Sunteți pe pagina 1din 11

Rolul i funciile finanelor publice

Capitolul III
Rolul i funciile finanelor publice

3.1. Rolul finanelor publice


Rolul ce revine finanelor n economie i societate decurge din coninutul
proceselor i relaiilor pe care acestea le exprim i se concretizeaz prin
efectele sau rezultatele generate de ndeplinirea fiecreia dintre funciile
ndeplinite, n condiii concrete de desfurare a activitii economice i sociale.
n raport cu coninutul i dimensiunile rezultatelor (efectelor) pe care le produc
direct sau la realizarea crora i aduc contribuia relaiile i tehnicile financiare,
poate fi caracterizat i rolul ndeplinit de ctre finane.
Se pot distinge mai multe direcii de manifestare a rolului finanelor,
avnd n vedere procesele economice i sociale pe care le mijlocesc sau le
influeneaz, ncepnd cu contribuia lor direct la realizarea procesului de
repartiie a produsului intern brut (PIB). Din acest unghi de abordare, este de
remarcat c, nc de la nceputuri, existena finanelor a permis distribuirea i
redistribuirea n form bneasc a produsului creat n sfera activitilor materiale
pentru satisfacerea unor nevoi de resurse, att n cadrul acesteia, ct i, mai ales,
n cea a activitii nemateriale. Astfel, ca rezultat al ndeplinirii funciei
finanelor de repartiie a PIB, concretizat prin constituirea i distribuirea unei
multitudini de fonduri bneti, se realizeaz i o realocare a resurselor ntre sfere
de activitate i n cadrul lor, ntre diferite domenii, ramuri i subramuri ale
economiei, corespunztor opiunilor determinate de factori obiectivi sau
subiectivi specifici stadiului de dezvoltare al societii.
n contextul menionat, constatm c activitile specifice sferei
nemateriale care nu produc, n mod direct, valoare nou i nu-i pot asigura
6

Rolul i funciile finanelor publice


resursele necesare propriului consum, nu s-ar putea nfptui n absena
redistribuirii n acest scop a PIB creat n sfera activitilor materiale. Devine
astfel necesar realocarea de resurse realizat, n prim plan, sub forma resurselor
bneti (financiare). Se poate admite, deci, c rolul ce revine finanelor, n acest
caz, se exprim i prin crearea unor condiii favorabile funcionrii instituiilor
publice i, n general, a entitilor care nu-i pot produce resursele necesare n
propria activitate. n msura n care activitile respective sau serviciile prestate
de ctre aceste entiti se dovedesc a fi utile societii, realocarea resurselor
destinate crerii i funcionrii lor trebuie considerat ca premis indispensabil
asigurat sub aspect financiar, prin ndeplinirea funciei de repartiie (alocare,
distribuie) i concretiznd un aspect important al rolului finanelor.
Nevoile de utiliti ce se manifest, att n sectorul public, ct i n cel
privat, impun uneori redistribuirea resurselor (prin intermediul finanelor) chiar
ntre ramuri sau subramuri ale economiei, considerat ca ansamblu al
activitilor materiale creatoare de PIB. n acest sens, de regul, crearea i
dezvoltarea unor entiti noi sau subramuri economice presupune alocarea sau
realocarea corespunztoare a resurselor, mai nti, n form bneasc, reliefnd
rolul ce revine finanelor n dezvoltarea economiei, care are ca premis aceast
redistribuire a resurselor.
De asemenea, ca expresie a rolului finanelor, se produc realocri de
resurse, n primul rnd, n form bneasc, ntre entitile administrativteritoriale, atunci cnd, n raport cu nevoile de funcionare ale acestora resursele
proprii sunt insuficiente, iar diferena poate fi acoperit pe seama redistribuirii
resurselor acumulate la nivelul altor structuri administrative.
Manifestarea rolului finanelor, implicnd i procese de realocare a
resurselor se exprim i prin redistribuirea acestora ntre membrii societii. Sub
acest aspect, este revelator faptul c resursele prelevate de la populaie pentru
constituirea diferitelor fonduri bneti (financiare) publice se depersonalizeaz,
iar ntre contribuiile aduse de fiecare persoan i utilitile de care ea
7

