RZVAN MIHAIL PAPUC

ECONOMIE I FINANE PUBLICE

Concepte, problematic

Bucureti
2015

CUPRINS

Capitolul 1: Sistemul finanelor publice

Capitolul 2: Sistemul financiar i fondurile de resurse financiare
Capitolul 3: Sistemul bugetar.
Capitolul 4: Procesul bugetar.
Capitolul 5: mprumuturile publice. datoria public. datoria public intern i extern.

Statul ocup un loc singular i adesea ingrat n economiile de pia moderne. Cnd
economia de pia piaa funcioneaz bine i produce venituri ridicate pentru majoritatea
categoriilor socio-profesionale statul, ca actor economic este cel mai adesea ignorat, att de
agenii economici ct i de consumatori. Cel mult este criticat, n realitatea sa de organism
birocratic, parazitar, extractiv, ale crui reglementri sunt privite ca obstacole n calea a
mai mult pia, mai mult eficien. Nici rolul de colector, de vector al unor preferin e
sociale uniforme nu este, de cele mai multe ori, semnificativ apreciat, pentru c, aa cum
postuleaz anumite curente ale teoriei economice, preferinele individuale nu se pot agrega
pentru a contura o funcie de bunstare social. Aceast condiie de absent n cadrul
economiei de pia cvasi- funcionale, se schimb atunci cnd apar situaii de
disfuncionalitate ale acesteia, de criz, fie c este vorba de crize economice, sociale sau de
ncredere. n aceste situaii, Statul, apare, n discursul public ntr-o dubl i contradictorie
reprezentare, ca vinovat de serviciu, sau ca ultim ans pentru ieirea din criz. Aceast
dubl natur, nu face dect s reliefeze o criz de reprezentare, o spaioas ambiguitate, n
relaia dintre cetean, ageni economici i agenii de stat care i conduc. Adesea constatm
c, aflate n criz de legitimitate, ageniile publice i-o recapt, doar cnd ocuri puternice,
amenin cu disoluia, spaii publice extinse.
Aceast incoeren intelectual, are la baz o confuzie recurent, aceea de a prezenta
semnul, drept lucrul nsui.
Analizele economice contemporane, au de fapt, un alt referent, altul, dect statul:
economia de pia. ncrcat de virtui pentru unii reprezentani i ameninat constant de
Stat, constant imperfect pentru alii i ajutat de Stat, economia de pia este de fapt obiectul
de studiu. Programele de cercetate aprute din cele dou reprezentri, ridic probleme
fundamentale de funcionare ale economiei de pia, i prin deviere, probleme fundaionale
pentru reglementarea operat de ageniile statului n acest mecanism de redistribuire direct.
ntrebrile, constant recurente, n aceast dezbatere sunt mai ales, normative: 1.ce instituii
publice sunt necesare i suficiente pentru funcionarea economiei de pia?, 2.ce mecanisme
trebuie s dezvolte statul pentru a stabiliza dinamic economia?, 3.pe ce postulate trebuie s
fie construit relaia dintre politic-economic-birocraie, pentru a nu dezangaja mecanismele
de pia?. Alturi de acestea, una pozitiv pare a fi preferata analizelor economice: exist o
legtur ntre crizele economice i modul de reglementare a economiei?, reglementarea
economiei angajeaz disfunciuni n funcionarea mecanismelor de pia?
Vechi i n acelai timp, noi, problemele de mai sus reflect i spaiile teoretice interesate
de Stat i Economia de pia. Astfel, n esen pluridisciplinar, domeniul aeaz laolalt,

multiple mecanisme autoconstrngtoare folositoare (Goodin, 20005), ntre care alturm

Macroeconomia, Economia politic, Economia sectorului public, Finanele publice sau
Polititologia. Apropierea dintre aceste fronturi ale cunoaterii, reflect un nou spirit, mult mai
concesiv, ce anim pe varii cercettori ai domeniului, disputele, n mare parte neproductive,
existente n secolul al XX-lea asupra fundamentelor domeniului, fiind nlocuite de o
comuniune de idei, de o punere n comun a abordrilor, care nu au dat natere unei noi i
arogante tiine, cu rol de a arta adevrata natur a problemelor puse ci unor constructe
difereniate, care mai modeste, taie realitatea n secvene mai mici spernd s produc mai
mult cunoatere mic.
Paginile urmtoare, caut s reflecte bogata problematic a relaiei mai sus amintit,
aducnd n prezent, att aspecte i abordari clasice, ct i situaiile noi, vocile noi ori ceea ce
profesionitii unui domeniu numesc clasic instant, lucrri att de revelatoare asupra unei
probleme nct devin imediat surs.

CAPITOLUL 1
SISTEMUL

FINANELOR

PUBLICE

CONCEPT

CLARIFICRI

TERMINOLOGICE:
Etimologie:
Termenul, ce desemeneaz discliplina pe care o studiem, dar, n egal msur i un
domeniu de activitate sau un grup de aciuni particulare, i are originea n limba latin n
care Finis - semnifica termen; n dreptul roman, conceptul marca sfritul unor
operaiuni juridice, prin efectuarea unei pli.

Romanii sunt primii care organizeaz propriile finane publice, centraliznd

veniturile statului i opernd distincia ntre fiscus (Tezaurul

personal al

mpratului) i laerarium (Tezaurul statului roman), gestionat, cel puin formal, de

Senatul roman.
n franceza medieval a secolului al XIII-lea termenul finer nsemna a finaliza o
tranzacie, a plti1. ncepnd cu secolul al XVI-lea acelai termen se utilizeaz cu sensul de
afaceri cu bani.
n Anglia medieval, prinde contur, din franceza medieval, termenul fine, cu sensul
originar de plat a unei datorii, compensare sau rscumprare, iar mai trziu, se adaug
sensul de venit, fiscalitate. (Oxford Dictionaries).
Sensul curent al termenului i are originea n secolul al XVIII-lea, tot din dezvoltrile
de sens aprute n limba francez i evident, n economia francez.
Termenul buget provine din bougette, diminutivul lui bouge, reprezentnd o geant
pentru bani.2
n Anglia buget, reprezenta valiza n care Ministrul de Finane aducea Parlamentului
actele privind cheltuielile i veniturile publice (de unde i expresia a deschide bugetul).
Termenul de buget apare, se pare, n 1733, fiind folosit de Walpole, Prim Ministru i
Cancelar. Iniial termenul a fost folosit doar cu sensul de dare de seam anual a
Cancelarului asupra finanelor statului. De mentionat este faptul c n Anglia, funcia de
Chancellor of the Exchequer (Ministru de Finane), dateaz din 1221. Termenii bogett,
bouget, bowgette - denotnd o geant mic din piele - sunt documentai din 1432.

1
2

Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999.

Etienne Douat, Finances publiques, PUF, p.3, Paris, 1999.

Finanele publice reprezint o parte important a spaiului institu ional ce

caracterizeaz i formeaz Statul modern, a structurii de putere constitutiv
acestuia. Istoria statului (-elor) ne relev o similitudine a dezvoltrii instituionale,
n sensul n care, istoria construciei instituiilor statului modern implic i
dezvoltarea arhitecturii sale financiare. Apariia finanelor publice reflect o etap
nou n relaia dintre guvernai i guvernani. Finanele publice permit autoritii
politice att existena ct i afirmarea. Cu ct dimensiunea resurselor legitime, proprii
este mai mare, cu att autonomia de decizie devine mai mare, iar puterea suveranului
devine, nu numai mai mare, dar i mai autonom, fa de grupurile de putere multiple
ce desciu funcinarea puterii n societatea premodern. Apariia statului de drept i
dezvoltarea sa a fost favorizat de finanele publice, deoarece acestea implic
instituirea unor reguli de drept, n aciunea de apropriere a unor resurse financiare
ce nu aparin de drept celui ce le utilizeaz.
Introducerea principiului consimmntului la impozitare, reprezint un exemplu
de ntrire a Statului ca urmare a introducerii unor condiionri reciproc acceptate
de membrii corpului social.

Odat cu schimbrile de paradigm privind rolul statului n societate, din a doua

jumtate a secolului al XIX-lea - n sensul lrgirii spa iului su ac ional
construcia unor sisteme finaciare publice legitime i stabile a devenit o prioritate
pentru autoriti.
Scurt excurs istoric
Antichitatea

Inc din Antichitate statele sunt preocupate de organizarea propriilor finane. O

analiz a marilor sisteme statale ale antichitii, ne arat c exist un sincronism,
ntre principiile de organizare a fiscalitii n aceste spaii, Egiptul Antic, Persia,
Atena, Sparta, Imperiul Roman cunoscnd similitudini n organizarea institu iilor
sistemului fiscal. Imperiul roman este cel n timpul cruia finanele publice sau
centralizat administrativ i sau adaptat diverselor spaii economice ce compuneau
teritoriul su imens. Dezvoltarea convergent a acestor instituii poate fi
argumentat din perspectiva nevoii de consolidare a spaiilor statale respective.
Resurse financiare publice constante erau necesare pentru rezolvarea unor
probleme care aparineau nucleului puterii statale. Astfel, resursele financiare
constante

puteau

susine

construcia

administrativ

statelor,

aparatul
6

administrativ constituind unul din pilonii fundamentali func ionrii institu ionalpragmatice a autoritii de stat. Aceleai resurse financiare erau necesare pentru
susinerea puterii de stat legitime, n faa agresiunilor interne, i, n egal msur,
era necesar susinerea unui puternic aparat juridic intern, unificat, pentru a ajuta
la mprirea dreptii, mai bine i mai egal dect o fcea justiia ecleziastic.

n Atena se plteau impozite i taxe numeroase printre acestea, putnd enumera,

plata chiriei pentru exploatarea de ctre particulari a minelor de plumb argentifer,
taxe pe vnzri, taxe vamale, taxe de trecere, metoikon impozit pltit de strini cu
domiciliul n Atena, amenzi, tributul pltii de aliai, la acestea adugndu-se i
mprumuturi fcute de la particulari sau de la administratorii tezaurelor templelor,
eisphora impozit direct pltit n caz de rzboi de ctre ceteni. Sumele erau
folosite pentru pli diverse precum: salariul pltit celor ce deineau o func ie
public (mistophore), salariile pltite participanilor la diferite foruri de decizie,
soldele militarilor, salariile poliitilor, pensiile pentru invalizi i orfani de rzboi,
finanarea

cheltuielilor

prilejuite

de

srbtori

religioase

sau

finanarea

construciilor cu caracter religios. n sec al IV-lea .H, n finanele publice ateniene

este creat un fond special pentru persoanele cele mai srace din stat, pentru ca
acestea s poat primi o sum de bani cu care s poat merge la teatru, mai apoi
acesta este format din excedentele Atenei, iar scopul su era s acorde ajutoare celor
mai sraci dintre locuitorii statului.3 .

In Roma antic, ntlnim numeroase forme de impozitare i taxare precum: plata

redevenelor pentru exploataiile agricole realizate pe ager publicus, numite vectigal
(plat n natur) sau stipendium ori tributum pentru plata n moned. Persoanele
care exploatau minele de sare plteau de asemenea o redeven. Tributum era
principalul impozit direct pe proprietile funciare i pe eptel, a crui valoare era
stabilit n urma cadastrului, are se renoia la 15 ani.
Un alt impozit constant n Roma antic era capitatio, al crui materie impozabil
erau bunurile mobile i persoanele, cu excepia celor ce aveau proprietate funciar
(mai ales persoanele din orae).
Anumite persoane plteau impozite speciale (decurionii, senatorii), iar proprietarii
de imobile plteau gleba. Chiar i persoanele fr avere plteau o capitatio de 7
soldi. Chrysargyrum era un alt impozit instituit asupra activitilor de comer i
industrie.

http://rozsavolgyi.free.fr

In Egiptul Antic puteau fi ntlnite att taxe locale ct i taxe impuse de la centru.
Acestea sunt in totalitate taxe n natur (recolte, animale), dar i n munc. Shat-ul,
moneda de cont aprut nc din Vechiul Regim, ne-avnd niciodat o reprezentare
fizic, dar fiind denominat n aur. Chiar dac avea o valoare de 7.5g aur, metalul
nobil nu a fost niciodat suport pentru moned n Egiptul Antic datorit valorii sale
metafizice enorme. Pn n Epoca helenistic, in Egiptul antic toat fiscalitatea era
stabilit n natur. Impozitele sunt percepute de ctre funcionarii regatului de la
rani, artizani i de la proprietarii domeniilor, pe baza unor reguli cadastrale atent
utilizate de scribii cadastrali sau cei agricoli. Fiscalitatea din epoca ptolemaic este
reprezentat de diferite corvezi, de taxe profesionale i de impozite pe pmnt.
Alturi de aceste taxe directe, fiscalitatea indirect furnizeaz venituri din
monopoluri, taxe vamale, dreptul de a acosta la chei etc.
Evul Mediu

n Europa occidental, pe parcursul perioadei de nceput a Evului Mediu putem

vorbi de o disoluie n practica stabilirii centralizate a impozitelor. Seniorii feudali
sunt principalii beneficiarii ai impozitelor, finanele publice de facto, privatiznduse.
Impozitele senioriale sunt eterogene i numeroase, putnd enumera:
corvezile, censul, taxe pe cuptoare, prese de vin sau taxe pe morile de vnt, zeciuiala.
Impozitele respective le ntlnim n egal msur n Vestul Europei ca i n Estul
acesteia. Practic asistm la o identitate aprope total ntre finanele publice i cele
private. Nu exist nicio distincie ntre veniturile senioriale i nevoile domeniului
pentru organizarea vieii economico-sociale4.
Odat cu nceputul cruciadelor, dar i cu nmulirea sarcinilor de interes
general pe care le aveau de ndeplinit regii, ideea finanelor regale revine n atenia
politicului. Dealtminteri, acest element (finanarea razboaielor) st la baza
organizrii unor sisteme de impozitare stabile pe parcursul anilor, regalitatea, la
nceput, reunind doar veniturile din domeniile proprii. Pentru a putea percepe un
impozit n numele Statului, condiia principal este aceea a dovedirii utilitii
suveranului. Dac acesta poate aciona n numele binelui comun, atunci el poate
solicita o contribuiei public pentru finanarea unei aciuni comune, plata
impozitelor, pe baza acceptrii acestui bine comun de ctre o comunitate politic

Gilbert Mondary, Petite Histoire des Finances Publiques, p.2, http://gipilab.org labo@gipilab.org, 2012.

constituit. n Frana, de pild, Filip cel Frumos, n 1314, reunete Statele Generale,
pentru a solicita mai multe donaii, pentru a acoperi cheltuielile aprute ca urmare
a noilor funcii ale suveranului i ndeosebi pentru finanarea rzboaielor. La
nceput impozitul este provizoriu (1349-1355), iar dup 1439, devine, n mod tacit,
permanent.
ncepnd cu secolul al XV-lea, nevoile tot mai mari ale regalitii impun
identificarea i altor surse de venit, cea mai important fiind reprezentat de mprumuturi.
Pe parcursul anilor, monarhii, pentru a impiedica grevarea trezoreriei de dobnzile
acumulate, adopt diverse msuri discreionare, ce permit manipulri ale monedei ntre
care cea mai cunoscut este cea a deprecierii administrative a monedei. Totui, aceste
demersuri nu asigur resurse suficiente pentru autoriti, acestea fiind ntr-un constant
deficit de finanare. O caracteristic fundamental a perioadei trzii a Evului Mediu, din
perspectiv fiscal, este aceea a unei triple structuri a sistemului de prelevare, sarcinile
fiscale fiind dirijate n sensul destinatarilor impozitelor - ctre monarh, cler i seniori.
Suntem nc departe de caracteristicile fundamentale ale sistemelor actuale: periodicitate,
caracter naional i unicitate.
Permanentizarea impozitelor este o problem recurent n Evul Mediu deoarece
impunerea era condiionat de consimmnt. n condiiile n care, dialogul cu pltitorii
acestora era fragmentar i marginal i, realizat doar conjunctural, legitimitatea impunerii
este des contestat i, n consecin, resursele bugetare ale regalitii erau permanent
nesigure i insuficiente. Dei n Anglia, medieval, consimmntul la impozitare reprezint
preponderent o expresie a teoriei rezistenei la puterea prinului aceasta apare i ca o
condiie pentru ca regele s poat stabili un impozit, nc din 1215, cnd, n Magna Carta,
se stipuleaz c pentru a putea fi ridicat un impozit trebuie ca acesta s fie aprobat de
consiliul regelui, care mai trziu se va transforma, n Parlament. n 1689, articolul 4, din
Bill of Rights, consacr principiul consimmntului la impozit.5
Mai trziu, Adunarea Naional francez, n 1789, declar nule i ilegale toate
impozitele existente, deoarece nu erau obinute prin consimmnt. n articolul 14, din
Declaraia drepturilor omului i ceteanului, se precizeaz c cetenii au dreptul de a
constata ei nii sau prin reprezentanii acestora, necesitatea contribuiei publice, de a
consimi liber la aceasta, de a supraveghea utilizarea acesteia, de a determina cuantumul,
asieta, perceperea i durata.

That levying money for or to the use of the Crown by pretence of prerogative, without grant of Parliament, for
longer time, or in other manner than the same is or shall be granted, is illegal. Bill of Rights.

Consimirea la impozit, reprezint o metod prin care, n perioada medieval i n cea

modern, puterea reprezentativ i construiete i ntrete progresiv puterea i
suveranitatea, fr a primi ns puterea fr limite, aa cum s-a putut observa, n materie
fiscal.
n Romania, Constituia din 1866, afirm implicit principiul consimmntului la
impozit, n articolul 109, dup cum urmeaz:
Nici un impozit al Statului, nu se pote stabili si percepe decat numai n puterea unei legi.
Organizarea finanelor publice de-a lungul istoriei a reflectat i creterea importanei
statului n viaa social, n raport cu cea a oraelor, dezvoltarea aciunii publice centrale, n
privina oraelor, traducndu-se, pe de o parte, prin diminuarea autonomiei acestora i
prin preluarea de ctre stat a unor categorii de cheltuieli administrative. Astfel, n Frana,
n Evul Mediu, oraele pot s i aleag conducerea executiv doar dac pltesc un impozit
pentru acest drept, statul prelund cheltuielile cu ordinea public sau cu salubritatea.
n Europa Occidental, transformarea statului feudal n stat modern are drept atribut
fundamental i legitimarea unei fiscaliti permanente, care nlocuiete treptat vechile
forme de prelevare.
Pe de alt parte, organizarea i dezvoltarea finanelor publice a reprezentat i
reprezint o expresie a legturii dintre politic i social, exprimat prin ideea
consimmntului fa de aciunea de impozitare, din partea cetenilor, dar n acelai
timp, reflect i responsabilitatea pe care trebuie s o manifeste autoritile fa de
utilizarea acestor resurse (reflectat de transparena utilizrii resurselor publice prin
crearea unui cadru legislativ privind controlul utilizrii acestor fonduri.
Organizarea finanelor publice a permis i asumarea unor func ii noi de ctre stat pe
msura creterii importanei statului n societate. Aciunea public a acoperit i acoper
noi i numeroase sectoare. Aceast extindere a domeniului de interven ie s-a amplificat,
ncepnd cu a doua jumtate a secolului al XIX-lea i mai ales, n secolul al XX-lea, pe
msur ce noi aranjamente constituionale erau adugate celor tradiionale. De pild, a
doua parte a secolului al XIX lea a adus intervenia public n plan social, ceea ce a impus
apariia unui nou tip de fiscalitate cea social statul reglementnd regimul acesteia,
crend instituii cu atribuii n domeniul atragerii de resurse financiare i distribuirii
acestora pe destinaii sociale
Importana finanelor publice a crescut i pe msur ce resursele financiare mobilizate
de stat au devenit surs de putere de cumprare, nu numai pentru categoriile calificate
pentru transferurile de natur social ct i pentru acele categorii calificate pentru

10

transferuri de natur economic (i.e.subvenii) permind unei categorii i mai mari de

persoane (fizice i juridice) s obin venituri relativ sigure indiferent de evolu iile
economice.
Evoluia finanelor publice poate constitui un indicator de ncredere pentru msurarea
calitii legturii ntre politic i social, att din perspectiva consimmntului la impozit (la
declarare i plat) - prin rezultatele obinute n sensul diminurii fraudei fiscale - ct i din
perspectiva utilizrii transparente a resurselor publice i a unui control eficient al
reprezentanilor alegtorilor asupra modului de constituire i utilizare al resurselor
financiare publice.
Aciunea economic a statului a fost i rmne un subiect constant de dezbatere public
att n planul teoriei economice ct i n cel, mai prozaic al aciunii publice. ntreaga
problem a acestei aciuni poate fi rezumat la ntinderea acesteia i la metodele prin care
se manifest. Un fapt, statistic, rmne evident: amplitudinea interven iei publice a crescut
continuu n ultimul secol, indiferent de categoria ideologic din care se revendic aciunea
public. De la asumarea de ctre stat a aa numitelor funcii regaliene din secolul al
XIX-lea (ceea ce conducea la puine destinaii ale resurselor publice - militare, economice,
juridice sau pentru plata datoriilor - , dar si pentru ceea ce Norbert Elias numea prestigiul
autoritii publice) azi, domeniile aciunii publice sunt mult diversificate, dimensiunea
cheltuielilor publice fiind, n consecin, mult mrit (ponderea finan elor publice n PIB a
ajuns de la mai puin de 10% la nceputul sec. XX, la peste 40% n 2012 n UE i 36% n
OECD). n Romnia, n 2012, ponderea veniturilor fiscale i nefiscale n PIB, a fost de
32%, ceea ce ne plasa pe ultimele locuri n UE n privina ponderii veniturilor bugetare
efectiv atrase n PIB, n principal datorit slabei fiscalizri a agriculturii i a extrac iei
resurselor naturale, dar i datorit fiscalizrii reduse a averilor i evaziunii fiscale (10-12%
anual). Acestor dezvoltri li se adaug existena unui spaiu extins al economiei subterane,
nefiscalizate.
Finanarea sectorului public afecteaz att echilibrul politic i echilibrele pieelor
(alocarea eficient a resurselor) ct i distribuia veniturilor, fiind important, prin urmare,
s putem analiza efectele productive ale cheltuielilor publice sau bugetare, impactul
dezechilibrelor bugetare asupra conjuncturii economice i invers, precum i efectele
prelevrilor fiscale asupra incitaiei la munc sau asupra consumului etc.
Analiza finanelor publice cuprinde, alturi de problemele de drept i cele economice i
aspectele sociologice ale deciziei financiare a autoritlor publice. Conceptele sociologice ne
permit s nelegem care sunt structurile sociale ce stau n spatele deciziei financiare

11

publice, care sunt raporturile de fore ntre diferitele grupuri sociale, cum influen eaz
tradiia alegerea bugetar. De asemenea, analizele sociologice ale finanelor publice ne
permit s nelegem motivaiile creterii cheltuielilor publice n variate spaii economice
(efectele grupurilor de interes, ciclurile electorale, dezvoltarea instituilor statului
asistenial etc.)
Finanarea sectorului public are doar o legtur marginal cu logica pieei. n general,
orice serviciu sau bun produs de sectorul public este oferit fie la preuri sub costurile
produciei acestora, fie gratuit. Achitarea unei taxe de ctre contribuabil nu este o condiie
obligatorie pentru accesarea unui serviciu sau bun public. La baza accesului fr
contraprestaie sau cu o contraprestaie sub costul acelui serviciu, stau numeroase
argumente din spaii ideatice diferite. Ceea ce azi considerm dezirabil din punctul de
vedere al acestei intervenii, acum civa ani era de neconceput, la fel ca i acum 100 de ani.
n acest sens este important s nelegem c intervenia public i instrumentele sale sunt
rezultatele unor ajustri, negocieri instituionale ntre structuri eterogene ale spaiului
social (sindicate, partide politice , asociaii, guverne, instituii non-guveernamentale etc.), n
general, rezultatul unei practici sociale, i, prin urmare, supus unei continue construcii i
deconstrucii.

Opiniile specialitilor:
Finanele publice reprezint o ramur a economiei ce studiaz activitile de taxare
i cheltuire a resurselor publice. ntre opiniilor unor clasici ai finanelor publice am ales
urmtoarrele puncte de vedere:
Pentru Richard Musgrave (1953), "Problemele complexe ce contureaz procesul venituricheltuieli al guvernului, se refer, n mod tradiional la ceea ce numim finane publice.
Philip Taylor (1957), consider c "Finanele publice se refer la operaiunile realizate de
fisc i trezoreria publicSubiectul de studiu al finanelor publice are n vedere problemele
financiare i politicile guvernamentale la diferite niveluri i .studierea relaiilor
interguvernamentale.
Bucher (1949) afirma c prin politic fiscal nelegem utilizarea finaelor publice sau
cheltuielilor, taxelor, mprumuturilor i a administraiei fiscale pentru obiectivele naionale
viitoare.
Harold Grooves (1958), definete finanele publice ca " domeniul de studiu care trateaz
problema veniturilor i cheltuielilor autoritilor publice (federale, statale i locale). Pentru

12

acesta, domeniul, n epoca modern include patru spaii majore: veniturile publice, cheltuielile
publice, datoria public i anumite probleme ale sistemului fiscal ca ntreg, cum ar fi
administrarea fiscal i politica fiscal.
Hugh Dalton (1967), fost ministru de finance al Marii Britanii i profesor la London University,
a clasificat componentele finanelor publice n :
(a) Veniturile publice, cuprinznd principiile taxrii i metodele de cretere a veniturilor
publice;
(b) Cheltuielile publice, ce studiaz fundamentele distribuirii veniturilor publice;
(c) Datoria public;
(d) Administraia financiar, n care sunt tratate problemele organizrii i administrrii
mecanismului fiscal;
(e). Stabilizarea economic, subdomeniu n care se acord o atenie special politicilor
economice i efectelor acestora asupra economiei.
Buchanan, consider c guvernul ca unitate, poate fi definit ca obiect de studiu al
finanelor publice.
Finanele publice implic:

Studiul finanelor persoanelor morale de drept public (stat, colectivit i locale,

instituii publice).

Studiul finanelor administraiilor publice - ca organisme ce produc i distribuie

servicii ne-comerciale, cu resurse provenite din impozite i contribuii. In aceast
abordare sunt vizate i organismele de drept privat care particip la activit i ale
puterii publice, dar sunt excluse instituiile publice cu activiti comercializabile.

Finanele publice sunt ncadrate de reguli ale dreptului public.

Ele sunt dependente de decizia politic n mod fundamental, reprezentnd un

instrument al deciziei politice deoarece exprim alegeri publice, preferine publice.
Rspunsul sub forma aciunii guvernamentale la ntrebri precum: Ce tip de
impozit

privilegiem? Cum finanm asigurrile de sntate? Impozitm

suplimentar averile mari? Impozitm mai mult veniturile din salarii sau pe cele din
capital? etc., reprezint alegeri politice i n acelai timp preferine pentru anumite
valori sociale.
Argumentele ce legitimeaz intervenia public n economie sunt numeroase, putnd
decela urmtoarele puncte comune:
1.

Alocarea resurselor pentru:

13

Finanarea

activitilor

de

producie

de

servicii

proprii

administraiilor locale i centrale de stat;

A permite sistemului politic s i manifeste seturi de preferine viznd

n mod obinuit posibilitatea sau/i imposibilitatea de excludere prin
instituirea sistemului de taxe i contribuii ce pot deschide accesul la
bunurile i serviciile publice.

A permite manifestarea unor preferine comune viznd susinerea sau

dimpotriv diminuarea unor activiti economice (i.e.susinerea prin
mai puin impozitare a activitilor de producie verzi i
impozitarea mai ridicat a celor mai poluante, diminuarea
consumului

unor

produse

nocive

prin

creterea

impozitrii

consumului acestora, simularea consumului unor produse prin

diminuarea fiscalitii etc.

2.

Realizarea de investiii publice n infrastructur.

Redistribuirea veniturilor prin impozitarea progresiv pentru a
asigura creterea puterii de cumprare i pentru categorii socioprofesionale care prin negociere direct nu o pot realiza.

3.

Nevoia de a menine echilibrele macroeconomice.

Richard Musgrave n lucrarea din 1959, The Theory of Public Finance, consider c
politica bugetar ca element fundamental al interveniei statului n economie ndeplinete trei funcii:
1. Funcia de alocare:
Prin politica bugetar statul i asum producerea i distribuirea bunurilor sociale,
publice - non-exclusive i non-rivale - prin intermediul autoritilor publice sau prin
mecanisme de alocare de resurse financiare subiecilor economici de drept privat pentru a
produce astfel de bunuri; statul, asigur astfel, satisfacerea unor nevoi publice opernd i
ajustrile necesare n afectarea resurselor pentru aceste bunuri;
Problem: Ct de eficient este statul ca agent economic productor de bunuri i servicii?
Cum putem defini, o funcie de bunstare social colectiv, care s duca la o bunastare
colectiva maxim, dac, aa cum o sugereaz Kenneth Arow nici nu putem agrega
preferinele individuale (teorema imposibilitii vezi nota de la sfritul capitolului) ?
2. funcia de redistribuire:
o Echitatea i egalitatea social - aa cum sunt acceptate de corpul social, ca
urmare a unei istorii sociale i economice comune i a unor practici comune
14

n aceast direcie sau ca urmare a unei anumite configuraii a raporturilor

de fore ntre grupurile i categoriile sociale - se pot realiza doar prin
redistribuirea direct i indirect a veniturilor de ctre autoritile i
instituiile statului;
o Realizarea redistribuirii se face prin instituiile statului cu atribu ii n
colectarea, sub form de impozite i taxe a unei pri din veniturile create de
persoanele fizice i juridice; Acestea, redistribuie apoi prin transferuri cu
caracter social i economic, n cadrul instituiilor statului social. Impozitul
negativ pe venit este unul din mecanismele care ajut la realizarea acestei
funcii.
o Probleme: Care sunt limitele redistribuirii? Exist un normativism al
egaliti sociale? Care este pragul redistribuirii veniturilor, dincolo de care,
poate aprea o cultur a dependenei i o societate egalitar care ncurajeaz
ne-munca?
3. funcia de stabilizare a conjucturii economice:
o prin politica fiscal statul urmrete atingerea unui set de obiective
economico-sociale sau/i soluionarea unor dezechilibre macro-economice
(omaj, scdere PIB, inflaie, diminuarea cererii agregate, scderea ratei
economisirii etc.)
o aceaste obiective pot fi atinse prin folosirea unui mix de politici
macroeconomice: politica monetar, politici sectoriale, politici bugetare etc.
Economistul Nicholas Kaldor reine patru obiective fundamentale ale politicilor de
stabilizare:
1.

Creterea PIB-ului - sporirea veniturilor individuale i creterea alocrilor de bunuri

colective reprezentnd un rezultat al evoluiei pozitive a economiei.

2.

Creterea ocuprii un obiectiv fundamental al interveniei guvernamentale il

reprezint diminuarea omajului pe termen mediu i lung, att pentru diminuarea
decalajului PIB, ct i pentru diminuarea cheltuielilor suport, pe care statul le face
pentru meninerea puterii de cumprare a populaiei inactive i pentru reinseria
profesional a acesteia.

3.

Stabilitatea preurilor n acest caz, preocuparea autoritilor publice este

meninerea unui nivel ct mai sczut al ratei inflaiei, prin intermediul politicilor
monetare; Obiectivul meninerii stabilitii preurilor este asumat de ctre autoriti
pentru a se putea menine un nivel constant al puterii de cumprare al populaiei i,
15

n acelai timp, pentru a menine sau a permite creterea ratei economisirii.

Stabilitatea preurilor menine competitivitatea produselor interne la export, deoarece
preurile acestora vor evolua mai ncet dect cele ale concurenilor, pe pieele
internaionale.
Stabilitatea preurilor influeneaz pozitiv i comportamentul firmelor care, pot lua
mai uor decizii n privina produciei att pe termen scurt ct i pe termen lung.
De asemenea meninerea stabil a preurilor pstreaz coeziunea social i stabilitatea
intern, spre deosebire de perioadele cu inflaiei ridicat cnd puterea de cumprare
a clasei medii i a celor cu venituri modeste scade, determinnd creterea riscului de
srcie, cu efecte asupra stabilitii sociale i politice interne.

Dealtfel, pe toat

durata secolului al XX-lea s-au putut observa efectele negative ale perioadelor cu
inflaie ridicat, de la criza din anii 1922-1923, din Germania, cnd la dou zile
nivelul preurilor se dubla, ajungnd pn la o rat a inflaiei de 16.000.000 la %, i
terminnd cu Zimbabwe care, ntre 2001-2004 a cunoscut o cretere a preurilor de
150.000%, srcirea populaiei a condus la micri sociale, revolte i destabilizare
economic de lung durat.
4. Echilibrul extern Este reflectat de situaia balanei contului curent i a celorlalte
conuri sintetice din cadrul balanei de pli. Echilibrul extern reprezint o preocupare
constant a autoritilor guvernamentale, datorit funciei sale de semnal pe care o
reprezint n analiza competitivitii internaionale a propriei economii. Excedentul
balanei comerciale poate fi interpretat n dou registre: fie aceast situaie poate fi
datorat unor importuri sczute, reflectnd o cretere slab sau o recesiune, fie este
rezultatul unor exporturi ridicate, expresie a competitivitii internaionale i surs de
bogie public i individual.
Analiza balanei de pli ne ofer importante date i cu privire la asimetriile
comerului internaional.
Spre exemplu, n Romania, n anul 2013, deficitul contului curent era determinat n
proporie de de deficitul cu rile UE, din care zona euro era responsabil tot cu .
n cazul balanei bunurilor deficitul era exclusiv cu Uniunea European. Tot pentru
ilustrarea asimetriilor comerului internaional, i a vulnerabilitilor posibile pentru
economia naional, putem exemplifica i situaia exporturilor. Acestea, n acelai an
luat ca referin erau n proporie de 67.5% realizate din comerul intracomunitar,
din care zona euro 48.2%.

16

Ajustrile balanei de pli pot fi realizate prin intermediul ratei de schimb (n caz de
deficit, depreciere a cursului de schimb, n cazul economiilor avnd cursuri de schimb
flexibile sau devalorizare, n cazul celor avnd cursuri de schimb fixe i invers n caz
de excedent) sau prin modificarea cererii interne (diminuri sau creteri de salarii,
sau de cheltuieli guvernamentale).
Balana de pli ofer date importante privind inseria rii respective n economia
mondial, dar i date despre sitaia economic i cea financiar a rii.
Probleme: 1.dimensiunea temporal i cantitativ a interveniei macroeconomice a
statului; de la conjunctur la permanen; 2. Datoria public i efectele sale: eviciune,
creterea ratelor dobnzii pe termen lung, diminuarea investiiilor, efectul Ricardo-Barro i
creterea economic.

Clasic versus modern n finanele publice.

Concepia clasic (liberal i/sau walrasian) - bazat pe principiul laissez-faire-ului,
susine derularea activitilor de producie de bunuri i servicii prin intermediul firmelor
private. Sectorul privat este mai eficient dect cel public. Statul este considerat exogen
economiei, iar activitile sale sunt considerate un ru necesar, acolo unde beneficiile
sociale marginale depesc costurile sociale marginale. Deciziile economice trebuie s fie
rezultatul minii invizibile. Statul, prin intermediul instituiilor publice are rol de
asigurare a resurselor necesare pentru ntreinerea acelor agenii ce asigur educaia,
aprarea ordinii interne i externe, existena unui cadru legal de aciune a agenilor
economici i circulaia monetar necesare schimburilor. Este epoca finanelor menite s
sprijine exercitarea funciilor regaliene ale statului.
Sistemul financiar public este neutru.
Ordinea natural, conceptul fundamental al liberalismului clasic asupra legturilor
sociale se aplic i legturilor economice, care nu trebuie s sufere de pe urma
interferenele statului. Acesta nu trebuie s ncurajeze prin niciun mecanism fiscal (scutire
de impozit, reducere a fiscalitii, subvenionare, comenzi) o ntreprindere sau un tip de
activitate, prin urmare este neproductiv.
Statul liberal nu este ns amorf i indiferent fa de modul n care se defoar
interaciunile ntre ageni economici, n condiile unor diferene mari de putere ntre
acetia. Prin urmare, statul liberal reglementeaz pentru a corecta ineficienele pieei
pentru maximizarea welfare-ului, cum este cazul legislaiei n domeniul financiar, a celei
din domenul cilor ferate (i.e.legea Grangers, a celei din 1887 (Interstate Commerce Acte),
17

privind afacerile, sau celebra Sherma Anti Trust Act, din 1890, n SUA). Exist numeroase
cazuri n care, totui, reglementrile publice servesc un grupuri, ceea ce le face s opereze
mai curnd excluderi, dect includeri.
Bugetul trebuie s fie n echilibru. Excedentul este la fel de neconceput ca i deficitul.
El este expresia unei deturnri ineficiente a capitalurilor agen ilor economici priva i i pe
cetenilor. Un buget clasic este deasemenea, un buget care face curte deficitului fr al
atinge. Riscul major al unui deficit este acela al apariiei inflaiei prin recursul la crearea
de moned i la mprumuturi.
n sfrit, finanele publice clasice sunt finane nchise. Nu exist transferuri de finane
publice ntre state cu o singur excepie notabil i semnificativ plata datoriilor de
rzboi urmare a negocierii diferitelor tratate de pace.
La nivelul instrumentelor politicii bugetare diferena ntre clasic i modern n finanele
publice ine, n primul rnd de structura monobugetar, ce conine doar cheltuielile
omogene i veniturile ordinare6. Omogeneitatea este evident din perspectiva criteriilor de
clasificare actuale ale cheltuielilor publice. n perioada clasic, aceste cheltuieli erau de tip
administrativ, pentru finanarea funcionrii serviciilor publice indispensabile, expresie a
deinerii de ctre stat a monopolului violenei legitime (armat, poliie), precum i pentru
finanarea acelor servicii publice ce asigur susinerea intereselor naionale legitime n
exterior (diplomaia) i soluionarea litigiilor (justiia), aa cum am artat mai sus. n Frana,
spre exemplificare, conform autorului citat anterior, cheltuielile cu educaia reprezentau doar 1%
din buget, cele sociale tot att, iar cele cu caracter economic doar 6%. n 1913, cheltuielile
culturale i cele educaionale ajungeau la 9%, iar cele economice (cheltuieli de infrastructura)
ajungeau la 26%. Veniturile fiscale reprezentate de impozite sunt cele mai uzitate, n timp ce
mprumuturile publice sunt considerate inechitabile pentru generaiile viitoare, cu rol
perturbator asupra pieelor financiare i cu rezultate incerte, prin urmare,

trebuind

folosite doar marginal. De asemenea, creaia monetar este interzis ca modalitate de

finanare a cheltuielilor bugetare, producnd inflaie i scderea uniform a puterii de
cumprare.
Concepia modern pune accentul pe caracterul conjunctural al interveniei publice n
economie pentru meninerea unor echilibre macroeconomice i pentru stimularea unor
variabile importante pentru dezvoltarea economic.
De aici utilizarea finanelor publice ca instrumente pentru atingerea acestor obiective.
6

Muzellec Raymond, Finances publiques , p.52, Ed.Dalloz, 2009, Paris

18

Modernitatea finanelor publice ncepe acolo unde tradiia laissez faire-ului, a euat n
asigurarea creterii economice i ocuprii forei de munc. Acest lucru s-a ntmplat n anii
1930, n perioada manifestrii Marii Crize. Alturi de impactul puternic al crizei asupra
concepiei instituionale cu privire la rolul statului n economie, putem aduga apariia n
1936 a influentului i provocatorului volum al lui John Maynard Keynes "General Theory of
Employment, Interest and Money, considerat primul argument systematic pentru intervenia
public n economie.
Concepia modern, consacr o legtur simbiotic ntre pia i stat, avnd n vedere
i argumentele imposibilitii unei raionaliti organizaiuonale exclusiv centrate pe
preuri i costuri, aa cum a demonstrat-o laureatul Nobel pentru economie Herbert
Simon, prin teoria raionalitii instrumentale sau procedurale, diferit de cea substanial
a pieei.
Finanele publice moderne sunt preocupate, n mod distinctiv, de efectele la nivel
microeconomic ale aciunilor guvernamentale, de modul n care autoritile afecteaz
alocarea resurselor i distribuirea veniturilor.7 Pentru c n finanele publice moderne
suprafaa interveniei publice a crescut (att ca volum al cheltuielilor ct i ca destina ie a
acestora) principiul monobugetarismului sau al unitii bugetare a pierdut din acurate e,
alturi de bugetul de stat, finanele publice fiind completate cu bugetele anexe, autonome,
sau pe proiecte, etc., pentru a permite o mai eficient gestionare a resurselor, o destina ie
precis a cheltuielilor trebuind s fie precedat de o destina ie precis a contului n care
sunt evideniate resursele.
Dei, n ultimii 30 de ani a existat un discurs public deosebit de animat asupra
raionalitii economice ca principiu de evaluare a politicii bugetare, bugetul a rmas i un
instrument prin care se sponsorizeaz economia i n zonele sale marginale, o modalitate
prin care se subvenioneaz arii economice n care se manifest eecurile pieei 8, dar i un
spaiu al ctigrii de capital de ncredere prin cheltuieli realizate fr o evaluare strict a
utilitii acestora sau a impactului asupra echilibrului bugetar.
n finanele moderne asisatm, n continuare, la o cretere a cheltuielilor publice - chiar
dac n ritm mai sczut dect n perioada primelor decenii de dup cel de al doilea rzboi
mondial - datorit unei multitudini de factori, ntre care putem accentua: schimbrile n
structura administrativ (unitile administrativ teritoriale primind competene bugetare),
apariia unitilor autonome, participarea la aciuni externe, economice sau de alt natur,
7

The Encyclopedia of public choice, Harvey Rosen, Public finance, p.252, Kluwer Academic Publisher ,
Dordrecht, 2004.
8
John Wanna, Lotte Jensen, Jouke de Vries, Controlling public expenditure: The changing role of centrral budget
agencies, p.21, Ed.Edward Elgar Publishing Limited, Cheltenham, 2003.

19

socializarea riscurilor privind sntatea sau cele derivnd din statutul ocupa ional, ori din
cel de persoan activ inactiv, stabilirea unor noi competene pentru guvern i
administraiile publice de ctre puterea legislativ, ceea ce determin o cretere a
numrului instituiilor publice cu atribuii n acest sens, suplinirea unor activiti acolo
unde iniiativa privat eueaz n a le realiza la nivelurile necesare, finan area unor ac iuni
privind noile atribute ale statutului de cetean, dar i ca o consecin de structur, aa cum
afirma Parkinson n 1966 (oricare agent aflat pe un palier oarecare de decizie va cauta s-i
realizeze propria echip de management, ceea ce conduce la creterea posturilor din
organigrame i evident, la creterea cheltuielilor salariale). O alt surs de evolu ie pozitiv
a cheltuielilor publice este cea reprezentat de evoluia tehnologic, care determin
creterea cheltuielilor din coli (echipamente electronice, conexiuni internet, mijloace
multimedia de predare i nvare), din spitale (aparatur performant sau medicamente
mai eficiente) sau a acelora din aprarea naional (nu doar pentru mijloace moderne de
lupt ci i pentru mijloace moderne pentru supraveghere transfrontalier), ori pentru
asigurarea ordinii interne (n condiiile n care apar noi categorii de criminalitate, ce
implic nu numai personal specializat pentru investigare ci i aparatur necesar pentru
aceste investigaii). De asemenea, administraia public ce ofer servicii publice prin
sistemul egovernance, reprezint un factor important de cretere a cheltuielilor publce.
Intervenionismul bugetar are multiple obiective printre acestea putnd enumera: (1)
aciuni asupra structurilor economiei naionale (dezvoltarea regional, restructurarea
activitilor industriale, susinerea activitilor cu obiective calitative, precum reducerea
polurii sau cercetarea tiinific, dezvoltarea ramurilor strategice), etc., aciuni asupra (2)
structurii sociale (bugetul ca instrument al justiiei sociale, intra i intergeneraionale), i (3)
aciuni asupra conjuncturii economice9.
Prin urmare bugetul naional devine un buget productiv, deschis(fonduri de la FMI
pentru situaii de deficit pe termen scurt, finanare de organiza i interna ionale,
coordonare regional, etc), determinat excedentar sau deficitar n funcie de conjunctura
economic.
Alturi de aceste elemente putem observa i o clas special de interven ii determinate
de diferene de poziie. Astfel statul intervine pentru mbuntirea poziiei de negociere sau
pentru a crea aceast poziie prin mecanisme reglementative diverse ntre care putem
meniona: legislaia privind condiile de munc, prevederile legislative privind aabuzul de
putere asupra celor incapabili n a se apra, legislaia pentru protec ia consumatorului,
legislaia de abuz de putere de poziie n cazuri economice (antimonopol), reglementrile
9

Muzellec Raymond, Finances publiques , p.66, Ed.Dalloz, 2009, Paris

20

supranaionale privind drepturile omului, legislaia privind deficitul de informaie

(drepturile privind liberul acces la informaiile publice) sau cea care permite accesul la
bunuri i servicii al cror caracter de pia este greu de definit i n consecin i condi iile
de acces etc.
n fine, o important coala economic contemporan ( Public choice theory), prin
cadrul conceptual logrolling, quid pro quo sau tranzacionarea de favoruri, arat c
diferitele grupuri de interese realizeaz o tranzacionare de favoruri, prin care se vor
susine n satisfacerea revendicrilor proprii. Astfel, oamenii politici acioneaz pentru
satisfacerea intereselor numeroaselor grupuri electorale minoritare, existente n societate,
fiind prea puin interesai de eficiena redistributiv a unor cheltuieli publice ci doar de
satisfacerea intereselor respectivelor grupuri. Consecina unui astfel de parti - pris
minoritar, afirm Buchanan i Tullock este creterea cheltuielilor publice.
Normativ versus pozitivism .
Abordarea normativ a finanelor publice pune accentul pe aspectele etice ale msurilor
financiare. Abordarea normativ caut s rspund unor probleme precum: Este corect
s aplici TVA-ul n mod difereniat sau egal, n funcie de categoria bunurilor vndute sau
n funcie de anumite obiective de politic public?. Este corect impozitarea cu o rat
egal a veniturilor salariale, indiferent de mrimea acestora?, dar a profiturilor?.
Impozitarea progresiv este modul cel mai bun de impozitare al veniturilor din punct de
vedere etic? Trebuie guvernul s se implice n politica monetar?, Bugetul trebuie s
fie echilibrat?, Contribuia de asigurri de sntate trebuie pltit de pensionari. etc.
Abordarea normativ este considerat o abordare, subiectiv, expresia unor opinii,
valori care pot fi raional discutate i aprate. Cnd se afirm Statul trebuie s asigure
nvmnt obligatoriu gratuit pentru ceteni pn la finalizarea liceului ne confruntm
cu un enun economic normativ. Aa cum se poate cu uurin observa, dezbaterile publice,
ne dezvluie persistena unor nenelegeri ntre diferite grupuri din societate privind
aceast problem, deoarece niciunul din aceste grupuri nu poate proba o dat pentru
totdeauna c opinia sa este corect i a oponentului este incorect.
Un alt exemplu de propoziie normativ este aceasta: Inflaia este expresia unui
dezechilibru macroeconomic mult mai important dect omajul. Aceast judecat, n
planul politicilor macroeconomice i aranjamentelor instituionale a avut rezultate evidente
atunci cnd Banca Central European a considerat c singurul su obiectiv este
meninerea ratei inflaiei n apropierea cifrei de 2%.

21

Economia sectorului public reflect puternic aceste divergene i n privina

funcionrii altor sectoare publice (sntatea, asigurrile de pensii).
Ea a fost dominant n evoluia economiei i finanelor publice pn n deceniul
apte al secolului trecut.
Obiectivul principal al acestei abordri este acela al evitrii incertitudinii,
guvernanii cutnd, prin intermediul finanelor publice s diminueze incertitudinea, i
ambiguitatea n construcia social. Economitii publici au definit funcii maximizatoare
ale bunstrii colective, al cror scop era s creeze modele de rspuns ale agenilor
economici la diferite politici guvernamentale privind fiscalitatea. Scopul identificrii
acestor modele de rspuns este acela de a permite, prin anticipare i planificare,
obinerea unei eficiene mai ridicate atunci cnd se adopt o iniiativ fiscal a statului sau
a unei comuniti locale.
La sfritul sec. al XIX-lea i la nceputul celui de al XX-lea, noua funcie a statului,
social, transform economitii n reformatori sociali, ce trebuie s indice o calea
raional de diminuare a inegalitilor sociale, o politic economic optim pentru acest
obiectiv. Utilitarismul social al economiei publice este prevalent cunoaterii pozitive. Pentru
Wicksell, economist suedez, decidenii politici sunt un fel de despoi ce acioneaz pentru
maximizarea funciei de bunstare social.
O ntrebare fundamental a raportrii normative este aceea a modului de finanare
a cheltuielilor publice declarate exigibile la un moment dat. Exigibilitatea unei cheltuieli
publice este un aspect important n analiza unei politici fiscal-bugetare, dar, fr o
desemnare a sursei de finanare i analiza efectelor finan rii asupra unor variabile
structurale (consum, investiii, att n analiz de stoc ct i n analiza de trend), design-ul
politicilor financiare rmne incomplet. Exigibilitatea cheltuielilor poate fi analizat ca i
sursele de finanare cele mai eficiente din perspectiv cultural - istoric. n acest caz, s-ar
putea spune - ca n cazul lurii deciziilor pe baza analizei fundamentale care ofer
argumente pentru o modalitate de a investiii pe pieele financiare trendul este prietenul
expertului n politici fiscale, extrapolarea pe baza datelor istorice, constituind o metod
alternativ, util pentru judecarea unei politici fiscale. Exemplul istoriei, drept criteriu
pentru exigibilitate, nu este suficient pentru a justifica alegerea. Elementele de factualitate
economic sunt egal importante pentru aceasta. Constrngerile bugetare conjuncturale,
diminuarea activitii economice, schimbrile de politic economic etc. sunt egal
importante n declararea unor destinaii ale veniturilor publice ca exigibile.

22

n sfrit, o alt problem important, din punct de vedere normativ este aceea a
tipului de funcii i responsabiliti n domeniul financiar atribuite diferitelor niveluri ale
administraiei publice. Trebuie diminuat intervenia alocativ prin bugetul de stat ctre
autoritile locale sau dimpotriv este nevoie de o coordonare mai mare a msurilor
fiscale?, Pn la ce categorie de cheltuieli autoritile locale trebuie s i asigure
independena financiar i de la care ncolo pot i trebuie s solicite sprijinul autorit ilor
centrale? , Este etic acceptarea formrii unor enclave-financiare favorizate ntr-un stat
- prin aceasta nelegnd existena unor comuniti bogate, cu nivel de impozitare foarte
mic, iar altele cu impozite mai mari dar mai srace? - (atta vreme ct avantajul
comparativ al unora din aceste enclave este determinat de condiii naturale favorabile i
/sau politici publice discreionare n domeniul infrastructurii i nu de capacitatea acestora
de a exploata mai eficient oportuniti egale de afaceri) ?,etc., sunt ntrebri la care
abordrile normative trebuie s ofere rspunsuri. ncepnd cu deceniul apte al secolului
XX, date fiind constrngerile bugetare aprute pe termen scurt, eecul unor abordri
normative (keynesismul, relaia dintre inflaie i omaj exprimat de Philips, prin curba ce
i poart numele, etc), guvernele au nceput s fie mai mult preocupate de efectele pe
termen scurt ale politicilor publice i de eficiena acestor cheltuieli, n locul abordrilor
normativiste pe termen mediu i lung. Abordarea politicilor publice n termeni de
constrngeri pe termen scurt n locul constrngerilor determinate de valori pe termen lung,
devine predominant. Termeni precum, gestionare eficient, creterea performanelor,
abordarea metric a obiectivelor guvernamentale, transparena ridicat n utilizarea
resurselor publice, reflect o transformare a regulilor guvernrii, care nu mai are la baz o
funcie a bunstrii colective, larg acceptat de agenii economiei.
Abordarea pozitiv, trateaz incremental chestiunile financiare publice cutnd s
releve eficiena sau ineficiena unor msuri de politic fiscal sau bugetar.
Teoria pozitiv a finanelor publice va analiza comportamentul persoanelor afectate
de o decizie fiscal public i variantele de rspuns la un anumit tip de stimulus fiscal,
motivant or demotivant. n acest sens, teoria alegerii publice, fundamentat de laureatul
Nobel pentru economie James Buchanan reprezint un model de tratare pozitivist a
problematicii finanelor publice. Aa cum am artat mai sus, acesta afirm c fenomenul
creterii cheltuielilor publice se datoreaz faptului c alegtorii supraestimeaz beneficiile
cheltuielilor curente i, n acelai timp, subestimeaz povara impozitrii viitoare.

23

Aa cum comenteaz profesorul Alberto Alesina alegtorii nu internalizeaz (ca n

situaia cheltuielilor proprii pentru consum) constrngerile bugetare guvernamentale,
politicienii lund decizii publice profitnd de aceast iluzie sau lips de informaie ori de
educaie economic. Cel mai adesea aceste decizii sunt n favoarea creterii cheltuielilor
publice mai mult dect taxele, i deci a mprumuturilor publice, n perioade de cretere
economic. Politica fiscal miopic, cum o numete autorul mai sus adus n discuie,
prociclic, fiind un efect al unei probleme de tipul principal-agent. Politica fiscal este
prociclic deoarece alegtorii raionali, dar neinformai nfometeaz Leviathanul, cernd
mai mult n vremuri bune dect n vremuri rele. 10. Pentru Alesina, situaia este expresia
unui eec guvernamental.
Guvernul, pentru Buchanan, dar i pentru ali autori ce mbr i eaz cadrul
conceptual al colii alegerii raionale (Wagner, Tullock, Niskanen) este parte endogen a
sistemului economic, fiind influenat n deciziile financiare publice de numeroase i
eterogene grupuri de interes. Aceast opinie este fundamental diferit de cea reprezentat
n paradigmele economiei bunstrii care pleac de la ideea optimalitii deciziei
guvernamentale determinate de accesul la o funcie a bunstrii ce implic preferin e
omogene pentru masa alegtorilor. Alturi de autorii mai sus menionai, n economia
public, o abordare pozitivist putem ntlni i la Kenneth Arrow, Duncan Black, Anthony
Downs i Mancur Olson. Adugm acestora pe Milton Friedman, care prin Metodologia
economiei pozitive(1953), a fundamentat argumentul filosofic (alturi de lucrrile lui Karl
Popper, mai ales Logica cercetrii, 1935) pentru o mare parte a studiilor economice
contemporane, chiar dac, surprinztor, n economie, pozitivismul cunoate gloria asincron
fa de filosofie.
ntr-o fraz simplificatoare, putem aserta c diferena dintre abordarea normativ
i cea pozitiv, factual este aceea c, n primul caz, economia public face predicii asupra
lumii aa cum ar trebui s fie, n timp ce abordarea pozitivist spune c economia explic
faptele economice aa cum sunt. i datorm lui John Neville Keynes, economist englez,
aceast prolific difereniere, care adaug i existena unei arte a economiei politice, al
crei scop este de a furniza reguli de aciune public.
Abordrile pozitiviste sunt descriptive, explicative i constatative (descriu o situaie,
care poate fi judecat ca adevrat sau fals). De pild, Ratele nalte ale dobnzii au
diminuat preul locuinelor personale. este o propoziie constatativ. Ea poate fi
interpretat ca adevrat sau fals dac analizm, pe o serie temporal, datele statistice
10

Alberto Alesina and Guido Tabellini, Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, NBER Working Paper No. 11600,
p.3, September 2005

24

privind evoluiile ratei dobnzii i pe cele ale achiziiilor de locuine. Atunci putem
descoperi c exist o corelaie intre diminuarea cererilor de credite, urmare a creterii ratei
dobnzii i diminuarea cererii de locuine cu o consecin de lung durat n sensul
scderii preurilor acestora. Analiza seriilor temporale poate, pe de alt parte, infirma
aceast constatare.
Propoziia de mai sus poate fi transformat ntr-un enun explicativ, atunci cnd o
reformulm astfel: Scderea preurilor locuinelor n mediul urban, n perioada 20082014, s-a datorat diminurii lichiditii n sistemul bancar. Fenomenul a fost determinat de
creterea costului refinanrii, ceea ce a favorizat creterea dobnzilor la mprumuturile
acordate pe termen lung. n consecin, a avut loc o diminuare a cererii de mprumuturi
pentru achiziionarea de locuine i o scdere a cererii pe piaa acestora. n aceast situaie,
adaptarea ofertei s-a realizat prin diminuarea preurilor.
Alturi de aceste aseriuni cu privire la cele dou categorii de abordri ale faptelor
i proceselor economice trebuie s mai subliniem c nici in sens pozitivist, dar nici in sens
normativist, economitii nu se pot bucura de prezum ia neutralit ii axiologice (Max
Weber), deoarece ipotezele care conduc la un model economic fac parte din valorile la care
ader economitii. De pild, pentru a argumenta intervenia public n economie, se pleac
de la postulatul pieei cu concuren imperfect, tratnd astfel, imperfec iunile, drept
consubstaniale pieei, i nu drept accidente. Dac a priori datoria public este considerat
o surs de dezechilibre structurale i ineficien alocativ, atunci soluiile pentru a
redobndi eficiena alocativ vor fi cauionate de aceast asumare de valori. Astfel, valorile
asumate sunt valori reflectate n teoria economistului respectiv. Angajamentul personal nu
poate fi eliminat din spaiul raional al construciei teoretice.
Pe de alt parte, fundaional, am putea spune, analizele economiei publice ca i cele
realizate de alte zone ale tiinei economice sunt greu transformabile n solu ii pentru
acelai tip de probleme, deoarece economitii nu pot valida rezultatele ob inute prin
experimente similare, neputnd reconstitui scena anterioar pentru a proba
identitatea de evoluie i, evident, identitatea de soluii.
n plus, soluiile sunt dependente i de modalitatea de colectare a datelor statistice,
ce poate determina o deformare a rezultatelor. Spre exemplu, unele din analizele ce au
susinut politicile guvernamentale de cut spending din perioada crizei economice din
2007-2011 (spre exemplu, Reinhardt i Rogoff, Growth in the time of debt, 2010, ce aserta c
dincolo de un prag de 90% datorie public n PIB, acesta va cobor, n medie, cu 0.1%
anual) au constituit, pentru anumite autoriti guvernamentale prilejul pentru a pivota de

25

la stimulus la austeritate, fr a se cuta i alte validri ale acestei ipoteze, luat de acetia,
ca un fapt cert, chiar dac au existat critici ce au eviden iat erori statistice, erori de
colectare sau omisiuni voluntare, n agregarea i utilizarea datelor utilizate. Paul Krugman
a numit, aceast eroare tehnic ntr-un articol din New York Times Excel Depression.
Acest caz este important pentru a nelege cum se valideaz

inferenele economice,

deoarece relev, nu numai o problem de colectare exhaustiv a situaiilor ce susin

inferena ci i o problem de poziie, n relaia de corela ie de mai sus. Concret, inferena
ipotez - a studiului era O rat a datoriei publice mai mare de 90%, duce la scderea
abrupt a creterii economice. n termeni statistici aceasta nseamn c o rat mare
creterii economice este corelat cu o rat mic a datoriei publice n PIB ( adjectivul
mic, semnificnd sub 90%). Aceast inferen ne poate conduce la o concluzie ce ine de
un anumit tip de valori fundamentale statul dator afecteaz eficiena alocativ a agenilor
economici ce nu vor fi capabili s dea tot ce pot pentru creterea economic. Retragerea
statului, trebuie s afirmm totui, nu nseamn c n mod obligatoriu pieele vor ajunge la
optimalitate paretian.
Ipoteza inferen 2 - poate fi aceasta: O rat mare a datoriei publice este
determinat de o cretere economic insuficient. Variabila dependent este n acest caz
rata datoriei publice, n timp ce, n prima era rata de cretere a economiei. Concluzia, aici
ine de un alt corp de valori fundamentale, acelea care afirm, c statul, n ultim instan
este obligat s intervin pentru c pieele sunt constitutiv, ineficient alocative. Ele nu sunt
Pareto optimale. Intervenia statului, n acest caz, nu nseamn, obligatoriu c determin
apariia optimalitii paretiene. i pentru stat exist costuri de tranzacionare sau costuri
informaionale, ca i pentru firmele private. Natura aciunii guvernamentale, nsi, poate
determina, n ciuda onorabilitii obiectivelor, ineficien alocativ. Faptul c statul trebuie
s intervin nu nseamn c intervenia va fi un succes. Designul programului va arta
dac intervenia public va asigura o mbuntire alocativ.
Exemplu de mai sus evideniaz i altceva, - n formularea lui Krugman - Policy
makers abandoned the unemployment and turned to austerity because they want to do not
because thye had to.
Analizele pozitive trebuie s fie capabile s testeze, prin urmare, testrile se pt
realiza pentru a demonstra att inferena 1 ct i inferena numrul 2.
n alte cuvinte, numerele nu spun cu certitudine ceva, noi alegem ce dorim s spun,
pentru c obiectele asupra crora ne ndreptm atenia de specialiti, conin, n sine
posibilitatea tuturor situaiilor, cum afirma Wittgenstein.

26

Studiile pozitiviste, factuale, pot constitui crmizi ale unei viitoare construcii
normativiste sau cel puin ale unor politici publice mai bune (n sensul adecvrii la
obiectivele propuse). Rmne problema deosebit a capacitii de a agrega cunoaterea
unor circumstane particulare n timp i spaiu (Hayek), pentru a o transforma n
cunoatere soluie, a unor probleme fundamentale ale economiei.

Clarificri terminologice:

Relaiile financiare publice cuprind relaiile bneti care reflect un transfer de

moned de la persoanele fizice i cele de drept moral i stat i, de la acesta ctre
beneficiari, persoane fizice i juridice, ndreptii s beneficieze de acest transfer
prin legislaie naional sau prin cea comunitar, ori prin aranjamente
instituionale regionale i globale.

Transferul de resurse este un transfer de putere de cumprare, deoarece se

diminueaz puterea de cumprare a pltitorilor de impozite i taxe i se mrete
puterea de cumprare a celor ndreptii prin lege s beneficieze de aceste
transferuri .

Transferul se realizeaz fr contraprestaie direct (persoanele fizice sau juridice,

pltitoare de taxe, contribuii i impozite, nu pot solicita statului rambursarea lor
sau contraprestaii egale).

Rambursabilitatea transferului apare doar n situaia mprumuturilor contractate

de stat pe piaa intern sau n situaia garaniilor vrsate de persoanele ce
gestioneaz bani.

Solidaritate social intra i inter generaional . Transferul de resurse financiare

creeaz i o legtur social sui generis, att intra ct i ntre - genera ii. n
interiorul aceleai generaii transferul este reflectat, de pild, de situaia n care,
datorit resurselor prelevate de ctre stat, persoanele care nu au loc de munc n
mod involuntar (omaj sau incapacitate de munc), beneficiaz de resurse
financiare publice sub forma ajutoarelor de reinserie, venitului minim garantat,
ajutorului de omaj, .a.m.d. ntre generaii, solidaritatea poate fi eviden iat de
sistemele de asigurare a veniturilor pentru populaia inactiv, aflate la vrsta de

27

pensionare, de tipul PAYGO sau n cazul sumelor folosite pentru participarea la

sistemul public de educaie naional.

Finane publice finane private - diferene i convergene.

