Le régionalisme : du dépassement au retour inachevé Christophe Roux * + cistophe Roux eee eee peltgueslurtesté Morpetir eter pee eee (Cert) unite dere (vm sir2ldu cw, La question du régionalisme se pose en Italie tant au plan politique qu’institutionnel. Surmontée a la proclamation de I'Unité en 1861, elle a progressivement refait surface depuis le milieu du xx siécle, Aprés une régionalisation précoce quoique lentement mise en ceuvre, le processus s'est accéléré ces quinze derniares années, Le tournant fédéral demeure cependant inachevé et Ie contexte de crise rend désormais malaisée la définition de léquilibre territorial actuel du pays. Poussée nationaliste lors des élections ‘municipales en Flandres appelant & l'adoption une structure confédérale en Belgique, accep- tation dun compromis entre le gouvernement LV Ecosse soit organisé d'ici 2014, mobili: tions afin d’obtenir un référendum similaire en Catalogne : le régionalisme a connu un regain actualitg en 2012. Ce phénoméne n'est pas ne s'est faite sur la base dune fragmentation territoriale pluriséculaire et le pays s'est trouvé confronté a deux tendances essenticlles du régionalisme : 'une pol La premitre 4 la mobilisation politique pour la défense des intéréts culturels, économiques et politiques de yconnu en Tale. "Nous reprenons ici ea pari a distinction suggésée par Romain Pasquier in Le Poor regional Mobilisation, décentraisation et {goinemance en France, Presses de Sciences Po Pais, 2012, . 37. iques, tandis que la seconde concerne la consécration institutionnelle de certaines formes de décentralisation. Une différenciation territoriale héritée L'ltalie est un Etat dont unification est relativement récente. La proclamation du royaume d’Ialie en 1861 met un terme & des sideles de division territoriale et d’ingérences res. Si lidée que I"Tualie représentait tune entité susceptible de « faire pays » a été cexprimée par des hommes de lettres comme Dunte, Boceace, Pétrarque ou Machiavel, la réalité politique est celle d”une fragmentation persistante, La péninsule italienne est longtemps demeurée une collection dentités politiques de staluts divers et aux contours changeants. Au Iendemain du congres de Vienne en 1815, ce sont plusicurs « Etats pré-unitaires » qui struc- turent Pespace actuellement identifié comme trang CeeDOSSIER witalie : un destin européen net, en 1848, le chancelier autrichien Metternich qualifie Mtalie de « simple expres- sion géographique >. L'Unité proclamée en 1861 intervient comme le couronnement de Iinspiration politique du Risorgimento®. La question se pose alors de savoir que faire dun héritage territo- rial si composite. D’un point de vue intellec- tuel, différentes options sont envisageables conserver les entités anciennes pour les assem- bler dans une structure fédérale, modifier la structure d’ensemble tout en faisant une place A un certain degré d’autonomie locale ou bien ‘opter pour une structure centralisée. Enire un Nord moteur, un Centre suiveuret un Sud réticent, les attitudes divergent vis-2-vis ddu processus unitaire. Le choix final est celui de la centralisation « a la frangaise » plutst que dun fdéralisme a Iallemande*, Le teritoire italien est divisé en entités administratives homogenes — les provinces —identifiées par leur chef-lieu od sitge le préfet représentant le gouvernement central installé & Rome & partir de 1871. Ce systtme prévaut sous la monarchie constitutionnelle ~ quoique assoupli en 1888 ~ et est rendu plus strict parle négime Fasciste entre 1922 et 1943, Pour autant, la nouvelle facade unitaire ne peut effacer dun coup une fragmentation qui n'est pas uniquement un héritage. Le d pement économique el s‘elfectue surlabase d’ un dualisme fort, epposant tun Nord industriel et de plus en plus aisé un Sud agricole et défavorisé. De ce fait, la question des tensions territoriales change de nature sont plus les sous-ensembles constitués par les Etats préunitaires qui posent probléme mais, davantage, I'existence de deux grands ensembles supposés obéir & des