Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
8 05 PDF
8 05 PDF
Introducere
In Marea Britanie, Australia si Noua Zeelanda s-au implementat primele schimbari majore in
managementul public din perspectiva sistemului de valori cunoscut in literatura romana1 si straina2 de
specialitate sub numele de Noul Management Public (NMP).
1. Conceptualizarea noului management public
Inca de la sfarsitul anilor 1990 (Hood, 1991; Pollitt, 1993; Ridley, 1996) NMP a ajuns sa fie
abordat ca si model special de transformare a sistemelor administrative bazat pe o serie de doctrine
administrative asemanatoare in care au dominat planurile reformei administratiei publice in
majoritatea tarilor OECD. NPM se refera la schimbarile structurale, organizationale si manageriale
care au avut loc in serviciile publice din aceste tari. Citandu-l pe Pollitt, NMP a fost in repetate randuri
recunoscut ca o viziune, o ideologie sau (mai prozaic spus) o grupare a unei serii de abordari si tehnici
manageriale (multe dintre ele imprumutate din sectorul privat). (1994:1). NMP este, asadar, inteles
atat ca o concretizare a ideii de trasformare in continutul procesului de management (Ferlie et al.,
1996:9) cat si ca un sistem ideologic bazat pe valori atrase din sectorul privat pentru a fi implementate
in organizatiile din sectorul public (Hood, 1991, 1995).
NMP reuneste valori care deplaseaza accentul de pe administratia publica traditionala pe
managementul public (Lane, 1994). Dupa cum reflecta si titlul lucrarii lui Clarke si Newman (1997),
The Managerial State, NMP isi orienteaza continutul spre managerialism. Modelul traditional de
organizare si furnizare a serviciilor publice, bazat pe principii ca ierarhia birocratica, planificarea
administrativa, centralizarea deciziei, controlul direct si independenta economica, sunt inlocuite cu un
management al serviciilor publice bazat pe o relatie directa cu piata (Stewart and Walsh, 1992; Walsh,
1995; Flynn, 1993), provenind din cultura capitalista. (Mascarenhas, 1993).
O analiza atenta a lucrarilor publicate pe aceasta tema sugereaza ca NMP nu reprezinta un tot
omogen, ci ar reuni, mai degraba o serie de elemente, care adesea se suprapun, reprezentand tendinte
ale reformei managementului public in tarile OECD. Componenetele si caracteristicile NMP au fost
identificate de o serie de autori, printre care Hood (1991, 1995), Dunleavy si Hood (1994), Flynn
(1993), Pollitt (1993;1994) si Summa (1997) si Borins (1994).
O imagine de ansamblu asupra valorilor privind NMP sustinute de autori de renume pe acest
subiect, este prezentata in tabelul 1. Se observa clar ca exista cateva paralele dar si suprapuneri
semnificative in felul in care este perceput NMP. Este important de retinut, de exemplu, ca punctul
initial de vedere al lui Hood nu a prezentat in mod explicit pozitia consumatorului de servicii in noul
context, dar a devenit o idee de baza a sustinatorilor acestei doctrine faptul ca in centrul atentiei se
pozitioneaza consumatorul de servicii publice, perceput ca si client al institutie publice.
1
2
Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania
Abordarea lui Osborne si Gaebler contine cateva diferente importante fata de abordarea
generala a NMP. Ei exprima increderea in actul de guvernare si apreciaza ca privatizarea nu este
singura, si, de multe ori, nici cea mai potrivita modalitate de transformare a sectorului public. in unele
cazuri, sustineau ei, birocratiile functioneaza mai bine (de ex. in siguranta sociala). In afara acestei
diferente, sunt multe valori comune cu privire la NMP care au fost sustinute de majoritatea
specialistilor, asa cum se poate observa in tabelul de mai jos.
Avand in vedere elementele prezentate in tabelul de mai sus se poate aprecia ca acestea sunt
componentele esentiale ale NMP, care ar putea fi impartite in doua grupe distincte. In prima grupa
sunt valorile care pun accentul pe reforma manageriala si pe restructurarea organizationala si in a
doua grupa sunt valorile care pun accentul pe piete si pe concurenta. Cu toate acestea, ar trebui
subliniat faptul ca in practica manageriala din institutiile publice valorile din cele doua grupe se
regasesc deopotriva iar in statele OECD aceste categorii se suprapun in practica. Asadar, NMP ar
trebui perceput ca un ansamblu de valori care variaza de la managerialism accentuat la un capat (de
ex : decentralizarea si managementul hands-on profesional) catre o inclinare mai mare asupra pietei si
a concurentei la celalalt capat.