Finanele publice prezint particulariti ce le disting net de cele ale finanelor private.
n tabelul urmtor, v prezentm sintetic, care sunt diferenele fundamentale ntre sistemul
finanelor publice i cel al finanelor private.
Finane publice
Ageni:
Instituiile

publice,

Finane private
unitile ntreprinderi private, societi bancare,

administrativ teritoriale, salariaii acestor instituii de asigurare reasigurare private,

instituii;
consumatori individuali.
Resursele sunt procurate pe baza de Resurse financiare necesare persoanelor
constrngere, n general fr contraprestaie, fizice sau juridice sunt procurate pe baze
pe baza principiului repartiiei autoritare. contractuale.
Alturi de aceste mijloace statul controleaz
i

creditul

public

(prin

instrumentul

deficitului bugetar), dar, influeneaz astfel

i evoluia dobnzii i a creditrii n sectorul
privat.
Resurse utilizate pentru satisfacerea unor Scopul realizrii activitilor private este
nevoi generale ale societii, contribuind la obinerea profitului i asigurarea satisfacerii
maximizarea bunstrii sociale. Analizele de nevoilor individuale.
eficien n cheltuirea resurselor publice
sunt n general, secundare i nu de puine
ori insuficient de riguros fundamentate.
Dubla evoluie, contradictorie a nevoilor
publice i a resurselor colectate pentru
acestea a condus la preocupri constante n
ultimii ani, n practica bugetar pentru
introducerea unor metode mai eficiente
pentru cheltuirea banilor publici
Gestiunea finanelor publice este supus Gestiunea financiar se supune regulilor
normelor dreptului public.
Ordonatorii

de

credite

dreptului civil i comercial. Persoanele

din

instituiile private au, spre deosebire de cele publice o

28

publice

sunt

constrngeri
cheltuieli

supui
atunci

publice,

la

numeroase mai mare libertate de aciune atunci cnd i

cnd
care

realizeaz utilizeaz propriile resurse sau pe cele

uneori

fac mprumutate.

improductiv i trzie aciunea public.

De pild, atunci cnd se realizeaz o

De pild, achiziionarea de bunuri i servicii achiziie pentru desfurarea unei activiti

de

ctre

instituiile

publice

conform productive, nu este obligatorie respectarea

principiului preului cel mai mic creeaz o unei reguli generale, existent ntr-o lege,
fereastr de oportunitate pentru firme cu privind procedura de achiziei i cuantumul
produse slab calitative s devin furnizori eligibil al unei cheltuieli.
publici, regula determinnd cheltuieli mai
mici acum , dar mai ridicate n viitor.
Creterea cheltuielilor publice i, ca o consecin direct, a mprumuturilor publice,
a determinat o preocupare din ce n ce mai mare a autoritilor pentru a cheltui mai
bine, dac nu este posibil mai puin, utiliznd instrumente de analiz bugetar preluate
din sectorul privat. Analizele costurilor, cele ale randamentelor asociate diferitelor categorii
de costuri, introducerea principiului responsabilitii ministeriale sunt expresii ale noului
managerialism n gestionarea sectorului public, ce apropie gestionarea fondurilor publice
de cea privat.
Relevant, pentru noua direcie a managementului finanelor publice este i dimensiunea
controlului, care nu vizeaz doar respectarea reglementrilor juridice ci i calitatea gestiunii,
eficiena acesteia11.
O alt situaie de convergen este reprezentat de evoluia dobnzilor pentru creditele
publice i cele private. Ratele dobnzilor pentru finanarea celor dou sectoare sunt
apropiate, mai ales atunci cnd discutm de cele ale mprumuturilor pe termen lung.
Concluzie:

Relaiile financiare publice cuprind urmtoarele categorii:

1. relaii ce exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu
nerambursabil, transfer realizat, n principal, prin: bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale, bugetele locale, fonduri publice extrabugetare.
2. relaii ce exprim un transfer de resurse bneti pe o perioad de timp
determinat, pentru care se percepe contraprestaie (i.e. dobnda n cadrul
mprumuturilor guvernamentale).

11

Raymond Muzellec Finances publiques, Ed.Sirey, p.4, Paris, 2009.

29

3. relaii ce exprim un transfer facultativ sau obligatoriu de resurse bneti n

schimbul unei contraprestaii (fondul pentru ajutor de omaj sau
contribuiile la sistemul de pensii public) - n aceste cazuri, vom ntlni
obligativitatea

doar

dac

se

realizeaz

prin

efectul

legii,

iar

rambursabilitatea i contraprestaia se realizeaz doar dac se produce riscul

asigurat.
Obiectul de studiu al finanelor publice12 l constituie:
a) relaiile economice ce apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor bugetare
i extrabugetare ale autoritiilor publice, denumite generic fonduri de resurse publice;
b) metodele de gestionare folosite n cadrul sectorului public;
c) modalitile de stabilire, percepere i urmrire a impozitelor, taxelor i a veniturilor
nefiscale;
d) metode de dimensionare i repartizare a cheltuielilor publice pe obiective, aciune i
beneficiari;
e) procedura de angajare i efectuare a cheltuielilor publice din fonduri bugetare i
extrabugetare;
f) ntocmirea, aprobarea, executarea i ncheierea bugetelor de venituri i cheltuieli;
g) modaliti de echilibrare a diferitelor categorii de bugete;
h) organizarea controlului financiar;
i) plasarea i rambursarea mprumuturilor de stat;
j) politica financiar promovat de stat.
Sub aspect juridic obiectul de studiu al finanelor publice, poate denomina:
a.dreptul bugetar i principiile de elaborare a diferitelor categorii de bugete.
b.dreptul contabilitii bugetare i principiile de excuie a cheltuielilor publice i
veniturilor publice;
c. regulile i instituiile de control ale finanelor publice;
Structura finanelor publice
Legea 500-2002, cu modificrile ulterioare, specific care sunt componentele finanelor
publice naionale, dup cum urmeaz:
a.bugetul de stat;
b.bugetul asigurrilor sociale de stat;
12

Iulian Vcrel i colab. Finane publice, Ed.Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003

30

c.bugetele fondurilor speciale (fondul pentru asigurrile sociale de sntate i

bugetul asigurrilor de omaj);
d.bugetul trezoreriei statului;
e.bugetele instituiilor publice autonome;
f.bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial de la bugetul de
stat, din bugetul asigurrilor sociale de stat sau din bugetele fondurilor speciale;
g.bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
h.bugetul fondurilor provenite din credite externe contractatee sau garantate de stat
i ale cror rambursare i dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i.bugetul fondurilor externe nerambursabile,
j.bugetele locale;
k.datoria public;
Note:
1.Teorema imposibilitii (Kenneth Arrow). A fost enunat n lucrarea din 1951, Social
choices and individual values, pornind de la ideea enunat de Condorcet la 1785, cunoscut
sub numele de Paradoxul lui Condorcet. Acesta afirm c n procedura votrii unor opiuni
(ABC) este posibil ca o majoritate s prefere A lui B, o alta s prefere B lui C, i o a treia s
prefere C lui A, dup cum o arat exemplul urmtor:
Presupunem c avem un numr de 60 de votani care pot s aleag ntre A, B, C. Rezultatul
votului este urmtorul:
23 aleg A>B>C
17 prefer B>C>A
2 aleg B>A>C
10 prefer C>A>B
8 prefer C>B>A
Rezultatul final pe perechi este urmtorul:
33 prefer A>B iar 27, B>A
42 prefer B>C, iar 18, C>B
35 prefer C>A, iar 25, A>C, ceea ce relev o contradicie intern A>B>C>A.

ntr-un sistem de vot cu un singur tur de scrutin A va ctiga, dei acesta are cea mai mic
diferen de scor n raport cu ceilali
Acest fapt arat c alegerea majoritii nu este coerent cu decizia luat de un individ
raional.

31

Lucrarea lui Arrow reia problema raionalizrii alegerilor unei colectiviti n

condiiile cunoaterii preferinelor individuale ale membrilor acesteia.
Autorul pleac de la ipoteza coerenei alegerilor individuale. Orice individ poate
face o alegere ntre dou opiuni, stabilind o ordine a preferinelor. Dac este pus n faa
unei noi opiuni, Y, alturi de X i Z, acesta va ierarhiza n continuare, n funcie de
alegerea de baz i, ciclul se va repeta n funcie de noile opiuni. El va alege X >Y sau Z
>Y. Preferinele sunt stricte, n sensul n care un individ nu va face un clasament ex equo.
O exprimare neformalizat matematic a teoremei lui Arrow poate lua forma urmtoare:
Pentru o situaie reprezentat de doi indivizi i cel puin 3 opiuni, nu exist funcie a
alegerii sociale care s respecte urmtoarele condiii:
1. Universalitatea: funcia alegerii colective trebuie s poat fi definit indiferent de
profilul preferinelor fiecrui individ. Orice preferin este posibil, deoarece putem
avea preferine ci indivizi.
2. Non-dictatura: nu exist nici un individ pentru care lista alegerilor personale
coincide cu funcia alegerii colective, independent de preferinele celorlali.
3. Optimalitatea paretian: deoarece toi indivizii prefer o anumit opiune unei
alteia, funcia alegerii sociale trebuie s asocieze aceast preferin ntregii societi.
Utilitile interpersonale nu pot fi comparate, ceea ce nseamn c nu se poate
compensa creterea utilitii personale a unui individ cu scderea altuia.
4. Independena alternativelor non-pertinente: dac A este preferat lui B, apariia unei
alternative noi Z, nu va afecta situaia preferinei iniiale A>B.
Arrow demonstreaz c nu exist sistem de alegere social indiscutabil, care s permit
exprimarea unei ierarhii de preferine validate de o colectivitate prin agregarea
preferinelor individuale.
Acest lucru face ca la nivel guvernamental decizia politic sau economic s reflecte un
arbitraj imperfect. Concluzia lui Arrow pune sub semnul ntrebrii capacitatea statului de
a rspunde preferinelor individuale n mod colectiv.
Amartya Sen, un alt economist laureat al premiului Nobel, consider c relaxarea unor
condiii ale teoremei lui Arrow, permite un rezultat pozitiv pentru problema transformrii
preferinelor individuale n funcii de bunstare colectiv. Prima condiie ce poate fi ridicat
este cea a universalitii, decidenii putnd opta pentru clasamente pariale, incomplete ale
preferinelor.A doua condiie relaxat este aceea a acceptrii comparaiilor interpersonale,
trecerea de la o stare social la alta fiind legitim dac pierderile unora sunt compensate de
ctigurile altora. n sfrit, Sen consider c putem asocia intensitate preferinelor, (n

32

sensul atribuirii unor valori acestora), cele mai importante preferine putnd fi folosite pentru
a construi funcia de decizie social.13
n discursul rostit la ceremonia de acordare a premiului Nobel pentru economie din 8
decembrie 1998, Sen arta, cu un exemplu sugestiv, ct de dificil este s agregi o funcie de
bunstare colectiv din preferine individuale astfel:
Spunem c o cmil reprezint un cal conceput de un comitet de decizie. Aceast
propoziie am spune c reprezint o imagine pertinent a enormelor slbiciuni aprute n
luarea deciziilor de ctre diferite comitete, dar aceast acuzaie este totui prea uoar. Poate
c o cmil nu are viteza unui cal, dar este un animal armonios i foarte util, bine conceput
pentru parcurgerea unor distane lungi fr ap i hran. Un comitet care desennd un cal,
ine seama de diferitele nevoi ale membrilor si, va sfri prin a concepe ceva, mult mai puin
convenabil: poate un centaur din mitologia greac, jumtate cal jumtate altceva, o creaie
ingenioas ce apropie brutalitatea de confuzie14

13

Samuel FEREY, Franoise PICHON-MAMRE, SEN AMARTYA KUMAR (1933- ) , Encyclopdia

Universalis [en ligne], consult le 6 juin 2015. URL : http://www.universalis.fr/encyclopedie/amartya-kumar-sen/
14

http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-70.pdf

33

CAPITOLUL 2
SISTEMUL FINANCIAR I FONDURILE DE RESURSE FINANCIARE
A. Sistemul finanelor publice poate fi abordat din mai multe perspective, Iulian Vcrel,
propunnd urmtoarele direcii :
1. sistem de relaii economice Finanele publice, exprim un transfer de resurse
financiare produse n anumite condiii (vezi concluziile din capitolul precedent);
Finanele publice analizeaz condiiile n care este organizat producia public de
bunuri

servicii

ntr-un

stat;

trateaz

impactul

fiscalitii

asupra

comportamentelor de consum i investiii, analizeaz efectul deficitelor bugetare

asupra evoluiei macroeconomice, dar i modul n care relaiile de putere existente
ntre diferitele grupuri de interes afecteaz sistemul de redistribuie public.
2. sistem de fonduri de resurse financiare - constituite pe diferite niveluri ale
economiei naionale; Finanele publice reprezint finanele administraiilor publice,
sintagm ce sintetizeaz diferite tipologii instituionale: finanele statului, cele ale
colectivitlor teritoriale, finanele proteciei sociale i ale subdiviziunilor acesteia,
fiecarei instituii fiindu-i afectate diferite fonduri de resurse financiare.
3. sistem de planuri financiare pentru fenomene ce se vor produce n economie sau
care vor influena activitatea economic; n aceast abordare finanele publice
trateaz probleme de planificare i programare bugetar pe termen scurt i mediu
prin diversele categorii de bugete publice;
4. sistem de instituii ce organizeaz, supravegeheaz, controleaz relaile generate
de sistemul financiar public i privat.
B. Componente:
Analiza sistemului financiar public trebuie s ofere date clare privind modul de
formare al veniturilor publice, destinaia acestora, sectoarele rspunztoare de deficitul sau
excedentul sistemului, pentru a putea, permite autoritilor publice s ia decizii corecte
privind viitoarele politici publice, dar i pentru a permite n elegerea evolu iilor sistemului
financiar public propriu n diacronie sau fa de alte sisteme financiare publice naionale.
Orice analiz a sistemului financiar public trebuie, prin urmare, s aib un obiect
de studiu, un referent, cu caracteristici individualizate, clar delimitate, omogene acceptate
de ntreaga comunitate tiinific.

34

n finanele publice, aceast raionalizare a obiectului de studiu este acceptat la

nivel internaional, prin normele de ncadrare elaborate de instituii internaionale.
Statistica naional ine seama n definirea componentelor sistemului financiar
public de reglementrile statistice ale Uniunii Europene, i anume de normele ESA95
(European System of Accounts), norme consistente cu SNA 2008, ce reprezint Sistemul de
Conturi al Natiunilor Unite. ncepnd din septembrie 2010, acest sistem este nlocuit cu
normele ESA 2010, ca urmare a succesivelor modificri n normele metodologice ale
primului sistem , aprute n 1998, 2000, 2001, 2002.
n aceste norme sunt definite sintagmele sector public i sector guvernamental general.
Sectorul public cuprinde sectorul guvernamental general la care se adaug corporaiile
publice (companii de stat).
Sectorul guvernamental general este definit ca: Toate unitile instituionale care sunt
productori

non-marfari (vnzrile nu acoper mai mult de 50% din costurile de

producie) , ale cror produse sunt destinate consumului colectiv i individual, i a cror
activitate este finanat prin pli obligatorii, realizate de uniti aparinnd altor sectoare

Sectorul guvernamental general cuprinde 4 subcategorii, astfel:

1.guvernul central ce reprezint toate departamentele administrative ale statului
inclusiv ageniile guvernamentale cu excepia ageniilor securitii sociale.
2.instituii ale statului ce cuprinde toate instituiile separate ce indeplinesc anumite
funcii ale guvernului , dar care sunt structural imediat sub guvernul central i
deasupra instituiilor locale.
3.autoriti locale.
4.ageniile securitii sociale.

Caracteristica principal a sectorului guvernamental general este aceea c produce

servicii non-marfare pentru consum colectiv i individual, finanate prin pli obligatorii
realizate de alte sectoare.
Pentru a face parte din categoria sectorului guvernamental general, conform
Manualului Esa2010, trebuie determinat dac:

este o unitate instituional (o unitate rezidenial care are autonomie decizional i

ine o contabilitate complet);

este o unitate instituional public (ceea ce nseamn c este controlat de ctre

autoritatea guvernamental central);

este o unitate insituional public ce produce servicii non-marfare.

35

De exemplu: o universitate public, este o unitate institu ional rezident n Romania,

ea are autonomie decizional i ine contabilitate separat a conturilor, produce servicii
educaionale non-marfare i este sub control guvernamental din mai multe puncte de
vedere (crearea de noi specializri i programe de studiu, reglementarea accesului la
posturile didactice i la cele de conducere, reglementarea numrului de studen i pe ciclu de
studiu, reglmentare a structurii programelor de studii etc.)
Corespunztor definiiilor mai sus asumate de autoritile guvernamentale na ionale,
structura sectorului financiar public este alctuit din:
1.bugetul de stat n acesta sunt reflectate relaiile de repartizare a PIB (ntre 32 - 55%, n
statele dezvoltate, dar i n unele economii emergente membre ale EU, vezi tabelul), n scopul
satisfacerii unor nevoi sociale, aa cum au fost ele definite prin programele naionale de
guvernare, prin tradiie (path dependecy) sau prin participarea la aciuni transnaionale etc.
ara

Pondere

Venituri bugetare per Deficit

buget stat n capita

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22

EURO
EU27
Austria
Belgia
Bulgaria
Croaia
Cehia
Danemarca
Estonia
Finlanda
Frana
Germania
Grecia
Ungaria
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburg
Malta
Olanda
Norvegia
Polonia
Portugalia

PIB (2012)
46,3
45.4
49,2
51
35,2
40,6
40,1
55,5
39,2
54,4
51,8
44,8
44,6
46,6
34,5
47,7
35,1
32,7
43,7
40,1
46,4
56,1
38,3
40,9

23
24

Romania
Slovacia

33,6
33,2

(2012)

Metodologia ESA
3,7
3,9

21,646

2,5

21,179

4,0

2,299

0,8

5,020

4,9

7,048

4,4

31,199

3,9

5,968

0,2

23,709

2,2

18,873

4,8

17,648

0,1

10,760

9,00

6,428

2,1

22,686

8,1

17,046

2,9

4,633

1,4

3,714

3,3

41,189

0,6

8,671

3,3

21,695

4,0

48,898
2,216

3,9

9,021

6,5

2,340

3,0

6,303

4,5

36

9,540
25 Slovenia
44,2
14,549
26 Spania
37,1
27,582
27 Suedia
51,4
18,987
28 Marea Britanie
41,8
Sursa: EUROSTAT, CIA STATISTICS, 2014

3,8
10,6
0,5
6,1

Veniturile la aceste componente ale sistemului financiar public se obin prin mijloace de
constrngere (impozite, taxe, contribuii, penaliti, amenzi) sau pe baze contractuale (chirii,
arenzi, dividende, redevene), datorit utilizrii unor bunuri publice sau datorit exploatrii
resurselor naturale.
Distribuirea veniturilor colectate se face prin sistemul alocaiilor bugetare, ale cror destinaii
sunt stabilite pe principiul cheltuielilor n regim de plafon maxim.
Veniturile bugetului de stat sunt grupate n:
a.venituri curente (fiscale si nefiscale). Cele mai importante categorii de astfel de venituri
sunt: impozitul pe profit, TVA, accizele, taxele vamale, impozitul pe venit, vrsmintele din
profitul net al regiilor autonome, vrsminte ale instituiilor publice centrale, venituri din
gestiunea domeniului public, redevene, permise de tranzit, taxe pentru reele de canal de ap,
electricitate, concesionri, venituri din bunuri confiscate, din bunuri fr stpn etc.;
b.venituri din capital din vnzri de bunuri de capital
Not:n Romania, n bugetul general consolidat din 2013 ponderea principalelor taxe i
impozite era urmtoarea: tva 26.3%, accize 10,5%, cas 26.7%, impozitul pe profit 5.6%,
impozitul pe salarii i venit 11.9%, alte venituri 6.5%, sume UE 4.1% . Veniturile din taxe
ce reveneau guvernului central reprezentau 18% din PIB (EU-27-19.1) sau 63.8 din total
taxe (49.1 medie ponderat UE-27).
Veniturile bugetului general consolidat sunt repartizate pentru finanarea cheltuielilor privind
nvmntul, sntatea, cultura, securitatea i asistena asocial etc. Din bugetul de stat se fac si
transferuri de resurse catre bugetele locale pentru echilibrarea acestora .
Not:n Romania, n bugetul general consolidat din 2013, structura economic a
cheltuielilor publice era urmtoarea: asisten social 32.2%, cheltuieli de personal 19.6%,
bunuri i servicii 16.6%, cheltuieli de capital 9.3%, proiecte din fonduri UE 6.4%, dobnzi
5.2%, subvenii 2.9%, alte cheltuieli 7.8%.
AN
Buget
stat

Bugete
locale

BASS
%PIB

Buget general consolidate

Buget
Buget
Total
asigurri
asigurri

%PIB

PIB

37

2004

%PIB
32,195.4
13.62
36,599.5

%PIB
17,061.3
6.92
20,567.7

16,167.1
5.59
17,624.3

omaj
%PIB
1,903.7
0.77
2,186.1

40,698.1

29,360.3

20,277.3

2,243.3

48,984.6

38,988.1

24,632.0

59,463.2

46,110.5

53,569.3

de
sntate
%PIB
6,877.4
2.79
8,474.4

76,956.1

31.2

246,468.8

90,679.6

31.4

288,954.6

10,757.1

111,388.2

32.3

344,650.6

2,511.6

13,080.6

134,173.3

32.3

416,006.8

34,039.0

1,966.0

15,780.5

165,546.6

32.2

514,700.0

46,256.3

39,432.2

1,481.0

14,623.7

157,243.9

31.4

501,139.4

65,608.1

47,560.0

42,873.0

1,320.4

17,258.7

168,674.2

31.6

533,881.0

77,333.9

48,434.2

48,144.2

2,407.3

17,821.0

181,922.9

32.2

565,097.2

83,884.9

49,568.0

48,858.3

1,914.5

19,084.9

193,152.9

32.4

596,681.5

86,993.8

52,799.1

50,116.2

1,770.2

23,068.5

200,380.9

31.4

637,583.1

87,183.4

58,647.9

52,331.9

1,786.3

22,867.5

214,433.4

32.1

666,637.3

2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Sursa (Ministerul Finantelor Publice, 2015, milioane de lei)

2.Bugetele locale

Bugetul local reprezint actul juridic n care se nscriu veniturile i cheltuielile

colectivitilor locale, pe o perioad de un an.

Bugetele locale sunt instrumente de planificare i conducere a activitii financiare

a unitilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridic (comuna,
oras, municipiu, sector al municipiului Bucureti, jude, municipiul Bucureti);

Origine - apariia bugetelor locale se datoreaz apariiei principiilor autonomiei

i descentralizrii locale aprute n administraia local n majoritatea statelor
moderne.

Aceste principii reprezint premizele obligatorii ale autonomiei financiare,

deoarece autonomia administrativ nu este posibil fr autonomia financiar.

Motivaie - organizarea distinct a finanelor locale pe baza autonomiei lor

financiare este necesar deoarece:

38

comunitile locale cunosc, cel mai bine, nivelul i structura resurselor

baneti de provenien public local i nevoile de resurse financiare
respectiv cheltuielile ce pot fi i trebuie acoperite din resurse publice locale;

permite delimitarea mai exact a patrimoniului public aflat n proprietatea

primriilor, de cel aflat n proprietatea statului;

permite degrevarea finanelor centrale de numeroase cheltuieli ce pot fi

acoperite foarte bine i din resurse locale;

permite o urmrire mai eficient i un control mai eficient a modului n care

sunt utilizate fondurile financiare constituite;

autoritile locale pot satisface mai bine cerinele de servicii i utiliti

Descentralizarea financiar - principii (Vcrel, 2001) :

principiul diversitii, explicat pe seama varietii de forme i a msurii

diferite a solicitrilor de bunuri i servicii publice;

principiul echivalenei n finanarea serviciilor publice, explicat pe baza

beneficiilor geografice pe care acestea le aduc cetenilor;

principiul acceptrii costului descentralizarii, determinat de diferenele

fiscale regionale, care se interfereaz cu rspndirea n spaiu a activitilor
economice;

principiul redistribuirii i stabilizrii centralizate, impus de realitatea

conform

creia

comunitile

locale

nu

dispun

de

instrumentele

macroeconomice pentru infptuirea unor obiective de importan naional;

o

principiul compensrii fluxurilor financiare dintre colectiviti, cauzate de

transferurile involuntare de venituri, pe seama deosebirilor economice i care
prejudiciaza infptuirea programelor de cheltuieli;

principiul asigurarii serviciilor sociale vitale, conform cruia aceast sarcina

cade n seama autoritilor centrale; Guvernul trebuie sa ofere minimum de
servicii publice eseniale (sntate, siguran social, educaie) tuturor
cetenilor rii;

principiul accesului echitabil la resursele financiare publice, determinat de

situaia unor colectiviti locale a cror balan de nevoi i capacitate fiscal
este deficitar, necesitnd compensarea minusului de resurse prin transferuri
guvernamentale, pe seama unei scheme prestabilite;

39

principiul echilibrului financiar, conform cruia repartizarea ntre nivelurile

de autoritate public ale finanelor publice trebuie s asigure exercitarea
conducerii n limita atribuiilor i competenelor ce revin fiecreia (adic,
resursele financiare publice trebuie redistribuite, deopotriv, pentru
acoperirea cheltuielilor cu funcionarea sectorului public n administrarea
statului i n aceea a colectivitii locale).

Conform legii 273/2006 modificat i completat, resursele bugetelor locale sunt formate din
a.Venituri proprii (venituri din impozite, taxe si venituri cu destinatie speciala, alte venituri i
sume i cote defalcate din impozitul pe venit (82% din totalul impozitul pe venit,conform OUG
nr.9-2005, se aloca la nivelul unitilor administrativ teritoriale). Conform acelorai statistici,
ponderea pr.
b.sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
c.subvenii primite de a bugetul de stat i alte bugete,
d.donaii i sponsorizri,
e.sume de la UE, n contul prefinanrilor i plilor efectuate.
f.mprumuturicontratate pe piaa financiar intern sau extern.
Veniturile sunt destinate pentru realizarea aciunilor administraiei locale (cheltuieli pentru
ntreinerea autoritatilor executive locale (cheltuieli pentru funcionare), o parte a cheltuielilor
pentru invatamantul preuniversitar, cheltuieli pentru gospodaria comunal, subvenii, dobnzi,
bunuri i servicii, rambursri de credite,cheltuieli pentru actiuni economice de importanta local,
etc.) i cheltuieli pentru dezvoltare ) cheltuieli de capital, sume rezultate din valorificarea unor
bunuri, sume primite de la UE. Aprobarea bugetelor locale este de competena consiliilor
comunale, oraeneti i judeene. Proiectele bugetelor anuale ale comunelor i oraelor sunt
aprobate de ctre consiliile locale, n timp ce proiectele bugetelor judeene sunt supuse
aprobrii consiliilor judeene de ctre preedinii acestora. Ordonatorii principali de credite
pentru bugetele locale sunt preedinii consiliilor judeene i primarii celorlalte uniti
administrativ-teritoriale. Ordonatorii secundari sau teriari de credite bugetare sunt
conducatorii instituiilor sau serviciilor publice cu personalitate juridic din subordinea
40

fiecarui consiliu local, judeean i consiliului general al municipiului Bucureti.

Procesul de repartizare se deruleaz astfel:
o

ordonatorii principali repartizeaz creditele ntre bugetul propriu i bugetele

ordonatorilor subordonai;

ordonatorii

secundari

repartizez

creditele

bugetare ctre unitile

subordonate i ctre bugetul propriu;

o

ordonatorii teriari utilizeaz creditele ce le-au fost repartizate.

Efectuarea cheltuielilor din bugetele locale i ale instituiilor publice finanate din aceste
bugete este supus procedurii de angajare, lichidare, ordonanare i plat a tuturor
cheltuielilor din bugetul statului.
Transferurile de la bugetul de stat ctre bugetele locale se efectueaz, n limitele prevzute,
de ctre Ministerul Finanelor Publice, prin Direciile generale ale finanelor publice, n
funcie de necesitile execuiei bugetare.

Not:
n UE, n anul 2010 volumul veniturilor locale era de 16%, pondere n PIB, iar veniturile
locale proprii erau de 13% din PIB. Ponderea acestora n finanele sectorului public era de
de 36,4%, iar veniturile proprii ale comunitilor reprezentau 29.5% din PIB. Veniturile
fiscale locale reprezentau 6.4% din PIB, iar cele nefiscale (redevene, tarife, venituri ale
proprietii, cotizaii sociale, fonduri cu destinaie special etc.), 9.6% din PIB. Ca procent
din finanele publice naionale, veniturile fiscale locale reprezentau 25.1% din acestea, iar
sursele nefiscale reprezentau 52.2% din acestea. Cea mai mare parte a veniturilor locale
(46%), provine din sume defalcate i subvenii (n Romania aprox.70%.) Cheltuielile,
analizate dup criteriul economic, sunt grupate astfel: nvmntul aprox. 21% din total,
protecia social 20%, servicii generale 16%, 13% sntate, 12% afaceri economice, 6%
locuine, 5% securitate i ordine public, 4% mediu, 5% timp liber, cultur, culte (Dexia,
Raport, 2011).

3.Asigurrile sociale de stat

Cu ajutorul acestora se realizeaz protecia salariailor i altor categorii sociale, n caz de
manifestare a situaiilor de risc social definite prin lege (omaj, deces, incapacitate temporar sau
41

definitiv de munc, maternitate, btrnee) prin pensii, indemnizaii, suportarea costului

medicamentelor. Sistemul de asigurri sociale din Romania este un sistem fundamentat pe ideea
mutualizrii riscurilor sociale.
Bugetul asigurrilor sociale de stat reprezint planul financiar anual care reflect
modul de constituire, repartizare i utilizare al fondurilor bneti necesare ocrotirii
pensionarilor, salariailor i membrilor de familie.
n sistemul financiar din Romania ncepnd cu anul 1991, bugetul asigurrilor sociale
de stat se ntocmete distinct de bugetul de stat. Acest buget se aprob de Parlament o dat
cu bugetul de stat, avnd o autonomie deplin.
Veniturile bugetului asigurrilor sociale de stat sunt structurate pe ase resurse principale,
paru de natur fiscal (contribuii pentru asigurri sociale datorate de angajatori,
contribuiipentru asigurri sociale datorate de angajai, contribuii pentru asigurri sociale
datorate de alte persoane asigurate i contribuii pentru asigurri sociale datorate de persoane
aflate n omaj), i dou de natur nefiscal contribuia pentru bilete de tratament i odihn i
ncasri din alte surse)
Veniturile bugetului asigurrilor pentru omaj se constituie din contribuia angajatorilor,
angajailor i contribuii datorate de persoanele care ncheie contracte de asigurri de omaj,
precum i din alte surse.
Cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat au ca principal destinaie pensiile de
asigurri sociale de stat, cheltuielile pentru creterea copiilor pn la doi ani, trimiterile la
tratament balnear i odihn, indemnizaiile i ajutoarele de asigurri sociale. Astfel principalele
capitole la cheltuieli sunt:

Pensiile pltite prin oficiile potale;

Pensiile pltite prin uniti economice;

Indemnizaiile pentru incapacitate temporar de munc;

Indemnizaiile pentru prevenirea mbolnvirilor, refacerea i ntrirea capacitii de

munc;

Indemnizaiile n caz de maternitate i pentru ngrijirea copilului bolnav;

Indemnizaiile pentru creterea i ngrijirea copilului pn la mplinirea vrstei de doi

ani;

Ajutoarele sociale;
42

Acordarea biletelor de tratament balnear i odihn;

Cheltuielile cu plata ajutorului de omaj, a alocaiei de sprijin, a ajutorului de integrare

profesional;

Ajutoarele n caz de deces etc.

Cheltuielile bugetului asigurrilor pentru omaj sunt reprezentate de indemnizaiile de

omaj, contribuia pentru asigurrile sociale de stat pentru omeri, plile compensatorii,
alocaiile de sprijin.
Bugetul asigurarilor sociale de stat se elaboreaz i administreaz de ctre Ministerul
Muncii i Proteciei Sociale prin Direcia general a asigurrilor sociale i pensiilor.
Dupa avizare, proiectul bugetului asigurarilor sociale de stat se depune la Guvern. Acesta l
examineaza i, cu eventualele amendamente aduse la venituri i la cheltuieli, l nainteaz
Parlamentului, pn la 30 noiembrie, pentru dezbatere i adoptare.
La fel ca i n cazul bugetului de stat Parlamentul analizeaz proiectul bugetului
asigurrilor sociale de stat prin comisiile de specialitate i apoi este supus dezbaterilor n
plenul Parlamentului. Dup adoptarea de ctre Parlament, bugetul asigurrilor sociale de
stat se public n Monitorul Oficial.
Executarea bugetului asigurrilor sociale de stat este n competena Ministerului
Muncii i Proteciei Sociale i a organelor sale locale, a organelor financiar-contabile din
cadrul unitilor economice i instituiilor publice. La executarea bugetului particip i
Ministerul Finanelor, Trezoreria Statului, CEC, oficiile Potei .
Veniturile i cheltuielile bugetului asigurarilor sociale de stat se repartizeaz pe trimestre n
scopul echilibrrii.
Creditele bugetare de asigurri sociale sunt administrate de ctre ordonatorii de credite
bugetare. Ca i n cazul altor categorii de bugete execuia revine ordonatorilor de credite,
mprii n:
a.ordonatori principali (sau de gradul I)- ministrul muncii i proteciei sociale, iar secretarii
de stat - ordonatori principali delegai;
b.ordonatori secundari (sau de gradul II) - Oficiul central de plati pensii, subordonat
Ministerului Muncii i Protectiei Sociale, caruia ordonatorii principali ii repartizeaza
credite bugetare att pentru cheltuielile proprii, ct i pentru distribuirea lor ntre
ordonatorii de gradul III aflati n subordine
c.ordonatori teriari (sau de gradul III) - efii oficiilor de asigurri sociale, pensii i asisten
social din cadrul direciilor judeene de munc i protecie social i a municipiului
Bucureti, care primesc credite de la ordonatorii principali sau secundari.
43

Executarea cheltuielilor centralizate de asigurri sociale presupune n prealabil deschiderea

creditelor bugetare. nchiderea bugetului asigurarilor sociale de stat trebuie realizat ca i n
cele dou cazuri de bugete anterior analizate, la 31 decembrie.
Scopul protecie sociale este prin urmare, s amelioreze capacitatea persoanelor i
grupurilor srace i vulnerabile s ias din situaia de srcie sau s le mpiedice s ajung n
aceast situaie, din lipsa unor venituri suficiente i stabile .
Fondurile necesare acestor prestaii aa cum am artat mai sus se constituie prin
contribuiile la asigurrile sociale stabilite prin lege, plata acestora fiind obligatorie la termenele
legale.
Alturi de Bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz i se aprob prin lege i
bugetul asigurrilor pentru omaj.
Not: Datorit diferenei mari ntre numrul de pensionari (5.307 milioane, n trim 2, 2015)
i cel al populaiei salariate (4.77 milioane), dar i creterii mai mari a nivelului pensiilor
raportat la evoluia salariului mediu brut, deficitul bugetul asigurrilor de pensii
reprezint principala cauz (87%) din deficitul public. Putem altura acestor cauze i
preluarea unei pri din contribuiile de asigurri sociale, la pilonul 2 privat obligatoriu.
n UE 28, ponderea cheltuielilor cu protectia social n PIB era n 2012 de 10.9 % ,
pondere stabil din 2000, aa cum se poate observa din tabelul de mai jos. n Romania, n
acelai an, ponderea era de 9.1% , n scdere fa de anul 2000, 11.1%.
An
Tara
Belgia
Bulgaria
Cehia
Danemarca
Germania
Estonia
Irlanda
Grecia
Spania
Frana
Croatia
Italia
Cipru
Letonia
Lituania
Luxemburg

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

15.4

15.6

16.1

15.9

16.7

16.8

16.8

16.9

17.6

18.2

18.9

18.1

18.7

10.8
5.2
1.8
17.1
4.3
3.5
10.3
11.5
21.2
:
11.9
6.6
10.0
12.1
9.8

9.8
5.0
1.7
16.9
4.2
3.7
10.5
11.7
21.5
:
11.8
6.8
9.3
11.5
10.7

9.6
5.2
1.2
16.9
4.6
3.6
11.5
11.7
21.6
12.1
11.9
6.8
9.4
11.1
10.6

10.3
5.3
1.2
17.0
4.6
3.6
11.6
11.6
21.7
12.0
12.1
7.1
8.9
11.0
10.5

10.2
5.2
1.2
16.7
4.6
3.8
11.0
11.7
20.7
11.9
12.2
7.8
8.7
11.0
10.5

9.7
5.2
1.1
16.4
4.6
3.8
11.1
11.7
21.4
11.7
12.3
8.3
8.4
10.8
10.2

8.3
5.4
1.0
16.0
4.4
3.9
11.0
11.7
22.5
11.6
12.3
7.8
8.8
10.9
9.7

8.1
5.5
1.0
15.2
4.6
4.1
11.4
11.8
22.5
11.7
12.8
7.5
8.7
11.2
9.6

7.8
5.4
0.9
15.2
5.2
4.4
11.4
11.9
22.8
11.9
13.4
7.8
8.3
11.5
10.4

7.7
5.5
1.0
15.9
6.0
4.4
10.6
12.0
23.4
12.2
13.7
8.7
8.5
12.6
11.6

7.0
5.6
1.0
15.5
6.1
4.2
10.8
11.8
23.2
12.0
13.4
8.9
8.4
11.8
10.8

7.3
5.7
1.0
15.4
5.7
4.6
10.3
12.0
23.8
11.7
13.4
8.8
8.6
11.2
10.9

7.2
5.8
0.9
15.6
5.7
4.1
10.6
11.5
24.3
11.5
13.5
9.1
8.4
10.9
11.2
44

Ungaria

12.2 11.9 11.7

15.4 13.7 13.3
Austria
11.9 11.8 11.7
Polonia
12.8 13.3 12.8
Portugalia
7.3 7.5 7.6
Romania
11.1 10.4 10.4
Slovenia
14.0 14.3 14.1
Slovacia
13.8 14.0 14.3
Finalanda
11.9 12.0 11.8
Suedia
4.9 4.4 3.6
EU-28
:
:
10.6
EA-18
11.5 11.5 11.6
Sursa: Taxation trends
Olanda

11.6 11.3 11.5 11.4 12.7

13.8 13.9 12.9 14.0 13.5
11.8 11.8 11.8 11.7 11.6
12.7 12.2 12.2 12.1 11.8
7.8 7.4 7.7 7.7 7.8
9.3 9.0 9.4 9.6 9.6
14.0 14.0 14.1 13.8 13.5
13.5 12.9 12.2 11.6 11.5
11.8 11.7 12.0 12.2 11.9
3.6 3.5 3.1 2.8 2.8
10.6 10.4 10.4 10.4 10.4
11.6 11.5 11.5 11.5 11.5
in the European Union,

12.6
14.5
11.8
11.2
8.1
9.2
13.9
11.6
12.0
2.9
10.5
11.8
2014

12.3 11.6
13.8 14.2
12.2 12.1
11.2 11.0
8.3 8.3
9.3 8.5
14.7 15.0
12.3 12.0
12.8 12.6
3.0 2.8
10.8 10.7
12.2 12.1
Edition

12.8
14.8
12.1
11.3
8.5
9.0
14.8
12.1
12.6
2.9
10.8
12.2

12.9
16.0
12.4
12.1
8.5
9.1
15.0
12.3
13.1
2.9
10.9
12.4

Din totalul veniturilor guvernamentale generale, asigurrile sociale reprezentau

32%, medie EU 28, n cretere fa de 2002 (30.7%), n Romania ponderea fiind de 31.2%,
n scdere ns fa de 2000 (36.6%).
Tara

Cz

Nl

DE

FR

PL

AT

HU

IT

BG

UK

SE

EU

EA

CAS/Venituri

44.5

41

39.8

37.9

37.7

34.6

33.8

30.8

25.8

18.8

16.2

28
32.4

18
36.1

Sursa: Taxation trends in the European Union, 2014 Edition.

ntr-o comunicare a Comisiei Europene din 2006, adresat Parlamentului i

Consiliului, diferena de viabilitate, ntre poziia bugetar structural din 2005 i o poziie
bugetar durabil era de 3.5% din PIB, ceea ce corespunde unui deficit structural de 2%
din PIB. Pentru ca aceast diferen s se diminueze, deficitul bugetar structural trebuie s
fie 1.5% din PIB. Dac se realizeaz acest lucru, atunci datoria public n UE va ajunge, n
2050, n medie la 80% din PIB i nu la 200%, int, fr politici bugetare consolidate.
nainte de a vedea pe scurt ce a condus la nesustenabilitatea bugetelor de asigurri
sociale, vom analiza modul n care sunt organizate sistemele de pensii moderne.
Scopul economic al oricrui sistem de pensii este acela de a lineariza (nivela)
consumul unei persoane att n perioada activ ct i n cea inactiv, att n perioada sa de
producie ct i n cea de odihn. Transferul veniturilor peste ani n scopul linearizrii
consumului este sarcina asumat de sistemele moderne de pensionare.
Un sistem de pensionare nu face nimic altceva dect s permit schimbul veniturilor
prezente cu drepturi asupra unor venituri viitoare.

45

Dou posibiliti de schimb de drepturi se deschid unei persoane: prima este s

capitalizeze venituri pentru sine nsui, cea de a doua este s obin o promisiune c cineva
mi va finana cererea de bunuri viitoare dac acum accept s fac acelai gest pentru alii.
Cele dou posibiliti se metamorfozeaz la nivel organizational n SISTEME DE
PENSIONARE PRE-FINANATE INTEGRAL

i SISTEME PAYGO (SISTEME CU

BENEFICII DEFINITE NEFINANATE).

n primele, contribuiile pltite sunt investite n diferite active, fonduri, care mai
trziu vor genera beneficii utilizate pentru plata pensiilor (anuitilor). Viitoarele beneficii
financiare (sume economisite plus dobnzi) pot fi cunoscute n avans, deci un anumit nivel
de contribuii va genera un nivel prestabilit de beneficii viitoare, caz n care vorbim de
scheme cu beneficii definite. De pild o formula utilizat poate fi aceea a 30% din salariul
final per an de serviciu. Riscul financiar este suportat de asigurator (firm, industrie,
atunci cnd vorbim de scheme ocupaionale).
O a doua variant a sistemelor finanate prin capitalizare este aceea a contribuiilor
definite. Contributivitatea este fixat ca o proporie din salariu, riscul fiind asumat de
contributor, mrimea sa fiind determinat de compoziia portofoliului, de rata inflaiei, ct
i de capacitile de administrator ale managerului fondului (-rilor) ce gestioneaz
portofoliul respectiv.
Cel de al doilea sistem este finanat din contribuiile angajailor i angajatorilor
prezeni. Statul nu acumuleaz fonduri pentru plata pensiilor viitoare, dar impune taxe
pentru plata pensionnarilor actuali. Plata se face pentru pensionarii actuali, pe baza
principiului beneficiilor definite. Riscurile, n acest sistem sunt asumate de gestionarul
sistemului (stat).
Creterea gradului de nesustenabilitate a datoriei publice se datoreaz n principal creterii
costurilor publice asociate mbtrnirii, ce au afectat echilibrele bugetelor de asigurri
sociale, indiferent de tipul de organizare al acestor sisteme.
Perspectivele demografice, dar i anumite tendine pe piaa muncii, influeneaz negativ
perspectivele financiare ale sistemelor de pensionare publice, n principal prin:
- reducerea populaiei active. n rile UE diminuarea volumul ocuprii i dezvoltarea
fenomenului de rezisten a omajului la msurile active de cretere a participrii pe piaa muncii
sunt evoluiile cele mai evidente. Alturi de acestea creterea omajului pe termen lung (4% din
populaia activ din UE) este extrem de preocupant pentru autoriti. Populaia ocupat tnr
prezint la rndul ei o evoluie n declin, la care vom aduga perspective slabe de cretere

46

economic, cu efecte negative asupra volumului contribuiilor sociale - pentru finaarea pensiilor
n plat.
- creterea numrului de pensionari. Aceast tendin se datoreaz att creterii speranei
de via cel puin un an pentru fiecare deceniu parcurs - ct i creterii numrului de ieiri ale
persoanelor nscute n anii 50, 60 (aa numita generaie a baby-boom-ului, n rile
occidentale) cu efecte directe asupra sarcinii financiare publice pe termen scurt i mediu.
Absorbia natural a acestei populaii va deveni efectiv n jurul anului 2030).
- modificarea ratei economisirii pe termen lung. Reformele actuale, conin o puternic
component de adecvare a nivelului pensiei la nivelul contribuiei de-a lungul vieii, rata de
nlocuire a salariului cu pensia diminundu-se. n acest sens se va asigura un raport mai
echilibrat ntre cotizaii i prestaii. Aceast adecvare, pe termen lung va influena nivelul
veniturilor pensionarilor (pensie medie n scdere) i implicit nivelul economisirii.
Cadrul actual al reglementrii sistemelor de pensii europene demonstreaz c autoritile
publice au utilizat un spectru larg de opiuni pentru reconfigurarea sistemelor de pensii,
pentru a menine att drepturile ctigate de contributori dar i pentru a obine o
guvernare sustenabil a sistemelor fr a prejudicia ansele generaiilor viitoare la
bunstare datorit unei creteri a datoriilor publice.
Numeroasele msuri de reform din rile europene scoat n eviden tratarea
divergent a direciilor reformei.
Conceptul asociat evoluiei reformelor sistemelor de pensii este acela al hibridizrii.
Aranjamentele instituionale diversificate au fcut ca deopotriv regime theory de tip Esping
Andersen sau dualitatea fondatoare a sistemeor PAYGO regim de tip bysmarckian sau de
tip beveridgean, s nu mai poat constitui cadre conceptuale adecvate pentru caracterizarea
sistemelor reformate de pensii. Evoluia reformelor relev un continuum ntre reforme
parametrice i politici reformiste de tip paradigmatic (structural), scopul fiind acelai,
diminuarea sau, cel puin, limitarea creterii cheltuielilor publice pentru finan area
sistemelor de pensionare i asigurarea unei convergene ntre nivelul contribuiilor i cel al
drepturilor deschise prin pensionare.
Reforma de tip parametric reprezint acel tip de reform care nu atinge arhitectura,
substana sistemului existent, ci doar anumite volume ale acesteia. Parametrii sistemelor de
pensii sunt eterogeni (de la parametrii de natur demografic, pn la parametrii de natur
macroeconomic), cu influene difereniate asupra sistemului (i.e.utilizarea ratei inflaiei
pt.indexare, menine puterea de cumprare a pensiilor, n timp ce utilizarea indicelui salariului

47

net sau a celui brut aduce spor de putere de cumprare, dup cum, creterea constrngerilor
privind pensionarea anticipat diminueaz constrngerile bugetelor publice i degreveaz astfel
statul de la plata unor drepturi obinute prea devreme). Creterea vrstei legale de pensionare, a
vechimii minime pentru o pensie integral, indexarea pe baza evoluiei nivelului preurilor sau
modificarea nivelului contribuiei la asigurrile sociale la angajatori i la angajai, constituie
modificri parametrice, abordate n diferite combinaii, n cazul sistemelor bazate pe repartiie,
de tipul PAYGO. Msurile parametrice cu efecte imediate asupra evoluiei cheltuielilor publice
cu pensiile sunt cele care vizeaz modificarea metodelor de revalorizare anual a valorii
pensiilor. Astfel, metoda tradiional este aceea de a menine puterea de cumprare a pensiei
prin cuplarea sa la evoluia salariului brut (creterea nominal a acestuia ducnd automat i la
creterea valorii pensiei). Reforma parametric n acest caz se poate exemplifica prin indexarea
doar la nivelul salariului net (mai mic) sau prin indexarea cu rata anual a inflaiei. Politicile
parametrice de acest tip duc la o cretere mai redus a cheltuielilor cu pensile dect n cazul
indexrii dup indicele brut sau net al salariilor. O alt reform parametric este i cea a ratei de
acoperire. Legislaia ce modific modul de calcul al venitului pentru obinerea unei pensii
integrale (de pild, n loc s se ia n calcul salariile ultimilor zece ani sau salariul celor mai buni
n ani, se iau in calcul salariile pe toat perioada contributivitii, determin diminuarea salariul
mediu de referin). Asemenea modificri parametrice au fost realizate de toate rile din UE.
Opiunea prim a autoritilor publice pentru asemenea msuri de reform, reflect i o
continuitate fundamentarea social a sistemelor bazate pe repartiia intergeneraional, chiar dac
studii din cadrul noului instituionalism scot n eviden, abordnd problema din perspectiva
echitii ntre generaii c un grad mai sczut astzi de suport pentru sistemele PAYGO, apare
datorit perceperii unor diferene ridicate ntre beneficiile actuale, mai mari, obinute de
pensionarii de acum, fa de beneficiile prezumate mai mici, obinute n viitor de generaiasuport actual. Aceast diferen de suport-generaional se datoreaz att schimbrilor n
structura demografic, ct i celor de pe piaa muncii. De pild, sistemele de tip bismarckian sunt
mult mai afectate dect cele beveridgene de evoluiile de tipul ocuprii atipice pe piaa
muncii, deoarece creterea ratei activitilor derulate sub incidena contractelor cu durat
determinat, part-time sau de tipul interim a condus la diminuarea prestaiilor la fondurile
publice, unele din aceste aranjamente contractuale neoblignd la plata cotizaiilor de asigurri
sociale.
Reformele de tip structural sau paradigmatic sunt, n general, asociate unor schimbri
de substan pentru sistem. Acestea pot schimba arhitectura ntregului sistem prin trecerea de la
un sistem bazat pe repartiie, la unul pe capitalizare sau atunci cnd, aa cum noua epistem

48

multipilon a realizat, sistemul public prin repartiie a fost dublat de unul complementar, bazat pe
capitalizare i chiar de un al treilea bazat pe contribuii voluntare la fonduri private. Schimbarea
de paradigm mai poate fi ilustrat i prin apariia sistem implementat n Suedia bazat pe
Notional Defined Contribution sau Non-financial Defined Contribution (NDC). Tot n cadrul
reformelor paradigmatice sunt incluse i SIMPLIFICRILE aduse prin unificarea unor
ansambluri de regimuri de pensionare sau trecerea de la sisteme bazate pe beneficii definite, la
sisteme bazate pe prestaii definite.
Pentru reducerea acestor influene negative asupra bugetelor publice de asigurri sociale,
angajamentele politice de reform au mobilizat i vor trebui s mobilizeze n continuare
instrumente de politic public care s urmreasc:
a) diminuarea ritmului de deteriorare a ratei dependenei economice de vrst, ndeosebi
prin schimbarea criteriilor de eligibilitate pentru deschiderea drepturilor de pensionare.
Amnarea vrstei legale de pensionare, reprezint msura parametric cel mai des utilizat
pentru a diminua constrngerile pe termen lung. Aceast msur are ns un impact destul de
redus pe termen lung, deoarece, o cretere a vrstei minime pentru deschiderea drepturilor de
pensionare la 67 de ani nu poate schimba trendul de cretere a drepturilor pltite pensionarilor,
evoluiile speranei de via sugernd o cretere cu mai mult de 1 an la fiecare 10 ani.
b) scderea drepturilor financiare de pensionare. Acest lucru se realizeaz prin
diminuarea ratei de nlocuire a salariului prin pensie. Introducerea unui factor de sustenabilitate
(numit i de durabilitate) a beneficiilor, reprezint o opiune sugerat de specialiti i agreat de
politicieni.
c) creterea veniturilor sistemului (problema fundamental aici rezid n faptul c
previziunile realizate pe termen lung iau n consideraie o evoluie a salariului real egal cu
creterea productivitii individuale i o cretere a ocuprii, cu aceeai rat cu care crete
numrul persoanelor peste 65 de ani, ceea ce nu modific nivelul veniturilor pentru sistem).
Totui, pentru creterea veniturilor la bugetele publice, utilizate mai apoi pentru transferuri ctre
sistemele de pensii, o serie de ri au nceput s utilizeze alte surse de finanare cum sunt taxele
de mediu (Suedia i Germania, dintre rile prezentate n studiu).
In UE, exist o politic de coordonare a regimurilor proteciei social, ce are
urmtoarele obiective: a.garantarea egalitii de tratament, innd seama de diferenele
legislative naionale, b.asigurarea, n condiiile mobilitii persoanei n spaiul UE, a

49

transferului de dreptruilor obinute prin participarea la sistemele de protecie social

naionale, c.evitarea dublei asigurri.
4.Fondurile speciale extrabugetare.
n prezent aceste fonduri sunt n numr de dou(omaj i sntate) dar au fost perioade cnd
numrul acestora era de 20 (2003), practic, fiecare minister dispunnd, la un moment dat, de cte
un asemenea fond.
Pentru fiecare din acestea se constituie, din taxe, contribuii i alte vrsminte, un buget propriu,
aprobat anual de Parlament. Acestea reprezint, anexe la bugetul de stat i bugetul asigurrilor
sociale de stat. Vrsmintele sunt obligatorii i fr contraprestaie direct. Soldurile aferente
unui an se reporteaz n anul urmtor.
5.Creditul public Se refer la procurarea de resurse financiare de ctre autoritile centrale i
cele din unitile administrativ teritoriale, de pe piaa intern sau extern, n scopul finanrii
unor obiective economice sau /i sociale. Romania are o datorie public care se situeaz sub
plafonul solicitat de Tratatul de la Maastricht (60% din PIB), situndu-se la aproximativ 38% din
PIB, cu tendin de stabilizare.
Instrumentele folosite de autoritile publice pentru realizarea finanrii prin credit public sunt
diverse, ele cuprinznd, n anul 2013, urmtoarele: certificate de trezorerie (4.1%), instrumente
de cash management, obligaiuni (38%), eurobligaiuni (18.2%), leasing financiar, mprumuturi
de stat (31%), mprumuturi din disponibilitile CGTS, conform BNR.
C. Fondurile de resurse financiare:
n scopul nelegerii structurii fondurilor de resurse financiare se utilizeaz
gruparea acestora dup mai multe criterii astfel:
a. dup ealonul la care se constituie:
1. fonduri la nivel central sau macroeconomic:

fondul bugetar de stat;

fondul asigurrilor sociale;

fondul asigurrilor de bunuri, persoane i rspundere civil;

fondurile de creditare.

2. la nivel intermediar (la dipoziia unitilor administrativ teritoriale):

fondurile bugetare ale judeelor, municipiilor, oraelor, comunelor.

50

3. la nivel microeconomic (ageni economici, instituii, gospodrii ale populaiei):

fonduri proprii ale ntreprinderilor, instituiilor i persoanelor fizice;

b. dup destinaia pe care o capt:

1. fonduri de nlocuire i dezvoltare:

a mijloacelor fixe scoase din folosin datorit uzurii;

de creare de ntreprinderi noi, restructurare, retehnologizare, dezvoltarea

celor existente.

2. fonduri de consum:

o parte din fondurile bugetare;

o parte din fondurile asigurrilor sociale;

o parte din fondurile proprii ale ntreprinderilor;

o parte din resursele proprii ale populaiei.

3. fonduri de rezerv:

fondurile nscrise n bugetul de stat cu acest titlu servind pentru finanarea

unor aciuni i sarcini intervenite n cursul anului bugetar;

fondurile de risc constituite de ctre ntreprinderi.

4. fonduri de asigurare:

constituite la dispoziia societilor de asigurare servind la acoperirea

pierderilor suferite de pe urma calamitilor naturale, accidentelor i a altor
fenomene aleatorii, dar i pentru achitarea sumelor datorate persoanelor
asigurate, n urma producerii riscului asigurat;

fondul de intervenie al Guvernului, pentru nlturarea rapid a efectelor

calamitilor naturale.
c. dup forma de proprietate
1. fonduri proprietate public:

fondul bugetar central de stat.

fondurile unitilor administrativ teritoriale.

fondul asigurrilor sociale.

fondurile speciale extrabugetare.

fondurile proprii ale ntreprinderilor de stat i ale instituiilor publice.

fondurile proprii ale bncilor cu capital de stat.

fondurile unor instituii naionale cu caracter autonom.

51

1.a. fondurile statului n calitate de autoritate public

1.b.fondurile statului n calitate de agent economic
1.c.fondurile statului n calitate de asigurator
1.d.fondurile statului n calitate de bancher
2. fonduri n proprietate privat

fondurile aparinnd societilor comerciale, agricole, bancare, de asigurare

i reasigurare cu capital privat sau mixt;

fondurile ce aparin ntreprinztorilor particulari;

resursele bneti aparinnd populaiei.

d. dup titlul cu care se fac prelevri la fonduri i pli de la acestea:

prelevri cu titlu definitiv i caracter obligatoriu (impozite, taxe, contribuii);

prelevri cu titlu rambursabil i caracter facultativ (depuneri n bnci i alte

instituii de credit ale statului, subscrieri la mprumuturi de stat);

transferuri externe rambursabile (mprumuturi sau credite contractate n

strintate);

transferuri externe nerambursabile (donaii, ajutoare).

52

CAPITOLUL 3
SISTEMULBUGETAR
S refuzi adoptarea bugetului este de negndit, s il reformezi a devenit imposibil, rmne
s l aprobi.
Elemente de analiz:
Conceptul de buget;
Principiile bugetare;
Elaborarea proiectului de buget;
Aprobarea proiectului de buget;
Execuia bugetului;
Incheierea i aprobarea contului de execuie bugetar;
Controlul bugetar;

Execuiabugetar.

Conceptul de buget
Termenul de buget apare n limbajul comun, n Evul Mediu. n limba francez
medieval cuvintele bouge, bougette, desemnau o pung din piele n care se pstrau
banii. Odat cu trecerea termenului peste Canalul Mnecii termenul devine abstract,
desemnnd o sum, o anvelop financiar.
n limbajul modern, buget, este folosit ntr - un dublu sens:
1.n sens comun, vorbim de buget ca ansamblul veniturilor i cheltuielilor unei
persoane sau familii,
2.n sens financiar termenul desemneaz, ansamblul conturilor anuale i previzionale
cuprinznd resursele i cheltuielile statului i al altor instituii publice sau colectiviti.
n Romania termenul este utilizat prima oar n Regulamentele Organice.
n Constituia Romniei din 1864 (Statutul dezvolttor al Conveniei de la Paris )
ntlnim sintagma bugetul cheltuielilor i al recentelor 15, iar n cea din 1866 observm
enunul toate veniturile i cheltuielile sau cheltuielile statului trebuie trecute n buget i
15

Art. VI. Budgetul cheltuelilor si al recetelor, pregatit in tot anul prin ingrijirea puterii esecutive si supus Adunarii
Elective, care l va putea amenda, nu va fi definitivu de cat dupe ce va fi votat de dinsa. Daca budgetul nu s'ar vota in
timpul oportunu, puterea esecutiva va indestula.

53

socoteli16, pentru ca n cea din 1923 s se menin formularea din Constituia anterioar:
Toate veniturile sau cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget i n socoteli

17

Constituia Romaniei, din 2003, la art. 138 Bugetul public national, se specific:
(1) Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i
bugetele

locale

ale

comunelor,

ale

oraelor

ale

judeelor.

(2) Guvernul elaboreaz anual proiectul bugetului de stat i pe cel al asigurrilor sociale de stat,
pe

care

le

supune,

separat,

aprobrii

Parlamentului.

(3) Dac legea bugetului de stat i legea bugetului asigurrilor sociale de stat nu au fost adoptate
cu cel puin 3 zile nainte de expirarea exerciiului bugetar, se aplic n continuare bugetul de stat
i bugetul asigurrilor sociale de stat ale anului precedent, pn la adoptarea noilor bugete.
(4) Bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se execut n condiiile legii.
(5) Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare.
Definiie:
Bugetul de stat reprezint ansamblul documentelor aprobate de Parlament care
previzioneaz i autorizeaz resursele i cheltuielile statului pentru un an.
Bugetul permite o trasabilitate clar i integral a veniturilor i cheltuielilor statului.
Regulile dup care se realizeaz i este executat bugetul de stat sunt prezentate n legea
finanelor publice i n alte acte normative naionale ordinare.
Bugetul de stat este i un instrument transparent de interven ie public n economie
transparena fiind reprezentat att prin existena unor forme diverse de control ct i prin
capacitatea oferit publicului, prin lege, de a putea urmri execuia bugetar pe institu ii,
pe capitole de cheltuieli sau la nivel global.
Caracteristici:
Caracter juridic Bugetul de stat reprezint un act prin care sunt stabilite i autorizate
veniturile i cheltuielile anuale ale statului. Legile finanelor publice stabilesc sursa,
mrimea i destinaia resurselor statului. Prezentarea juridic a bugetului grupeaz
16

Articolul 113 In fie-care an Adunarea deputatilor inchea socotelile si voteza bugetul. Tote veniturile sau
cheltuelile Statului trebuesc trecute in buget si in socoteli. Bugetul se va presenta, tot-d'auna cu un an inainte de
punerea lui in aplicare, Adunarei deputatilor si nu va fi definitiv de cat dupa ce se va vota de densa si sanctiona de
Domn. Deca bugetul nu se voteza in timp util, puterea esecutiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului
precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de un an peste anul pentru care a fost votat.
17

Articolul 114 In frecare an Adunarea deputatilor incheie socotelile si voteaza bugetul. Toate veniturile sau
cheltuelile Statului trebuiesc trecute in buget si in socoteli. Daca bugetul nu se voteaza in timp util, puterea
executiva va indestula serviciile publice dupa bugetul anului precedent, fara a putea merge cu acel buget mai mult de
un an peste anul pentru care a fost votat.

54

operaiunile cu caracter definitiv i operaiuni cu caracter temporar, aa cum vom vedea n

prezentarea principiilor bugetare.
n Romania, cele mai importante reglementri legislative realtive la sistemul
financiar publice sunt Constituia Romaniei, Legea finanelor publice, Legea finanelor
publice locale, Legea responsabilitatii fiscal-bugetare.
n sistemul financiar romnesc exist diferene semnificative ntre prevederile
Constituiei i cele ale Legii 500-2002 legea finanelor publice. n Constitu ie la art.138,
alin (1) se folosete termenul de buget public naional ce cuprinde bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele locale ale comunelor, ale oraelor, i ale
judeelor. Legea 500-2002 folosete termenul de sistem bugetar ce desemneaz un
sistem unitar de bugete care cuprinde bugetele prevzute la art. 1 alin. (2) :
a) bugetului de stat;
b) bugetului asigurrilor sociale de stat;
c) bugetelor fondurilor speciale;
d) bugetului trezoreriei statului;
e) bugetelor instituiilor publice autonome;
f) bugetelor instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat,
bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
g)

bugetelor

instituiilor

publice

finanate

integral

din

venituri

proprii;

h) bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat
i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
i) bugetului fondurilor externe nerambursabile i bugetele locale.
Prin urmare, atunci cnd ne referim la legea finaelor publice vom avea n vedere un
criteriu instituional de prezentare a finanelor publice, avnd n vedere c aceast lege se
refer la finanele: statului, administraiilor publice locale (judee, comune, orae),
administraiile asigurrilor sociale de stat, instituii ale administraiei centrale cu activiti
de producie de servicii gratuite ctre populaie.
Sursele dreptului bugetar, ale legislaiei financiare sunt multifilon i guvernate, ca i
n alte domenii ale dreptului public, de principiul ierarhizrii normelor, ncepnd cu
prevederile constituionale i finaliznd, cu cele aprute din jurispruden ( surse
constituionale, reglementri europene (directive i regulamente), legislaie organic, surse

55

legislative comune (de tipul legii bugetare anuale sau de tipul legilor pentru rectificare
bugetar), ordonane de urgen.

n rile UE, Pactul de stabilitate i cretere (Amsterdam, 1997), dar i Regulamentul

(CE) nr. 1467/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind accelerarea i clarificarea aplicrii
procedurii

de

deficit

excesiv

[Jurnalul

Oficial

209 din

2.8.1997]

i Regulamentul (CE) nr. 1466 al Consiliului din 7 iulie 1997 privind consolidarea
supravegherii poziiilor bugetare i supravegherea i coordonarea politicilor economice
[Jurnalul Oficial L 209 din 2.8.1997] impun constrngeri bugetare la nivelul rilor
membre ale zonei euro, dar i asupra celorlalte ri membre ale UE, printr-un mecansim
legislativ cvasi-constituional. Supravegherea multilateral, pentru realizarea unor poziii
bugetare echilibrate sau excedentare pe termen mediu, reprezint principala msur de
coordonare bugetar la nivelul zonei euro. n caz de dep ire a pragului superior al
datoriei, de 3% asupra statelor cu astfel de probleme se declan eaz procedura deficitului
public excesiv, care, n decurs de un an, se poate finaliza cu sanc iuni asupra acestora. n
rile euro aceast procedur declana aplicarea de sanciuni financiare, iar n rile non
euro, poate determina blocarea accesului la fondurile UE. Fa de deciziile din 1997,
privind procedura mai sus amintit, n 2005 regulamentul nou aprobat a condus la o
atenuare a modalitilor de sancionare. Astfel, n anumite circumstan e se permite
depirea deficitului de 3%, dup cum, n caz de cretere negativ, dep irea automat a
acestuia este acceptat temporar. Deasemenea dac, apare necesitatea unor cheltuieli
publice mai mari datorate unor obiective comune, precum dezvoltarea activit ilor de
cercetare-dezvoltare, creterea nivelului investiiilor, apariia unr cheltuieli noi determinate
de intervenii externe sau creterea nivelului contribuiilor la bugetului european, ori
pentru reforme structurale, de tipul reformei pensiilor - prin apari ia sistemelor obligatorii
prin capitalizare - se pot obine derogri de la obiectivul deficit 3%. Procedura de deficit
excesiv a fost declanat pn acum pentru mai multe state Fran a, Germania, Italia,
Olanda, Polonia, Marea Britanie, Grecia, Lituania, Malta, Ungaria, precum i pentru
Romania fr a se ajunge la finalizarea acesteia (amend de 0.2% din PIB, la care se
adaug o zecime din diferena ntre deficitul constatat i plafonul maxim prevzut), n
niciunul din cazurile de mai sus.

