Sunteți pe pagina 1din 9

MODULUL XI

PUTEREA EXECUTIV
1. Precizri terminologice
2. Structura executivului
3. Raporturile legislativ-executiv
3.1. Rolul legislativului n formarea executivului
3.2. Raporturile legislativ-executiv n legtur cu activitatea acestora
3.3. Compatibilitatea funciei parlamentare i funciei executive
4. Raporturile Parlamentului RM cu Guvernul RM
5. Generaliti privind Guvernul RM
Constituia Republicii Moldova din 29.07.1994. // Monitorul Oficial Nr. 1 din 12.08.1994.
Lege cu privire la Guvern Nr. 64 din 31.05.1990. // Monitorul Oficial Nr. 131-133 din 26.09.2002.
1. Precizri terminologice
n cadrul ,,puterilor statului se distinge, prin coninut i trsturi specifice, puterea executiv.
Aceast putere este nominalizat n tiin i legislaie fie prin expresia de ,,puterea executiv, fie
prin cea de ,,autoritate administrativ, fie prin cea de ,,administraie de stat.
Constituia RM, n titlul III, ntitulat ,,Autoritile publice reglementeaz, n ordine,
Parlamentul (cap. IV), Preedintele RM (cap. V), Guvernul (cap. VI), Administraia public (cap.
VIII). Practic sunt numite direct autoritile.
Autoritile administrative desfoar acea activitate statal care const n organizarea
executrii i executarea n concret a legilor. Autoritile administrative (executive) au n sarcin
conducerea politicii naionale i dispun pentru aceasta de un aparat administrativ, chemat s joace
un rol important.
2. Structura executivului
Executivul formeaz cu precdere obiectul de studiu al tiinelor administrative. Pentru
Dreptul Constituional important este identificarea marilor structuri executive, care sunt n sistemul
statal i desigur a raporturilor cu celelalte autoriti.
Interes pentru Dreptul constituional prezint urmtoarele structuri executive:
a) eful de stat;
b) guvernul;
c) ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice;
d) organele locale ale administraiei publice.
Vom meniona desigur i aparatul administrativ considerabil nsrcinat s pregteasc i s
execute decizii, aparat distribuit la nivelul fiecrei structuri executive.
eful de stat, deseori denumit eful executivului, purtnd denumirea de monarh sau
preedinte, se prezint cu trsturi diferite n funcie de forma de guvernmnt.
Guvernul este consacrat n constituii sub denumiri diferite precum cele de Cabinet, Guvern,
Consiliu de Minitri. Aceste denumiri depind de sistemul constituional, de faptul dac executivul
este format din una sau dou structuri. Guvernul are dou componente i anume eful guvernului
(acolo unde exist), i minitri i secretari de stat. Potrivit art. 97 al Constituiei RM, Guvernul este
alctuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-minitri, minitri i ali membri
1

stabilii prin lege organic.


