Marcelo Lopes de Souza

MUDAR A CIDADE - Pt. 3

1.Tipos de instrumentos e seu contexto poltico

Temos como instrumentos tpicos do urbanismo, alem do zoneamento de uso e ocupao
do solo, os diversos tipos de ndices que regulam a densidade e a forma de ocupao do solo que
por sua vez esto vinculados dimenso fsica do planejamento urbano.
O planejamento urbano interdisciplinar e no deve ter um cunho puramente fsicoterritorial, pois os instrumentos do planejamento compreendem sim ndices urbansticos devido a
que engloba tributos.
Os instrumentos do planejamento podem diversas naturezas no que tange ao seu
potencial de influenciar as atividades dos agentes modeladores do espao. Eles podem ser:
- Informativos: sistemas e meios de divulgao de informaes relevantes para um ou vrios
agentes modeladores
- Estimuladores: incentivos ficais/vantagens > atrair investimentos para um determinado espao
- Inibidores: limitar a margem de manobra dos agentes modeladores do espao urbano. Ex:
IPTU progressivo, parcelamento e edificao compulsria, desapropriao, etc.
- Coercitivos: expressam proibio e estabelecem limites legais mais precisos para as
atividades dos agentes modeladores. Ex: ndices urbansticos (gabaritos, recuos, afastamentos,
etc.). Ou seja, so proibies e determinaes em relao ao uso e manejo do solo.
- Outros: como o caso dos recursos adicionais. Ex: contribuio de melhoria (parte da
valorizao do imvel captada pelo Estado e aplicada em um benfeitoria que esteja alm das
obrigaes da prefeitura.
Cada instrumento possui um carter, podendo ser ele de justia social, de incentivos
(benefcios para grupos especficos), mas h ainda assim os que possuem carter malevel, que
dependendo da forma em que forem usados, traro benefcios ou malefcios (ex: uso do solo)
2. Parmetros urbansticos de uso do solo
So grandezas e ndices que medem aspectos relevantes relativos as densidades e a
paisagem urbana - ferramentas de uso mais corriqueiro no planejamento urbano. Os parmetros e
os zoneamentos devem andar juntos, pois cada parmetro poder variar entre municpios.
Diferente dos zoneamentos, que possuem um contedo politico e ideolgico - promove a
segregao/ incluso da populao - os parmetros no podem ser definidos como progressistas
ou conservadores, eles apenas expressam aspectos da densidade urbana e das formas espaciais
(esto ali s para regular). claro que eles podero ser usados para causar malefcios, se tiverem
uma perverso de uso em desacordo com seu espirito original. Ou seja, a maneira como eles
forem regulamentados e condicionarem a ocupao que dir se eles so benficos (manuteno
da densidade e tipologia em relao a boa qualidade de vida) ou malficos (saturao dos
equipamentos, problemas ambientais, etc.). Sem contar que so inteiramente plsticos
Os principais parmetros urbansticos so:
- Gabarito: altura mxima permitida para as edificaes de uma zona. (harmonia, proximidades)
- Afastamentos: recuos obrigatrios da edificao em relao ao lote, edifcios prximos ou
logradouro. Grande importncia pois permitem condies mnimas aceitveis para ventilao,
iluminao e privacidade.
- A. Construda (total) (AC): soma de todos os pavimentos de uma edificao
- Taxa de Ocupao (TO): Proj. Horizontal / A. terreno
- Coef. de Aprov. (CA): A. Construida / A. terreno
- Tx. de Permeab. (TP): A. Permevel / A. terreno
- ndice reas Verdes (IAV): A. c/ vegetao / A. terreno
- A. Bruta: A. Total de um loteamento (gleba + logradouro/praas + espaos institucionais)
- A. Lquida: A. destinada para fins residenciais
- Densidade bruta: N. de pessoas / A. Total (bruta)
- Densidade Lquida: N. de pessoas / A. Total (liquida)
3. Tributos
Os tributos no planejamento urbano sero abordados do ponto de vista da sua
extrafiscalidade, em outras palavras, da sua capacidade de permitirem ou no que outros
objetivos, alem do de arrecadao, sejam perseguidos - desestimulo de prticas, redistribuio de