56

Caracter obligatoriu Bugetul de stat este aprobat sa anual de ctre Parlament sub
denumirea generic de legi bugetare anuale, devenind astfel obligatorie execuia acestuia
n parametrii stabilii de Parlament;
Caracter previzional Bugetul este instrumentul cel mai important la dispozi ia Guvernului
pentru a atinge obiectivele de cretere economic i de dezvoltare sustenabil. El reflect
politica economic i social a statului, obiectivele prioritizate, politicile sectoriale prin care
statul alege s susin anumite activiti economice..
Bugetul este un tablou de bord al vieii naionale, ce a suscitat din partea cercettorilor
n economie i alte tiine sociale polemici ascuite, pentru unii find un panaceu pentru
ciclicitatea economic, o soluie mpotriva omajului, n timp ce alii l consider o cutie a
Pandorei, o surs a dezechilibrelor economice.
Chiar dac s-au fcut importante progrese n cunoaterea cadru cu cadru a efectelor
unei politici bugetare, previziunea pe termen scurt i mediu este n continuare o provocare
imens pentru instituiile care elaboreaz, voteaz i pun n practic bugetul na ional.
Multitudinea modelelor prin care se calculeaz efectele unei msuri bugetare, ipotezele
reinute, reflect un proces constant i continuu de raionalizare n construc ia bugetar,
care trebuie ns s fac fa unei incertitudii accentuate i constante n spaiul economic.
Acest proces de previziune, de adaptare anticipativ reprezentat de construcia bugetar este cu att mai dificil, cu ct, economiile naionale, datorit unui proces de dependen
internaional tot mai evident, pot fi supuse, imprevizibil, unor importante ocuri externe
de origine divers (de la criz bursier sau monetar pn la crize politice). De pild, n
Romnia, scderea drastic a PIB-ului cu 6.6% n 2009, este expresia unei asemenea
influene externe, care a fcut extrem de dificil susinerea unor angajamente bugetare, n
condiiile diminurii volumului veniturilor atrase la buget din sursele curente. Faptul c
bugetul rmne, n final, un act de aproximare a unei realiti viitoare este reflectat i n
recunoaterea implicit a acestei situaii de ctre legiuitori - prin introducerea n cadru
legislativ bugetar a sistemul rectificrii - prin care se realizeaz ajustri pe parcurs ale
deciziilor ce privesc sistemul bugetar, att din punct de vedere al procedurilor bugetare ct
i din punct de vedere al difuzrii coreciilor.
Caracter financiar - aa cum am artat bugetul este un instrument financiar previzional,
creat pe baza evalurii realiste a veniturilor (mai precis o subevaluare) i a plafonrii

57

creditelor bugetare. Acest tip de abordare n designul bugetar se datoreaz faptului c tipul
de impozitare bazat pe repartiie face, pe de o parte, imposibil evaluarea exact a
veniturilor, iar pe de alt parte, deoarece destinaiile suplimentare, neprevzute ale
veniturilor aprute pe parcursul execuiei bugetare pot fi mai u or gestionate. Pe de alt
parte, mecanismul financiar public nu trebuie privit doar din perspectiv tehnic
(instrumente ale construciei bugetare, consisten a regulilor interne, gestionare a
deficitelor ori excedentelor etc), acesta fiind parte a unui sistem mai amplu, de legitimare a
puterii publice. Introducerea unor principii de responsabilitate public n gestionarea
finanelor i asumarea acestora de ctre puterea politic au diminuat puterea discreionar
a acesteia, diminund i capacitatea de manipulare a fondurilor publice pentru ctigarea
bunvoinei alegtorilor.
Tabellini i Alesina, ntr-un articol fundamental din 1990, concluzionau asupra nevoii de
a fi realizate aranjamente instituionale care trebuie s separe alegerile intertemporale de
deciziile viznd alocarea resurselor publice. Scopul acestor aranjamente este acela de a
preveni utilizarea deficitelor bugetare n scopuri strategice. Pentru acetia, datoria public,
este utilizat ca o variabil strategic, ce leag actul guvernrii de azi, de actele guvernelor
ce succed. Ori de cte ori exist diferene de strategie economic ntre partidele aflate n
competiie, aceast interaciune strategic ntre prezentul guvernrii i viitorul acesteia
genereaz o situaie de suboptimalitate n evoluia datoriei publice. Ori de cte ori cetenii
exprim divergene puternice asupra compoziiei consumului public, guvernul are tendina
de a supraevalua problema datoriei publice, fa de situaia n care ar exista un acord ntre
ceteni sau fa de situaia n care realegerea guvernului ar fi sigur. Cu ct polarizarea
politic este mai mare, cu att mai mare este tendina de supraevaluare a problemei
datoriei publice. Deficitele fiscale reprezint,n opinia acestora, rezultatul agregat al
conflictelor politice ntre grupuri diferite de ceteni.18
Persson i Svenson ntr-o lucrare din 1986, ntr-un model de analiz cu dou partide politice
unul conservator, cellalt liberal afirm c partidul conservator va alege s lase
motenire deficite mai mari i s colecteze mai puine taxe, pentru a fora partidul
succesor la putere s cheltuiasc mai puin. Partidul liberal succesor, n schimb, va
alege s lase un surplus conservatorilor.
Cele dou lucrri arat c, un sistem de guvernare democratic, n care cetenii au
viziuni puternic polarizate asupra compoziiei cheltuielilor publice va experimenta, deficite
mai mari i datorie public mai mare, n raport cu societile, fr sisteme democratice, cu
18

Alesina, Alberto, and Guido Tabellini. 1990. A positive theory of fiscal deficits and government debt. Review of
Economic Studies 57, no. 3: 403- 414, p.25.

58

planificatori sociali desemnai pentru totdeauna. n sistemele democratice, guvernele care

nu au certitudinea ctigrii alegerilor, nu internalizeaz n ntregime costurile asociate
datoriei public (taxe mai mari i consum mai puin n viitor pentru a putea plti datoria).
Necesitatea gestionrii eficiente a banilor publici, chiar i pentru considerente
pragmatice (realegerea i diminuarea constrngerilor bugetare viitoare) pentru asigurarea
sustenabilitii finanelor publice pe termen lung este adesea conturnat de o preferin
pentru cheltuieli publice n statele moderne, n care se angajeaz - a a cum consider
reprezentani ai dreptei politice sau ai curentului neoliberal cheltuieli prea multe pentru
prestaii sociale, pentru servicii publice sau pentru mai muli funcionari publici fenomen pe
care Niskanen l numete deriv birocratic, deoarece performana economic nu este nici
ncurajat nici sancionat19.
Preferina pentru cheltuieli publice are i o puternic dimensiune cultural i istoric.
Socializarea unor bunuri i servicii publice este i o expresie a dependenei de cale (path
dependecy). De pild, studiul OECD din 2007, Perspective economice arat c n rile
care fac parte din respectiva organizaie nivelul cheltuielilor publice este ntre 30% din PIB n
Coreea de Sud i 55.5% n Suedia. n SUA, cheltuielile pentru sntate (15% din PIB sunt
mai mari dect media UE, dar sunt preponderent finan ate din surse private. Ponderea
cheltuielilor publice n PIB n SUA este de 44%, n timp ce media UE este de 75%, iar
procentele respective reflect un trend relativ constant cel puin dup cel de al doilea razboi
mondial.
Realitatea finanelor publice n statele dezvoltate contemporane, nu poate fi ns,
caracterizat, doar printr-o simpl preferin expresie a utilitii individuale a publicului
i a guvernelor, determinat de latena dat de obinuin, cultural, ori datorat intereselor
de tip politic. Dealtfel, evoluia istoric a ratei prelevrilor obligatorii, arat c, n rile
OECD, n ultimii 50, acestea au crescut constant dup cum urmeaz: 1965: 27%, 1975:
33%, 1985:37%, 1998:39% i 2007:39%, proces ce nu poate fi doar expresia unor rigiditi
culturale ori de structur.
n analiza evoluiei ascendente a veniturilor i cheltuielilor publice trebuie s disjungem
ntre argumente privind utilitatea politic i argumentele de management public. n
continuare vom prezenta o parte a acestei ultime categorii de argumente.
A.Unele din cheltuielile publice au crescut - n numeroase state - ca urmare a unei strategii
generale de descentralizare i transfer de sarcini financiare (de pild trecerea unor spitale,
coli generale sau a instituiilor de nvmnt secundar ori a unor instituii culturale i de
19

Marc Leroy, Sociologie des finances publique,La Decouverte, p.18, Paris, 2007

59

loisir n gestiunea administraiilor locale sau a comunitile teritoriale) cheltuielile publice

au crescut. Transferul, n sine, nu ar trebui s duc dect la o redistribuire a resurselor
financiare (de la bugetul de stat la cel local), determinat de aplicarea principiului
subsidiaritii, prin care se urmrete apropierea deciziei de cetean. Aplicarea acestui
principiu a determinat ns, o diluare a responsabilitilor i parcurgerea unui drum critic
mai lung de ctre contribuabili pentru rezolvarea unei probleme specifice. Descentralizarea
a condus la costuri de personal mai ridicate, deoarece fiecare strat local revendic o
responsabilitate i deci un personal suplimentar capabil s soluioneze problema aprut.
O autoritate local, poate fi astfel considerat, n terminologia lui Acemoglu o instituie
extractiv de resurse financiare, ce redimensioneaz n sus, costurile aferente rezolvrii
unei probleme ce implic o autoritate public (de pild creterea numrului de autorizaii
pentru nceperea unei afaceri). Acesta este fenomenul derivei birocratice pe care l
semnala Niskanen.
Un exemplu suplimentar pe care putem s l prezentm este urmtorul: pentru
realizarea unui proiect civic pe rul Dimbovita, n Piaa Unirii din Bucureti sunt necesare
avize de la urmtoarele instituii: Primria General, Primria sectorului 3, Primaria
sectorului 4, Apele Romane, Apa Nova, Biblioteca Naional i Ministerul Culturii,
Ministerul Mediului.
Tot o situaie care expliciteaz, din perspectiva acestui criteriu, creterea cheltuielilor
publice este i acela al apariiei regimurilor de asigurri de pensii private obligatorii (aa
numitul pilon 2). Prin aceast reglementare s-au creat fonduri de resurse de pensii private
obligatorii prelund din contribuiile de asigurri sociale de stat procente ce au mers ctre
aceste fonduri. Plata actual a pensiilor realizndu-se din fonduri mai reduse a determinat
o cretere a nevoii de mprumuturi publice.
B.Un al doilea argument pentru o cretere determinat structural i nu de preferine,
subiectiv este furnizat de situaia bugetelor asigurrilor sociale, a cror cretere este
determinat nu doar de suplimentarea beneficiilor fr a exista o concordan cu nivelul
contribuilor (cretere determinat de conjuncturi politice, grupuri de presiune sau situaii
economice dificile i dilematice ce faci atunci cnd restructurarea unor industrii creeaz
omeri n perioad de evoluie slab a economiei?, plteti ajutoare de omaj sau pensionezi
anticipat?) ci de o cretere demografic puternic a populaiei n vrst de pensionare , deci
de un factor structural. n unele ri dezvoltate creterea cheltuielilor cu asigurrile sociale
explic 70 % din sporul cheltuielilor publice ntre 1980 i 2005. Dac lum n considerare

60

i asigurrile de sntate, putem observa c asumarea de ctre autoriti, a unui obiectiv

precum creterea nivelului de sntate a populaiei, indiferent de venit sau categorie socio
profesional, a condus la sporirea alocaiilor financiare pentru diversele programe din
domeniul sntii.
C.n acelai timp, o serie de achiziii publice devin mai scumpe deoarece produsele n
sine devin mai scumpe (cazul tehnologiei implicate n actul medical), dar i datorit
costurilor cu cercetarea pentru noile produse din domeniul farmaceutic (n acest caz
compensarea implic cheltuieli mai mari, statul cheltuind mai mult cu medicamentele
subvenionate). Deasemenea, n domeniul aprrii naionale, achiziiile au devenit mai
scumpe, n principal datorit creterii performanelor tehnice ale noilor mijloace de
aprare, dar i datorit existenei unui numr redus de furnizori agreai de autoriti.
Nu trebuie uitat n acest caz i nevoia unor bugete mai ridicate pentru aprare, ca urmare
a creterii numrului de conflicte internaionale i participrii la aciunile unor organizaii
de aprare colectiv.
D.Globalizarea economic reprezint un alt proces pe care l putem considera cauz a
creterii cheltuielilor publice (cel puin a unor componente ale acestora). Pentru Pierson,
unul din reprezentanii neo-instituionalismului prin teoria rezilienei statului i a
compensrii critice, statul urmrete limitarea efectelor negative ale globalizrii economice
precarizarea muncii, insecuritatea ridicat, fenomenul srciei la persoanele cu venituri
salariale, creterea inegalitilor prin creterea finanrii programelor sociale pentru
inserie, pentru asigurarea unui venit minim garantat, recalificrii ori sprijinirii
ntreprinztorilor ce angajaeaz omeri tineri sau n vrst. Pierson explic aceast idee
prin conceptul de retroaciune politic(policy feedback), instituiile statului fiind structuri consecin (consequential structures) ale altor politici publice. Politicile publice sunt
deopotriv punctul de plecare i cel final al analizei deoarece politicile creeaz politici.
Pentru Pierson, politicile publice se reformeaz puin sau deloc deoarece autoritile
politice: a.sunt prizonierele perioadei scurte datorit ciclului electoral; b.au dificulti s
recunoasc i s msoare eficacitatea unor politici publice; c.au probleme de mobilitate
decizional dearece, n democraiile moderne exist instituii care rigidizeaz decizia cum este de pild, Constituia; d. trebuie s mobilizeze masiv public interesat dar i iniiat,
pentru schimbri de paradigm de aciune public, sarcin dificil avnd n vedere
abstinena electoral a cetenilor.

61

Chiar dac tehnic, se justific, reforma instituiilor ce creeaz i pun n practic

politici publice, reformele radicale sunt practic imposibile deoarece aceasta nseaman
retragerea unor beneficii importante acordate unor segmente socioprofesioanale
semnificative, autoritile guvernamentale adoptnd strategii de evitare a blamului (blame
avoidance). Autorul la care am facut referire in randurile de mai sus, consider c situaia
rezilienei politicilor publice i a cheltuielilor bugetare ridicate poate fi explicat pe baza
unor raionamente valabile n dezvoltarea i meninerea unei afaceri. Pentru acesta, patru
considerente importante fundamenteaz mecanismele de ranforsare: a.Costurile ridicate
pentru investiii i instalare, ce pot fi rentabilizate doar pe termen mediu i lung, b.efectul
de nvare savoir faire-ul obinut n procesul de producie conduce la randamente
ridicate pe msura creteri scalei produciei, ceea ce face ca, pe msura creterii ineriale a
produciei s creasc i eficiena, c.efectele de coordonare adoptarea de catre alii a unei
proceduri de producie existente, ca urmare a unei constrngeri de coordonare, face ca
avantajul iniial s creasc, i 4. ateptri adaptative s tii s faci o bun alegere, indivizii
i instituiile trebuie s se adapteye anticipnd evoluiile comune.
E.Un alt motiv pentru creterea structural a cheltuielior publice este acela
determinat de costurile de reglementare. Statele i entitile de gestionare suprastatal,
regional cheltuie mai mult pentru administraii de supraveghere, de reglementare, de
protecie a consumatorilor, de standardizare etc., n condiiile n care accesul la structurile
de producie s-a democratizat i numrul firmelor ofertante de diverse produse i servicii
a crescut.

Concurena ridicat din domeniul produciei de bunuri a determinat i o

strategie cost, race to the bottom a firmelor, uneori cu efecte negative asupra calitii
produciei i siguranei consumatorului. Autoritile publice,

urmrind

satisfacerea

corect i sustenabil a nevoilor consumatorilor, au birocratizat procesul de producie,

impunnd - prin autoritile de reglementare i protecie norme tehnice de producie,
pentru sigurana consumatorului - ceea ce a determinat o cretere a cheltuielilor publice
aferente acestor autoriti de reglementare. n acelai timp, administraiile na ionale,
datorit participrii la organizaii

supranaionale, au fost obligate s creeze divizii,

compartimente, posturi de munc sau chiar ministere care joac rol de intermediar n
legtura dintre instituile administraiei naionale i cele supraregionale. Evident acestea
structuri contribuie la creterea numrului de salariai n sectorul public.

62

F.Autorul francez Pierre Rosanvallon, consider c evoluia ascendent a cheltuielilor

publice este expresia unei aprofundri a democraiei, prin adugirea drepturilor sociale
celor politice, expresie a modernitii statutului de cetean. Rezultatul acestor acumulri n
drepturile ceteanului modern este o cretere a nevoii de resurse publice, mai ales c
cetenii statelor moderne au devenit extrem de ataai de protecia social i de drepturile
derivate din atributul de social. Statele europene cheltuiau, in perioada de final a Evului
Mediu i pn n a doua jumtate a secolului al XIX-lea, sume insignifiante pentru
calitatea viei (de pn la 2.5% din PIB). Dup aceast perioad cheltuielile pentru
creterea calitii vieii au crescut constat, expresie, aa cum am artat, a noului statut al
ceteanului.
G.O alt surs de cretere a cheltuielilor publice este, pe termen scurt, conjunctura
economic. n caz de conjunctur nefavorabil, nivelul cheltuielilor cu presta ii sociale
crete. Nivelul indemnizaiilor pentru omaj cunoate un nivel mai ridicat, numrul
omerilor crescnd n perioade de criz economic. Volumul indemniza iilor de sprijin sau
al resurselor viznd venitul minim crete datorit efortului de compensare de venituri
realizat de stat.

H.n acest context, trebuie amintit i argumentul culturii politice n creterea

cheltuielilor publice, expus de de Wildavsky (1986). Acesta distinge patru tipologii culturale
susceptibile s influeneze politicile bugetare i deci cheltuielile publice.
1.Cultura pieei libere i autoreglementrii care limiteaz bugetul public i refuz
egalizarea veniturilor prin redistribuirea indirect.
2.Cultura ierarhiei instituionalizate legitimeaz o ordine colectiv inegalitar, ntr-o
societate de status difereniat i ncurajeaz cheltuielile publice, dar o slab redistribuire
ctre clasele de status inferior.
3.Cultura egalitar sectarian - bazat pe redistribuiri masive pe vertical,
ncurajnd programele sociale, dar i o colectare a impozitelor mai sczut.
4.Cultura fatalist, fr strategie bugetar.
Pentru aceste categorii sursa eecurilor guvernamentale este mereu alta. Pentru
fundamentalitii pieei de vin este lipsa de productivitate a indivizilor, pentru egalitari ti
sunt autoritile care tolereaz inegalitile, iar pentru reprezentan ii ierarhiei
instituionalizate de vin sunt devianii.

63

I. Evenimentele catastrofice. Peacock i Wiseman (1967), reprezentani ai teoriei

ireversibilitii creterii cheltuielilor publice i a fiscalitii coreleaz evoluia taxrii cu
evenimentele catastrofice din societate (cele dou razboaie mondiale). Cheltuielile publice
cresc, n epoca modern, dar rata nu este constant. Cei doi autori utilizeaz sintagma
displacement effect pentru a arta de ce cresc cheltuielile publice masiv dup perioade de
rzboi.
In settled times, notions about taxation are likely to be more influential than ideas
about desirable increases in expenditure in deciding the size and rate of growth of the
public sector. There may thus be a persistent divergence between ideas about desirable
public spending and ideas about the limits of taxation. This divergence may be narrowed
by large-scale social disturbances, such as major wars. Such disturbances may create a
displacement effect, shifting public revenues and expenditures to new levels. After the
disturbance is over new ideas of tolerable tax levels emerge, and a new plateau of
expenditure may be reached, with public expenditures again taking a broadly constant
share of gross national product, though a different share from the former one.20
Perioadele de rzboi determin o mai mare indulgen public, toleran fa de taxe
care n perioad de pace par intolerabile, pentru a putea fi susinut efortul financiar masiv
pentru rzboi. n perioada de dup rzboi aceast toleran pentru cheltuieli mai mari se
menine, scopul fiind intirea unor nevoi sociale aprute ca urmare a derulrii rzboiului
(pensii de rzboi, plata datoriilor i a dobnzilor pentru acestea, cheltuieli pentru reparaii de
rzboi, pensii pentru urmaii celor czui n rzboi)..
J. Pentru teoria tradiional a finanelor publice, creterea dimensiunilor statului se
datoreaz creterii cereri sociale pentru bunuri i servicii produse de stat. Cererea social
de bunuri colective a condus la creterea cheltuielilor statului. Aceast explicaie este
atribuit lui Wagner, autorul legii care i poart numele. Acesta este preocupat de trendul
secular de evoluie a cheltuielilor publice. Pe baza observaiilor statistice consider c
valoarea raportului dintre cheltuielile publice i produsul naional brut este mai mare dect 1,
cu alte cuvinte, relaia este elastic. Semnificaia acestei valori este aceea c cererea pentru
bunuri colective crete mai repede ca veniturile produse de comunitatea naional.
Creterea veniturilor populaiei, o determin pe aceast s

afecteze o parte i mai

20

Alan T. Peacock, Jack Wiseman, The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom,
http://www.nber.org/chapters/c2302, p.25, NBER, 1961.

64

importan a veniturilor (prin impozite mai mari) pentru cheltuieli publice. Creterea
impozitelor determin o cretere i mai mare a cererii de bunuri publice, care nu este
sensibil la variaia preului bunurilor respective. Astfel, cererea de bunuri publice explic
creterea impozitelor. La aceast relaie putem aduga i evoluia ascendent a preului
bunurilor respective.
Urmtorul reper explicativ, atrage atenia asupra influenei costurilor n producia de
bunuri publice
K. Baumol i efectul de imitaie indus. Pentru Baumol, creterea unor cheltuieli
publice se datoreaz aa numitei boli a costurilor.

Autorul american afirm c n

anumite sectoare economice are loc o cretere a salariilor fr legtur cu creterea

productivitii. Pentru acesta modelul clasic al evoluiei salariului n strns legtur cu
nivelul productivitii nu poate explica evoluii divergente fa de evoluia productivitii a
salariilor n anumite sectoare ale economiei. n general, n sectoare economice intensive n
munc, productivitatea nu poate s creasc sau crete puin (educaie, asisten copii n
cree, servicii culturale, servicii administrative). Cu toate acestea, nivelul salariilor n aceste
sectoare crete i el deoarece, afirm Baumol, dac nu are loc creterea respectiv exist
riscul ca aceste sectoare s nu mai produc serviciile respective deoarece angajaii vor dori
s activeze n sectoarele cu productivitate ridicat i deci, cu salarii mari.
L.Urbanizarea. Procesul nentrerupt de urbanizare din epoca modern a determinat
o semnificativ cerere pentru investiii publice n infrastructur. Strzi asfaltate cu
semnalizrile necesare, canalizare, ap curent, iluminat public, reprezint elemente de
infrastructur ce au impus utilizarea unor fonduri publice din ce n ce mai mari.
M.Nu trebuie uitate concluziile colii alegerilor publice (Downs, Buchanan, Tullock)
care aduc o alternativ explicativ pornind de la critica modelelor tradiionale (ultimele trei
puncte de mai sus), afirmnd c venitul mediu nu este singurul parametru determinant al
evoluiei cheltuielilor publice. Unele studii econometrice, arat c o elasticitate puternic
superioar unitii privind cererea de bunuri publice se regsete doar n privina
serviciilor de pompieri, parcurilor i slilor de sport. Pentru coala alegerilor publice
ipotezele finanelor publice clasice privind creterea cheltuielilor publice nu se susin, n
cazul unei analize substaniale. Acetia pun n cauz n primul rnd principiul
unanimitii, al posibilitii agregrii de preferine individuale, n preferine sociale,

65

chestiune avut n vedere, nc din anii 50, de Kenneth Arrow, atunci cnd enuna teorema
imposibilitii. Producia de bunuri publice nu sunt nici rezultatul unei unanimitii (toi
cetenii sunt de acord cu pstrarea ordinii interne de un serviciu public de ordine i paz),
nici cel al unei majoriti. Ea este rezultatul unei coaliii de minoriti. Statul nu este
capabil s rezolve problema imperfeciunilor pieei, pentru c el caut s rspund cererii
unei coaliii, crend dou categorii de ceteni: favorizai (faciuni-n sensul formulat de
politicianul roman Cicero), ce pltesc mai puin dect primesc i prejudiciai (pltitori nonutilizatori). Grupul, grupurile de favorizai, faciunile, beneficiaz prin redistribuire de
anumite bunuri, fr a fi preocupai de eficacitatea distribuiei respective.
Pentru Anthony Downs beneficiarii sunt categoriile srace, pentru Niskanen,
Buchanan i Tullock birocraia i electorul median pentru Black i Stigler. Pentru aceast
coal birocraia este n acelai timp principal i agent. Distribuia, este n acest context un
joc cu sum nul (ntre favorizai i prejudiciai) sau cu sum negativ. Nivelurile
superioare de management ale instituiilor publice, autodilat, din perspectiva numrului
de personal i atribuiilor, instituiile conduse, ceea ce duce la o nevoie mai ridicat de taxe
pentru finanarea aparatului administrativ. Aceast nevoie, nu este chestionat sau blocat
de legislativ, deoarece acesta este vote dependent urmrind ctigarea alegerilor viitoare.
Astfel, talia instituiilor publice i nivelul cheltuielilor publice cresc, urmare a unor
procese de mimesis instituional i de automaximizare a utilitii.
Pe fondul pesrsistenei unor asemenea practici instituionale cu efecte negative asupra
evoluiei cheltuielilor publice, n practica financiar internaional au fost dezvoltate
constrngeri legislative, cu rol de reguli fixe, pentru diminuarea acestor practici.
n Romania, putem evidenia prevederile legislative ce permiteau angajarea n
sectorul public pe baza regulii 1 la 7, sau 1 la 2, ori 1 la 1, ce ncerca meninerea nivelului
angajarilor n sectorul public relativ stabil. Totui, aceste prevederi, de tip numerus
clausus, alturi de cele ce introduc reguli stricte privind evoluiile salariale, au condus la
apariia altor dezechilibre, cu efecte negative evidente chiar pe termen scurt (evoluia
negativ a PIB-ului, creterea omajului datorit diminurii consumului intern, disfuncii
n activitatea unor instituii ca urmare a diminurii numrului de salariai).
Caracter politic - bugetele publice sunt expresia afirmrii unor alegeri politice. Bugetele sunt
expresia manifestrii unei autoriti politice. Ele exprim alegeri politice, valori politice.
Bugetele moderne sau post-moderne (aa cum par ele n secolul al XXI-lea) nu reflect, n
sine, valorile politice consacrate care au marcat clivajul tipic secolului al XX-lea stnga-

66

dreapta. Clivajul stnga-dreapta, nu este neaprat semnificativ, n finanele publice

moderne, n privina construciei bugetare.
Astfel, studii realizate n Marea Britanie, SUA, Frana sau n rile OECD, au scos n
eviden situaii relativ eterogene pe care le putem sumariza astfel: n Anglia, stnga la
putere, se traduce n plan bugetar i fiscal prin cretere a ratei fiscalit ii, a nivelului
cheltuielilor publice.
n SUA, democraii i republicanii au atitudini opuse n privin a evolu iei cheltuielilor
publice, dar, la republicani atitudinea conservatoare (influena partizan) privind
cheltuielile publice a fost mult mai puternic atunci cnd a fost preedinte democratul Bill
Clinton.
n Marea Britanie impozitele ridicate pe patrimoniu i pe succesiuni au fost introduse,
dup primul rzboi mondial, de guvernul conservator.
Studiul Cusack (1999) pe 14 ri OECD, a artat c stnga, n perioada 1961-1991, a fost
mai atent la disciplina bugetar n comparaie cu dreapta care, preocupat de reduceri
fiscale nu a mai avut aceeai atitudine fa de cheltuielile bugetare.
Un meta-studiu realizat n 2001 (Imbeau i alii), pe lucrri realizate pe acest subiect
evideniaz c din 43 de studii doar 14 au demonstrat c este important culoarea
guvernului, n analiza evoluiei cheltuielilor bugetare.
La fel s-a ntmplat n Frana guvernat de preedintele Sarkozy.
n acelai spaiu economic, n intervalul 1977-2001, intr-un studiu realizat pe bugetele
oraelor de peste 50000 de locuitori s-a observat c, dup alegeri, bugetele au fost
diminuate att n spaiile ctigate de dreapta ct i n cele de stnga.
n rile scandinave, creterile cheltuielilor publice nu se pot explica prin factorul politic
aa cum argumenteaz studiul Midtbo (1999).
Nici n Romania, in ultimii ani nu putem afirma c dihotomia stnga-dreapta, n
guvernare este responsabil de evoluia deficitelor publice. Mai curnd, constrngerile
internaionale, determinate de adeziunea la insituii i aranjamente supranaionale,
determin evoluia deficitului bugetar. Structura cheltuielilor publice, ns, poate fi un
predictor pentru explicaile de tip ideologic. De pild, finanarea pe baz de performan n
nvmntul superior poate fi o expresie a unei abordri ideologice de dreapta privind
politicile publice, n timp ce finanarea pe student-echivalent expresia unei politici de
stnga, deoarece finaneaz n mod egal toi participanii la activitatea din sectorul teriar
ale educaiei.

67

Studiile respective vin s confirme n mare msur opinia obsolescen ei clivajului stngadreapta (Lasch, 1991), pe motivul mprtirii, att de stnga ct i de dreapta, a acelorai
valori fundamentale privind construcia bugetar.
Finanele clasice (aproximativ secolul al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea) consider
bugetul public ca o list a cheltuielilor i a veniturilor publice fr existen a unei legturi
cu dinamica economiei naionale, cu evoluiile ndicatorilor macroeconomici i cu
obiectivele de guvernare. Aa cum am mai artat, concepia neutralitii bugetare, a
limitrii cheltuielilor, a echilibrului bugetar predomin n discursul economitilor i
politicienilor din secolul al XIX-lea i nceputul secolului al XX-lea. Economistul francez
Maurice Duverger a adugat acestor caracteristici i o a patra caracterul neproductiv al
acestuia. Bugetul clasic este consumator, investiiile nu reprezint un articol bugetar.
Finanele moderne leag existena bugetui de dinamica ntregii economii naionale, politica
bugetar reprezentnd un element definitoriu al politicilor conjuncturale, macroeconomice
sau structurale aflate la dispoziia autoritilor publice. Bugetul n proiecia sa modern,
abandoneaz principiile clasice. El este deschis (statul fiind un participant activ pe piaa
mprumuturilor naionale i internaionale), este dezechilibrat (ciclic sau sistematic), este
intervenionist i productiv (cheltuielile bugetare reprezint o soluie pentru asigurarea unei
dezvoltri armonioase i de lung durat a economiei).
Bugetul public se elaboreaz plecnd de la indicatorii economiei naionale, cuprinznd
numai resursele i cheltuielile autoritilor publice.
n discursul specializat se face diferena ntre bugetul general consolidat i sistem bugetar.
Buget general consolidat reprezint ansamblul bugetelor, componente ale
sistemului bugetar, agregate si consolidate ntr-un ntreg.
Prin consolidarea bugetar se nelege operaiunea de eliminare a transferurilor de
sume dintre dou bugete componente ale bugetului general consolidat, n vederea evitrii
dublei evidenieri a acestora. Diversele categorii de bugete publice la nivel naional sunt
tratate ca un ntreg, aa cum n practica financiar contabil din spaiul privat se ntmpl
n cazul bugetelor firmelor multinaionale, cnd bugetele societilor din conglomerat sunt
agregate.

68

De exemplu, conform clasificaiei bugetare, de la bugetul de stat se realizeaz

transferuri consolidabile, precum:
- transferuri din bugetul de stat ctre bugetele locale pentru investi ii finan ate par ial din
mprumuturile externe;
-transferuri din bugetul de stat pentru echilibrarea bugetelor locale;
- transferuri din bugetul de stat catre bugetul asigurrilor sociale de stat;
- transferuri din bugetul de stat catre bugetul fondului de asigurari sociale de sanatate
(contributia datorata de persoanele care satisfac serviciul militar in termen, etc.).
Astfel, dac nu se realizeaz operaiunea de consolidare bugetar sumele respective
pot fi evideniate de dou ori.
Conform prevederilor legale sistemul bugetar este alctuit din:
a.bugetul de stat;
b.bugetul asigurarilor sociale de stat;
c.bugetele fondurilor speciale;
d.bugetul trezoreriei statului;
e.bugetele institutiilor publice autonome;
f. bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul
asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz;
g. bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii;
h. bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale
caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publicei);
i. bugetul fondurilor externe nerambursabile i
j) bugetele locale.
Structura administrativ a statelor moderne furnizeaz un criteriu important pentru
organizarea sistemului bugetar public.
Astfel, n statele unitare, sistemul bugetar este organizat pe dou nivele: bugetul
administraiei centrale de stat i finanele teritoriale , bugetele administraiei locale. n
statele federale (Germania, Austria sau Belgia, SUA, Brazilia),

sistemul bugetar este

stabilit pe trei nivele : bugetul federaiei (1), i bugetele bugetele statelor membre, ale
provinciilor sau ale landurilor (2) i bugetele locale (3).

69

Aspecte generale i proceduri bugetare:

nscrierea i aprobarea oricrei cheltuieli publice se face doar n condiiile stabilirii
resurselor din care se vor efectua. Sumele care se cuvin statului se fac venit la bugetul
de stat, dac prevederile legale nu prevd altfel.

Niciun impozit sau taxa nu se nscriu n buget dac nu sunt stabilite prin lege.

n sistemul financiar public romnesc de regul, toate impozitele indirecte sunt

venituri ale administraiei centrale de stat, iar impozitul pe avere, este venit la
bugetele locale.

Sumele aprobate n limitele crora se pot efectua cheltuieli cu caracter public

reprezint credite bugetare care nu pot fi depite.

Excedentele anuale rezultate din execuia bugetelor instituiilor publice, finanate

integral din venituri proprii, se reporteaz n anul urmtor.

n execuia bugetului se interzice acoperirea cheltuielilor bugetului de stat prin

recurgerea la emisiune monetar sau prin finanarea direct de ctre bnci.

Dac n execuia bugetului apar goluri temporare de cas, acestea pot fi acoperite,
pn la ncasarea veniturilor corespunztoare, pe seama:

resurselor aflate n conturile de trezorerie ale statului;

bonurilor de tezaur, purttoare de dobnda a cror scaden nu poate depi

sfritul anului bugetar (totalul bonurilor de tezaur i al altor instrumente
specifice aflate n circulaie nu va putea depi 8% din volumul total al
cheltuielilor bugetului de stat aprobat);

mprumutului fr dobnd acordat de BNR, care nu poate depi ntr-un an

financiar 10% din totalul cheltuielilor bugetului aprobat, precum i dublul
capitalului acestuia i cel al fondului de rezerv; acest mprumut trebuie
rambursat pn la sfritul anului financiar respectiv, pe seama veniturilor
bugetare sau a unui mprumut de stat efectuat n condiiile legii.

4. Principiile bugetare
Principiile bugetare sunt norme orientative ce guverneaz realizarea procesului
bugetar.
Scop: precizarea condiiilor n care se face elaborarea i execuia bugetului public.

70

n Romnia, aceste principii bugetare sunt precizate n Legea finanelor publice 500/2002,
fr a cuprinde toate principiile tratate mai jos.
Principiile bugetare:
I. principiul universalitii bugetului;
II. principiul unitii bugetului;
III. principiul realitii bugetare;
IV. principiul anualitii bugetului;
V. principiul echilibrului bugetar;
VI. principiul neafectrii veniturilor bugetare;
VII. principiul specializrii;
VIII. principiul publicitaii bugetului;
IX. principiul unitii monetare.
I.Principiul universalitii bugetului:
Art. 8. - (1) Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.
(2) Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia
donaiilor

sponsorizrilor,

care

au

stabilite

destinaii

distincte.

Totalitatea veniturile i cheltuielile unui nivel al autoritii publice trebuie s fie cuprinse n
proiectul de buget pe total venituri i cheltuieli (total brut). Acest tip de raportare a
cheltuielilor instituie regula non-compensrii (non-echivalrii PIB sau non-regularizrii)
eliminnd posibilitatea compensrii veniturilor i a cheltuielilor bugetare. Astfel, conform
acestei reguli, nu pot fi fcute compensri ntre venituri i cheltuieli, pe niciun nivel al
fondurilor publice de resurse financiare. Toate veniturile trebuie s fie vrsate la buget i
mai apoi, pot fi aprobate i realizate cheltuielile necesare.
Exemplu: Activele fizice deinute de un ordonator de credite care sunt propuse spre
vnzare nu pot fi utilizate pentru a compensa o anumit cheltuial public. Ordonatorul de
credite trebuie nti s obin bani din activele respective, pe care le nregistreaz n contul
de venituri, dup care i poate folosi, pe baza procedurilor definite privind realizarea
cheltuielilor publice pentru instituia respectiv.
Acest principiu al non-compensrii asigur evitarea risipei, dar i posibilele deturnri ale
sumelor respective, i, n acelai timp , asigur premizele un bun control financiar.
Principiul universalitii are o dubl funcionalitate: a. Tehnic, asigurnd claritate n
prezentarea conturilor publice, b.politic, asigurnd un control eficace al parlamentului.

71

In practica bugetar, principiul universalitii bugetului se respect doar parial, deoarece,

n locul bugetelor brute s-a trecut la elaborarea unor bugete mixte, n care veniturile i
cheltuielile unor instituii publice figureaz cu sumele lor totale n buget, iar altele numai
cu soldurile.
n practica bugetar din Romania se inscriu numai cu soldul21 :
veniturile de la ntreprinderile publice;
subveniile ctre ntreprinderile publice;
vrsmintele ctre bugetul de stat sau subveniile primite de la acesta, n relaiile dintre
bugetele locale i bugetul statului;
subveniile22 primite n completarea resurselor financiare proprii a unor instituii
publice (universiti, uniti de cercetare tiinific, coli, spitale etc.) i vrsmintele
ctre bugetul Uniunii Europene.
Veniturile proprii ale instituiilor publice;
Excepiile de la principiul universalitii au fost acceptate n finan ele moderne din
considerente de eficien organizaional (soldarea veniturilor proprii ale unor instituii
ofer un impuls acestora de a realiza mai multe venituri proprii, pe care le poate utiliza
pentru suplimentarea resurselor proprii, diminund ineria administrativ), dar i pentru a
permite o meninere a birocraiei la niveluri suportabile (vnzarea i introducerea la
venituri a sumelor respective i apoi utilizarea acestora, nseamn proceduri birocratice
laborioase consumatoare de timp i resurse financiare). De asemenea, excepiile pot
favoriza o participare mai activ a ceteanului la politica fiscal-bugetar, atta vreme ct
acesta poate aprecia mai uor care este destinaia resurselor pe care le pltete ctre stat.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
n finanele publice europene regsim acest principiu n Regulamentul 1605-2002, la
articolul 17, precizndu-se c: veniturile totale acoper creditele totale de plat (...). Toate
veniturile i cheltuielile se nregistreaz integral fr a fi regularizate ntre ele (...).
Regulament prevede, la rndul su excepii, dup cum urmeaz:
-contribuiile financiare din partea statelor membre la anumite programe de cercetare;

21

Iulian Vcrel i colab. Finane publice, pag.511, Ed.Didactic i pedagogic, Bucureti, 2003

22

Subveniile reprezint resurse financiare atribuite de ctre o persoan public unei alte persoane publice, pentru o
perioad determinat. n general sunt clasificate n subvenii pentru investiii i subvenii pentru funcionare

72

-veniturile alocate pentru un anumit scop, precum veniturile din fundaii, subvenii, donaii i
moteniri, inclusiv veniturile alocate specifice fiecrei instituii;
-contribuiile la activitile comunitare din partea rilor tere sau a diferitelor organisme
-veniturile obinute din rambursarea sumelor pltite n mod necuvenit;
-veniturile din vnzarea publicaiilor i filmelor, inclusiv a celor pe suport electronic, etc.
II.Principiul unitii bugetului:
Art. 10. - (1) Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se
asigura

utilizarea

eficient

monitorizarea

fondurilor

publice.

(2) Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverse forme i denumiri,
se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiile acestui buget, cu excepia celor
prevzute la art. 62 alin. (1) lit. b) i c) i la art. 68, precum i a celor pentru constituirea,
potrivit

legii,

fondurilor

de

stimulare

personalului.

(3) Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic i ale
Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de stat ca venituri i cheltuieli
cu

destinaie

special,

urmnd

regulile

principiile

acestui

buget.

Toate veniturile i cheltuielile statului trebuie cuprinse ntr-un singur document

dup o schem unitar de clasificare a veniturilor i cheltuielilor (de regul clasificaia
funcional ce ine seama de destinaiile acestora).
Avantajele unui astfel de aranjament instituional sunt de ordin politic, tehnic dar i practic,
astfel:

permite prezentarea exact a surselor de provenien a resurselor bugetului i a

utilizrii lor, nlesnind analiza i controlul, dificile de realizat din punct de vedere
tehnic, dar i costisitoare n timp i bani, atunci cnd sunt mai multe conturi, datorit
nevoii de un corp mai mare de control.

permite realizarea unor analize comparative la nivel internaional, dar i intern pe serii
cronologice, relevante statistic.

creaz posibilitatea determinrii exacte a modului n care a fost realizat - respectiv

echilibrat, excedentar, deficitar - execuia bugetar fiind mult mai greu de urmrit n
condiiile n care ar exista numeroase conturi.
Aceast regul nu trebuie interpretat, n sensul c, anual se aprob i execut doar un

singur buget, la nivelul tuturor instituiilor publice, aa cum am artat n capitolul

consacrat componentelor sistemului financiar public.
73

Pe de alt parte, legislaia financiar permite rectificri bugetare (dou) 23, cu

anumite condiionri (nu pot fi fcute n primele ase luni ale execu iei bugetare, dar nici
mai trziu de 30 noiembrie), ce schimb datele iniiale ale execuiei bugetare.
De asemenea legislaia naional interzice suplimentarea cheltuielilor publice, cu
excepia suplimentrii sumelor vrsate n contul datoriei publice i a celor viznd
contribuia Romniei la bugetul UE24.
Acest principiu nu este riguros respectat, n practica bugetar, deoarece se ntocmesc i alte
categorii de bugete cum sunt:
bugete autonome - pentru instituii ale statului cu autonomie financiar deplin i
personalitate juridic care nu figureaz n bugetul general.
bugete anexe n care sunt cuprinse anumite resurse financiare alocate pentru
destinaii specifice. Acestea sunt alturate bugetului statului sau bugetuli de asigurari
sociale de stat, operaiunile fiind previzionate, autorizate i executate dup
procedurile celor dou categorii de bugete mai sus menionate. n cadrul acestor
bugete viramentele i transferurile sunt interzise.
bugete extraordinare pentru nscrierea unor cheltuieli cu caracter extraordinar,
temporar cum ar fi un buget n caz de rzboi, calamiti naturale,crize economice,
realizate pe baza unor venituri speciale.
conturile speciale de trezorerie evideniaz anumite ncasri ce nu reprezint un venit
la bugetul de stat i pli fr caracter definitiv.Tipologie:
conturi cu afectaie special- specified purpose account - (pentru cheltuieli
cu acoperire n resurse special disponibilizate;) Aceste conturi descriu
operaiuni finanate prin resursele adoptate prin decizii legislative speciale,
cheltuielile fcute fiind n relaie direct cu veniturile ncasate, legiuitorul
permitnd transgresarea regulii nefectrii veniturilor bugetare. Sumele
angajate trebuie s fie egale cu cele ateptate din venituri. Ex. conturile n
care sunt ncasate sumele provenind din tarife percepute de oficiile
Registrului comerului).
conturi de comer (pentru operaiuni cu caracter comercial ale unor
instituii ale statului, fr personalitate juridic; aceste conturi deriv din
Legea 69-2010, ntr-un an bugetar nu pot fi aprobate mai mult de dou rectificri bugetare i
acestea nu pot fi promovate n primele 6 luni ale anului, art.23, alin.2.
24
Legea 69-2010, Cheltuielile totale ale bugetului general consolidat, excluznd asistena
financiar din partea Uniunii Europene i a altor donatori, pot fi suplimentate cu ocazia
rectificrilor bugetare numai pentru plata serviciului datoriei publice i pentru plata
contribuiei Romniei la bugetul Uniunii Europene, art.24.
23

74

activitile industriale i comerciale efectuate cu titlu auxiliar prin serviciile

publice ale statului; Dintre aceste operaiuni putem meniona vnzri, de
exemplu, contul de recepionare i vnzare a mrfurilor primite ca ajutor
strin).
conturi de reglementare cu guvernele altor ri (pe baza unor acorduri
internaionale alte state contribuie la finanarea unor cheltuieli publice ale
rii care deschide aceste conturi; aceste conturi descriu operaii monetare
efectuate cu Guverne strine sau organisme internaionale)
conturi de operaiuni monetare (pentru venituri i cheltuieli rezultate din
emisiunea monetar metalic sau din operaiunile rii cu FMI).
conturi de avans (pentru avansuri acordate colectivitilor locale pn la
ncasarea impozitelor locale).
bugete bazate pe programe - pentru perioade mai mari de un an.
Principiul unitii este prezent i n cadrul procedurilor la nivelul bugetului Uniunii
Europene. Articolul 268 din Tratat prevede c Uniunea European are un singur buget.
Urmnd practica naional excepiile sunt i ele prezente la acest nivel, astfel:

Ageniile europene au propriile lor bugete,

Fondul european de dezvoltare.

Politica Extern i de Securitate Comun, Justiia i Afacerile Interne sunt i ele

finanate din bugetul general al U.E., dar trebuie fcut distincia ntre cheltuielile
administrative (care se regsesc n bugetul general) i cheltuielile de

operare

(operative), care pot lipsi din bugetul general, dac Consiliul European decide n
unanimitate acest lucru.

Un caz aparte poate fi observat la capitolul Politica Extern i de Securitate

Comun, atunci cnd se face referire la cheltuielile legate de operaiuni militare
sau de aprare. n aceste situaii de excepie, cheltuielile vor fi susinute de statele
membre, n concordan cu PNB-urile lor, dac Consiliul nu decide n unanimita te
altceva, sau, n cazul operaiunilor militare i de aprare, pe baza unei declaraii
formale a statelor membre.

i la nivelul bugetului Uniunii Europeme se admit rectificri, fr a exista un plafon al

acestora.

75

Abaterile de la principiul unitii bugetare, dup cum am

exemplificat, sunt

acceptate, ba chiar unele promovate, devenind practic bugetar comun, avnd n vedere
c, n anumite situaii, ele pot determina creterea eficien ei prin stimularea apari iei unor
comportamente apropiate de principiile economiei de piaa, n care nivelul pl ilor
serviciilor este apropiat de standardele de calitate ale acelor servicii.
Utilizarea excesiv a fondurilor extrabugetare ca principiu de finanare i utilizare a
banilor publici poate avea i efecte negative, dup cum urmeaz: 25
Poate diminua capacitatea de control a modului n care sunt realizate cheltuielile

publice prin nmulirea operaiunilor birocratice pentru aceasta;

Poate determina o cretere a costurilor de funcionare prin nevoia de personal

suplimentar nsrcinat cu gestionarea i controlul acestor fonduri;

Poate distorsiona alocarea resurselor, prin ocolirea procedurilor publice privind

procesul bugetar;
Diminuarea transparenei alocative, surs pentru ineficien i utilizare improprie a

fondurilor;

Facilitarea comportamentului de rent-seeking i abuzul de putere de monopol.

Conduce la mai puin flexibilitate n alocarea i realocarea veniturilor bugetare, n

lipsa unei puteri discreionare care, atunci cnd se impune, poate lua decizii privind
realocrile de resurse financiare publice.
Nu n ultimul rnd poate determina apariia unei grupri privilegiate de ordonatori

de credite. Anumite venituri pot fi realizate mult mai uor dect altele, datorit modului
n care este aezat asieta fiscal. De pild, o tax pentru autostrad, ca procent din
preul unui litru de benzin este uor de ncasat i practice sigur, deoarece cererea de
benzin este relativ inelastic la creterea preului la pomp. Astfel, un buget bazat pe
aceste ncasri este mult mai uor de executat, fa de unul n care impozitul pe profit ar
reprezenta tipul predominant de venit.

III. Principiul realitii bugetare (bunei gestiuni financiare):

Realizarea bugetului public reprezint unul din cele mai importante i dificile exerci ii de
guvernan. Ateptrile privind construcia bugetar sunt ridicate pentru toate categoriile de
persoane morale i fizice implicate n procesul de redistribuire public, fie ca inte ale
25

www.imf.org

76

acestui proces, fie ca furnizori de resurse financiare. Dac n perioadele de relativ stabilitate
economic ateptrile sunt centrate pe ideea unei mai reduse impozitri sau pe furnizarea
unor servicii publice mai consistente pentru aceleai resurse atrase, n perioadele de criz,
bugetul statului este vazut att ca un spaiu ce permite repriza economic ct i ca unul al
risipei de resurse, prociclicitatea (diminuarea cheltuielilor n perioada de recesiune)
impunndu-se n opinia unor actori politici sau economiti.
Indiferent de timp i situaie economic, bugetizarea este o practic social ce suscit un
continuu i pregnant interes n ntreaga societate i mai ales, pentru actorii implica i pe pia a
politic, n construirea sau n analiza sa. Construcia bugetar devine un element important
n dobndirea sau dimpotriv, n pierderea de legitimitate a guvernului.
Din acest motiv, o construcie ct mai curat a bugetelor din sistemul public
reprezit att o responsabilitate fireasc pentru puterea public, ct i o important surs
de legitimitate.
n practica bugetar, construcia diferitelor categorii de bugete trebuie s in seama
de faptul c veniturile i cheltuielile trebuie previzionate plecnd de la starea real a
economiei naionale. Bugetizarea realist implic, n opinia lui Anthony (1965), Schick
(1966), trei etape definitorii:
1. Planificarea strategic, prin aceast funcie stabilindu-se obiectivele organizaionale,
schimbarea obiectivelor, resursele ce vor fi utilizate i politicile prin intermediul crora
resursele necesare vor fi obinute.
2. Controlul managerial, ca i n cadrul organizaiilor,controlul managerial realizat la
nivel macroeconomic prin intermediul instituiilor desemnate, asigur realizarea
eficient i efectiv a obiectivelor macro-economice i macro-sociale.
3. Control Operaional, ce urmrete o execuie adecvat a sarcinilor specific fiecrei
instituii implicate n procesul bugetar.
Bugetizarea realist n finanele publice moderne, implic utilizarea unor criterii de
performan n aprecierea interveniei publice pentru a putea observa n ce msur, de-a
lungul unei perioade de timp, s-a produs o optimizare a serviciilor publice oferite
populaiei 26. Bugetizarea realist reflect i eforturile fcute de guvern de a i mbunti
productivitatea, eficiena ca i eficacitatea actului decizional. Azi, indicatorii de

26

Virginie GALDEMAR, Lopold GILLES, Marie-Odile SIMON, Les critres dvaluation des politiques sociales
sont-ils pertinents ?, Cahier de recherch, no.299, p.9, www.credoc.fr

77

performan sunt elemente asociate nu numai ntreprinderilor i aciunilor private ci i

celor publice, guvernamentale.
Orice proces bugetar, orict de mic este instituia care l realizeaz i pentru care se
realizeaz bugetul, implic utilizarea unor metode diverse pentru realizarea unei
previzionri cantitative, n care spaiul indeterminrii s fie ct mai redus, pentru a putea
apoi, ex post, analiza performana n serviciile publice. Dei putem prezuma buna capacitate
tehnic i de cunotine a guvernului n realizarea construc iei bugetare, exist dificult i
inerente ale acestui tip de proces. Dimensionarea corect a veniturilor i a cheltuielilor
statului este nti de toate afectat de capacitatea de previzionarea realist a agregatelor
macroeconomice (rata de cretere real i nominal a PIB, rata inflaiei, rata dobnzii
(pentru a previziona evoluia datoriei publice), rata omajului (pentru a previziona
anumite cheltuieli sociale ale statului, dar i pentru a nelege care sunt veniturile pierdute
ale statului ca urmare a utilizrii pariale a resurselor economice), dar i de delictele de
previziune incorect, ale autoritii publice. Pentru guvernani este util ca ntr-o construcie
bugetar s subestimeze nivelul veniturilor. Acest act reflect consistena unui model de abordare
a relaiei cu destinatarii politicilor bugetare, bazat pe ideea ctigului din orice situaie. Astfel,
subestimarea ajut atunci cnd apare un excedent pentru c este expresia unei politici publice de
succes, dar i atunci cnd apare un deficit bugetar (care va fi mai mic, dect cel previzionat)
deci situaia va fi interpretat tot ca un succes al autoritii publice.
Corecta dimensionare a cheltuielilor publice este necesar i, pentru c, n practica
bugetar, evaluarea politicilor publice a devenit un proces obligatoriu.
Ea pune fa n fa costurile interveniei publice cu rezultatele sale, cu impactul su i cu
nevoile pe care se afirm c le satisface. Cadrul epistemic al Noului Management Public,
argumenteaz n acest sens, n favoarea introducerii unor criterii de performan n
politicile publice, apropiate de cele din mediul afacerilor private. Dealtfel, ncepnd din
anii 80, constrngerile de natur financiar au impus introducerea unor principii de
gestiune eficient.
Cadrul evalurii finanelor politicilor publice este ns, unul extrem de dificil de clarificat,
avnd n vedere urmtoarele:
a.

Dificultatea de a defini cu acuratee obiectivele finanrii publice innd cont de

numeroii i eterogenii actori implicai, dar i de modificarea n timp a obiectivelor
interveniei. Alturi de dificultatea definirii obiectivelor, este dificil de realizat o
prioritizare a acestora dar i realizarea unui calcul real al costurilor de oportunitate,
asociate diferitelor alternative de finanare. De pild obiectivul fundamental al politicii
78

agricole este asigurarea competitivitii produselor romneti pe pieele internaionale? sau

funcionarea unei piee libere pe plan naional pentru aceste produse? sau asigurarea
necesarului de produse agricole din producia intern? n primul caz, pare c o politic de
subvenionare pentru asigurarea competitivitii este oportun pentru o perioad de timp,
n timp ce, n cel de al doilea, i al treilea rspunsul ar putea fi politicile
antiprotecioniste, sau cele asupra cursului de schimb.
b.

Greutatea de a construi indicatori de rezultat relevani; Pe baza exemplului de mai sus

putem observa i dificultatea construirii unui indicator relevant. Astfel, n primul caz
este relevant indicatorul costuri pe ha rapi produs sau cantitatea produs de
rapi la ha sau producia de rapi vndut pe piaa extern sau evoluia
produciei de rapi n perioada...? Dac este corect unul din indicatori, putem asocia
logic o producie mai mare de politica de subvenionare sau aceast producie
suplimentar este pur i simplu rodul unor condiii climaterice mai bune sau este doar
rspunsul agricultorilor naionali la creterea pe plan mondial a solicitrilor de ulei de
rapi? n al doilea caz, putem lua n considerare eliminarea barierelor vamale sau
ncheierea de acorduri comerciale.
Anthony Atkinson (citat in Galdemar et all, 2012) consider c cerinele tehnice pe
care trebuie s le ndeplineasc un indicator de politic public social sunt
urmtoarele:
1. intirea pertinent;
2. Posibilitatea interpretrii facile i acceptat de toi;
3. Robusteea statistic i fiabilitatea;
4. Capacitatea la adaptare la interveniile politice fr a fi manipulabil;
5. Comparativitatea de la o ar la alta i n timp;
6. Actualitatea;
7. Eforturi sczute pentru producia sa;
8. Integrarea ntr-un ansamblu de indicatori;
9. Coerena n ansamblu indicatorilor;
10. Transparen i accesibilitate.

c.

Greutatea interpretrii variaiei indicatorilor selectai; Odat obinute anumite

rezultate, consonante cu inteniile autoritilor decidente este important s se rspund
la ntrebri clarificatoare de tipul Sunt cifrele obinute rezultatul politicii publice

79

respective sau avem o fals cauzalitate?, Care este orizontul de timp, n interiorul
cruia sau obinut rezultatele?.
Formatul bugetului i regulile dup care sunt stabilii indicatorii sunt importante
deoarece arat att modul n care se iau deciziile bugetare dar i pentru c elaboreaz
standardele dup care sunt msurate performanele.
Preocuprile naionale pentru analiza n termeni de indicatori de performana a deciziei
publice de finanare a unui obiectiv oarecare dateaz de la nceputul secolului al XX-lea. n
SUA, n 1912 este creat Comisia pentru economie i eficacitate, ce recomanda schimbarea
metodelor de gestiune n finanele publice, n principal prin introducerea principiului
finanrii pe baz de programe. La nceput aceste recomandri nu au fost luate n
considerare de ctre decideni. Dup mai mult de trei decenii, n 1947, comisia Hoover
propune bugetizarea pe baz de performan. n 1961, fostul preedinte al Ford,
McNamarra, introduce n ministerul aprrii, metoda bugetului pe baz de programe
(metoda Planificare, programare, bugetizare PPB), nsemnnd introducerea de obiective
strategice pe termen lung (planificare), urmat de identificarea mijloacelor pentru
atingerea obiectivelor strategice (programare), i de bugetizarea resurselor. n 1973, se
introduce n bugetizare logica rezultatului i scorarea rezultatelor n urma prezentrii
acestora de responsabilul decizional.
n Frana, n 1968 este introdus metoda PPB, n instituiile administraiei publice,
sub numele de Raionalizarea Alegerilor Bugetare, metoda ce va fi utilizat n aceste instituii
pn n 1971. Abia n 2001, apariia LOLF (Legea finanelor publice ), sunt introduse din nou
criteriile de performan n judecarea activitii n sectorul public.
Uniunea European, pentru anul 2014, recomanda consolidarea finanelor publice
pentru toate rile membre.
n continuare vom prezenta cele mai importante metode prin care este stabilit nivelul
cheltuielilor publice i destinaia acestora laolalt cu principalele nivele de management
implicate i rolul acestora, dar i modul de realizare al controlului bugetar.
Metoda contabil (Line item budgeting sau object class budgeting); reprezint o form
tradiional de prezentare a bugetului n care destina iile veniturilor bugetare sunt
grupate pe centre de cost, cheltuielile fiind, prezentate, separat. De asemenea, cheltuielile
pe centre de cost pot fi prezentate i ntr-o form comparativ, fiind eviden iate i
cheltuielile aferente anului anterior. Destinaiile veniturilor publice sunt desemnate pe
baza

experienei anterioare n construcia bugetar. n acest situaie vorbim de

80

incrementalism bugetar, cheltuielile i veniturile unui an fiind determinate prin

raportare la experiena anterioar.
Metoda este folosit, de obicei, acolo unde cheltuielile guvernamentale sunt grupate pe
uniti administrative.
Evaluare
Acest tip de prezentare a bugetului este util analizelor financiare deoarece este
simpl, flexibil, permind identificarea surselor de risip sau de fraud precum i o
modelarea bugetar pe baza execuiei bugetare anterioare, atunci cnd structura i
dinamica cheltuielilor sunt consistente pe o perioad mai lung.
Line item budgeting este i o modalitate de realizare a bugetului n care argumentarea
unei destinaii sau cantitatea de resurse alocat este se realizeaz pe baza experienei
anterioare n modelarea bugetului, att din perspectiva structurii cheltuielilor ct i
dimensiunii acestora.
Metoda este puin costisitoare n timp i n bani, att n perioada de proiectare ct i n
perioada execuiei bugetului, implicnd restucturri minore ale cheltuielilor de-a lungul
unei perioade, doar corijri ale distribuiei. De asemenea prin aceast metod se pot
evita situaiile de alocare eronat a fondurilor publice. Este o metod extrem de util
cnd apar restricii temporale n elaborarea bugetului. Dac se impune o construcie
bugetar rapid, aceast metoda faciliteaz luarea rapid a deciziilor.
ntre dezavantajele majore ale metodei se pot evidenia : a. acceptarea status quo-ului i
limitarea analizelor de structur (analiza se realizeaz plecnd de la ntrebarea ct se
cheltuie i nu pe ce se cheltuie i b.manifestarea structural a fenomenului de febr a
cheltuielilor , de regul - n acest tip de aranjamente bugetare - n apropierea finalului
anului fiscal. n aceast perioad, n mod obinuit, se nregistreaz o cre tere a nivelului
achiziiilor publice, pe principiul folosete creditele bugetare aprobate sau le vei
pierde!, deoarece n execuia bugetar, reportarea acestora de la un an la altul, n cele
mai multe cazuri nu este posibil. Astfel, scade eficiena i eficacitatea utilizrii
fondurilor publice.
Metoda este folosit nu numai n managementul financiar al instituiilor publice sau
guvernamental ci i n cel al firmelor private.
Metoda automat sau a penultimei n aceast tehnic de construcie bugetar se ia ca
baz execuia bugetar a penultimului an bugetar; pentru ntocmirea bugetului pentru
anul n se utilizeaz ca baz veniturile i cheltuielile anului n-2, deoarece nu se cunosc
81

realizrile ecuaiei bugetului anului n-1 (anul n curs). Avantajele deriv din simplitatea
tehnic a acestei construcii, necesitnd, prin urmare, un volum mic de lucrri i timp
redus. Dezavantajul principal provine din factorul timp luat n considerare ca baz de
previziune, doi ani fiind suficieni, uneori n spaiul economic pentru a se schimba
complet realitile economice, sociale i politice.
n sistemul financiar public din Romania, n construcia bugetar, se iau n considerare,
pentru stabilirea indicatorilor bugetari, executia anului n-2 i situaia provizorie a
execuiei pe anul n-1, alturi de care se realizeaz estimarile pentru n-3.
Metoda majorrii diminurii; Utilizarea acestei variante presupune luarea n calcul a
unui ritm de variaie a indicatorilor bugetari pe o perioada de 5 -10 ani; Acurateea
actului previzionar prin folosirea acestei metode este, nu de puine ori pus sub semnul
ntrebrii deoarece, n fiecare an intervin factori noi de natur macroeconomic sau
microeconomic ori noi reglementri (evoluii divergente ale PIB-ului, ale inflaiei, ale
ocuprii, ale investiiilor, noi acorduri comerciale, etc) cu o influen mai mare sau mai
mic asupra bugetului de stat. Astfel, se pot transpune n viitor influenele negative ale
unor fenomene economico-financiare care s-au manifestat n anii care reprezint baza de
calcul. Alturi de aceasta se pot transpune n viitor i factori pozitivi, prezeni n
exerciiile bugetare anterioare, fr relevan pentru bugetul anului urmtor. Spre
exemplu, n Romania, dac se utiliza doar acest metod de previzionare pentru bugetul
anului 2009, s-ar fi luat n considerare trecutul bugetar fundamentat pe creterea
consistent a PIB-ului din anii anteriori, fr a lua n considerare efectele recentei
recesiunii globale asupra indicatorilor macroeconomici naionali. Prin urmare, pentru a
fi eficient aceast metod trebuie s fie utilizat cnd avem un trend (pozitiv sau
negativ) consistent pe o perioad lung de timp. n lipsa consistenei temporale metoda
este ineficient.
Metoda evalurii directe; Coroboreaz analiza evoluiei veniturilor i cheltuielilor i cu
cea a modificrilor legislative; previziunea veniturilor se face n funcie de situaiile
conjuncturale reflectate n evoluia bazei fiscale, prin: evoluia PIB, evoluia volumului
produciei de bunuri i servicii, salariilor, profiturilor, veniturilor etc. Creterea
veniturilor, a tranzaciilor, pot determina o cretere a ncasrilor fiscale. O scdere a
acestora, va determina situaia invers. Revizuirea cheltuielilor presupune modificarea,
n sensul de solicitri suplimentare fa de nivelul rennoit al cheltuielilor din anul n
curs sau de diminuare a cuantumurilor. Spre exemplu, modificarea codului fiscal sau a
unor articole ale acestuia, determin modificarea bazei fiscale. Creterea accizelor poate
82

mri veniturile bugetare crend un spaiu fiscal mai mare pentru autoritile publice.
Acelai lucru este valabil n situaia impozitelor pe locuine i autovehicule, a cror
cretere poate contribui la mrirea spaiului fiscal al autoritilor locale. Invers, o
diminuare a cotei pentru asigurrile sociale diminueaz ncasrile bugetare, diminund
spaiul fiscal la dispoziia guvernului.
Trebuie menionat faptul c, ultimele trei metode reprezint, mai curnd, tehnici de bugetare
subsidiare Line item budgeting, i nu metode de sine stttoare. Dealtfel, numeroi autori
nu le analizeaz de sine stttor.

