impozitare nsui
poate promova politicile de stabilizare i redistribuire ale unui guvern. Chiar dac nu aloc direct bunurile
publice (aceasta fiind o funcie a cheltuielilor), sistemul de impozitare furnizeaz resurse i are un impact
semnificativ i asupra alocrii, de exemplu, prin intermediul scutirilor i deducerilor (Musgrave, 1996).
Principiile impozitrii pot fi definite ca un set de idei i viziuni sistematice i cuprinztoare legate
de impozitare. Principiile unei impozitri ,,bune" au fost propuse de muli specialiti ntr-un grad ridicat de
conformitate. n Avuia Naiunilor (1776) Adam Smith a formulat patru maxime ce trebuie s guverneze
politica fiscal a statului:
1. Trebuie ca supuii fiecrui stat s contribuie, pe ct posibil, la susinerea statului, n raport
cu posibilitile lor respective, adic n raport cu venitul de care, sub protecia acelui stat,
ei se pot bucura.
7n 1994 impozitele i veniturile din impozite reprezentau pn la 38.4% din PIB n rile OECD.
2. Impozitul pe care fiecare persoan este obligat s-l plteasc trebuie s fie bine precizat i nu
arbitrar. Momentul plii, modalitatea de plat, suma de plat, acestea trebuie s fie clare i
evidente, att pentru contribuabil ct i pentru orice alt persoan.
3. Orice impozit trebuie s fie perceput la timpul i n modul care reiese a fi cel mai convenabil
pentru contribuabil ca sa-l plteasc.
4. Orice impozit trebuie s fie astfel conceput nct s scoat i s nstrineze din buzunarele
populaiei ct mai puin posibil, peste att ct poate aduce n tezaurul public al statului. (Smith,
1937).
n secolul al XlX-lea coala economic german a adugat alte principii ale taxrii. Din punctul de
vedere al acestei coli, anumite principii sunt preluate din urmtoarele domenii:
- impozitele ca i venituri ale bugetului statului;
- etic i bunstare;
- politic economic;
- cadru legal i administrativ.
n tiina economic modern manualele americane dominante nu urmeaz coala german. Ele
rezum principiile impozitrii n schema urmtoare: un sistem de impozitare
- nu trebuie s distorsioneze alocarea optim a factorilor de producie n pieelor eficiente;
- trebuie s fie just;
- trebuie s fie clar, transparent i definitiv;
- trebuie s fie ieftin de colectat;
Este foarte clar c principiile lui Adam Smith nu erau complete, dar aceste idei pun accentul i mai
mult pe efectele economice ale impozitrii n principal datorit dezvoltrii economice. Totui, coninutul
acestor principii generale s-a modificat considerabil. n secolul al XVIII-lea principala problem a fost cea
a echitii - de a aboli privilegiile. Astzi, principala problem ar fi cea a progresivitii sau a capacitii
contributive.
Analiza efectuat n acest capitol este mai degrab normativ, cu toate c, n afara principiilor,
exist o multitudine de definiii pentru termenii-cheie i diferite obiective ale sistemelor de impozitare.
Principiile pot fi interpretate n multe moduri, iar interpretarea acestora depinde de modul n care sunt
tratate contradiciile precum cea ntre eficien i echitate.
Principiile impozitrii pot fi mprite n problematici de echitate i eficien. Dintr-o alt
perspectiv acestea pot fi mprite n dou grupe generale. Primul grup este cel al principiilor pozitive care
vizeaz efectele impozitrii. Aceasta este o abordare tehnic", referitoare la minimizarea costurilor
impozitrii.
Al doilea grup de principii se reper la problematici ale politicii de impozitare, la valori". Aceasta
este o abordare normativ care descrie politici i sisteme juste (Holcombe, 1987). Desigur, pot exista mai
multe planuri de tratare a problematicilor principiilor impozitrii. Ceea ce urmeaz este doar una dintre
aceste posibile abordri. Pentru nceput vom discuta problematica echitii. Mai apoi vom analiza cteva
ntrebri referitoare la incidena impozitelor i efectele economice ale impozitrii, cu toate c suntem
contieni c trebuie s stpnim incidena pentru a discuta de echitate. Urmtorul subiect tratat se refer la
nivelul optim i eficient al impozitrii. La final tratm problemele evaziunii fiscale, conformrii,
administrrii impozitelor i alte probleme.
5.2.1 Echitatea n impozitare
O problem de baz n finanele publice este cea a distribuirii ntre ceteni a poverii finanrii
bunurilor i serviciilor publice. Nu exist un mod n care distribuia acestora s i satisfac pe toi cetenii.
Totui, exist principii prin care acest lucru s devin posibil. Distincia de baz a dimensiunii echitii a
100
finanelor publice este cea ntre capacitatea contributiv i beneficiile primite ca baz pentru aezarea i
analizarea impozitelor.
Principiul capacitii contributive (ability-to-pay principle) se preocup cu colectarea veniturilor i
se concentreaz pe natura distributiv a impozitrii. Principiul beneficiului sau echivalenei (benefit
principle) se preocup cu cheltuielile i se concentreaz asupra unui mod cinstit de plat pentru beneficiile
furnizate de stat. O imagine alternativ a echitii, legat de principiul beneficiului, este cea a principiului
impunerii preului (pentru bunuri publice) la nivelul costul marginal (Hirsch-Rufolo, 1990).
Principiul capacitii contributive (Ability-to-pay principle)
Acest principiu presupune c impozitele trebuie impuse innd cont de capacitatea pltitorilor de a
le suporta. Aceste deziderate sunt rezonabile i corecte, dar apar ntrebri referitoare la interpretri precum
cea a modului de msurare a capacitii contributive, cum se determin un set de cote de impozitare bazate
pe niveluri diferite ale capacitii contributive i cum se poate compara poziia economic a diferitor
indivizi. Impozitarea transfer resursele economice din folosina mediului privat ctre cea public. Acest
transfer depinde de ceea ce pltitorul de impozite are la dispoziie iniial i cu ce va rmne dup ce
impozitele sunt pltite. Capacitatea contributiv a unui pltitor de impozite trebuie astfel msurat n
termeni de resurse economice disponibile. Venitul ofer cea mai important baz de msurare, dar venitul
nu este uor de msurat, mai mult, nu reflect neaprat capacitatea contributiv a subiectului impozabil. Un
standard bazat pe venit nu ia n considerare timpul liber al pltitorului, care este parte a bunstrii sale. O
comensurare ideal a capacitii contributive a unui pltitor ar trebui s nclud nu doar venitul curent, dar
i potenialele ctiguri. Din pcate, acestea din urm nu sunt subiectul unor msurri precise i obiective
(Musgrave, 1996).
Acest principiu al impozitrii are corespondent n dou principii ale echitii. Primul este unul
dintre cele mai larg recunoscute principii sau norme ale distribuirii impozitelor ntre subieci. Acesta
statueaz c indivizii n situaii similare trebuie s fie tratai identic. Acesta este principiul echitii
orizontale. Originea i acceptarea universal a acestui principiu n societile democratice nu sunt dificil de
explicat. Sursa acestuia este principiul egalitii cetenilor n faa legii, tratamentul fiscal fiind de fapt
tratament legal.
Un tratament arbitrar al indivizilor de ctre instituii este prevenit de ctre constituii i aceast
protecie a fost extins i n cazul impozitrii. Echitatea orizontal pare a fi cel mai uor de justificat
principiu al impozitrii. Problemele apar n momentul implementrii. n mod normal capacitatea
contributiv era msurat n funcie de venit i avuie. Principiul presupune variaia direct a cotelor de
impozitare n funcie de venit i avuie. Dac se folosete ca baz venitul, suma prelevat ca impozit
trebuie fie aceeai pentru indivizii cu acelai venit. Problema este c indivizii obin veniturile n mod
individual, iar cheltuielile se fac n gospodrie. Ar trebui ca o familie s fie tratat ca un grup de indivizi cu
venituri individuale n mod egal cu venitul total al familiei imprit la numrul de membri? (Hirsch-Rufolo,
1990). Cum ar trebui politica de impozitare s trateze cuplurile cstorite sau familiile cu diverse persoane
aflate n ntreinere? Este o problem individual creterea unui copil de ctre o persoan singur sau este o
problem public? Dac e vorba de cea din urm cum ar trebui ajutat persoana respectiv? Prin
intermediul impozitrii sau prin acordarea de ajutoare sociale? Cum se trateaz situaia persoanelor care
efectuez cheltuieli medicale ridicate? Cum se ncadreaz aceste diverse problematici n principiile
bugetare sau economice? n practic, ncercarea de a menine echitatea orizontal poatefi extrem de
complex, din moment ce este greu a ajunge la un acord referitor la nelesul egalitii.
Un corolar al acestui principiu al echitii statueaz c persoanele cu capacitate contributiv
diferit trebuie tratai diferit. Acesta este principiul echitii pe vertical. Totui distribuia cuantumului
total al impozitelor ntre diferite clase i grupuri de contribuabili prezint multe dificulti. n ce msur
aplicarea unor cote diferite de impozitare ntre clase i grupuri va fi acceptat? Conceptele de
progresivitate, proporionalitate i regresivitate au fost dezvoltate pentru a se adresa acestei probleme. n
fapt, multe ncercri s-au fcut pentru a defini capacitatea contributiv n scopul justificrii impozitrii
progresive. Opinia unora este c principiul capacitii contributive nu este respectat dect dac grupurile de
indivizi cu venituri ridicate pltesc proporional mai mult dect grupurile de indivizi cu venituri reduse.
Definirea impozitrii progresive i regresive nu este uoar, iar ambiguitile n definire pun n
ncurctur dezbaterile publice pe aceast tem. (Definiia unui impozit proporional este simpl: descrie o
situaie n care cota impozitului este aceeai indiferent de nivelul venitului. Totui, definirea venitului nu
este simpl.) O cale larg acceptat de a defini aceti termeni este cea referitoare la cota de impozitare
medie, (Rosen, 1992)8 proporia impozitului din venit. Dac aceast cot medie crete odat cu venitul,
sistemul este progresiv, dac aceasta scade i sistemul este regresiv (Rosen, 1992).
Cu alte cuvinte, dac sumele pltite ca impozit cresc mai repede dect venitul, impozitul este unul
progresiv. Dac sumele pltite ca impozit cresc mai ncet dect venitul, impozitul este unul regresiv
(Hirsch-Rufolo, 1990). n cazul unui impozit regresiv, acesta afecteaz oamenii cu venituri mici mai
degrab dect pe cei cu venituri mari. Un impozit proporional este acela a crui povar afecteaz n mod
egal toate categoriile de venituri. Un impozit progresiv este acela care impune o sarcin relativ mai mare
celor cu venituri mai mari. Sarcina relativ reprezint partea din venitul persoanelor pltit ca impozit
(Musgrave,1996).
Principiul beneficiului
Un principiu alternativ al distribuirii sarcinii fiscale spune c obligaiile fiscale trebuie stabilite
lund n considerare beneficiile primite de pe urma serviciilor publice. Acesta este principiul beneficiului
(sau echivalenei, i are avantajul c face o legtur ntre problematica echitii fiscale i cheltuielile
bugetare). Aceast legtur este practic inexistent n cazul principiului capacitii contributive, care
analizeaz doar partea echitii fiscale. Impozitele sunt vzute ca i preul pltit pentru aceste servicii, mai
mult sau mai puin similar modului n care se achiziioneaz bunuri private.
Pe de alt parte, acest principiu nu are legtur cu funcia redistributiv a politicii fiscale.
Impozitarea bazat pe acest principiu stabileste nivelul impozitelor n funcie de suma pe care
contribuabilii sunt dispui s o plteasc n schimbul serviciilor publice - surplusul consumatorului primit
de contribuabili de pe urma serviciilor publice. Acesta depinde, nu doar de preferine, ci i de venit. Ca un
sistem echitabil de preuri pentru serviciile publice, impozitarea n funcie de beneficiu reflect situaia
existent a distribuiei venitului, dar nu o modific.
Acest principiu are dezavantajele sale. Exist cteva interpretri, iar acest principiu este mai
degrab abstract dect aplicabil unei situaii reale.
Prima, i cea mai puin acceptabil dintre interpretri susine c suma total ce trebuie pltit ca
impozit de ctre un contribuabil trebuie s fie egal cu suma beneficiilor primite de ctre acesta de pe urma
furnizrii serviciilor publice, ceea ce este complet eronat (Buchanan-Flowers, 1987).
A doua interpretare este aceea c impozitul trebuie s fie proporional cu beneficiile totale. Aceast
interpretare a principiului beneficiului are un merit oarecum abstract, dar, n practic, ar fi aproape
imposibil de aplicat. Contribuabilii primesc suplusuri ale consumatorului diferite chiar dac serviciile
primite sunt aceleai.
Principiul beneficiului este mult mai relevant atunci cnd indivizii trebuie s aleag un impozit sau
o tax pentru a primi anumite beneficii. De exemplu un impozit local poate fi considerat preul pentru
beneficiile furnizate de administraia local.
8Confuzia apare atunci cnd progresivitatea este gndit n termeni de cot de impozitare marginal - modificarea nivelului
impozitului datorat odat cu modificarea venitului.
100
Dintr-un punct de vedere analitic, o interpretare elegant a principiului beneficiului este aceasta:
impozitele sunt alocate pe baza beneficiului marginal sau a beneficiului incremental, nu a beneficiului
total. Eficiena presupune ca producia bunurilor publice pure s fie realizat pn la punctul n care suma
beneficiilor marginale private egaleaz costul marginal de producie. Principiul presupune ca impozitele s
fie calculate n analogie cu fixarea preurilor pe piaa privat. Totui, oferta de bunuri publice a pieei
pentru indivizi va fi insuficient datorit externalitilor pozitive asociate cu furnizarea acestor bunuri.
Indivizii deseori ncearc s beneficieze de bunurile publice pure achiziionate de alii fr s suporte vreun
cost. Aceste persoane ncearc s devin blatiti (free rider). Ironia problemei blatitilor este aceea c
fiecruia i-ar putea fi mai bine dac bunurile publice ar fi furnizate eficient, dar, deoarece indivizii
acioneaz n interesul propriu, furnizarea nu este suficient (Rosen, 1992).
n mod ideal, un rezultat eficient al unui bun public pur poate fi realizat dac fiecare persoan ar
contribui n mod egal cu beneficiile marginale primite pe fiecare unitate de bun public, aa numitul
echilibru al lui Lindahl (dup economistul suedez Erik Lindahl).
n realitate, aplicarea acestui principiu este dificil. Una dintre principalele probleme este cea a
modalitii n care sunt valorizate beneficiile primite. Din moment ce nu exist un mecanism al pieei care
ar obliga indivizii s-i dezvlui preferinele este nevoie de un proces politic. (Buchanan-Flowers, 1987)
Principiul beneficiului este de fapt prezent n procesul politic de elaborare a bugetului.
CAPITOLUL 6. TEORIA CHELTUIELILOR PUBLICE
Acest capitol analizeaz dac extraordinara cretere a activitii sectorului public de la nceputul
secolului XX se datoreaz cu adevrat unor factori care justific rolul jucat de ctre sectorul public.
6.1. Dezvoltarea sectorului public
6.1.1. Istoricul dezvoltrii sectorului public
Nu exist nici o ndoial c dezvoltarea foarte important a sectorului public a constituit unul din
fenomenele cele mai marcante ale istoriei economice a secolului XX. Aceast evoluie are o semnificaie
particular pentru rile cu economie de pia, ntruct acestea (pentru satisfacerea nevoilor comunitii i
asigurarea dezvoltrii armonioase a economiei i a relaiilor economice dintre indivizi) se bazau, n
principiu pe iniiativa privat. Msurat pe baza raportului dintre cheltuielile publice totale (excluznd
ntreprinderile publice) i produsul intern sau naional brut, nivelul implicare a statului s-a mrit de trei sau
chiar de patru ori n unele ri, pentru a atinge la sfritul anilor '80 ntre 40-50% n marea majoritate a
acestora. Este motivul pentru care este preferabil s vorbim de existena n aceste ri a unei economii
mixte.
Dei creterea absolut a cheltuielilor publice este evident, innd cont de fenomenele inflaioniste
care au caracterizat acea perioad, putem spune c este mai semnificativ creterea relativ. Astfel, rolul
puterii publice din diferite ri a atins practic toate domeniile economiilor naionale, n timp ce cu un secol
n urm, el se limita n principiu la asigurarea securitii, n sensul su larg.
Cheltuielile publice reprezint unul dintre cele mai importante instrumente guvernamentale pentru
implementarea scopurilor de alocare, de redistribuire, dar i de stabilizare macro-economic. n debutul
acestui secol, creterea cheltuielilor guvernamentale se afla la un punct de cotitur din cauza efectelor
deficitelor bugetare, ale privatizrii, ale dereglementrii i descentralizrii care au obligat guvernele s-i
schimbe deciziile referitoare la cheltuieli i la metodele de furnizare a serviciilor. Odat cu perioada crizei
economice pe care o treversm rolul cheltuielilor publice tinde s ocupe din nou un rol foarte important.
Exist un interes crescnd n ceea ce privete cheltuielile bugetului public, demonstrat de interesul
pentru Noul management public (New Public Management) n Marea Britanie, pentru Reinventarea
Guvernrii n SUA, dar i pentru alte iniiative din administraia public din rile OECD. Prin cheltuielile
publice, guvernele influeneaz scopul i activitile sectorului public, dimensiunea sectorului public i
privat, precum i comportamentele indivizilor care suport schimbrile intervenite n dimensiunea