Ct privete eful guvernului, el se prezint sub denumiri diferite, precum de prim-ministru,
preedinte, pentru c i guvernul are denumiri diferite.
Sunt sisteme constituionale n care nu exist i un ef al guvernului, n care eful de stat ca
ef al puterii executive cumuleaz i funcia de ef de guvern (S.U.A. de exemplu). Aici minitrii se
subordoneaz direct efului de stat.
n sistemele constituionale n care exist o distincie ntre eful de stat i eful de guvern
(sistem executiv dualist) eful guvernului are un rol important n formarea guvernului (el ntocmete
i prezint lista acestuia) i n formularea programului acestuia.
Guvernul este structura de referin n studiul raportului dintre puteri, pentru c el conduce
executivul.
Ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice execut legile n domeniile
lor de activitate. De aceea mai sunt denumite de domeniu sau de resort. Ele se subordoneaz
guvernului.
Organele administraiei publice locale i desfoar activitatea n unitile administrativ
teritoriale. Ele cunosc o subordonare ierarhic (pe vertical) fa de organele executive superioare
dar i (uneori) subordonare pe orizontal fa de organele locale alese prin vot de ctre ceteni.
3. Raporturile legislativ-executiv
O examinare a raporturilor legislativ-executiv presupune explicarea succint a implicrii
legislativului n formarea i activitatea executivului, apoi a compatibilitii funciei parlamentare i
funciei executive precum i a rolului executivului.
3.1. Rolul legislativului n formarea executivului
Puterea legislativ are pretutindeni un rol mai important sau mai puin important n formarea
executivului. Acest rol este diferit de la un sistem constituional la altul i este n direct legtur cu
forma de guvernmnt, precum i cu structura executivului.
Desemnarea efului executivului
Dac prin eful executivului, sau al puterii executive, nelegem eful de stat, vom observa c
rolul parlamentului n desemnarea acestuia difer n funcie de forma de guvernmnt.
Astfel, n forma de guvernmnt monarhic, unde monarhia este, de regul, ereditar,
intervenia parlamentului este rar i puin semnificativ, n republica prezidenial, eful statului
fiind ales prin vot universal i direct, rolul parlamentului este redus doar la solemnitatea depunerii
jurmntului i prelurii funciei. Ct privete republica parlamentar, aici eful statului fiind ales
de parlament, n mod firesc rolul legislativului se realizeaz n deplintatea sa.
Desemnarea efului de guvern i a membrilor acestuia
i n acest domeniu situaiile sunt difereniate. Trebuie reinut c diferenierea ntre eful
guvernului i membrii guvernului este evident pretutindeni, eful guvernului fiind figur juridic
distinct n cadrul oricrui guvern (cu excepia situaiilor n care funcia este exercitat nemijlocit de
2

ctre eful de stat). De regul eful guvernului este desemnat pe criterii foarte clare, criterii politicojuridice, iar el prezint lista membrilor guvernului.
n regimurile prezideniale (Brazilia, SUA, Mexic) funciile de ef de stat i de ef de guvern
sunt ndeplinite de aceiai persoan, eful de stat. Ct privete numirea minitrilor, n unele regimuri
prezideniale (Congo, Costa Rica, Finlanda) aceasta revine efului de stat fr intervenia
parlamentului, n timp ce n altele (SUA) ea este realizat de ctre eful de stat cu avizul i
consimmntul Senatului.
n regimurile semiprezideniale, n cele monarhice, precum i n cele parlamentare se pot
identifica mai multe situaii.
ntr-un prim grup de state se folosete formula simpl a alegerii directe. Aici camerele
parlamentului desemneaz eful guvernului, cu majoritatea absolut a voturilor lor. La propunerea
acestuia, membrii guvernului sunt desemnai potrivit aceleiai proceduri. Procedeul s-a practicat n
statele din Estul Europei pn la abolirea structurilor comuniste.
ntr-un al doilea grup de state (Australia, India, Anglia) eful partidului majoritar al camerei
populare (joas, de baz sau aleas prin vot direct) este invitat de ctre eful de stat s formeze
guvernul. Practic aici eful de stat proclam oficial rezultatul votului i calitatea de lider al
partidului care a ctigat majoritatea mandatelor parlamentare.
Un al treilea grup de state n care cuprindem Belgia, Italia, rile de Jos, obinerea unei
majoriti parlamentare este un lucru dificil, dac nu imposibil, datorit numrului mare de partide.
De aceea aici un rol aparte n desemnarea guvernului revine efului de stat. Astfel, n Israel, eful
statului nsrcineaz cu formarea guvernului un membru al Knesetului (parlamentul) considerat a
avea anse reale n opinia sa i a grupurilor politice din parlament consultate n investitura
parlamentar. Acesta devine prim-ministru. Rolul parlamentului aici este i el important, considerat
chiar decisiv. n investirea primului ministru au un rol mare gruprile politice i coaliiile de grupri
politice care sunt consultate de ctre eful statului naintea desemnrii persoanei care va forma
guvernul. Deci propunerea este n principiu dinainte negociat i acceptat. Ct privete membrii
guvernului, acetia sunt alei de partidul lor pe baza acordurilor ntre partidele membre ale coaliiei
guvernamentale. Desigur primul ministru desemnat are o anumit influen n desemnarea
minitrilor din partea partidului su.
n fine, ntr-un al patrulea grup de state (Monaco, Tailanda, Zambia) parlamentul are un rol
redus n desemnarea efului guvernului. Astfel, potrivit Constituiei Kuweitului, emirul desemneaz
primul ministru, dup consultarea Adunrii Naionale, a preedintelui su, a ex-preedintelui su i a
unui numr de personaliti eminente ale rii. Decretul prin care emirul desemneaz primul
ministru nu mai este supus nici unei aprobri din partea parlamentului. Tot emirul dup consultri
cheam n guvern membri ai parlamentului i alte personaliti. Parlamentul nu are dreptul de a
contesta asemenea desemnri.
n Republica Moldova, potrivit art. 98 al Constituiei, Preedintele RM, dup consultarea
3