modalités organisation distinctes. Cette dichotomie absorbe, ds la fin du xix" sidele, les nuances régionales. Le terme de « question méridionale » résume la problé- matique du développement inégal renvoyant wolop- ce ne * Pourun apeyu de ce processus, oi Giles Péout, Naibsance de Ualie comtenpordine, 1770-1922, demand Colin, Pais, 2004, “Daniel Ziblat, Structuring the State. The Formation of lals cand Germany ad he Paczl of Federalism, Princeton Univesity ress, Prineton, 2008, eerie t d’intégration socio-économique et politique des tertitoires méridionaux et insulaires. Des la fin du xix" sidele, eet enjeu commence a faire objet de politiques régionales de dévelop- pement menées par "Etat central qui cherehe & résorber I’écart entre Nord et Sud. Un régionalisme institutionnel récent ‘Cestau milieu duxx*sidcle que le n’giona- lisme politique revient sur le devant de la sctne. Des lentre-deux-guerres sont en effet apparus des mouvements revendiquant une forme d’auto- nomic régionale, par exemple dans la région de ‘Trente au nord, incorporée au royaume d’Italie au lendemain de la Premitre Guerre mondiale, ow en Sardaigne dans le Sud insulaire. Plusieurs autres régions font de méme a la chute du fascisme puis & la Libération — comme la Sicile ou la Vallée d’Aoste. A ces revendications parti- cularistes sajoute ‘hez les constituants de Vere ance générale envers les instruments de contrSle jugés trop contraignants tels que la centralisation. La structure territoriale constitutionnelle Crest dans cet état d’esprit marg Je « complexe du tyran » que la Constitution de 1947 met en place une négionalisation inédite Elle prévoit en effet introduction de structures régionales entre le niveau étatique et les échelons provinciaux et communaux. Ces collectivités territoriales disposent de compétences consti- nnellement garanties (titre V). Le pouvoir Iegislatif régional est encadré : les régions ne peuvent lexercer que dans les domaines qui leur sont attribués et & condition de respecter les principes fondamentaux fixés par les lois de Etat. ILrepose sur des structures représentatives avec un exécutif collégial qui est expression un conseil régional élu au suffrage universel. Dix-neut puis, en 1963, vingt régions sont alors mises en place. Cette régionalisation italienne présente deux caractéristiques originales, Elle est d'abord ique, cing régions (Sicile, Sardaigne,Litalie contemporaine ALLEMAGNE SUISSE _ SLOVENIE CROATIE mites : — deragion de province © Sito class 2u pattimoine frondial de FUnesco Population des ville, 2011 (en miles) Sours: sttuto nactonale state, recersement 2011 et ond de cate, wn sat; Unesco, wm neD.019 rey BOSNIE- HERZEGOVINE easton Ale de catarnte de SencesPo@ Di, Pa, 2012DOSSIER uitalie Re eet eta Vallée d’Aoste, Trentin-Haut-Adige et Frioul- Vénétie-Iulienne) disposant de prérogatives largies en vertu de « statuts spéciaux » constitu- tionnels. Ce choix répond a la volonté de donner des gages aux revendications autonomistes localement exprimées et parfois soutenues & leurs fronti@res, notamment par I’ Autriche dans le cas du Trentin-Haut-Adige germanophone. Ensuite, la régionali tune réalité dans les quatorze puis quinze autres régions a statut ordinaire. Les gouvernements jon tarde & devenir on & dominante démocrate-chrétienne ont en effet montré fort peu d’empressement adopter les dispositions législatives qui, dans les régions d’ Italie centrale les plus favorables a Ja gauche, auraient accordé au Parti commu- niste italien une influence politique dont il était privé au niveau national. Il faut attendre une loi de 1968 pour que les premiéres élections régio- nales aient lieu, deux ans apres, dans les quinze tervitoires ordinaires. Quoique tardif, ce dispo- siti n’en demeure pas moins & l'avant-garde des mesures adoptées par la suite en Espagne, en France ou au Royaume-Uni. D&s lors, les tendances autonomistes sont canalisées dans la République italienne régio- nalisée. Elles exercent une domination qui ne s’avere durable que dans les régions