Bugetarea pe baz de performan (Performance base budgeting). Poate rspunde la ntrebarea

Pentru ce exist o structur public instituional? ntr-o manier direct i fr echivoc.
Bugetarea pe baza performanei reprezint un tip de construc ie bugetar n care se
stabilete apriori ceea ce o unitate monetar cheltuit va trebui s realizeze, n sensul
atingerii unui rezultat msurabil (i.e. creterea numrului de studen i angajai n domeniul
pentru care s-au specializat la finalul unui ciclu de studii sau creterea numrului de
kilometri de autostrad realizai ori diminuarea numrului de accidente rutiere ca urmare
a utilizrii unor resurse publice pentru panotajul de atenionare i semnalizare etc.).
Bugetul pe baz de performane va msura utilitatea unei cheltuieli publice din perspectiva
unui acces superior pentru un grup sau o categorii socio-profesional la anumite servicii i
bunuri publice. Aceasta metod de bugetare presupune trecerea de la bugetul pe articole,
bazat pe logica mijloacelor (intrrilor), anterior prezentat, la bugetul fundamentat pe
logica rezultatelor (output-urilor), substitund organizrii de tip administrativ-birocratic o
organizare pe baz de programe, ce regrupeaz activiti determinate de un obiectiv
comun. B.B.P. are drept scop creterea eficienei unei cheltuieli publice legnd actul
finanrii unei instituii publice operaionale de rezultatele pe care le va obine 27.
Pentru ca aceast metod s permit o mai bun gestionare a resurselor publice
trebuie s fie ndeplinite mai multe condiii ntre care: 1.formularea clar a obiectivelor i
rezultatelor scontate, pentru justificarea resursele solicitate, 2.simplitatea formulrii
obiectivelor i a procedurilor de lucru, 3.aplicarea metodei la toate aciunile omogene ale
autoritilor, pentru a conferi consisten sistemic demersului, 4.crearea unui set de
indicatori de rezultat lipsii de echivoc, indiferent n ce mod vor msura acetia (volum
absolut, indice, grad de realizare comparativ cu o alt perioad).
Evaluare
27

Robinson Marc, Duncan Last, A basic models of performance based budgeting, http://blog-pfm.imf.org/files/fadtechnical-manual-1.pdf

83

Punctele tari ale unei asemenea abordri sunt reprezentate de a.capacitatea de a

prioritiza constant cheltuielile n funcie de rezultatele anterioare, b.ncurajarea cheltuirii
cu eficien a banilor publici, c.creterea disciplinei fiscale (mbunt irea prioritizrii
permite obinerea de spaiu fiscal pentru alte cheltuieli publice, fr a crete nivelul
agregat al acestora. Bugetizarea pe baz de rezultate se poate face i n interiorul unui
buget clasic, prin utilizarea unor indicatori de performan instituional, de ndeplinirea
acestora fiind condiionat i politica salarial, a unui departament, instituii etc.
Forma cea mai utilizat a bugetizrii pe baz de performan este BUGETAREA PE
BAZ DE PROGRAME (PROGRAM BUDGETING). Ea implic prezentarea veniturilor i
cheltuielilor pe activiti funcionale sau pe programe.
O categorie de cheltuieli (de pild cheltuielile cu salariile va fi prezentat nu n mod
global - ca n cazul bugetrii pe articole - ci pe categorii de programe).
Programul va fi unitatea de baz pentru toate destinaiile veniturilor
guvernamentale, prin urmare, bugetul va fi de fapt o structur format din minibugete.
Programul este definit ca un ansamblu de aciuni sau activiti coordonate n timp i spaiu
destinate s ating rezultate uor verificabile i intrpretabile. De regul, programele sunt
gndite pe termen mediu (2-5 ani), ele fiind asociate prioritilor strategice identificate n
faza planificrii guvernamentale. Un program trebuie s fie distinct de alte programe i s
aib o strategie proprie. O structur de autoritate independent trebuie s fie asociat
fiecrui program. De pild, n cadrul Ministerului sntii pot exista Programul de lupt
mpotriva cancerului sau Programul de prevenie a fumatului sau de prevenie a obezitii,
fiecare avnd o structur proprie de decizie i indicatori de rezultat specifici.
Bugetarea pe program asigur o conexiunea logic, fireasc ntre resurse i
rezultate. Programul este unitatea de baz prin care se va asigura definirea i msurarea
performanelor. n cazul bugetelor multianuale, ce corespund unei abordri de tip MTO
(Medium term objectives), bugetele anuale trebuie s fie tratate n acest context ca primul
an de realizare a unui program i nu ca un buget separat, permi nd astfel, n caz de
nevoie, o remodelare bugetar n anul urmtor. Bugetul anual devine astfel un instrument
financiar pentru implementarea i ajustarea unor politici create anterior. Clasificarea
bugetar pe programe implic dividerea programului n activiti i finan area pe
activiti. Impune realizarea unei contabiliti pe funcii i organiza ii, func iile
nereprezentnd ns, nivel de control.
Nivelurile de control pentru bugetul pe program vor fi n ordine: organiza ia,
programul, activitile i elementele de cost (salarii, investiii, cheltuieli materiale etc.)28.
28

John Kim, Editor; From Line-item to Program Budgeting, p.40, Seoul, 2007

84

Pentru ca un program s fie dezvoltat innd seama de nevoile prioritare ale unei
economii, trebuie ca sarcina definirii acestuia(-ora) s nu fie doar o opiune a Ministerului
de Finane sau extern definite (de import, indicatori asumai datorit participrii la
iniiative internaionale). Ministerele trebuie s poarte rspunderea arhitecturii
programelor dezvoltate. Pentru a fi eficient, bugetarea pe baz de programe trebuie s fie
realizat avnd ca unitate tutelar Ministerul i nu Ministerele. n scopul gestionrii pe
baza principiilor sound management, un program trebuie s primeasc bugete ce cuprind
toat paleta de cheltuieli (directe, de caital, indirecte).
Not:
Bugetarea pe baz de programe a fost o metod folosit pentru prima data, n
politica executivului din SUA n 1961, de ctre Secretarul de Stat pentru Aprare Robert
McNamara. Mai apoi, preedintele Lyndon Johnson a solicitat o astfel de planificare
bugetar tuturor departamentelor executivului.
Bugetizarea pe baz de programe a fost introdus n anii 70 i n instituii globale,
cum este cazul Organizaiei Mondiale a Sntii din 1975, pentru 70 de programe.
Agenia Internaional pentru energie atomic a utilizat aceast metod ncepnd
cu anii 80.
Noua Zeeland a introdus n aceeai ani, output based model, ca baz pentru
analiza performanei n finanele publice.
Elveia, prin cantonul Geneva a introdus aceast metod n 2011 (bugetizare pe
politici publice i pe programe).
Brazilia folosete bugetarea pe baz de programe (385 programe), consistente cu
planul financiar pe 4 ani obligatoriu a fi realizat prin Constituie.
Bugetul UE, a fost realizat utiliznd bugetizarea pe programe. De pild, Programul
Erasmus, al UE, a nceput n 1987, n cadrul Lifelong Learning Programme.
Republica Coreea are cea mai avansat bugetizare oe baz de programe din toate
statele dezvoltate, aciunea ncepnd din 2005.
Romania, ncepnd cu anul 2000 a introdus bugetarea pe baz de programe n 8
ministere, iar din 2002 a fost extins la toate ministerele.
Pn acum nicio ar din lume nu a realizat o implementare integral a acestei
metode de bugetizare.
Metodele de bugetare pe baz de programe, presupun proiectarea bugetului n mai
multe variante i alegerea uneia dintre ele n funcie de rezultatele cuantificate n cadrul

85

analizei specifice bazate pe criterii diferite de optimizare a raporturilor: costuri avantaje,

costuri eficien, sau alte criterii.

Metoda Planificare, Programare, Bugetizare (PPB) are drept argument nevoia de

cuantificare a necesitilor financiare pe termen lung. Aceast metod i propune s
stabileasc o relaie clar, dezambiguitizat, ntre intrrile de resurse i ieirile de
bunuri i servicii publice. Punctul de plecare al acestei metode este rspunsul la
ntrebarea Care este misiunea pe care ne-o asumm atunci cnd concepem un
program?, urmat de ntrebarea Ce obiective dorim s atingem?. Dup ce aceste
nevoi sunt stabilite se estimeaz costurile (minime - maxime) ale unor variante
alternative relevante i mrimea creditelor bugetare asociate acestor variante.
Fazele metodei planificare, programare, bugetizare sunt:
- Planificarea. n aceast faz se stabilesc, n urma unor studii prospective, obiectivele pe
termen lung al politicii guvernamentale i cile de realizare ale acestora, integrnd, n
procesul administrativ de elaborare a bugetului respectivele obiective. Acestea pot fi
reevaluate periodic, funcie de noile contingene economico sociale.
- Programarea. Presupune definirea clar a obiectivelor, dup alegerea unuia din programele
alternative propuse,ce maximizeaz rezultatele utile la acelai efort bugetar. Programul ales
trebuie s corespund cel mai bine politicii publice din domeniul interveniei guvernamentale.
- Bugetizarea. Reprezint etapa de nscriere n buget a tranei anuale din creditul bugetar
corespunztor realizrii obiectivelor de program prevzute pentru anul de referin. Metoda
utilizeaz planul financiar multianual, n care, alturi de costurile iniiale trebuie s fie
integrate i costurile de operare i mentenan.
O greeal frecvent, cel puin n utilizarea acestei metode, n bugetizarea din economia
romneasc este ignorarea acestor costuri, n programarea iniial, ceea ce a fcut, ca
anumite faciliti finanate s nu poat fi utilizate conform obiectivelor iniiale. Nu de puine
ori aceste costuri ajung s fie la fel de mari ca cele iniiale de achiziionare a faciitii
respective.
Aceast metod ce funcioneaz pe criterii uneori strict tehnocratice, limiteaz ntr-o oarecare
msur libertatea deciziei politice de a se pronuna asupra unor programe ntocmite pe criterii
tiinifice, dar este eficient n cazul asumrii responsabilitii administratorului de a realiza
obiective pe termen mijlociu sau lung.

86

Dei promitoare ca model de bugetizare PPB, implic costuri ridicate i resurse umane
foarte bine pregtite, ceea ce a fcut ca aceast metod s nu fie dorit, i deci, nici uor de
implementat.
Impoplaritatea acestei metode este logic, deoarece implic:
a.analize complexe i dificulti n alegerea celor mai dezirabile aciuni, din punct de vedere
social.
b.dificulti n msurarea performanelor i n prioritizarea aciunilor.
c.costuri mari de personal i dificulti n a beneficia de un corp suficient de mare de
tehnocrai rezisteni la implicarea politicului.
Metoda baz bugetar zero (ZBB) A fost utilizat pentru prima dat

n practica bugetar din SUA, mai nti de firma Texas Instruments pentru divizia de
cercetare, apoi de ctre statul american Georgia pentru funadmaentarea bugetului propriu.
Preedintele american Jimmy Carter, n anii 70, solicit tuturor ministerelor implementarea
acestei metode. n practica bugetar american, oficial, la aceast metod s-a renunat n
1981. Argumentul principal utilizat pentru o astfel de procedur de planificare bugetar a
fost nevoia de a implica i responsabiliza ealoanele inferioare ale ageniilor administra iei
publice n modelarea bugetar. De asemenea, apariia fenomenului inflaiei bugetare a
constituit o bun oportunitate pentru dezvoltarea acestei metode, al crui obiectiv central era
asigurarea unui control eficace al gestiunii bugetare. Metoda este bazat pe analizele costbeneficiu i cost-eficacitate ale diverselor programe alternative. Aceast metod se opune
incrementalismului bugetar (luarea deciziilor bugetare ntr-un an pe baza rezultatelor
anului anterior), deoarece presupune construirea bugetului plecnd de la zero, de la
definirea obiectivelor strategice, urmat de definirea activitilor i n final, atribuirea
resurselor. Sarcinile noi i cele vechi sunt abordate egal, nicio cheltuial fiind considerat
ab initio necesar.
Metoda const n examinarea critic, periodic, a tuturor cheltuielilor finanate de
la buget, inclusiv cele aprobate i nscrise n bugetele anilor precedeni, reexaminandu-se
astfel utilitatea lor, i pornindu-se totodat de la zero in fiecare nou exerci iu bugetar. Prin
urmare metoda, cel puin teoretic, nu permite manifestarea, n elaborarea bugetului a
efectului de motenire, n fapt integrarea n noul buget a unor cheltuieli motenite.
Aplicarea metodei presupune realizarea unor programe alternative, grupate n aa
numitele decizii pachet, fiecare pachet este realizat pe aceeai filozofie ca ntregul
buget. Toate cheltuielile trebuie justificate pentru fiecare perioad. n calculul nevoii de

87

finanare viitoare se pleac de la o valoare 0 a alocaiilor bugetare, fiecare departament

sau politic a unei organizaii fiind analizat din perspectiva funciunilor i obiectivelor
urmrite i a costurilor finanrii. Bugetele sunt create plecnd de la necesit ile perioadei
urmtoare, exprimate de pachetele de decizie acceptate la alocare, fr a face o evaluare
a dimensiunii bugetului din perioada anterioar. Implementarea strategiilor n finan area
bugetar se realizeaz prin metoda custom fit utilizat pentru diferitele funciuni ale unei
agenii.
Abordarea bugetizrii din perspectiva Custom fit implic parcurgerea urmtoarelor etape :
a. identificarea a trei niveluri de finanare pentru fiecare unitate decizional (nivel de baz
zero, valoare curent a finanrii, finanare suplimentar).
b. determinarea impactului fiecrei metode de finanare asupra programului - ca unitate
de decizie.
c. clasificarea deciziilor de finanare.
Programele considerate ineficiente pot fi eliminate sau combinate cu alte programe ale
ageniei respective.
n acest tip de abordare a construciei bugetare, asigurarea cadrului legal pentru a face
posibil descentralizarea deciziei financiare este obligatorie, ageniile guvernamentale ce
solicit finanarea fiind obligate s justifice nevoile de finanare ntr-un mod concret i
riguros.
Metoda este util deoarece permite parcurgerea unui proces reiterativ, n sensul unei
interogri permanente asupra utilitii unor cheltuieli publice, permind astfel, alocri
bugetare pe baza unor criterii de utilitate public i nu discreionare, proces a crui
finalitate este diminuarea risipei.
Evaluare
Dei ncurajeaz analizele alternative i gndirea critic, metoda B.B.Z. poate fi o surs de
risip de timp pentru structurile de management, i o surs constant de conflicte ntre
respectivele structuri, acestea fiind ntr-o competiie constant pentru demonstrarea
utilitii.
Metoda poate fi i o important surs de prioritizare a aciunilor cu efecte pe termen scurt
n dauna celor de planificare pe termen lung, deoarece fiecare unitate operaional va cuta
cele mai bune (n ochii si) argumente pentru a-i justifica existena.
Ea poate fi util pentru structuri organizaionale mici, att din punct de vedere al
programelor de a cror implementare sunt responsabile ct i din punctul de vedere al
resurselor umane implicate.

88

ZBB poate servi ca element de comparaie ntre programe, permind asistarea factorilor
de decizie n luarea hotrrilor privind finanarea, dar, metoda, n sine, nu stabilete
programe i nu identific probleme.29
Un efect stimulativ al metodei este acela c a ncurajat comunicarea att pe orizontal ct
i ntre ealoanele de management, datorit obligativitii de fundamentare riguroas a
deciziilor pachet.
Autorul mai sus indicat, citnd studii realizate n perioada implementrii la nivel
guvernamental american a metodei analizate afirma c procedura nu a condus la
diminuarea cheltuielilor guvernamentale, dar, a permis meninerea multora dintre acestea
sub control.
Metoda aici analizat a nceput a fi reconsiderat odat cu manifestarea recentei recesiuni
economice. O anchet din 2012, n 36 de state, a Observatorului Internaional de Control
al Gestiunii, arat c 25% din ntreprinderi folosesc metoda n pofida dificultilor de
implementare recunoscute. Ea este acceptat ca o metod paraoc, fiind utilizat de
ntreprinderile cu tradiie, mai rigide n procesul decizional, mpotriva noilor intrai, mult
mai flexibili i dinamici.
n sfrit, trebuie s menionm opinia lui McLean (1987) acesta afirmnd c metoda a
cunoscut mai multe eecuri deoarece nivelul de informa ii i ra ionalitate solicitat pentru
construcia bugetar este mult prea ridicat fa de capacitile umane, ce trebuie s agrege
deciziile pachet.
Metoda The flexible freeze - (propus de George Bush n SUA, in 1988), reprezint

o metod de dimensionare a cheltuielilor publice fundamentat pe ideea c acestea nu

trebuie s creasc mai repede dect inflaia i, pentru anumite cheltuieli, doar n tandem cu
creterea populaiei, pn n momentul n care veniturile bugetare sunt suficient de mari
astfel nct s permit echilibrul bugetar. Intr-un sistem fiscal, n care economia este n
cretere, nivelul veniturilor bugetare crete ca urmare a creterii veniturilor produse n
ntreaga economie. Acest lucru poate determina o echilibrare a bugetului atta vreme ct
cheltuielile rmn pe un trend de cretere egal cu rata inflaiei sau mai mic. Flexibilitatea
din sintagma de mai sus se refer la faptul c, pentru anumite cheltuieli se accept o
cretere mai mare dect inflaia, atta vreme ct, totalul cheltuielilor are o rat de cretere
egal sau apropiat de cea a inflaiei. La nivel macroeconomic aceast metod poate avea
consecine pozitive importante, diminuarea ratei dobnzii i diminuarea nivelului
ndatorrii publice reprezentnd cele mai importante consecine. De asemenea, este
29

Henrz Nicholas, Administraie public i afaceri publice, Ed.Cartier, p.543, Chiinu, 2005.

89

introdus un instrument de reglare automat a cheltuielilor publice, diminund

discreionarismul n decizia financiar public restrngnd negocierea de favoruri dup
expresia folosit de Buchanan i Tulock. Pe de alt parte, potenialul de reducere al
discreionarismului n politica bugetar este diminuat de dimensiunea flexibilitii,
deoarece pentru unele departamente publice se vor putea aloca resurse suplimentare, n
condiiile menineri ngheate a sumei totale, ceea ce va da natere unui rzboi al
argumentelor ntre instituii, cu scopul de a convinge puterea discreionar de necesitatea
alocrilor suplimentare.

Metoda prioritizrii reprezint o alternativ la metodele clasice util n condiii

economice precare, nelegnd prin aceasta cretere economic slab sau recesiune, cu
reprercursiuni negative asupra nivelului ncasrilor publice. Metoda impune fixarea
cheltuielilor i distribuirea acestora pe programe, pe baza prioritizrii acestora. Principala
dificultate a acestei practici bugetare const n alegerea unor criterii coerente de
prioritizare a cheltuielior publice, dar i de evaluare a riscurilor, n cazul neefecturii unor
cheltuieli. n practica bugetar sunt folosite criterii diferite de prioritizare, ntre care
putem aminiti:
1.criteriul recurenei cheltuielilor; anumite cheltuieli publice sunt recurente pentru perioade
lungi de timp. In aceast categorie pot intra de pild cheltuielile pentru funcionarea
ageniilor publice de tipul cheltuielilor salariale sau pentru utiliti. Prin urmare, pe o scal
a prioritilor acestea vor fi primele .
2.criteriul productivitatii; Creterea productivitii cheltuielilor publice este important
datorit multiplelor efecte pozitive indirecte i directe asupra actului de decizie public. Ea
permite economii bugetare, realocri de resurse, diminuarea efectelor negative induse
asupra altor ageni economici, dar i creterea alocrilor bugetare ctre alte destinaii,
considerate importante ntr-o anumit perioad a ciclului economic. Dealtfel, numeroase
studii au urmrit s stabileasc o legtur ntre nivelul cheltuielilor publice i creterea
economic dar i ntre divrsele categorii de cheltuieli publice i influena lor asupra
creterii economice. Studiile realizate au artat c exist numeroase canale prin care
cheltuielile publice pot afecta productivitatea firmelor i creterea economic. ntr-un
studiu din 1997, realizat n cadrul seriei Working Papers a FMI, Tanzi i Zee, au atras
atenia asupra a dou canale de influen: a. direct-prin creterea stocului de capital din
economie i 2.indirect-prin creterea productivitii marginale a factorilor de producie din

90

sectorul privat, ca urmare a serviciilor educaionale i de sntate oferite populaiei. n

privina primului canal, cei doi arat c de cea mai mare importan n politica economic
este determinarea raportului optim ntre investiiile publice i cele private din economie,
deoarece i investiiile publice sunt supuse legii randamenteleor descresctoare de scal.
Cei doi cercettori arat c, de o importan major pentru determinarea productivitii
cheltuielilor publice sunt modalitile de finanare. Finanarea printr-o cretere a
impozitelor directe (prin marirea cotelor de impozitare) poate avea un impact negativ
asupra creterii sau aceasta poate fi nesemnifiicativ statistic.
n modelarea bugetar se pot utiliza mai multe tehnici pentru a analiza
productivitatea cheltuielilor publice:
a.raportul cost eficacitate; anumite cheltuieli publice pot fi ineficiente datorit numrului
mare de rezultate i obiective urmarite. n aceast situaie se ajunge atunci cnd nu se face
o diferen net ntre obiectivele principale i cele secundare ale politicii respective, ceea ce
conduce la o difuziune a cheltuielilor, pe multe categorii de obiective.
i intrrile n sistem sunt in egal msur importante pentru asigurarea utilizrii cu
eficien a resurselor publice. Astfel, cheltuirea unor resurse pentru achiziionarea unor
aparate de ultima generaie pentru diagnosticare medical este inutil dac nu exist
suficieni tehnicieni i medici s le utilizeze i s fac interpretarea rezultatelor. De
asemenea, o politic public ce i propune realizarea unor faciliti infrastructurale pentru
practicarea de mas a sportului este inutil dac populaia tnr din zonele n care s-a
construit este redus.
O provocare mare pentru planificatorii de politici publice este decelarea acelor
intrri n sistem care au cea mai mare influen asupra realizrii obiectivelor stabilite.
S examinm urmtorul exemplu: Autoritile guvernamentale decid c un
obiectiv dezirabil de politic demografic pe termen mediu este creterea natalitii. Pentru
realizarea acestuia se pot folosi un numr oarecare de intrri de tipul : a.imbuntirii
formulei de calcul a alocaiei pentru concediul de maternitate, b.dezvoltrii unor servicii de
ngrijire copii de tipul creelor sau serviciilor de cre la domiciliu prin asisteni maternali,
c.creterii alocaiei pentru copii, d.asigurrii unor preuri reduse pentru articolele pentru
copii, prin cote mai reduse de TVA pentru acestea etc.
n toate aceste cazuri este dificil de calculat care dintre msuri are o relevan mai
mare n asigurarea satisfacerii obiectivului respectiv. Chiar dac nu pot fi identificate cu
precizie variaiile variabilei endogene asociate variabilelor exogene din exemplul de mai
sus, autoritile pot identifica dozajele inadecvate. De exemplu, alocarea unor fonduri
91

ridicate pentru asisteni maternali acas este posibil s fie ineficient avnd n vedere
modul tradiional de ngrijire al copiilor din societatea noastr. Reducerea TVA, la
articolele de ngrijire copiii poate constitui o msur indirect eficient n asigurarea unei
puteri de cumprare mai ridicate, dar, se poate dovedi ineficient dac oferta este inelastic
la modificarea taxrii.

La fel, utilizarea a prea multor resurse financiare pentru

dezvoltarea sistemului de nvmnt teriar, n condiiile n care abandonul colar este

foarte ridicat pe celelalte cicluri de nvmnt reflect un dozaj inadecvat de politici
publice.
n cadrul analizei cost-eficacitate, analiza costurilor de oportunitate este o analiz
semnal util n analiza efectelor posibile asupra altor variabile economice sau categorii de
cheltuieli publice. De pild, creterea cheltuielilor pentru aprare, n condiiile unui PIB
constant sau cu o cretere redus (nsemnnd ncasri bugetare sczute) se face sacrificnd
alte cheltuieli publice, cu egal ndreptire la prioritizare. Analiza structural a unei
asemenea politici trebuie realizat pentru a putea face un arbitraj just ntre avantajele i
inconvenientele acestei decizii.
Eficacitatea se refer la la efectele politicii respective asupra unei probleme-int. Pentru c
este o evaluare ex-ante pentru a decide asupra gradului de prioritate a unui program
public, eficacitatea poate fi exprimat doar n rezultate ateptate cu un grad de probabilitate
ridicat. Aceste rezultate, pentru a putea constitui un criteriu ct mai obiectiv n alegerea
unui program guvernamental, pot fi deconstruite, la nceput n rezultate intermediare, prin
de-compunerea lanului efectelor ateptate. Rezultatele intermediare, pentru c sunt mai
apropiate de punctul zero al deciziei pot constitui un bun predictor pentru succesul unei
politici i un element util n prioritizare. Un alt beneficiu al calculului efectelor
intermediare este acela c permite o intervenie pe parcurs, atunci cnd modelul nu are
consisten intern.
Costurile reprezint la rndul lor un puternic argument pentru prioritizare. Nu doar
costurile angajate de guvern ci i cele suportate de ali actori sunt importante. Alturi de
aceasta sunt egal importante repartiia acestora n timp i gradul lor de vizibilitate.
Analiza cost-eficacitate poate fi realizat i in forma analizei consacrate din mediul privat,
anume a valorii prezente nete, dar autoritile de analiz, trebuie s fie atente la cteva
aspecte astfel:
1.nu n toate situaiile preurile pieei pot fi luate ca element de evaluare a unui proiect. n
anumite situaii nu avem posibilitatea unei asemenea determinri din simplul motiv c

92

bunurile sau serviciile respective nu au valoare de pia (aerul curat, gospodriile sau
vieile salvate de pompieri, accidentele evitate prin utilizarea unui far costier etc.).
2.nu toate costurile pot fi evaluate i nici nu trebuie evaluate financiar, deoarece nu doar
profitabilitatea financiar trebuie s determine aciunea guvernamental. Investiia ntr-un
sistem naional de avertizare n caz de cutremur conteaz social din perspectiva vieilor
salvate, indiferent de costurile acesteia, la fel ca i n cazul serviciului public de ambulan.
b.utilizarea analizei normative i a judecilor de valoare; eficiena unei politici publice
depinde nu numai de desvrirea tehnic a construciei bugetare. Eficiena unei politici
bugetare depinde, n bun msur, nu numai de evaluarea tehnic a acesteia ci i de
credibilitatea celor ce o impun publicului avizat.
Incertitudinile legate de efectele unei politici bugetare pot fi diminuate dac nu se
subestimeaz judecata etic a publicului. Dimensiunea capitalului de ncredere al
populaiei poate constitui un predictor important al succesului ori insuccesului unei politici
bugetare. Capacitatea partidelor i autoritilor publice de a aciona, depinde de dovezile
de credin pe care trecutul lor le ofer celor intii de politicile publice. Comportamentul
indivizilor fa de o politic public i eficiena acesteia depind de credibilitatea celui care
d semnalul. Stabilitatea unor politici poate fi un semnal pentru eficiena acestora, ceea
ce nseamn c ele sunt percepute a mbunti poziia celor mai multe grupuri din
societate.
3.criteriul efectului multiplicator; de inspiraie keynesist. Problema multiplicatorului
bugetar rmne un subiect de interes constant i prilej de studii empirice numeroase i
contradictorii, fr a se putea trage concluzii decisive privind relevana sa n creterea
economic.
Adepii teoriei keynesiene asupra multiplicatorului consider c relansarea pe baze
bugetare poate stimula activitatea economic dac valoarea acestuia este ridicat, n timp ce
consolidarea (diminuarea cheltuielilor publice) risc s o penalizeze puternic, degradnd i
situaia finanelor publice prin efectul negativ asupra crerii de venituri bugetare.
Dac valoarea multiplicatorul este sczut, relansarea nu are efecte puternice
asupra economiei. Consolidarea, n aceste condiii, nu este penalizatoare pentru economie
dar nici nu imbuntete situaia macroeconomic general, cu excepia situaiei n care
este utilizat n tandem cu o politic fiscal expansiv (reducere a fiscalitii).

93

Talia multiplicatorului variaz de-a lungul ciclului economic: capacitatea acestuia

de a stimula economia pare mai mare in condiiile n care economia este in recesiune ntrind argumentele celor ce consider c politica bugetar trebuie s fie contraciclic i
nu prociclic - i mai redus atunci cnd economia este n perioada de avnt.
Evidene:
ntr-un studiu recent Crichton Riera et all (2014), realizat pe un eantion de 29 ri
membre OECD, arat c n 44% din cazuri guvernele adopt politici inadecvate, prociclice
cresc cheltuielile n perdioad de cretere i le scad n perioad de recesiune.
Multiplicatorul inregistreaz valorile cele mai mari atunci cnd cheltuileile bugetare cresc
ca o consecin imediat a unei recesiuni (2.3 dup patru trimestre). Autorii mai sus citai
arat c dup recesiuni extreme, valoarea multiplicatorului cheltuielilor bugetare pe
termen lung este cea mai mare (3.2), ceea ce inseamn c atunci cnd sunt recesiuni
extreme, reducerea cheltuielilor publice este mai mic dect a produciei, ceea ce face ca o
politic monetar restrictiv s fie contraproductiv. Concluzia specialitilor mai sus
menionai este aceea c analiza multiplicatorului nu este concludent dac se iau in calcul
metode lineare de analiz, deoarece valoarea sa este asimetric de-a lungul perioadelor de
recesiune. Date fiind situaiile constrngtoare privind dimensiunea deficitelor publice n
Uniunea European, deciziile privind destinaiile cheltuielilor publice trebuie s ia n
considerare care sunt acele sectoare publice ce pot avea un efect multiplicator mai
important asupra creterii economice.
Fondul Monetar Internaional (2010) estima o valoare a multiplicatorului fiscal de
0.5% n ultimele trei decenii, nainte de 2009, iar pentru 2012, estima o valoare a sa ntre
0.9 i 1.7, n consonan cu estimrile c acesta are o valoare mai mare, dup recesiuni
majore.
Totui, trebuie spus c puterea unei politici publice de a crea venituri, bazat pe
ideea multiplicatorului este serios cauionat de gradul de deschidere al unei economii.
Fluxurile de importuri ridicate pot afecta serios importana multiplicatorului.
Echivalena Barro-Ricardo
Pentru macroeconomistul Robert Barro, multiplicatorul investiional nu poate avea
efectele previzionate de Keynes, datorit comportamentului anticipativ al menajelor. o
cretere a cheltuielilor publice prin recurs la datorie public, nu stimuleaz consumul
prezent deoarece menajele pun semnul echivalenei ntre datoria public i mrimea

94

impozitelor viitoare. Creterea datoriei publice acum nseamn impozite viitoare mai mari,
aceast ateptare determinnd o cretere a economiilor menajelor i nu a consumului.
Aceast anticipare adaptativ poate avea efecte intertemporale generaionale, dac
achitarea datoriei se realizez pe termen lung. Generaia tnr de azi va suporta, n opinia
autorului de mai sus, datoriile acumulate de generaia anterioar. Costurile ndatorrii vor
fi transferate n viitor iar beneficiile vor rmne n prezent, taxnd adolescenii30

4.criteriul bunstrii; Statul determina care sunt serviciile publice ce trebuie oferite
societii, permind satisfacerea interesului privat dar i a celui public. Prioritizarea
cheltuielilor publice, implic o alegere ntre facilitarea accesului la bunuri publice sau la
bunuri private, evaluate dup criteriile pieei i alegerea unor servicii publice produse prin
raportarea la o functie de bunstare colectiv, definit pe criterii politice. Din acest punct
de vedere ntrebarea dificil la care trebuie gsit un rspuns (fie acesta contextual) este n
ce msur statul face alegerea corect privind funcia de bunstare colectiv? Este alegerea
bunurilor i serviciilor publice finanate adecvat din punct de vedere al necesitii lor
viitoare? O politic public privind recalificarea omerilor pe baza nevoilor actuale ale
cererii de munc, se poate dovedi ineficient dac nu se analizeaz cu atenie posibilitatea
ca cererea de munc masiv acum ntr-un anumit sector s nu reprezinte dect un
accident, n condiiile unui context favorabil pentru o anume activitate.
Practica bugetar naional ofer numeroase exemple de prioritizare crora de
multe ori le lipsesc studiile de fundamentare care s justifice prioritizarea sau acestea, n
cel mai bun caz sunt superficial fcute. Cu titlu de exemplu, enumerm cteva: care sunt
criteriile pe baza crora timp de zece ani, n Romnia a continuat programul public de
investiii n sli de sport (1000 de sli n mediul rural) sau care sunt aceste criterii de
prioritizare pentru programul Cornul i laptele?, ori cum poate fi neles raional un
program de creare de parcuri i locuri de joac pentru copii la sate?
n marea majoritate a cazurilor de construcie bugetar modern, metodele
prezentate mai sus sunt utilizate sub forma unui mix de metode de construcie bugetar,
preeminena unora fiind determinat, n general de conjunctura economic favorabil sau
30

Tim Hartford, "Why a tax cut just isnt fair on teenagers", Financial Times, 31 mai 2008, Who will be the fall guy?
We dont know for sure, because we cant say who a future government will tax. But an obvious candidate would be
todays teenagers, very few of whom are paying income tax right now, but most of whom will pay it in the next few
years. Their best hope is that their grandparents add the tax windfall to their bequests rather than blowing the money
on a weekend in the sun.

95

nu laxismului bugetar, dar i de constrngeri structurale impuse prin acorduri

internaionale sau zonale.
n Romania, conform prevederilor Legii 69/2010, pn la data de 30 mai a fiecrui an,
Guvernul, la propunerea Ministerului Finanelor Publice, aprob strategia fiscalbugetar pentru urmtorii 3 ani, ce conine cadrul macroeconomic care st la baza
politicii fiscal-bugetare, cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare i politica fiscalbugetar, cadrul de cheltuieli pe termen mediu.
Guvernul este obligat s depun i proiectul legii pentru aprobarea limitelor specificate n
cadrul fiscal-bugetar.
De asemenea legea prevede c Limitele pentru soldul total i cheltuielile de personal ale
bugetului general consolidat, aprobate de Parlament, sunt obligatorii pentru urmtorii 2
ani

bugetari.

Cadrul

macroeconomic

conine

informaii

privind

situaia

macroeconomic i prognozele, dup cum urmeaz:

1. pentru anul bugetar curent i 3 ani ulteriori, rezultatele efective ale ultimilor 2 ani
bugetari, referitoare la:
a) produsul intern brut i componentele sale;
b) indicele preurilor de consum i deflatorul produsului intern brut;
c) omajul i ocuparea forei de munc;
d) poziia de cont curent a balanei de pli;
e) premisele ce stau la baza prognozelor;
f) o declaraie privind concordana sau diferenele fa de prognozele Comisiei Europene;
2. prognozele macroeconomice pe termen mediu ce afecteaz politica fiscal.
Cadrul fiscal-bugetar cuprinde plafoane pentru anul bugetar urmtor i 2 ani ulteriori,
rezultatele efective pe 2 ani anteriori anului bugetar n curs i rezultatele estimate ale
anului n curs pentru:
a) soldul bugetului general consolidat, exprimat ca pondere n produsul intern brut;
b) cheltuielile de personal ale bugetului general consolidat, exprimate ca pondere n produsul
intern brut, conform prevederilor Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitar a
personalului pltit din fonduri publice;
c) plafoanele privind finanrile rambursabile care pot fi contractate, precum i cele privind
tragerile din finanrile rambursabile contractate sau care urmeaz s fie contractate de
ctre unitile administrativ-teritoriale;
96

d) plafoanele privind emiterea de garanii de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor

Publice, i de ctre unitile administrativ-teritoriale;
e) nivelul nominal al cheltuielilor totale i de personal pentru bugetul general consolidat,
bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele instituiilor
autofinanate, bugetele fondurilor speciale i alte bugete componente ale bugetului
general consolidat, exclusiv asistena financiar din partea Uniunii Europene i a altor
donatori;
f) soldul nominal al bugetului general consolidat, bugetului de stat, bugetului asigurrilor
sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale i al altor bugete componente ale bugetului
general consolidat;
g) soldul primar al bugetului general consolidat.
Acest principiu nu este cuprins n Legea 500/2002.
n cadrul bugetului Uniunii Europene, principiul bunei gestiuni financiare este reglementat
n interiorul Regulamentului 1605-200, la articolele 27 i 28, n care putem observa
urmtoarele formulri:
Creditele bugetare se utilizeaz n conformitate cu principiul bunei gestiuni financiare, adic
n conformitate cu principiile economiei, eficienei i eficacitii.
Principiul economiei prevede ca resursele utilizate de instituie pentru desf urarea
activitilor sale s fie puse la dispoziie n timp util, n cantitatea i la calitatea adecvate i la
cel mai bun pre.
Principiul eficienei vizeaz cel mai bun raport ntre resursele utilizate i rezultatele obinute.
Principiul eficacitii vizeaz ndeplinirea obiectivelor specifice stabilite i obinerea
rezultatelor scontate.
Regulamentul prevede, n continuare c: pentru toate sectoarele de activitate incluse n
buget se stabilesc obiective specifice, msurabile, realizabile, relevante i datate, realizarea
acestor obiective monitorizndu-se prin indicatori de performan pentru fiecare activitate
Pentru a mbunti procesul decizional, instituiile sunt obligate la evaluri ex ante i ex
post, conform orientrilor furnizate de Comisie. Aceste evaluri se aplic tuturor
programelor i activitilor care implic cheltuieli semnificative, iar rezultatele evalurii sunt
comunicate autoritilor nsrcinate cu efectuarea cheltuielilor, autoritilor legislative i
bugetare.

97

IV. Principiul anualitii bugetului:

Art. 11. - (1) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de
un

an,

care

corespunde

exerciiului

bugetar.

(2) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul
unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv.
Bugetul se intocmete pentru un an.
Aprobarea dat de Parlament pentru realizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare
este valabil pentru o perioad de un an. Dac autorizarea dat este pe un an, atunci se
poate concluziona c nu poate exista o lege care s permit unui guvern s perceap un
impozit permanent. Anualitatea priveste nu numai execuia veniturilor ci i pe cea a
cheltuielilor, autorizarea pentru realizarea acestora acoperind de asemenea, doar un an.
Intocmirea pe un an a bugetului este justificat, prilejuind un control regulat al finan elor
publice;
Execuia anual este totodat justificat din punct de vedere economic. Bugetizarea
este un proces de predicie la nivel macroeconomic. Pentru ca acest proces s aib o
acuratee ct mai mare, trebuie ca orizontul de timp s nu fie foarte ndeprtat, permind
apariia diverselor fenomene perturbatorii asupra economiei. De asemenea, unele activit i
economice au un ritm anual (i.e.agricultura sau sectorul construciilor), ceea ce permite
nregistrarea clar att a rezultatelor activitilor respective, ct i a procesului de
redistribuire a acelei pri a rezultatului final prin intermediul mecansimelor bugetare.
Mai mult bugetarea anual operat de guvern relev o convergen cu bugetarea anual a
ntreprinderilor. Acestea fac bilanul activitilor proprii cu aceeai frecven, anual, ca i
statul.
n finanele publice anualitatea definete:
I.

Perioada pentru care se ntocmete i se aprob bugetul.

Elaborarea i aprobarea bugetului de stat i a celorlalte categorii de bugete din sistemul

bugetar naional se realizeaz pentru o perioad de 12 luni.
n sistemele fiscale anul bugetar poate coincide sau nu cu cel calendaristic.
n Romnia, Frana, Germania, sau Italia, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, n
timp ce n Japonia, Marea Britanie, Canada, Israel, anul bugetar ncepe n 01.04 i se
ncheie n 31.03. n Australia i Suedia ncepe n 01.07 i se ncheie n 30.06, iar n SUA,
ncepe la 01.10 i se ncheie pe 30.09.

98

II.

Perioada n care se execut bugetul.

n practica financiar internaional putem decela dou categorii de sisteme bugetare,

dup modul n care se face execuia bugetar:

II.A Sisteme de gestiune bugetar:
n acest tip de procedur bugetar cheltuielile i veniturile sunt luate n considerare
n momentul ncasrii acestora, indiferent de perioada autorizrii. Execu ia, realizat n
aceste condiii are la baz principiul perioadei n care se realizeaz plata.
Deschiderea de credite pe un anumit buget nu are efecte dect pe acel buget. Aceast
modalitate de execuie bugetar are cteva avantaje importante ntre care putem aminti:
permite o mai bun urmrire a autorizrii bugetare, permite nchiderea rapid i facil a
bugetului, se poate cunoate cu exactitate ct anume s-a cheltuit n timpul execu iei
bugetare i permite o execuie de cas riguroas.
Principalul dezavantaj este acela c dat fiind imposibilitatea reportrii creditelor
bugetare, posibilitatea cheltuirii fr discernmnt, discreionar a unor mari sume de bani,
pe ultimele luni de execuie bugetar are o probabilitate ridicat. Chiar dac nu este
absolut necesar cheltuirea resurselor respective, la sfritul anului sunt autorizate i
efectuate cheltuieli n limita bugetului respectiv, pentru a nu fi pierdute veniturile repective
i, mai mult, pentru a nu se ridica problema, la realizarea bugetul anului urmtor ca
indicatorii bugetari s se diminueze pentru c nu era nevoie de sumele respective. Totodat,
rigiditatea sistemelor de gestiune face ca ntr-un an financiar anume s nu poat fi nscrise
operatiunile ncepute n anul respectiv dar nefinalizate n acel an.
Caracteristici:

la sfritul anului se nchide automat bugetul.

n contul de ncheiere al bugetului unui an sunt nscrise veniturile

ncasate i cheltuielile efectuate din acel an.

veniturile nencasate i cheltuielile angajate i neefectuate se

evideniaz n bugetul anului urmtor.

ca regul general, reportul veniturilor i cheltuielilor de la un an la

altul este interzis, cu anumite excepii.

ri care practic metoda cash integral, n raportarea financiar contabil sunt

Germania, Israel, Mexic, Slovenia, iar bugetizare cash cu elemente de drepturi constatate se
practic n Estonia, Finalanda, Italia, Norvegia, Suedia, SUA.
Bugetizare n ntregime cash se realizeaz de ctre Brazilia, Canada, China, Cehia, Frana,
Gerania, Grecia, Ungaria, Irlanda, Israel, Japonia, Corea, Polonia, Olanda.
99

II.B De exerciiu bugetar cu drepturi constatate (situaia mai este cunoscut i sub denumirea
de principiul zilei complementare).
Rezultatul unei operaiuni este luat

n considerare

imediat ce opera iunea d

natere la o crean sau la o datorie, indiferent de data ncasrii. Exerci iu se refer la

angajare, lichidare i ordonanare, data final a actelor ce certific plata contnd mai puin.
ri care folosesc acest sistem n sistemul de raportri financiar-contabile sunt:
Australia, Canada, Chile, Estonia, Finlanda, Coreea, Polonia, Suedia, Turcia, Marea
Britania, SUA, iar bugete integral cu drepturi constatate Australia, Noua Zeeland i Marea
Britanie. Brazilia i China sunt in perioad de tranziie de la bugetele de gestiune (metoda
cash).
Bugetizarea pe baz de drepturi constatate are ctva avantaje majore astfel31:
1.permite obinerea unor informaii de mai bun calitate asupra costurilor i faciliteaz
respectarea indicatorilor bugetari. Responsabilii bugetari vor lua decizii fondate pe costul
total pentru producerea unui output i nu pe deconturil immediate. Autoritile vor fi mai
puin nclinate s ia decizii ale cror efecte vor avea impact asupra eexerciiilor bugetare
ulterioare.
2.favorizeaz planificarea investiiilor i amelioreaz gestiunea stocurilor de capital.
3.permite o abordare sustenabil a finanelor publice pe termen lung, deoarece n cadrul
bugetizrii se include un bilan ce nglobeaz ansamblul activelor i pasivelor statului.
Principalul inconvenient este reprezentat de ntrzierea aprut n nchiderea
bugetului. De asemenea, ridic dificulti tehnice privind contabilizarea crean elor fiscale i a
definirii faptului generator de nregistrare contabil.
n aceste sisteme, instituiile publice au la dispoziie o perioad de timp, de la expirarea
anului bugetar pn la ncheierea contului de exerciiu bugetar, n care pot face operaiuni
n contul bugetului anterior. n aceast perioad se continu ncasarea veniturilor i
efectuarea cheltuielilor, toate operaiunile de ncasare a veniturilor i efectuare a
cheltuielilor se reflect n contul de ncheiere a execuiei bugetare n anul n care au fost
prevzute i autorizate, ceea ce nseamn c veniturile i cheltuielile sunt reflectate integral
n bugetul anului respectiv, chiar dac sunt efectuate n anul urmtor.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
31

Jn R. Blndal, Questions souleves par la budgtisation sur la base des droits constats 123 Revue de LOCDE
sur la gestion budgtaire Volume 4 N 1 Issn 1608-7151 OCDE, 2004

100

Finanele publice moderne cunosc numeroase excepii de la acest principiu.

Ele sunt reprezentate de:
a. legile bugetare rectificative. Pentru c nivelul veniturilor publice este determinat de
evoluia economiei naionale dar i a celei regionale ori chiar mondiale, ele sunt dificil de
previzionat cu acuratee, chiar i n perioade de stabilitate economic. ocuri

asimetrice

manifestate n alte spaii economice, dar cu care suntem n relaii comerciale pot determina
scderea bazei de venituri impozabile pentru statul romn. Chiar i o cretere mai redus a
PIB-ului acelor spaii fa de previziuni poate afecta nivelul importurilor acestor ri i
astfel, direct i activitatea productiv a economiei noastre. Evoluiile negative puternice ale
cursului de schimb conduc la creterea preurilor produselor importate i la o diminuarea a
consumului i astfel la o scdere a bazei de colectare a TVA. Pentru anumite produse
cererea este inelastic la pre (materii prime), n aceste cazuri, consumul se menine relativ
neschimbat, ceea ce va avea efecte pozitive asupra bazei TVA (cretere) conducnd la
creterea veniturilor publice din TVA. Diminuarea nivelului exporturilor va afecta
producia intern i implicit nivelul impozitelor atrase de ctre stat. Aceste situaii impun
existena unui mecanism constituional de ajustare a cheltuielilor publice, realizat prin
instituia rectificrii bugetare. Art.108 din Constituia Romniei, art. 2 din Legea finan elor
publice, la care se adaug prevederile Legii 69/2010, creeaz cadrul legal ce permite
rectificarea bugetar. Conform acestora nu pot fi mai mult de dou rectificri anuale, nu
nainte de primele ase luni ale anului i nu mai trziu de 30 noiembrie.
b.reportarea creditelor: prin care se ofer posibilitatea stabilit prin lege de a utiliza
creditele neutilizate n cursul anului anterior. Scopul acestui aranjament este acela de a
evita realizarea unor pli inoportune la sfritul anului. Reportul creditelor poate
cuprinde att cheltuielile de funcionare ct i capitolele investiionale din buget.
c.creditele de angajament: Prin acestea se determin creditele maxime pe care un ordonator
le poate angaja ntr-un cadru plurianual. Plile se fac odat cu finalizarea unor etape din
programul convenit. Procedura bugetar consacr c aceste credite trebuie de la nceput
nscrise n buget, pentru un anumit obiectiv plurianual, urmnd ca n timpul anului
bugetar respectiv s se realizeze doar o parte din pli. n anul urmtor se nscrie n buget
suma rmas de cheltuit, i aa mai departe, pn la sfritul angajamentului plurianual.

Problema plurianualitii
101

n finanele moderne plurianualitatea bugetar apare ca o procedur din ce n ce

mai necesar, datorit ctorva inconveniente ale anualitii din care putem aduce n primplan:
a.imposibilitatea pentru anumite investiii publice s fie angajate i realizate n decurs de
un an (i.e.investiiile n infrastructur major: autostrzi, poduri, reele de canalizare,
gazoducte etc.).
b.evoluia economiei pe un model al ciclicitii care nu are are la baz anualitatea. n
teoria economic putem ntlni forme ale ciclicitii, care nu au un cadru de referin
anual. Ciclurile Juglar (8 -10 ani, determinate de dereglri ale creditrii), Kuznets (15-25
ani), Kondratieff (40-60) sunt dintre cele mai cunoscute, la care se pot aduga cicluri
determinate de marile industrii (autoturisme sau construcii ); Aceaste modele de evoluie a
economiei, prin efectele pe care le au asupra variabilelor macroeconomice impun utilizarea
unor politici bugetare caracterizate prin flexibilitate, pentru a putea rspunde oportun
variaiilor activitii economice, fie prociclic, fie contraciclic.
Plurianualitatea produce o transparen mai mare, o eficacitate mai ridicat (pentru c
permite o strategie coerent privind programele publice i finanarea acestora, dar i pentru
c permite o mai bun reactivitate n faa conjuncturii economice), o responsabilitate mai
ridicat, recursul la reforme structurale i o prioritizare corect a nevoilor de finan are, dar i
diminuarea discreionarismului politic n favoarea unor reguli fixe. Plurianualitatea poate
contribui mai repede la ntoarcerea la echilibru a conturilor publice, pentru c admite mai
puin discreionarism n utilizarea finanelor n scopuri strategice, politice, fiind mai puin
dependent de ciclul electoral.
Principiul plurianualitii este recunoscut n finanele moderne prin:
a.programarea plurianual i
b.bugetizarea plurianual.
Cteva exemple pot contura modul n care unele state moderne au operaionalizat
aceast tendin.
Suedia are, ncepnd cu 1997, bugete votate pe o prezentare plurianual, revizuirea
acestora realizndu-se n fiecare an. Parlamentul aprob un plafon nominal de cheltuieli
totale (exceptnd pltile dobnzilor la datorie). Plafoanele sunt fixate pe o baz trienal
glisant, putnd ns s se revin asupra lor de ctre parlament, atunci cnd este necesar.
Olanda, din 1997, folosete un cadru plurianual, egal cu cel al gestionrii de executiv
a economiei. Pentru 3 categorii de cheltuieli (administraie central, securitate social i
munc i sntate) sunt stabilite plafoanele de cheltuieli publice reale anuale. Faprtul c se

102

stabilesc plafoane reale semnific c vom avea o indexare n funcie de rata inflaiei.
Dac pe anumite categorii volumul cheltuielilor este depit, atunci trebuie compensat
aceast cretere cu o scdere a acestora pe o alt categorie, a aceluiai sector.
n Frana, modificarea Constituiei n 2008 a dus la apariia conceptului de legi de
programare ale finanelor publice, prin care se introduce plafonarea creditelor bugetare pe
o perioad de trei ani.
n Marea Britanie, ncepnd cu 1997, dispozitivele de planificare bugetar implic
dou aspecte. Primul se refer la limita cheltuielilor pe ministere, creditele bugetare facnd
obiectul unei programri trienale. Cel de al doilea aspect se refer la

cheltuieli cu

gestionare anual, ce reprezint cheltuieli ce nu pot fi programate plurianual. Ele cuprind

cheltuielile cu securitatea social, vrsmintele pentru politica agricol comun, cheltuielile
autofinanate ale colectivitilor locale, vrsmintele nete ctre UE, plile n contul
datoriei., toate fiind revizuite de dou ori pe an.
n Canada, ncepnd cu 1993-1994, s-a trecut la bugetizrea bienal glisant. Chiar
dac al doilea an bugetar nu este obligatoriu el fixeaz prioriti ale guvernului.
i alte ri (Ungaria, Grecia, Irlanda, Italia, Norvegia) utilizeaz previzionri ale
cheltuielilor pe 2 sau 3 ani, n timp ce Germania , realizeaz previziuni cincinale.
Specifiul bugetului UE.
Anualitatea nseamn c toate creditele nregistrate n buget se autorizeaz pentru un
exerciiu financiar care ncepe la 1 ianuarie i se finalizeaz la 31 decembrie (art.313, din
Tratatatul de la Lisabona). n Tratat la art.312 se afirm Cadrul plurianualare drept scop
evoluia anual ordonat a cheltuielilor Uniunii, n limitele resurselor proprii., pentru ca,
mai apoi s afirme c Bugetul anual al Uniunii respect cadrul multianual.
n Tratat dar i n Regulamentul financiar se face distincia ntre credite difereniate i
creditele nedifereniate, nedisociate. Primele cuprind credite de plat i credite de
angajament. Diferena ntre cele dou este determinat de decalajul ntre momentul n care
angajamentele sunt contractate i momentul n care plaile sunt lichidate.
Creditele de angajament sunt creditele pentru care UE se angajeaz s cheltuieasc n
exerciiul n curs ca i n exerciiile ulterioare pentru aciunile plurianuale.
Creditele de plat sunt creditele ce permit acoperirea cheltuielilor prevzute pentru anul
bugetar i cele angajate n exerciiul multianual , dar care nu au fost nc pltite.

103

Creditele nedifereniate sunt reprezentate de cheltuielile administrative, plile directe i

msurile de susinere a agriculturii, n care creditele de angajament egaleaz creditele de
plat).
La articolul 8 din Regulament putem observa urmtoarele prevederi privind executarea
bugetului UE :
Veniturile unui exerciiu financiar se nregistreaz n contabilitate pentru exerci iul
financiar pe baza sumelor ncasate n cursul exerciiului financiar, alturi de care ntlnim
Creditele autorizate pentru un anumit exerciiu financiar pot fi utilizate numai pentru
acoperirea cheltuielilor angajate i pltite n exerciiul financiar n cauz i pentru acoperirea
sumelor datorate pentru angajamente din exerciiile financiare anterioare i Plile se
nregistreaz n contabilitatea unui exerciiu financiar pe baza plilor efectuate de contabil
pn la data de 31 decembrie a exerciiului n cauz..
La articolul 9 se poate observa: Creditele care nu au fost utilizate pn la sfritul
exerciiului financiar pentru care au fost nregistrate se anuleaz. Reportul creditelor este
acceptat totui n anumite situaii conform prevederilor art.9 alineatele 2-4.
Aceste articole scot n eviden faptul c bugetul U.E. este un buget a crui execuie se face
pe baza principiilor gestiunii bugetare.
V. Principiul echilibrului bugetar:
Impune ca acoperirea cheltuielilor statului s se realizeze pe seama veniturilor
ordinare ale acestuia. Principiul nu face parte din corpul principiilor tradiionale ale
finanelor publice moderne, dar are o relevan din ce n ce mai important n practica
bugetar actual, lupta mpotriva deficitelor fiind expresia unei bune guvernri. Acest
principiu nu a fost impus tradiional prin lege asupra finanelor, deoarece bugetele , n
epoca clasic a finanelor erau concepute echilibrat, dup aceleai principii utilizate n
finanele private.
Recunoaterea importanei sale crescute n economiile actuale se traduce, prin decizii
politice ce adaug valoare juridic acestei condiii. Aceast valoare adugat - juridic
pentru echilibrul bugetar se traduce prin formularea unor constrngeri constituionale
asupra situaiei bugetare.
Regula de aur, n materie bugetar se regsete sub diferite forme, n finanele
internaionale: ea poate fi condiie, dup caz, pentru: toate categoriile de bugete ale

104

statului sau pentru anumite componente ale acestuia (buget de stat, bugetele
administraiilor centrale, bugetele administraiilor locale, etc.).
Not.
n SUA, aceasta ia forma Balanced Budget Amendament, pe care statele federale le
legifereaz sub diferite aranjamente legale. Dac bugetul nu se menine ntr-un an fiscal n
deficitul aprobat, sequestration rule intr n mod automat n funciune, ceea ce nseamn
ajustarea automat a cheltuielilor discreionare i a unei pri acelor obligatorii, cu nivelul
depirii pragului iniial votat.
n Romnia, nu exist aranjament constituional n aceast direcie, dar exist o
convergen ntre opiunile partidelor n ideea de a menine, n limitele Tratatului de la
Maastricht, datoria publice i deficitele structurale, avnd n vedere obiectivul adoptrii
pe termen mediu a monedei euro.
n UE, regulile plafonului de 3% deficit bugetar, i a deficitului structural
maxim de 1 % , statuate n cadrul Pactului de stabilitate si cretere (1997), i ntrite prin
Six Pack (2011) sunt obligatorii, statele ce depesc rata de referin de 3%, intrnd sub
prevederile procedurilor deficitului excesiv. n 2012, din 27 de state ale UE, pentru 24
era declanat procedura deficitului excesiv.
In Tratatul de la Lisabona la art.310 (al.1) se precizeaz: Bugetul trebuie s fie n echilibru.
Principiul echilibrului n formularea Regulamentului financiar al U.E. afirm c veniturile
i creditele de plat din buget trebuie s fie n echilibru i Soldul fiecrui exerciiu
financiar se nscrie n bugetul exerciiului urmtor ca venit, n cazul unui excedent, sau ca i
credit de plat, n cazul unui deficit. Articolul 126, utilizeaz conceptual de rat de referin
a deficitului, concept clarificat n regulamentul nr.1467 din 1997 i regulamentul 1056 din
2005, care fixeaz i valoarea acestei rate de referin.
n Germania ncepnd cu 2016, conform legii fundamentale (art.109, paragraf 3),
deficitul structural al bugetului federal nu va putea s depeasc 0.35% din PIB.
n Ungaria, Constituia, nu permite votarea unui buget a crui construcie impune
depirea peste jumtate procentului datoriei publice n PIB.
Marea Britanie, folosete o regul de aur, deosebit, adoptat n 1998. Aceasta spune
c guvernul se poate imprumuta doar pentru a face investiii. n mod obligatoriu, soldul
public curent trebuie s fie n echilibru.
Din punct de vedere economic conotaiile conceptului de echilibrul sunt mai
bogate dect simpla egalitate contabil ntre conturile de venituri i cheltuieli.

105

Echilibrul trebuie neles i n sensul n care trebuie respectat plafonul cheltuielilor, aa

cum a fost el convenit prin bugetul public, la votarea acestuia.
De asemenea, aa cum am artat, finanele publice reprezint o categorie eterogen de
instituii publice, iar finanele acestora pot fi analizate din perspectiva echilibrelor pariale
i /sau generale.
n finanele publice post 1945, se admite bugetizarea cu deficit bugetar anticipat la
nivel anual, cu posibilitatea absorbiei sale ntr-un interval redus de timp.
Pentru economiti deficitul bugetar joac diferite roluri n economie: keynesitii
consider c acesta poate avea efecte pozitive, contribuind la stimularea economiei i
rezultnd din aceasta, n viitor, o cretere a bazei generatoare de venituri publice (cum ar fi
cheltuieli pentru efectuarea de investiii), atunci cnd firmele private nu cheltuie suficient
pentru a ntreine creterea PIB. n teoria economic, aceast logic a creterii economice,
se obiectualizeaz prin intermediul conceptului de multiplicator bugetar keynesian.
Creterea cheltuielilor publice se traduce prin suplimentarea veniturilor, utilizate apoi
pentru consum, economisire i pentru taxe mai mari pltite statului. Acest impuls iniial
determin, mai apoi creterea investiiilor private, a angajrii. Efectul multiplicator este cu
att mai mare cu ct o mai mic parte a veniturilor suplimentare este economisit i cu ct
consumul este mai mare pentru bunurile produse intern.
John Maynard Keynes considera c bugetul trebuie s fie ciclic echilibrat, s fie
deficitar n fazele economice de recesiune ce impun o interventie stimulativ, finannd
deficitul prin intermediul datoriei publice ce va putea fi amortizat cu excedentul altor ani.
Cu toate acestea, aplicarea politicii keynesiene de ctre guvernele occidentale dup al
doilea razboi mondial s-a tradus n realitate, printr-un laxism bugetar ce a fcut ca
deficitele publice s fie o prezen susinut an dupa an i printr-o deplasare a aciunii
guvernamentale n acest sens de la conjunctur la recuren. Chiar dac n anii de
expansiune economic deficitul se diminueaz ca procent din PIB, el se pstreaz lungi
perioade de timp contribuind la ceea ce FMI numete deficite structurale ale balanelor de
pli.
Economitii neoclasici aduc n prim plan efectele negative ale dezechilibrelor dac
sunt de lung durat i de dimensiuni mari (ca n situaia deficitelor aprute ca urmare a
creteri mari a cheltuielilor fr efecte productive imediate cheltuieli de consum).
Reprezentanii

acestui

din

urm

curent

pun

sub

semnul

ntrebrii

eficiena

multiplicatorului keynesist, din perspectiva mai multor efecte posibile (creterea

mprumuturilor conduce la creterea ratei dobnzii, fapt ce determin diminuarea

106

investiiilor cu aceeai sum folosit pentru finanarea deficitului, tratatele comerciale

internaionale privind liberul schimb fac dificile practicile protecioniste, fapt ce face
sigur diluarea efectului multiplicator asupra produciei interne).
Baro, consider, aa cum am mai artat, c anticiprile agenilor privind o cretere
a fiscalitii n viitor pentru plata mprumuturilor contractate de stat determin o reducere
a consumului actual.
VI. Principiul neafectarii veniturilor bugetare
Orice categorie de venituri bugetare se administreaz global, fiind destinat
acoperirii cheltuielilor n ansamblul lor. Veniturile bugetare se depersonalizeaz. Veniturile
bugetare fac parte din aceeai mas bugetar, neputnd fi destinate acoperirii unui tip
special de cheltuial. In acest caz nu exist nicio legtur juridic ntre ncasarea unui venit
i afectarea sa pe o categorie de cheltuieli.
Aceast regul de construcie bugetar se justific att din punct de vedere politic
ct i economic. Astfel, din punct de vedere politic sunt evitate situa iile de ierarhizare a
cheltuielilor cele mai importante din punct de vedere electoral beneficiind de resurse
sigure (fr a fi necesar justificarea, tehnic a unei anume destinaii).
Din punct de vedere economic, putem considera c astfel poate fi evitat risipa (n
caz de excedent rezultat din analiza execuiilor intermediare ale unei institu ii publice,
aceasta ar fi determinat s cheltuieasc fr discernmnt resursele respective, pentru a a
nu fi n situaia ca, n modelarea bugetului instituiei pentru anul urmtor, s se considere
c au fost supraevaluate necesitile sale financiare i prin urmare s i fie afectate mai
puine resurse).
Neafectarea veniturilor bugetare este n acelai timp, justificat i din considerente
structurale, tehnice, deoarece n execuia bugetar, alocarea resurselor se face cu ntreruperi.
Acestea apar ca urmare a existenei unui decalaj temporal ntre ncasarea veniturilor i
efectuarea cheltuielilor, dar n acelai timp, i ca urmare a unui decalaj de rezultat
ateptat ntre veniturile programate i cele realizate. Decalajul este determinat, pe de o
parte, de termenele legale la care se fac incasarile ctre bugetele publice, iar pe de alta, de
nevoile curente ale ageniilor publice, care implic pli realizate cu o regularitate aproape
zilnic (cheltuieli cu materiale, salariale, intreinere etc). Diferena ntre ncasri i pli ar
putea afecta activitatea instituiilor crora le sunt afectate legal anumite categorii de
venituri, a cror ncasare este dificil att datorit conjuncturii economice (ncasri mai
mici din taxele pe consum) ct i, aa cum spuneam, modului de formare al acestor resurse

107

(de pild intrarea unor venituri din impozite la anumite intervale regulate (lunar,
trimestrial anual, la depunerea declaraiei etc.).
n practica bugetar sunt consemnate ca i n celelalte cazuri, derogri de la acest
principiu, ntre acestea putnd enumera:

Meninerea la dispoziia instituiilor publice a unor cote din veniturile proprii,

pentru diverse aciuni instituionale (de exemplu utilizarea resurselor proprii ale
unei instituii de nvmnt pentru cursuri de formare profesional).