Rolul i funciile finanelor publice


beneficiaz nu exist o legtur nemijlocit, ceea ce favorizeaz redistribuirea
resurselor ntre membrii societii i realizarea unor obiective de ordin social.
Prelevrile mai mari de la persoanele cu capacitate contributiv mai ridicat
asigur astfel satisfacerea unor nevoi ale persoanelor cu venituri insuficiente sau
fr venituri. n mod deosebit, interesul sporit pentru aciunile de domeniul
proteciei sociale manifestat de ctre autoritile publice, bazat pe redistribuirea
mai intens a veniturilor i implicit a resurselor, evideniaz cu pregnan un alt
aspect al rolului jucat de finane n societatea contemporan.
De o mare importan se dovedete a fi rolul finanelor ca expresie a
influenei reglatoare (stabilizatoare) exercitate asupra economiei, folosind n
mod adecvat tehnicile i instrumentele financiare, pentru a stimula sau
restriciona evoluia diferitelor procese sau fenomene economice. n acest
context se nscrie, de altfel, conceperea i aplicarea unor mecanisme de
influenare a economiei de pia, urmrind atingerea unor obiective specifice
fa de starea n care se afl economia ntr-o perioad sau alta. Astfel, rolul
reglator n economie atribuit finanelor se concretizeaz i prin integrarea
variabilelor valorice financiare n structura unor mecanisme sau n modele de
cretere economic echilibrat i dezvoltare durabil a societii.
Reprezentativ, n acest sens, este cunoscutul sistem al stabilizatorilor
ncorporai, alctuit din componente financiare, cum sunt impozitele, cheltuielile
publice, asigurrile sociale etc., menit s intre n aciune pentru a contracara
manifestarea factorilor perturbatori, destabilizatori, complinind deficiene de
funcionare ale mecanismelor pieei. Evideniind un rol major atribuit finanelor
publice, un asemenea sistem presupune integrarea acestor instrumente financiare
n mecanismul economiei de pia de o manier care s corecteze
imperfeciunile funcionrii acestuia, sporindu-i funcionalitatea. n acest sens,
Paul Samuelson consider c "Sistemele noastre economico-bugetare moderne
sunt structural dotate cu fore de stabilizare automat foarte eficace. Ziua i
noaptea, indiferent dac Preedintele se afl sau nu la Casa Alb, sistemul
8

Rolul i funciile finanelor publice


bugetar contribuie, aidoma unui resort, la neutralizarea factorilor de
dezechilibru".
n principiu, un asemenea stabilizator ar urma s intre n funciune cu un
anumit impact asupra cererii, respectiv ofertei agregate. Astfel, considernd
impozitul ca variabil ce determin reducerea cererii de consum i investiiilor
private (cnd impozitele se majoreaz) sau dimpotriv, creterea volumului
investiiilor i consumurilor private (cnd impozitele scad), influenarea
dimensiunilor activitii economice poate fi conceput a se produce ca reacie
automat la modificrile operate asupra mrimii impozitelor.

3.2. Funciile finanelor publice


Existena finanelor publice servete la realizarea unor obiective precis
determinate, la ndeplinirea anumitor obiective n folosul ntregii societi i care
nu s-ar putea nfptui pe alt cale sau cu alte mijloace. Apariia i existena
finanelor publice nu reprezint expresia dorinei sau imaginaiei cuiva i nici
urmarea deciziei unei autoriti publice, ci au un caracter obiectiv datorit
necesitii derulrii, n viaa economico-social, a acestui tip de relaii. Misiunea
social a finanelor publice se ndeplinete prin funciile pe care le exercit, i
anume: funcia de repartiie i funcia de control1.
Funcia de repartiie se compune din dou faze, strns legate ntre ele:
constituirea fondurilor (veniturilor) publice i repartizarea (distribuirea) acestora
(efectuarea cheltuielilor).Constituirea fondurilor de resurse financiare publice se
refer la formarea fondurilor publice de resurse bneti, care se pot alimenta pe
mai multe ci: impozite, taxe, contribuii pentru asigurrile sociale de stat,
amenzi, penaliti, vrsminte din profitul regiilor autonome, vrsminte din
veniturile instituiilor publice, chirii din concesiuni i nchirieri ale unor bunuri
aparinnd statului, venituri din valorificarea bunurilor aparinnd statului etc.
La constituirea fondurilor publice particip cu resurse toate sectoarele sociale:
public, particular, mixt, precum i populaia, dar n proporii diferite, n funcie
1

Mariana-Cristina Cioponea, op.cit., p. 29;