autonomes de la Vallée d’Aoste (avec 'Union valdétaine) et dans la province de Bolzano (avec le Parti populaire du Sud-Tyro)). Ailleurs, les traces de mobilisation se dissolvent & l'instar de la Sicile ow de la Sardaigne. Une vie politique régionale en trompe-l'ceil La vie politique des régions tend ainsi a reproduire la sodne politique nationale avec des rapports de force variables entre les principaux partis. Des « subcultures territoriales » sont alors mises en évidence par de nombreux chercheurs, ‘opposant régions & dominante démocrate- cchrétienne (Nord-Est) ou communiste (Centre). Du point de vue institutionnel cependant, la marge de manceuvre effective laissée aux régions s'avtre modeste. Leurs compétences sont limitées et relévent principalement de Paménagement du territoire régional. En outre, re Fessentiel des ressources financiéres provenant de reversements nationaux est englouti dans fa gestion du secteur hospitalier. Pour ees raisons, la régionalisation italienne apparait largement «en trompe-l'qil >, Les différenees signifies tives de résultats dans P action publique régionale témoignent aussi d’un écart tendanciel toujours résistant entre des régions du Nord et du Centre cfficientes et des régions méridionales davantage ala peine La nouvelle donne 1990, le systtme pol comporte un volet territorial de premiére impor- e® Le fonctionnement du r un tournant qui 1¢ républ cain reposait jusque-la sur Ia domination politique de la Démocratie chrétienne qui avait guide ou soutenu des coalitions avec des parte- naires du centre et de la gauchk les années 1980 les marges de ses profit d’un rassemblement & cing partis, Parti socialiste italien et les plus petites forma- tions social-démocrate, républicaine et libérale. Ces partis sont balayés au dbut ces années 1990, dans une erise politique multiforme dont le trait le plus saillant est la série de scandales politico- financiers connus sous le terme de Tangentopoli. Les anciens partis sont délégitimés tandis que de nouveaux se forment. Hs occupent le vide ls par la dissolution des aneiennes forma inaugurant ainsi une instable encore ouvert tirant dans ride de recomposition Une autonomi Parmi les nouveaux acteurs figurent des ligues régionales actives dans le nord de I'Italie + Amalia Ragnasco et Marco Obert, « Le tompest'il des régions on Talis», in Patrick Le Galés et Christian Laquemne (dir), Les Paradoxes des répions en Europe, La Découvere, Paris, 1997p. 149-163 # Robert Putnam, Making Democracy Work, Civic Trdioms tn Modem laly, Prins University Press, Piet, 1993 Chnstophe Roun, « Les régions : de la conséeration const ‘utionnelfe au lent tournamt fédéral», Mare Lazar (ir), italic contamgorsne de 1945 nos jours, Fagard, Pais, 2009, p.1@.179. Ces phénoménes compleres sont elairement synthtisés par ‘Hervé Rayner dans son ouvrage Laie en mutation. col « Les ‘tudes », La Documentation frangsise, Pais, 2007is les années 1980. Emmenées par Umberto Bossi, cofondateur de la Ligue lombarde®, la majorité d’ entre elles forment une fédération, Ja Ligue du Nord (Lega Nord), en 1991, Le mot 4 onire de ce mouvement est la remise en cause des form tion uni et industrieuse du pays, soufrirait de voir ses richesses captées par Rome au profit d'une classe politique inefficace et d’un Sud dépeint, surun ton populiste, comme parasite. La solution préconisée, pour répondre 8 ce diagnostic « en période de crise, fait mouche auprés d’une portion inédite de I’électorat d’Italie du Nord, consiste a réformer la régle de di riale des pouvoirs dans le sens "une plus grande autonomie. Brandissant la menace dune séces- sion du Nord ou dune partition entre le Nord, Je Centre et le Sud, la Ligue préche au minimum ribution territo- * Créée on 1982 par Umberto Borsi Ia Ligue avtonomiste Jombarde deviea Ia Ligue lombarde ea 1984 Son nom fait &to ‘aux alliances militares nouges ux Xu et XIN sibeles parles ie ‘de Lombardi pour contecarer les anbitons hegemoniques des cempereus germanigues, pour une nouvelle structure d’ensemble qui prendra