Dupa cum a specificat si Hood (1991), cele doua orientari ale NMP sunt explicate prin
combinarea elementelor din cele doua grupe de abordare (vezi si Mellon, 1993). Asa cum se poate
observa, prima pune accentul pe managerialismul de genul afacerilor in sectorul public si pe libertatea
de a conduce, si se naste din traditia miscarii stiintifice de management (Hood, 1991:6-7; Ferlie et al.,
1996:11). Aceasta miscare neo-taylorista (Pollitt, 1993) a fost condusa de o continua cautare a
eficientei si, conform lui Hood:
a generat o serie de doctrine administrative bazate pe ideea de expertiza manageriala
profesionalasuperioara expertizei tehnice, solicitand competente decizionale speciale pentru
imbunatatirea rezultatelor organizationale. dar si pentru dezvoltarea culturilor specifice si
masurarea activa si ajustarea capacitatilor organizationale (1991:6). Dupa cum a fost mentionat mai
sus, sustinatorii NMP considera modelul birocratic Weberian ca fiind rigid, constrans de reguli,
generator de birocratii care se misca incet si sunt costisitoare, ineficiente si care nu reactioneaza in nici
un fel la nevoile celor care le folosesc.
Pe scurt, adeptii NMP considera ca limitele dintre sectorul public si cel privat se vor diminua
sau vor fi estompate, si, in timp, in ambele sectoare vor fi gasite aceleasi practici pentru un bun
management. Dupa cum au subliniat si Turner si Hulme (1997:232), sustinatorii modelului NMP au
lansat cu multa convingere pe piata valorile esentiale ale acestuia si au convins potentialii adepti de
avantajele sale, cateodata sustinandu-le cererile cu dovezi concrete de economii substantiale facute in
cheltuielile publice de investitie si in serviciile publice (vezi, de ex., Miranda, 1994a, 1994b).
Dupa cum s-a mentionat si mai sus, valorile NMP au inceput sa fie aplicate prin intermediul
unor puternice organizatii internationale si Bancii Mondiale. Care a fost experienta practica rezultata
din implementarea NMP? Urmatoarea sectiune ia in atentie acest subiect, folosind practici ale NMP
care reprezinta tendintele manageriale si de marketing in abordarea noului management public in
procesul reformei. Acestea includ cateva aspecte. Unul din cele mai importante, din perspectiva NMP,
este descentralizarea managementului public.
Acceptiuni diverse cu privire la continutul NMP
Tabelul 1
53
Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania
Pollitt, 1993
si 1994
Management
profesionist de tip
hands-on
Deconcentrarea in
special in sfera
serviciilor folosind
diverse forme
cvasicontractuale
Promovarea pe scara
Descentralizare;
Autoritate
Diviziune organizationala;
manageriala
Guvernare descentralizata:
Promovarea unor noi
descentralizata in
promovarea de forme de
Autonomie crescanda
forme de guvernare
organizatiile
organizare mai flexibile, mai
corporativa si crearea unor
prestatoare de
putin ierarhizate
comitete directoare in
servicii publice
institutiile publice
Eliminarea
Delimitarea clara a
procedurilor
nivelurilor ierarhice din
birocratice
structura de conduceretraditionale si
nivelul strategic separat de Guvernare in sistem integrat, armonizat.
crearea unor agentii
cele din structura de
independente de
executie/ operationala, de
servicii
executie
Receptivitatea la
concurenta si
Introducerea
Crearea si dezvoltarea
transparenta cu care
mecanismului de
mecanismelor de cvasiserviciile publice trebuie Promovarea concurentei in
piata si de cvasipiete ca mecanisme pt
realizate de catre
sectorul serviciilor publice
piata in locul fostei
alocarea de resurse in
sectorul public spre
concurente.
cadrul sectorului public
deosebire de sectorul
privat
Delimitarea clara a
Separarea clara intre serviciilor administrative Crearea unei sinergii
Orientarea pe scop si nu pe
functiile furnizorului de serviciile publice
intre sectorul public si
reguli
realizare si furnizate de
si cele ale clientului
cel privat
agentii independente.
- Promovarea pe
scara larga a
modelelor de
management din
sectorului privat
Accentul se va pune
pe sistemul de
Accentul se va pune Accentul se va pune pe
urmarire si control
pe calitate si
sensibilitatea furnizorului
asupra modului in
orientarea asupra
fata de client si calitatea
care sunt realizate si
clientilor
serviciilor
furnizate serviciile
publice
Elaborarea unor
standarde clare si
sistematice de
masurarea
performantelor
Borins, 1994;
Commonwealth 1996
Accentul se pune pe
o mai buna disciplina
Bugete fixe
si economie in
folosirea resurselor
financiare
Atragerea de resurse
umane, materiale,
informationale si
financiare de care au
nevoie managerii pt
atingerea tintelor de
performanta
Dezvoltarea guvernarii
intreprenoriale, bazata pe
castig, nu pe cheltuiala.