renda, orientao e disciplinamento na expanso urbana ou at mesmo de incentivo a atividades.
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3.1 IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano) Progressivo no tempo - FUNO DISCIPLINADORA
Ele foi criado com o objetivo de trazer maior justia social a cidades onde h fortssimas
disparidades scios espaciais e uma especulao imobiliria desenfreada; ele age assim para
coibir a especulao em larga escala e para gerar recursos que possam ser aplicados em reas
residenciais segregadas desprovidas de infraestrutura e regularizao fundiria, podendo evitar a
formao de vazios urbanos, assim como a urbanizao em saltos.
A alquota a ser aplicada pelo IPTU dever ser diferencia por zona e no nica. Assim,
caso o proprietrio no se manifeste, durante o prazo transcorrido aps a notificao do Estado
sobre a obrigatoriedade ou parcelamento do solo, o IPTU sofrer uma constante majorao anual
- no sendo ela de forma indefinida / infinita. Aps lanada a cobrana do valor majorado sobre a
alquota mxima prevista, se o proprietrio no tomar providencia, o poder publico pode
desapropriar o imvel, na forma da lei. Segundo o plano diretor de Belem, o imvel fica sujeito a
desapropriao aps 5 anos; j o estatuto da cidade prev que a alquota progressiva no poder
exceder o dobro da do ano anterior, nem 15% do valor do imvel e que a desapropriao poder
ocorrer a partir de 6 anos. O IPTU deve sim ser aplicado pela prefeitura devido a que figura como
uma obrigao constitucional contra a ao social ilegtima de especulao.
Alguns parmetros so estabelecidos para que o IPTU Progressivo possa ser realmente
aplicado, dentre eles esto: tamanho mnimo, do terreno mantido como desocupado; subutilizao
do terreno, superfcie ocupada sendo muito inferior a sup. total do terreno. Caber aos planos
diretores estabelecerem o contedo concreto para esses parmetros.
O IPTU Progressivo ser uma punio aplicada ao proprietrio que deixe ociosa ou
subutilizada uma propriedade fundiria de grande extenso onde j se encontrem investimentos
pblicos (infraestrutura tcnica e social j instaladas pelo Estado). Para que o IPTU possa ser
aplicado a rea dever contar no mnimo com dois melhoramentos (meio-fio ou calamento com
canalizao de aguas pluviais, abastecimento de gua, sistema esgotos sanitrios, rede de
iluminao publica, escola primaria ou posto de sade no raio de 3km), e ainda assim com o
surgimento dos melhoramentos o proprietrio no retire o terreno de sua ociosidade, sendo assim,
no seria convincente aplica-lo em rea totalmente ou quase totalmente desprovida de
infraestutura tcnica e social.
3.2 Solo criado
A Outorga Onerosa do Direito de Construir, tambm conhecida como solo criado, referese concesso emitida pelo Municpio para que o proprietrio de um imvel edifique acima do
limite estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento bsico, mediante contrapartida financeira a
ser prestada pelo beneficirio.
O Coeficiente de Aproveitamento Bsico um ndice que indica o quanto pode ser
construdo no lote sem que a edificao implique numa sobrecarga de infra-estrutura para o Poder
Pblico. Tipicamente, esse coeficiente igual a 1, o que significa que o proprietrio pode edificar
uma rea igual rea do lote que possui. Caso o proprietrio deseje edificar uma rea maior que
a estabelecida pelo coeficiente bsico, ele deve dar ao Poder Pblico uma contrapartida
financeira, ou seja, ele deve comprar do municpio o direito de construir uma rea maior.
Essa rea construda, entretanto, deve estar abaixo da estipulada pelo coeficiente de
aproveitamento mximo. Portanto, a rea mxima a ser outorgada equivale diferena entre o
coeficiente mximo e o coeficiente bsico estipulado para a rea.
A Figura abaixo ilustra esquematicamente o funcionamento desse instrumento.