veniturilor proprii, precum i nlocuirea anumitor bunuri i servicii cu altele.
O analiz pe termen lung a cheltuielilor publice arat c la finele secolului XX a avut loc o cretere
a acestora n majoritatea rilor dezvoltate. Tabelul 4.1. detaliaz nivelul cheltuielilor guvernamentale ca
procent din PNB din cteva ri europene, din SUA, Australia i Japonia.
Tabelul 6.1: Ponderea cheltuielilor guvernamentale n PNB-ul ctorva ri ale lumii
1971
1975
1980
1985
1990
Japonia SUA
Australia Marea
Britanie
20,9
31,6
27,5
38,1
27,2
34,7
33,4
46,4
32,6
33,7
33,8
44,8
32,3
36,8
38,8
46,2
32,3
36,1
37,6
42,1
Frana
Italia
Olanda
Austria
Germania
Suedia
Elveia
Total OECD
38,1
36,6
45,0
39,7
40,1
45,3
21,9
32,9
43,4
46,1
52,2
43,2
41,7
50,9
52,8
57,5
59,7
46,1
48,9
51,7
48,9
48,5
47,6
48,9
61,6
64,7
28,7
29,3
31,0
38,1
39,4
40,7
Sursa: "National Accounts", OECD 1992
49,9
53,0
55,6
49,6
46,0
61,4
30,7
43,4
Cel mai nalt nivel se nregistreaz n Suedia, 61% din PNB provenind din sectorul public. Acesta
este un indicator al orientrii spre bunstare social a sistemului public care furnizeaz un nivel substanial
de beneficii din asigurrile sociale i o egalizare a veniturilor. rile vest-europene ce dein un procent
mediu de aproximativ 40-50% din PNB indic un rol mixt al sectorului public i al celui privat n cadrul
economiilor acestor state. SUA, Japonia, Australia i Elveia sunt orientate spre sectorul privat, n aceste
ri protecia social i tendinele de egalizare fiind sczute.
Dac n cadrul cheltuielilor publice facem distincia ntre cheltuieli de consum (destinate
prelucrrii i achiziionrii de bunuri i servicii), cheltuieli de investiii (n capital fizic) i cheltuieli de
transfer, vom constata c, de departe, acestea din urm au progresat cel mai mult, urmate fiind de
cheltuielile de consum. Transferurile mresc veniturile cetenilor i le ngduie s-i mreasc puterea de
cumprare, i implicit consumul. Putem considera astfel transferurile drept o form de redistribuire a
dreptului de a consuma. Ele nu servesc direct la achiziionarea de bunuri i servicii obinuite, ci se regsesc
indirect n consumul privat i n investiiile private.
Aadar, principala surs a expansiunii rapide a sectorului public a constituit-o, n principal
ncepnd cu cel de-al II-lea Rzboi Mondial, preocuparea puterii publice de a modifica distribuirea
venitului naional n favoarea unor anumite categorii ale populaiei, precum: agricultorii, sracii, invalizii,
omerii, pensionarii. n ceea ce privete creterea cheltuielilor de consum, acestea se datoreaz sporirii
locurilor de munc din sectorul public, care este direct legat de creterea populaiei i lrgirea rolului
statului n domenii precum educaia, sntatea i sectorul social n general.
Expansiunea masiv a cheltuielilor publice a fost, n mod natural nsoit de o cretere a gradului
de fiscalitate, definit ca raport procentual ntre fluxul anual al ncasrilor fiscale i produsul intern brut. n
medie, n rile OECD, nivelul fiscalitii, incluznd i cotizaiile pentru asigurrile sociale, a crescut de la
26,7% n 1965 la 38,4% n 1988, iar n unele ri precum Belgia, Danemarca, Norvegia, rile de Jos,
Suedia atingnd un nivel de peste 45%. La aceast evoluie se adaug faptul c, neputnd crete n mod
suficient ncasrile fiscale, statul a trebuit s-i asigure o parte crescnd a finanrii deficitelor bugetare
prin intermediul mprumutului. n plus, aceste cifre nu reflect progresia simultan i rapid a activitilor
extrabugetare" ale sectorului public i anume intensificarea interveniilor de reglementare sau prin
intermediul ntreprinderilor publice.
Un interes deosebit l reprezint schimbrile petrecute n sfera cheltuielilor publice n rile aflate
n tranziie din Europa Central i de Est.
Tabelul 6.2: Ponderea cheltuielilor publice n PNB nainte i dup 1989
rinainte de 1989
dup 1989
Ungaria
Polonia
Romnia
Bulgaria
Cehoslovacia
62,7
49,7
45,1
55,2
58,4
57,4
40,1
24,6
43,0
60,1
Sursa: Raportul Bird, Wallich (1993)