Pe scurt, adeptii NMP considera ca limitele dintre sectorul public si cel privat se vor diminua
sau vor fi estompate, si, in timp, in ambele sectoare vor fi gasite aceleasi practici pentru un bun
management. Dupa cum au subliniat si Turner si Hulme (1997:232), sustinatorii modelului NMP au
54
Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania
lansat cu multa convingere pe piata valorile esentiale ale acestuia si au convins potentialii adepti de
avantajele sale, cateodata sustinandu-le cererile cu dovezi concrete de economii substantiale facute in
cheltuielile publice de investitie si in serviciile publice (vezi, de ex., Miranda, 1994a, 1994b). Dupa
cum s-a mentionat si mai sus, valorile NMP au inceput sa fie aplicate prin intermediul unor puternice
organizatii internationale si Bancii Mondiale. Care a fost experienta practica rezultata din
implementarea NMP? Urmatoarea sectiune ia in atentie acest subiect, folosind practici ale NMP care
reprezinta tendintele manageriale si de marketing in abordarea noului management public in procesul
reformei. Acestea includ cateva aspecte. Unul din cele mai importante, din perspectiva NMP, este
descentralizarea managementului public.
2. Descentralizarea managementului public
Descentralizarea managementului, deconcentrarea si redimensionarea serviciilor publice sunt
coordonate ale NMP derivate din managerialism (Mellon, 1993; Hood, 1991; Ferlie et al., 1996).
Tendinta catre descentralizarea managementului in serviciile publice face parte din incercarea de a
debirocratiza serviciile publice (Ingraham, 1996:255). Principala preocupare a teoreticienilor este sa
descopere daca institutiile publice ar putea deveni eficiente in conditiile in care managerii publici ar fi
lasati liberi sa le conduca. (Mellon, 1993:26; vezi si Hood, 1991:5-6). Pornind de la aceste aspecte s-a
intensificat din ce in ce mai mult preocuparea managerilor publici de a-si intari rolul in indeplinirea
misiunii si telurilor propuse. In acest context accentele se pun din ce in ce mai mult pe autonomia
manageriala si economico-financiara intr-un mediu foarte complex si putin previzibil.
2.1 Eliminarea birocratiilor in agentiile guvernamentale
Exista mai multe coordonate legate de descentralizarea managementului public care pot fi
extrase din continutul NMP. Prima coordonata si cea mai importanta este aceea ca birocratiile publice
traditionale, monolitice uriase care, in noul context, se restructureaza, desfiintand functii si/sau
descompunandu-se in mai multe componente autonome sau agentii executive (Pollitt, 1994; Pollitt and
Summa, 1997; Kanter, 1989). Aceasta transformare implica o delimitare clara a unui nucleu politicostrategic de mijloacele ample operationale ale guvernarii care sa aiba o autonomie manageriala ridicata
(Phippard, 1994; Greer, 1994). Agentiile trebuie sa isi dezvolte relatiile dintre ele si relatiile lor cu
departamentele centrale pe baza unui contract, si nu prin intermediul unei ierarhii traditionale. Astfel,
agentiile guvernamental au o mai mare flexibilitate manageriala in alocarea de resurse umane in
schimbul responsabilitatii crescute si obtinerii de rezultate. Dupa cum au afirmat si Jervis si Richards,
ideea agentiei executive a luat nastere din :
dorinta de a indeparta cadrul guvernarii in serviciile publice din scena politicilor
democratice disputate. Prin plasarea serviciilor publice la acelasi nivel cu politicienii s-a vrut sa le fie
oferit managerilor publici suficient spatiu pentru a se familiariza cu managementul in cadrul larg
acordat serviciilor publice. (1995:10-11).
2.2 Calcularea bugetului si controlul financiar
Cele doua activitati reprezinta cea de a doua coordonata a descentralizarii managementului
public si un important element in decizia cu privire la infiintarea de agentii executive. Solutiile cele
mai frecvente constau in crearea de centre de buget sau unitati de plata. Calcularea bugetului si
controlul partii financiare se bazeaza pe acceptarea unei libertati corespunzatoare acordata managerilor
care presupune nu numai administrarea libera a veniturilor dar si acordarea unui control sporit asupra
bugetului, de care managerii publici sunt considerati responsabili. (Kaul, 1997; Walsh, 1995). Potrivit
afirmatiilor lui Flynn (1993:111), procesul britanic de planificare a cheltuielilor publice, in 1993, a
integrat 2.500 indicatori de performanta pentru fiecare pozitie organizationala in parte.