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Critrios para a aplicao do instrumento:

O objetivo da Outorga Onerosa, portanto, recuperar parte dos investimentos a serem
realizados pelo Poder Pblico para suprir as demandas geradas pelas altas densidades.
Curiosamente, o Estatuto da Cidade veda a utilizao dos recursos arrecadados com a Outorga
em implantao de infra-estrutura, que seria a demanda mais diretamente ligada ao aumento da
densidade. Os recursos podem ser utilizados para:
I regularizao fundiria;
II execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III constituio de reserva fundiria;
IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental;
VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico;
Alm disso, a outorga, na sua origem, tambm tinha como objetivo equalizar os preos
dos terrenos, evitando que os ndices urbansticos causassem supervalorizao de algumas reas
(onde era possvel verticalizar) e desvalorizao de outras (onde no era possvel verticalizar).
Por isso, importante que os coeficientes estejam alinhados com os objetivos que o
Municpio possui para cada rea da cidade, ou seja, a Outorga deve ser destinada quelas reas
onde possvel adensar. Nas reas onde no desejvel ou possvel adensar, deve-se manter o
ndice baixo (coeficiente mximo igual a 1 ou mesmo menor que isso).
O municpio pode tambm definir coeficientes diferenciados de acordo com as
caractersticas de cada zona e com os objetivos definidos para elas (Estatuto da Cidade Art. 28;
2). Nesse sentido, ele deixa de ser um instrumento meramente arrecadador e passa a ser
tambm uma forma de induzir o desenvolvimento urbano, dificultando ou facilitando o
adensamento de reas de acordo com os objetivos da poltica urbana. Uma forma de fazer isso
limitar os estoques de rea construda a serem disponibilizadas para o mercado, oferecendo-os
apenas naquelas reas cujo crescimento deve ser incentivado, e preservando reas que no
devem ser adensadas a curto prazo (tais como as reas de expanso urbana, freqentemente
exploradas precocemente pelos loteadores por causa do seu baixo custo relativo).
3.3 Contribuio de melhoria - Valorizao imobiliria decorrente de obras pblicas
As obras pblicas que podem ser enquadradas como fato gerador da aplicao da
contribuio de melhoria so aquelas instalasses de infra-estrutura no elementar, e obras
sunturias e de embelezamento em bairros privilegiados. Dentro das pessoas que receberiam
esses benefcios, o sujeito passivo seria o proprietrio imobilirio - beneficiado direta ou
indiretamente pelas obras realizadas nos arredores de sua propriedade, e o sujeito beneficirio
final seriam os moradores de espaos segregados e mal dotados de infraestrutura tcnica e social
(favelas, loteamentos irregulares - deveriam ser prioridades para investimentos pelo Estado).O
autor diz que o Estado poderia utilizar-se deste instrumento para investir em obras suprfluas
aplicadas em reas de status elevado, par assim gerar uma captao de recursos atravs dessa
valorizao e consequentemente aplica-la em melhoramentos para as reas mais carentes evitando assim a acentuao de iniquidades.
Segundo Marcelo, os tipos de obras listadas que figuram como exemplo para contribuio
de melhoria, deveriam ter uma reformulao e uma atualizao, e ele afirma que somente obras
como: construo, ampliao de parques, pontes, tneis, viadutos, ampliao de sistemas de
transito rpido + obras e edificaes referentes ao funcionamento desse sistema, aterros e
realizaes de embelezamento em geral deveriam configurar como fato gerador de tributo.
O autor expe a ideia de que o mesmo tributo no deve ser cobrado de forma igual para
todos, no se aplicando a bairros segregados e imveis de baixa renda que ficariam isentos total
ou parcialmente.
A contribuio de melhoria decorrente de obra pblica, instituvel pelas mesmas pessoas
polticas. Ela um tributo vinculado valorizao de imvel do contribuinte, em virtude de
execuo de obra pblica. O fato gerador a valorizao do imvel localizado nas reas
beneficiadas direta ou indiretamente por obras pblicas, como por exemplo, pavimentao,
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iluminao, arborizao, esgotos pluviais, pontes tneis, viadutos, construo e ampliao de