fraciunilor parlamentare, desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru. Candidatul


pentru funcia de Prim-ministru va cere, n termen de 15 zile de la desemnare, votul de ncredere al
Parlamentului asupra programului de activitate i a ntregii liste a Guvernului. Programul de
activitate i lista Guvernului se dezbat n edina Parlamentului. Acesta acord ncredere Guvernului
cu votul majoritii deputailor alei. n baza votului de ncredere acordat de Parlament, Preedintele
Republicii Moldova numete Guvernul. Preedintele RM este acela care are dreptul s revoce i s
numeasc, la propunerea primului ministru pe unii membri ai Guvernului, n caz de remaniere
guvernamental sau de vacan a postului.
Anumite explicaii privind nvestitura guvernului sunt de asemenea, pertinente. Pentru ca un
guvern s funcioneze legal i s aib autoritate el are nevoie de o aprobare asupra componenei i
programului su de guvernare, de nvestitur. Aceast nvestitur o acord parlamentul, dreptul su
legitimndu-se pe faptul alegerii sale prin vot universal i direct. Se pune problema de a ti cnd i
cum se realizeaz aceast aprobare.
Astfel, n ri precum Austria, Frana, Grecia, Israel, Italia, aprobarea parlamentar trebuie s
fie explicit. Guvernul, o dat numit de eful de stat este obligat s se prezinte naintea adunrilor
pentru a obine nvestitura. n Italia, de exemplu, guvernul este numit de preedintele republicii, la
propunerea preedintelui Consiliului de Minitri, naintea votului parlamentului. Constituia italian
prevede c guvernul trebuie s obin nvestitura ambelor camere n 10 zile dup formarea sa. n
Frana, preedintele republicii desemneaz o personalitate nsrcinat cu formarea cabinetului, dup
care la propunerea primului ministru numete minitrii. Dup formarea guvernului primul ministru
comunic Adunrii Naionale programul su. Dac majoritatea Adunrii nu aprob programul,
primul ministru trebuie s prezinte demisia guvernului.
Sunt i ri n care nu exist o procedur formal de nvestitur din partea parlamentului,
aceasta realizndu-se tacit. n Anglia, de exemplu, membrii guvernului sunt numii de coroan,
parlamentul neputnd interveni. Aici primul ministru poate rmne, mcar teoretic n fruntea
guvernului chiar mpotriva voturilor celor dou camere. Practic ns un asemenea lucru este greu de
realizat pentru c guvernul are nevoie de votul i sprijinul Camerei comunelor, dar un vot contrar,
ntr-o problem important pentru guvern, antreneaz demisia sa.
3.2. Raporturile legislativ-executiv n legtur cu activitatea acestora
n activitatea de guvernare legislativul i executivul au un rol hotrtor. Participarea lor la
actul guvernrii este complex i nuanat nct uneori este dificil de identificat ct reprezint n
guvernare intervenia legislativului i ct cea a executivului.
Se afirm tot mai ferm c organele executive sunt singurele n msur s elaboreze politica i
s o pun n aplicare. Rolul organelor executive este de a lua decizii de a realiza programe, de a
angaja i realiza negocieri, de a recompensa pe cei devotai, de a sanciona nclcrile, de a
reglementa afacerile i problemele curente, ceea ce nu poate face o adunare parlamentar.
Se consider c organele executive sunt perfect narmate pentru aceast misiune. Din punct de
4