Relizarea bugetelor extraordinare, autonome, anexe sau a conturilor speciale de

trezorerie, ale cror operaiuni sunt prevzute, autorizate i executate n acelea i
condiii ca i cele din bugetul de stat.

Taxele parafiscale, sunt justificate att din perspectiva gestiunii eficiente (cheltuirea
autonom a resurselor proprii, dar i alocare discreionar a unor venituri pot oferi
informaii importante privind capacitatea unor instituii sau ntreprinderi publice
de a gestiona eficient resurse) ct i din perspectiva problemei consimmntului la
impozit (introducerea unui nou impozit va fi mai uor acceptat de popula iei sau de
ctre agenii economici dac veniturile atrase din acesta vor fi utilizate pe obiective
clare, de utilitate public).

Acest principiu nu este cuprins n Legea 500/2002.

VII. Principiul specializarii bugetare:
Art. 12. - Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de
provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i
destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.
Principiul a aprut, n practica bugetar, n Anglia, n sec.al XVII, iar n Frana n 1831.
n bugetul de stat, cheltuielile i veniturile, se cuprind att n sum global ct i
defalcat, dar autorizarea bugetar nu este global. Acest lucru nseamn c n legile
financiare se prevede o specializare a creditului pe anumite categorii de cheltuieli.
Principiul specializrii se aplic utiliznd dou criterii: a.criteriul naturii cheltuielii (de
pild cheltuieli de personal) sau criteriul destinaiei (mbuntirea infrastructurii colare)
Aa cum arat articolul mai sus menionat, pentru clasificarea cheltuielilor se folosete
criteriul naturiii i efectului lor economic, dar i cel al clasificaiei funcionale - ce grupeaz
cheltuielile dup destinaia lor.

108

Principiul specializrii creditului, n finanele publice din Romania, se reflect n modul n

care este structurat bugetul pe subdiviziuni (pri, capitole, subcapitole, titluri, articole i
alineate).
Derogrile sunt prezente prin creditele globale (la dispoziie pentru cheltuieli
neprevzute) sau prin fondurile speciale la dispoziia primului ministru.
Votarea pe capitole a bugetului ridic ins dificulti majore, ceea ce a facut ca ri precum
Frana s renune la acest tip de vot i s utilizeze votul pe ntreg bugetul. Una din
principalele probleme este aceea a numrului de capitole bugetare (n Frana este de
aprox.5000), votarea capitol cu capitol implicnd un consum enorm de timp.
Aceast structurare a bugetelor se regsete i n reglementrile europene, n Regulamentul
financiar 1605 din 2002, precizndu-se creditele sunt specializate pe titluri i capitole,
capitolele sunt divizate n articole i posturi, la articolul 21.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
VIII. Principiul publicitii bugetului :
Art. 9. - Sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin:
a)

dezbaterea

public

proiectelor

de

buget,

cu

prilejul

aprobrii

acestora;

b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul

aprobrii

acestora;

c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a

bugetelor

conturilor

anuale

de

execuie

acestora;

d) mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului

bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.
IX. Principiul unitii monetare:
- toate operaiunile se exprim n moned naional.
Acest principiu este cuprins n Legea 500/2002, Capitolul II, Seciunea 1.
n Romania, Legea 69/2010, adaug principiilor de mai sus, urmtoarele reguli n
construcia i execuia bugetar:
1. Principiul transparenei n stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare i derularea politicii fiscale
i

bugetare

fixnd

obligativitatea

Guvernului i autoritailor publice locale de a face publice i de a menine n dezbatere un

interval de timp rezonabil toate informaiile necesare, ce permit evaluarea modului de
109

implementare a politicilor fiscale i bugetare, rezultatelor acestora i a strii finanelor publice

centrale

i,

respectiv,

2.Principiul

locale.
stabilitii

Guvernul are obligatia de a conduce politica fiscal-bugetara intr-un mod care sa asigure
predictibilitatea acesteia pe termen mediu, in scopul mentinerii stabilitatii macroeconomice.
3. Principiul responsabilitii fiscale
Guvernul are obligatia de a conduce politica fiscal-bugetara in mod prudent si de a gestiona
resursele si obligatiile bugetare, precum i riscurile fiscale de o manier care s asigure
sustenabilitatea poziiei fiscale pe termen mediu si lung. Sustenabilitatea finanelor publice
presupune ca, pe termen mediu si lung, guvernul s aib posibilitatea s gestioneze riscuri sau
situaii neprevzute, fr a fi nevoit sa opereze ajustri semnificative ale cheltuielilor, veniturilor
sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social.
4Principiul

echitii

Guvernul va derula politica fiscal-bugetara luand in calcul impactul financiar potential asupra
generatiilor viitoare, precum si impactul asupra dezvoltarii economice pe termen mediu si lung.
5.Principiul

eficientei

Politica fiscal-bugetara a Guvernului va avea la baza utilizarea eficient a resurselor publice

limitate, va fi definit pe baza eficienei economice, iar deciziile de alocare a investiiilor
publice, inclusiv cele finanate din fonduri nerambursabile primite de la Uniunea Europeana i
ali donatori, se vor baza inter alia pe evaluarea economic, precum i pe evaluarea capacitii de
absorbie.
6. Principiul gestionarii eficiente a cheltuielilor de personal pltite din fonduri publice
Politica salarial i a numrului de personal aferent instituiilor, autoritilor, entitilor publice
i/sau de utilitate public trebuie s fie n conformitate cu intele fiscal-bugetare din strategia
fiscal-bugetara, cu scopul de a eficientiza gestiunea fondurilor cu aceasta destinatie.

110

CAPITOLUL 5
PROCESUL BUGETAR
Elemente de analiz:

Elaborarea proiectului de buget.

Aprobarea proiectului de buget .

Execuia bugetar.

ncheierea i aprobarea contului de execuie bugetar.

Controlul bugetar.

Realizarea bugetului, execuia acestuia i controlul bugetar sunt ghidate de un cadru juridic
dens i precis.
n continuare vom prezenta etapele procesului bugetar i aciunile ce se ntreprind de
diferitele instituii publice i n interiorul acestora de departamentele i persoanele specializate n
domeniul execuiei bugetare, aa cum apar ele n cadrul legislativ din Romania.
Calendarul bugetar
Procesul bugetar putem afirma c se ntinde pe o perioad de 3 ani, deoarece acesta
ncepe cu elaborarea proiectului de buget n anul n-1 i se ncheie odat cu ncheierea contului
de execuie bugetar, n anul n+1.
1.Elaborarea

prognozelor

indicatorilor

macroeconomici

Prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali, in conformitate cu prevederile art.28 lit.a), se

elaboreaza de catre Comisia Nationala de Prognoza, pana la data de 1 iunie a anului curent.
Aceste prognoze trebuie actualizate, pe parcursul desfasurarii procesului bugetar, si publicate pe
site-ul

Comisiei

Nationale

de

Prognoza."

Pn la data de 31 iulie, Ministerul Finantelor Publice trebuie s nainteze Guvernului limitele de

cheltuieli pentru anul bugetar urmtor, precum i estimrile pentru urmtorii 3 ani, stabilite pe
ordonatorii

principali

de

credite."

Pn la data de 1 august, Ministrul finanelor publice va transmite ordonatorilor principali de

credite, o scrisoare-cadru, care va specifica contextul macroeconomic pe baza caruia vor fi
intocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum si limitele de
cheltuieli

aprobate

de

Guvern.
111

(2) Limitele de cheltuieli aprobate si stabilite pe ordonatori principali de credite potrivit alin.(1)
pot fi redimensionate de catre Ministerul Finantelor Publice, pe baza prognozelor de toamna ale
Comisiei Nationale de Prognoza sau in cazul modificarii ulterioare a legislatiei din domeniu, in
functie de specificul ordonatorului principal de credite, cu informarea Guvernului."
Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 1 septembrie a fiecarui an, sa
depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la
acesta, pentru anul bugetar urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru
urmatorii 3 ani,
Proiectele de buget si anexele la acesta, refacute, se depun la Ministerul Finantelor Publice, pana
la data de 15 septembrie a fiecarui an."
Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite
si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectele bugetelor, pe care le
depune la Guvern pentru prima lectura, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an."
Ministerul Finantelor Publice, pe baza prognozelor de toamna ale Comisiei Nationale de
Prognoza, definitiveaza proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite si al bugetului
propriu si proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern, pana la data de 1
noiembrie a fiecarui an."
Dupa insusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si de buget, prevazute la alin.
(3^1), acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel mai tarziu pana la data de 15 noiembrie
a fiecarui an."
Bugetele se aproba de Parlament pe ansamblu, pe parti, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum si alineate, dupa caz, si pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum
si creditele de angajament pentru actiuni anuale si multianuale.
Legea 270/2013 pentru modificarea si completarea Legii nr. 500/2002 privind finantele
publice.

112

1.Elaborarea bugetului de stat:

Bugetul de stat ct i bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz de executiv,
guvernul avnd dreptul unic de iniiativ legislativ n acest sens. Proiectul de buget se
elaboreaz de ctre Ministerul Finanelor, dup parcurgerea etapelor prevzute n
calendarul prezentat mai sus.
Elaborarea proiectului ncepe de la jumtatea anului precedent, deoarece doar atunci se
cunoate execuia bugetului din penultimul an i, astfel, se pot utiliza date macroeconomice
mai apropiate de realitatea financiar a anului pentru care se creeaz bugetul.
Pentru realizarea bugetului sunt utilizate numeroase documente naionale, att de natura
politic ct i de natur tehnic, ntre care putem repertoria: obiectivele programului de
guvernare, rapoarte ale Institutului naional de statistic, analize ale Ministerului
Finanelor, prognoze ale indicatorilor macroeconomici i sociali realizate de Institutul
Naional de Prognoz, acordurile ncheiate cu organizaii financiare interna ionale,
documente de politic i strategie sectorial, propunerile pentru cheltuieli realizate de
ordonatorilor principali.
Documentele trimise Parlamentului cuprind prevederile privind mrimea veniturilor i a
creditelor bugetare, anexele la proiectul de lege, propuneri de modificri legislative,
expunerea de motive i proiectul de lege pentru aprobarea bugetului (art.15-Legea
500/2002).
2.Aprobarea bugetului:
Proiectul de buget se prezint Parlamentului pentru aprobare.
Atribuiile Parlamanetului n cadrul procesului bugetar sunt urmtoarele :
1.Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget n Parlament. Acestea presupun,
parcurgerea urmtoarelor etape:
1. prezentarea de ctre primul ministru sau ministrul finanelor, a proiectului
de buget n Parlament;
2. analiza proiectului de buget n comisiile parlamentare de specialitate;
3. concilierea amendamentelor (modificrilor) propuse la proiectul de buget;
4. aprobarea proiectului de buget n Parlament;
5. ratificarea bugetului de preedintele statului.
n timpul dezbaterilor, Parlamentul nu poate aproba amendamente la legile bugetare
anuale, care determin majorarea nivelului deficitului bugetar.

113

2.adoptarea legilor bugetare anuale i a legilor de rectificare.

3.adoptarea legilor contului general anual de execuie.
Bugetul este votat pe entitate administrativ i pe categorie de cheltuieli.
Entitatea administrativ desemneaz orice instituie public care face parte din
administraia de stat i care nu are o alt instituie tutelar (ministere, Senat, Administraia
Prezdenial,

ANI, Autoritatea Electoral Permanent, Societatea Romn de

Radiodifuziune, etc.).
Titlul bugetar este cel mai nalt nivel de votare al cheltuielilor i corespunde categoriilor
mari economice de cheltuieli (de personal, bunuri i servicii, transferuri, investiii).
3. Execuia bugetului:
Dup promulgare execuia bugetar devine o sarcin a executivului.
Pentru execuia bugetar anual, legea prevede, condiii restrictive, a cror nerespectare
poate atrage rspunderea patrimonial i penal a ordonatorului, att n privina execuiei
cheltuielilor ct i n cea a veniturilor.
Astfel, cele mai importante prevederi privind execuia bugetului sunt urmtoarele:

Alocaiile pentru cheltuielile de personal, aprobate pe ordonatori principali de

credite si, in cadrul acestora, pe capitole, nu pot fi majorate i nu pot fi virate i
utilizate la alte articole de cheltuieli.

Alocatiile pentru cheltuielile de investiii aprobate pe ordonator principal de credite

nu pot fi virate i utilizate pentru alte categorii de cheltuieli.

Ordonatorii principali de credite trebuie s ntreprind toate msurile necesare

pentru ncadrarea n alocaiile de cheltuieli de personal i n numrul maxim de
posturi aprobate prin legile bugetare anuale.

Se interzice transferul de credite bugetare de la un ordonator la altul i transferul

creditelor de la un capitol bugetar la altul. n ultimul caz, se pot realiza virri de
credite bugetare n limita a 20% din prevederile capitolului bugetar cu justificri
temeinice i doar cu aprobarea Ministerului Finanelor, ordonatorii principali de
credite fiind obligai s transmit lunar Ministerului Finanelor Publice, n termen
de 5 zile de la nchiderea lunii, situaia virrilor de credit bugetare aprobate.

Execuia bugetar se realizeaz de ctre Ministerul Finanelor i de ctre

administraiile financiare i const n realizarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor
previzionate.

114

Aa cum s-a mai artat prevederile de venituri sunt sarcini minime (cu execpia
mprumuturilor care sunt sarcini maxime), iar cheltuielile sunt limite maxime.
Veniturile i cheltuielile se repartizeaz, n cadrul execuiei bugetare pe trimestre.
Creditele bugetare aprobate pot fi folosite de ctre ordonatorii principali numai dup
deschiderea de credite de Ministerul Finanelor a conturilor bancare deschise pentru
acestea.
Pentru a asigura execuia cheltuielilor s-a organizat sistemul ordonatorilor de credite.
Ordonatorul este o persoan care are dreptul de a repartiza creditele bugetare.
Ordonatorii principali de credite sunt minitrii, conductorii celorlalte organe de
specialitate ale administraiei publice centrale, conductorii altor autoriti publice i
conductorii instituiilor publice.
Ordonatori secundari sau teriari de credite sunt dup caz, conductorii instituiilor
publice cu personalitate juridic din subordinea ordonatorilor principali de credite.
Ordonatorii teriari sunt spre exemplu rectorii, inspectorii generali n nvamntul
preuniversitar, directorii institutiilor publice operaionale: spitale, coli, teatre, muzee, etc.
Pentru bugetele locale exista doar ordonatori principali i secundari sau teriari.
Ordonatori principali sunt: preedinii consiliilor locale judeene i primarii, iar ordonatori
secundari sau teriari, dup caz, conducatorii instituiilor publice cu personalitate juridic
din subordinea organului de decizie al fiecrei unitti administrativ teritoriale. ntre
bugetele consiliilor locale i bugetele judeene nu exist relaii de subordonare. Finan area
din bugetele locale se asigur prin deschideri de credite de ctre ordonatorii principali, n
limita creditelor bugetare aprobate i potrivit destinaiei.
Not: Rolul ordonatorilor de credite (, Legea 500/ 2002, art. 21)
(1) Ordonatorii principali de credite repartizeaza creditele de angajament si creditele bugetare
aprobate pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice din subordine sau
coordonare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in
raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
(2) Ordonatorii principali de credite transmit bugetele institutiilor publice din subordine sau
coordonare, ai caror conducatori sunt ordonatori secundari sau tertiari de credite, dupa caz, in
termen de 15 zile de la intrarea in vigoare a legii bugetare anuale.
(3) Ordonatorii secundari de credite repartizeaza creditele de angajament si bugetare aprobate,
potrivit alin. (1), pentru bugetul propriu si pentru bugetele institutiilor publice subordonate, ai
caror conducatori sunt ordonatori tertiari de credite, in raport cu sarcinile acestora, potrivit legii.
115

(4) Ordonatorii tertiari de credite angajeaza cheltuieli in limita creditelor de angajament

repartizate si utilizeaza creditele bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru realizarea
sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate si in
conditiile stabilite prin dispozitiile legale.
(5) Pentru asigurarea unei executii bugetare prudente, ordonatorii principali de credite vor
repartiza, potrivit alin. (1), creditele de angajament si creditele bugetare dupa retinerea a 10% din
prevederile aprobate acestora.
(6) Fac exceptie de la prevederile alin. (5) urmatoarele:
a) cheltuielile de personal, inclusiv cheltuielile de personal care se regasesc in structura altor
subdiviziuni ale clasificatiei bugetare;
b) cheltuielile acordate in bani de natura asistentei sociale si asigurarilor sociale, precum si
contributiilor de asigurari sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri publice,
potrivit dispozitiilor legale in vigoare;
c) cheltuielile cu datoria publica;
d) cheltuielile care decurg din obligatii internationale;
e) sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezerva bugetara la dispozitia
Guvernului si Fondul de interventie la dispozitia Guvernului, care vor fi repartizate integral.
(7) Repartizarea sumelor retinute in proportie de 10% se face in semestrul al doilea, dupa
examinarea de catre Guvern a raportului semestrial privind situatia economica si bugetara si a
opiniei Consiliului Fiscal cu privire la acesta.
(8) Ordonatorii de credite prevazuti la alin. (1) si (3) au obligatia de a fundamenta, justifica si
utiliza, in conditii de legalitate, regularitate, economicitate, eficienta si eficacitate, creditele
bugetare repartizate din bugetele lor institutiilor subordonate si altor beneficiari ai acestor
fonduri."
Ordonatorii rspund de execuia bugetului n domeniul lor.
Ordonatorii de credite rspund (art.22 Legea 500/2002), de:
a) angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare
repartizate i aprobate;
b) realizarea veniturilor;
c)angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;
d)integritatea

bunurilor

ncredinate

instituiei

pe

care

conduc;

e) organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor

financiare asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare;
116

f) organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a

programului

de

lucrri

de

investiii

publice;

g) organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;

h) organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului, conform prevederilor legale.
Finanarea de la bugetul de stat a ordonatorilor de credite de subordonare central se
realizeaz n dou etape:
- n prima etap se repartizeaz pe trimestre veniturile si cheltuielile prevzute n bugetul
de stat , se aprob de ctre Ministerul Finantelor pe capitole la propunerea ordonatorilor
principali de credite si a organelor teritorile ale Ministerului Finantelor pentru cotele sau
sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si pentru transferurile din bugetul
de stat, pe structura aprobat pentru bugetele locale;
- n a doua etap ordonatorii principali de credite repartizeaz veniturile si cheltuielile
pentru bugetele unittilor subordonate precum si pe celelalte subdiviziuni ale clasificatiei
bugetare.
Finanarea propriu-zis de la bugetul statului se realizeaz mai nti prin deschiderea de
credite bugetare de ctre Ministerul Finanelor pentru dou destinaii:
-acoperirea cheltuielilor lor proprii i,
- pentru repartizri la instituiile publice subordonate.
Deschiderea de credite bugetare se face de ctre Ministerul Finanelor pe baza cererii de
deschidere a creditelor bugetare pentru fiecare capitol de cheltuieli aprobat cu defalcarea
pe categorii de cheltuieli.
Execuia veniturilor bugetare este un proces distinct de execuia cheltuielilor bugetare.
ncasarea veniturilor cuvenite bugetului i, efectuarea plilor de la buget se realizeaz prin
trezoreria statului sau prin sistemul bncilor comerciale, pe baza unor convenii privind
prestarea de servicii, ncheiate ntre acestea i Ministerul Finanelor
Pentru a se putea realiza att execuia cheltuielilor ct i cea a veniturilor trebuie ca patru
principii s fie respectate. Acestea sunt:
1.unitatea bugetar i cea de cas;
2.adoptarea unui plan contabil al instituiilor statului;
3.compatibilitatea ntre nomencaltura bugetar i nomencaltura contabil;
4.separaia clar ntre atribuiile ordonatorului i cele ale contabilului. Aceast separaie
este justificabil att din punctul de vedere al execuiei eficiente a bugetului (separarea
117

sarcinilor faciliteaz execuia), ct i din punct de vedere juridic, permind un control mai
bun al execuiei.

Execuia cheltuielilor:
Execuia cheltuielilor publice este supus unor restricii legale stricte. Cheltuielile ce
se realizeaz din toate categoriile de bugete trebuie s aib la baz dou autorizri:
autorizarea legal i autorizarea bugetar. Prima se refer la reglementarea juridic din
care rezult direct sau indirect o obligaie de plat n sarcina statului, cea de a doua se
refer la creditul prin care se afecteaz fondurile bneti necesare stingerii obligaiilor de
plat.32
n legea finanelor publice se face distincia ntre angajamentul legal i cel bugetar.
Primul se refer la un act juridic prin care se creeaz, n cazul actelor administrative sau
contractelor ori se constat, n cazul legilor, hotrrilor de guvern, acordurilor, hotrrilor
judectoreti, obligaia de plat pe seama fondurilor publice, iar prin angajament bugetar
se nelege un act administrativ prin care se rezerv creditul bugetar n vederea stingerii
obligaiei de plat ce decurge din executarea angajamentului legal sau orice act prin care
o autoritate competent, potrivit legii, afecteaz fonduri publice unor anumite destinaii, n
limita creditelor bugetare aprobate33.
Doar n condiiile n care sunt obinute ambele autorizri se poate realiza o
cheltuial public. n continuare, n acelai manual, se precizeaz c din perspectiva
ordonatorului (institutiei publice), creditul reprezinta un titlu de crean asupra casei
statului (trezoreriei), n baza (i n limita) cruia titularii bugetelor aprobate pot dispune
acesteia s plteasc datoriile rezultate n urma executrii angajamentelor juridice. Din
perspectiva agentului pltitor (trezoreriei), creditul reprezint acea parte din fondurile
publice (constituie pe caile prevzute de lege) n limita crora poate efectua pli din
dispoziia titularului de crean..

32

33

Ministerul finanelor publice , Manual de control financiar preventiv

ORDIN nr.1.792 din 24 decembrie 2002

118

Pentru c n finanele publice exist o separaie strict ntre ordonatorii de credite

i contabilitatea conturilor publice, alegerea unei operaiuni prin care se face o cheltuial
public i realizarea sa sunt fcute de persoane diferite, (ordonator, respectiv contabil).
Efectuarea cheltuielilor publice implic respectarea destinaiei i a cuantumului
aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare i impune parcurgerea mai multor
faze procedurale succesive, pentru fiecare alocaie bugetar asfel,: angajarea, lichidarea,
ordonanarea i plata. Primele trei faze sunt n responsabilitatea ordonatorului de credite,
iar ultima n sarcina contabilului instituiei publice.
1.angajarea cheltuielilor - Presupune asumarea unei obligaii de plat a unei
instituii publice ctre un ter. : Aceast obligaie, datorie poate fi creat de ordonator
sau doar constatat, ea fiind fcut de predecesori. Angajarea se divide n dou faze: 1.
actul juridic pe baza cruia se face creeaz angajamentul juridic, 2.angajamentul contabil
prin care ordonatorul se asigur de existena disponibilitilor bugetare i afecteaz
creditele bugetare pentru realizarea cheltuieli, fr a depi volumul autorizrilor
bugetare. Angajarea are astfel un temei legal i se realizeaz prin semnarea unui contract,
acceptarea unei oferte, trimiterea unei comenzi, hotrre judectoareasc i unul contabil,
fiind fcut de ctre ordonatorii de credite principali numai n limita stabilit n buget
pentru aciunile sau obiectivele respective. n rezumat, operaiunea de angajarea poate
rezulta din: 1. Dispoziii legale; 2.Acte individuale al ordonatorului (o comand pentru un
activ material sau pentru un serviciu); din combinaia celor dou (de pild atunci cnd este
angajat o persoan i i se stabilete o anumit ncadrare de ctre ordonator); 3.decizie
judectoareasc.
2.lichidarea Este faza n care se verific existena angajamentelor, se determin sau se
verific realitatea sumei datorate, i se verific condiiile de exigibilitate ale angajamentului
legal pe baza documentelor justificative care s ateste operaiunile respective.
Ea se realizeaz pe baza unor acte justificative ( ex. proces verbal de recepie, nota
de recepie i constatare a diferenelor) sau prin constatare faptic (furnizarea efectiv a
bunurilor i/sau serviciilor contractate), de ctre angajaii instituiei publice.

Actele

justificative pot fi i titlul executoriu, acordul de mprumut sau acordul de grant.

Documentele care atest bunurile livrate, lucrrile executate i serviciile prestate sau din
care reies obligaii de plat certe se vizeaz pentru "Bun de plat" de ordonatorul de
credite sau de persoana delegat cu aceste atribuii
119

3.ordonanarea Reprezint actul administrativ prin care se d o dispoziie de plat

contabilului instituiei pentru plata datoriei. Persoana desemnat de ordonatorul de credite
confirm c exist o obligaie cert i o sum datorat, exigibil la o anumit dat, i n
acest caz ordonatorul de credite bugetare poate emite "Ordonanarea de plat" pentru
efectuarea plii. Aceast faz este n exclusivitate, responsabilitatea ordonatorului, avnd
nevoie i de viza de control financiar preventiv. Ea reprezint acea faz n procesul
execuiei bugetare n care se confirm c livrrile de bunuri i de servicii au fost efectuate
sau alte creane au fost verificate i c plata poate fi realizat. (Legea 500/2002).
4.plata reprezint actul final prin care instituia public achit obligaiile sale fa de
teri, deci se stinge obligaia statului fa de persoanele fizice sau juridice. Aceast ultim
faz, ce aparine serviciului contabil, ncepe cu verificarea documentelor justificative
urmrind semntura ordonatorului, disponibilitatea creditelor, i validitatea creanei. Plata
se efectueaz de conductorul compartimentului financiar (financiar-contabil) numai dac
sunt ndeplinite urmtoarele condiii:

cheltuielile care urmeaz s fie pltite au fost angajate, lichidate i

ordonanate;
exist credite bugetare deschise/repartizate sau disponibiliti n conturi de
disponibil;
subdiviziunea bugetului aprobat de la care se efectueaz plata este cea
corect i corespunde naturii cheltuielilor respective;
exist toate documentele justificative care s justifice plata;
semnturile de pe documentele justificative aparin ordonatorului de credite
sau persoanelor desemnate de acesta s exercite atribuii ce decurg din
procesul executrii cheltuielilor bugetare, potrivit legii;
beneficiarul sumelor este cel ndreptit potrivit documentelor care atest
serviciul efectuat;
suma datorat beneficiarului este corect;
documentele de angajare i ordonanare au primit viza de control financiar
preventiv;
documentele sunt ntocmite cu toate datele cerute de formular;

alte condiii prevzute de lege34

Dup aceasta se achit obligaia de plat.

Execuia veniturilor
i n cadrul acestei etape vom ntlni restricii legale ce trebuie respectate de
responsabilii angajai n aceast faz a execuiei bugetare.

34

Ca i n cazul execuiei

ORDIN nr.1.792 din 24 decembrie 2002

120

cheltuielilor trebuie parcurse mai multe etape pe parcursul crora vom ntlni separaia
ntre responsabilitile ordonatorilor de credite i cele ale contabililor instituiilor publice.
Ordonatorul are responsabilitatea realizrii a trei operaii administrative:
1.Constatarea drepturilor statului n privina ncasrii venitului respectiv. Acesta trebuie s
verifice existena creanei n profitul statului. Ordonatorul trebuie s verifice producerea
faptului generator de impozit (de pild faptul c o main exist n proprietatea unei
persoane fizice), pentru a se putea percepe impozitul respectiv. Cu alte cuvinte acesta
trebuie s verifice existena asietei fiscale, pentru a putea realiza operaiunea de aezare a
impozitului.
2. Dup constatarea faptului generator ordonatorul trebuie s stabileasc creana, adic s
stabileasc suma cuvenit n cazul impozitului sau taxei respective. Calcularea impozitului
se poate face de ctre contribuabil (ca n cazul impozitului pe profit sau TVA), de ctre
administraia financiar (cazul impozitului pe venit sau impozitului pe locuin ori pe
main) sau de ctre un ter (impozit pe salariu), cnd calculul se face la surs.
3.ordonanarea propriu zis: emiterea ordinului de ncasare, titlului de ncasare, ce
desemneaz deschiderea rolului, adic nscrierea cuantumului impozitului ntr-un act pe
baza cruia se autorizeaz perceperea unui anumit venit (el poate fi titlu de ncasare sau
ordin de ncasare - dup cum contribuabilul achit spontan sau silit datoria sa).
Dup aceste faze, contabilul primete un 4. aviz de impunere, care reprezint un extras din
rolul persoanei respective, suma de plat (impozit) i intervalul de plat, urmnd s se fac
stingerea datoriei.
Aezarea, lichidarea i emiterea titlului de percepie a impozitului se execut prin
organe specializate ale Ministerului Finanelor, iar ncasarea propriu-zis a creanelor se
realizeaz prin contabili (ncasatori) din serviciul trezoreriei.
Procedura execuiei este identic pentru toate celelalte tipuri de venituri bugetare.
Actele emise de ordonatorii principali sau secundari trebuie s poarte viza
controlului financiar, pe baza acestora efectundu-se pli ce vor afecta resursele statului.
Plata este efectuat de ctre gestionarii de bani publici: contabili, casieri, pltitori.
Pentru realizarea veniturilor este necesar ncasarea acestora la termenul legal i n
cuantumul prevzut. ncasarea veniturilor se face prin unitile trezoreriei sau prin alte
persoane mputernicite special, prin pli prin virament (agentul economic dispune virarea
din contul propriu de la banc n contul bugetului de stat a sumelor datorate bugetului de
stat), pli prin numerar (n cazul persoanelor fizice), prin aplicarea de timbre fiscale mobile
pe acte35.
35

Dan Drosu aguna, Dan ova Drept financiar public, p.92, Editura ALL Beck, Bucureti.

121

Execuia veniturilor non-fiscale (veniturile din patrimoniul statului, chirii RAPPS,

dividende de la ntreprinderile statului,

din ntreprinderile comerciale, industriale i

financiare ale statului, amenzi, venituri din licene pentru jocuri de noroc, venituri din
amnezile date de consiliul concurenei) se realizeaz n aceeai manier ca cele fiscale.
4. Incheierea i aprobarea contului de execuie bugetar:
n aceast etap se realizeaz o analiz complet privind stadiul realizrii veniturilor i cel
al efecturii cheltuielilor pentru anul bugetar expirat. Contul de ncheiere a execuiei
bugetare este alctuit din totalitatea veniturilor realizate i a cheltuielilor efectuate i
reflect rezultatul execuiei bugetare (deficit sau excedent).
-Contul de ncheiere a execuiei bugetare, este ntocmit de Ministerul Finanelor i este
prezentat Guvernului, care, dup discutare, l supune spre dezbatere i aprobare
Parlamentului.
Procedurile privind ncheierea contului de execuie bugetar se difereniaz astfel:
-n sistemele de exerciiu:

contul de execuie bugetar pe un an cuprinde toate operaiunile aferente

bugetului respectiv, chiar dac efectuarea operaiunilor este ulterioar datei
care marcheaz ncheierea anului bugetar;

pentru o perioada de timp, funcioneaz conturi duble:

-unul referitor la anul bugetar precedent;
-altul privind anul n curs.

-n sistemele de gestiune:

operaiunile prevzute n bugetul unui anumit an, neefectuate pn la

sfritul anului bugetar, se reflect n contul de ncheiere a bugetului pe anul
urmtor;

prin urmare, contul de ncheiere a execuiei bugetare cuprinde operaiunile

efectuate n anul bugetar respectiv, aferente att anului respectiv ct i celui
anterior.

-Contul de execuie bugetar este aprobat i dezbtut de Parlament n al treilea trimestru

al anului urmtor, odat cu examinarea proiectului de buget prezentat de Guvern pentru
anul viitor.

122

5.Controlul bugetar:
Controlul poate fi:
1. politic i legislativ este exercitat de ctre Parlament, n trei situaii distincte:
a. cu ocazia examinrii i adoptrii proiectului de buget ;
b. n timpul execuiei bugetare, la cerere sau din oficiu, de comisiile financiare de
specialitate ale acestuia i n baza rapoartelor prezentate de guvern n cursul anului
bugetar ;
c. n momentul examinrii i aprobrii contului de ncheiere a exerciiului bugetar.
2. jurisdicional exercitat de Curtea de Conturi ( se realizeaz prin verificarea, pies cu
pies a actelor justificative, dup care acesta se pronun asupra legalitii actelor
justificative i d sau nu descrcarea de gestiune); Curtea de Conturi cuprinde magistrai
inamovibili a cror atribuie principal este de a judeca pe toti administratorii, contabilii i
gestionarii statului. Pe lng Curtea de Conturi funcioneaza procurorul general financiar
i procurorii financiari. n fiecare jude i n municipiul Bucureti funcioneaza cte o
Camer de Conturi ce cuprinde compartimentul de control financiar i un colegiu
jurisdicional alctuit din judectori financiari i condus de un preedinte. Atribuiile
jurisdicionale ale Curii de Conturi sunt detaliate n Legea 94/1992.
3. administrativ sau de specialitate acesta este un control ierarhic exercitat n cadrul
autoritii executive, astfel:

Guvernul exercit conducerea general a activitii executive n domeniul

finanelor publice, deci examineaz periodic sistemul financiar pe economie,
execuia bugetului de stat i stabilete msuri pentru mbuntirea echilibrului
financiar.

Ministerul finanelor exercit, n numele statului, controlul n ntreaga economie

asupra administrrii i utilizrii fondurilor de la bugetul de stat, a realizrii
veniturilor bugetare i pentru prevenirea i combaterea evaziunii fiscale. Organe
specializate din cadrul Ministerului Finanelor:
o Direcia General a Controlului Financiar de Stat i Garda
Financiar.

123

o La nivelul judeelor i a municipiului Bucureti: Direcii de control

financiar de stat inclusiv secii ale Grzii financiare ce funcioneaz n
cadrul Direciei Generale de finane publice locale.

Controlul propriu al Ministerelor.

Controlul bugetar se poate exercita:

a) Controlul preventiv
o

poate opri derularea operaiilor ilegale, sau ineficiente.

b) Controlul concomitent
o

n momentul plii unei marfi sau al unui serviciu prestat.

c) Controlul posterior (postoperativ)

o

are ca obiectiv principal identificarea inclcrilor legii, a neregulilor n

execuia bugetului, stabilirea persoanelor vinovate i sancionarea acestora,
urmrirea recuperrii prejudiciilor aduse statului.

124

Politica Bugetar
Alturi de politica monetar, politica bugetar reprezint cel mai important levier
de intervenie al statului n economie.
Politica bugetar nseamn folosirea unor instrumente bugetare datorie public, cheltuieli
publice sau fiscalitate pentru a influena conjunctura economic.
Ea reflect o lupt constant ntre comuniti i coaliii de idei, ntre elitele politice i cele
tehnocratice implicate n formularea politicilor publice, conducnd la o important
polarizare a ideilor privind rolul politicii bugetare n economie, evident pe parcursul
secolului al XX-lea i a celui n care ne aflm. Agenda politicilor, transformarea unor
conjuncturi sau a unor fenomene recurente constante ale economiei n probleme de
soluionat, reflect situaia lurii deciziilor publice n condiiile unor certitudini
contradictorii aa cum numea acest proces Michael Thompson.
Aa cum am mai artat, pn n anii 30, volumul cheltuielilor publice, nu reprezenta o
variabil susceptibil s influeneze activitatea economic sau pentru economie a
guvernelor.
ncepnd cu aceast perioad, sub influena concepiei lui John Maynard Keynes dar i
datorit Marii Crize din perioada 1929-1930, n timpul creia, sistemele de autoreglare ale
pieelor nu au fost capabile s reasigure decolarea economic, politica bugetar devine reeta
standard mpotriva ciclicitii economice. Fie c discutm de politici redistributive, de
reglementare, distributive i constitutive, pstrnd taxonomia lui Theodore Lowi sau cea a lui
Ingram i Schneider care pune accentul pe intele politicilor publice (avantajai, oponeni,
dependeni sau deviani) acestea au reprezentat i reprezint instrumente puternice ale
intervenie publice asupra unor inte - constructe sociale constante de-a lungul anilor.
Odat cu criza petrolului din anii 70, pe fondul creterii deficitelor bugetare i a datoriei
publice, criticile mpotriva politicilor bugetare contraciclice se nmulesc, mai ales din partea
reprezentanilor curentelor de gndire neoclasice sau neoliberale. Acetia aduc n prim plan
eecuri ale guvernrii de tipul unor rigiditi instituionale n abordarea grupului int (de
pild politicile pentru asigurarea anselor egale femeilor pe piaa muncii mai sunt adecvate
acum? sau ajutorul social acordat de guvern este acordat unui public corect intit?),
problemelor n definirea unei funcii de bunstare social sau problemele privind modul
inadecvat de funcionare a procedurilor utilizate n activitile de management public.

125

Politicile bugetare pot fi mprite n dou mari categorii: politici conjuncturale utilizate pe termen scurt pentru a permite revenirea la echilibru sau diminuarea
dezechilibrelor pe diferite piee i politici structurale cu obiective pe termen mediu i lung.
Prima categorie de politici bugetare cele conjuncturale

numite i politici de

stabilizare ale ciclului afacerilor sunt politici discreionare36 al cror scop este
influenarea diferitelor componente ale cererii globale (consum privat, consum public,
investiii i exporturi). Necesitatea lor pleac de la constatarea c n perioade de recesiune
nivelul cererii globale nu este suficient de ridicat pentru a se ajunge la ocupare deplin,
prin situaia de ocupare deplin nelegnd utilizarea ntregii fore de munc din
economie, cu excepia aceleia aflate n situaia de omaj fricional (2-7% din fora de
munc). Ele nu se opresc doar la intervenia n perioade de criz ci i la cea din expansiune,
aa cum vom vedea imediat, deoarece au n vedere ntregul ciclu al afacerilor.
Politicile conjuncturale pot fi CONTRACICLICE SAU PROCICLICE
A. O POLITIC CONJUNCTURAL FISCAL BUGETAR ESTE CONTRACICLIC
DAC ARE LOC O SCDERE A CHELTUIELILOR GUVERNAMENTALE I O
CRETERE A TAXELOR N PERIOAD DE EXPANSIUNE ECONOMIC I O
CRETERE

A CHELTUIELILOR

GUVERNAMENTALE

SCDERE

FISCALITII N PERIOAD DE RECESIUNE ECONOMIC.

Cum

arat

enuul

de

mai

sus,

scopul

politicilor

bugetare

conjuncturale

CONTRACICLICE, n perioad de criz este acela de a stimula cererea global prin dou
categorii de instrumente:
a.diminuarea impozitelor (pentru a crete venitul disponibil al menajelor sau pentru
creterea veniturilor firmelor) i,
b.creterea cheltuielilor publice (cheltuieli mai mari pentru asisten social,
reinserie profesional, subvenii pentru ntreprinderi, investiii publice, transferuri pentru
educaiei mai mari, creterea veniturilor salariale prin modificarea pragului salariului
minim pe economie etc.).
O politic fiscal bugetar expansionist n recesiune are drept efect imediat
creterea cererii agregate de bunuri i servicii prin: a.creterea direct a cheltuielilor
guvernamentale, b.prin diminuarea taxelor i creterea cheltuielilor de transfer are loc o
cretere a veniturilor menajelor ce va determina o cretere a consumului acestora.
36

Politicile discreionare sunt politici economice bazate pe judeci adhoc, ale factorilor decizionali.

126

Creterea cererii atunci cnd economia nu utilizeaz ntrega capacitate determin o

cretere a produciei, fr o cretere a preurilor.
Politicile bugetare conjuncturale se pot utiliza sau trebuie utilizate nu numai cnd
economia este n situaie de recesiune ci i atunci cnd este ntr-o perioad de cretere prea
mare (supranclzire). n aceste condiii, nivelul cererii globale este mai mare dect oferta,
situaie ce produce inflaie. Scopul intervenie publice n aceast situaie este restrngerea
cererii globale printr-o varietate de instrumente (reducere de cheltuieli publice pentru
funcionarea instituiilor publice, pentru investiii, diminuarea puterii de cumprare a unor
grupuri socio-profesionale prin diminuarea cheltuielilor de transfer etc.).

Ponderea

cheltuielilor publice ca procent din PIB, n aceast perioad a ciclului economic, trebuie s
scad, iar ponderea veniturilor s creasc.
ntr-o fraz rmas celebr, aparinnd celui mai stabil Preedinte al FED (Banca
Central a SUA), 19 ani - William McChesney Martin - scopul interveniei guvernamentale
n perioade de supranclzire economic este s ia punch-ul cnd petrecerea este n toi
(taking away the punch bowl).
Politicile conjuncturale, de mai sus, numite i contraciclice sunt cunoscute n
literatura de specialitate i sub denumirea de STOP AND GO, sintagma sugernd utilizarea
alternativ a unor politici bugetare, monetare sau de alt natur, restrictive, urmate de
unele de relansare.
Dac volumul cheltuielilor publice i rata fiscalitii rmn neschimbate pe parcursul
ciclului economic atunci politica bugetar este contraciclic. Politicile bugetare contraciclice
i ndeosebi componenta fiscal a acestora, au fost considerate un instrument cu impact
major asupra ciclului economic, diminund amploarea oscilaiilor acestora, dac sunt
utilizate corect i la timp.
Promovarea la timp a unei politici fiscale, ns, nu este o treab uor de realizat.
ntre declanarea unei crize economice i nelegerea acestei situaii de ctre autoriti se
poate scurge un interval mare de timp. Perioada crete pn se ajunge la
instrumentalizarea unei abordri fiscale deoarece trebuie parcuri pai procedurali
numeroi pn la votarea legii menite s transforme ideea n politica fiscal. n mod
obinuit acest decalaj poate fi de la mai multe luni pn la 2 ani chiar.
Prin urmare, pentru a fi eficient, o politic bugetar-fiscal, trebuie fie expresia
unei mari capaciti de previziune. Dac politica bugetar adecvat nu este gndit din
timp se poate ajunge ca n perioade de cretere s se adauge stimulente fiscale, crend mai

127

mult inflaie, iar n perioade de recesiune s se restrng instrumentele stimulative,

genernd recesiune mai mare.
B. n practica financiar, alturi de politicile conjuncturale contraciclice sunt utilizate i
politici prociclice.

O POLITIC FISCAL BUGETAR ESTE PROCICLIC DAC

CHELTUIELILE GUVERNAMENTALE CRESC N PERIOAD DE CRETERE I

TAXELE

SCAD

ACEEIAI

PERIOAD,

INVERS,

CHELTUIELILE

GUVERNAMENTALE SCAD N PERIOAD DE RECESIUNE I TAXELE CRESC. n

perioadele de expansiune ponderea cheltuielilor publice n PIB crete i /sau taxele scad iar n
recesiune scade ponderea cheltuielilor publice i/sau taxele cresc.
Msuri curente de politic bugetar prociclic n perioade de recesiune sunt reducerea
cheltuielilor salariale n sectorul public, politici de ocupare restrictive n sectorul public,
diminuarea transferurilor sociale sau creteri ale taxelor indirecte.
Scopul msurilor prociclice, n perioade de recesiune este acela de a diminua
deficitelor publice (prin cheltuieli publice mai mici i prin creterea fiscalitii) pentru
meninerea datoriei publice la niveluri sustenabile. Fr a pune sub semnul ntrebrii
corectitudinea obiectivelor, trebuie s avem n vedere c o politic de stabilizare prociclic
n perioad de recesiune, poate s contribuie la stagnare economic sau la o cretere
economic foarte slab n raport cu potenialul economiei respective.
Dimpotriv, n caz de boom, sunt de ateptat politici expansioniste privind
cheltuielile publice i diminuarea impozitelor. Cu alte cuvinte msurile prociclice sunt
msuri care ranforseaz perioadele ciclului afacerilor.
Autori diveri ntre care Gavin, Tornell, Kaminsky, Talvi sau Alesina au artat c
politicile prociclice au fost utilizate preponderant de guvernele economiilor n dezvoltare, n
timp ce cele contraciclice sunt folosite mai mult de guverne ale unor economii dezvoltate.
KAMINSKY (2005), n cel mai mare studiu fcut pe acest subiect, utiliznd date din 104
ri, din perioada 1960-2003, ajunge la acelai rezultat. Rezultatul acestor politici este cel
mai adesea diminuarea creterii economice pentru a se obine stabilizarea.
Pentru adepii prociclicitii un asemenea demers economic este normal, deoarece
cea mai mare problem n perioadele de recesiune pentru rile slab dezvoltate este cea a
creditrii. Banii sunt disponibili la rate ale dobnzii ridicate, ceea ce face s creasc n
viitor efortul financiar al statului pentru plata datoriilor contractate n perioade de
recesiune. Pentru c nu pot mri deficitele, atunci trebuie s diminueze nivelul cheltuielilor
128

publice. Alberto Alesina i Guido Tabellini de la Harvard University, respectiv IGIER

Bocconi, consider c absena resurselor pentru creditare (din excedentele anilor cu
cretere sau din creditare) are o explicaie politic i nu una economic. Cnd economia
este n perioad de cretere votantul median, solicit ca prajitura mai mare s fie
mprit tuturor (taxe mai mici i cheltuieli publice mai mari pentru bunstare). Problema
coului de resurse devine i mai presant, duelul pentru alocarea resurselor se
intensific, ceea ce se traduce prin creterea deficitelor. Politicienii, constrni de logica realegerilor, dei sunt informai mai bine dect votanii, vor cheltui i mprumuta mai mult,
pentru c cetenii nu permit acumularea de rezerv. n mod normal, cunoscnd c
balana economiei este mai dezechilibrat dect apare oficial, datorit sinecurilor acordate
n mod fraudulos, politicienii nu ar trebui s deschid Pandora cheltuielilor. Constrngerea
votului i impiedic s o fac. Dealtfel, studiile pe aceasta problem au artat c exist o
corelaie pozitiv ntre nivelul corupiei i utilizarea politicilor prociclice, dar i ntre
nivelul corupiei i nivelul constrngerilor pe care economiile cu corupie ridicat l au la
creditare. Un exemplu relevant oferit de Alesina este cel al rilor Americii Latine i al
Africii Sub Sahariene unde nivelul corupiei este foarte ridicat, politicile guvernamentale
fiind n cea mai mare msur prociclice. Aceste corelaii conduc la concluzia c eecurile
guvernamentale reprezint cauza prociclicitii politicii fiscale i nu eecurile pieei.
Depind discuia despre relaia dintre miopia politic i prociclicitate, trebuie s
ncheiem spunnd c indiferent de tipul de abordare : prociclic sau contraciclic, obiectivul
politicilor conjuncturale este acela de a face recesiunile mai suportabile. Recesiunile, ne
arat istoria economiei, nici nu pot fi eliminate i nici anticipate cu exactitate.
De asemenea, pentru perioade de expansiune politicile conjuncturale discreionare
sunt utile pentru a diminua efectele a ceea ce Alan Greenspan numea exuberan
iraional, o stare de euforie a pieelor, de precipitare creat nu de econonomia real ci de
derive comportamentale. O problem fr soluie este cum ne dm seama c suntem n
fatidica stare de exuberan iraional, care este benchmark-ul?, care este nivelul de
referin?, cnd preurile activelor nu mai au legtur cu realitatea?

129

Politicile bugetare cu efecte structurale urmresc obiective pe termen mediu i lung

al cror scop este modificarea structural a ofertei. Politicile structurale pot lua forma
politicilor sectoriale (agricol, industrial, serviciilor turistice), pentru imbuntirea
cadrului concurenial (privatizri), politicilor pentru creterea ocuprii (stimulente pentru
ntreprinderile care angajeaz tineri, reducerea timpului de lucru pentru a evita omajul,
cursuri i stagii de formare, creterea duratei colarizrii, crearea de slujbe publice, msuri
mpotriva muncii la negru), politicilor de reglementare privind mediul (creterea
subveniilor pentru productorii de energie verde, penalizarea poluatorilor).
n afara acestora, autoritile publice utilizeaz politici de liberalizare a preurilor
(i.e.diminuarea subvenionrii preului gazului natural sau al energiei electrice la agen ii
economici pentru a mbunti alocarea resurselor n economie), reforme fiscale pentru
promovarea civismului fiscal (diminuarea exonerrilor, mbuntirea i simplificarea
procedurilor pentru plata i calcularea impozitelor, ncurajarea conformrii voluntare la
plata impozitelor prin prime fiscale pentru plata impozitelor nainte de termen, loterii
fiscale), politici pentru mbuntirea alocativ a resurselor pe piaa muncii (diminuri ale
venitului minim dac acesta ncurajeaz inactivitatea, diminuarea cotizaiilor sociale dac
acestea sunt prea mari pentru angajatori, dezvoltarea de programe de recalificare),
reforme asupra pieelor financiare (dezvoltarea pieelor secundare a titlurilor publice).
Cteva din aceste instrumente sunt folosite recurent de ctre diverse autoriti
guvernamentale astfel:
1.utilizarea subveniilor i ajutoarelor guvernamentale,
2.degrevri fiscale (scutirea de plat a impozitului pentru profitul reinvestit, scutire
de plat a impozitului pe profit pentru angajarea tinerilor, reducerea de impozit pentru
veniturile din zonele libere, etc.),
3.politici de favorizare a aciunilor de cretere a competitivitii unor firme (n
Romania, putem identifica, amortizarea accelerat a brevetelor i a unor echipamente
tehnologice precum maini, unelte, instalaii, computere i echipamente periferice aferente,
stimularea activitilor de cercetare-dezvoltare, prin acordarea ctre societile care
efectueaz astfel de activiti a unor deduceri suplimentare la calculul profitului impozabil
n proporie de 20% a cheltuielilor eligibile, schemele de minimis, etc). Pentru incurajarea
infiinrii i dezvoltrii de parcuri industriale, tiintifice i tehnologice, sunt prevzute
scutiri de taxe locale pentru activiti situate n incinta acestora, impozite reduse asupra

130

activelor corporale i necorporale, scutiri ale impozitului pe terenuri, programe de

dezvoltare pentru infrastructur etc.),
4.creearea unui cadru fizic mai favorabil desfurrii de activiti lucrative
(infrastructur rutier, conectarea centrelor de transport terestru, maritim, fluvial i
aerian).
Politicile structurale pot fi folosite alturi de politici conjuncturale de stabilizare,
mpreuna avnd efecte pozitive (implementarea msurilor privind dezvoltarea mediului
concurenial poate conduce la diminuarea preurilor i la diminuarea ratei inflaiei)
Macroeconomitii, pot fi mprii - acceptnd c, totui, aceast operaiune este
destul de abrupt i schematic - n dou mari categorii: adepii stabilitii naturale a
economiei i cei ce o consider de facto, structural instabil. Dac ne raportm la curentele
economice, atunci am putea introduce n prima categorie economitii clasici liberali, aa
cum este Jean Baptiste Say sau reprezentatul principal al colii monetariste, Milton
Friedman iar n cea de a doua, economitii curentului keynesist i neokeynesitii.
Pentru prima categorie, ineficiena i fluctuaiile economice se datoreaz deciziilor
neadecvate de politic economic luate de guverne.
Milton Friedman, ntr-un articol - reper din 1951, Effects of a Full-Employment
Policy on Economic Stability, consider c o politic conjunctural este imposibil deoarece
aciunii statului i sunt proprii numeroase temporizri, procrastinri, ceea ce conduce de
numeroase ori la agravarea situaiilor de dezechilibru.
Spre exemplu, meninerea prin legislaie a posibilitii pensionrii anticipate, fr
penaliti corelate cu durata pensionrii anticipate determin o cretere a dezechilibrelor
bugetelor de asigurri sociale, la fel ca i n situaia legislaiei ce permite acordarea facil a
unor drepturi de pensionare, al cror cuantum nu este corelat cu contributivitatea.
Pentru autorul mai sus citat, agenii vizai de politicile bugetare i formeaz
anticipri adaptative innd cont de experiena proprie i erorile anterioare de politic
economic ale ageniilor guvernamentale.
Astfel, agenii economici, pe baza experienei anterioare, vor anticipa creteri ale preurilor
de a lungul unui an. Dac banca central i guvernul au n vedere politici expansioniste
pentru creterea consumului (creterea salariilor bugetarilor sau creterea salariului minim
pe economie), acest lucru poate determina apariia inflaiei, pe termen scurt volumul
investiiilor fiind rigid ceea ce menine oferta rigid la evoluia preurilor. Moneda nu poate
face nimic, n sensul c o ofert monetar mai mare nu poate influena volumul activitii

131

economice. Orice evoluie (pozitiv sau negativ) a masei monetare se va reflecta asupra
preurilor.
Milton Friedman consider c politicile bugetare expansioniste, de tip keynesian, nu
pot avea efecte pe termen lung datorit modului n care se formeaz consumul unui menaj.
Friedman a observat c menajele au un consum mult mai regulat dect ar sugera analiza
evoluia veniturilor.
Pentru cheltuielile de consum, publicul dispune de dou categorii de venit: a.un
venit permanent - determinat de pregtirea profesional i de capacitile proprii de dezvoltare
a carierei, b.un venit tranzitoriu - venit ce depinde de conjuncturi benefice acestuia
(oportuniti neateptate n carier, prime pentru obiective deosebite).
Venitul permanent este venitul pe care un consumator l poate utiliza meninnd
constant valoarea capitalului su. Conceptul reflect veniturile anuale stabile pe o
perioad ndelungat ale unui menaj, a crui valoare actualizat prezent este egal cu
bogia menajului respectiv.
Venitul permanent reprezint componenta stabil a venitului (i.e. salariul de baz al unui
funcionar public sau venitul dintr-o chirie a apartamentului). Acesta poate fi estimat prin
anticipri adaptative (venitul permanent viitor poate fi egal cu cel al unei perioade
precedente, la care se adaug sau se scade un coeficient, n funcie de venitul tranzitoriu).
Venitul tranzitoriu este un venit pe care nu te atepi s l mai obii n viitor, pe
termen scurt fiind diferena ntre venitul curent i venitul permanent.

132

Sursa:http://www.contrepoints.org/2012/07/31/92049-milton-friedman-et-la-critiquedu-keynesianisme/revenu-permanent.
Comportamentul consumatorului este afectat de componenta permanent a venitului
i nu de cea tranzitorie. Dac temporar, veniturile scad, datorit diminurii componentei
tranzitorii, consumatorul va apela la economiile anterioare pentru a menine un anumit
nivel al consumului. Pentru a se modifica cheltuielile de consum ale menajelor trebuie s se
modifice venitul permanent i nu cel al perioadei curente (pentru Kaynes, consumul curent
crete dac crete venitul actual i scade dac scade acesta).
Consumul curent reprezint o parte din venitul disponibil curent, dar este mai mare
ca pondere pentru partea reprezentat de venitul permanent, menajele economisind o mai
mare parte din venitul tranzitoriu, n raport cu venitul permanent. Menajele economisesc o
parte mai mare din veniturile tranzitorii dect o fac din cel permanent. n perioade de
cretere economic, cnd veniturile tranzitorii cresc, economiile sunt mai ridicate, ceea ce
va contribui la creterea averii acestor consumatori. Invers se ntmpl n perioade de
recesiune.

133

Politica de relansare, afirm Friedman, are efecte doar n privina venitului

tranzitoriu, care, n opinia acestui autor nu este total consumat datorit ateptrilor
adaptative ale utilizatorilor .
Un alt exemplu de eec al politicilor guvernamentale datorit ateptrilor
adaptative este exemplul curbei lui Philips pe termen lung. Cum spuneam agenii i
formeaz previziunile pe baza experienei valorilor trecute ale indicatorilor economici.
Exemplul urmtor poate fi edificator:
Fie situaia iniial descris printr-o anumit rat a inflaiei i un anumit nivel al
omajului natural exprimat de curba cererii n TO.

Dac autoritile publice doresc s reduc rata omajului prin creterea cererii
agregate, omajul se reduce, dar rata inflaiei crete. n timp, inflaia observat ajunge la
13% ceea ce determin o revizuire a anticiprilor salariailor n sensul diminurii
salariului real. Acetia solicit o cretere a salariului nominal pentru meninerea salariului
real la nivelul anterior. n aceste condiii ntreprinderile mresc salariul nominal, dar
diminueaz rata ocuprii, omajul ajungnd la nivelul su natural (NAIRU - non
accelerating rate of unemployment). Noul nivel al inflaiei de 13% permite trasarea pe
vertical a curbei lui Philips pe termen lung CPTL.
Robert Lucas, iar naintea sa Muth, caut s demonstreze cu ajutorul teoriei
ateptrilor rationale c orice politic intervenionist a ageniilor guvernamentale este
structural ineficient. Pentru Lucas, deciziile majore pe care le ateptm de la guvern,
determin o remodelare a comportamentelor firmelor i consumatorilor, printr-un
mecanism al unor ateptri autorealizatoare al acestora. Ipoteza de la care pleac cei doi
134

este aceea c agenii beneficiaz de toate informaiile economice necesare unei decizii i c
acetia tiu s le foloseasc. Agenii n opinia celor doi nu fac erori sisematice de previziune
deoarece nu se bazeaz doar pe experiena trecut ca n cazul lui Friedman
Lucas afirm, n opoziie cu J.M. Keynes, c avem de a face cu o mare instabilitate a
comportamentului agenilor vizai de o politic guvernamental. Datorit acestei
instabiliti, o politic guvernamental nu poate fi eficace dect dac ea nu este anticipat
de ageni economici sau de ctre menaje, altminteri fiind dejucat de ateptrile rationale
ale acestora.
De pild, dac Banca Naional n virtutea transparen ei informa ionale
consider c ne putem atepta la un anumit curs de schimb al leului fa de euro la sfritul
anului financiar (de pild o depreciere cu 10%), atunci agen ii economici sau menajele vor
reaciona la aceast informaie, autorealizator, ncercnd s cumpere euro acum, deoarece
este mai ieftin. O cretere a cererii de euro pe termen scurt (deplasarea curbei spre
dreapta) va determina o depreciere mai rapid a cursului fa de cea previzionat, punnd
n pericol ali indicatori - cum ar fi o anumit int de deficit comercial.
La fel, dac scepticismul pe piaa bursier este ridicat, a teptndu-se diminuri
mari ale activitilor economice n anumite sectoare economice, speculatorii bursieri vor
vinde mai rapid activele lor, provocnd o i mai rapid deteriorare a indicilor bursieri i o
mai rapid apropiere a unui crah bursier.
n cazul unei politici guvernamentale de diminuare a deficitului, rezultatul acesteia
depinde att de credibilitatea guvernului ct i de capacitatea anticiprii rationale a
agenilor economici. O politic consecvent de diminuare a deficitului (prin reforme
parametrice ale sistemelor de pensii, prin diminuarea alocaiilor de omaj i a altor sume
asisteniale vzute ca msuri de diminuare a efectelor distorsiunilor de pe pia), va
ameliora anticipaiile agenilor economici i astfel va corecta efectele diminurii
cheltuielilor publice prin reluarea investiiilor private, anticipnd o diminuare a ratelor
dobnzilor pe termen lung (deoarece cererea de mprumuturi guvernamentale scade, n
condiiile ameliorrii deficitelor bugetelor respective).
Conform acestui autor, rezultatul anterior al unei politici economice nu poate constitui un
indicator pentru a judeca eficacitatea viitoare a unei politici, deoarece regula deciziei
optimale luat de un agent economic oarecare se schimb odat cu structura seriilor de
decizie. Dimensiunea temporal este fundamental n finanele publice. Dac, n cazul unei
politici de ajustare a deficitelor publice, anticipaiile asupra veniturilor viitoare sunt
optimiste, ele sunt suficiente pentru a conduce la o cretere a consumului pe termen scurt i

135

n consecin a produciei, ceea ce contrazice abordarea clasic privind reducerea

deficitului (ce ar determina o reducere a consumului i mai apoi a produciei).
Credibilitatea unei politici publice, determin ca anticiprile s devin autorealizatoare
(n conceptualizarea lui Lucas).
n finanele publice alturi de credibilitatea politicii la fel de important este ealonarea n
timp i starea finanelor publice. Orice aciune public care poate ameliora anticiprile va
diminua costurile implicate de politicile de reducere ale deficitelor. n consecin reducerea
deficitelor va determina o ameliorare a anticiprilor pe termen lung privind evoluia produciei i
reducerea taxelor

n consecin, o politic conjunctural trebuie s fie limitat la adoptarea de reguli

stabile i previzibile, care s amelioreze anticiprile consumatorilor i agenilor economici.
Echivalena ricardian sau teorema Barro-Ricardo, adaug nc un moment, n
critica interveniei conjuncturale. Conjectura37 respectiv afirm c n condiiile unui
comportament raional al agenilor economici sau al menajelor, o politic de relansare
conjunctural, prin creterea veniturilor distribuite prin politic bugetar bazat pe deficit, nu
va determina o cretere a consumului sau a investiiilor, deci nu va avea nici un efect din
punct de vedere macroeconomic
Acest lucru este posibil deoarece destinatarii politicilor respective vor alege s
economiseasc, anticipnd creteri viitoare ale impozitelor pentru finanarea deficitului
actual. Practic avem de-a face cu o echivalen ntre creterea datoriei publice i creterea
viitoare a impozitelor. ntre finanarea prin impozite i cea prin imprumut nu exist o
diferen fundamental.
Dac pornind de la o situaie dat n care bugetul statului este n echilibru i guvernul
va dori s activeze o politic de relansare a consumului, diminund impozitele cu un miliard
de euro, atunci va trebui s se imprumute. mprumutul poate lua forma unui emisiuni de
obligaiuni cu cupon zero de un miliard de euro, pe n ani. Aceast opera iune este pentru
Barro una neutr, nesporind consumul, deoarece beneficiarii politicilor de relansare vor
considera c n viitor trebuie s plteasc un pre pentru relansare, adic vor fi subiecii
unor impozite mai mari pentru plata mprumutului actual ajuns la scaden. n consecin
acetia vor reveni la o afectare intertemporal optimal (pentru ei), achiziionnd obligaiuni
la termen pentru ca din economii s plteasc viitoarele impozite sau vor face economii la
termen pentru acelai scop. Astfel creterea economisirii private va compensa cheltuiala
37

Prin conjectur se nelege un enun care nu este demonstrat, dar care poate fi considerat adevrat deoarece nu
exist un contraexemplu.