sistemas de trnsito rpido, etc.
A funo da contribuio de melhoria tipicamente fiscal. A arrecadao de recursos
financeiros para cobrir os custos da obra o seu objeto.
A diferena entre taxa e contribuio de melhoria so as seguintes: a taxa no depende da
valorizao do imvel. J a contribuio de melhoria depende; A taxa repetio de fatos
geradores enquanto forem sendo os servios prestados; a contribuio de melhoria no tributo
repetitivo, a cada obra publica, da qual decorra beneficio para proprietrios de imvel,
corresponde um s fato gerador; A taxa esta ligada a um servio publico atividade permanente,
no terminativa, pois se deixa de ser exercida o servio deixara de existir.
A contribuio de melhoria est ligada obra publica termina quando fica pronto o bem
publico, a construo de uma avenida, trata-se de obra publica, j a limpeza e conservao desta
constituem servio publico.
Este tributo quase nunca foi aplicado, a razo da sua no implementao se da devido a
que alm de poder suscitar a acusao de bitributao por parte da populao que j paga o iptu,
e tambm pela dificuldade no calculo do tributo, o qual depende da constante atualizao do
cadastro e plantas genricas.
4. Zoneamento
Planejamento urbano implica em polticas abrangentes para o uso, ocupao e
conservao do solo; j o zoneamento a diviso do espao em zonas que sero objeto de
diferentes regulaes em relao ao uso da terra e gabarito.
4.1. Zoneamentos de uso do solo, funcionalismo e segregao residencial

Apareceu primeiramente nos EUA, com o objetivo de excluir/segregar grupos sociais.

Justificavam que este instrumento era usado para promover a sade e o bem estar geral,
prevenir o superadensamento, etc. Porem a sua verdadeira funo era a excluso de pessoas
ou usos indesejveis para preservar o status quo.

A ideia de que os diferentes usos da terra eram importantes - produzir, circular, morar e recrear
teve seu ponto culminante na quarta edio da CIAM, do qual derivou a Carta de Atenas.
Como o conceito de zoneamento j estava presente nos EUA e Europa devido ao discurso
higienista, no Brasil no foi diferente e teve a sua primeira influencia atravs de mdicos que
buscavam o ordenamento espacial para sanar a insalubridade dos espaos urbanos.
O carter funcionalista do zoneamento convencional incorpora e acoberta a sua dimenso
socialmente excludente e conservadora. A tcnica convencional de zoneamento gira em torno
da separao de usos e densidades.
Zoneamento flexvel: Contract Zoning, Floating Zones, Likage programs and bonuses, Spot
zones, so flexibilizaes no mbito do zoneamento que por fim poderiam levar a corrupo das
partes envolvidas.
Nem todo zoneamento de uso do solo precisa ser funcionalista e conservador, e o zoneamento
pode contar com a participao popular. Criticar as tradies funcionalistas nada tem a ver com
recusar o instrumento do zoneamento de uso do solo.
inegvel que industrias poluentes cujas emisses possam causar prejuzos a sade da
populao devam ter sua localizao criteriosamente estabelecida.
4.2 Zoneamento de prioridades
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Se refere aos investimentos pblicos em infraestrutura com o objetivo de priorizar os