Rolul i funciile finanelor publice


de capacitatea lor financiar. Cele mai multe resurse sunt mobilizate la fondurile
financiare publice cu titlu definitiv i fr contraprestaie2.
Distribuirea fondurilor de resurse financiare publice reprezint stabilirea
destinaiilor pentru cheltuielile publice, i anume: nvmnt, sntate, protecie
social, aprare naional, ordine public, aciuni economice etc. n cadrul
fiecrei destinaii, resursele se defalcheaz pe beneficiari, obiective i aciuni.
Distribuirea fondurilor financiare publice pe beneficiari (persoane fizice i/sau
juridice) este precedat de inventarierea i evaluarea n expresie bneasc a
nevoilor sociale din perioada de referin. Datorit faptului c cererea de resurse
financiare este mai mare dect oferta lor, este necesar ca autoritile publice s
trieze i s ierarhizeze cererile beneficiarilor de fonduri publice solicitate i s
stabileasc unele prioriti, n funcie de condiiile concrete ale fiecrei etape.
Resursele financiare publice, odat repartizate beneficiarilor, iau concret forma
cheltuielilor publice pentru: plata salariilor i a altor drepturi de personal,
procurarea de materiale i servicii, investiii publice, subvenii acordate
ntreprinderilor, transferuri ctre diverse persoane fizice: pensii, burse, alocaii,
ajutoare etc3.
Ambele faze ale funciei de repartiie (constituirea i repartizarea
fondurilor publice) se realizeaz n procesul de distribuire i redistribuire a
bogiei naionale care se desfoar ntre persoane fizice i juridice, pe de o
parte, i stat, pe de alt parte. Constituirea i dirijarea fondurilor publice
reprezint un proces unitar i nentrerupt, avnd un rol important n nfptuirea
reproduciei sociale lrgite. Necesitatea constituirii unor fonduri financiare la
dispoziia statului, n vederea nfptuirii funciilor i sarcinilor sale, se resimte n
toate rile, indiferent de gradul de dezvoltare, ceea ce confer funciei de
repartiie un caracter obiectiv. n schimb, modul de constituire a fondurilor i de
redistribuire a acestora are un caracter subiectiv, depinznd de: capacitatea
2

Ioan Condor, op.cit., pp. 22-23 ;


I. Vcrel, Gh. D. Bistriceanu, G. Anghelache, M. Modnar, F. Bercea, T. Mo teanu, F. Georgescu, op.cit., pp.
55-56;
3

10

Rolul i funciile finanelor publice


factorilor de rspundere de a percepe i rspunde nevoii sociale la un moment
dat; gradul de dezvoltare economico-social a rii; orientarea forelor politice
aflate la putere4.
Cele dou faze ale funciei de repartiie reprezint dou momente ale
aceluiai proces, ntre ele existnd legturi strnse, de intercondiionare. Astfel,
prima faz se manifest prin mobilizarea de resurse bneti la dispoziia statului,
respectiv a entitilor publice i formarea fondurilor financiare ale acestora, nu
ca scop n sine, ci n concordan cu nevoile ce se cer a fi satisfcute,
concretizate prin destinaiile ce urmeaz a fi date resurselor mobilizate. Cea de-a
doua faz presupune repartizarea pe destinaii a fondurilor bneti publice
constituite, fiind condiionat n mod inevitabil de desfurarea anterioar a
proceselor de mobilizare a resurselor la aceste fonduri, n cuantumul i
momentele impuse de nevoile ce trebuiesc satisfcute pe seama lor. n mod
logic, este de admis c procurarea resurselor bneti la fondurile financiare
publice, n manifestarea acestei funcii, se justific numai prin prisma dirijrii
lor spre satisfacerea de nevoi publice determinate, iar repartizarea i folosirea pe
destinaii a unor asemenea fonduri pot avea loc numai dac, n prealabil, au fost
constituite fondurile respective.
n cadrul raporturilor de interdependen dintre aceste dou faze ale
funciei de repartiie, fiecare ndeplinete, att rolul de factor determinant, ct i
pe cel de factor determinat. Astfel, constituirea de fonduri bneti, n prima faz,
este determinat n mod obiectiv de existena i mrimea nevoilor de resurse
financiare asumate a se satisface la nivelul entitilor respective ca expresie a
celei de a doua faze. Aceste nevoi concretizeaz, de altfel, destinaiile ce trebuie
date fondurilor constituite, n funcie de aciunile, respectiv activitile pentru a
cror realizare sunt consumate resursele ce se acumuleaz n prima faz.
Prin urmare, mrimea i tipurile de fonduri bneti publice ce se
constituie, n prima faz, depind direct de destinaiile ce se vor da prin
4

Alexandru Marian, Corina-Maria Ene, op.cit., pp. 40-41;