136

public, volumul economisirii naionale rmnnd neschimbat. Politica bugetar este astfel
neutr din punct de vedere macroconomic.
Totui, n opinia unor reputai economiti, acest efect nu este foarte plauzibil deoarece:
a.unele menaje nu vor putea propune planuri de economisire, deoarece nu au
suficiente venituri, i, astfel, vor consuma mai mult acum.
b.se dezvolt fenomenul numit miopia consumatorilor. Acetia nu acord suficient
atenie efectelor viitoare ale relaxrii fiscale. Nefiind interesai de soarta economic a
economiei i de cea a descendenilor, efecte expansioniste se pot dezvolta pe termen scurt, aa
cum sugereaz Solow (2002)i cum dealtfel, postuleaz teoria keynesist.
Pentru oponenii teoriilor eecurilor politicilor guvernamentale ocurile legate de
cererea sau oferta agregat sunt realiti constante ale economiei, politicile bugetare
macroeconomice avnd rolul de contramsuri, de paraocuri, de amortizoare ale
economiei, n urma deciziilor guvernamentale greite.
Este dificil, att de o parte ct i de cealalt s fii avocatul diavolului. Politicile
economice active, voluntariste sunt prezente n rile lumii de cel puin 70 de ani. Ele au
luptat i continu s o fac, cu cererea agregat prea mic sau cu omajul constant ridicat.
Lupt de asemenea, constant, cu insuficienta dezvoltare a ofertei n sectoare economice cu
potenial de cretere ridicat sau cu reparizri prea inegalitare ale valorii create n
economiile naionale.
n acelai timp, nu poate fi ignorat realitatea c, anumite dezechilibre
macroeconomice sunt induse de politici macroeconomice greite. Inflaia mare, oferta
inadecvat, strategiile industriale prost alese, politicile sociale n domeniul pensionrii sau
al asigurrilor pentru inactivitate ce dau natere unor comportamente economice
procrastinatoare din punct de vedere al cutrii unui loc de munc, sunt fenomene care
pun sub semnul intrebrii alegerile privind politicilor bugetare. Distorsiunile induse de
grupurile de interese, problemele derivate din teoria votantului median sau timingul
inadecvat, produc de asemenea, alocri ineficiente.
Dac totui guvernele propun i implementeaz politici macroeconomice, ce
afecteaz att prezentul ct i viitorul economic al populaiei, ce tip de decizii trebuie
ncurajate: cele bazate pe reguli fixe sau politicile discreionare, bazate pe decizii ad hoc?

137

Kydland i Prescott, ntr-un articol din 1977, Rules rather than discretion: the
inconsistency of optimal plan, consider c regula fix asigur o mai mare credibilitate
politicilor macroeconomice, asigurnd i o mai mare eficien. Politicile eficiente sunt
politici care mbuntesc situaia alocativ a tuturor, n timp ce o politic discreionar o
face pentru o parte a publicului, ceea ce creeaz dup aceea, oportunitatea i justificarea
unei reconsiderri viitoare a politicii n scopul mbuntirii situaiei alocative a altui grup
interesat.
Politicile pasive pot fi asimilate unui asemenea tip de abordare fundamentat pe
reguli fixe n timp ce politicile active le putem acorda cu cele discreionare. Chiar dac
politicile macroeconomice bazate pe reguli fixe sunt de preferat celor discreionare, nici
construcia acestora nu este lipsit de dificulti. Principala problem este c funcioneaz
ntr-un cadru contractual imperfect, dup sintagma folosit de unul din reprezentanii cei
mai importani ai noii economii instituionale, Williamson. Aceasta inseamn c, de-a
lungul execuiei contractului, pot fi identificate situaii care nu au fost luate n considerare
ex ante, deoarece ele nu au fost imaginate la momentul ncheierii contractului 38. Soluia, n
opinia lui Wiliamson este de a se realiza o contractare relaional, n care se cade de
acord asupra obiectivelor i criteriilor de alegere a instrumentelor de intervenie i nu
asupra detaliilor aciunii.
Un exemplu n acest sens putem s l oferim din cadrul juridic ce a reglementat
construcia Uniunii Europene. Pactul de stabilitate i cretere economic, (Amsterdam
1997), acordul politic ntre statele UE pentru coordonarea politicilor fiscale i monetare.
Statele membre se angajeaz s respecte obiectivul bugetar pe termen mediu viznd o
situaie bugetar apropiat de echilibru sau excedentar, angajndu-se s:
a.fac publice, din proprie iniiativ, recomandrile care le-au fost adresate de ctre
Consiliu;
b.ia msurile bugetare corective necesare pentru atingerea obiectivelor din
programele lor de stabilitate sau de convergen;
c.aplice ajustrile bugetare corective necesare n momentul n care sunt informate
cu privire la existena unui risc de deficit excesiv;
d.corecteze deficitele excesive n cel mai scurt timp posibil de la apariia acestora;
e. nu invoce caracterul excepional al unui deficit legat de o scdere anual a PIBului cu cel puin 2 %, cu excepia cazului n care se afl ntr-o situaie de recesiune grav (o
scdere anual a PIB-ului real cu cel puin 0,75 %).
38

Giandomenico Majone, Politicile publice i administraia public:idei, interese i instituii, n Rober Goodin i
Hans Dieter Klingemann, coord., Manual de tiin politic, ,p.542, Ed. Polirom, Bucureti, 2005.

138

Dup cum se poate observa, acordul semnatarilor a fost realizat pe reguli generale i
nu pe detalii de aciune, acestea fiind responsabilitatea autoritilor naionale.
Revizuirea Pactului, din 2004, introduce precizri suplimentare ce confer
substan ideii de contractare relaional. Astfel, n privina meninerii sau atingerii
criteriului de convergen datorie public, se stipuleaz c trebuie luate n considerare
condiiile de cretere specifice fiecrei ri, astfel, nct, dac creterea potenial este mai
mic dect cea prevzut, atunci un ritm mai redus de scdere a datoriei publice este
conform cu pactul.
Obiectivele pe termen mediu sunt intregite cu cel al obligaiei de a nu se depi rata
de 3% a deficitului bugetar, n cursul unei perioade de recesiune, fr a se recurge la o
politic bugetar prociclic, dar i de cel al scderii datoriei publice pentru ca rile
membre s fie mai bine pregtite ocului viitor al mbtrnirii populaiei.
n practica economic naional pot fi ntlnite i alte reguli fixe ce condiioneaz
politicile macroeconomice. ntre acestea putem meniona: tunelul valutar (evoluia
cursului de schimb n limite predefinite), marja de evoluie a ratei inflaiei (1-3%) sau ritmul
de cretere al masei monetare.
Intervenia macroeconomic a statului este problematic nu doar pentru c poate fi
inconsistent temporal din considerente politice, dar i datorit decalajului de
implementare, constitutiv oricrei politici publice. n sistemele financiare publice moderne,
politicile bugetare au nevoie de un anumit orizont de timp pentru a fi puse n oper.
n Romania, ntre modificarea Codului fiscal i implementarea noilor prevederi
exist o diferen de minimum ase luni. Noi impozite, taxe sau contribuii obligatorii
introduse prin lege, reduceri de faciliti existente, pot intra n vigoare cu data de 1
ianuarie a fiecrui an i rmn nemodificate cel puin pe parcursul acelui an. Doar
ordonanele de urgen pot produce efecte mai rapide deoarece intrarea lor n vigoare se
face dup 15 zile de la data publicrii.
Pentru politica monetar decalajul este mult mai redus putnd fi chiar sub o lun.
Economistul american Gregory Mankiw explic problema decalajului de
implementare realiznd o comparaie sugestiv ntre condusul unui autoturism i cel al
unui vapor.
Dac politicile fiscal bugetare ar intra n opera imediat ce se ia decizia de schimbare
a direciei, atunci economia ar putea fi relativ uor de stabilizat, cu toate c ne putem
atepta la un comportament imprevizibil al agenilor economici i menajelor. Este ceea ce

139

se ntmpl atunci cnd conduci o main. Dac apare un obstacol, schimbarea direciei
necesit o simpl micare a volanului n direcia necesar pentru evitarea acestuia.
Decizia de politic bugetar seamn, din pcate, mai mult, cu pilotajul unei nave
petroliere, spune Mankiw. Micarea inerial a unei nave este att de mare, nct, dup
revenirea crmei la poziia iniial ea continu s se mite n direcia solicitat anterior.
n cazul politicilor macroeconomice, decalajele mari de reacie constituie o regul.
Acestea pot fi mprite n dou categorii: decalaje interne i decalaje externe39, numite
uneori i decalaje politice i respectiv de sistem, utiliznd tipologia propus de Milton
Friedmann.
Decalajul intern este decalajul care separ ocul destabilizator de msura de politic
economic care i este adresat. Decalajul intern este de-compus n decalajul de
recunoatere i cel administrativ.
Primul este de natur psihologic deoarece reprezint perioada ce se scurge ntre
momentul n care trebuie obiectiv intervenit i cea n care autoritile devin contiente c
trebuie s o fac. De pild, dac msura supraaccizrii carburanilor se dovedete
ineficient producnd comportamente evazioniste sau legal adaptative ale agenilor
economici i consumatorilor privai, autoritile publice devin contiente de aceasta dup
un interval de timp destul de lung deoarece acestea trebuie s judece dac scderea
vnzrilor i a ncasrilor bugetare din accize pe benzin se datoreaz acestei taxe sau sunt
alte cauze, de alt natur responsabile.
Cel de al doilea decalaj se refer la timpul scurs ntre contientizarea problemei i
punerea n opera a instrumentelor de intervenie. Introducerea pe ordinea de zi i votarea
de ctre legislativ a unei msuri reactive implic un interval de timp mare, ceea ce produce
i mai mult ineficien alocativ.
Decalajul extern este acela aprut ntre luarea msurilor de intervenie i timpul n
care apar efectele acestor politici.
Un exemplu simplu este cel furnizat recent de dezbaterile privind msurile pentru
creterea ocuprii i relansarea investiiilor n finanele publice din Romania. Dup ieirea
din recesiune, una din preocuprile imediate a autoritilor a fost aceea de a stimula
creterea ocuprii i a investiiilor pentru o cretere mai accelerat a PIB. n cazul
Romniei, unul din spaiile de intervenie contientizate de autoriti i dezbtute n spaiul
public a fost aceea acela al diminurii costurilor cu mna de lucru, prin diminuarea CAS
la angajatori. Acesta este momentul contientizrii, care n cazul nostru poate fi
circumscris anului 2013. Anul 2014 este cel n care decalajul intern ajunge n ultima etap,
39

Mankiw Gregory, Macroeconomie, Ed. Deboeck, Paris, 2010, p.558

140

deoarece apare msura de politic economic solicitat (diminuarea CAS cu 5%), al crei
punct de start este octombrie 2014. Decalajul extern, n acest caz, nu poate fi msurat
avnd n vedere perioada scurt de timp scurs de la apariia msurii care face imposibil
analizarea modului n care se contureaz trade-off-ul realizat de mediul de afaceri (spaiul
fiscal mai mare i va determina s creasc nivelul ocuprii sau s i ridice profiturile).
Impingnd la extrem modelul decalajului de intervenie, putem afirm c datorit
rigiditilor decizionale i inerie ridicate, o msur de politic bugetar odat luat poate
fi imediat obsolet, inutil i chiar destabilizatoare.
Decalajul de intervenie poate fi diminuat prin mecanismul STABILIZATORILOR
AUTOMAI.
Definiie: Stabilizatorii automai reprezint mecanisme ce stimuleaz sau diminueaz
ncasrile bugetare n mod automat, fr a exista o aciune deliberat a autoritilor n acest
sens. Prin urmare aceste mecanisme sunt endogene, ele se manifest i i produc efectele
spontan.
Ele intr n aciune atunci cnd cererea global fluctueaz sau cnd apar ocuri ale
productivitii, ale investiiilor sau ale preului petrolului.
Dei unele cheltuieli bugetare sunt rigide, inelastice, fa de evoluia economiei, alte
cheltuieli sunt legate mecanic de conjunctur . Cheltuielile cu salariile funcionarilor
publici sau cheltuielile cu pensile nu se diminueaz atunci cnd economia este n recesiune,
dar, cotizaiile sociale, cheltuielile cu caracter de prestaii sociale, contribuia pentru
asigurri de omaj, reprezint cheltuieli de transfer, legate de conjunctur.
Dac activitatea economic se diminueaz, ceea ce provoac o diminuare a veniturilor
bugetare, unele cheltuieli publice, pe de alt parte, se mresc.
Astfel, cheltuielile cu indemnizaiile pentru omaj sau ajutoarele sociale cresc atunci cnd
conjunctura economic este defavorabil, meninnd, n parte, puterea de cumprare a
populaiei ce ajunge n situaia nedorit de a beneficia de aceste ajutoare.
n perioada de cretere economic, veniturile fiscale, dar i sumele din cotizaiile
sociale cresc n mod automat, deoarece ele vor fi obinute din venituri salariale mai mari,
datorit volumului mai mare de for de munc utilizat, dar i datorit creterii valorii
nominale a salariilor.
Pe de alt parte, volumul ajutoarelor sociale acordate se diminueaz automat atunci
cnd economia este n perioad de cretere, datorit creterii numrului de salariai i

141

diminurii celor asistai sau depirii pragurilor de venituri ce justificau obinerea

ajutoarelor sociale.
Bugetele asigurrilor de omaj vor fi pe excedent n perioade de boom i n deficit n
perioade de recesiune, permind meninerea economiei pe traseu fr a implica
declanarea procedurilor legislative consumatoare de timp.
Stabilizatorii automai minimizeaz astfel, problema decalajului de intervenie a
deciziei fiscal bugetare.
Stabilizatorii automai nu elimin fluctuaiile. Acetia pot contribui doar la diminuarea
amplitudinii acestora, n jurul unei situaii mediane. Ei nu modific mijloacele la dispoziia
statului.40 Capacitatea de stabilizare a acestor mecanisme nu este aceeai pentru bugetul
public. Difer att din perspectiva naturii ocurilor exogene, ct i din capacitatea intern
a mecanismului de a produce efecte. Astfel, pentru un nivel dat de cretere a PIB, creterea
ncasrilor din TVA, va fi mult mai important dac variaia provine din creterea
consumului menajelor, dect dac ea provine dintr-o cretere a exporturilor sau din
creterea investiiilor. Capacitatea de stabilizare a consumului prin ajutoarele de omaj este
mai redus pentru c nivelul acestora nu reprezint totui un procent important din
bugetul public.
Pentru a funciona aceste mecanisme, trebuie s fie satisfcute dou condiii:
1. menajele nu trebuie s i modifice ntr-o manier semnificativ comportamentul de
consum. Dac ntr-o perioad de recesiune, ajutoarele de omaj nu determin o meninere
relativ stabil a puterii de cumprare a menajelor, atunci cererea intern se va diminua i
mai mult, adncind criza.
2. rata dobnzii nu trebuie s fie afectat de cererea de mprumut mai mare a autoritilor.
Acestea, ca urmare a diminurii ncasrilor i creterii deficitului vor mprumuta mai mult
de pe piaa intern sau cea extern. Dac cererea de lichiditi crete atunci este posibil o
cretere a ratelor dobnzii pe pieele financiare, ceea ce ar putea determina o scdere a
consumului.
Tehnic vorbind, dac rata dobnzii este rigid la cretere, atunci cnd cererea de finanare
crete, efectul pozitiv al stabilizatorilor poate fi mai ridicat..
Conform teoriei consumului fondat pe ipoteza venitului permanent mai sus
prezentat, pe termen scurt, cheltuielile de consum sunt puin dependente de variaiile
veniturilor, ceea ce face ca evoluia economiilor s devin un factor stabilizator.

40

Solow Robert, Peut-on recourir la politique budgtaire ? est-ce souhaitable ?,

http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-83.pdf

142

Dac comportamentul consumatorului ar fi dominat de ideea venitului curent

atunci recesiunea economic ar determina o cretere a economiilor pentru a securiza
persoana de pierderile viitoare de venituri, ceea ce ar afecta mecanismul de stabilizare
automat.
Ali factori ce pot afecta aciunea stabilizatorilor automai sunt:
a.mrimea sectorului public; Cu ct raportul cheltuieli publice/PIB este mai mare cu att
mai sensibil este poziia bugetar la variaia activitii economice.
b.sensibilitatea veniturilor i cheltuielilor publice la variaiile conjuncturale ale activitaii
economice.
c.structura fiscal; cu ct impozitarea veniturilor sensibile la fluctuaiile economice este
mai mare, cu att vor fi mai dependente veniturile bugetare de fazele ciclului economic.41
d.progresivitatea impozitrii;
e.nivelul prestaiilor sociale acordate. Cu ct acesta este mai ridicat cu att este mai mare
efectul stabilizator.
Avantajele stabilizatorilor automai deriv din faptul c sunt automai, cu alte cuvinte
deriv din faptul c nu implic manifestarea "slbiciunilor interne, deciziilor luate prin
cutarea cvorumului de legitimitate. Controversele care apar atunci cnd se propune un
pachet de decizii economice, pot amna decizia politic i astfel pierde fereastra de
oportunitate pentru o anumit politic. Nu este cazul stabilizatorilor automai, care
implic decizii luate anterior perioadei n care se pot manifesta.
Stabilizatorii automai nu reprezint soluia ideal n controversele legate de politicile
bugetare, o a treia cale, la politicile conjuncturale prociclice i contraciclice. Controversele
legate de efectele acestor stabilizatori nu sunt mai puin prezente n articolele de
specialitate. Spre exemplificare Brunila et alli (2002), Van den Noord (2000), R. Barrel et A.
M. Pina (2000,2003), Allsopp et alii (1997), Giorno et alii (1995), reprezint exemple de
analiz a efectelor stabilizatorilor, care nu aduc nici pe departe o concluzie de tipul one
size fits all . Cifrele ce reflect mrimea stabilizrii automate a PIB sunt departe de a fi
egale, modelele utlizate n calcul oferind agregri diferite ale indicatorilor i n consecin
efecte diferite. Unele din studiile de mai sus pun n eviden i faptul c anumii
stabilizatori si-au pierdut din for datorit unor politici guvernamentale restrictive.
Aa cum sublinia Solow, numere magice pentru intele de producie agregat sau de nivel al
ocuprii, nu exist. Ele variaz adesea de o manier imprevizibil. Singura certitudine este
aceea c politica macroeconomic, trebuie s aib un caracter definitoriu explorator,
localiznd intele prin aproximri succesive. Pentru autorul mai sus citat, atributul
41

http://www.oecd.org/fr/eco/perspectives/2087781, p.157.pdf

143

fundamental al stabilizatorilor automai trebuie s fie flexibilitatea programat . De

pild n cazul TVA, caracterul temorar al creterii sau scderii valorii taxei, constituie o
incitaie puternic pentru a amna sau anticipa achiziii ceea ce este exact efectul
ateptat 42.
Utilizarea politicii fiscal-bugetare i a diferitelor sale configuraii (pro-ciclic, anti-ciclic,
pasiv, activ, bazat pe reguli fixe sau pe discreionarism) pentru eliminarea instabilitii
n economie, a constituit subiectul major al analizelor economitilor i al aciunii politice,
de la J.M. Keynes ncoace.
Dac la nceput, majoritatea economitilor i a practicienilor considerau c acesta este cel
mai important i cel mai puternic instrument pentru diminuarea amplitudinii evoluiei
ciclice a economiei, dup anii 70, opiniile au devenit mult mai nuanate.
Una din principalele probleme ridicate de economiti a fost aceea a capacitii de intervenie
la timp, prin politica fiscal bugetar. Am artat mai sus c decalajul de intervenie, mbrac
forme diverse i are cauze diferite, datorit inerentei complexiti a modului n care
funcioneaz mecanismul de luare a deciziilor ntr-o societate democratic. Unele studii au
artat c acest decalaj de intervenie poate fi de 12 pnla 24 de luni.
O alt problem structural este aceea a raionalitii limitate pe care putem s o mobilizm
pentru a face predicii asupra evoluiei mediului economic.
Anticiparea evoluiilor economice se face pe seama a ceea ce economitii numesc indicatori
precursori (leading indicators). Acetia sunt variabile economice care au o tendin de
fluctuaie, nainte ca ansamblul economiei s fie cuprins de o anumit tendin.
De pild, firma Conference Board realizeaz, n fiecare lun Leading Economic
Index care include:
a.Average weekly hours, n sectorul produciei manufacturiere. Creterea numrului de ore
lucrate sptmnal, arat c angajatorii, la un moment dat, pot s angajeze data find
cretrea cererii reflectat de creterea numrului de ore lucrate sptmnal.
b.Average weekly initial claims for unemployment insurance. Arat care au fost aciunile
anterioare ale firmelor privind fora demunc. Cereri mai mari semnific anterior trimiteri
mai mari n omaj, mai puine nseamn stabilitate a omajului sau diminuarea acestuia.
c.Manufacturers new orders, consumer goods and materials. Creterea comenzilor reflect
o cretere a cererii, o diminuare a stocurilor i deci o relansare posibil a produciei.
42

Solow Robert, Peut-on recourir la politique budgtaire ? est-ce souhaitable ?, P.24,

http://www.ofce.sciences-po.fr/pdf/revue/1-83.pdf

144

d.ISM Index of New Orders. Reflect performana vnzrilor. Dac are loc o scdere a
livrrilor aceasta este considerat un effect al creterii cererii pentru bunurile respective.
e.Manufacturers' new orders, nondefense capital goods excluding aircraft orders. Privete
bunurilede investiii i creterea sau scderea cererii pentru aceste bunuri din partea
firmelor, altele dect cele din sectorul aprrii i produciei de avioane.
f.Building permits, new private housing units. Creterea numrului de premise semnific o
reluare a activitilor n acest sector i evident n cele conexe, dar i o reluare a activitii
economice globale, deoarece achiziia unei locuine are loc cnd veniturile salariale cresc i
au o probabilitate ridicat s se menin ridicate.
g.Stock prices, 500 common stocks. Reflect anticiprile privind condiiile economice. O
cretere a lor semnific o ncredere mare n obinerea unor profituri viitoare mai mari i
invers.
h.Leading Credit Index. Creterea ofertei de moned M2, arat o cretere a cheltuielilor,
adic o cretere a produciei i o diminuare a omajului.
i.Interest rate spread, 10-year Treasury bonds less federal funds. Reflect diferena dintre
rata dobnzii pentru bonurile de tezaur cu scaden la 10 ai i cele cu scaden la 3 luni. O
cretere a diferenei reflect anticipri n sensul creterii ratelor dobnzii, care, la rndul
lor sunt un proxy pentru o cretere economic n viitor.
j.Average consumer expectations for business conditions. Optimismul consumatorilor poate
constitui un semn pentru o cretere a cererii de bunuri i servicii din viitor.
Chiar dac imperfeci, aceti indicatori pot constitui un ajutor important pentru
planificarea aciunilor agenilor economici i pentru cele ale guvernului, cu condiia s fie
analizate atent.
Dealtfel, naintea recentei recesiuni din 2008-2010, anticiprile furnizate de acest index au
fost n mare parte corecte
Alturi de indicatori de referin autoritile beneficiaz i de modelarea
econometric, prin care se creeaz mari modele. Alegerea variaiei variabilelor exogene
este un element ntr-o msur ridicat subiectiv, ceea ce face, evident ca i previziunea s
devin o expresie a acestor alegeri. Este binecunoscut n limbajul economitilor expresia
GIGO. Aceasta nseamn Garbage in Garbage out, cu alte cuvinte dac ntr-un model ai
intrri de o anumit factur, nu te poi atepta la rezultate de o alt categorie. In subsidiar
problema pus de acest acronomim este n ce msur datele alese pentru a demonstra

145

ceva sunt semnificative pentru problema respectiv i nu produc demonstraii

distorsionare?.
n fine o a treia problem pentru construcia unei politici bugetare este n ce msur ne
putem baz pe istoria economiei. Prizonieri ai unui economist defunct sau ai propriilor
noastre idiosincrazii, vom da acele interpretri ce ne vor conveni asupra evoluiei unui
fenomen economic. O criz economic devine astfel rezultatul unei diminuri a cererii sau
dimpotriv unei diminuri a ofertei, ceea ce ne aduce n situaia de a gsi vinovai diferii.
De regul, nu practicm apostazii repetate, nu renunm la propriile convingeri uor. Nu
acceptm a avea iluzii optice, cum spunea economista Christina Romer.
n definitiv, putem concluziona c alegerea unui rol pentru politica bugetar este de fapt
alegerea unor argumente, ncrcate nu numai de date statistice mai mult sau mai puin
precise ci i de valori asumate. Economia ne-a artat de suficient de multe ori c un model,
nu ine loc de realitate i nu trebuie prezumat a fi realitatea. Politic bugetar
obiectivabil nu exist.

146

CAPITOLUL 9
IMPRUMUTURILE PUBLICE. DATORIA PUBLIC. DATORIA PUBLIC INTERN
I EXTERN
Elemente de analiz:

mprumut de stat;

Denumirea mprumutului;

Valoare nominl i valoare real;

Plasarea mprumuturilor de stat;

Structurile de decizie din sistemele bugetare publice moderne se confrunt constant cu

problema asigurrii unor resurse financiare constante pentru realizarea obiectivelor
politicilor publice naionale, locale sau regionale, dup caz.
Chiar dac n perioada pe care o traversm, ponderea sectorului public s-a diminuat
prin diverse forme de dezangajare a statului, ndeosebi prin privatizare i externalizarea
unor activiti productoare de bunuri i servicii, nevoile financiare au rmas constant mai
mari dect veniturile publice. Extinderea finanelor publice s-a datorat intervenionismului
n sectorul industrial i agricol ndeosebi prin ajutoare financiare i diverse dispozitive
de incitare fiscal (ajutoare pentru ntreprinderi n dificultate, pentru investiii, sprijin
pentru activiti de cercetare-inovare, sprijin pentru ocupare, finanare pentru formarea
continuu i conversia profesional, credite cu dobnzi subvenionate), precum i
expansiunii sectorului social (de la asigurarea unor venituri minime de subzisten, pn la
pensii i resurse financiare pentru tratament n uniti specializate).
Accentuarea nevoii de resurse a sectorului public a crescut nu numai datorit
mbogirii paletei intervenioniste a statului, aa cum am artat pe parcursul lucrrii, ci
i diminurii unor venituri fiscale, ce erau asigurate prin unele din activele economice ale
statului. Privatizarea activelor publice, nceput n statele europene dezvoltate din anii 60
(cu firma Volkswagen) i documentat impresionant de autorii italieni Bortolotti, Fantini i
Siniscalo (2003) pe 2459 de cazuri din 121 ri, dei a determinat o cretere a
competitivitii activelor respective, precum i o diminuare a cheltuielilor statului cu
subvenii i transferuri, face statul modern mult mai dependent financiar de resursele
financiare obinute din mprumuturi publice interne i externe.
Acest aspect este observabil att din perspectiva dimensiunilor datoriei publice, stocului
acesteia ct i din perspectiva perioadelor de constant revenire la dimensiuni
147

nesustenabile ale acesteia (cel puin din punctul de vedere al criteriilor Maastricht), dar i
din perspectiva creterii acesteia constant n anii din urm.
Dup cum se poate vedea n tabelul de mai jos, n 2013, 14 state ale UE, aveau datorii
publice superioare la 60% din PIB, fa de 10 n 1995.

Germania
Austria
Belgia
Bulgaria
Cipru
Danemarca
Spania
Estonia
Finlanda
Frana
Grecia
Ungaria
Irlanda

1995
55.6
68.2
130.2
:
51.8
72.6
63.3
8.2
56.6
55.5
97
85.6
80.1

2000
60.2
66.2
107.8
72.5
59.6
52.4
59.4
5.1
43.8
57.3
103.4
56.1
35.1

2001
59.1
66.8
106.5
66
61.2
49.6
55.6
4.8
42.5
56.9
103.7
52.7
35.2

2002
60.7
66.2
103.4
52.4
65.1
49.5
52.6
5.7
41.5
58.8
101.7
55.9
32

2003
64.4
65.3
98.4
44.4
69.7
47.2
48.8
5.6
44.5
62.9
97.4
58.6
30.7

2004
66.2
64.7
94
37
70.9
45.1
46.3
5
44.4
64.9
98.6
59.5
29.5

2005
68.5
64.2
92
27.5
69.4
37.8
43.2
4.6
41.7
66.4
100
61.7
27.3

2006
68
62.3
88
21.6
64.7
32.1
39.7
4.4
39.6
63.7
106.1
65.9
24.6

2007
65.2
60.2
84
17.2
58.8
27.1
36.3
3.7
35.2
64.2
107.4
67
25.1

2008
66.8
63.8
89.2
13.7
48.9
33.4
40.2
4.5
33.9
68.2
112.9
73
44.5

2009
74.5
69.2
95.7
14.6
58.5
40.6
53.9
7.2
43.5
79.2
129.7
79.8
64.9

2010
82.5
72
95.5
16.2
61.3
42.9
61.5
6.7
48.6
82.3
148.3
81.8
92.2

2011
78.4.
82.2
102
15.3
65.8
46.4
69.5
5.9
48.5
85.2
172
80.8
109.

2013
78,4
80.8
103,7
17,3
102.5
46,3
93,4
9.9
55,6
92,7
177
80,2
120

Italia

120.9

108.5

108.2

105.1

103.

103.4

105.7

106.3

103.3

106.1

116.4

119.2

3
116

132,9

Letonia
Lituania
Luxemburg
Malta
Olanda
Polonia
Portugalia

15.1
11.5
7.4
35.3
76.1
49
59.2

12.4
23.6
6.2
54.9
53.8
36.8
50.7

14.1
23
6.3
60.5
50.7
37.6
53.8

13.6
22.2
6.3
59.1
50.5
42.2
56.8

9
14.7
21
6.1
67.6
52
47.1
59.4

15
19.3
6.3
71.7
52.4
45.7
61.9

12.5
18.3
6.1
69.7
51.8
47.1
67.7

10.7
17.9
6.7
64
47.4
47.7
69.4

9
16.8
6.7
61.9
45.3
45
68.4

19.8
15.5
14.4
62
58.5
47.1
71.7

36.7
29.3
15.3
67.6
60.8
50.9
83.2

44.5
37.9
19.2
68.3
63.1
54.8
93.5

42.8
37.2
19.2
69.8
61.7
54.4
111.

38
39,6
27,7
69.6
67.9
55.9
128,7

Cehia
Romnia
Anglia
Slovacia
Slovenia
Suedia
UE (27, 28

14
6.6
51.2
22.1
18.6
72.8
:

17.8
22.5
41
50.3
26.3
53.9
61.9

23.9
25.7
37.7
48.9
26.5
54.7
61

27.1
24.9
37.7
43.4
27.8
52.5
60.5

28.6
21.5
39.1
42.4
27.2
51.7
61.9

28.9
18.7
41
41.5
27.3
50.3
62.3

28.4
15.8
42.2
34.2
26.7
50.4
62.8

28.3
12.4
43.3
30.5
26.4
45.3
61.6

27.9
12.8
44.2
29.6
23.1
40.2
59

28.7
13.4
52.3
27.9
22
38.8
62.2

34.2
23.6
67.8
35.6
35
42.6
74.6

37.8
30.5
79.4
41
38.6
39.5
80

4
39.9
34.2
81.8
43.3
46.4
36.9
81

46
38
86,2
54,6
70.8
39.8
85.5

72.0

69.2

68.2

68.0

69.2

69.6

70.3

68.6

66.4

70.2

80.0

85.4

86.1

91.3

pentru
2013)
Zone euro
(18pays)

Eurostat, ianuarie 2014

1.Clarificri terminologice i scurt abordare istoric
n continuare vom analiza care sunt principalele concepte utilizate n finanele publice
contemporane ce ne pot ajuta s caracterizm datoria public. nainte, ns, vom ncerca o
scurt incursiune n istoria recent a Europei economice i a datoriei unor state europene.
148

Mai mult vom ncerca s clarificm i anumite aspecte tehnice i procedurale ce privesc
accesul la la mprumuturile publice (titluri de mprumut, perioada mprumutului etc.).
mprumutul de resurse financiare este o activitate recurent n istoria economiei
mondiale. De la mprumuturile realizate de persoanele fizice pn la cele realizate de ageni
economici, aezminte religioase, orae sau suverani, mprumutul a constituit o form important
de atragere a resurselor financiare pentru finanarea unor obiective extrem de diverse (de la
producie artistic, pn la finanarea rzboaielor i obiectivelor de infrastructur sau finanarea
unor aciuni culturale, ce privesc sntatea public sau aciuni sociale).
Dac n privina agenilor amintii mai sus, mprumutul i mprumutatul erau uor de
caracterizat, nu la fel sttea lucrurile n privina a ceea ce definim astzi, fr a avea divergene n
interpretare, mprumuturi publice i datorie public.
Sunt datoriile fcute de suveranii imperiului chinez datorii publice?, Dar cele realizate de
monarhii regimurilor absolutiste din regatul francez medieval?. Putem vorbi de datorie public
atunci cnd avem n vedere mprumuturile publice fcute de suveranii europeni din secolul al
XVII-lea? Sunt datorii publice cele fcute de conductorii romani, n Epoca Imperial? Dar cele
fcute n secolul al XIII-lea de Veneia?
Pentru unele din ntrebri rspunsul este pozitiv, n timp ce, pentru altele acesta este
negativ.
Ce face diferena ntre aceste mprumuturi?
1.n numele cui? Cine este subiectul mprumutului?
Datoriile fcute de mpraii romani erau datorii fcute n nume personal, cele fcute de
suveranii absolutiti francezi, de asemenea.
Pentru a putea fi considerat mprumut public, angajamentul financiar nu trebuie
confundat cu angajamentul financiar al persoanei ce ntruchipeaz statul, ce reprezint autoritatea
suprem n interiorul organizaiei numit stat. Din acest motiv, mprumutul i datoria public
sunt concepte aplicabile situaiilor de mprumut din statele moderne, n care, persoana fizic a
suveranului este diferit din punct de vedere legal de atribuiile sale n calitate de lider al statului.
n secolul al XVII-lea, n Europa, putem afirma c se creeaz treptat aceast diferen.
2.Pentru ct timp?
Ce se ntmpl cu datoria public dac suveranul care a contractat-o moare? Dispare odat cu
acesta sau supravieuiete? Cine preia sarcina plii?

149

Pentru c n statele moderne persoana conductorului (monarh, preedinte, dicatator) nu se

confund cu statul, datoria angajat este considerat public dac este definit ca peren,
supravieuind efului statului, laun moment dat. Din acest motiv, se afirm c pentru a fi datorie
public, mprumuturile fcute de puterile publice trebuie s fie consolidate, adic s fie
considerate drept o datorie global. n plus se pot substitui datoriile pe termen scurt cu
creane pe termen lung, ce pot fi schimbate pe pieele financiare.
Datoriile fcute de Republica Veneia sau de Florena n sec. al XII-lea i al XIII-lea,
reprezint datorie public, fiind fcut n numele oraului i nu n numele personal al
conductorului acestor orae.
n Veneia, istoria datoriei publice ncepe n 1262, cu Monte Vecchio, apoi n 1482, cu la
Monte Nuovo i n 1509, cu la Monte nuovissimo.
n Florena, n 1343, a fost creat datoria consolidat sau perpetu (monte comune), n
valoare de 570.000 de florini cu 5% rat a dobnzii, corespunztoare imprumuturilor fcute de
ceteni, pentru finanarea unor rzboaie anterioare. LUfficio del Monte Comune, era un birou
unde cetenii veneau s i nscrie ntr-un registru sumele cu care mprumutau Republica.
n Frana medieval, Francisc I, a fost primul rege care a emis prima rent perpetua a
monarhiei franceze, ce permite, n consecin creterea continu a datoriilor publice. Acest fapt sa ntmplat, n 1522, cnd Edictul din 15 octombrie stabilete de Jure c statul are singura
obligaie de a plti dobnda datoriei, pstrndu-i dreptul de a plti cnd crede de cuviin datoria
propriu-zis.
Spania habsburgilor este cunoscut n istorie ca un spaiu economic n care,
imposibilitatea de plat a datoriilor a determinat regii s se foloseasc de puterea lor
discreionar aruncnd blamul pe creditori, condamnnd bancherii i imoralitatea acestora,
marcnd astfel, un element important al caracteristicilor puterii absolutiste, ca putere constituit
mpotriva grupurilor intermediare. Filip al II-lea, n 1557, 1575, 1598, Filip al III lea, n 1607,
1627, 1647 a abolit datoria public i au ntrerupt plile ctre bancheri, dei acetia, genovezi
sau membrii ai familiei Fugger, au continuat s imprumute constant imperiul spaniol.
n Anglia, John Law dup ce analizeaz situaia datoriilor monarhie franceze, propune,
n 1704, Parlamentului englez i n 1705, celui scoian, o lege pentru nfiinarea bncilor
funciare, pentru a elibera coroana de dependena finanelor i rentierilor.
La nceput, datoria public a statelor a fost preponderent realizat pentru satisfacerea
nevoii de finanare a confruntrilor militare.
Sociologul britanic Michelmann, n teoriile sale despre coordonare ca trstur
esenial a puterii i despre puterea infrastructural, arat c semnificativa cretere a

150

fiscalitii din perioada sfritului Evului Mediu este produsul costurilor din ce n ce mai
mari ale rzboaielor. De pild, Olanda, n timpul rzboiului cu Spania, a fost obligat s
plteasc dobnzi ridicate finanatorilor, chiar dac sistemul su fiscal era unul din cele
mai sofisticate din Europa.
n acelai timp, ns, Anglia, n sec. XVI i XVII, pltea dobnzi uriae, chiar dac
era ferit de rzboaie, datorit incapacitii sale de a transforma sistemul de taxare
medieval ntr-unul eficient43. La sfritul secolului al XVII-lea, datoria public englez
ajunge de la un milion de livre la 16 milioane, n numai 20 de ani, ajungnd apoi, n 1766,
la 133 milionane de lire sterline, iar n 1817, ajunge 850 milioane datorit rzboaielor cu
francezii44. Fiscalitatea reglementat central i posibilitatea contractrii de mprumuturi
publice reprezint, n acelai timp, atribute ale noilor capaciti de coordonare ale statului
i consecine ale acestei capaciti. Rzboiul legitimeaz mprumutul public i datorit unei
incapaciti tehnice a statului de a produce venituri din taxe, n astfel de perioade de risc.
Impozitul ca alternativ la mprumut este dificil de perceput i ncasat n timp util, n
caz de pericol militar iminent. mprumutul, n schimb, este facil de obinut i flexibil. Mai
mult, concepia privind mprumutul public era, n secolul al XVIII-lea, c diminuarea i
lichidarea datoriei publice nu reprezentau atributele fundamentale ale unei gestiuni
financiare sntoase, deoarece rambursarea sa nu era o necesitate absolut i nici obiectul
cel mai important al unei bune administrri.45
Odat cu creterea datoriilor publice, are loc o reducere a ratelor dobnzilor, de la
12-14 % (n Anglia), la 3%, n jurul celei de a doua jumti a secolului al XVIII-lea - pe o
perioad de aproximativ 400 de ani. Aceast scdere a dobnzilor, a fost nsoit de apariia
unui efect pervers al datoriei publice prin creterea constant a fiscalitii i
formalizarea legislativ a acesteia, pentru asigurarea unui flux constant de resurse publice,
inclusiv pentru plata unui serviciu din ce n ce mai ridicat al datoriei publice. ntre 18201850, Anglia utiliza aproape jumtate din buget pentru plata datoriei publice.
n secolul al XIX-lea se constat, n principalele economii ale lumii, o stabilizare a
relaiei puterii suverane cu creditorii, primii renunnd la practicile dese de bancrut, din
secolele precedente, pltind cu regularitate, datoriile acumulate.

43

Stephan R. Epstein, States: Public Goods And The Formation And Integration Of Markets, p.31,
http://www.lse.ac.uk/economicHistory/Research/gehn/gehnpdf/conf1_obrien.pdf
44
45

Recueil des cours, Collected Courses 1928, Volume 23, p.245, Academie de droit internationale de la Haye.

Thiveaud Jean-Marie. Dette publique, politique montaire, emprunt, impt en perspective historique - XVIe - XIXe

p.21. In: Revue d'conomie financire. N46, 1998. Endettement / surendettement . pp. 17-42.
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/ecofi_0987-3368_1998_num_46_2_2643,
sicles,

151

Jurnalistul Paul Leroy Beaulieu afirma c diferena ntre un credit privat i unul
public este aceea c Statul poate fi considerat drept o fiin etern 46, plata constant a
datoriilor publice de ctre ageniile statului asigurnd o ncredere sporit a creditorilor n
aceste agenii, diminund astfel i prima de risc reprezentat de dobnzi.
Atracia guvernelor fa de mprumutul public se menine n Europa Occidental i
la nceputul secolului al XX-lea, Marea Britanie constituind, din nou, un bun exemplu. n
1915 , datoria acesteia era de aprox. 30% din PIB, pentru ca n 1930 s ating aprox. 170%
i din 1933, 180%, pentru ca n 1950 s ajjung la aproape 240%. Abia n 1990 Marea
Britanie atinge nivelul datoriei de dinaintea Primului Rzboi Mondial, ca pondere din PIB.
n Romania, primul mprumut extern din epoca modern a fost fcut n 1864, la banca
englez Stern. Dup aceea cele mai multe mprumuturi au fost fcute la bnci germane, garaniile
solicitate de acestea fiind concesionri de terenuri petrolifere sau de servicii de navigaie.
Datoria extern reprezenta peste 80% din totalul datoriei publice, la sfritul secolului al XIXlea.
Recursul costant la mprumut public n secolul al XX-lea, se datoreaz nu numai
nevoilor de susinere a activitilor militare, ci, n primul rnd, creterii nevoii de finanare
ca urmare a asumrii noilor roluri ale statului n economie.
Din 1870 i pn n anii 1980 creterea cheltuielilor publice a fost considerabil, n
toate rile industrializate. Acest fapt s-a datorat activismului de stat n economie,
urmare a influentei opere din perioada interbelic a lui J.M. Keynes, popularizat de, la
rndul lor, influentele figuri ale economitilor Hansen, Lerner sau Klein. n egal msur,
creterea cheltuielilor publice s-a datorat apariiei unei noi categorii de drepturi, welfare
rights, care devin drepturi constituionale, purttoare de efort financiar din partea
statului.
Creterea economic slab, mbtrnirea populaiei, nevoile financiare asociate
gestionrii ocurilor endogene (i.e.catastrofe naturale) sau exogene (i.e.rzboaie),
transferurile pentru susinerea economiei sau pentru susinerea unor categorii socioprofesionale au condus la un recurs constant la mprumut public, al crui nivel a ajuns la
peste 100% din PIB, n numeroase ri industrializate.
De asemenea, n cadrul spaiului comun economic al UE, tendina constant spre
deficit public, marcheaz lipsa unei politici fiscale comune, capabile s contracareze
tendinele de concuren fiscal ntre statele membre ale UE.
46

ANDREAU, Jean ; BAUR, Grard. Avant-propos. La dette publique sous le scalpel des historiens In : La dette
publique dans lhistoire : Les Journes du Centre de Recherches Historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001 ,
p.4[Paris : Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique, 2006

152

n opinia unor analiti, o alt situaie comun, pentru numeroase ri din UE este
aceea c, deficitul bugetar constant este expresia unei utilizri ineficiente a fondurilor
publice i nu expresia unui efort specific pentru cretere economic (Pebereau, 2006).
Pentru UE, creterea datoriilor publice are i alte cauze specifice, dup cum
urmeaz:
1.Marjele reduse de intervenie ale politicii monetare; rile UE nu pot deprecia moneda
pentru a crete competitivitatea, deoarece nu au moned proprie. Din acest motiv deficitele
balanei de cont curent au crescut foarte mult, ridicnd presiunea pe soluiile de finanare.
2.Politicile de austeritate impuse din exterior sau considerate legitime din interior au
condus la apariia feniomenelor deflaioniste. Acesta au conturat creteri reduse ale PIB i
implicit o capacitate mai redus a statelor de a susine cheltuielile publice.
3.creterea ponderii datoriei pe termen scurt, a ridicat presiunea refinanrii pe teremen
scurt, corelat cu apariia si desfurarea crizei economice.
4.utilizarea planurilor de salavare (BAILOUTS) pentru entiti bancare n dificultate (ca n
cazul Irlandei). Prin acestea statul a salvat bnci transfernd sarcina asupra
contribuabilului, prin datorie public mai mare pe termen mediu i lung.
n UE, problemele de nesustenabilitate au aprut i datorit a ceea ce putem numi
datoria rea expresia mprumuturilor publice pentru finanarea deficitelor cronice ale
sistemelor de protecie social. Datoria bun reprezint dimpotriv, datoria utilizat
pentru realizarea cheltuielilor cu investiii publice, cu efecte pozitive economice pe termen
lung.

Clarificri terminologice i concepte utilizate n discursul financiar asupra

mprumuturilor publice:
Discursul specializat al finanelor publice folosete, pentru definirea i nelegerea
sistemului datoriei publice o metodologie unitar la nivelul Uniunii Europene, sub
numele de ESA 95 (Sistemul european de contabilitate, aprut n 1995) - ce a cunoscut
succesive reformulri, ultima fiind n 2010, cu aplicabilitate obligatorie pentru rile EU
din 2014.

Deficitele bugetare publice (solduri bugetare negative ntre veniturile i cheltuielile

publice), reprezint nevoia de finanare a SECTORULUI GUVERNAMENTAL
GENERAL, aa cum este definit n seciunea S 13 a normelor ESA 95, cuprinznd

153

datoria guvernului central, a sectorului de stat, a autoritilor locale i a fondurilor

securitii sociale.

Creditul public reprezint operaiunile prin care statul achiziioneaz resurse

pentru acoperirea tuturor cheltuielilor publice, din sectoarele mai sus menionate,
n condiiile de rambursabilitate, cu plata unei dobnzi sau cu acordarea altor
avantaje subscriitorilor titlurilor de stat.

Datoria public reprezint totalitatea angajamentelor (obligaiilor) financiare ale

statului, colectivitiilor publice, securitii sociale i a organizaiilor deconcentrate.
Ea este rezultatul fluxului de resurse financiare mprumutate i rambursate de stat
pn la data la care aceasta se calculeaz. Ea cuprinde: valute i depozite, securities
altele dect aciunile, derivate financiare, mprumuturi.
n Europa, Protocolul anex la Tratatul de la Maastricht, consider c Datoria

nseamn datoria total brut, la valoarea nominal existent la sfritul anului i

consolidat ntre i n interiorul sectorului guvernamental general.
Referentul, denotatul pentru sintagma datorie public nu este totui acelai, n
limbajul financiar al tuturor statelor. Pentru unele este vorba doar de datoria statului,
n timp ce altele iau n considerare pasivele acumulate de toate instituiile administraiei
publice (stat, administraii locale i instituiile proteciei sociale), dup cum, n alte state
sunt luate n considerare i datoriile ntreprinderilor publice. Fiecare abordare implic
dificulti de conceptualizare i msurare, din acest motiv asistnd, la constante
reconceptualizri.
Un exemplu, poate fi edificator: cnd analizm situaia unei ntreprinderi publice,
ce beneficiaz de subvenii, de pe urma unui mprumut public, subvenia trebuie s
intre n contorizarea datoriei publice a administraiei centrale sau nu?. Dar dac,
intreprinderea beneficiaz de un mprumut garantat de ctre stat, unde introducem ca
datorie suma respectiv?
Datoria public nu trebuie confundat cu deficitul, datoria este un stoc (msurat dup
normele SEC 95 la valoarea de pia), n buget fiind ncluse la capitolul cheltuieli, doar
dobnzile.
Datoria net se refer la diferena ntre datoria brut i activele financiare de care
dispune statul, reflectnd, totalul deficitelor bugetare acumulate.
Activele financiare ale statului sunt formate din dou componente: activele deinute de
stat ca intermediar financiar (fonduri pe care Statul le mprumut pentru a finana diverse

154

aciuni economice private sau ale unor instituii de interes public) i activele proteciei
sociale (provizioane pentru plile viitoare, n beneficiul contribuabililor).

Deficitul reprezint, cum am artat mai sus, doar un sold anual negativ ntre resurse i
cheltuieli, fiind prin urmare, un flux. La cheltuielile publice anuale se adaug
dobnzile la mprumuturi, pe care trebuie s le plteasc n acel an.

Deficit = Venituri publice Cheltuieli publice

Deficitul, la rndul su este denominat n deficit structural i deficit conjunctural.

Deficit
Structural

Conjunctural

Deficitul structural reprezint soldul negativ al finanelor publice a crui valoare este dat
prin eliminarea variaiilor conjuncturale ale activitii economice.
Tratatul bugetar al Uniunii Europene ofer urmtoarea definiie a deficitului structural:
soldul structural anual al administraiei publice nseamn soldul anual ajustat ciclic
din care se deduc msurile cu caracter excepional i msurile temporare; prin
circumstane excepionale se nelege un eveniment neobinuit asupra cruia partea
contractant vizat nu are niciun control i care are o influen major asupra poziiei
financiare a administraiei publice sau perioade de recesiune economic grav, astfel cum
este definit n Pactul de stabilitate i de cretere revizuit, cu condiia ca deviaia
temporar a prii contractante vizate s nu pericliteze sustenabilitatea fiscal pe termen
mediu.
Ipoteza reinut atucni cnd s-a contruat conceptul este aceea c fluctuaiile n PIB determin
fluctuaii pe termen scurt ale deficitului.
Deficitul structural este un proxy care reflect cum este organizat activitatea statului.
Pentru a putea fi calculat soldul structural al datoriei publice trebuie parcurse urmtoarele
etape:
a. estimarea PIB potenial (fr existena fluctuaiilor), nsemnnd nivelul maxim al
produciei pe care l poate atinge economia fr inflaie.
155

b.estimarea diferenei ntre PIB-ul efectiv i cel potenial, pe baza acceptrii ipotezei c
veniturile publice evolueaz n acelai sens cu PIB (elasticitatea veniturilor raportat la PIB
este egal cu 1).
c.calcularea soldului structural (Soldul efectiv minus componenta conjunctural)
Dei pare simpl calcularea deficitului structural ridic probleme importante: 1. Dimensiunea
acestuia depinde de evaluarea creterii poteniale. Orice eroare de anticipare afecteaz i
mrimea deficitului. 2.Calculul deficitului conjunctural este o alt problem dificil, avnd n
vedere dificultile de anticipare privind ncasrile de venituri. Comisia European, OECD sau
FMI, calculeaz n mod diferit ajustarea veniturilor i cheltuielilor publice la conjunctur, ceea
ce face ca cifrele s difere. Frana avea n 2012 un deficit structural de 4.1% dup metodologia
Comisie i doar 3.4% dup cea a FMI.
Exemplele de evaluare diferit pot fi date i n interiorul aceleiai organizaii. FMI a furnizat
pentru 2000- 2007, pentru Irlanda dou variante de deficit mediu anual, prima 1.3%, a doua
2.7%, iar pentru Spania, n aceeiai perioad o.5% i 1.2%.
Acest sold structural reflect efortul pe care trebuie s l fac guvernul pentru a ajunge la
echilibru bugetar.
Deficitul conjunctural reprezint soldul negativ al finanelor publice determinat de variaiile
pe termen scurt ale activitii economice.
Deficitul primar se refer la situaia soldului bugetar nainte de plata serviciului datoriei
publice, adic fr dobnzile anului respective.
Dac inem seama de situaia soldului primar, atunci evoluia datoriei publice de la un
moment t-1 la momentul t se calculeaz asstfel:
Dt - Dt-1 = r Dt-1 + Chpt - VPt
sau
Dt - Dt-1 = r Dt-1 + Bt
unde:
Dt -

datoria public n momentul final.

Dt-1 - este datoria public n momentul anterior.

r Dt-1 -

povara datoriei n momentul iniial (r

fiind rata dobnzii) .

Chpt cheltuielile publice n momentul t fr serviciul datoriei publice .

156

VPt Veniturile publice n momentul t fr serviciul datoriei pubice.

SBPt Soldul primar bugetar .
Conform acestei formule pentru ca datoria public s se reduc sau s se stabilizeze trebuie
ca soldul primar s fie excedentar sau cel puin egal cu dobnzile pltite.
Dac inem seama de prevederile plafon pentru datoria public ca procent din PIB, pentru
zona euro (60%), atunci, valoarea datoriei publice depinde de deficitul primar i de raportul
ntre rata dobnzii i rata de cretere a economiei naionale.
Dac statul nu se mai imprumut, deci soldul primar este zero, atunci datoria public se
diminueaz sau se stabilizeaz (ca pondere din PIB), doar dac rata de cretere a PIB, va fi
mai mare sau cel puin egal cu rata nomial a dobnzii. n caz contrar, riscul de apariie al
efectului bulgrelui de zpad este extrem de ridicat.
Cele dou concepte,deficit bugetar i datorie public, aa cum se poate vedea, sunt strns
legate, fluxul deficitului bugetar alimentnd datoria public, care crescnd, determin
creterea deficitelor bugetare prin sumele mai mari pltite pentru dobnzi.
Rata de ndatorare a unui stat crete deoarece suma ntre deficitul primar i dobnzile vrsate
n contul datoriei cresc mai repede dect PIB.
Dac nu se intervine, fie prin diminuarea cheltuielilor publice, fie prin multiplicarea
resurselor, datoria public se majoreaz printr-un proces autontreinut. Pentru economitii
keynesiti, deficitul bugetar poate reprezenta un element important al politicilor de relansare,
n timp ce alii consider c orice deficit public reprezint un semn de gestiune proast a
bugetului public.
Strict logic, este raional pentru stat s se ndatoreze doar dac rata randamentelor
investiiilor publice este mai mare dect rata dobnzii sau dac rata medie a dobnzii pltite la
datoria public este mai mic dect rata de cretere a PIB. Dac rata dobnzii este mai mare
dect rata de cretere a PIB, atunci, pentru a se menine constant nivelul datoriei publice
trebuie ca soldul primar s fie pozitiv.
Dac analizm raportul dintre datorie public i PIB, din perspectiva efortului general al
statului pentru finanare trebuie s inem seama i de rata inflaiei. Creterea ratei inflaiei
va determina diminuarea valorii reale a imprumutului, favoriznd mprumutatul (adic
statul). n caz de inflaie, valoarea nominal a datoriei rmne neschimbat, dar numitorul
se schimb, PIB-ul nominal crescnd ceea ce detrmin o scdere a raportului, deci a
datoriei publice raportat la PIB. Acest lucru se ntmpl deoarece, n general,

157

mprumuturile pe care statul le face sunt cu dond fix, i nu vaiabil, ca n cazul

creditelor acordate agenilor privai.
Dac, economia se afl ntr-o situaie deflaionist raportul Datorie Public/PIB, crete
pentu c se diminueaz valoarea numitorului.
Datoria extern se refer la sumele mprumutate de la non rezideni, rambursabile n devize
strine, bunuri sau servicii, de ctre ansamblul agenilor unei ri (privai sau publici).
Datoria extern total este suma datoriei publice pe termen lung, a celei private negarantate,
a creditelor de la FMI i datoria pe termen scurt.
Datorie extern total=DpTL+DPNeg+C F.M.I.+DpTS
Toate

categoriile

menionate

mai

sus

permit

specialitilor

autoritilor

guvernamentale s poat pe de o parte, caracteriza mai bine situaia soldului financiar al

unui stat, i, n egal msur s poat gestiona mai eficient datoria acumulat, pentru a nu
pune n pericol sustenabilitatea pe termen mediu i lung a finanelor publice.
Datoria public este sustenabil atunci cnd statul nu risc s se afle n situaia de
insolvabilitate sau n situaia de a opera ajustri majore, n conturile financiare, fapt ce ar
putea determina diminuri agresive ale cheltuielilor publice, afectnd direct puterea de
cumprare a angajailor sectorului public, consumul public i privat sau economisirea i
investiiile.
Dealtfel, nu puine sunt exemplele ce au n centrul lor situaia unor ri cu datorii
suverane nesustenabile, care au primit rezolvri dintre cele mai diverse: n Islanda, n
2013, statul a hotrt s tearg 26000 de euro din datoria menajelor fcut pentru
achiziii imobiliare, n Frana exist o procedur de anulare a datoriilor persoanelor fizice
din 2003, numit retablissement personnel.
Definiiile la care ne-am oprit mai sus, introduc clarificri asupra modului n care
nelegem conceptele de datorie public i deficit bugetar, dar nu spun nimic despre
nivelul optimal al acestora. Autoriti publice naionale, economiti, instituii regionale,
bnci naionale, au cutat s rspund dilemei Exist un prag optim al datoriei publice i
al deficitului public? Pentru a putea rspunde la aceast ntrebare trebuie s vedem dac
exist divergene ntre eonomiti n privina descrierii obiectului.
Din pcate, n calcularea deficitului bugetar exist controverse ntre economiti pe care
vom ncerca s le clarificm n rndurile urmtoare. ntr-o lucrare din 2006, doi autori de
158

la Harvard, William Fay i Robert Porter, citeaz din Alan J Auerbach, Jagadeesh Gokhale, &
Laurence J. Kotlikoff, Generational Accounting: A Meaningful Way To Evaluate Fiscal Policy:
Obiectivul de a avea deficit bugetar zero pare de-a dreptul ciudat n lumina incertitudinii cu
privire la modul n care deficitul trebuie msurat. Dac nu suntem siguri asupra a ceea ce
deficitul este, atunci cum putem fi siguri c el trebuie s fie zero?47
Probleme de abordare conceptual
Economitii au czut de acord asupra existenei a trei probleme importante legate de
msurarea datoriei i deficitului:

1.Corelarea valorii deficitului cu inflaia. Datoria i deficitul trebuie msurate n mrime

real i nu nominal. n cheltuielile publice intr plata dobnzilor pltite pentru datoria
public. Cheltuielile publice vor include rata real a dobnzii i nu pe cea nominal. Dac se
face calculul deficitului bugetar la rata nominal, atunci acesta este supraevaluat, avnd n
vedere c diferea ntre rata real sicea nominal este dat de rata inflaiei.
Ex. Presupunem deficitul public n valoare de 8 miliarde euro i rata inflaie de 4%, iar
datoria public de 45 miliarde, atunci:
Deficitul public este supraevaluat cu suma reprezentat de :
0.04x45mld=1.8 mld, valoarea real a acestuia fiind de 6.2 mld.

2.Luarea n calcul a activelor imobilizate ale statului. Pentru unii specialiti, valoarea net a
deficitului trebuie s fie aceea n care se deduc activele imobilizate, ntocmai cum fac i
agenii economici privai.
Exemplu: Cnd achiziionm un teren cu un credit realizm o compensare: activele cresc n
acelai timp cu mrimea datoriei, ceea ce face ca mrimea net a bogiei s nu se modifice.
Aa cum arat Mankiw (2010) problema principal a acestui mod de a msura deficitul
public i datoria public este aceea a posibilitii de evaluare a activelor respective. Care
este valoarea unei autostrzi sau a unei reele de termoficare ori a unei reele de distribuie
a energiei electrice? Dac tot discutm de investiia n capitalul uman, atunci o parte din
cheltuielile de educaie sunt cheltuieli n active imobilizate?
Pentru c operaionalizarea unui asemenea calcul bugetar este extrem de dificil, ele este
dac nu ignorat, cel mult folosit marginal.

3.Problema ciclului conjunctural.

47

William Fay i Robert Porter, Optimal budget deficits, Harvard Law School Federal Budget Policy Seminar,
Briefing Paper No. 28

159

n situaia unei recesiuni economice, veniturile statului se reduc, ceea ce determin, n mod
natural, o cretere a datoriei publice. Dimpotriv, n caz de cretere economic, putem
observa creteri ale veniturilor publice, ceea ce trebuie s duc la diminuarea de datoriei
publice. Evoluiile alternative ale perioadelor de cretere cu cele de criz economic impun
trecerea la un nivel de analiz a datoriei publice i a deficitelor publice care s privilegieze
o abordare pe termen lung a acestora. Chiar dac stimulus-ul fiscal pe termen scurt poate
fi benefic, efectele pe termen lung ale stimulentelor fiscale sunt de nedorit. Dac deficitul
bugetar persistent va diminua economiile guvernamentale, singura ans ca investiiile s
se menin la nivelul anterior, creterii deficitului este aceea ca investiiile strine s creasc
sau investiiile private interne s cunoasc aacelai trend. Numai c, percepia unui creteri
a dificultilor financiare ntmpinate de o economie, diminueaz interesul investiional din
exterior. n acelai timp creterea mprumutruilor publice poate determina un efect de
crowdinfg aut, ceea ce va afecta i nivelul investiiilor interne. Chiar dac, n unele
economii, defiicite mari si persistente din anii 80 au putut fi diminuate n anii 90, nu prin
politici discreionare adecvate ci prin creteri neateptate ale productivitii atturi de rate
mici ale omajului.
Pentru a avea o dimensiune mai exact a efectelor acestui deficit pe termen lung
economitii au creat un nou concept: deficitul bugetar n condiii de ocupare deplin.
Aceasta nseamn c veniturile i cheltuielile publice se calculeaz pentru o rat natural a
omajului, fr a se ine seama de vaariaiile conjuncturale.
De ce sunt importante aceste precizri?
Datoria public i deficitul bugetar reprezint aspecte definitorii ale politicilor bugetare,
alturi de politica fiscal. Preocuparea pentru nelegerea modului n care mrimea acestora
afecteaz capcitatea de intervenie a guvernului i aciunile agenilor economici este fireasc
atta vreme ct mrimea cheltuielilor guvernamentale n societatea modern se menine la
cote foarte nalte, aa cum am mai artat pe parcursul lucrrii. De aici i nevoia de a da un
rspuns ct mai precis ntrebrii Pn unde se pot finana aceste cheltuieli prin mprumuturi
publice i pn unde prin creterea veniturilor fiscale? sau mai curnd trebuie s acceptm
ideea c trebuie diminuate cheltuielile publice.
Dac anumite cheltuieli publice cresc structural (de pild cele pentru pensii sau pentru
sntate) cum trebuie mprit sarcina: impozite mai mari de la toi sau trebuie reduse
beneficiile i mprit responsabilitatea pentru a diminua presiunile asupra guvernelor n
termeni de finanare. Fiecare din soluii este prezent n abordrile specialitilor.