bairros mais pobres. Teve seu aparecimento dos anos 80 para os 90. Inspirado no iderio da
reforma urbana.
A preocupao deste no a separao de usos mas sim a identificao dos espaos
residenciais dos pobres urbanos e a sua classificao de acordo com a natureza do assentamento
(favela ou loteamento irregular) e de acordo com o grau de carncia em infraestrutura
apresentado. Espaos estes denominados de ZEIS (zonas especiais de interesse social). Favela/
Loteamento irregular/vazio urbano.
O zoneamento de tipo alternativo apresentado completa-se por meio das ZPAs (Zonas de
Preservao Ambiental).
4.3 Integrao e complementariedade entre diferentes tipos de zoneamento
Dar importncia ao uso do zoneamento de prioridades no quer dizer deixar de lado o
zoneamento do uso do solo.
Os diferentes tipos de zoneamento no podem ser aplicados de forma independente. O
zoneamento de prioridades que tem por objetivo regular a localizao de atividades e usos dentro
da cidade como por exemplo a localizao de industrias poluidoras que podem ser um incomodo
ou perigosos a sade da populao, os hospitais que podem causar impactos expressivos sobre o
trafego, as casa noturna, postos de gasolina, comrcios atacadistas que podem trazer
inconvenientes para a vizinhana, assim como as condies ambientais e de caractersticas de
densidade que podem gerar algumas restries.
O zoneamento de densidade no possui um padro universal para ser aplicado cabendo
assim ao municpio reconhecer quais zonas podero ser adensveis (disponibilidade de
infraestrutura instalada) e quais zonas no sero adensveis (carncia de infraestrutura
instalada). Este zoneamento ser responsvel por ditar a variao dos diferentes parmetros
urbansticos como gabarito, afastamentos, limite de ocupao do terreno, etc.
Alem disso, deve se levar em considerao tambm a zona rural (estimulo a agricultura
perturbada) e o zoneamento de proteo e manejo ambiental.
Tais zoneamentos devero ser tratados em dois nveis diferentes, sendo eles o mesolocal
que seria o plano diretor responsvel por zoneamentos mais genricos e o plano de restruturao
urbana que seria os zoneamentos com mais detalhes e desdobramentos.
5. Outros instrumentos do planejamento
5.1 Operao urbana e urbanizao consorciada
Foram criadas com o objetivo realizar uma parceria publico-privada (poder publico e setor
privado) para a realizao de projetos comuns. Em SP essa operao foi levada mais a srio, j
no Rio ela foi mais afrouxada dando margem ao predomnio e a cristalizao de uma interpretao
mercadofila do instrumento.
Neste instrumento a prefeitura assumiria a coordenao tcnica da implantao de
infraestrutura e da ocupao de uma certa rea enquanto que o setor privado forneceria os
recursos necessrios para as obras. Sendo assim os lucros decorrentes das transaes
imobilirias compensariam o gasto realizado pelo setor privado. Assim os recursos captados pela
prefeitura seriam aplicados em infraestrutura bsica em bairros como periferias - inverso de
prioridades.
Este instrumento deveria ser encarado e regulamentado de forma a no permitir ou
dificultar ao mximo desvios e distores - ideia inovadora - promoveriam a justia social.
5.2 Consorcio Imobilirio
um instrumento no qual o proprietrio entrega ao executivo municipal o seu imvel e
apos a realizao das obras recebe o imvel devidamente urbanizado ou o valor de seu imvel
antes das obras de urbanizao realizadas com recursos pblicos.
Consorcio imobilizaria x urbanizao consorciada
No primeiro o que esta jogo o destino do imvel especifico j no segundo nada mais que a
dotao de infraestrutura de toda uma rea de expanso urbana.
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Pode ocorrer de tres formas, sem desapropriao (remoo para moradias populares),
com desapropriao, com posse publica temporria sobre a rea.
5.3 Operao interligada
Tem o objetivo de proporcionar maior flexibilidade as regulamentaes do uso do solo
urbano, permitindo ao estado fazer concesses a iniciativa privada desde que no lese o interesse
publico e que ofeream benefcios a populao em contrapartida.
Porem ele altamente polemico devido que muitas vezes ocorre o favorecimento abusivo
de interesses capitalistas em detrimento da populao.
5.4 Transferencia do direito de construir
A Transferncia do Direito de Construir confere ao proprietrio de um lote a possibilidade
de exercer seu potencial construtivo em outro lote, ou de vend-lo a outro proprietrio. Deve ser
utilizada, portanto, em reas que o Poder Pblico tenha, por qualquer motivo, interesse em manter
com baixa densidade.
Um exemplo so aquelas reas que, por imposio da necessidade de preservao
ambiental ou do Patrimnio Histrico, devem ter seu potencial construtivo limitado. Nesses casos,
a Transferncia do Direito de Construir atua como um fator de amenizao da presso imobiliria
nos terrenos, diminuindo a presso pela sua ocupao.
5.5 Compra do direito de construir
Consiste na compra, por parte do estado, do direito de o proprietrio da terra nela construir
com a finalidade de preservao da terra para fins agrcolas ou rea verde.
6. Instrumentos de regularizao fundiaria
A usucapio um instrumento de regularizao fundiaria, um modo de aquisio da
propriedade e ou de qualquer direito real que se d pela posse prolongada da coisa, de acordo
com os requisitos legais, sendo tambm denominada de prescrio aquisitiva.
Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana
de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos,
ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou
de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja
proprietrio de outro imvel urbano ou rural.