vedere tehnic ele dispun de un numr restrns de oameni de decizie, ierarhizai. Din punct de vedere
politic membrii executivului sunt conductori, lideri, ai partidului majoritar. Dei ne meninem la
nivelul marilor principii constituionale vom observa c un rspuns simplu n legtur cu relaiile
privind activitatea legislativului i cea a executivului nu este uor de formulat. Din punct de vedere
instituional executivul dispune de mijloace administrative, financiare i de o for public ce este
indispensabil executrii legilor. Iat suficiente argumente ce pledeaz pentru un raport favorabil
executivului. De asemenea dificultatea unor determinri foarte nete ntre legislativ i executiv rezid n rolul partidelor politice n constituirea i activitatea autoritilor statale. Este tiut c partidul
nvingtor n alegeri are posibilitatea de a-i impune opiunea sa politic att prin parlament ct i
prin guvern.
Intervenia legislativului n activitatea executivului
Aceasta se realizeaz prin mai multe ci:
a) Puterea legislativ este cea care stabilete normele juridice (legile) pe care puterea
executiv trebuie s le aduc la ndeplinire, s le execute. Sub acest aspect este de necontestat
caracterul supraordonat al activitii legislative.
b) Parlamentul aprob programul executivului. Orice guvern i formuleaz un program de
guvernare. Acest program este aprobat de parlament, aprobarea fiind i un vot de ncredere n
guvern. De regul, neaprobarea programului conduce la demisia guvernului.
c) Parlamentul aprob delegarea legislativ. n anumite situaii i condiii guvernul poate fi
obligat s emit norme juridice n domenii rezervate legii. Trebuie observat c numai parlamentul
d o asemenea delegare, stabilind cu acest prilej domeniul i durata delegrii precum i modul n
care va controla exercitarea delegaiei de ctre guvern. n vederea realizrii programului de
activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de
abilitare a Guvernului pentru a emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice (art.
106/2 C RM).
d) Parlamentul controleaz activitatea guvernului. Este una din cele mai importante funcii
ale parlamentului. Existena parlamentului i dreptul su de control, explicit prevzut n constituii,
constituie un avertisment permanent pentru executiv i un garant contra eventualelor abuzuri.
Intervenia executivului n activitatea legislativului
a) Cu prilejul iniiativei legislative. n toate sistemele constituionale, printre subiecii
dreptului de iniiativ legislativ se numr i guvernul. Potrivit statisticilor, n regimurile unde
guvernul este responsabil n faa adunrilor parlamentare, aproape 90% din legile adoptate sunt de
origine guvernamental.
b) Cu prilejul promulgrii legilor. Promulgarea legii, etap final n procesul complex de
elaborare a acesteia, a aparinut i aparine de regul executivului, prin eful acestuia. Promulgarea
legii, nu este o simpl semnare a legii. Dei de regul este obligatorie, n unele sisteme
constituionale promulgarea presupune posibilitatea pentru eful statului de a cere, n cazuri nte5