Din aceste cifre se poate observa o scdere relativ a cheltuielilor guvernamentale, dei cauzele
sunt diferite. De exemplu n Romnia i Bulgaria scderea a avut loc ca urmare a continurii declinului
economic cauzat de absena oricror reforme pn la mijlocul anilor '90. n perioada examinat, n aceste
ri dezvoltarea sectorului privat care s poat furniza un sprijin politicii fiscale a fost nensemnat i, cu
toate c economia a continuat s se dezvolte, mai ales cea subteran, partea care a trebuit s revin
guvernului n ceea ce privete veniturile i cheltuielile a continuat s scad. n aceeai perioad n Polonia,
Ungaria i Cehoslovacia de atunci au nceput privatizarea i reformele economice i s-au atras investiii,
toate fiind capabile s determine creterea economic prin impozite i s menin un anumit nivel al
cheltuielilor publice necesare nfptuirii programelor guvernului i asigurrilor sociale.
Din datele prezentate n Tabelul 6.2. este evident c guvernele din secolul XX au jucat un rol din ce
n ce mai mare n sistemele economice. Rolurile i responsabilitile guvernelor, mai ales ale celor centrale,
au crescut mereu. Problema care se pune este dac nu s-a ajuns la pragul unui declin al implicrii
guvernului n economiile acestor ri.
6.1.2. Teorii i factori ai dezvoltrii sectorului public
Cercetarea factorilor care ar putea explica implicarea statului n economie constituie unul dintre
subiectele importante ale analizei pozitive a sectorului public. Din punct de vedere metodologic, s-au
folosit dou abordri: prima const n compararea spaial a mrimii sectorului public n ri care au atins
un nivel asemntor de dezvoltare economic, n scopul identificrii surselor de difereniere care au fost
constatate de la o ar la alta; cealalt, cea pe care o vom prezenta n continuare, ncearc s explice
creterea rolului statului n timp.
O analiz a factorilor care influeneaz creterea cheltuielilor publice trebuie s ia n calcul (pe
termen lung) urmtoarele variabile: creterea demografic, efectul de imitare", influena politic,
expansiunea economic, progresul tehnic i diferitele fenomene care au nsoit industrializarea,
urbanizarea, modificarea nevoilor populaiei etc. Aceste fenomene au indus, fr ndoial, o cerere crescut
pentru echipamente colective i pentru cheltuieli de ordin social. S aducem n prim plan cteva argumente.
n primul rnd trebuie s inem seama de faptul c serviciile furnizate de ctre sectorul public i
finanate de la bugetele publice sunt strns legate de populaie, i deci foarte sensibile la schimbrile
demografice. Astfel, factorii demografici au avut un impact considerabil asupra creterii cheltuielilor
publice, att prin creterea absolut a populaiei, ct i prin schimbarea structurii demografice a acesteia
(spre exemplu mbtrnirea populaiei n majoritatea rilor europene). Numrul de persoane aflate la
vrsta pensionrii crete foarte rapid n multe ri. n plus cerinele de cheltuieli asociate acestei grupe de
vrst sunt mult mai mari din cauza nivelului mare de mbolnviri i a nevoii sporite de asisten social i
de sntate.
n al doilea rnd, ameliorarea nivelului de trai a determinat creterea responsabilitii colective
care a indus o important modificare a concepiei privind rolul statului i care s-a tradus prin punerea n
practic, pe scar larg, a unei politici de transferuri n favoarea a numeroase categorii de populaie
(persoane defavorizate, omeri, invalizi, pensionari, agricultori).
Un al treilea factor se refer la transformrile tehnologice (inventarea motorului i generalizarea
folosirii lui, transformrile n tehnologia de armament sau n cea telecomunicaiilor i a tehnologiei
informaionale) care au condus la apariia unor noi necesiti care impuneau guvernului s fac cheltuieli.
Unele invenii, precum progresul medicinii sau supremaia automobilului au fost la originea unui enorm
volum de cheltuieli publice pe planul reelei de spitale sau a celei rutiere.
n al patrulea rnd, intensificarea industrializrii i declinului consecutiv al agriculturii au