11

Rolul i funciile finanelor publice


distribuirea i cheltuirea lor, n cea de-a doua faz, ceea ce implic necesitatea
corelrii dimensiunilor nevoilor de acoperit cu resursele posibile de procurat.
Dar, proporiile acestor procese de constituire a fondurilor bneti publice au o
baz obiectiv dat de dimensiunile reale ale produsului naional realizat, dei
uneori sunt utilizate n acelai cadru i pri din avuia naional.
La rndul su, modul de constituire a fondurilor bneti publice
condiioneaz, n mod obiectiv i direct, nfptuirea celei de a doua faze, n
primul rnd prin dimensiunile la care se asigur realizarea proceselor
corespunztoare acesteia din urm. Astfel, procesele de distribuie se pot nfptui
numai n msura n care s-au creat fondurile bneti n prima faz a funciei de
repartiie. n acelai timp, destinaia dat resurselor bneti se afl n dependen
de evoluia procesului de constituire, ca dinamic i surse de formare a
fondurilor publice.

Funcia

finanelor publice de repartiie a PIB exprim capacitatea acestora de a mijloci


repartiia n form bneasc a produsului creat n activitile materiale, ca
premis a realizrii acestui proces i n form material, pentru satisfacerea
nevoilor de consum public. n aceast funcie, finanele publice asigur
distribuirea i redistribuirea n form bneasc a unei mari pri din acest
produs, i n primul rnd, redistribuirea veniturilor primare realizate n prima
faz a repartiiei, de ctre persoanele fizice i juridice, n favoarea autoritilor
sau entitilor publice.
Manifestarea finanelor n aceast funcie presupune, n mod implicit,
realizarea unor fluxuri financiare viznd constituirea de fonduri bneti publice
i distribuirea lor la diverse niveluri ale organizrii i funcionrii societii.
Importana funciei de repartiie a finanelor publice poate fi apreciat att
prin prisma dimensiunii pe care o au transferurile de valoare, ct i prin nsui
procesul de redistribuire realizat ntre persoanele fizice i juridice i fondurile
publice. Dei, la scar naional, volumul resurselor prelevate la fondurile
financiare publice este, n general, egal cu cel al resurselor distribuite, nsui
12

Rolul i funciile finanelor publice


acest proces complex de prelevare distribuire realizat prin intermediul statului
d natere unor importante mutaii ntre sferele de activitate, ntre ramurile i
subramurile economice, ntre membrii societii. Aceasta se explic prin faptul
c persoanele fizice i juridice care sunt beneficiare directe sau indirecte ale
cheltuielilor publice nu sunt, ntotdeauna, i cele care au participat la
constituirea fondurilor publice. Chiar dac unele persoane sunt i pltitoare i
beneficiare, cele dou caliti se manifest n proporii diferite una de cealalt.
Pentru faptul c veniturile ncasate la fondurile publice se depersonalizeaz, nu
se mai poate determina pe ce destinaii i n ce proporii au fost dirijate sumele
provenind de la anumite persoane fizice sau juridice5.
Prin intermediul finanelor publice se realizeaz o larg redistribuire a
veniturilor ntre membrii societii, n scopul reducerii srciei i asigurrii, pe
ct posibil, a mijloacelor de existen necesare unui trai decent pentru ntreaga
populaie. Redistribuirea trebuie privit ca un proces foarte amplu i complex,
care are loc prin intermediul veniturilor i cheltuielilor publice6.
Importana funciei de repartiie rezult, pe de o parte, din mutaiile care
se produc n economie ca urmare a transferurilor de resurse financiare i, pe de
alt, parte, din efectele acestora n plan economic, social, demografic, ecologic
etc. Funcia de repartiie a finanelor publice se manifest nu doar pe plan intern,
ci i pe plan internaional, prin: acordarea i primirea de mprumuturi externe;
plata cotizaiilor fa de organismele internaionale la care statul a aderat;
primirea sau acordarea de ajutoare externe de ctre stat. Redistribuirea ntre state
a resurselor financiare are loc pe baza deciziilor unilaterale, a conveniilor sau
acordurilor bi sau multilaterale i se efectueaz cu titlu definitiv sau rambursabil,
cu sau fr contraprestaie7.