2.3 Diviziunea organizationala
Aceasta este cel de-al treilea element al descentralizarii manageriale. Presupune aplatizarea
organizatiilor integrate vertical, de ex, inlocuirea ierarhiilor inalte, traditionale, cu structuri plate si mai
eficiente. (Ferlie et al., 1996; Pollitt, 1994).
2.4 Reorganizarea
55
Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania
56
Noul management public, un posibil model pentru reforma managementului public in sistemul administrativ din Romania
Walsh subliniaza (1995) cateva implicatii in ceea ce priveste capacitatea manageriala derivata
din procesul reformelor potrivit NMP, printre care:
Capacitatea de a dezvolta proceduri de monitorizare si de inspectie, pentru a verifica daca
managerii publici si unitatile acestora isi ating tintele si lucreaza conform strategiilor
prestabilite, cat si pentru verificarea cadrului si a rezultatelor monitorizarii;
Capacitatea de a dezvolta un sistem informational, care sa ofere suportul corespunzator
managerilor de la toate nivelele, pentru a dezvolta un sistem de control bugetar al
costurilor administrative, si pentru a dezvolta indicatori de performanta si sisteme de
masurare a acestora.
Capacitatea de a intretine relatii intre departamente si reteaua de corpuri nondepartamentale prin intermediul carora sunt furnizate serviciile.
Capacitatea de a administra intr-un mod eficient programele de investitii.
Capacitatea de a coordona activitatile unitatilor pentru asigurarea armoniei si
imbunatatirea responsabilitatii.
Experienta tarilor dezvoltate sugereaza ca introducerea de agentii executive presupune
existenta unui sistem credibil pentru monitorizarea controlului asupra finantarilor si sistemului de
furnizare a serviciilor. Acolo unde aceste sisteme de control sunt slabe, subdezvoltate sau lasate la
voia intamplarii, conduita nu poate fi verificata, iar prin introducerea unei si mai mari flexibilitati
manageriale se poate ajunge doar la un comportament arbitrar si corupt. (World Bank, 1997:20;
Nunberg, 1995). Problema capacitatii nu este limitata numai la agentiile centralizate, dar este inca si
mai puternica la nivelul agentiilor descentralizate. Planificarea, bugetul, sistemele de management in
cadrul unitatilor descentralizate sunt adeseori insuficient de bine proiectate si structurate, iar resursele
umane si financiare la acest nivel adesea lipsesc. (Larbi, 1998b:384).
Daca raportam subiectul acestui articol la coordonatele administratiei publice din Romania,
pot fi identificate multe schimbari ce trebuie initiate de catre managerii publici in cadrul unui proces
de durata, coerent, amplu si sistematic de transformare a managementului public si care constituie o
nevoie urgenta de transformare, fara de care nici una din organizatiile publice din Romania nu poate
merge bine inainte.
Bibliografie:
1. FREDERICKSON, H. G., 1996, Comparing the Reinventing Government Movement with the
New Public Administration, in Public Administration Review, Volume 56 Number 3, May/June,
pp. 263-270
2. MIERLO, J. G. A. Van, 1991a, Ambtelijke posities en rollen in verandering: een overzicht, in
A.F.A. Korsten, F.Kluytmans, T.W.P.M. van der Krogt en A. Sorber (red), 1991,
Overheidsmanagement en de menselijke factor, Congrespublicatie 1991 van de Vereniging voor
Bestuurskunde, 's-Gravenhage 1991, pp. 157-181.
3. MIERLO, J. G. A. Van (red.), 1991, Particulier Initiatief in de Gezondheidszorg, Assen/Maastricht.
4. MIERLO, J. G. A. Van, 1993a, Ambtelijk ondernemerschap als innovatieve managementstrategie
in de publieke sector, Research Memorandum 93-007, Rijksuniversiteit Limburg, Maastricht.
5. MIERLO, J. G. A. Van, 1993b, Ambtelijk ondernemerschap in contacten met klantgroepen en
belangengroepen, in A. J. G. M. Bekke, F. van Dijk, A. P. M. Schrijvers, N. Wijma en G. Wijnen (red.),
Handboek Management in Overheidsorganisaties, Alphen aan den Rijn 1993, pp. A3140-1 - A3140-26.
6. OSBORNE, D. and T. GAEBLER, 1992, Reinventing Government. How the Entrepreneurial
Spirit is Transforming the Public Sector, Reading MA.
7. WALSH, K., 1995, Public Services and Market Mechanisms. Competition, Contracting and the
New Public Management, Basingstoke and London.
57