favorizat procesul de urbanizare, care a presupus crearea unei vaste infrastructuri, n principal n domeniul
transportului, comunicaiilor, n domeniul sanitar i educaional, sau al aprovizionrii cu ap, gaz i
electricitate. Chiar i aceste procese de industrializare i urbanizare sau tradus printr-o cretere a efectelor
negative ce afecteaz populaia; ca urmare statul a trebuit s intervin printr-o serie de reglementri sau
programe de cheltuieli costisitoare n domeniul proteciei individului, patrimoniului i mediului (poliie,
pompieri, incinerarea deeurilor, epurarea apelor reziduale etc.).
n al cincilea rnd, dezvoltarea economiilor de scar (reducerea costurilor unitare prin creterea
capacitilor de producie) a justificat, n egal msur, preluarea de ctre colectivitile publice a unor
servicii care altdat erau furnizate de ctre sectorul privat.
Un al aselea factor care face s creasc nivelul cheltuielilor publice este aa numitul ,,efect de
imitaie", care apare atunci cnd cetenii compar nivelul de venit public i de servicii publice din ara lor
cu cel existent n alte ri. Promovarea unui asemenea fenomen de imitare face ca la presiunile cetenilor
sau din propria iniiativ a guvernului s se ncerce modificarea prestaiilor publice n sensul creterii lor.
n cele ce urmeaz vom ncerca s evideniem principalele teorii care au fost emise, n ceea ce
privete determinanii care au stat la baza evoluiei sectorului public. S menionm n primul rnd, Legea
extinderii crescnde a activitilor statului" enunata aproape acum 100 de ani de ctre Adolph Wagner,
ce postula faptul c elasticitatea cheltuielilor publice G n raport cu produsul naional brut Y este mai
mare dect 1:
y
AY / Y
Altfel spus, dac PNB-ul crete cu 10%, cheltuielile publice vor crete cu mai mult de 10%. Dup
cum explicau Wildavsky i Webber (1986) ,,Wagner credea c densitatea vieii urbane va exacerba
friciunile sociale. Ca n toate rile industrializate din secolul al XlX-lea, guvernul se va implica n
ameliorarea disensiunilor, fie prin exercitarea puterii sale politice, fie prin adjudecarea diferenelor". Acest
lucru va face ca guvernul s cheltuiasc mai mult pe cap de locuitor, n urma creterii reale a veniturilor
indivizilor ca urmare a procesului de industrializare i de urbanizare. Cu toate acestea, chiar dac teza lui
Wagner a fost pn n prezent confirmat prin fapte, ea este pur descriptiv, deoarece nu avanseaz nici o
explicaie n privina cauzelor creterii sectorului public n economiile de pia.
n al doilea rnd, prima explicaie adevrat a fenomenului implicrii aparine lui Peacock i
Wiseman (1961) care au elaborat teza efectului de deplasare". Un astfel de efect se produce atunci cnd
o ar trebuie s fac fa unor dificulti excepionale pe o anumit perioad de timp. Teoria lor se bazeaz
pe analiza impozitului n Marea Britanie nainte i dup cele dou rzboaie mondiale i n cazul crizei
economice din anii '80. Autorii ei au observat c nivelurile impozitului nu s-au micorat la nivelul existent
nainte de rzboi. Efectul de deplasare este datorat concordanei a trei elemente:
1. Situaia de criz presupune un efort important din partea guvernelor, care se traduce printr-o
cretere rapid a volumului cheltuielilor publice;
2. Populaia profund afectat accept mult mai uor dect n condiii normale s fac sacrificii
pentru a asigura salvarea naiunii; autoritile, care beneficiaz n aceste circumstane de putere deplin, pot
s creasc povara fiscal printr-o cretere a impozitelor existente sau prin introducerea altora noi. Cei doi
economiti afirm c volumul cheltuielilor guvernamentale este restrns printr-un maxim de povar fiscal
dus pn la limitele suportabilitii populaiei. Aceasta se numete povar fiscal suportabil i apare n
perioadele de criz (Benard, 1985).
3. Atunci cnd condiiile normale sunt restabilite, aceste resurse financiare suplimentare nu sunt
dect, n mod parial, abrogate, deoarece contribuabilul este obinuit cu aceast sarcin sau pentru c o
consider suportabil innd cont de ameliorarea situaiei. Numai n acest stadiu se produce efectul de
deplasare propriu-zis, deoarece el este la originea unei creteri durabile a nivelului cheltuielilor publice.
Chiar dac nu explic implicarea sectorului public dect prin circumstane excepionale, ipoteza
avansat are meritul de a demonstra c acest fenomen nu este atribuit, n totalitate, exploziei cererii de
prestaii publice, ci el se datoreaz, n mare msur, disponibilitii de mijloace financiare.
n al treilea rnd, trebuie menionat teoria lui Wilensky despre statul bunstrii, care invoca
ideologia cultural pentru a argumenta creterea cheltuielilor guvernamentale legate de ideea de bunstare.
Argumentul lui Wilensky este corect, atta timp ct creterea economic continu, iar guvernul va fi supus
unor presiuni politice din ce n ce mai mari pentru a egaliza distribuirea bogiei i a serviciilor. Acest
impuls va veni din partea celor care nu cred c au dobndit o parte cinstit din oportunitile economice,
considernd c bogia este concentrat n minile unui grup restrns de indivizi. Astfel ideologia cultural
consider c statul trebuie s furnizeze un nivel egal de servicii. Acest lucru atinge un nivel nalt pe msura
intensificrii creterii economice, fcnd s existe pn la un anumit punct ,,un stat al bunstrii". Doar
atunci cnd creterea ncepe s scad din intensitate, trebuie ntreprinse msuri de ctre guvern pentru
reducerea cheltuielilor publice. Aceast explicaie vine n sprijinul teoriilor vehiculate n rile scandinave
din anii '90, prin care se argumenta nivelul ridicat de cheltuieli publice i beneficiile bunstrii sociale ce
nu pot fi susinute.
n al patrulea rnd, Baumol (1967) a emis ipoteza conform creia creterea dimensiunii sectorului
public s-a datorat faptului c, sporurile de productivitate n cadrul acestuia sunt nule sau foarte sczute n
raport cu cele din economia privat. Acest fapt a determinat o progresie a costului relativ al cheltuielilor
publice n raport cu cel al prestaiilor private i n consecin o cretere a ponderii contribuiei sectorului
public n cadrul (venitului) produsului naional. Trebuie s remarcm ns c aceast cretere a costului
relativ al cheltuielilor publice nu este compensat printr-o diminuare a cererii, cel puin din dou motive:
- prestaiile publice sunt furnizate, n mod gratuit, i ca urmare elasticitatea cererii lor n funcie de
pre este n general subunitar;
- elasticitatea cererii n funcie de venit este supraunitar, ceea ce determin o cretere a cererii de
prestaii publice superioar celei a produsului naional.
n al cincilea rnd, exist o teorie a iluziei fiscale, care pune la baza creterii cheltuielilor publice
ignorana sau lipsa de interes care l face pe contribuabil s nu fie contient de povara fiscal exercitat de
impozite asupra veniturilor i bogiei sale. n cazul n care impozitul este reinut direct, pltitorul i d
seama numai de plata net, dar nu i de toate sumele reinute. Cu ct impozitul este mai puin vizibil, cum
ar fi cel de pe statul de plat, cel pe consum precum TVA-ul, cu att pltitorul este mai puin contient de
povara fiscalitii.
n plus sistemele fiscale" moderne au contribuit, n egal msur, la extinderea sectorului public.
Ele se bazeaz n mare parte pe impozite progresive, n principal impozitul pe venitul persoanelor fizice, al
crui barem este conceput n aa fel nct cota medie de impozitare crete pe msur ce sporete venitul.
Astfel, atunci cnd venitul ansamblului contribuabililor sporete ca urmare a creterii economice sau din
cauza inflaiei, contribuia fiscal a acestui impozit crete mai mult dect proporional n raport cu venitul.
Statul profit, n mod automat, de acest lucru; altfel spus, fr s modifice, n mod deliberat, baza
sau cota de impozitare, el obine o cretere relativ a resurselor sale. Studii empirice au artat c, potrivit
sistemului fiscal i funcionrii regimului democratic, veniturile ncasate sunt cele care determin volumul
cheltuielilor, i nu invers, fapt ce contravine principiilor bugetare conform crora volumul cheltuielilor
trebuie s determine veniturile ce trebuie prelevate pentru a le finana. n acest caz, un sistem fiscal foarte
elastic la venitul naional antreneaz o extindere a sectorului public n perioadele de cretere economic
i/sau de inflaie. Chiar dac acest efect de cretere a ncasrilor fiscale este acelai oricare ar fi originea sa
(fie o cretere real, fie un proces inflaionist), trebuie s atragem atenia c, implicaiile economice sunt
mult mai serioase n cel de al doilea caz, ntruct nu are loc o cretere paralel a capacitii de producie a
economiei.
O alt teorie se refer la politica bugetar de stabilizare, sugerat pentru ntia oar de ctre
Keynes (1936) care a contribuit, n mod indirect, la expansiunea sectorului public. Acesta a demonstrat c
apariia crizelor economice este rezultatul unei cereri insuficiente i c rolul autoritilor publice const n a
interveni n mod activ, pentru a acoperi aceast diferen deflaionist prin cheltuieli publice suplimentare
finanate prin mprumuturi, de preferin din partea Bncii Centrale. ns, Buchanan i Wagner au artat
ulterior (1977) c abandonarea regulii sfnte a echilibrului bugetar a eliminat principala restricie privind
progresia cheltuielilor publice i a deschis calea ctre o lips de soliditate a controlului cheltuielilor. Este
adevrat ns c recurgerea la mprumut, ca mod de finanare a sectorului public, n-a ncetat s sporeasc
ncepnd cu sfritul anilor '60 i c, din punct de vedere politic, este mult mai uor s recurgi la noi
mprumuturi, dect s introduci noi impozite pentru a finana proiecte suplimentare.
O incursiune recent a analizei economice n domeniul funcionrii sistemelor politice sugereaz
o explicaie politic a fenomenului", prin intermediul teoriei opiunilor publice (Tanadi, 1998; Tanadi
i Dolu, 2000). Situaia de concuren n care se gsesc partidele politice, grupurile de interese i
funcionarii conduce, n mod inevitabil, n democraiile parlamentare, la o supralicitare a prestaiilor pe
care statul le acord anumitor grupuri sociale i n consecin la o expansiune a sectorului public prost
controlat de ctre ceteni.
Teoria opiunilor publice propus de James Buchanan aplic teoria economic la tiina politic.
Dennis Mueller (1989) considera c punctele principale ale acestei teorii sunt urmtoarele: politicienii se
comporta n acelai mod propus i n economie (raional i utilitarist); voturile sunt analoage preurilor pe
pia; trebuie atins un echilibru prin egalizarea cererilor de servicii publice cu dorinele cetenilor
(satisfacerea cererii la un anumit pre).
Teoria opiunilor publice afirm apoi c politicienii acioneaz n scopul obinerii voturilor
asemenea oamenilor de afaceri care ncearc s obin clieni. Buchanan i mparte pe politicieni n trei
categorii: ideologul, politicianul pur i profitorul. Fiecare dintre acetia abordeaz decizia public ntr-un
mod utilitarist, ncercnd s-i maximizeze funciile propriilor utiliti. Rezult urmtoarele situaii:
ideologul are n vedere reformarea societii ntr-un anumit mod, guvernul reprezentnd
instrumentul de realizare a schimbrilor. De aceea el este partizanul unui rol din ce n ce mai mare
al guvernului, dorind s sporeasc cheltuielile publice pentru atingerea acestor scopuri sociale.
- politicianul pur este cel care nu are o baz ideologic, dar este atras de prestigiul i puterea pe care
i-o confer viaa politic. El consider c mijlocul de a obine i a-i menine poziia este furnizarea
de servicii publice cerute de ctre ceteni, fr ns s se gndeasc la povara fiscal pe care o
implic.
- profitorul este cel care urmrete funciile politice mai ales pentru profituri bneti (mit, pli,
trafic de influen, afaceri facilitate de poziia deinut. El tinde s urgenteze programe noi, de
mare amploare care faciliteaz apariia unor astfel de oportuniti. Majoritatea politicienilor
manifest unele caracteristici comune ale tuturor acestor tipuri. Prin procesul alegerii publice
multitudinea preferinelor individuale sunt combinate n
cadrul deciziilor colective. Problema const n aceast agregare a milioanelor de decizii individuale ntr-o
singur decizie. Spre deosebire de deciziile private, alegerea public are un caracter indivizibil astfel c
fiecare decizie este unic pentru fiecare problem n parte. Prin teoria opiunilor publice, Buchanan
demonstreaz o alt fa a guvernrii, artnd ca guvernul caut s-i ntrein activitile proprii pe
socoteala contribuabililor.
O alt teorie este cea a birocraiei, propus de ctre William Niskansen n cartea sa "Bureaucracy
and Representative Governement" (Birocraia i Guvernul reprezentativ). El confer birocraiei un rol
important n creterea cheltuielilor publice. Conform teoriilor sale, aceasta are n vedere sporirea puterii i
a prestigiului su, asemntor politicienilor. Ea are un avantaj n plus datorat poziiei sale de monopol n
majoritatea serviciilor publice.
Pentru ca deciziile luate de ctre guvern s fie n avantajul lor personal, birocraii utilizeaz, uneori
abuziv, diverse strategii:
- subestimarea costurilor i exagerarea beneficiilor;
- reinerea sau transformarea informaiilor;
- preferarea unor soluii mult mai complexe i perfecionate pentru a estompa carenele practicilor
administrative existente;
- utilizarea abil a reelelor de relaii cu politicieni i ali funcionari pentru a-i avansa proiectele lor.
Este motivul pentru care funcionarea birocraiilor i puternica lor tendin de a se extinde
favorizeaz soluii complicate i costisitoare.
Prin examinarea acestor teorii apare, n mod clar, c nici o explicaie unidimensional nu este
suficient pentru explicarea fenomenului i c evoluia sectorului public este n fapt sub influena conjugat
a mai multor factori socio-economici.
n plus, atunci cnd analizm disparitatea n ce privete dimensiunea i rolul sectorului public n
ri care au atins un nivel de dezvoltare asemntor, observm c aceti determinani socio-economici nu
explic dect o parte a fenomenului i ca urmare analiza trebuie extins i asupra factorilor politici, precum
mentalitile i concepiile politice privind misiunile statului, care fac imposibil o previziune a evoluiei
viitoare a sectorului public. O privire retrospectiv asupra unei perioade lungi de timp arat c n
civilizaie, n special cea european, s-au succedat ideologii de tip (liberal) laisser-faire cu cele de
intervenionism cu perioade de cretere i de stabilizare a activitilor colectivitilor publice.
CAPITOLUL 7. METODE DE ELABORARE A BUGETELOR
7.1. Bugetul Funcional (Line-Item Budget)
Bugetul Funcional este o ncercare de a grupa cheltuielile dup obiectivele largi ale funciilor
guvernului, indiferent de unitatea organizaional sau obiectul cheltuielilor (cheltuieli operaionale, de
personal, de capital etc.).
Bugetele funcionale reprezint cea mai larg rspndit metod de elaborare a bugetelor. n
principiu exist cte o linie bugetar pentru fiecare tip de cheltuial i o numerotare aferent pentru a putea
le putea urmri. ntr-o astfel de metod de elaborare a bugetului, cei care iau deciziile ar cunoate
aproximativ costurile unor asemenea funcii, cum ar fi sntatea, educaia etc., i ar fi ntr-o poziie de a
evalua prioritile n termeni foarte generali. Practic, astfel de bugete sunt orientate n procesul de
elaborare, pe input-urile (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhic, inferioare, care sunt centralizate, iar la
nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analizei de cost. Se observ, nc de la nceput, lipsa de
interes asupra output-urilor (rezultatelor) i asupra viziunii strategice n procesul de elaborare a bugetului.
Timp de aproape trei decenii, prezentarea funcional a bugetului a fost utilizat n special pentru a
sublinia tendinele cheltuielilor i pentru a servi drept ghid al prioritilor administraiei.
Aproape toate rile clasific cheltuielile publice la nivel funcional, adugnd clasificaia
administrativ (instituii), cea pe obiecte ale cheltuielilor i respective, cea economic. Naiunile Unite au
urgentat utilizarea clasificrii combinate - funcional i economic - a bugetului, pentru a pune n eviden
costurile obiectivelor majore ale guvernrii i natura economic a acestor costuri (cheltuieli curente i de
capital, dobnzi etc.).
n prezent, aceasta a devenit o practic universal, valabil i n Romnia, iar numrul de funcii
variaz ntre 6 i aproximativ 20. Dnd o asemenea viziune global cheltuielilor, guvernele au atins ceea ce
prea s fie un compromis agreabil, ntre bugetul tradiional, care se concentreaz pe partea de venituri, i
viziunea modern, care se axeaz pe complexitatea domeniului cheltuielilor.
Avantajele unui buget funcional sunt legate de faptul c informarea asupra modului de utilizare a
resurselor publice este facilitat, permind o gestionare clar i riguroas a resurselor. Acest lucru ar
facilita o percepie mai bun a opiunilor guvernamentale de ctre legislativ i opinia public i ar uura
controlul bugetar. Un alt avantaj al acestei metode este c aceasta permite evidenierea soldului ntre
venituri i cheltuieli, evitnd dublele nregistrri i micrile de fonduri ntre bugetul general, bugetele
anexe i conturile speciale de trezorerie(Vcrel et al., 2004, p. 522).
Critica modelului
Irene Rubin (apud Shah, 2007, pp. 143-144) identific mai multe din punctele slabe ale acestei
metode. Astfel, n opinia autoarei, cel mai important dezavantaj ar fi dat de inflexibilitatea acestui sistem.
Astfel dac un manager supraestimeaz sau subestimeaz anumite cheltuieli, i va fi dificil de a transfera
fondurile de la o linie ctre alta fr a lsa impresia de management defectuos sau cheltuire nejustificat a
resurselor; totodat, managerul are la dispoziie un grad redus de discreie odat cu nceperea exerciiului
bugetar, n special n cazul apariiei unor circumstane neprevzute. O alt critic adus modelului este
legat de procesul de luare a deciziei care pare focusat pe chestiuni marginale (de exemplu dac volumul
unor consumabile -pixuri, hrtie de copiator etc - este suficient sau dac s-a modificat fa de anul anterior)
n dauna aplecrii asupra eficienei i eficacitii unui program. Pe lng aceste neajunsuri, acest buget
funcional presupune un volum ridicat, motiv pentru care este dificil de urmrit de ctre cititorii interesai.
Bazndu-se pe alocarea creditelor bugetare n funcie de anumite categorii specifice de cheltuieli,
metoda bugetului funcional (line-item budget) pierde din vedere eficiena i eficacitatea politicii bugetare.
Practic, bugetarea funcional se axeaz pe o analiz de cost (cantitativ) a funciilor (scopurilor) de atins
i, mai puin pe o analiz calitativ a rezultatelor (obiectivelor) realizate prin exercitarea acestor funcii.
Deoarece elaborarea bugetului dup metoda line-item budget, practic, minimizeaz rolul
funcionarilor superiori ca i ageni de schimbare" ai bugetului, precum i de iniiatori de politici publice,
majoritatea specialitilor sunt de prere c aceasta st la baza colii incrementaliste" format n anii '50 n
SUA. Reprezentanii acestui curent erau de prere c datorit diversitii problemelor cu care se confrunt
sectorul public, a complexitii relaiilor existente ntre instituiile acestuia, pe plan interior i, cu sectorul
privat, pe plan exterior politica bugetar ar trebui s se rezume la ajustri de form a programelor existente
i, nicidecum s apeleze la schimbri de fond, prin implementarea unor proiecte majore n vederea atingerii
unor anumite obiective strategice.
Desigur, abordarea incrementalist a fost aspru criticat la vremea respectiv i nu ne vom opri n
lucrarea de fa s-i combatem neajunsurile sau defectele. Acestea au fost evideniate, pe parcursul
timpului, de realitatea bugetar, de problemele cu care s-au confruntat, att guvernele locale din SUA i
alte ri (Canada, Australia, Anglia, Frana, etc.), ct i cele centrale. Ce trebuie totui remarcat este faptul
c trecerea de la ,,incrementalism" la ,,decrementalism" a fost datorat urmtoarelor considerente care sunt
succesive (Ginakis et al., 1999, p. 22).
- creterea cererii de noi servicii publice, pe fondul diversificrii nevoilor individului i a evoluiei
economiei, a necesitat o restructurare continu a componentelor clasificaiei funcionale;
cele prezentate anterior au determinat i o cretere a nivelului cheltuielilor, mai accentuat, dect a
veniturilor, drept urmare a sporit rolul managerilor de a gsi soluii de finanare alternative sau mai
economicoase;
- necesitatea de a monitoriza, previziona creterea sau descreterea nivelului veniturilor, respectiv a
cheltuielilor, era imposibil datorit inflexibilitii factorilor de decizie inferiori, precum i a
fondurilor necesare unui asemenea proces.
Ceea ce este foarte interesant de precizat este faptul c orict am insista asupra criticilor metodei
line-item budget, trebuie s nu uitm, totui, rezistena acesteia la nenumratele intenii de reformare a
acesteia. Continuitatea modelului a fost susinut de urmtorii factori:
- metoda putea fi aplicat unui spectru larg al serviciilor, ageniilor guvernamentale, att centrale, ct
i locale din SUA;
- modelul necesit o ,,contribuie simbolic", de ajustare a cifrelor bugetare anterioare, din partea
managerilor;
- membrii alei ai organelor legislative se simeau mai confortabili s discute despre probleme, mai
generale, cum ar fi politica fiscal, dect s analizeze n detaliu fiecare categorie de cheltuial
bugetar;
- poate cel mai important factor, metoda funcional optimizeaz funcia de control a bugetului (cel
mai aspru criticat n cazul metodelor moderne), prin faptul c nu d puteri discreionare
managerilor de a aloca resursele (spre exemplu mai muli bani pentru cheltuieli de capital, n
detrimentul cheltuielilor de personal) i creeaz cadrul formal pentru implementarea unei
contabiliti de gestiune a banului public.
Modelul canadian al bugetului funcional a fost dezvoltat n 1979 dup civa ani de experimentare
a diferitor variante de reforme bugetare i modificat n 1986 sub forma bugetului plic", pentru a adapta
schimbrile conjuncturale. Parte a sistemului de luare a deciziilor denumit Politica i Sistemul de
Management al Cheltuielilor (PEMS), bugetul plic este un buget funcional. Toate programele
guvernamentale sunt ncredinate uneia pn la zece funcii sau mai bine spus, unui ,,plic de cheltuieli".
Fiecare ,,plic" are un plafon de cheltuieli aprobat de executiv i, care nu poate fi modificat, fr
consimmntul acestuia. Pentru a primi fonduri adiionale, ministerele au latitudinea de a tia din
programele existente, inclusiv unele programe greu de controlat i aplicat, dar, din nou cu aprobarea
cabinetului. ,,Bugetul plic" se ntocmete pe o perioada de cinci ani, anual actualizndu-se cifrele bugetare
pe formatul stabilit iniial, iar o dat la cinci ani se revizuiete bugetul per ansamblu.
Aadar, bugetul funcional a reprezentat prima evoluie major de la bugetul tradiional bazat pe
categorii de cheltuieli i uniti organizaionale (instituii). Concentrndu-se pe costurile obiectivelor
majore ale guvernrii, el facilita dezbaterile asupra prioritilor bugetare. De asemenea, a servit drept punte
spre bugetul pe programe i a condus la o nou metod ierarhic de clasificare i analizare a costurilor: pe
funcii, subfuncii, programe, subprograme i activiti.
7.2. Programarea Planificarea Sistemului Bugetar - PPBS
Cel mai mare eveniment bugetar de la apariia metodelor moderne de elaborare a bugetului, PPBS
i-a refcut apariia n anii '80, n SUA. n civa ani literatura academic n domeniu a dezvoltat asupra
subiectului nenumrate pagini, iar fenomenul PPBS a atins proporii monumentale. Dac prin anii '70
metoda PPBS era considerat depit, totui dup numai un deceniu a renviat sub variate nfiri,
captnd atenia i pe plan internaional. De aceea este util s dezvoltm acest subiect, pentru a nelege
importana i atracia PPBS, motivele pentru creterea i cderea rapid a popularitii acesteia i, nu n
ultimul rnd, ce a stat la baza reapariiei ei.
Bazndu-se pe o serie de instrumente analitice precum analiza sistemelor, analiza cost-beneficiu,