meiate, reexaminarea legii de ctre Parlament. Uneori eful statului are drept de veto, putnd practic
bloca o lege.
c) Cu prilejul referendumului. n multe sisteme constituionale organizarea referendumului
este n sarcina executivului i el poate privi chiar adoptarea unor legi.
3.3. Compatibilitatea funciei parlamentare i funciei executive
Problema compatibilitii ntre funcia parlamentar i cea ministerial este mereu actual,
mereu discutabil i de o real importana teoretic i practic. Practica constituional a statelor
evideniaz cteva soluii distincte.
Sunt sisteme constituionale n care exerciiul unei funcii ministeriale este considerat ca
incompatibil cu exerciiul unui mandat n parlament: dac un parlamentar dorete s accepte
ocuparea unui post de ministru trebuie s demisioneze din parlament. Acest sistem este privit cu
rezerve i chiar criticat pentru motivul c ar putea crea o prpastie ntre cele dou puteri, fiind deci
un obstacol n colaborarea puterilor.
Un al doilea sistem practicat caut s valorifice ct mai mult echilibrul i colaborarea puterilor
permind cumularea celor dou funcii (mandate). n acest sistem se reacioneaz pozitiv la
rezervele i criticile mai nainte expuse. Astfel n rile care sunt inspirate din sistemul britanic,
minitrii sau majoritatea lor, dac nu sunt parlamentari n momentul desemnrii, trebuie s devin
ntr-un anumit termen dup intrarea lor n funcie.
n Republica Moldova, potrivit Constituiei, funcia de membru al guvernului nu este
compatibil cu cea de parlamentar.
Examinnd compatibilitatea mandatului parlamentar i a funciei ministeriale vom observa c
suntem nc ntr-un domeniu al cutrilor de soluii eficiente i desigur practice. n aceste cutri
pot fi avute n vedere att argumente pro, ct i argumente contra.
n prima categorie de argumente trebuie s observm c jocul politic n sistemul desemnrii
conduce la o identitate de atitudini ale majoritii parlamentare i guvernului.
Teoretic i practic att majoritatea parlamentar ct i guvernul au aceeai surs a legitimitii
i afinitii i anume majoritatea electoratului care s-a pronunat pentru platforma politic a
aceluiai partid. Compatibilitatea funciei ministeriale i mandatului parlamentar nltur conflictele
constituionale ntre puteri, permite cunoaterea direct a problemelor legislative i executive i o
unitate de scop i aciune. Iar acestea permit operativitatea i eficiena.
Pot fi ns formulate i argumente contra. Astfel ndeplinirea simultan a funciei ministeriale
i mandatului parlamentar este contrar separaiei puterilor n stat, chiar n interpretarea sa supl.
Apoi aceasta ar fi o cale de concentrare a puterii n mna executivului. n fine, o asemenea soluie
face n practic ineficient controlul parlamentar asupra guvernului. S-ar ajunge, ntr-o interpretare
puin exagerat dar nu i absurd, ca guvernul s se autocontroleze, att timp ct este format numai
din parlamentari.
4. Raporturile Parlamentului RM cu Guvernul RM
Informarea Parlamentului. Guvernul este responsabil n faa Parlamentului i prezint
6

informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile lui i de deputai. Membrii Guvernului au


acces la lucrrile Parlamentului. Dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie.
ntrebri i interpelri. Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la
ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai. Parlamentul poate adopta o moiune prin care
s-i exprime poziia fa de obiectul interpelrii.
Exprimarea nencrederii. Parlamentul, la propunerea a cel puin o ptrime din deputai, i
poate exprima nencrederea n Guvern, cu votul majoritii deputailor.
Angajarea rspunderii Guvernului. Guvernul i poate angaja rspunderea n faa
Parlamentului asupra unui program, unei declaraii de politic general sau unui proiect de lege.
Guvernul este demis dac moiunea de cenzur, depus n termen de 3 zile de la prezentarea
programului, declaraiei de politic general sau proiectului de lege, a fost votat cu exprimarea
nencrederii. n cellalt caz, proiectul de lege prezentat se consider adoptat, iar programul sau
declaraia de politic general devine obligatorie pentru Guvern.
Delegarea legislativ. n vederea realizrii programului de activitate al Guvernului,
Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege special de abilitare a Guvernului pentru a
emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, n
mod obligatoriu, domeniul i data pn la care se pot emite ordonane. Dac legea de abilitare o
cere, ordonanele se supun aprobrii Parlamentului. Dup expirarea termenului stabilit pentru
emiterea ordonanelor, acestea pot fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege.
5. Generaliti privind Guvernul RM
Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului, exercit conducerea general
a administraiei publice i este responsabil n faa Parlamentului.
n conformitate cu mputernicirile sale Guvernul:
1) promoveaz n via legile RM, decretele Preedintelui RM i exercit controlul asupra
executrii hotrrilor i ordonanelor Guvernului;
2) stabilete funciile ministerelor, ale altor autoriti administrative centrale i ale celor din
subordinea sa, asigur ntreinerea autoritilor administraiei publice centrale n limitele mijloacelor
financiare aprobate n acest scop de Parlament;
3) coordoneaz i exercit controlul asupra activitii organelor administraiei publice locale
ale RM;
4) realizeaz programele dezvoltrii economice i sociale a republicii, creeaz condiii pentru
funcionarea autoadministrrii;
5) conduce organele de aprare a teritoriului, securitii RM i a cetenilor ei;
6) asigur promovarea politicii interne i externe a RM.
Guvernul se formeaz n urmtoarea componen: prim-ministrul, prim-viceprim-ministrul,
viceprim-minitrii, minitrii i ali membri stabilii prin lege.
Organele centrale de specialitate ale administraiei publice
MINISTERE:
1. Ministerul Economiei
7