I. Vcrel, Gh. D. Bistriceanu, G. Anghelache, M. Modnar, F. Bercea, T. Mo teanu, F. Georgescu, op.cit., pp.
56-57;
6
Petre Brezeanu, op.cit., pp. 22-23;
7
Ibidem;

13

Rolul i funciile finanelor publice


Funcia de control a finanelor publice se intercondiioneaz cu funcia de
repartiie, prin dou componente specifice activitii de control. n prima faz, se
face controlul asigurrii, formrii, mobilizrii i distribuirii resurselor financiare
publice, iar apoi se efectueaz controlul modului de gestionare i folosire
efectiv a resurselor financiare distribuite fiecrui ordonator de credite deschise
de la bugetul statului sau altui beneficiar al fondurilor de natur public8.
Controlul statului are o sfer larg de manifestare, cuprinznd toate
domeniile vieii sociale care in de sectorul public, i anume: activitatea
economic, activitatea cultural-educativa, de ocrotire a sntii, de asigurri
sociale de stat, de aprare naional etc. n consecin, controlul mbrac forme
diferite, se realizeaz de organe diferite i folosete instrumente diferite.
Controlul financiar al statului cuprinde n sfera sa administrarea i utilizarea
mijloacelor financiare publice, precum i respectarea reglementrilor financiar
contabile n activitatea desfurat de ctre agenii economici n legtur cu
ndeplinirea obligaiilor acestora fa de stat. Concret, controlul financiar al
statului are ca obiective9:
- administrarea i utilizarea fondurilor acordate de la buget pentru
cheltuieli de funcionare i ntreinere a organelor centrale i locale ale
administraiei de stat i unitilor finanate de la buget;
- utilizarea fondurilor acordate de ctre stat pentru realizarea de investiii
de interes general, subvenionarea unor activiti sau produse i pentru alte
destinaii prevzute de lege;
- folosirea mijloacelor i a fondurilor din dotare cu respectarea
reglementrilor financiar contabile n activitatea regiilor autonome i a
societilor comerciale cu capital de stat;
Sfera controlului financiar al statului cuprinde, de asemenea, probleme
referitoare la prevenirea i combaterea fraudelor, contraveniilor sau
8
9

Iulian Vcrel, op.cit., p. 40;


Mircea Boulescu, Marcel Ghi, Control fnanciar, Editura Eficient, Bucureti, 1997, p. 31;

14

Rolul i funciile finanelor publice


infraciunilor la regimul fiscal, vamal i de preuri. Acest control este operativ i
inopinat i are ca obiective:
- aplicarea i executarea legilor fiscale i a reglementrilor vamale,
urmrind mpiedicarea oricrei sustrageri sau eschivri de la plata impozitelor i
taxelor;
- respectarea normelor de comer, urmrind s mpiedice activitile de
contraband i orice procedee interzise de lege.
- buna gestionare a patrimoniului public;
- ncasarea integral i la timp a creanelor statului;
- onorarea plilor datorate de ctre stat terilor etc10.
ndeplinirea funciei de control ce revine finanelor publice vizeaz
obiective dintre care se pot distinge: asigurarea oportunitii i legalitii
operaiunilor financiare care afecteaz patrimoniul public; administrarea
eficient a resurselor publice; determinarea judicioas a nevoilor de resurse i
asigurarea constituirii i cheltuirii raionale a fondurilor bneti publice etc. n
mod deosebit, prin controlul financiar trebuie s se identifice fenomenele care
determin dereglri ale fluxurilor financiare de alimentare, alocare i utilizare a
resurselor publice, s se stabileasc responsabilitile celor implicai i
posibilitile de mbuntire a acestora.
ndeplinirea funciei de control a finanelor publice presupune crearea
cadrului organizatoric adecvat, inclusiv a structurilor i reglementrilor privind
funcionarea organelor de control n raport cu coninutul activitilor economice
i sociale supuse controlului. n acest sens, controlul financiar poate fi exercitat
att din interiorul entitilor publice, ct i din exterior, prin instituii
specializate, distingndu-se, ca forme, controlul intern i controlul extern.
Controlul financiar intern se integreaz n structurile funcionale ale
entitilor publice economice-sociale, cel mai adesea sub formele controlului
preventiv i operativ curent, mai ales, la nivelul structurilor operaionale.
10

Ibidem, pp. 27-33;

15

Rolul i funciile finanelor publice


La rndul su, controlul financiar extern are la baz crearea i funcionarea unor
instituii sau organisme specializate n exercitarea acestuia situat de regul la
nivelul altor structuri administrative dect cel al entitilor supuse controlului,
iar n cadrul su, locul central revine controlului financiar de stat, efectuat prin
organe ale Ministerului Finanelor (Publice), respectiv ale Curii de Conturi etc.

16