160

Domeniul posibilului
Deficitele fiscale ridicate preocup specialitii din perspectiva a dou efecte importante:
A.Inechitatea generaional. Sunt reprezentate interesele generaiilor viitoare atunci cnd se
decide asupra unor mprumuturi publice?
Atunci cnd realizm un mpumut privat, pentru o cas, main sau orice alt bun personal,
att creditorul ct i viitorul debitor, consimt la o legtur cu final ateptat, pe parcursul
vieii active a debitorului. Obligaiile unui astfel de contract nu sunt opozabile succesorilor,
ele nu sunt preluate de drept de succesori. Dac intervine decesul nainte de ndeplinirea
obligaiilor fie bunul este preluat de creditor, fie obligaiile sunt transferate unui ter,
atunci cnd exist un contract subsecvent (de asigurare, de pild). O astfel de legtur ntre
cele dou pri este considerat de la sine neleas.
Atunci cnd contractul este semnat de ctre Stat, transferabilitatea datoriei ctre
succesori este considerat, de multe ori ca o soluie de optimalitate, mai ales cnd costul su
este mai sczut (dobnd mai mic) sau cnd se mrete astfel, capacitatea de intervenie
prezent a statului.
Statul, ntr-un mod vizibil i pentru publicul neavizat, este actor ntr-un scenariu
care se joac avnd la baz dou idei: constrngerea de a se mprumuta (adesea
neimputabil unor erori de guvernare sau eecuri ale guvernrii, aa cum am mai artat) i
dilema moral a rsfrngerii consecinelor ndatorrii (asupra contractanilor actuali sau
asupra supravieuitorilor). O dilem moral ntlnim i n prima situaie din cele dou i
anume dac eecurile unei guvernri nu ii sunt imputabile, de ce guvernul ar trebui s
afecteze standardele de via curente ale populaiei.
Aciunii statului i este propriu arbitrajul n situaia de reciprocitate indirect
descendent (Masson, 2001). Ireversibilitatea temporal, duce la apariia a ceea ce Rawls
numea injustiie cronologic, pentru c noi putem lucra asupra viitorului nenscuilor,
iar acestora nu le rmne s lucreze dect asupra viitorului nenscuilor lor, neputndu-ne
ntoarce serviciile.
Aadar, alturi de efectele intergeneraionale, deciziile privind datoria public au efecte
intrageneraionale. Nu doar tatl pltete pentru deciziile guvernamentale, care sunt i ale
sale, n calitatea sa de cetean miop, ci i fiul, ale crui interese nu sunt reprezentate
atunci cnd sunt luate decizii acum privind datoria public.

161

Bun atunci cnd este utilizat moderat, datoria public devine rea mai ales cnd
nivelurile sale ridicate afecteaz capacitatea viitoare a statelor de a se mpumuta, deci de a
finana cheltuieli considerate legitime i necesare de guvernele urmtoare. Ru este u
concept etic, prin urmare problema pe care trebuie s o rezolvm atunci cnd analizm un
deficit public este aceea a cum fixm graniele etice ale datoriei publice.
Din aceast perspectiv considerm c abordarea rawls-ian privind justiia
distributiv poate s ofere o soluie acestei dileme astfel: Dac o datorie public este
persistent peste generaii, ea poate fi considerat bun, dac i numai dac, chiar dac va
afecta bunstarea generaiei viitoare, nivelul acesteia nu va cobor sub nivelul bunstrii
generaiei ce a contractat datoria.
Enunul ralws-ian trebuie completat cu dou alte propoziii ce pun n eviden noiunea de
reciprocitate indirect: 1. Generaia actual datoreaz bunstare generaiei viitoare pentru
c am primit bunstare de la generaia anterioar. 2.Suntem obligai s transferm
generaiei viitoare cel puin tot att ct am primit de la generaia anterioar. Noiunea de
reciprocitate indirect, fundaional pentru abordarea intergeneraional a datoriei
publice, expliciteaz faptul c beneficiarul final este altul dect creditorul iniial, acest fapt
crend un lan al responsabilitii ntre generaii. n termeni bugetari, reciprocitatea
indirect presupune datoria fiecrei generaii de a cheltui chiar i mprumutndu-se, fr
ca mprumuturile s depeasc rata economisirii. Abordarea lui Ralws, departe de a fi o
soluie just pentru problema datoriei, ridic probleme la fel de importante pe ct sunt i
soluiile. De pild, dac acceptm obligativitatea economisirii n faza de acumularepentru a
crete bunstarea generaiei viitoare, injusteea apare dac ne gndim la cei mai defavorizai
acum, care nu vor avea o mbuntire a situaiei alocative prezente, ba chiar pot avea o
situaie alocativ mai proast dect cea a generaiei viitoare (aceast problem este
presant atunci cnd discutm de prociclicitate n caz de recesiune economic).
O ntrebare pe care o putem ridica, dar lsa fr rspuns este urmtoarea: O cretere a
PIB-uli de la o generaie la alta nu este suficient pentru a satisface aceast condiie ralwsian?
mprumutul permite consumatorilor s i uniformizeze consumul de-a lungul unei
perioade fr s in seama de variaia veniturilor, i, n aceeai msur permite statului s
menin taxele stabile atunci cnd sursele de venituri nu se mai regsesc la acelai nivel.
Contractarea datoriei publice, ne ofer o reprezentare concret, a ceea ce ntr-un plan
antropologic este problematica darului i a

ambivalenei ontologice a acestuia.

Darul, pe o pia a bunurilor simbolice cere dar. Transferul, prin mprumut, cere un

162

comportament ateptat, att acum, ct i n viitor. Acum, o propensiune mai mare spre
consum care s conduc la creterea stocului de investiii, iar mai trziu, acceptarea unei
fiscaliti mai ridicate. Cu alte cuvinte cere un comportament optimal pentru cretere
economic pe termen lung. Darul, ns, afecteaz, att pe cel ce druiete ct i pe
beneficiar. Cum?
1.Abilitatea guvernelor de a interveni n economia real cu ajutorul mprumuturilor
publice se diminueaz dac nivelul acesteia este ridicat.
O datorie mare afecteaz capacitatea guvernelor viitoare de a mai mprumuta. n condiii
defavorabile pe pia, cnd nevoia de resurse financiare este ridicat, o datorie mare va
ridica creditorilor semne de ntrebare privind capacitatea de aciune fiscal a guvernelor
(de a crete taxele pentru plata serviciului datoriei), i, n consecin vor solicita dobnzi
mai ridicate, pe termen scurt.
2.Niveluri ridicate ale datoriei publice impiedic i vor impiedica guvernele s i asume
funcii comune n economiile moderne. Finanarea sistemelor de asigurri sociale sau a
celor de sntate va fi n pericol datorit diminurii capacitii de ndatorare i, deci de
finanare a unor cheltuieli sociale curente (plata pensiilor) sau a celor de investiii n
sntate.
3.Datoria public ridicat creeaz probleme i datorit transferului de bogie n profitul
generaiilor prezente i n detrimentul celor viitoare. Acest transfer poate determina o cretere
a ratei dobnzii i o reducere a ratei de acumulare a capitalului pe termen lung (efectul de
eviciune pe termen lung). Potenialul de cretere a Pib real se va diminua.
4.Creterea datoriei prin efectul bulgrelui de zpad, poate determina guvernele s
diminueze serviciul datoriei prin recurgerea la metoda devalorizrii prin inflaie..
Optimalitatea transferului este o chestiune att de normativitate (statul trebuie s apere
interesele legitime ale succesorilor), ct i una de pragmatic, pozitiv (guvernul acioneaz
ntr-un spaiu ntr-o mare msur, exogen, dat, pe care trebuie s l gestioneze sub
constrngeri de care nu este neaprat responsabil).
B.Efectul Crowding out (de eviciune).
Literatura economic abund de analize privind efectul crowding out al datoriei publice. Teoria
economic care analizeaz efectele mprumuturilor publice asupra creterii economice are n
vedere influena deficitului public i nu a datoriei publice, influena fluxului i nu a
stocului. Cum apare fenomenul mai sus menionat? Atunci cnd crete deficitul bugetar,
guvernul are nevoie de bani mprumutai pentru a acoperi dimensiunea deficitului.

163

Cererea de fonduri a guvernului este o cerere de fonduri deinute de sectorul privat (bnci
societi financiare, fonduri de pensii, public etc.), din ar i din exterior. Solicitrile
guvernului de fonduri de mprumut reprezint cerere pe o pia cu foarte muli actori
interesai n obinerea de astfel de fonduri, dar i cu o ofert relativ fix, factorii ce o
influeneaz pe aceasta din urm fiind separai de cei determinai de cerere.
O cretere a cererii de mprumut va determina astfel o cretere a ratelor dobnzii i o
reducere a investiiilor n sectorul privat, deoarece costul de oportunitate al mprumutului
financiar crete. Aceast reducere va determina o reducere a stocului de capital n ntreaga
economie, ceea ce va afecta creterea economic viitoare.
La cele afirmate mai sus trebuie fcut totui o precizare important: efectul de
eviciune se manifest doar dac este afectat procesul de economisire, n spaiul privat.
Dac procesul de economisire la bnci, societi de asigurri sau fonduri de pensii continu
atunci efectul de eviciune este incert. Prin urmare, o legtur de cauzalitate poate fi ntre
nivelul deficitului i rata dobnzii, i nu ntre nivelul datoriei i rata dobnzii.
Alturi de cele afirmate n paragraful anterior trebuie spus c efectul de eviciune
este un fenomen negativ doar dac economia nu opereaz la ntreaga sa capacitate (nivelul
maxim de PIB pe care l poate obine). Stimulus-ul guvernamental obinut prin
mprumuturile publice este mai redus, n aceste condiii, dect investiiile din capital
realizate de firmele private. Dac, dimpotriv, creterea mprumuturilor este realizat n
perioade de activitate la subcapacitate, atunci efectul de crowding out este mult mai redus.
Datoria public poate avea i un efect crowding in, atunci cnd guvernul poate
utiliza veniturile astfel obinute pentru a oferi lichiditi firmelor sub forma subveniilor
directe ori creditelor subvenionate.
Datoria public poate influena economia naional prin apariia unui deficit de
ncredere, pe plan internaional n capacitatea autoritilor de a face fa serviciului
datoriei, a plilor n cuantumurile i la termenele convenite o dat cu emisiunea titlurilor
de stat. Un grad ridicat de ndatorare poate genera o fug a capitalurilor din respectiva
economie, datorit unei probabiliti ridicate de a se intra n incapacitate de plat i de a se
refuza plata datoriei. Imprumuttorii internaionali vor deveni reticeni n a finana
nevoile respectivelor autoriti, ceea ce va conduce la o cretere a ratelor dobnzii, dar i la
deprecierea cursului de schimb. Creterea ratelor dobnzii, va determina o cretere a
serviciului datoriei publice, celelalte lucruri fiind egale.

Lichiditate, solvabilitate, sustenabilitate

164

Problema crizelor datoriilor nu este una nou pentru sistemul financiar mondial.
Chiar dac n ultimii ani, criza de lichiditate a Greciei a fost pe agenda responsabililor
sistemului financiar global, istoria recent este presrat cu asemenea exemple. Ceea ce
dorim s clarificm n urmtoarele rnduri sunt momentele sensibile ale relaiei statului
cu creditorii si. Ca i n alte domenii ale aciunii umane ncrederea dintre participanii la
tranzacie este capitalul cel mai important pe care l pot deine cei doi. O criz de ncredere
n sistemul financiar poate conduce nu doar la o ncetare a relaiei contractuale dintre dou
entiti ci la un risc sistemic, la o nencredere generalizat, cu consecine greu de anticipat
pentru toi actorii sistemului financiar aa cum au dovedit din pcate crizele sistemice
din anii 30 sau cea mai recent din 2008.

Criza de lichiditate
Dac un stat acumuleaz constant deficite bugetare ridicate, finanate prin mprumuturi
publice, datoria se acumuleaz ntr-o asemenea msur nct duce la o criz de lichiditate.
Aceasta apare atunci cnd instituiile creditoare refuz s se angajeze n noi mprumuturi
acordate acelui stat, datorit riscului ridicat de a pierde banii mprumutai.
n aceste condiii statul respectiv este n situaia de a nu putea s i onoreze angajamentele
de plat. Acesta este n situaia de a nu avea cash flow, pentru c dobnzile cerute de bnci
sunt extrem de mari i deci prohibitive. De pild Grecia, n 2011, lua bani cu mprumut cu o
rata a dobnzii cu 9 puncte procentuale mai mare dect Germania.
Dei nu exist un nivel de alert privind nivelul datoriei publice nesustenabile, datorit att
diferenelor de potenial economic al statelor ct i posibilitii de acces la surse de
mprumut diversificate, un nivel de peste 90% al datoriei n PIB poate fi considerat un
nivel de alert important.
n acest sens, este cunoscut, ntre dezbaterile economice actuale privind nivelul sustenabil
al datoriei publice, disputa HAP versus RR (Herndon, Ash, Pollin, cercettori la MIT, i
Reinhard, Rogoff, cercettori la Harvard, respectiv Maryland. Ultimii doi cercettori ntrun articol deosebit de citat, din 2010, concluzionau c la depirea nivelului de 90% al
datoriei publice, raportate la PIB, va avea loc, o scdere, n medie, a PIB real cu 0.1%.
Datele colectate pentru 20 de economii dezvoltate, n perioada 1946-2009 i n ultimii 200
de ani, la care adugau datele pentru 20 de economii emergente, n perioada 1970-2009.,
artau c pn la 90% raport datorie public pe PIB, rata de cretere real a PIB se
situeaz n jurul a 3%, dup care, la depirea respectivului prag, are loc o diminuare a
PIB real.

165

Primii, afirmau, ntr-un articol din 2013, c dimpotriv, o utilizare corect a datelor
statistice disponibile ar evidenia, dimpotriv, o cretere medie a PIB de 2.2%.
John Irons and Josh Bivens48 consider c evalurile de tipul RR, ridic unele probleme,
ntre care enumerm:
1.

Lipsa unor argumente convingtoare pentru aseriunea c un anumit stock al

datoriei publice, la un anumit moment va pune n pericol creterea economic
contemporan.

2.

Pragul RR, reprezint doar o simpl corelaie ntre nivele nalte ale datoriei i
ncetinire a creterii economice. Situaiile actuale pot s reflecte o alt cauzalitate: o
cretere sczut a PIB va determina o cretere a datoriilor publice.

3.

O abordare mai apropiat de realitatea actual a datoriei publice este aceea de a nu

lua n considerare datoria public brut ci pe cea public, ceea ce implic
excluderea intraguvernamental holdings (datoria intraguvernamental).

O analiza realizat de cei doi autori menionai mai sus arta c pe termen scurt, legtura
cauzal semnificativ este cea ntre creterea economic i datorie. O cretere economic
slab va determina o cretere a datoriei publice i nu invers
Not - Situaii statistice:
n ultimii douzeci de ani, Argentina, Thailanda, Mexicul (1994), Chile (1982),
Grecia (2015), Rusia (1998), dar i mai recent Islanda, Irlanda, Italia sau Portugalia au fost
n situaia de a solicita msuri de salvare de urgen, din partea FMI, Bancii Mondiale sau
Bncilor Centrale.
Prin msuri de salvare de urgen nelegem asigurarea de lichiditi pe termen scurt
pentru onorarea angajamentelor de plat imediate.
n Japonia, datoria public de peste 240% din PIB (2013), este mprit ntre
administraia public (cea mai mare parte i n cretere n ultimii 15 ani), societile nonfinanciare i menaje (stabil n ultimii 15 ani). Principalii finanatori ai datoriei publice
sunt menajele cu 94 % din titlurile emise de stat. Statul japonez dei s-a mprumutat
pentru a susine economia i cu un ritm de 5% din Pib pe trimestru, a euat n obiectivul
su de reluare sustenabil a creterii economice.
SUA, cu o datorie public de 103% din PIB, n 2012, este datoare n principal
exteriorului, China i Japonia reprezentnd principalii creditori, cu peste 45% din total.

48

Government Debt and Economic Growth Overreaching Claims of Debt Threshold Suffer from Theoretical and
Empirical Flaws, Economic Policy Institute , Washington, DC 20005, www.epi.org

166

n zona euro, bncile centrale ale statelor membre dein 41% din datorie , iar restul
lumii 20%.

Criza de solvabilitate
Insolvabilitatea desemeneaz incapacitatea unui stat de a rambursa datoriile fcute
i de a plti dobnzile convenite. Acest fapt atrage dup sine retragerea creditorilor de pe
piaa respectiv.
Pentru a iei din criza de solvabilitate o ar trebuie s i restructureze i s i
reduc datoria public.
Solvabilitatea unui stat se poate aprecia i n funcie de comportamentul creditorilor. Dac
acetia mprumut statul la dobnzi sczute i pe termen lung, acestea sunt semne c statul
respectiv nu va fi n criz de sustenabilitate. De asemenea, dac acetia doresc s participe
la mprumuturi licitnd mai mult dect emisiunea pe care o propune statul respectiv i
acesta este un semn de solvabilitate i ncredere.
Sustenabilitatea datoriei unui stat nseamn c acesta nu risc s se afle pe termen lung n
faa unei probleme de insolvabilitate sau de ajustare radical a cheltuielilor publice.
Matematic vorbind aceasta nseamn c datoria public trebuie s fie egal cu suma
actualizat a excedentelor primare viitoare.
Datoria devine sustenabil dac soldul primar, ca procent din PIB, este egal cu diferena
dintre rata real a dobnzii i rata de cretere, nmulit cu raportul datorie public/PIB.
Soldul primar sustenabil = (Rreal a dobnzii Rdcrestere)X D/PIB

Asigurarea sustenabilitii; politici de reducere a datoriei i deficitelor

publice.
n 2015, datoria public la nivel mondial era de aproximativ 57.000 miliarde dolari,
fa de aproximativ 26.000 miliarde n 2004 sau 46.000 miliarde n 201149 . Nivelul ridicat al
acesteia indiferent de nivelul de dezvoltare al rilor lumii i creterea costurilor asociate
acesteia impun pachete de msuri de reforme nentrziate i ferme. Dei uneori discuiile
asupra msurilor respective au fost puternic grevate de aspecte ideologice, reducerea
datoriilor este important din motivele expuse n paragrafele anterioare. Poate cele mai
influente opiuni de reform a datoriilor publice se datoreaz economistului englez
Williamson, unul din promotorii Consensului de la Washington, un set de propuneri de
49

The Economist, the global debt clock.

167

politic economic substanial orientate ctre reabordarea economiei din perspectiva

fundamentelor pieei libere. Cele 10 propuneri prezentate de autor n What Washington
Means by Policy Reform , ca propuneri adresate rilor emergente din America Latin sunt
urmtoarele:
1.o strict politic bugetar;
2.cheltuieli publice orientate preponderent ctre sectoare cu rate de revenire a investiiei
ridicate;
3.reforme fiscale, ce s urmreasc creterea asietei i diminuarea ratelor marginale de
impozitare;
4.asigurarea liberalizrii ratelor dobnzii;
5.liberalizarea comerului exterior;
6.rate de schimb unice;
7.eliminarea barierelor pentru investiiile directe;
8.privatizarea monopolurilor de stat i vnzarea participaiilor statului;
9.dereglementare pieelor-abolirea barierelor la intrare i ieirea pe piee;
10.protecia proprietii private;
Propunerile de mai sus, considerate pe nedrept, aa cum afirma Williamson consubstaniale filosofiei i economiei neoliberale - au constituit o colecie de politici
publice a crei autori au fost experi din America Latin i nu au reprezentat niciodat un
pachet de politici de tipul one size fits all, pentru reforma economiilor n dificultate.
Pentru unii comentatori, ideile consensului au ncetat s mai fie mantra guvernelor n
dificultate la apariia i dezvoltarea crizei financiare din 2007 - 2008, cnd politicile
intervenioniste au fost masiv utilizate pentru diminuarea efectelor induse de criza
financiar.
Dealtminteri i poziia organismelor financiare internaionale s-a schimbat de la apariia
conceptului. n 2008, Banca Mondial afirma necesitatea interveniei statului i a unui stat
puternic ce poate fi un catalizator pentru dezvoltare.
n 2008, FMI, recomanda n 16 din 19 planuri pentru evitarea depresiunii, creterea
cheltuielilor sociale. Dealtminteri, dac e necesar un exemplu sugestiv statistic, urmtorul
este suficient: n 1980, n America Latin erau 120 milioane de sraci, n 1999 erau 220 de
milioane. Datoria public, poate din aceste motive a ajuns de la 492 miliarde n 1990, la
787 miliarde n 2001.
ntr-un studiu din 2010, (Blanchard et all), se afirma: Criza economic a repus politica
fiscal ca principal instrument macroeconomic din dou motive: n primul rnd datorit

168

faptului c politica monetar incluznd credit and quantitative easing, i-a atins limitele.
n al doilea rnd, nc din fazele incipiente, recesiunea era ateptat a fi de lung durat, i
n aceste condiii era clar c stimulii fiscali aveau o perioad suficient de lung s i
dovedeasc beneficiile, n ciuda decalajelor de implementare. 50 (Not: Credit easing se
refer la politica bncilor centrale de a cumpra active ale sectorului privat pentru a crete
lichiditatea pe pieele financiare i avnd ca int principal reluarea creditrii.
Quantitative easing : se folosete pentru a desemna situaia n care achiziiile de active de
ctre banca central se fac prin creaie monetar.)
Chiar dac autorii respectivi reflect substanial poziiile instituiilor financiare
promotoare ale ajustrilor structurale i ale politicilor prociclice, limitele politicilor
monetare au fost clar exprimate. n acelai timp, ei subliniaz nevoia de a proiecta
stabilizatori automai mai buni, deoarece msurile fiscale discreionare vin prea trziu
(gndii-v la diferena ntre a conduce un autoturism si un vapor, formulat de Mankiw,
prezentat n paginile de mai sus).
i neokeynesitii pledeaz pentru stimulare bugetar, ce trebuie s fie guvernat de un
numr de 7 reguli (n viziunea lui Stiglitz): rapiditate, capacitate de reacie la problemele
sociale pe termen scurt (omaj, locuire), rezolvarea problemelor privind energia i clima pe
termen lung, prioritate acordat cheltuielilor pentru investiii, justiie fiscal, intirea
bazinelor cu for de munc cu probleme, eficien ridicat a multiplicatorului keynesian
(prin creterea consumului menajelor cele mai defavorizate).

Date statistice i aspecte tehnice:

n urmtoarele pagini ne propunem s oferim cteva date statistice referitoare la
evoluia datoriei publice n rile UE i, s prezentm implicit o tipologie a
mprumuturilor publice. La nivel internaional criteriile de analiz a datoriei publice
sunt reprezentate de scaden, deintor, subsector i moneda de emisiune.
1.Datorie pe termen scurt - datorie pe termen lung.
Una din dihotomiile folosite n comparaiile internaionale este cea care ia n
considerare perioada de timp de contractare. Putem distinge astfel datoria pe termen
lung, mediu i cea pe termen scurt. Aa cum va reiei din cele cteva exemple, la nivel
internaional, nu putem vorbi de o unanimitate n standaridizarea conceptual a
tipologiei datoriei publice.
50

Olivier Blanchard, Giovanni DellAriccia, and Paolo Mauro, Rethinking Macroeconomic Policy, International
Monetary Fund, Research Department, February 12, 2010

169

Datoria pe termen scurt se refer la titluri de crean emise pe pieele financiare sau
mprumuturi bancare ori mprumuturi de la organisme financiare internaionale
(Banca Mondial, FMI ) a cror scaden, n funcie de ar, poate fi de la un an (SUA
sau Marea Britanie) pn la 5-7 ani, ca n cazul Franei. Banca Mondial i FMI
consider datorie pe termen scurt orice datorie cu o maturitate de cel mult un an.
Datoria pe termen mediu are maturiti ntre 6 i 12 ani, n timp ce datoria pe termen
lung este cea cu maturiti de peste 12 ani.
Organismele financiare internaionale definesc datoria pe termen lung ca datoria
public ce depete un an.
O crean pe termen scurt poate fi reprezentat de titlurile de crean negociabile de
tipul Bonurilor de Trezorerie cu rat fix (maturitatea acestora este la maximum un an)
Pe termen mediu putem ntlni Bonuri de Trezorerie cu dobnd anual (2-5 ani
maturitatea), iar pe termen lung cele mai cunoscute titluri de crean negociabile sunt
obligaiunile.
Statele lumii implementeaz diferite strategii de contractare pentru mprumuturile
publice, cu scopul de a diminua diversele categorii de riscuri la care se pot expune (risc
valutar, risc de rat a dobnzii sau risc de concentrare a serviciului datoriei publice i de
refinanare) i, n general, pentru a prentmpina o degradare a clasificrilor
internaionale privind datoria public. mpiedicarea degradrii scorului internaional
al datoriei, evident nu este un scop n sine pentru o strategie consistent de management
al datoriei publice. Scopul principal este acela al evitrii apariiei a trei categorii de
probleme deosebit de grave n faa crora pot fi puse autoritile naionale (pierderea
capacitii de a implementa politici economice, creterea dobnzilor i adncirea
nesustenabilitii datoriei publice i incapacitatea de plat).
Chiar dac tipologia riscurilor de mai sus este comun pentru toate rile lumii,
diferenele de strategie privind ndatorarea la nivel internaional sunt determinate nu
numai de mrimea absolut i relativ a datoriei, dar i de denominarea ei sau de
maturitatea acesteia. La acestea se adaug riscurile macroeconomice de tipul
instabilitii financiare.
n ceea ce privete Romania, n anul 2014 ponderea datoriei publice n lei n totalul
datoriei publice era de 39.6%, iar a datoriei publice n Euro, n totalul datoriei publice n
valut era de 81.9%.

170

Pentru diminuarea riscului valutar, strategia pe 2016 era de a atinge pentru prima
categorie minimum 35% sau cel mult 50%. Pentru a doua categorie tunelul acceptat era
ntre 75% min i 90%.
n privina scadenei, n 2014, datoria de pn la un an era de 17%, iar a celei n lei
scadente la un an era de 24%.
n Uniunea European, Suedia, cu 29% i Bulgaria cu 21%, i Italia cu 15% erau rile
cu cea mai mare datorie public brut cu scaden de maximum un an, conform raportului
Eurostat (2015).
Pentru cele dou n scopul gestionrii atente a riscurilor de refinanare tunelul de
evoluie era de 10-20% maximum, pentru prima categorie (datorie cu maturitate maaxim
la un an) i 25-30% maximum, pentru a doua categorie.
n sfrit pentru riscul de rat a dobnzii, ponderea datoriei care i modifica rata
dobanzii ntr-un an (% din total), trebuie s evolueze ntre 20-30%, n condiiile n care n
2014 era de 22%, iar ponderea datoriei n lei care i modifica rata dobanzii ntr-un an (%
din total), s fie ntre 25-35%, n condiiile n care n 2014 era de 19%.
Asigurarea atingerii acestor indicatori arat c principalele elemente de strategie
pentru gestionarea cu costuri ct mai reduse a datoriei publice naionale sunt:
1.finanarea preponderent a datoriei n moned naional, pentru a asigura dezvoltarea
unei piee interne a titlurilor de stat.
2.asigurarea unui profil uniform al rambursrii n timp, pentru a se evita suprasolicitarea
pe termen scurt a finanelor publice.
3.asigurarea unei rezerve valutare importante pentru a prentmpina riscurile valutare.
4.meninerea unor parteneriate preventive cu instituiile financiare internaionale, avnd n
vedere costurile mai mici ale mprumuturilor la acestea fa de instituiile de creditare din
mediul privat.
5.la acestea mai putem aduga creterea ponderii datoriei n instrumente tranzacionabile
pe piaa financiar din Romania n defavoarea celei netranzacionabile (mprumuturi de la
instituiile financiare internaionale) i
6.diminuarea expunerii pe dolari avnd n vedere c volatilitatea cursului de schimb leudolar a fost, n ultimii 3 ani de 4-5 ori mai mare dect cea a leului fa de euro.51

51

Strategia de administrare a datoriei publice guvernamentale 2015-2017, Ministerul Finanelor Publice,

2015.

171

2.n funcie de deintor ntlnim datorie deinut de rezideni financiari, de non rezideni,
rezideni non financiari
n categoria rezidenilor financiari intr corporaiile financiare sau cvasi corporaiile cu
obiect principal de activitate intermedierea financiar.
n categoria non rezidenilor, tipologiile internaionale includ ceea ce generic se numete
restul lumii.
n categoria rezidenilor non financiari sunt incluse corporaiile non financiare, menajele i
instituiile non profit.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015.

Dup cum se pooate observa din graficul anterior, n UE, non rezidenii dein cea
mai mare parte a datoriei publice brute n 17 state.
Rezidenii financiari urmeaz ca pondere ntre deintorii datoriei cu ponderi mergnd de
la 18 % n Finalanda i 97.8 % n Luxemburg.
Rezidenii non-financiari sunt deintori importani ai datoriei publice n Malta (36.2 %),
Ungaria (11.8 %), Irlanda i Italia cu 10.4 %.

3.n funcie de subsectorul guvernamental vom ntlni datoria guvernului central, datoria
statelor din interiorul federaiilor, datoria local, datoria securitii sociale.

172

Sursa: Eurostat, General government gross debt by sector of debt holder, 2015
Din totalul datoriei publice, guvernul central, n rile UE, are cea mai mare
pondere n totalul datoriei cu aprox.75% din total. Datoria local reprezenta 34% in
Estonia i 17.6% Suedia, Olanda 11%, n timp ce n Romania ea reprezint aprox. 5%.
4. Datoria n funcie de denominare: valute sau moned naional.

Sursa: Eurostat, General government gross debt by currency of issuance, 2015

Mai mult de jumtate din rile UE, au denominat peste 90% din datorie n moneda
naional n timp ce trei au peste 50% din datorie denominate n valute (Romania,
Bulgaria i Croaia.

Clauzele unui imprumut public

173

Imprumuturile publice au, ca oricare alte categorii de contracte, anumite clauze. n marea lor
majoritate mprumuturile publice cuprind urmtoarele elemente de identificare:
1.Valoarea nominal sau pari.
Reprezint valoarea unui titlu de crean fixat odat ce se realizeaz emisiunea titlului. De
regul, valoarea nominal este egal cu preul de subscripie sau de rambursare. Exist i cazuri
n care ntre cele dou exist diferene. Aceasta poart denumirea de prim de subscripie i poate
fi pozitiv sau negativ (sub pari sau supra-pari). Astfel:
-

dac preul de emisiune este egal cu valoarea nominal vorbim de al

pari".

dac preul de emisiune este mai mic dect valoarea nominal - sub pari".

dac preul de emisiune este mai mare dect valoarea nominal - supra
pari".

2.Scadena.
Reprezint perioada de contractare, uzual mprit, n funcie de scaden, n termen scurt
(max.1 an), mediu (max.5 ani) i lung (pn la 20-30 de ani)52.
3.Modalitatea de rambursare sau de amortizare.
Rambursarea se poate face n rate progresive, constante (anuiti) sau la scaden. Indiferent
cum se realizeaz, ea acoper o parte a capitalului i dobnda stabilit la emisiunea titlurilor.
Exist i cazuri n care obligaiunile nu au dat de maturitate (obligaiuni perpetue), emitorul
fiind obligat doar la plata cuponului.
4. Dobnda (cuponul).
Cuponul este dobnda pe care o primete deintorul obligaiunii. Pn la dematerializarea
activelor mobiliare deintorul unei obligaiuni primea suma datorat de ctre stat detand unul
din cupoanele ataate obligaiunii pentru a-i primi suma de bani datorat (aa cum se poate
vedea n imaginile de mai jos).

52

Legea nr.81-1999

174

Sursa:Wikipedia
n mod uzual, n creditarea public, rata dobnzii se ntlnete sub forma:
a. Ratelor fixe. Un titlu de credit cu rat fix nseamn c titlul respectiv are un cupon
sau o dobnd fix, determinate n momentul emisiunii. Periodicitatea plii este predefinit pn
la scaden.
b.Ratelor indexate. (floating rate note). Cuponul unei obligaiuni este indexat avnd la
baz un indice sau un anumit pre. De pild, pot fi utilizate rata inflaiei sau indici ai pieei
monetare. Pe piaa monetar european principalul indice utilizat este EURIBOR, dar se
utilizeaz i LIBOR sau oricare alt indice IBOR (interbank offered rate), ce aparine unei bnci
de prim rang (centrale).
Valoarea cuponului este egal cu:

VALOAREA NOMINAL x RATA DOBNZII x COEFICIENTUL DE INDEXARE

c.Rata variabil. Are n vedere titluri de crean ale cror valoare la scaden nu este
cunoscut ferm la emisiunea acestora. Rata dobnzii este fixat avnd drept referent
dobnda interbancar (de pild EURIBOR). La fiecare scaden a cuponului, valoarea
acestuia va fi calculat n funcie de referentul acceptat. Unele obligaiuni au un cupon zero.
Ctigul pentru deintor, va fi dat, n aceste condiii, doar de diferena ntre preul de
emisiune i preul de rambursare.
175

Randamentul obligaiunilor este i un bun proxy pentru a arta dac o ar are probleme
cu datoria public sau dac dimpotriv este puin dependent de aceasta. Un randament
ridicat arat c investitorii sunt puin dispui s finaneze guverne cu

probleme de

finanaare ale cheltuielilor publice. Spre exemplu, Grecia, Irlanda i Spania, n 2007
plteau randamente ntre 4-6% la obligaiunile guvernamentale pentru ca n n 2011,
Grecia i Irlanda s mprumute la randamente de 10-12%. Bineneles nu putem s nu
aducem n prim plan c, n condiiile unei lichiditi foarte mari pe pieele internaionale,
randamentele ridicate pot fi i expresia unui abuz de poziie atunci cnd alte instrumente
nu sunt la dispoziia autoritilor. Pentru c oricum vor plti n viitor aceste randamente
de ce s nu fie suprataxate, cu argumente care nu in neaprat de riscul de ar?

Destinaia mprumuturilor publice:

n conformitate cu prevederile legale, Guvernul este autorizat sa contracteze mprumuturi
de stat interne i externe sau s garanteze imprumuturile interne i externe numai prin
Ministerul Finanelor, n urmtoarele scopuri:
a) finanarea deficitului bugetului de stat;
b) refinanarea datoriei publice;
c) susinerea balanei de plati i consolidarea rezervei valutare a statului;
d) finanarea proiectelor de investiii pentru dezvoltarea sectoarelor prioritare ale
economiei;
e) finanarea dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii cu capital majoritar romnesc;
f) finanarea achiziionrii de bunuri i servicii, inclusiv importul de materii prime i
resurse energetice;
g) ndeplinirea obligaiilor legate de garaniile de stat pentru mprumuturi;
h) amortizarea i achitarea mprumuturilor guvernamentale i rscumpararea datoriei
neachitate, incluznd capitalul, dobnda i alte costuri;
i) finanarea necesitilor pe termen scurt ale bugetului de stat;
j) finanarea cheltuielilor legate de lichidarea consecinelor dezastrelor naturale i ale altor
calamitti;
k) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul general al trezoreriei
statului, stabilit de Ministerul Finantelor;

176

Dup cum se poate observa, singura destinaie important a cheltuielilor publice care nu se
poate finana este cea salarial. Guvernul nu poate realiza mprumuturi pentru a finana
cheltuieli salariale, indiferent care este destinaia sectorial a acestora.
Prezentarea exhaustiv de mai sus a destinaiilor cheltuielilor publice este nsoit n unele
lucrri academice de finane publice i de una mai general, aceste mprumuturi fiind
fcute pentru necesiti de trezorerie (1) i necesiti de echilibru bugetar (2).
1.Necesiti de trezorerie
Pe parcursul execuiei anuale bugetare, putem observa neconcordane recurente
ntre termenele la care se ncaseaz veniturile publice i cele la care se efectueaz
cheltuielile aprobate. Numeroase cheltuieli publice (achiziii de bunuri i servicii, pli de
salarii) se fac n mod constant n perioada execuiei bugetare lunare. Pe de alt parte, legea
impune un anumit calendar al ncasrilor bugetare, fie c vorbim de ncasarea tva-ului,
impozitului pe profit sau cel pe salariu. Veniturile ncasate depind i de evoluia anual a
activitii economice generale, de evoluia acesteia pe semestre sau pe structuri ale
economiei naionale. Datorit acestei situaii obiective, n mod constant, apare un decalaj
temporal ntre intrrile i ieirile de resurse financiare, ceea ce face ca ordonatorii de
credite s fie n situaia de a nu putea onora anumite obligaii financiare la timp, deoarece
nu exist ntotdeauna, un disponibil de cas. Fluctuaia lichiditilor impune o permanent
activitate de acoperire a golurilor temporare de cas cu ajutorul a ceea ce n limbaj tehnic
se numesc fondurilor corespondenilor sau cu cele ale ordonatorilor de credite cu
disponibiliti. Surse eterogene de resurse financiare alimenteaz reeaua Trezoreriei
Statului, putnd fi folosite pentru acoperirea spontan a golurilor de cas. Acest mecanism
administrativ de finanare poate fi considerat ca non monetar. Diferena ntre resurse
monetare i non monetare este util pentru a distinge ntre banii colectai din exterior
(resursele monetare) i cei provenii din interiorul mecanismului (resurse non monetare).
mprumuturile publice pot juca, i ele, un asemenea rol de acoperire, atunci cnd,
repetm, resursele financiare disponibile ale instituiilor publice sunt insuficiente pentru a
acoperi golurile de casa ale bugetelor proprii.
Acordarea de mprumuturi bugetelor locale i bugetelor fondurilor speciale se poate
face n interiorul unui an bugetar, dobnda fiind convenit prin convenii ntre pri.
Alturi de aceste mprumuturi se pot lua credite de la banca central (sub forma
unui avans n contul veniturilor bugetare viitoare, n limitele i n condiiile prevzute de
177

lege). Banca Naional a Romniei poate acorda mprumuturi, pe o perioad de cel mult 180
de zile i n conditii de dobnda la nivelul pietei, pe baza unor convenii incheiate cu
Ministerul Finanelor. Suma total a mprumuturilor acordate nu poate depi n nici un
exerciiu financiar anual echivalentul a 7% din veniturile bugetului de stat realizate n anul
precedent, iar soldul permanent al mprumuturilor acordate i nerambursate nu poate
depi n nici un moment suma total rezultat din dublarea capitalului i a fondului de
rezerv al Bncii Naionale a Romniei.53

2.Necesiti de echilibru bugetar.

Pentru finanarea deficitului bugetar, statul se mprumut pe piaa intern sau
extern.
- Pentru mprumuturile contractate pe piaa intern, pe termen scurt, se emit bonuri de
tezaur. Emisiunea bonurilor de tezaur, n unele ri, este limitat prin lege, n timp ce n
altele este nelimitat. Cnd nu este plafonat devine mijloc de echilibrare a bugetului de
stat.
- Pentru acoperirea deficitelor bugetare, se utilizeaz de asemenea contractarea de
mprumuturi, pe termene medii (1-5 ani) i lungi (mai mari de 5 ani).
Categoriile mari de titluri de mprumut, pentru finanaarea deficitului bugetar, pe care le
ntlnim n finanele moderne sunt:

mprumuturile;

obligaiunile;

bonurile de tezaur;

certificate de trezorerie;

Euroobligaiuni;

mprumuturi din contul general al trezoreriei statului.

Legea 81-1999, atunci cnd face referire la datoria public arat c aceasta este format
din datoria public intern i cea extern.
Datoria public intern are ca principale instrumente:
a) titlurile de stat n moneda nationala;
b) imprumuturile de stat de la Banca Nationala a Romniei, acordate n conditiile stabilite prin Legea nr.
101/1998 privind Statutul Bancii Nationale a Romniei;
53

Legea 101-1998.

178

c) imprumuturile de stat de la bancile comerciale din Romnia;

d) imprumuturile de stat de la alte institutii de credit din Romnia i de la agentii guvernamentale.

Datoria extern, cuprinde:

a) titlurile de stat n valuta, emise pe pietele financiare externe;
b) imprumuturile de la guverne straine, agentii guvernamentale straine, institutii financiare multilaterale
sau de la alte organizatii internaionale;
c) imprumuturile sindicalizate pe termen scurt, mediu sau lung;
d) imprumuturile directe de la investitori privati, pe termen scurt, mediu sau lung;
e) imprumuturile de la bancile straine sau de la companii straine;

179

Elemente de fiscalitate
Note de curs

180

RESURSELE FINANCIARE PUBLICE

Elemente de analiz:

Resurse financiare;

Structura resurselor financiare publice;

Clasificarea resurselor financiare publice;

Resursele financiare - definiii, aspecte generale, clarificri terminologice:

Veniturile guvernului din toate sursele disponibile, rezultate din aplicarea
normelor legislative

naionale

n domeniu poart denumirea de venituri

publice

Iulian Vcrel (2001), consider c Resursele financiare publice reprezint

totalitatea mijloacelor bneti necesare realizrii obiectivelor economice i sociale
naionale.

Resursele financiare publice sunt alctuite din resursele administraiei centrale de

stat, resursele locale, resursele asigurrilor sociale de stat, resursele instituiilor cu
caracter autonom i resursele fondurilor externe nerambursabile.

Structura resurselor financiare publice - clasificri:

Diveri autori, dar i autoriti publice au fost preocupai n a structura, pentru o mai bun
nelegere, principalele categorii de resurse financiare publice, utiliznd eterogene criterii
de clasificare.
n continuare vom proceda la prezentarea principalelor repere n clasificarea
resurselor financiare publice.
Adam Smith introduce prima taxonomie dup cum urmeaz:
1.Venituri de la ceteni.
2.Venituri provenite din proprietatea statului.

181

Edwin Seligman, n 1893, clasifica veniturile publice n : a. gratuiti (donaii, granturi,

daruri), b.venituri pe baze contractuale (diverse categorii de taxe), c.venituri obligatorii
(impozite i amenzi).
Hugh Dalton, n volumul din 1941, Principles of Public Finances, (p.27), mparte veniturile
publice n taxe i preuri,
Taxele sunt pli obligatorii impuse de ctre o autoritate public. Preurile reprezint pli
fcute ctre o autoritate public pentru anumite bunuri i servicii. Ultimele sunt pli
contractuale.
Taxele se mpart n a.impozite n sens ordinar, b.indemnizaii i tributuri, c.imprumuturi
obligatorii, d.amenzi.
Preurile se mpart n a.venituri de pe urma proprietii publice, b.venituri de la
intreprinderi publice, c.Tarife pltite pentru servicii publice (taxe de nregistrare),
d.mprumuturi publice voluntare.
Clasificaiile moderne utilizeaz diverse criterii de clasificare , astfel:
I. Din punct de vedere al coninutului economic:
I.1. Prelevrile cu caracter obligatoriu:

Impozite.

Taxe.

Contribuii.

I.2. Resurse de trezorerie (pentru acoperirea temporar a deficitelor curente ale

bugetului de stat, bugetelor locale i bugetului de asigurri sociale, pentru acoperirea
golurilor de cas i a deficitelor temporare ale bugetelor fondurilor speciale)
I.3. mprumuturi publice .
II. Din punct de vedere al ritmicitii ncasrii la buget se pot observa:
II.1. Resurse ordinare, curente: venituri fiscale, nefiscale, cotizaii, etc.
II.2. Resurse extraordinare: mprumuturi de stat, transferuri, ajutoare, donaii,
emisiunea bneasc fr acoperire, valorificarea unor bunuri ale statului.
Evoluia resurselor publice comparaii internaionale:

Cea mai mare parte a resurselor publice din rile cu economie de pia sunt
rezultatul procesului de redistribuire al PIB.
182

Veniturile curente ale rilor OECD, reprezint aprox.1/3 din PIB.

Ponderea cea mai mare din resursele publice o dein veniturile fiscale (impozitul pe
venitul persoanelor fizice i cel al persoanelor juridice), impozitele indirecte, taxe
vamale, taxe de timbru i de nregistrare.

Veniturile fiscale (% din PIB) se situeaz ntre 19% (Canada) i 43% (Olanda i
Belgia) pentru rile dezvoltate i ntre 1% i 25% n rile n curs de dezvoltare. n
Romnia n 2000 27,5%.

Veniturile nefiscale (de la ntreprinderile i instituiile publice) au un nivel redus

aprox. 4%.

Impozitele constituie principalul canal de procurare a veniturilor publice.

Impozitele , taxele i contribuiile pentru A.S reprezint aprox. 9/10 din veniturile
curente n rile foarte dezvoltate.

Veniturile curente cresc mai rapid dect PIB dar mai lent dect cheltuielile publice,
de aici apelul la resursele extraordinare.

n Romnia: ponderea veniturilor n bugetul general consolidat a evoluat de la 38%

din PIB n 1990 la 31% n 2000, din care veniturile fiscale au reprezentat 35% din
PIB n 1990 i 29% n 2000. Gradul de fiscalitate sub 30 %.

Din veniturile fiscale cea mai mare parte o reprezint veniturile indirecte (68%) cu
TVA reprezentnd 41% din acestea, n timp ce veniturile directe au reprezentat
26%, n 2000, reprezentnd o inversare a accentului ctre impozitele indirecte (n
1994 - impozite directe 51% i impozite indirecte 42% din veniturile bugetului de
stat)

183

CAPITOLUL 11
IMPOZITE: GENERALITI
Elemente de analiz:

Elementele impozitului.

Principiile impozitrii.

Aezarea i perceperea impozitelor

Clasificarea impozitelor.

Impozitarea, aciunea de a solicita resurse financiare sau n natur, de ctre diverse

categorii de autoriti publice, a reprezentat o constant preocupare a actorilor spaiului
public, de la nceputul civilizaiei. Cu sau fr consimmnt, prelevarea resurselor de
ctre centrele de putere din societate a reprezentat un subiect ce a tensionat relaiile sociale
de a lungul istoriei statului. Vzut ca expresie a unei puteri discreionare i a dorinei de a
prezerva aceast putere sau ca expresie a unui statut egal pentru toi, impozitul a fost
considerat cnd un furt (Impozitul este un furt, pur i simplu, Murray Rothbard), cnd
expresie a muncii fr plat (Impunerea bunurilor provenind din munc este pe picior de
egalitate cu munca forat - Robert Nozick), cnd un mijloc de susinere a unor drepturi
pentru toi, considerate legitime n societatea modern, atribute ale unui cetean modern.
n epoca modern, se multiplic fenomenele de rezisten la impozitare, n primul
rnd, datorit freneziei de a fiscaliza a autoritilor, cu scopul obinerii unor venituri a
cror utilizare nu este ntotdeauna considerat legitim de ctre pltitori, dar i datorit
numeroaselor exemple, recurente de folosire att ilegal a banilor publici ct i ineficient.
Chiar dac pare din alte timpuri, apetena autoritilor pentru a fiscaliza, n epoca
napoleonian, descris de Chateaubriand, avea similitudini mari cu situaia actual. Astfel
autorul spunea: Frana ntreag era jefuit. Infirmitile, srcia, moartea, educaia,
artele, tiinele, toate plteau un tribut prinului. Dac sracul dorea s dea ceva
educaie unuia din copii si, trebuia mai nti s dea o sum universitii, apoi o redeven
la pensia unui profesor. Dac un autor modern citeaz unul vechi, deoarece opera acestuia
din urm aparine, de ceea ce numim domeniul public, cenzura solicita o centim pentru
fiecare foaie citat. Dac traducei, citnd, nu trebuie s pltii dect o jumtate de
centim, deoarece acum citarea face parte din domeniul mixt, o jumtate aparinnd
muncii traductorului i cealalt jumtate autorului mort..54. n aceeai perioad, criticat
54

Chateaubriand, De Buonaparte et des Bourbons, Document lectronique, p.5.

184

de autorul de mai sus, vinul, n Paris, ajunsese s fie taxat cu 94.1%, fiind pltite diferite
taxe precum: dreptul de micare, dreptul de intrare n ora, dreptul de vnzare en detail,
taxa de timbru i nregistrare.
Dealtfel, n perioada 1805-1813, veniturile fiscale au cunoscut o cretere de 10 ori, prin
introducerea a numeroase taxe indirecte, ceea ce a devenit sinonim pentru cetenii
francezi cu tirania imperial. Rezistena acestora, fireasc, la un sistem confiscatoriu
apstor se reliefeaz de facto, prin faptul c n primul semestru al anului 1814, ncasrile
din impozite au fost de doar 12 milioane franci, la venituri anuale preconizate de 171
milioane.55
n schimb n statul contemporan suntem martorii unui paradox care guverneaz
ntreaga atitudine fa de impozitare: cu toate c drepturile asociate noului statut al
ceteanului sunt n general dorite de toi membrii societii, dispoziia noastr n direcia
plii taxelor pentru a beneficia de aceste drepturi se diminueaz simitor.
n acest capitol urmrim s prezentm problematica impozitului, conceptele care
contribuie la conturarea sa, ct i anumite elemente de procedur fiscal.

Impozitele - definiie, aspecte generale:

Impozitele reprezint o form de prelevare a unei pri din veniturile sau averea persoanelor
fizice i juridice la dispoziia statului n vederea acoperirii cheltuielilor publice.
Definiie alternativ: Impozitul reprezint o prestaie de tip pecuniar, cerut persoanelor
fizice i celor morale de drept privat i de drept public, dup capacit ile lor contributive,
pe cale autoritar, cu titlu definitiv i fr contraprestaie detrminat pentru acoperirea
cheltuielilor publice sau n scopul interveniei puterii publice (Lucien Mehl i Pierre
Beltrame).
Termenul de impozit, provine din latin, imponere, nsemnnd a impune. Asociat acestui
termen este i cel de fisc, care n, aceeai limb, nsemna o cutie de presat strugurii, un
storctor de struguri.
Prelevarea prin impozit are urmtoarele caracteristici:
1. este obligatorie - plata impozitelor este o sarcin impus tuturor persoanelor fizice i
juridice care posed o anumit surs de venit. Refuzul de a achita un impozit expune
55

http://www.latribune.fr/actualites/economie/france/20140110trib000809037/1814-l-autre-anniversaire-l-autrerevolte-fiscale.html

185

persoanele fizice i juridice la sanciuni care pot fi penale (nchisoare) sau fiscale
(amenzi). Dreptul de a introduce impozite l are Parlamentul alturi de consiliile locale,
pentru taxele locale. Sursele dreptului fiscal sunt numeroase ncepnd cu cele
Constituionale (art.139), continund cu cele legislative aa cum am artat mai sus la care putem aduga, tratatele internaionale, convenii internaionale sau dreptul
european. Jurisprudena, reprezint i ea o surs important pentru dreptul fiscal .
2. este cu titlu definitiv, nerambursabil. Impozitul reprezint un sacrificiu de putere de
cumprare sau de utilitate, fcut de un individ sau un agent economic n folosul
comunitii i in extenso al su personal.
3. Nu implic contraprestaie direct din partea statului - n schimbul prelevrii,
pltitorii nu au dreptul s solicite statului un contraservicu de valoare egal. De
asemenea impozitul nu poate fi folosit pentru realizarea unui serviciu public specific, ci
pentru finanarea serviciilor publice n integralitatea lor. n finanele moderne,
anumite taxe pltite de contribuabil pot fi utilizate pentru obiective prestabilite
(ex.taxa pentru drumuri, sau taxele pentru susinerea efortului de rzboi), dar ele sunt
excepionale, fiind slab recurente n practica fiscal internaional modern.
4. este utilizat pentru finanarea persoanelor juridice publice.
5.

prelevarea prin impozite este cert i non-arbitrar. Modul de percepere al

impozitului i rata impozitri trebuie cunoscute n avans. Contribuabilul trebuie
informat din timp n privina obligaiilor i drepturile sale n materie fiscal. Aceast
caracteristic modern a fiscalitii se asigur prin publicarea constant de ctre
corpul legislativ a legilor i reglementrilor n materie fiscal. n perioada Evului
Mediu impozitele erau foarte variate i neregulate. Instabilitatea juridic i deficitul de
comunicare reprezint surse importante de evaziune fiscal i rezisten la impozitare.

6. Reprezint o form a suveranitii naionale, dup unii autori chiar una din puinele
rmase expresii ale suveranitii naionale, cel puin n privina statelor UE 56. n UE,
statele naionale chiar dac pstreaz cele dou componente ale suveranitii fiscale
(controlul deplin asupra politicii fiscale i capacitatea de a genera venituri bugetare),
aranajamentele comunitare pentru a evita o serie de practici concureniale inadecvate
ntre rile membre, au diminuat suveranitatea naional n materie de taxare. Este
cazul armonizrii accizelor sau politicilor comune fiscale mpotriva dublei impozitri.
56

De Jacobus Johannes Maria Jansen, coord, Fiscal Sovereignty of the Member States in an Internal
Market: Past and Future, Rene Barents, The single market and national tax sovereignity, p.59, Kluwer
Law International, 2011,

186

7. Impozitele se pltesc dup constituirea bazei de impozitare (venitul, consumul,

bunurile impozabile). n acest sens putem vorbi de o constituire a creanei ctre stat
dup determinarea sigur a asietei.
8. n sfrit, o caracteristic modern a taxrii este monetizarea, impozitele moderne se
pltesc n moned. n perioad Antichitii sau a Evului Mediu cele mai multe impozite
se plteau n natur sau n ore de munc pentru folosul autoritii.
Impozitul nu trebuie confundat cu taxele fiscale. Conceptual, dar i tehnic, ntre cele
dou, diferenele sunt majore. Pentru taxe, administraia este obligat s ofere un serviciu
sau accesul la un bun public, n condiiile plii tarifului solicitat. Chiar dac o persoan nu
folosete serviciul respectiv ea trebuie s plteasc taxa. Mai mult, o tax se pltete nainte
de realizarea serviciului solicitat.
Prin urmare, taxa poate fi definit ca o prelevare public obligatorie pentru realizarea unor
servicii specifice, de utilitate public, obligatorii pentru autoritatea care ncaseaz venitul
respectiv. Spre exemplu, taxa impus de un consiliu local pentru ridicarea gunoiului este o
tax pltit de toate menajele, chiar dac unele pot s nu utilizeze respectivul serviciu
public. Taxa TV este un alt exemplu n sensul celor prezentate mai sus.
Taxele pot fi solicitate pentru diferite servicii administrative (de exemplu, eliberarea unor
acte, realizarea unor activiti, utilizarea unor drumuri naionale etc.).
Taxele parafiscale sunt o form de prelevare de ctre un organism privat sau public (altul
dect statul sau colectivitatea local) cu ocazia produciei sau comercializrii unui bun, cu
scopul de a finana activiti de care poate beneficia ansamblul sectorului respectiv. Pot fi
ntlnite taxe pentru ncurajarea cercetrii tiinifice, taxe pentru protecia mediului (i.e.
taxa Bonus-malus, pentru ncurajarea achiziiilor de autovehicule noi), taxe pentru
formarea profesional, taxa pentru pasaport, timbrul ecologic, asigurarea obligatorie
pentru locuine, taxe pentru liceniere, taxe pentru obinerea unor documente etc.
Regimul juridic al acestor taxe este hibrid, deoarece au i caracteristici ale unui impozit
(sunt obligatorii i se poate recurge la constrngeri pentru plata lor), dar, pe de alt parte
sunt afectate unor organisme parapublice sau private. Taxele parafiscale reprezint venituri
extrabugetare.
Redevena reprezint o sum vrsat pentru folosirea sau dreptul de folosire al unui
serviciu sau bun public, autoritilor administrative. Redevena ( n bani sau n natur) este
pltit doar de utilizatorii serviciului sau bunului respectiv. Redeven ele, conform Codului

187

fiscal se pltesc pentru: drepturi de autor, brevet, inova ie, franciz, marc de comer ,
formul secret, procedeu de fabricare, transmisiuni prin cablu etc.
Not: n Romania, n 2014, existau 364 de taxe parafiscale, ce erau gestionate de 24 de
instituii i reglementate de 215 acte normative, n descretere fa de anul 2009, cnd
erau aprox.500. Pentru 2011, nivelul taxelor parafiscale era estimat la aproximativ
9.7% din PIB (Dragos Nicolae-Accace)
Not: Curioziti n taxare
n Anglia, n secolul al XVIII-lea, a fost introdus o tax ce trebuia pltit de ctre orice
persoan ce achiziiona o plrie.
n SUA, n Tennesse, ntre 2005-2009, a fost instituit o tax pentru consumatorii de
droguri.
n Danemarca, ca urmare a ratei ridicate a obezitii, autoritile au instituit o tax
suplimentar pe unt i uleiul alimentar.
Takuro Morinaga, un economist japonez a fcut o propunere guvernului japonez de a
introduce o tax pentru oamenii frumoi i bogai. Motivaia este urmtoarea: taxarea
oamenilor frumoi, va oferi un avantaj comparativ celor uri. Acetia, discriminai
pozitiv, ii vor recpta ncrederea n forele propri, se vor cstori i vor avea copii ce vor
contribui la creterea economc. Stabilirea unui individ ca fiind frumos sau urt
(clasai pe o scal care mai cuprinde, normalii i urii medii se face de ctre un juriu
format din cinci femei, tras la sori.
n Irlanda a existat o propunere pentru suprataxarea deintorilor de cirezi de vaci,
datorit contribuiei ridicate a eptelului la degradarea mediului.
n Romania, plata cotei unice de 16% pe venituri a fost impus i vrajitoarelor
pentru ritualurile fcute pentru un solicitant oarecare.
Taxa pe ferestre sau pe courile de fum este o tax binecunoscut din secolul al XIXlea, n Anglia, Frana sau n Olanda n secolul al XVII-lea.

Not: Statistici privind taxarea (Eurostat, Tax Trends, 2014) :

Raportul Taxe/Pib este de 28.2 %, cel mai mic din EU cu excepia Lituaniei (26%),
Bulgariei (27.2%) i Letonia (27.6%). n EU 27, rata medie a fiscalit ii era de 38.8%,
fa de 25.2%, SUA, sau 28.7%, Japonia. Conforma acestui studiu cea mai ridicat
rata a fiscalitii dinU.E. se nregistra n Danemarca 47.7%.
188

Romania este a doua ntre rile europene cu cea mai mare pondere a taxelor indirecte
n totalul veniturilor din taxe, cu 46.9% din total.
Media n Uniunea European este de 34.5%.

Ponderea TVA n total taxe rmne foarte ridicat, evoluia la nivel european a acestei
taxe in total venituri fiind n cretere din 2010. n 2013 ponderea TVA a fost de 25.9%
din total taxe sau 8.1% din PIB. Dac alturm accizele (10.5% din total taxe),
ponderea taxelor indirecte n total venituri curente se ridic la peste 36%.

Taxele directe ( impozit pe profit, salarii, venituri i ctiguri din capital reprezentau
17.4%, n 2013, din total taxe (EU-27 33.2 %).

Contribuiile la asigurri sociale reprezentau 31.9%, n timp ce media european este

de 33.5%

Contribuiile la asigurrile sociale sunt de 35% (EU-27 31.4 %)

Dac avem n vedere nivelul autoritii publice, atunci guvernul central primete 63.8%
din total venituri, n timp ce veniturile locale erau doar 3.8 %, iar instituiile securit ii
sociale beneficiau de 31.7%.

Pe plan internaional, ndeosebi n rile dezvoltate, caracteristica esenial a evoluiei

impozitelor dup cel de-al doilea rzboi mondial a fost creterea continu att n
mrime absolut ct i n mrime relativ.

Creterea s-a realizat prin:

1.

creterea numrului de pltitori. Creterea n mrime absolut a popula iei ocupate

sau creterea numrului de ntreprinderi ce produc valoare adugat reprezint au
condus la creterea numrului de contribuabili;

2.

prin extinderea bazei de impunere. Aceasta a crescut att prin introducerea mai multor
categorii de venituri n baza de impozitare (exemplu introducerea contribu iilor la
asigurrile de sntate pentru pensionari) ct i prin diminuarea posibilit ilor de
deducere (de pild carburantul pentru o firm);

3.

majorarea cotelor de impunere.

Totui, trebuie s facem aceast precizare: n ultimile dou decenii, cel puin n spaiul
european, au fost luate msuri legislative care au diminuat nivelul fiscalit ii, obligatorii n
contextul n care, liberalizarea comerului a dus la creterea concuren ei la nivel
internaional, spaii economice mult mai prietenoase din punct de vedere fiscal devenind
puternici competitori pe piaa mondial, cu economiile dezvoltate, dar cu fiscalitate mult
mai ridicat.

189

Elementele impozitului
Toate impozitele i taxele se pot caracteriza pe baza unui set comun de atribute, ce ne pot
ajuta n gruparea lor n clase comune de semnificaie. n continuare vom vedea care sunt
aceste atribute ce contureaz profilul unui impozit.
1.

SUBIECTUL IMPOZITULUI (CONTRIBUABILUL) Prin contribuabil nelegem

persoana fizic, menajul sau persoana moral, juridic, obligate prin lege la plata impozitului.
n cazul, impozitului pe salariu, subiectul este reprezentat de funcionarul public, de cadrul
didactic, de salariaii unei firme private sau de salariaii unei instituii publice. n cazul
impozitului pe profit subiectul este reprezentat de firma care realizeaz un anumit profit
impozabil). n cazul unora din aceste exemple, impozitul este vrsat la stat de ctre o alt
persoan (i.e. patronul n cazul impozitului pe salariu sau contribuia de asigurri sociale a
angajatului, vrsat tot de ctre acesta) subiectul impozitului este tot salariatul respectiv.
n situaia taxelor indirecte contribuabilul este persoana juridic ce este obligat la plata
acestora, n condiiile realizrii unei anumite cifre de afaceri.
Pentru accize, contribuabilul este antrepozitarul autorizat, destinatarul inregistrat, sau
importatorul autorizat.
Aceste exemple ne ajut s nelegem c prin contribuabil nelegem nu numai pltitorii efectivi ai
taxelor ci i orice persoan fizic sau juridic obligat prin lege s ndeplineasc obligaiile
decurgnd din prevederile acesteia, inclusiv colectarea i reinerea la surs a unor taxe.
2. SUPORTTORUL (DESTINATARUL)

IMPOZITULUI - implicit sau explicit.

Reprezint persoana care suport efectiv impozitul .

n cazul impozitelor directe suporttorul este acelai cu persoana ce vireaz impozitul la
stat (contribuabil). n acest caz, se vorbete de inciden direct, iar suporttorul este
explicit.
n cazul impozitelor indirecte, suporttorul este persoana ce achiziioneaz bunul sau
serviciul al crui pre conine TVA, accize sau taxe vamale. n acest caz discutm despre
inciden indirect i destinatar implicit. Firma este debitorul legal ctre agenia fiscal,
n timp ce debitorul real este persoana care pltete bunul respectiv.
Identificarea corect a suporttorului impozitului reprezint o sarcin esenial n
designul strategiei fiscal bugetare, deoarece, de identificarea corect a acestuia i a strategiei
adoptate fa de o aciune fiscal, poate depinde succesul msurii respective, n sensul
diminurii posibilitilor de evitare a impozitrii i astfel, de diminuare a ncasrilor
190

bugetare. Asfel, n cazul unei strategii guvernamentale de relaxare fiscal, cum a fost cea
luat la nceputul anului 2015, msura reducerii TVA-ului la alimente, vizeaz direct
consumatorul a crui putere de cumprare ar trebui s creasc, prin scderea preului de
vnzare. Dac, ns, patronii spaiilor comerciale, aleg s i nsueasc relaxarea fiscal,
atunci puterea de cumprare a consumatorilor nu se va mri.
3.

OBIECTUL IMPUNERII.
Se refer la materia supus impunerii. Prin materia supus impunerii nelegem cele mai
multe categorii de venituri (salarii, pensii, dividende, dobnzi,drepturi de autor, etc), averea
de care dispun cetenii rezideni sau non rezideni ai unei ri (proprieti tangibile sau
intangibile), profiturile companiilor mici sau ale celor multinaionale. Alturi de acestea n
cadrul impozitelor indirecte ntlnim produsul vndut, serviciul prestat sau bunul importat.
Definirea acesteia este de resortul administraie publice. Pentru exprimarea dimensiunii
acestuia se folosesc anumite uniti de msur (numite uniti de impunere) - moneda
pentru impozitul pe venit - metrul ptrat de suprafa util pentru impozitul pe cldiri hectarul la impozitul funciar - bucata - litru - kg la taxele de consumaie.

4.