analiza cost-eficacitate, sistemul promitea s ating o mai mare raionalitate i eficien n alocarea
fondurilor. PPBS ar fi putut rmne un proiect ambiios dac nu ar fi fost implementat ncepnd cu 1961 de
ctre Departamentul Aprrii, sub conducerea secretarului Robert McNamara 9. Denumit prompt
Planificarea, Programarea, Sistemului Bugetar (PPBS), sistemul era implementat prin directive directe de
ctre Biroul pentru Buget (BOB). Metoda PPBS are la baz 3 faze principale: planificarea, programarea i
bugetizarea (Vcrel et al., 2004, p. 530).
Prima faz, cea a planificrii, reprezint construirea plan pe termen lung n contextul unei strategii
administrative date. Prin intermediul unor studii i analize se stabilesc obiectivele pe termen lung. Totodat
se are n vedere i o modalitate de realizarea a acestora. n aceast perspectiv, pe termen lung se
integreaz procesul administrativ de elaborare a bugetului.
Programarea presupune definirea clar a obiectivelor care trebuie realizate prin intermediul
programelor alternative precum i termenele exacte la care urmeaz s se realizeze aceste programe. n
aceast etap, n cazul fiecrui program n parte, se identific totalitatea costurilor ce implic rezolvarea
fiecrui program, precum i informaiile utile recalculrii acestora. Mai departe, urmeaz un proces de
selectare, din programele alternative, a aceluia care corespunde cel mai ndeaproape viziunii i obiectivelor
generale, maximiznd rezultatele, raportat la costurile presupuse.
Bugetizarea reprezint nscrierea n buget a tranei anuale din creditul bugetar aferent programului
pentru care s-a optat. Asta nseamn c programul va fi finanat pe parcursul mai multor exerciii bugetare,
iar n bugetul fiecrui an va fi reflectat trana corespunztoare realizrii obiectivelor din program,
prevzute pentru anul respectiv.
9(1916-2009) primul preedinte al corporaiei americane Ford Motor Company care nu era membru al familiei Ford; el a fost ntre
anii 1961-1968 Ministru al Aprrii al SUA i preedintele Bncii Mondiale ntre 1968 i 1981.
Planificarea
Programare
a
Bugetarea
Stabilirea obiectivelor
Elaborarea programelor
Estimarea costurilor
Evaluarea avantajelor
Selecia programelor
baza
analizei cost-avantaje
Selecia programelor
baza
prioritilor
Decizia
Implementarea deciziei
Evaluarea rezultatelor
pe
pe
Figura 7.1: Schema etapizrii PPBS