2. Ministerul Finanelor
3. Ministerul Justiiei
4. Ministerul Afacerilor Interne
5. Ministerul Afacerilor Externe i Integrrii Europene
6. Ministerul Aprrii
7. Ministerul Dezvoltrii Regionale i Construciilor
8. Ministerul Agriculturii i Industriei Alimentare
9. Ministerul Transporturilor i Infrastructurii Drumurilor
10. Ministerul Mediului
11. Ministerul Educaiei
12. Ministerul Culturii
13. Ministerul Muncii, Proteciei Sociale i Familiei
14. Ministerul Sntii
15. Ministerul Tineretului i Sportului
16. Ministerul Tehnologiei Informaiei i Comunicaiilor;
ALTE AUTORITI ADMINISTRATIVE CENTRALE:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Biroul Naional de Statistic


Agenia Relaii Funciare i Cadastru
Biroul Relaii Interetnice
Agenia Moldsilva
Agenia Rezerve Materiale
Agenia Turismului
Centrul Naional Anticorupie

edinele Guvernului se desfoar dup caz, dar nu mai rar dect o dat pe trimestru.
edinele Guvernului sunt prezidate de Prim-ministru sau de unul din viceprim-minitri. edinele
sunt deliberative, dac la ele particip majoritatea membrilor Guvernului. edinele Guvernului sunt
publice. La decizia Prim-ministrului, edinele pot fi nchise.
Prim-ministrul conduce Guvernul i coordoneaz activitatea membrilor acestuia:
1) prezideaz edinele Guvernului i ale Prezidiului lui;
2) n cazuri excepionale ia decizii n problemele conducerii Republicii Moldova n limitele
competenei Guvernului i informeaz despre aceasta Guvernul la edina lui ordinar;
3) asigur colegialitatea n activitatea Guvernului;
4) formeaz Guvernul i propune componena lui n modul stabilit;
5) acord mputerniciri pentru negocierea i semnarea tratatelor internaionale

ale

Republicii Moldova;
6) dispune efectuarea de ctre Corpul de control al Prim-ministrului a controlului privind
implementarea eficient i n termen de ctre administraia public central de specialitate a
responsabilitilor puse n sarcina acesteia;
7) prezint spre examinare Prezidiului Guvernului sau pune n faa Preedintelui Republicii
Moldova chestiunea cu privire la stimularea sau aplicarea unor sanciuni disciplinare fa de
membrul Guvernului;
8) n cazul n care unul din minitri nu i exercit atribuiile conform legislaiei, este n drept
s nainteze Preedintelui Republicii Moldova propunere privitor la revocarea acestui ministru;
9) informeaz Preedintele Republicii Moldova n problemele deosebit de importante pentru
8

ar.
Actele Guvernului
Guvernul adopt hotrri, ordonane i dispoziii.
Hotrrile se adopt pentru organizarea executrii legilor.
Ordonanele sunt acte normative cu putere de lege ordinar, adoptate ntr-o anumit perioad
de timp i n domeniile care nu fac obiectul legilor organice.
Dispoziiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activitii interne a Guvernului.
Hotrrile i dispoziiile Guvernului se semneaz de Prim-ministru. Ordonanele se semneaz
de Prim-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n aplicare,
Hotrrile i ordonanele se adopt cu votul majoritii membrilor Guvernului.