l'aspect du fédéralisme D'abord portée par la Ligue du Nord, cette réforme fédérale fait I'objet d’une conversion de ensemble des partis politiques recomposés, = la nouvelle droite incamée & partir de 1994 par Forza Italia, le parti de Silvio Berlusconi, devenu le parti du Peuple de a liberté en 2008, mais aussi la gauche rénovée des Démocrates de gauche, composant aujourd'hui une part essen- ficlle du Parti démocrate. C’est une majorité de centre-gauche qui introduit a partir de 1997 les premires mesures Iégislatives permettant «inaugurer des transferts de competences vers, les collectivités tervitoriales dans la limite alors consentie par la lettre de la Constitution via délégation du pouvoir législatif au gouverne- ment, Sont ainsi décentralisées les « fonctions et aches administratives relatives a la défense des intéréts et & la promotion du développement » des différentes collect Ces mesures sont couronnées par un renver- sement de compétences hautement symboliqueDOSSIER witalie : un destin européen en 2001 Selon le nouvel article 117 du texte onnel, « c'est aux régions que revient le pouvoir Iégislatif pour tout domaine non expres- la Iégislation de Etat ». La ‘compétence de principe revient désormais aux égions italicnnes tandis que le pouvoir central ne dispose que d'une compétence d’attribution dsfinie par la Constitution, L’Italies insert ainsi dans une tendance européenne a voir le pouvoir entral se dessaisir de pouvoirs de plus en plus nombreux en faveur ~ mais aussi i la charge ~ des échelons territoriaux inféricurs. Un processus complexe Pour autant, ce processus s' grande complexité et recele une part de faux- semblants, Si le terme « fédéral » frappe dans un pays de tradition centralisatrice, il n’en demeure pas moins que I'Italie n'a cessé de se définir, selon la lettre de sa Constitution, comme une « république une et indivisible ». Le pouv central ne s'est pas complétement dépouillé de ses prérogatives : ses pouvoirs exclusils sont largement intacts dans les domaines régaliens (politique étrangere, défense et sécurité, monnaie, Justice) ct laconcertation entre Rome et es! ‘est obligatoire sur de nombreux sujets. dune Liaceroissement des compétences négio- nales, qui a fait l'objet en 2005 d'une tentative ¢ approfoncdissement désavouée l'année suivante par les électeurs italiens”, n'a en outre pas été suivi de manire synchronisée d'une reforme des moyens financiers, Depuis lors, la question de la definition de regles d"attribution et de distribu- tion des ressources fiscales constitue un grand chantier du fédéralisme italien, Ce chantier ‘ouvert, ace¢léné en 2009 par l’adoption dune loi posant un certain nombre de régles en matigre de « féderalisme fiscal », n'est pas achevé. Deux remarques peuvent étre formulées a cet égard. © Au plan politique, "importance prise par jonnel n'est pas restée i, « La devolution en Nal = Véchee d'une ‘forme symbolique dans le processus de fédéralisation >, in ‘Anne-Mazie Motard (dit), Dévoltion, ident ef nationalisms. Une mise en perspective européenne di cas britangue, Presses nivenitaies dela Méditerance, Montpellier 2009, p 101-119, Q emer nn sans effet sur organisation de la competition Ja Ligue du Nord, ds lors qu’il a intégré & partir de 1994 le jeu politique national, a perdu de sa connotation purement locale pour s’ancrer dans la droite italienne sur un registre populiste —quitte 2 en subir les alas électoraux au grédes deux décennies suivantes. De l'autre, un grand eants politiques locaux ont nombre de di veler leur image dans la com tale. L’un des exemples les plus marquants est celui du Mouvement pour les autonomies. Cette formation, dont le fondateur et leader tien, a emporté ile en 2008 tout en s’associant & la coalition de droite menée par S. Berlusconi". Au plan institutionnel, les péripéties de Vactualité politique italienne ont ratirapé ce fédéralisme inachevé. Dans un contexte de révision drastique des dépenses publiques, le président du Conseil Mario Monti a annoneé le 9 octobre 2012 un projet