Critica PPBS
Metoda PPBS presupune elaborarea unei strategii guvernamentale de dezvoltare pe termen mediu
i lung, cu obiectivele i prioritile acesteia. Spre deosebire de metoda prezentat anterior (line-item
budget), PPBS necesit formularea unor politici clare (programe) n vederea raionalizrii alocaiei
resurselor, ndreptndu-le ctre atingerea obiectivelor generale, prioritare. Deci, modelul este bazat pe
output-uri (programe guvernamentale), iar procesul se realizeaz de la vrf spre baz (sus n jos). Ca i
prim pas trebuie s se identifice i s se cuantifice obiectivele majore de atins pe termen de peste 5 ani,
precum i prioritizarea acestora. Se elaboreaz programele necesare realizrii acestor obiective pentru
fiecare obiectiv n parte. Urmeaz partea de estimare a costurilor implementrii programelor alternative,
precum i, evaluarea avantajelor, pentru fiecare program n parte. Apoi, se realizeaz un clasament care
prezint ierarhia programelor dup o analiz cost-avantaje. i, n ultimul rnd, pe baza obiectivelor
generale, guvernamentale, se decide care din programe sunt prioritare i se trece la partea de implementare
a acestora.
Practic, criticile s-au orientat pe dou ci. Una bazat pe problemele pragmatice i de tactic n
implementarea att de ambiioas a unei reforme precum PPBS. Cealalt, mai serioas, gsea n PPBS, o
metod greit din punct de vedere conceptual, nc de la nceput, i o considera un mecanism nereal, dac
nu chiar naiv, pentru luarea deciziilor bugetare ntr-un mediu politic.
PPBS nu era util n tratarea cu segmentele largi ale cheltuielilor guvernamentale: programe de
acordare a unor drepturi, transferuri de pli ctre guverne locale i statale; cheltuieli de taxe icheltuieli
extra-bugetare. Aproape toate acestea erau programe necontrolabile care au fost ngheate n legislaie.
Ca o concluzie a criticilor acestei metode adaugm aici opinia literaturii de specialitate romneti
(Vcrel et al., 2004, p. 530), care identific o serie de limite sau dezavantaje a sistemului PPBS, att din
punct de vedere politic ct i tehnic. Printre acestea amintim:
- aplicarea acestei metode prezint riscul creterii puterii tehnocratice i al diminurii libertii de
alegere a decidentului public;
- metoda conduce la centralizarea deciziei n detrimentul puterii administratorilor locali, programele
fiind elaborate la nivel naional;
- puterea parlamentului privind elaborarea i controlul bugetar ar fi limitat prin generalizarea
bugetelor-program;
- imposibilitatea de a defini cu claritate anumite obiective;
- dificultatea de a cuantifica exact costurile i de a masura corect avantajele.
7.3. Metoda Buget Baz Zero (Zero Base Budgeting - ZBB)
Metoda ZBB este un model care vine s ncurajeze curentul decrementalist" (non-incrementalist),
prezentat anterior, se concentreaz asupra procesului de realocare a resurselor, meninndu-se o abordare
de la baz, spre vrf (jos n sus) n procesul de fundamentare a bugetului. Aceast metod se difereniaz
de cele prezentate mai sus, prin faptul c acord importan major implicrii managerilor (serviciu,
departament), n procesul de luare a deciziei bugetare. Modelul ZBB, alturi de metoda Bugetului pe
Performane, se bazeaz pe capacitatea de expertiz a managerilor de a-i planifica politica bugetar, de a
alege dintre soluiile alternative de dezvoltare, precum i pe modul de alocare a resurselor.
ZBB este o metod de elaborare a bugetului, ce ncerca s prentmpine creterea nivelului
cheltuielilor de la un an la altul. Acest lucru se realiza printr-o reexaminare periodic (anual) a
cheltuielilor pe baza analizei marginale a acestora fcut, ncepnd de la cea mai mic unitate decizional
(birou), ierarhic, pn la cea mai nalt. Se presupune c fiecare pornete de la premisa c nu are nici un
buget la dispoziie pentru anul curent i se elaboreaz soluiile alternative pentru fiecare program de
finanat. Se stabilesc care programe trebuie finanate (se mai numete i pachet decizional 10), se
ierarhizeaz i sunt trimise unitii decizionale superioare. Aceasta la rndul ei, i formuleaz soluiile
alternative prin agregarea pachetelor decizionale primite de la subordonaii lor i pe baza aceluiai proces
ca cel prezentat anterior se stabilesc propriile programe de finanat (pachet decizional) i le trimite unitii
decizionale superioare. Totalitatea pachetelor decizionale se reflect n bugetul previzionat al statului,
respectiv al comunitii locale. n continuare, se determin nivelul angajamentului bugetar (limita de
resurse disponibil aferent cheltuielilor) i se ierarhizeaz pachetele decizionale, n funcie de prioritile
generale ale guvernului (local sau central) dup cum urmeaz: ordonatorul superior preia cifrele bugetare
corespondente cheltuielilor acestei unitii decizionale inferioare pe anul anterior i analizeaz pentru
fiecare program, n parte, utilitatea i eficacitatea acestuia. n cazul n care, se observ c randamentul unui
program este foarte sczut, atunci ne aflm la nivelul 0, ceea ce nseamn o anulare a alocaie bugetare
pentru respectivul pachet decizional. Dac randamentul programului este relativ mic, n comparaie cu
sumele cheltuite ne situm n dreptul nivelului redus, ceea ce nseamn continuarea finanrii, dar cu
resurse inferioare. Ne aflm n nivelul normal (randamentul ateptat), atunci cnd alocaiile rmn aceleai.
i, nu n ultimul rnd, nivelul crescut, cnd se mrete finanarea pentru pachetul decizional respectiv.
Acelai proces se va desfura i la nivelul ierarhic inferior, pn la baz, alegndu-se care pachete
decizionale se vor finana din resursele existente.
O metod asemntoare ZBB este buget int-baz, care le cere managerilor s-i evalueze
pachetele decizionale pornind de la premisa c alocaiile bugetare viitoare vor fi reduse la 70% sau 80%
din alocaiile curente. Aceast stare de fapt determin managerii, pe de-o parte s alctuiasc pachete
decizionale, care vor fi complet diferite de cele anterioare pentru a nltura situaiile n care li se ntrerupe
sau reduce finanarea i, pe de alt parte, i va stimula s gseasc surse alternative de finanare i s
mreasc indicele de colectare a impozitelor i taxelor.
Avantajul acestor metode este faptul c la procesul de elaborare a bugetului particip toate
nivelurile de decizie, ceea ce nseamn o mai bun comunicare ntre ordonatorii de credite superiori i cei
inferiori, o mai bun evaluare a nevoilor fiecrei uniti organizaionale, precum i o acuratee a
informaiilor n fundamentarea programelor. Pe de alt parte, aceast metod stimuleaz concurena n
interiorul organizaiei (ntre birouri, departamente, servicii etc.) de a elabora pachete decizionale coerente,
bine fundamentate, n vederea obinerii alocaiei bugetare. n acelai timp, ncurajeaz aceste uniti
decizionale s fie eficiente, dac doresc s-i suplimenteze resursele.
Metoda, prezint totui i o serie de dezavantaje:
- n aplicarea metodei, nu s-a inut seama de factorul politic, care, dup cum se tie, are rolul
determinant n alocarea fondurilor, ceea ce s-a transpus ntr-o denaturare a ierarhiei pachetelor
decizionale, datorit intereselor i influenelor forurilor decizionale superioare.
- n procesul de elaborare a bugetului, dup cum s-a artat anterior, informaia circul de la baz spre
vrf, n procesul de fundamentare a bugetului, i de la vrf spre baz, n implementarea deciziei
bugetare. Acest lucru complic foarte mult elaborarea bugetului, datorit numrului imens de
informaii cuprinse n miile de programe propuse, iar prelucrarea acestora este, uneori, practic,
imposibil.
10Un pachet decizional n nelesul acestei metode cuprinde: obiectivul sau rezultatul dorit; descrierea programelor i
subprogramelor pe baza crora se va atinge obiectivul; analiza costurilor i avantajelor presupuse; alternativele realizare a
obiectivelor, coroborat cu costurile fiecrei alternative, precum i justificarea alegerii uneia din alternative.
ierarhizarea pachetelor decizionale fcndu-se, mai ales, pe baza criteriului de eficien, nu a inut
seama de diferenele ntre atribuiile unitilor decizionale. Spre exemplu, un spital nu va fi
neaprat, mai eficient, dect altul, dac vindec mai muli bolnavi. Depinde foarte mult, de bolile
de care au suferit acetia. Acelai lucru putem s spunem i despre unitile de nvmnt, unde
rolul proeminent l deine valoarea elevilor, care, practic, face diferena ntre aceste instituii.
- nu n ultimul rnd, unul dintre cele mai importante dezavantaje este factorul timp. Pentru un volum
att de mare de informaii i datorit numeroaselor nivele de prelucrare a acestora e necesar o
perioad destul de mare pn la luarea deciziei bugetare.
Din punct de vedere conceptual metoda ZBB este poate cel mai important model de elaborare a
bugetului, din perspectiva n care, este singura metod care stimuleaz instituiile publice s fie eficiente
(s nu risipeasc banul) public, dar i eficace (s rspund nevoilor ceteanului). Insuccesul ei, dup cum
am prezentat a fost datorat att complexitii fenomenului i al factorului timp, ct i a grabei cu care a fost
introdus i implementat.
Aadar, ZBB a fost i rmne, una dintre cele mai controversate metode, datorit specificului ei,
mult difereniat de toate celelalte metode, att n ceea ce privete etapa de planificare (fundamentarea
pachetelor decizionale), ct i n cea de bugetare (alegerea pachetelor decizionale i implementarea
acestora).
7.4. Metoda Bugetelor pe Performan (Performance Budgets)
Metoda Bugetelor pe Performan presupune ca orice organizaie public (minister, serviciu, birou,
departament) s-i maximizeze producia de bunuri i servicii publice cu un anumit nivel dat de resurse.
Alocaiile bugetare sunt orientate ctre activiti specifice, care aduc rezultate imediate i, nu ca n cazul
Metodei Bugetului Funcional (line-item budget) care practic prevede consumul de resurse pe ansamblul
procesului de producie a bunurilor i serviciilor publice. Dei nu exist un punct de vedere comun
acceptat, din multitudinea de definiii date bugetrii pe performan ne-am oprit asupra ctorva pe care le
considerm a fi exponeniale. O definiie timpurie dat de Biroul pentru Buget al Statelor Unite este nc
valabil: Un buget al performanei este acela care prezint scopurile i obiectivele pentru care sunt
necesare fondurile, costurile programelor propuse pentru ndeplinirea acestor obiective i datele
cantitative care msoar ndeplinirile i performanele fiecrui program". OECD (Organizaia pentru
Cooperare i Dezvoltare Economic) definete bugetarea pe performan ca o form de elaborare a
bugetelor ce relaioneaz alocarea fondurilor cu rezultate msurabile.
O alt ncercare de a explica mecanismele procesului vede n bugetarea pe performan ca un
sistem de elaborare a bugetului care prezint scopurile i obiectivele pentru care sunt solicitate fonduri,
costurile programelor i activitilor asociate propuse pentru ndeplinirea obiectivelor precum i rezultatele
ateptate i serviciile ce urmeaz a fi livrate (Shah, 2007, p. 143).
Despre acest model se poate spune c este o metod de elaborare a bugetului de la baz spre vrf
(jos n sus), n sensul c depinde capacitatea de expertiz a managerilor, ca n cazul metodei prezentate
anterior, care i ndreapt ntregul efort spre a atinge eficiena (Gianakis et al., 1999, p. 26). Important, n
cazul acestei metode, este, ct munc se depune, i mai puin, ce fel de munc i pentru atingerea crui
scop.
n acelai timp, acestui model i se poate ataa un management prin obiective (MBO) pentru a
planifica i evalua deciziile bugetare. O analiz retrospectiv a performanelor unei organizaii, se poate
transpune, ntr-o planificare a ce performane se pot obine pe mai muli ani.
Pe de alt parte, bugetarea pe performane se poate aplica doar, n cazul acelor organizaii care
presteaz servicii a cror performane obinute se pot cuantifica. Specifice, sunt companiile de utiliti
publice, teatre, cinematografe, librrii etc. Nu intra n aceast categorie seciile de poliie sau pompieri,
spitalele i unitile de nvmnt, deoarece performana acestora nu se poate msura cantitativ, ci acestea,
necesit, aa cum am prezentat anterior, o abordare calitativ.
Literatura de specialitate a identificat apte principii care guvereneaz implementarea unui sistem
al bugetelor pe performan (McGill, 2006, pp. 21-22):
1. bugetarea pe performan eueaz la primul ostacol dac schimbarea modalitii de bugetare axat
pe input spre cea axat pe output-uri nu este acceptat i implementat;
2. bugetarea pe performan devine redundant fr un context strategic care s condiioneze
procesul de alocare a resurselor;
3. contextul strategic pentru bugetarea pe performan este satisfacut prin intermediul raportri
publice anuale elaborate n termeni de outcome (impact social ridicat) i output (specific
organizatiilor, rezultate direct atribuibile);
4. bugetarea pe performan presupune c adevratul test l reprezint alocarea resurselor n
competiie cu inteniile viitoare (planuri), innd cont de performana recent (evaluare);
5. bugetarea pe performan necesit ca toate prioritile s fie aezate ntr-o ordine a importanei,
ceea ce face imposibil evitarea alegerilor dificile;
6. unitatea-cheie de planificare i analiz a bugetrii pe performan este programul; totui