A concesso de direito real de uso o contrato pelo qual a Administrao transfere o uso
remunerado ou gratuito de terreno pblico a particular, como direito real resolvel, para que dele
se utilize em fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra
explorao de interesse social. Foi vetado pois criaria uma abertura abusiva de reas de uso
comum como praas ou vias de comunicao devido a falta de uma distino clara entre bens de
uso comum e bens dominicais.
7. Fundo de desenvolvimento urbano
um fundo constituido por recursos oriundos da aplicao de instrumentos tributrios
como IPTU progressivo e o solo criado, recursos que deveriam ser aplicados exclusivamente na
urbanizao e regularizao fundiria de favelas e de loteamentos irregulares - sua existncia
simbolizaria e alavancaria a democratizao do planejamento urbano.
8. City marketing e outros instrumentos informativos

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A expresso de marketing urbano constantemente relacionada a propaganda enganosa

a qual consiste em transmitir uma imagem deformada como resultado de uma tentativa de
influenciar investidores e turistas em potencial, alem de toda uma opinio publica. Porem o autor
diz que muitas vezes no tentar esconder os problemas pode causar melhor impresso e
despertar maior confiana.
Afora o city marketing, instrumentos informativos podem ser tambm aqueles que tem o
objetivo de informar a populao a respeito de campanhas governamentais e que busquem
mobilizar e informar os cidados para participao em processos de planejamento e gesto.
9. E quanto ao uso mais eficiente dos instrumentos mais bsicos e convencionais?
9.1 Sobre a importncia de cadastros tcnicos municipais, plantas de valores e divises de bairros
Sua ausncia ou sua desatualizao dificultam qualquer planejamento srio, qualquer
gesto minimamente eficiente.
9.2 Potencialidades do geoprocessamento e dos sistemas geogrficos de informao
O geoprocessamento pode ser de enorme utilidade como coadjuvante do esforo de
otimizao do emprego de cadastros, plantas de valores e divises de bairros, assim como no que
se refere ao lanamento otimizado e justo de tributos, pois a informatizao permite grandes
velocidade e preciso no armazenamento e na recuperao de dados cadastrais.
Alguns exemplos de aplicaes so mencionados a seguir:
Planta de valores e cadastro tcnico digitalizados, zoneamentos, Levantamento e analises da
espacialidade da carencia infraestrutural e situao fundiaria e avaliaes de risco ambiental
visando a segurana publica.
9.3 Obstculos a implementao dos instrumentos
Sejam destacados inicialmente os fatores de ordem poltica, cultural, econmica e institucional:
Imadiatismo, conservadorismo das elites, ausencia de quadros tcnicos qualificados, ao dos
lobbies e grupos de presso de setores da elite local, a freqente ausncia de continuidade entre
as administraes, as dificuldades econmico-financeira.

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