de révision du titre V de la Constitution relatif a ordonnancement territorial du pays en proposant une recentrali- sation dans certains domaines. A été invoquée la nécessité d'une plus grande cohérence de action publique et dune gestion plus rigou- reuse des deniers publics qui n’avait pas toujours caractérisé, loin s’en faut, Faction des collectivités régionales au cours de la demire décennie. Cette nouvelle orientation dont la mise en ceuvre est pour lheure suspendue a suscité des réactions partagées en Italie, Certains approuvent les corrections nécessaires vis-a-vis d'un processus qui répondait, selon eux, & des considérations avant tout politiciennes, alors que fusent les critiques des acteurs engagés dans le processus fédéral, qu'il s’agisse de forces politiques ~ la Ligue du Nord au premier chef mais aussi des présidents de région appelant& la concertation. HL ° Andhé Paz, + L'émergeave d'un néo-méridionalisme politique cn Talie: vers Faceroissement de la fracture tertile? », (Critique imernaionae, 350.2011, p. 111-128Litalie dispose d'un patrimoine historique et culturel sans égal, Sa gestion rel@ve de Etat et des autorités publiques, mais Importance des cots et les difficultés économiques entrainent Ia recherche de nouveaux modeles. Larichesse du patrimoine Limage de Italie est étroitement associée a Fart, ‘quil s'agisse du patrimoine historique et archéolo- ique, des musées ou encore de l'opéra (avec la ‘Scala de Milan ou la Fenice & Venise), mais aussi, ‘dans un registre connexe, aux industries du luxe, & Vartisanat d'art et au design. La richesse du patri- moine italien sous toutes ses formes (archéolo- ‘sique, religieux, historique, architectural, paysager, immatériel...) est certes mise a mal par le dévelop- pement économique, la spéculation fonciere et le ul n Italie mitage de l'environnement aux abords des villes. Elle constitue néanmoins une source de revenus non négligeable @ travers le tourisme culturel, floris- Mabcaresement, es vols eines et mami asceas ite ‘venus récmmen la ibiohique Gtclamin & Naples aien Jef. de son destear el de ses complies, ce gui suscite des Interpations su les conditions mimes de sa nomizatio, volt ‘Brssbeta Povo, « At Roof aly Lira’ Pander Tle of Enleeced Pacces », The New York Tames, U1 208820 erent traduisent par une sensible augmentation des prix d'entrée dans les musées, les églises et les monuments ; Voire, dans certains cas, par essor des réservations obligatoltes préalables & la visite, La surféquentation touche en effet certains établis- ements, Par exemple l frequentation des musées du Vatican, avec 5 millions de visiteurs en 2011, a doublé en di ans, Plus récemment, Iélaboration d'un document de référence, Acte national sur les normes muséales (Atto ai indirizzo, 2001), @ conduit le ministere & proposer des orientations considérées comme essentielles pour la gestion des sites culturels. Inspiré des bonnes pratiques identiiées & échelle internationale et adapté par les diférentes régions en fonction de leurs spécificités, I’Acte s'accom- agne, selon les tenftoies, de procédures d'accré- dlitation et outils d'autoévaluation. Diune maniere générale, le secteur culture cherche désormals & dluersifier ses revenus & travers le développement de ressources propres, 'appel ‘au mécénat des entreprises et des fondations, le loto, les fonds structurels européens et les baches Publicitares placées sur des monuments en cours de restauration. Ces nouveautés n’empéchent as le Maxi, un musée futuriste construt & Rome par architecte Zaha Hadid et ouvert en 2010, de connaitre actuellement de préocoupants problémes de financement et de gouvernance. Nest-ce pas en definitive le signe qu'un équilibre n’a pas encore été trouvé entre protection et valorisation du patrimoine entre rdle scientifique et recherche de débouchés touristiques pour la culture, entre mission éduca- tive et espoir d'une rentabilisation économique du secteur cuturel ? Jean-Michel Tobelem * * option Culture, www.opton-culture.com - opton.cuture® wanadoo.