bugetarea pe performan trebuie s armonizeze structura programului cu structura
organizaional;
7. bugetarea pe performan msoar economia, eficiena i eficacitatea serviciilor i
infrastructurii livrate de ctre sau n beneficiul organizaiilor publice.
Logica extern a bugetrii pe performane presupune anumite etape-cheie ale procesului
precum planificarea i bugetarea i msurarea performanei, fiecare cu elementele i procesele sale.
Planificare i bugetareEvamarea p^iwirt'ri
Obiective
Strategic
(3 ani)
Eficacitatea
impactului
Evaluarea
schimbrilor n
condiiile socioeconomice datorate
livrii serviciilor i
infrastructurii
inte pe 3 ani
Operaional
(anual)
Eficacitatea outputurilor
Testarea procesului i
a rezultatelor
imediate ale livrii
serviciilor i
infrastructurii
Activiti
Economia inputurilor
Bugetare
Cheltuieli bugetare,
analiza costurilor
unitare
Costuri
Figura 7.4: Logica extern a bugetrii pe performan Sursa: Achieving Results Performance
Budgeting in the Least Developed Countries, United Nations Capital Development Fund , August 2006,
p. 23
Trecnd peste lipsurile sale, Metoda Bugetelor pe Performane prezint i anumite avantaje (Bland
i Rubin, 1997, p. 135):
implic managerul att n ceea ce privete procesul de producie a serviciilor publice, ct i n

elaborarea politicilor publice;
- prezint un mecanism de realocare a resurselor bazat pe o analiz a performanelor procesului de
producie;
- ncurajeaz organizaiile s fie eficiente pentru a-i pstra sau extinde alocaiile bugetare;
- ar putea limita influena factorului politic, datorit existenei unei reguli clare (performana) n
procesul de alocare a resurselor.
Dintre dezavantaje putem aminti: abordarea strict economic, n ceea ce privete msurarea
performanelor.
7.5. Bugetul pe Programe i Performane
Bugetul pe programe i performane este vzut de ctre economiti i finaniti n principal ca un cadru
care influeneaz deciziile de alocare a resurselor, n timp ce administratorii publici i specialitii n
administraie public par s priveasc acest sistem n princpal ca o modalitate de a operaionaliza
managementul performanei n sectorul public (Bland i Rubin, 1997, p. 135).
Un produs timpuriu al anilor 1950, bugetul pe programe i performane persist n fiecare col al lumii,
contrar frecventelor necroloage scrise de cronicarii dezvoltrii bugetare. Aceasta s-a dovedit a fi cea mai grea
reform bugetar i continu s nfloreasc cu fiecare an care trece, adesea cu diferite etichete i acronime. n
timp ce anumii scriitori glumesc pe seama diferenelor dintre bugetele pe programe i cele pe performane,
marea majoritate a literaturii de specialitate constat multiple asemnri ntre cele dou metode.
Dat fiind asemnarea ntre cele dou metode ne simim datori s clarificm aceast problem. Astfel
bugetul pe programe implic identificarea programelor cu obiectivele operaionale, costurile i beneficiile
ataate acestora. Un buget pe programe schieaz, contureaz toate costurile asociate unei activiti.
Bugetarea pe performan face referire la conectarea bugetelor cu rezultatelor ateptate. Aceast
metod este asemntoare celei a bugetelor pe programe cu excepia c pune accentul pe masurarea
performanei i rezultatelor, n dauna standardelor i obiectivelor.
O opine interesant este cea a lui Peter Dean care definete bugetarea pe programe dup cum urmeaz
(Dean, 2007, p. 19):
- programare sau divizarea bugetului guvernamental, n scop informaional, n programe sau activiti
reprezentnd uniti identificabile cu scopuri similare;
- identificarea unor obiective operaionale ale fiecrui program i activiti pentru fiecare an bugetar;
- bugetare i contabilitate astfel nct cheltuielile i veniturile fiecrui program n parte sunt vizibile;
- msurarea output-urilor i a performanei activitilor astfel nct acestea pot fi relaionate cu costurile
acestora precum i cu obiectivele stabilite;
utilizarea informaiilor relevante pentru a elabora standarde i norme astfel nct costurile i
performana pot fi evaluate, iar resursele guvernamentale pot fi folosite mai eficient. Bugetele pe
programe stau la baza a ceea ce se numete output budgeting", adic
bugetarea rezultatelor. n cazul acestei metode, accentul n alctuirea bugetului se pune pe rezultatele ce
trebuie obinute i pe munca ce trebuie depus mai degrab dect pe unitile organizaionale i pe obiectele de
cheltuieli.
Dei simplu ca i concept, bugetul pe programe i performane s-a dovedit a fi o sarcin mare
consumatoare de timp i adesea frustrant, nct guvernele, la toate nivelurile, urmnd conducerea guvernului
federal, au ncercat s implementeze urmtoarele componente ale ,,noii reforme":
1. Identificarea programelor i a costurilor acestora, cum ar fi reabilitarea fizic i emoional a
persoanelor cu handicap, servicii corecionale i sigurana autostrzilor.
2. Fragmentarea programelor n uniti mai mici, subprograme, activiti i concentrarea costurilor.
Astfel, un program pentru controlul cancerului ar putea include ca subprograme: depistarea cazurilor ,
tratament i ngrijire medical i educaie public. Depistarea cazurilor poate fi subdivizat mai
departe n activiti precum raze X i testare n laborator. Aceast structur a programului pe trei pri
ducea la confuzie semantic i la o nesfrit ceart referitoare la nelesul programului,
subprogramului i activitii. Era, de asemenea, necesar s se fac distincia ntre programe i funcii
sau subfuncii. Astfel, controlul cancerului poate fi parte a unei subfuncii cum ar fi prevenirea,
controlul i tratamentul bolilor cronice. n schimb, subfunciile pot fi pri ale unor funcii mai largi
-servicii ale sntii.
3. Dezvoltarea de uniti pentru msura muncii ce trebuie depus pentru fiecare activitate, spre exemplu,
numrul de raze X, numrul de teste de laborator, numrul de mile de strad meninute, numrul de
operaii pentru corectarea handicapurilor fizice sau numrul de prizonieri consiliai. Unele uniti de
msurare sunt relativ uor de identificat n programe cuantificabile. Pentru domeniile mai complexe
precum educaia, sntatea mental i aplicarea legii, dezvoltarea msurilor de performan este mai
dificil, dar totui posibil.
4. Msurarea muncii ce trebuie depus pentru fiecare activitate, timpul i costurile necesare pentru
ndeplinirea acestei munci. Fr un sistem de msurare a muncii i un sistem contabil care s
acumuleze costurile pe programe, acest pas relativ simplu nu poate fi implementat.
5. Dezvoltarea unor uniti de timp i de cost pentru fiecare activitate, cum ar fi timpul i costul necesare
meninerii unei mile de drum. Este experiena istoric suficient pentru a determina unitile de cost
sau de timp? Sau ar trebui ca standardele de timp sau costuri bazate pe studii detaliate s fie
dezvoltate?
6. Rezumarea tuturor datelor ntr-un program de munc pentru fiecare activitate: munca ce trebuie
depus, unitile de msur, unitile de timp i cost, timpul i costurile totale. Costul include nu doar
serviciul de personal, ci i alte obiecte de cheltuieli.
7. Folosirea programelor de munc pentru fiecare activitate sau concentrarea costurilor pentru a dezvolta
bugetul ageniei.
8. Alocarea fondurilor pe programe.
9. Raportarea i compararea performanei i costurilor actuale cu costurile i performana proiectat. O
asemenea analiz a variaiei este integral alctuirii bugetului pe performane i programe, deoarece ea
pune n lumin eficiena i eficacitatea programului.
10. Folosirea trimestrial a rapoartelor de performan n implementarea bugetului, ca baz pentru
alocarea fondurilor ctre agenii.
11. Determinarea gradului n care atingerea intelor pentru fiecare activitate duce la ndeplinirea
obiectivelor pe termen scurt sau pe termen lung ale programelor, cum ar fi reducerea incidenei
variatelor tipuri de boli sau a numrului accidentelor rutiere, rnirilor sau a mortalitii.
BIBLIOGRAFIE
1. Achieving Results. Performance Budgeting in the Least Developed Countries, United Nations Capital
Development Fund, August 2006.
2. Ardant, G., Histoire de l'impot, Paris: Libraire Artheme Fayard, 1972.

3. Aronson, J.R. i Schwartz, E., Management Policies in Local Government Finance, International City
Management Association, Washington D.C.,1981.
4. Atkinson, A.B. i Stiglitz, J.E., Lectures on Public Economics, New York: McGraw Hill,
1980.
5. Aurel Iancu, A., Bazele teoriei politicii economice, Bucureti: Editura All, 1998.
6. Bailey, S.J., Public Sector Economics, London: MacMillan, 1995.
7. Barr, N., The Economics of Welfare State, London: Weidenfeld and Nicholson, 1990.
8. Baumol, W.J i Oates, W.E., The Theory of Environmental Policy: Externalities, Public Outlays and the
Quality of Life, Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1975.
9. Bernard, J., Economie publique, Paris: Economica, 1985.
10. Bland, R.L. i Rubin, I.S., Budgeting - A guide for local Governments, Washington D.C.:
ICMA, 1997.
11. Brennan, G., Pareto Desirable Redistribution: the Non-altruistic Dimension", 1973, Public Choice , vol.
14.
12. Brown, C.V. i Jackson, P.M., Public Sector Economics, Oxford: Martin Robertson, 1986.
13. Buchanan, J.M., The Economics of Politics, London: The Institute of Economic Affairs, 1978.
14. Buchanan, J.M. i Flowers, M.R., The Public Finance - An Introductory Textbook, Homewood, IL: Irwin
Inc., 1987.
15. Bucholz, R., Esential of Public Policy Management, New-York: Prentice-Hall, Inc., 1985.
16. Coase, R.H., The Problem of Social Cost", 1960, Journal of Law and Economics, nr. 3.
17. Coase, R.M., Natura firmei, Bucureti: Editura ALL, 1998.
18. Conu, C., Impozitele i impozitarea - sinteza documentar", 1996, Impozite i taxe, nr. 8.
19. Cullis, J.G. i Jones, P.R, Microeconomics & Public Economy, Oxford: Basil Blackwell, 1987.
20. Dales, J.M., Pollution, Property and Prices, University of Toronto Press, Toronto, 1968.
21. Dean, P., Government Budgeting in Developing Countries, New York: Routledge Publishing,
1989.
22. Gianakis, G.A. i McCue, C.P., Local Governent Budgeting - A managerial approach, Westport: Praeger
Publishers, 1999.
23. Gildenhuys, J.S.H, Public Financial Management, 2nd edition, Pretoria: J.L. van Schaik
Publishers, 1997.
24. Gray, J., Dincolo de liberalism i conservatorism, Bucureti: Editura ALL, 1998.
25. Hirsch, W.Z i Rufolo, A.M., Public Finance and Expenditure in a Federal System, San Diego: Harcourt
Brace Jovanovich Publishers, 1990.
26. Hoan, N., Instituia impozitului", 1996, Impozite i taxe, nr. 10-11.
27. Holcombe, R.G., Public Sector Economics, Belmont, CA: Wadsworth Inc., 1988.
28. Kaldor, N., Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility", 1939, The
Economic Journal, nr. 49.
29. Keynes, J.M, Teoria general a folosirii minii de lucru, a dobnzii i a banilor, Bucureti: Editura
tiinific, 1970.
30. Kim, J.M., From Line-Item to Program Budgeting Global Lessons and the Korean Case, Korea Institute of
Public Finance, World Bank, 2005.
31. Lacasse, F., Budget and Policy Making: Issues, Tensions and Solutions", n Budgeting and Policy
Making, Sigma Papers nr. 8. Paris, 1996.
32. Lane, J.E., The Public Sector, London: Sage Publications, 1993.
33. LeLoup, L.T., The Myth of Incrementalism: Analytical Choices" n Budgetary Theory, reprinted from
Polity, vol. X, nr. 4, 1978.
34. LeLoup, L.T., Budgetary Politics, Kings Court Communications, 4th edition, 1988.
35. Lindahl, E., Just Taxation - A Positive Solution, n Classics in the Theory of Public Finance, Musgrave,
R.A. i Peacock, A.T., New York: St. Martin's Press, 1958.
36. McGill, R., Performance Budgeting", 2001, International Journal of Public Sector Management, vol. 14,
nr. 5.
37. Mikesell, J.L., Fiscal Administration, Analysis and Applications for the Public Sector, Pacific Grove,
38. Musgrave, R.A., Taxation, vol. 22, Colliers Encyclopedia CD-ROM, 02-28-1996.
39. Musgrave, R.A., The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill, 1959.
40. Pareto, V., Manueld'economiepolitique, Paris: Marcel Giard, 1927.
41. Peacock, A.T i Wiseman, J.A., The Growth of Public Expenditure in U.K, George Allen&Unwin, 1967.
42. Performance budgeting in OECD Countries, OECD, 2007.
43. Rawls, J., Theory of Justice, Oxford: Oxford University Press, 1972.
44. Rogojanu, A., Teorii, curente i coli de gndire economic din a doua jumtate a secolului al XX-lea, n
Doctrine economice, Bucureti: ASE, 2002.
45. Rosen, H.S., Public Finance, Homewood, IL: Irwin Inc, 1992.
46. Rubin, I., New Directions in Budget Theory, State University of New York, 1988.
47. Schick, A., Macro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrialized Democracies", 1986, Public
Administration Review, 1986.
48. Shah, A., Budgeting and budgetary institutions, The International Bank for Reconstruction and
Development, The World Bank, 2007.
49. Shah, A., Local budgeting, The International Bank for Reconstruction and Development/The
World Bank, 2007.
50. Tulai, C., Finanele publice i fiscalitatea, Cluj-Napoca: Editura Casa crii de tiin, 2003.
51. Vcrel, I., Finane publice, ediia a IV-a, Bucureti: Ed. Didactic i Pedagogic, 2004.
52. Weber, L., L'Etat - acteur economique, Economica, 1991.
53. Wildavsky, A. i Caiden, N., The New Politics of the Budgetary Process, 3rd edition, New Jersey: Addison
Wesley Longman Inc., 1997.

Management Fin Publice

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Management Fin Publice

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Inovaie n Administraie Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative"

ECONOMIE I FINANE PUBLICE. MANAGEMENT FINANCIAR

3.3.1. Teorii privind distribuia echitabil..................................................................................................41

6. Teoria cheltuielilor publice...........................................................................................................................64

Program Postuniversitar n Managementul Administraiei Publice

Capacitatea de a utiliza metode de elaborare a bugetului;

Metode de predare: expunerea, descrierea, problematizarea, studii de caz

V. MATERIALE FOLOSITE: calculatoare, instrumente de specialitate sau de laborator,

VI. PLANIFICAREA/CALENDARUL NTLNIRILOR I A

5. Teoria cheltuielilor publice

VIII.DETALII ORGANIZATORICE, GESTIONAREA SITUAIILOR EXCEPIONALE:

Se cere o prezen la ore de 75%

Domeniul analizei economice ce consacr o atenie deosebit studiului statului, ca actor

Mai concret, economia public examineaz originea, forma, ct i consecinele

acestor asociaii, ci ansamblul populaiei. Sindicatele, asociaiile de automobiliti,

Sursa: Bucholz (1985, p. 112)

Abordarea alternativ, numit a constrngerii, a interesului general sau organic al

funcia de alocare optimal a resurselor economice rare cu scopul de a crete bunstarea

1.2.4. Transformarea rolului statului

Fr a admite amestecul statului n interesele particulare, Smith sugereaz c statul

adaptarea optim a ofertei la cererea de bunuri i servicii (n termeni economici:

producerea n condiii optime a acestor bunuri i servicii cu ajutorul resurselor

Transformarea eficace a resurselor productive n bunuri i servicii de consum final pe

Figura 2.1: Domeniul de validitate a criteriului

d, e, f - toate satisfac criteriul lui Pareto n raport cu situaia iniial. Trecerea de la a la d, e

economia tinde n permanen sub impulsul procesului de decizie descentralizat a pieei, cu

pe de o parte, o ntreag serie de deficiene pot fi depite pe baze strict voluntare, fr

Ex. resurse comune

a) Bunurile i serviciile private reunesc cele dou caracteristici: cea de rivalitate i

2. n cazul bunurilor mixte se aplic impozite n cazul externalitilor pozitive i se

Aceast situaie a randamentelor cresctoare, care este evident n cazul extrem al

externaliti pozitive de tipul:

externaliti negative de tipul:

consumator - productor (colectarea n exces a fructelor de pdure);

Tabel 2.3: Externaliti i non-excluziune

internalizarea voluntar a externalitii ce const n efectuarea unui schimb ntre pri

a) Internalizarea voluntar a externalitii

Cu ct ns sanciunile sau constrngerile impuse de ctre stat agenilor economici

3Sugerat de economistul AC Pigou de la Universitatea Cambrige, UK.

tiina economic ofer nu numai mijloacele de a prezenta, n mod corect, distribuia

Procentul (cumulat) al menajelor

Cu toate acestea, n practic se observ c piaa muncii i a capitalurilor nu se conformeaz

3.5.2. Conflictul echitate-eficacitate

Faptul c iniierea unei politici de redistribuire presupune un cost de eficacitate nu nseamn c

Redistribuirea bogiei ar trebui s fie realizat prin intermediul fiscalitii i transferurilor n

O evoluie semnificativ n istoria intelectual a secolului XX a fost recunoaterea explicit de

Cu toate c deciziile bugetare importante care influeneaz performanele economiei i datoria

4.2. Evoluia unei teorii?

sens al cuvntului: crearea i acceptarea sa ar nsemna sfritul politicii."(Wildawski i Caiden, 1997, p.

obiectul asupra crora se aeaz;

privat, precum i comportamentele indivizilor care suport schimbrile intervenite n dimensiunea

Sursa: Raportul Bird, Wallich (1993)

n al patrulea rnd, intensificarea industrializrii i declinului consecutiv al agriculturii au

Bazndu-se pe o serie de instrumente analitice precum analiza sistemelor, analiza cost-beneficiu,

Figura 7.1: Schema etapizrii PPBS

6. unitatea-cheie de planificare i analiz a bugetrii pe performan este programul; totui

implic managerul att n ceea ce privete procesul de producie a serviciilor publice, ct i n

2. Ardant, G., Histoire de l'impot, Paris: Libraire Artheme Fayard, 1972.

S-ar putea să vă placă și