SURSA IMPOZITULUI
Din ce se pltete impozitul: venit (obiectul coincide cu sursa) sau avere (impozitul se
pltete din venitul realizat de pe seama averii respective). Modalit ile de evaluare a
sursei impozitului

sunt precis definite de legislaia fiscal. n practica fiscal pot fi

ntlnite trei modaliti de evaluare a sursei. a. Evaluarea real sau declaraia fiscal
controlat implic o cunoatere precis a valorii reale a bazei de impozitare. Pentru
aceasta trebuie inut o contabilitate detaliat

a activitii, iar evaluarea sursei se

realizeaz de ctre contribuabil prin diversele categorii de declaraii la care este obligat
prin lege. Declaraiile fiscale reflect un act de colaborare cu autorit ile fiscale i n
acelai timp, reprezint o pies justificativ. Este cea mai uzitat modalitate de stabilire a
sursei impozitului. b.Evaluarea forfetar fiscul determin materia impozabil i
deducerile, n condiiile n care evaluarea exact reprezint o sarcin foarte dificil i
complicat administrativ. c.Metoda pe baza indiciilor - evaluarea se realizeaz pe baza
indiciilor exterioare ale avuiei
5.SITU-UL (LOCUL) TAXRII. Privete locul n care impozitul trebuie pltit. Pentru
impozitele pe venituri locul taxrii este fie locul n care venitul respectiv este realizat, fie
locul de reziden al contribuabilului. Pentru impozitele reale (pe proprieti), locul
taxrii este acela n care proprietatea se afl. Pentru proprieti intangibile locul taxrii
este domiciliul deintorului (rezidena sa permanent). Chiar dac nu pare un element la

191

fel de important precum cele analizate pn acum locul taxrii ridic probleme att la
nivel intern naional ct i n relaiile dintre state. La nivel naional diferenele mari ntre
impozitele din aglomerrile urbane i cele din cele rurale, pot determina reacii
neateptate ale persoanelor fizice i ale persoanelor juridice (i.e.mutarea domiciliului
fiscal) sau aciuni civice mai puin obinuite ale cetenilor, ca solicitarea de
referendumuri pentru trecerea de la statutul de ora la cel de comun.
5.

FAPTUL GENERATOR Se definete ca evenimentul, situa ia sau actul ce face

posibil apariiei datoriei fiscale. Realizarea serviciului solicitat, achiziia unui bun,
importul unui bun, momentul nregistrrii declaraiei vamale pentru importatori,
reprezint fapte generatoare pentru datoria fiscal. Faptul generator nu trebuie
confundat cu exigibilitatea, ce reprezint dreptul trezoreriei publice de a solicita, dup o
anumit dat, plata impozitului. Uneori acestea pot coincide (de exemplu plata unei taxe
vamale).

6.

COTA IMPOZITULUI - reprezint impozitul aferent unei uniti de impunere

nainte de a arta care sunt formele uzitate de calcul pentru diferite categorii de impozite
trebuie s facem o diferen major ntre (1)rata marginal de impunere i (2) rata medie
de impunere.
Rata marginal a impozitrii se refer la taxa perceput pentru ultimul leu ctigat .
Rata medie a taxrii se refer la raportul ntre totalul taxelor pltite de un contribuabil i
venitul su impozabil.
Impozitarea poate fi fcut n a. cote fixe (valoarea accizei pe benzin (aprox.400 euro-1000
litri sau a impozitului pe cm cub n cazul autoturismelor i motocicletelor) , b.cote procentuale
proporionale aceeai cot indiferent de mrimea obiectului impozabil (cum este cazul
cotei unice pentru impozitul pe venit sau a TVA-ului), c.cote procentuale regresive, n cazul
impozitelor indirecte, ponderea TVA sau a accizelor n venitul cumprtorului denot o
mrime nvers proporional cu veniturile sale, d.cote procentuale progresive cota crete
pe msura creterii materiei impozabile, sub forma d.1.cotelor progresive simple cota de
impozit este diferit n funcie de trana de impozitare (ex. dac sunt dou tran e de venit,
ntre 0-1000 lei i 1001-2000 lei, pentru prima trans se aplic o cot de 5%, iar pentru a
doua de 7%) i sub forma d.2.cotelor progresive compuse n acest caz se divide materia
impozabil n mai multe trane, iar pentru fiecare tran este stabilit o alt cot de
impozit. Din limita superioar a tranei de venit se scade limita inferioar a tranei de venit

192

i se nmulete rezultatul cu impozitul aferent acelei trane. De pild, dac avem patru
trane de venit, impozitul se calculeaz astfel:
Transa
Pn la 2000
2001- 3000
3001-4000
4001 - 5000

Impozit
Scutit
5%
10%
15%

(3000-2000)x5%
(4000-3000)x10%
(5000-4000)x15%

Nota:
Exemplu de calcul, Frana:
n Frana, tranele de impozitare sunt urmtoarele:

Pn la 9 690 : 0%

de 9 691 la 26 764 : 14,00%

de 26 765 la 71 754 : 30,00%

de 71 755 la 151 956 : 41,00%

peste 151 956 : 45%

Calcularea impozitului pentru un celibatar se face astfel:

Venit net impozabil: 42 000

1) 42 000 / 1 = 42 000
2) Calculul impozitului se face astfel :

De la 9690 la 0 % = 0

De la 9 690 la 26764 = 17 074 cu 14 % = 2390

De la 26 764 la 42 000 = 15 236 cu 30 % = 4571

Adic 4571 + 2390 = 6961

Rata marginal de impozitare este n acest caz 30 %

Rata medie de impozitare este 6961/42000=16,57%
Exemplul 2 (Cuplu cstorit cu 2 copii minori):
Venit impozabil 36000 euro i 3 uniti (2+0.5+0.5)
1.36000:3 = 12000 euro
De la 9690 la 0 % = 0

193

 De la9690 la 12 000 = 2310 cu 14 % impozit = 323 impozit pentru o unitate de

impozitare
Rata marginal de impozitare este 14%, venitul impozitat fiind de 12000.
Rata medie de impunere este de 323:12000 =2.69%
Cotele progresive simple se aplic astzi foarte rar, spre exemplu n cazul veniturilor nete
din jocurile de noroc.
Cotele de impozitare difer mult de la o ar la alta, i de la o perioad la alta.
Diferenele in att de nivelul de dezvoltare al rilor, de nivelul de cultur fiscal al
contribuabililor precum i de beneficiile percepute a fi ob inute att colectiv ct i
individual, ca urmare a aplicrii unui sistem de impozitare.
De asemenea, n ultimele dou-trei decenii, ca urmare a accenturii configuraiilor
economice ce reflect procesul de globalizare, asupra structurii fiscalitii na ionale ct i
asupra cotelor de impozitare o amprent nsemnat o are i politica fiscal a altor guverne.
Dorina de a obine beneficii ct mai ridicate de pe urma globalizrii sau dorina de a
prentmpina efectele negative ale aciunii economice globale au mpins unele state la o
competiie fiscal accentuat. Dei o analiz atent - justific doar n parte aser iunea
conform creia fiscalitatea naional se caracterizeaz printr-o adevrat race to the
bottom, pentru obinerea unui avantaj fiscal competitiv n economia mondial globalizat
- fiscalitatea apstoare este considerat o barier puternic n calea dezvoltrii unei
economii mobile i sustenabile pe termen lung, fr a se putea ns, modela economic o
corelaie clar i stabil ntre nivelul fiscalitii i creterea economic.

Realitatea

economic este departe de a fi att de normalizat statistic, atunci cnd evalum

politicile fiscale, de aceea se impun cteva precizri, astfel:
1.Yardstick competition (Interjurisdictional competition) 57. Concurena fiscal apare ca un
efect al nevoii politicului de a seduce votanii. Acetia din urm, ca urmare a transparenei
informaionale ridicate din societatea modern, pot compara politicile fiscale ale
vecinilor solicitnd mai mult performan fiscal din partea propriilor guvernani.
Acetia din urm utilizeaz vocea publicului pentru a-i mbunti propriile
performane n politicile publice, invocnd presiunea publicului pentru o anumit politic
57

dac cetenii dintr-o jurisdicie, utilizeaz informaiile despre politicile implementate ntr-o alt jurisdicie
pentru a evalua politicile propriilor guvernani, acest proces va crete competiia electoral, determinnd guvernanii
s acioneze n beneficiul propriilor ceteni mai mult dect ar fi fcut-o. Albert Breton, coord, The Competitive
State, International Studies in Economics and Econometrics, Volume 21, Springer, p.40, 1991.
194

fiscal i legitimnd-o prin aceasta. Strategia non cooperativ solicitat de ceteni, aduce
astfel, beneficii i politicienilor.
2.Concurena fiscal se manifest la nceput, pe orizontal, ntre statele din interiorul unei
federaii sau ntre diferitele alte forme de organizare administrativ local. Cu ct materia
impozabil este mai mobil i costurile asociate mobilitii, mai mici, cu att crete
concurena fiscal ntre autoritile publice locale sau ntre statele unei federaii. Nivelul
impozitelor locale este stabilit aa cum arat unele studii, n strns relaie cu nivelul
acestor impozite stabilit de vecini58, ceea ce arat c nivelul fiscalitii se stabilete nu
numai endogen ci i prin interaciuni strategice.
3.n cadrul UE, concurena fiscal se manifest pe orizontal, ntre statele membre.
Asietele fiscale au devenit din ce n ce mai mobile, consecin a diminurii costurilor
mobilitii, ceea ce face concurena fiscal posibil att n privina fiscalitii pe veniturile
populaiei ocupate ct i n privina asietei veniturilor agenilor economici. Creterea
mobilitii ocupaionale se datoreaz i oportunitilor fiscale, exprimate sub forma unor
asiete fiscale mai mici. Firmele la rndul lor, exploateaz diferenele de fiscalitate, pentru
costuri sociale ct mai mici i profituri ct mai mari.
4.Impozitarea societilor reflect, n UE, concurena fiscal, chiar dac ponderea mai
ridicat a acestui impozit n PIB, poate oferi o pist fals pentru nelegerea politicilor
fiscale interUE. Dei, fa de 1995 (2.1% din PIB), n 2005 ele reprezentau 2.6%, ratele de
impunere au sczut de la aproape 70% la aprox.3 0%, n medie, n rile OECD, ntre
1979-200559. Meninerea ridicat a veniturilor publice a fost totui posibil datorit lrgirii
bazei fiscale.
5. La scderea cotelor impozitelor pe societi putem aduga eliminarea impozitelor pe
patrimoniu din rile UE.
6.Un efect indirect al diminurii acestui tip de fiscalitate este creterea fiscalitii pe
consum, adic pe asiete imobile.
Unele ri, din Estul Europei, de pil, care au cutat ob inerea unor avantaje competitive
prin reducerea fiscalitii sau prin acordarea unor avantaje fiscale conjuncturale, dup
cum sunt ri ale cror evoluii fiscale nu reflect nicicum o astfel de tendin ( rile din
Vestul Europei). Modelri economice precum cunoscuta curb a lui Laffer, (subsumat
i aceasta cunoscutei sintagme prea mult impozit omoar impozitul) nu au reu it s ofere
un cadru pentru a identifica ceea ce putem numi o fiscalitate optim. Cu toate c au fost
58

Sebastian Hauptmeier 2 , Ferdinand Mittermaier 3, and Johannes Rincke, Fiscal Competition Over Taxes And
Public Inputs Theory And Evidence, p.8, Working Paper Series No 1033 / March 2009, European Central Bank.
59
Le Cacheux Jacques, La concurrence fiscale dans l'Union europenne , Ides conomiques et sociales 4/2008
(N 154) , p. 24-29 ,URL : www.cairn.info/revue-idees-economiques-et-sociales-2008-4-page-24.htm.

195

avansate i interpretri numerice ale acestei curbe (50-60 % rat a fiscalitii maxime,
pentru a nu diminua ncasrile bugetare), o abordare pozitivist a fiscalit ii a artat, c
exist situaii n economiile contemporane n care creterea ncasrilor bugetare a avut loc
i n condiia unor rate marginale ale taxrii de peste 70% (cazul rilor scandinave,
Lindert).
n cazul impozitelor pe venit, conjectura asumat este aceea c rata de impozitare mai
mare pe msur ce venitul crete va face activitatea mai pu in lucrativ i astfel, va
determina o diminuare a ofertei de munc. Rata ridicat a impozitrii devine astfel, apriori,
un obstacol pentru creterea ofertei de munc60.
Economitii vorbesc i de manifestarea unui efect de substituie, preferina pentru loisir
lund locul celei pentru munc. Dac ratele fiscalitii pe venituri cresc prea mult,
populaia ocupat va fi mai tentat s aleag o participare mai mic pe piaa muncii,
deoarece veniturile marginale mai sczute determinate de o rat marginal a fiscalitii
mai ridicate sunt nemotivante.
Creterea impozitelor poate determina ns i un efect de venit, dorina de a menine un
anumit standard de via, determinnd o persoan s munceasc mai mult, n pofida
creterii ratei marginale a impozitrii.
Astfel, cele dou efecte sunt de sens opus ceea ce face ambigu rela ia dintre creterea
impozitului i incitaia la munc.
Alturi de manifestarea celor dou efecte contradictorii, mai putem releva nc un efect
posibil: diminuarea ofertei de munc din partea unei persoane (ale crei venituri
suplimentare nu mai sunt satisfctoare datorit impozitului marginal mai ridicat), poate
determina o cretere a cererii de munc, n condiiile n care durata muncii scade. Firmele
pot s angajeze suplimentar for de munc pentru a putea s satisfac cererea existent de
bunuri sau servicii de pe pia, chiar dac persoanele angajate vor prefera loisirul n locul
venitului suplimentar.
Sursele citate n volumul la care am fcut referire, in nota anterioar, concluzioneaz c
efectul demotivant al taxarii inalte este mai puternic n privina deciziei de a participa ori
nu pe piaa muncii i nu in privinta duratei muncii.
7. LICHIDAREA - se refer la calculul impozitului, adic la determinarea datoriei fiscale a
contribuabilului .
8. TERMENUL DE PLAT - data pn la care trebuie achitat, f a se plti penalizri.
Exemple: in cazul impozitului pe salarii, plata se face pn pe 25 ale lunii urmtoare celei
pentru care s-a pltit venitul salarial; pentru impozitul pe venituri, pl i anticipate pn pe
60

Antonio Bozio, Julien Grenet,Economie des politiques publiques, p.44, La Decouverte, Paris

196

25 martie, 25 iunie, 25 septembrie, 25 decembrie; 25 ale lunii urmtoare celei n care s-a
nregistrat obligaia de plat a accizei, etc.
9. ASIETA FISCAL se refer la totalitatea msurilor luate de organele fiscale pentru
identificarea obiectului impozabil, stabilirea mrimii materiei impozabile i determinarea
impozitului datorat statului. Aceasta reprezint tehnicile prin intermediul crora autoritile
administraiei fiscale stabilesc baza de impozitare. Asieta fiscal este suma care servete ca
baz de calcul pentru un impozit sau o tax (baza fiscal).
n sistemele fiscale contemporane, trei componente economice formeaz elementele
asietei: a.Veniturile; b.Cheltuilile; c.Capitalul
n cazul impozitului pe venit, asieta fiscal este suma tuturor veniturilor impozabile , n timp
ce pentru TVA, asieta este cifra de afaceri a firmei.
Pentru impozitul pe profit, asieta este rezultatul net al activitii nainte de impozitare.
Pentru impozitul funciar asieta fiscal este valoarea cadastral a terenului respectiv.
Dup determinarea materiei impozabile aceasta se nmulete cu rata taxrii i se ob ine
impozitul brut, din care, dup caz se scad diferitele categorii de deduceri.
ASTFEL, asieta fiscal este calculat prin scderea din materia impozabil (venit, profituri,
cifra de afaceri), a deducerilor permise prin lege.
ntre nivelul asietei fiscale i rata impozitrii este o legtur apropiat deoarece, pentru a
menine aceleai venituri la bugetul statului, dac asieta se diminueaz printr-o msur
fiscal oarecare, atunci nivelul impozitrii trebuie s creasc, dac nu crete baza de
impozitare.
Din acest motiv putem spune c ratele de impozitare ridicate nu nseamn n mod obligatoriu
c rata fiscalitii este penalizant pentru pltitori sau c presiunea fiscal este ridicat,
pn cnd nu analizm nivelul deducerilor fiscale. Dac acestea sunt numeroase, atunci,
evident, nivelul taxrii nu este acelai cu rata fiscalitii.
Obiectivele naionale n materie economic i social solicit utilizarea unor resurse
financiare publice ridicate, obinute prin sistemul fiscal i politicile fiscale. Datorit efectelor
directe pe care acestea le au asupra tuturor actorilor economici este important ca orice
modificare a politicii fiscale s fie atent evaluat in principal innd seama de efectele
comportamentale pe care msurile le produc, astfel:
a.capacitatea acesteia de a determina schimbri comportamentale n privina incitaiei la
munc, la consum sau la desfurarea unor activiti productive a populaiei, capabile s
determine adaptri ineficiente din punct de vedere economic,

197

b.modul n care se manifest incidena msurilor fiscale angajate poate afecta eficiena unei
msuri fiscale; dac incidena nu se transfer prin canalele i la dimensiunile previzionate,
rezultatele pot fi dramatic diferite.
c.costurile administrative i aplicabilitatea msurilor fiscale; o msur fiscal nu este
suficient s produc efectele intenionate (creterea ncasrilor), ea trebuie s fie i
sustenabilp administrativ, prin costuri de implementare i execuie reduse.
d.modul n care contribuabilul trateaz politica fiscal (confiscatorie, injust sau dimpotriv
echitabil, n slujba interesului naional etc.).
Aceast evaluare se poate realiza corect dac sunt bine cunoscute principiile care stau la baza
unui sistem fiscal. Acestea joac un rol de decalog pentru construcia politicilor fiscale i
au reprezentat o tem constant de analiz i de resemnificare, ncepnd cu ntemeietorul
teoriei economice moderne Adam Smith.

Principiile impunerii:
Teoria taxrii propune dou categorii de abordri privind sistemul de taxare: pozitiv i
normativ.
Abordare pozitiv deconstruiete sistemul fiscal din perspectiva efectelor economice ale
diferitelor forme de taxare i mix de politici de taxare.
Abordarea normativ analizeaz sistemul de taxare din perspectiva modului n care poate
fi realizat bunstarea social, prin satisfacerea a dou condiii aparent divergente, pe care
sistemele trebuie s le satisfac: echitatea i eficiena.
n rndurile urmtoare vom analiza care sunt principiile ce stau la baza abordrii
normative a fiscalitii, analiznd principiile fiscale.

Principiul echitii fiscale

Cnd punem problema nevoii de echitate fiscal, la nivelul discursului public specializat
sau doar interesat, putem observa numeroase opinii divergente, care pot fi sintetizate
astfel:
a. Compensarea inegalitilor. Echitatea fiscal este definit n raport cu inegalitile
aprute n condiiile funcionrii spontane a pieei. Inegalitile mari de venituri sunt
considerate duntoare solidaritii sociale. Inegalitile de venituri aprute datorit
funcionrii pieei libere impun folosirea sistemului fiscal pentru a echilibra veniturile
individuale, contribuind astfel la justiia social. Distribuirea direct a veniturilor,
consider acetia, trebuie nsoit i de una indirect prin sistemul fiscal, deoarece nu to i
198

suntem egali n faa pieei, i nici nu vom putea fi. Impozitul este considerat un mecanism
de optimizare a accesului la mecanismele pieei, participnd la asigurarea egalitii de
anse n economie pentru toi membrii societii.
b. Producie de bunuri. Sarcina fiscal, reprezint un efort determinat de nevoia de
satisfacere a unor nevoi aprute n condiile vieii n comun, n societate (aprare,
securitate intern, justiie), implicnd o contribuie fiscal n acord cu beneficiile publice
obinute (principiul contrapartidei). Cnd se pun problema neparticiprii la acest sistem de
redistribuire se are n vedere pierderea, n sens de utilitate public i individual suferit de
actorii sociali. Neplata impozitelor sacrific servicii publice necesare (sntate, educaie,
aprare). Chiar dac pentru actorii economici ce pltesc mai mult, datorit veniturilor mai
ridicate, utilitatea marginal, obinut din sporul de consum al unui serviciu sau bun public
este mai mic, utilitatea total a celor cu venituri reduse este mai mare.
c. n schimb, o alt categorie de analiti consider fiscalitatea ca o modalitate sui generis
de apropriere (confiscare) a unor resurse pentru cei care fac parte din grupurile ce au i
distribuie puterea i activele asociate acesteia la nivel politic. Pentru acetia sistemul fiscal
nu reprezint nimic altceva dect o modalitate de extragere i direcionare a unor venituri
pentru grupuri de interese. Din acest motiv, n opinia unor economiti, principiul
contrapartidei ar trebui aplicat i n cazul consumului individual, indivizii trebuind s
contribuie, n opinia acestora, cu o prorata, proporional utilizrii bunurilor publice, ceea
ce aduce n prin plan principiile justiiei comutative aa cum au fost ele enunate de Aristotel.
d. Impozitul este considerat o form de caritate obligatorie i nelegitim. Frederic Bastiat,
unul din clasicii abordrii liberale a economiei spunea: Imi este imposibil s separ
cuvntul fraternitate de cuvntul voluntar. Imi este de asemenea imposibil s concep
fraternitatea ca legal impus, fr ca libertatea s fie distrus i justiia clcat n picioare .
Din punct de vedere constituional principiul echitii fiscale a aprut relativ recent,
n istoria modern, odat cu Declaraia Revoluiei franceze de la 1789, la art.13 afirmnduse c pentru ntreinerea forei publice i pentru cheltuielile administraiei, o contribu ie
comun este indispensabil, aceasta trebuind s fie n mod egal mpr it n func ie de
capacitile fiecruia. Principiul expus n acest articol al Declaraiei, ca i opiniile pe care
formuleaz n sec. al XIX-lea Adam Smith i John Stuart Mill sunt reformulate n
economia modern sub denumirea principiului capacitii de plat (ability to pay
principle) revoluionar diferit fa de principiul medieval al beneficiilor obinute,

199

conform cruia plata unei taxe de ctre nobili suveranului se fcea n schimbul protec iei
oferite de acesta.
Principiul echitii fiscale implic satisfacerea urmtoarele condiii:

Stabilirea unui minim neimpozabil de pild, n cazul impozitelor directe autoritile

legifereaz scutirea de impozit a unui venit minim, ce trebuie s poat satisface un set
de nevoi minime.

Sarcina fiscal trebuie s fie stabilit n funcie de puterea contributiv a fiecrui

pltitor, lund n considerare att mrimea venitului sau averii care face obiectul
impunerii, ct i situaia personal a contribuabilului. Aceast condiie reprezint o
trstur important a sistemelor fiscale moderne fa de cele ale perioadei medievale,
cnd impozitele erau preponderent stabilite fr a ine seama de situa ia personal.
Astfel, un impozit cunoscut ca inechitabil, pstrat n Fran a pn n 1926, n Spania
pn in 1910 i n Anglia pn n 1851, a fost impozitul pe ferestre. Mrimea sa era cu
att mai mare cu ct numrul de ferestre era mai mare, indiferent de situa ia familial
a contribuabilului.

Realizarea echitii orizontale Persoanele care se afl ntr-o situaie identic trebuie s
fie tratate n aceeai manier. Dac dou persoane ce consum dou bunuri au aceeia i
utilitate i nainte i dup taxare atunci sistemul fiscal este echitabil pe orizontal.
Contribuabilii care au aceeeai capacitate contributiv, trebuie s plteasc acelai
impozit chiar dac nu obin aceeai utilitate, consumnd bunurile sociale ce sunt
produse ca urmare a impozitrii. De pild, o persoan ce nu se mbolnvete, dar este
salariat pltete aceeai contribuie la asigurrile de sntate, la acelai venit salarial,
ca o alt persoan cu probleme de sntate i utilizeaz, n aceste condiii serviciile
publice de sntate, ca urmare a apariiei riscului asigurat. Economistul laureat al
premiului Nobel Herbert Simon, a propuse o metod prin care s se poat analiza cea
mai bun baz a taxrii i echitatea orizontal, propunnd urmtoarele principii
analitice61:
1.consumatorul este cel care suport, n ultim instan o tax inciden a taxrii este
conceptul ce ne permite s analizm un sistem ideal de taxare.
2.consumatorii sacrific utilitate atunci cnd suport o tax, prin urmare, un sistem
echitabil este acela n care doi consumatori cu utiliti egale nainte de taxare vor avea
aceelai utiliti dup taxare (Feldstein,1976).

61

Citat n Tresch, Richard, Public Sector Economics, Palgrave, Macmillan,p.253, 2008.

200

3.baza ideal a taxrii reprezint cea mai bun msur surogat a utilit ii (pentru
Haig-Simon, aceast msur surogat este venitul, n timp ce pentru alii aceast baz
este consumul).

Realizarea echitii verticale Echitatea vertical reprezint un concept normativ, spaii

politico- economice diverse, conceptualiznd diferit acest direcie de aciune fiscal.
n general, modul n care guvernele trateaz aceast problem se poate observa din
structura

sistemului

impozitelor

pe

venit

sistemului

transferurilor

intergeneraionale. Persoanele care se afl n situaii diferite trebuie s fie tratate ntr-o
manier diferit n exprimarea lui Martin Feldstein (o persoan care are o utilitate
mai mare fa de o alt persoan nainte de taxare trebuie s aib o utilitate mai mare
fa de cealalt persoan i dup taxare). Problema echitii fiscale verticale este pus
i n context internaional, poziia unor organisme de genul OECD, fiind aceea c
veniturile fiscale naionale trebuind s fie diferite n funcie de beneficiile ce decurg din
activitile economice transnaionale.

Abordarea echitii fiscale din perspectiva conceptelor de mai sus (echitate vertical i
echitate orizontal) reflect modul n care a fost conceptualizat i aplicat ideea
capacitii contributive (ability to pay principle).
Contribuabilul va finana cheltuieli publice n funcie de capacitatea sa contributiv i
nu n funcie de utilizarea bunurilor i serviciilor publice . Dac nu ar exista un astfel
de compromis ar nsemna c persoanele care nu pot realiza venituri sau realizeaz
venituri foarte sczute nu vor beneficia de servicii publice. Aceast condi ie mbin,
cum spuneam, realizarea echitii orizontale cu cea vertical. Pentru realizarea
condiiei capacitii contributive trebuie s existe o unitate de msur a acesteia. n
general, msurarea se face lund ca indicatori averea, venitul i consumul. Alegerea
unui mod de msurare innd seama de cei trei indicatori implic att constrngeri
instituionale (un impozit pe venit are o eficien sczut n cazul economiilor cu o
populaie rural mare sau o valoare prea mare a TVA poate determina scderea
consumului) ct i judeci de valoare (care este gradul optim de inegalitate a
veniturilor?, de la ce valoare a diferenialului ntre veniturile mici i cele foarte
ridicate, inegalitile devin neproductive social, adncind clivajele sociale sau accesul
la servicii de sntate i de educaie mai bune ? etc.).
Calcularea capacitii contributive este o sarcin dificil , n primul rnd datorat
impreciziei conceptuale n definirea indicatorilor mai sus amintii. Astfel, venitul
poate fi neles ca o retribuie a factorilor de producie sau ca venit complet, integral,
201

total, cuprinznd, de pild, n cazul contribuabililor din zone rurale i autoconsumul

sau n cazul populaiei asistate transferurile publice cu caracter social (subvenionarea
transportului public, asigurarea unor bilete de tratament subvenionate, preuri mai
mici la muzee, teatre sli de concert etc.) sau transferurile cu caracter economic n cazul
agenilor economici.

Egalitatea n faa impozitului Dimensiunea egalitar a echitii este reflectat cel mai
bine prin aceast condiie. Impunerea trebuie s fie suportat de to i cet enii,
cuprinznd toate categoriile sociale care realizeaz venituri sau care au o anumit
avere. Toate persoanele care obin venituri din aceeai surs trebuie s fie impozitate.
Toat materia impozabil trebuie s fie supus impozitului. Toi cetenii sunt egali n
faa legii fiscale.

Echitatea intergeneraional efectele distribuionale pe care politica fiscal le are nu

numai asupra grupurior socio-profesionale i demografice prezente ci i efectele
acesteia asupra viitoarei generaii. Problema principal a acestui tip de evaluare este
una fundaional: ce cadru de analiz lum n considerare? De pild, Cowen(2007)
consider c un criteriu de echitate sau inechitate intergeneraional este capacitatea
politicii fiscale de a contribui sau nu la o rat de cretere ridicat a economiei,
sustenabil pe termen lung.
Pentru anumii autori analiza efectelor intergeneraionale este una ce presupune
utilizarea instrumentarului filosofiei morale i al analizei politice, n timp ce pentru
alii, alturi de costurile monetare sunt importante i cele nonpecuniare (de pild, o
msur fiscal ce scumpete un bun sau serviciu, al cror consum produce poluare,
limiteaz consumul acestora, limitnd efectele negative asupra mediului).

Egalitatea prin impozit se realizeaz prin progresivitate (rata se modific odat cu

modificarea materiei impozabile pentru a tinde spre o egalitate a sacrificiului n
termni de utilitate individual) - i selectivitate (de natura nevoilor impozitare mai
redus pentru nevoile primare, mai mare pentru produsele de lux sau n func ie de
forma ntreprinderilor).

Dificulti n operaionalizarea principiului echitii:

- evaziunea legal (organizat prin lege toleran mai mare pentru anumii
contribuabili prin subevaluarea materiei - precum este cazul persoanelor angajate n zone
rurale, zilieri, etc.)

202

- evaziune prin exploatarea ambiguitilor i lacunelor legale. Pentru

realizarea echitii fiscale autoritile trebuie s diminueze condiiile de fraud i evaziune
fiscal. Diminuarea posibilitilor de evaziune fiscal datorit lacunelor legale este
important deoarece, n condiiile n care un impozit este inaplicabil, ansamblul
contribuabililor poate considera impozitul respectiv inechitabil i ineficace.
- evaziune ilegal. Economiile moderne sunt martorele unei diversificri a
metodelor de fraudare ntre care putem aminti: modificarea bazei de impozitare prin
disimularea parial sau total a acesteia, cu ajutorul pli fr factur, prin
necompletarea declaraiilor sau prin multiplicarea cheltuielilor cretere exagerat sau
realizare de cheltuieli fictive.

Principiul eficienei impozitrii

Eficiena interveniei publice n economie depinde att de modul n care sunt alocate pe
categorii de cheltuieli, veniturile publice ct i de modul n care se finan eaz i se
cheltuiesc acestea. Minimizarea costurilor economice ale politicii de impozitare reprezint
unul din aspectele importante de care autoritile trebuie s in seama atunci cnd susin
un anumit tip de politic fiscal. Aspectele legate de eficien a sistemului fiscal ntregesc
preocuprile privind crearea unui sistem fiscal bun, principile de politic financiar
reprezentnd o preocupare semnificativ pentru orice autoritate academic sau
guvernamental n domeniul fiscal.

Randament fiscal ridicat Msurile fiscale, oricare ar fi acestea, trebuie s conduc la

realizarea obiectivelor guvernamentale prin asigurarea unui flux constant de venituri, pe
toat perioada exerciiului bugetar. Pentru a putea fi realizat aceast condi ie sistemul
fiscal nu trebuie s interfereze cu principiul alocrii eficiente a resurselor. Sistemele de
taxare sunt ns, distorsionare, mpiedicnd realizarea condiiei de optimalitate paretian
(principiul alocrii eficiente). Acest lucru este posibil deoarece luarea deciziilor de a
consuma sau de a produce nu au la baz acelai argument, adic acela i nivel al preurilor
bunurilor i serviciilor vizate de cumprtori i vnztori.
Preul relevant pentru consumator i pentru productor nu este aceleai. Spre exemplu, n
cazul unei taxe precum acciza, decizia consumatorului pentru achiziia unui litru de
benzin se bazeaz pe preul final al bunului, la pomp. Nu acela i lucru se ntmpl n
cazul productorului care i-a decizia de producie n funcie de preul litrului de benzin
fr acciz, adic pe baza costurilor de producie i a profitului pe care dorete s il obin.
203

La fel, n cadrul negocierii unui salariu, potenialul angajat i-a decizia privind acceptarea
sau nu a unui post innd seama de nivelul salariului de baz sau a celui net, pe cnd
angajatorul ine seama de nivelul salariului pltit cu contribu iile sociale care sunt n
sarcina sa. Pentru c deciziile de producie i de consum sau de acceptare a unui post pe o
anumit pia a muncii, n cele dou cazuri de mai sus, nu au drept fundament acela i
nivel al preului, apare o situaie de ineficien alocativ, condiia de optimalitate
paretian (RMS=RMT) nefiind satisfcut datorit efectelor distorsionare ale sistemului
de taxare.
Pentru c aceast condiie de eficien alocativ nu poate fi satisfcut, nici spot nici n
dinamic, convenia este ca un sistem de taxare s fie considerat eficient economic atunci
cnd determin apariia unui nivel redus de ineficien alocativ. Provocarea oricrei
politici fiscale este s determine obinerea unui anumit venit public cu un nivel de
ineficien alocativ ct mai sczut, pentru a nu ajunge n situaia paradoxal, pe care
preedintele american Ronald Reagan o prezenta astfel:
"Tot

ce mic taxm ; ceea ce mic i dup asta, reglementm ; n fine, ceea ce nu mai mic,
subvenionm."

Pentru a avea un randament fiscal ridicat n sensul mai sus exprimat - sistemul de
impozitare trebuie s ndeplineasc cteva condiii, astfel:
a) Generalitate: Impozitul trebuie s fie pltit de toi cetenii, care posed surse de
impozitare. De asemenea, trebuie s nu existe posibiliti de sustragere de la impunere a
unei pri din materia impozabil (exonerri sau diminuri ale cotei puine sau deloc).
b) Simplitate administrativ - Volumul cheltuielilor privind stabilirea materiei impozabile,
calcularea i perceperea trebuie s fie ct mai sczut posibil, iar gestionarea sistemului
trebuie s fie ct mai simpl. Eficiena fiscal este n acest sens o funcie a monitorizrii
pltitorilor de taxe.
Gestiunea sistemelor de impozitare implic costuri instituionale ce pot fi disociate n:
a.costuri de administrare din partea autoritilor fiscale i b.costuri determinate de subiec ii
impozitului. EXPLICATII
Productivitatea unui sistem fiscal depinde nu numai de capacitatea de a genera venituri
pentru obiectivele publice ct i de costurile aparatului fiscal ce gestioneaz sistemul.
Acestea pot fi:
1.Costuri de intervenie fiscal, definite ca RAPORTUl ntre costurile nete ale funcionrii
sistemului i veniturile nete ncasate sunt determinante n judecarea eficien ei sistemului
fiscal. Densitatea reelei de administrare fiscal, utilizarea extins sau dimpotriv o utilizare
204

minor a metodelor electronice de plat, cheltuielile de personal sau cele de investi ii n

infrastructura fiscal sunt elemente ce determin costurile gestionrii sistemului fiscal.
2.Costurile determinate de subiecii sistemului. Efectele distorsionare ale unei politici de
taxare sunt amplificate de situaiile de nonconformitate la impozit, ce vor determina din
partea autoritilor, msuri de rentrire a controlului, ce vor genera, la rndul lor, alte
costuri de administrare. De pild, practica vnzrii fr bonuri fiscale sau fr factur,
diminueaz baza de impozitare i cuantumul veniturilor statului din tva sau impozit pe profit,
ceea ce impune realizarea unor controale extinse la contribuabili, deci cheltuieli mai mari
pentru administraia fiscal. Acelai fapt se ntmpl i n condiiile n care angajatorii pltesc
salariul n parte fiscalizat, n parte, nefiscalizat.
Pe de alt parte, cu ct sarcina fiscal determin o cretere mai mare a constrngerii bugetare
asupra contribuabilului cu att vor fi mai multe situaIile de non-conformitate, de evitare a
taxrii, realizate prin i.optimizare fiscal, ii. evaziune fiscal.
Costurile administrrii sistemului fiscal sunt determinate i de capacitatea de a msura corect,
fr omisiuni a materiei impozabile, precum i de gradul de partajare al informa iilor privind
contribuabilul ntre diferitele niveluri ale instituiilor administraiei fiscale.
De asemenea, costurile de administrare sunt dependente i de combinaiile de taxe utilizate..
Astfel, prin sistemul de colect al unei taxe, de pild, n cazul accizei - se pot dobndi
informaii utile care pot ajuta n stabilirea mai corect a nivelului de impozit pe profit, pltit
sau ce trebuie pltit suplimentar.
c) Calcularea simpl i nelegerea facil a procedurilor fiscale

din perspectiva

consumatorului.
Complexitatea sistemului de impozitare diminueaz lizibilitatea acestuia, afectnd i
INTELEGEREA sa, indiferent de bunele intenii exprimate de guvernan i. Presta ii sociale
universale, asigurri sociale pentru salariai, impozite pe venit, impozite pe avere, pe suprafaa
de teren, multiplicarea nielor fiscale, derogri fiscale etc. eterogeneitatea acestor prelevri
reprezint un element important n compromiterea oricrei politici fiscale i a rezultatelor
acesteia. Fiele fiscale numeroase i bogate n

rubrici, dificultatea completrii

documentaiei pentru prelevrile la care sunt supuse afacerile sau comunicarea inadecvat a
autoritilor fa de publicul interesat constituie argumente importante pentrua n elege
rezistena la fiscalitate. Nivelul de educaie al populaiei, nu numai cel n materie
economic, ci i cel general, determin grade diferite de rezisten la sistemul de impozitare,
ceea ce impune o adecvare a politicii fiscale la agenii int ai sistemului. Pentru uniii
autori (Tresch, 2008) acesta este motivul pentru care, n rile cu rat mic a alfabetizrii sunt

205

preferate taxele pe ntreprinderi n locul celor personale. La fel, preferin a pentru TVA, i n
general, pentru impozite indirecte a autoritilor este determinat, n opinia unor autori, de
caracterul ascuns al acestui impozit, ceea ce face ca rezistena s fie mai sczut.
d) Pluralitate: sistemul de impozitare trebuie s fie divers pentru a permite aezarea sa pe
majoritatea surselor de venituri din economie.
n general, trebuie privilegiate acele politici de mix fiscal care au n vedere asiete largi i rate
sczute. Acest principiu atrage dup sine i o alt condiie, exonerrile legale, ce pot diminua
asieta, trebuie s fie ct mai sczute, pentru a nu reprezenta o surs de ineficien fiscal,
diminua ncasrile.
e) Stabilitate i automatism - randamentul trebuie s fie constant o perioad lung de timp a
ciclului economic.
Dac n anumite perioade de timp este nevoie de resurse publice mai ridicate, este de preferat
s se menin stabilitatea sistemului fiscal i s se apeleze la resurse ob inute din
mprumuturi, evitnd creterea nivelului taxrii i etcicheta de sistem fiscal instabil.
EXEMPLE
f) Elasticitatea, fllexibilitatea presupune ca sistemul de taxare s fie permanent adaptabil
necesitilor de venituri ale statului, putnd rspunde uor la schimbrile economice.
n acelai timp, caracteristicile structurale ale sistemului fiscal trebuie s fie, pe ct posibil
neschimbate perioade mai lungi de timp, pentru a nu crea incertitudine printre actorii
economici, fcnd astfel dificil de luat decizii economice, de ctrea acetia. Diminuarea
ratelor de taxare poate constitui un element important n meninere a consumului la niveluri
ridicate i diminuarea efectelor unei recesiuni, dup cum, creterea taxelor poate fi folosit cu
succes n a prentmpina creterea inflaiei n perioade de cretere prea accentuat a
economiei. EXEMPLE
Realizarea flexibilitii este determinat de realizarea a dou condiii: a.autoritile
guvernamentale trebuie s poat schimba sistemul de taxare rapid, i b.schimbarea n modul
de taxare al activelor trebuie s influeneze rapid cererea agregat (n condiiile n care
introducerea mixului nou nu este perceput ca o msur circumstanial).
O msur fiscal trebuie pe ct posibil s rspund regulii elasticit ii inverse, ceea
ce nseamn c pentru a obine o eficien ridicat trebuie fiscalizate acele asiete cel mai
puin mobile geografic - taxarea locuinelor, taxarea imobilizrilor ntreprinderilor (de
tipul taxei pe stlp), taxarea consumului pentru bunuri cu cerere inelastic, taxarea
terenurilor, a autovehiculelor62, etc. n cazul taxelor asupra veniturilor, dac avem un
coeficientul de elasticitate subunitar, atunci, orice cretere a ratei de impozitare duce la
62

Antoine Bozio, Julien Grenet, Economie des politiques publiques, p.45, Edition La Decouverte, Paris, 2010.

206

creterea veniturilor fiscale, i dac, dimpotriv, acesta este supraunitar atunci efectul este
invers.
Creterea randamentului fiscal al unui sistem de impozitare prin cre terea presiunii
fiscale are anumite limite, ntre care putem enumera63:
1.limite tehnice: n general, n statele dezvoltate, cteva categorii de impozite asigur 2/3
din totalul veniturilor publice. Acestea sunt impozitele pe venituri i impozitele pe consum.
Astfel, aceast concentrare face dificil orice cretere a presiunii fiscale, dup cum, avnd
n vedere nivelul ridicat al presiunii fisale din UE este practic imposibil creterea acesteia
fr a se pierde venituri la buget.
2.limite psihologice: un nivel ridicat al impozitrii, va mri tendina fraudare, creend
senzaia unui sistem fiscal confiscatoriu, dei, n acelai timp, contribuabilii doresc s
primeasc un numr mai ridicat de utiliti de la stat. Sistemele fiscale moderne sunt n
general, sisteme a cror funcionare eficient se datoreaz consimmntului populaiei la
taxare. Acest aspect psihologic este determinant n relaia dintre administraia statului i
contribuabil deoarece, acesta din urm, ntr-un prim pas, nu vede utilitatea direct a
sistemului de impozitare. Mai mult, consimmntul la impozitare este determinat i de
performanele sau eecurile anterioare ale administraiei publice. Lipsa de eficien n
diminuarea inegalitilor, a srciei, n creterea gradului de securitate, percepia negativ
asupra modului de alocare a resurselor necesare pentru derularea contractelor publice,
corupia la nivel nalt, diminueaz serios ansele la o atitudine pozitiv fa de o anumit
msur fiscal. n egal msur, o presiune fiscal mai ridicat asupra unei categorii socioprofesionale, determin o autovictimizare a acesteia n raport cu o alta, prin impozitarea
difereniat

aprnd

imaginea

public

sacrificatului.

Aceasta

imagine

sacrificatului poate fi evident i privind lucrurile din perspectiva structurii

contribuiilor fiscale n totalul veniturilor statului. Astfel, n condiiile n care de foarte
muli ani se observ o diferen major ntre veniturile din consum la bugetele publice i
cele din capital n sensul n care primele dau o cot constant mai mare dect ultimele consumatorul se poate considera un continuu sacrificat, mai ales n economiile n care
veniturile salariale sunt sczute. Dac adugm i dimensiunea contribuiilor din munc,
atunci percepia eternului sacrificat este i mai pregnant. Rezistena la impozitare
trebuie serios avut n vedere de autoriti pentru c aceasta depinde i de proieciile pe
care populaia le face cu privire la veniturile sale viitoare sau pur i simplu de dorinele
acesteia privind viitorul veniturilor proprii. Astfel, n Frana n anii 80, numeroi
contribuabili au manifestat mpotriva unei msuri fiscale ce viza impozitarea unei trane
63

Muzellec Raymond, Finances publiques, p. 552, Edition Dalloz, Paris, 2009.

207

de venituri cu 65%, n condiiile n care, cei mai muli dintre acetia nu deineau o asiet
fiscal care s justifice o astfel de atitudine.Teama de un efect de contagiune a fost
probabil, mai ridicat dect argumentele logice. Consimmntul la impozit, trebuie n
mod particular luat n considerare, n spaiile economice transnaionale comune, cum este
i UE. n condiiile mobilitii accentuate pe pieele sectoriale, lipsa de consimmnt la
impozitare poate fi bine semnalizat prin evitarea impunerii n statele cu fiscalitate
ridicat i transferarea consumului, economisirii sau afacerilor n spaiile mai prietenoase
din punct de vedere fiscal. Un exemplu actual, poate ilustra relevant aseriunea de mai sus.
n urma msurii de supraaccizare a combustibililor din primvara lui 2014, diminuarea
veniturilor din aceasta surs fiscal a fost de 16% n prima lun de la aplicare, explicaia
venind din analiza comportamentului agenilor economici ce realizeaz activiti de
transport marfuri. Acetia au preferat s achiziioneze combustibil din ri cu preuri mai
sczute ale carburanilor, pentru a nu-i diminua rata rentabilitii.
Rezistena la impozitare este determinat nu numai de aspectele legate de poziia n
sistem a unei categorii socioprofesionale fa de o alta, sau de mrimea presiunii fiscale ci i
de efortul fcut pentru conformitate, de efortul fcut pentru plata impozitelor, msurabil
n timpul sacrificat activitii productive pentru a ndeplini procedurile administrative
necesare acestei sarcini. Reformulare
Administraiile fiscale, n urma introducerii n activitatea de furnizare a bunurilor sociale,
a principiilor noului managerialism public, duc o activitate din ce n ce mai consistent i
coerent de comunicare i de relaii publice, prin care urmresc o apropiere a relaiilor cu
grupurile foarte eterogene de stackeholderi. n faa problemelor ridicate de complexitatea
legislaiei fiscale, aceste instituii au realizat diverse instrumente menite s mbunteasc
att accesul la informaia fiscal, i nelegerea acesteia, ct i realizarea procedurilor
pentru plata obligaiilor fiscale. Aceste instrumente mbrac forme diverse, de la scrisori de
informare ctre contribuabil, pn la pliante i ghiduri practice sau formulare pentru
declaraii fiscale simple att ca form ct i ca limbaj, clipuri publicitare
Concluzionnd, asemenea msuri, chiar dac nu reuesc s ne fac s iubim administraia
fiscal, au rolul de a o face mai neleas.

Optimul fiscal
Abordarea n sens de optimalitate a politicilor fiscale, n lumina celor discutate pn
acum, poate fi realizat pornind de la urmtoarea ntrebare: Care este setul de politici
fiscale care permite atingerea att a obiectivelor de echitate ct i a celor de eficien? sau
208

putem s reformulm astfel: Ce politici fiscale asigur att satisfacerea obiectivelor statului
bunstrii ct i creterea ncasrilor bugetare? Indiferent cum punem ntrebarea,
rspunsul nu este deloc facil. Abordarea normativ, exprimat mai sus ne poate ajuta n
creearea design-ului (echitatea i eficiena trebuie s fie deopotriv vizate), de asemenea
analiza evidenelor istorice, poate fi un proxy important pentru scopul urmrit. Putem
urmri, de pild, dac ntr-o anumit perioad de timp poate fi stabilit o legtur
semnificativ ntre nivelul taxrii i nivelul conformrii la impozitare (nivelul evaziunii).
Putem observa apoi dac scderea impozitelor contribuie nu numai la creterea PIB, dar i
la diminuarea inegalitilor de venituri (prin redistribuire direct sau indirect). Apelul la
modificarea coeficientului Ginni ne poate ajuta n acest sens. Apoi, urmrirea rspunsului
dat de grupuri eterogene de pe piaa muncii la un stimulus fiscal poate fi de ajutor pentru a
ne apropia de un rspuns la aceast problem. Avnd n vedere c orice impozit provoac
distorsiune alocativ este mai bine s simplificm structura fiscal, provocnd o
distorsiune mai mare cu un singur sau cu cteva impozite sau este mai bine s o
complicm, producnd distorsiuni mai reduse?
n rndurile anterioare am vzut cteva aspecte ale eficienei taxrii. Ele apar sub forma
unei TO DO LIST, care ne spune CE TREBUIE s urmrim, pentru o politic fiscal
eficace dar nu i CUM trebuie s procedm. Nu ne spune i care este STUCTURA
OPTIM a unui sistem de taxare.
1.De ajutor ne poate fi n primul rnd apelarea la conceptul de eficien paretian.
O situaie de optimalitate paretian este aceea n care dat fiind o situaie alocativ
oarecare, mbuntirea situaiei alocative a unei entiti nu poate fi obinut dect prin
nrutirea situaiei alocative a altei entiti.
Lund n considerare aceast constrngere, putem afirma c o structur fiscal este optim
dac i numai dac nu exist nicio alt structur alternativ care poate determina o situaie
alocativ mai bun pentru cineva fr a nruti situaia alocativ a altcuiva.
Desigur o asemenea definiie acceptat, ne arat implicit c nu putem vorbi de o singur
structur optimal, ntr-un cadru economic dat o compilaie de taxe putnd fi la fel de
optim din punct de vedere paretian ca i a o alta. Aceasta nu nseamn c o asemenea
declaraie de principii nu poate fi transpus ntr-o realitate a guvernrii. Pentru aceasta
trebuie s aducem n prim plan conceptul de funcie social a bunstrii. Acesta ne arat
care este nivelul de bunstare social corespunztor unor niveluri specifice de utilitate
atinse de membrii societii. Cum funcia social a bunstrii este diferit neleas att n
perioade de timp diferite ct i n societi diferite, rezult c pot fi realizate combinaii de

209

funcii sociale ale bunstrii i structuri de taxare. Dac este mai simplu putem apela la o
analogie: gndii-v ce a-i mncat ieri i alaltieri, i facei comparaie cu ce a-i mncat
azi. De cele mai multe ori, structura meselor difer. De ce ? Combinaia de utiliti
diferite obinute din structurile diferite ale meselor ne oblig s facem asta. ntr-o zi avem
nevoie de mai muli carbohidrai, n alta de mai multe proteine sau glucide. Aa se
ntmpl i cu funciile de utilitate social, ele sunt diferite pentru c modificrile nevoilor
din societate o cer.

Eficiena i echitatea pot fi consubstaniale? Evidena rilor scandinave.

Una din frazele des auzite legate de politica fiscal este acceea c o rat ridicat a
fiscalitii care poate diminua inegalitatea veniturilor nainte de fiscalizare distruge
iniiativa privat i implicit creterea eficient a economiei. Simplu de neles conceptual,
fraza de mai sus nu este simplu de demonstrat nici cu argumente istorico-economice i nici
cu evidene statistice au jour.
Economia realului, aduce argumente serioase ce pot falsifica modelul, a crui teorem am
enunat-o mai sus.
Urmtaorele exemple fisureaz, n opinia noastr, temeinicia enunului de mai sus.
Dup cum statisticile instituiilor internaionale evideniaz rile scandinave sunt exemple de
consubstanialitate ntre rate mari ale fiscalitii i rate mari ale creterii economice.
rile scandinave au drept surs a bunstrii economii puternice i eficiente. Simpla analiz
a datelor statistice arat acest lucru. Danemarca, n 2014 avea un PIB pe cap de locuitor de
45.600. Suedia de 44.300, Norvegia de 73.400, iar Finlanda de 37.400.
rile respective se numr printre economiile cu cele mai mari venituri publice ca procent
din PIB. Danemarca are o pondere de 50% venituri publice n PIB, Suedia, 43,7%,
Norvegia 39%, iar Finalanda 44%, n 2014. Aceste ri au, de asemenea i printre cele mai
mari rate ale impozitrii veniturilor personale. Rata n Danemarca este de 55.6%, n
Suedia, 56.9%, Finalanda 51.5% i Norvegia 39.9%.
Ce st la baza acestei situaii atipice am putea spune, n care ratele mari ale impozitrii nu
diminueaz dezvoltarea economic?
Profesorul Kleven de la London School of Economics sugereaz cteva explicaii: 64
Un prim rspuns sugereaz c veniturile ridicate ale statului din taxare sunt obinute
datorit modului n care este declarat asieta. n aceste ri asieta unei persoane este

64

KLEVEN, Henrik Jacobsen (2014), How can Scandinavians tax so much? , in Journal of

Economic Perspectives, vol. n4.

210

declarat de ctre teri, angajatori, n numele angajailor i clienilor. Aceast modalitate

de declarare face ca evaziunea fiscal s fie apropiat de zero.
Eficiena sistemic a sistemului de taxare este determinat i de faptul c n aceste
ri birocraia-fiscal este cea mai redus din rile dezvoltate. Acest fapt nseamn c o
firm de mrime medie va petrece un timp mai redus pentru a face pli de taxe i
contribuii ctre stat, dect o firm de aceeai mrime din alte ri dezvoltate.
O a doua explicaie este una culturalist, anumite studii artnd c extraordinara
conformitate la impozare se datoreaz unei ncrederi reciproce puternice existente ntre
membrii societii. Alturi de aceasta ncrederea n instituiile statului este un criteriu
important pentru conformitatea la impozitare. ntr-o cercetare realizat n 2015 privind
reputaia a 27 instituii publice suedeze, realizat de institutul de cercetri de pia TNS
Sifo, Agenia fiscal suedez, era pe locul trei privind reputaia, instituiilor publice.
Serviciile pentru clieni acordate de aceasta i contribuia deosebit la dezvoltarea societii
au fost ntre criteriile cu scorurile cele mai mari acordate de ceteni.
rile scandinave finaneaz servicii sociale care sprijin activitatea ocupat a cetenilor.
De pild programele de ajutor pentru btrni i pentru ngrijirea copiilor sunt
implementate pentru a sprijini cariera persoanelor ocupate sau pentru a ajuta persoanele
care si-au pierdute recent locurile de munc. Nu acelai safety net este acceptat pentru
persoanele aflate n omaj pe termen lung.
Desigur, n contrapartid putem afirma c i rile scandinave au operat diminuri ale
taxelor n ultimii ani, dar i c aceste ri au economii de pia foarte bine dezvoltate.

Principii de politic economic:

Sistemul fiscal poate fi utilizat i cu alte scopuri dect cele de echilibru bugetar. Sistemele
fiscale pot fi utilizate de autoriti pentru:

Promovarea unor ramuri economice i diminuarea activitilor lucrative nefiscalizate.

Autoritile publice pot utiliza politica fiscal pentru a determina o cretere a
produciei de bunuri sau servicii n ramuri economice cu potenial ridicat pentru
creterea economic. n anumite sectoare de activitate, statul utilizeaz rate diferite ale
tva-ului ca o modalitate de lupt mpotriva produciei de servicii nedeclarate i deci
nefiscalizate, n timp ce diminuarea tva-ului n altele, poate determina creterea ratelor
de activitate. Astfel, n domeniul HORECA, diminuarea tva-ului poate conduce la
creterea consumului pachetelor de servicii turistice, determinnd creterea activitii

211

n aceste sectoare, favoriznd astfel i ocuparea. Pentru firmele productoare de

venituri i n alte state, n sistemul fiscal din Romania se folosete procedura creditului
fiscal prin care impozitul pe profit pltit n ara strin, se deduce din impozitul pe
profit determinat n ar.

Corectarea externalitilor negative i promovarea activitilor productoare de externaliti

pozitive.
n primul caz, utilizarea unei taxe contra polurii reprezint o modalitate de intervenie
tipic, n economiile contemporane, alturi de utilizarea sistemului de accizare pentru
produse duntoare sntii. Principiul poluatorul pltete a fost adoptat nc din
1972, n Codul mediului, fiind asimilat ca un principiu economic, ce solicit impunerea
suplimentar a veniturilor ce deriv din activiti economice poluante. n cel de al doilea,
creearea unor enclave economice favorizate din punct de vedere fiscal pentru
desfurarea unor activiti economice cu ctiguri sociale mari reprezint o alt practic
fiscal des ntlnit.

ncurajarea sau descurajarea unor activiti cu obiective de tip social, demografic, ce vizeaz
dezvoltarea durabil, creterea incluziv, ori cercetarea tiinific sau diminuarea
dependenei de finanarea extern.
OECD (2015), consider c fiscalitatea este un antidot mpotriva otrvii dependenei rilor
n curs de dezvoltare de finanele concesionale externe, oferind viabilitatea i perenitatea
bugetar promovrii creterii economice. Fiscalitatea contribuie la ntrirea contractului
social cu cetenii, contribuind i la dezvoltarea unor instituii publice eficace i
responsabile de aciunile lor, arat n continuare studiul menionat mai sus.65
Reducerea TVA pentru construcia de locuine sociale, exonerri de la impozitare sau

creterea nivelului deducerilor fiscale pentru familiile cu mai muli copii, neimpozitarea
sumelor utilizate pentru economii la fonduri de pensii sunt exemple comune din practica
fiscal naional. Utilizarea creditului fiscal66 pentru: activiti precum izolarea termic a
locuinelor i folosirea energiei regenerabile sau pentru activitile de cercetare ale
ntreprinderilor, reprezint alte exemple de utilizare a politicii fiscale pentru obiective
economice i sociale. Exonerarea de plat a impozitului funciar pentru cldirile si instalatiile
care au drept scop producerea energiei i biogazului prin metoda metanizrii sau creditul
fiscal pentu tranziia energetic sunt alte msuri fiscale dedicate dezvoltrii durabile. Putem
aduga acestora scutirea de plata impozitului pe profitul reinvestit n utilaje de producie.
65

OECD, Cooperation pour le developpment,, p.107, 2015

Creditul fiscal reprezint un stimulus fiscal prin care se permite reducerea unui impozit, prin rambursare. Creditul
fiscal este o metod direct de reducere a datoriei fiscale. El se poate aplica att persoanelor impozabile, ct i celor
neimpozabile.
66

212

Statul ncurajeaz prin sistemul fiscal activitile de cercetare dezvoltare. Studiul realizat
n 2014 de Deloitte, privind politicile fiscale naionale pentru cercetare dezvoltare (Global
survey of R&D tax incentives), arta c n cele 30 de state analizate, se ncuraja prin diverse
stimulente fiscale, activitile de cercetare dezvoltare.
Concluzii:
Politicile fiscale actuale trebuie s in seama de un set de constrngeri structurale, ce fac
din sarcina autoritilor fiscale de creare a unui sistem fiscal sustenabil, un exerciiu
extrem de complex, cu soluii dificil de pus n practic i nu de puine ori contradictorii.
Dei pare un exerciiu de schimbare de furnizor (un furnizor privat de educaie teriar este
nlocuit sau parial nlocuit de un furnizor public, prin veniturile puse n comun de
membrii societii), msurile fiscale nu sunt nicidecum aa de neutre cum lsam s se
cread mai sus. Un impozit oarecare nu ar avea, conjunctural, o importan mai mare sau
mai mic. Schimbarea de sistem de impozitare sau incrementalismul bugetar nu ar avea
nici o relevan asupra ocuprii sau ofertei de bunuri pe pia, dup cum nu ar avea nicio
relevan asupra economisirii i consumului. Dac ar exista nutralitate fiscal, substituirea
ntre impozite nu ar avea efecte asupra economiei reale.
Msurile fiscale ns, conduc la pierderi de bien etre, la ineficien alocativ, n sensul
conceptualizat de Vilfredo Pareto. Introducerea unei taxe conduce la pierderi economice
att pentru consumatori ct i pentru productori. O tax pe consum determin o cretere
a preurilor i a cantitilor tranzacionate pe pia. Cu ct vor fi mai mari cantitile
neschimbate ca urmare a aplicrii taxei pe vnzri, cu att mai mare va fi pierderea
economic, ceea ce ne determin s afirmm c elasticitile cererii i ale ofertei sunt primii
determinani ai pierderii economice.
Ineficiena alocativ sau pierderea economic poate fi analizat prin utilizarea triunghiului
lui Harberger, aa cum am artat la evaluarea principiului efiienei fiscale.
Pierderea economic indus de o msur fiscal, nevoia de a urma principii de
justiie social, nevoia de eficien n taxare sau dorina de a rspunde unor nevoi
particulare sociale, reprezint constrngeri importante pentru autoriti n construcia
fiscal.
Un impozit forfetar sau un impozit pe asiete inelastice poate constitui un factor
important pentru diminuarea ineficienei alocative, dar el nu satisface criterii de justee
social sau de politic economic, deoarce veniturile statului nu ar fi suficiente s satisfac
nevoia de bunuri sociale sau s influeneze comportamente dezirabile pentru societate.

213

Creditul fiscal pentru activiti dezirabile pe termen lung (pentru activitile de

cercetare dezvoltare), chiar dac pare, principial necesar, tot trebuie s lase loc unei
evaluri atente a avantajelor economice, deoarece creterea creditului fiscal n aceast
zon, necesit creterea fiscalitii n altele, tocmai pentru asigurarea banilor necesari
subvenionrii R&D.
Echitatea impozitrii este un alt element ce asigur succesul unei politici fiscale. Ea
este un element important pentru asigurarea consimmntului la impozitare, dar nu mai
asigur neutralitatea, deoarece va trebui aplicat un sistem progresiv de impozitare a
veniturilor. Tot principiile de echitate impun impozitarea tuturor veniturilor, dar nu de
puine ori, exonerarea de la plat a unor asiete ale impozitului greu de evaluat, asigur
eficien mai mare prin diminuarea costurilor administrative. De pild, o modificare a
codului fiscal din 2013, impozita, n agricultur,dup cum urmeaz:
Pentru patru vaci trebuia s plteasc un impozit de 145 de lei pe an, pentru 10 porci achita
statului aproape 36 de lei, iar pentru 5 hectare de gru i porumb datora statului 215 lei.
Pentru un hectar de legume cultivate n cmp pltea 320 lei, iar pentru un hectar de vi-devie 110 lei.
Principiul echitii, dei este cel mai bine slujit de impozitarea progresiv a
venitului poate constitui, aa cum arat unele analize empirice realizate de OECD, un
element ce contribuie la diminuarea ritmului de cretere economic. Aceeai concluzie este
asumat de OECD i pentru impozitele pe profiturile societilor.
Analiza sistemelelor i politicilor fiscale din perspectiva utilizrii principiilor fiscale n
construirea acestora permite totui, formularea unor condiii de ameliorare a politicilor
fiscale prin:
1.reducerea distorsionrilor asupra comportamentelor economice determinate de taxarea
economiilor i a activitilor ntreprinderilor.
2.stabilirea unui echilibru mai bun ntre eficien i echitate n impunerea muncii i
consumului.
3.creterea puterii de politic fiscal a colectivitilor locale.67
4.utilizarea unor msuri - tandem de cretere a asietei, dar de diminuare a ratei
impozitrii.
5.privilegierea asietelor inelastice.

Politica fiscal n Uniunea European

67

OECD, Perspctives economiques de lOECD, p.185, 2001.

214

Uniunea European este o zon fiscal caracterizat printr-o rat medie a fiscalitii foarte
ridicat fa de alte spaii economice dezvoltate. De asemenea ea se caracterizeaz
printr-o mare eterogeneitate datorat cadrelor fiscale naionale, aa cum ne arat,
an dup an, lucrrile elaborate de EUROSTAT. Chiar dac pare c aceast varietate
afecteaz integrarea european, Comisia european consider c o politic fiscal
armonizat total nu este necesar n Uniunea European. n documentul Politica
fiscal a Uniunii Europene- Prioriti pentru anii urmtori (2001), Comisia considera
c armonizarea fiscal total a statelor UE nu este necesar. Totui politicile fiscale
naionale care in cont doar de situaia i necesitile naionale pot produce
incoeren i abuzuri n fiscalitatea transfrontalier (dubl impunere sau alte
categorii de discriminri). Din acest motiv n anumite cazuri este necesar o
anumit coordonare a politicilor fiscale naionale. Un minimum de coordonare este
necesar i pentru a mpiedica eroziunea bazei fiscale. Din dorina de a atrage
investitori sau de a pstra afaceri n rile respective, autoritile fiscale naionale
pot diminua nivelul fiscalitii pn la a-i crea probleme de echilibru bugetar. Un al
treilea domeniu de coordonare este acela al diminurii costurilor pentru
conformitate

simplificarii

procedurilor,

pentru

firmele

cu

activiti

transfrontaliere. Politici fiscale coordonate au fost pn acum utilizate n privina

TVA, accizelor, taxelor pe autovehicule i impozitelor asupra societilor.

Clasificarea impozitelor
A. n funcie de trsturile de fond i de form:
1. Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina unor persoane fizice sau/i juridice,
n funcie de veniturile sau averea acestora, pe baza cotelor legale de impunere i se
percep direct de la subiectul impozitului la anumite termene precis stabilite. De regul,
n cazul acestor impozite, subiectul i suportatorul impozitului sunt una i aceeai
persoan.
215

Pe baza criteriilor care stau la baza aezarii impozitelor directe, acestea se grupeaz
n:
a) impozite reale (obiective, pe produs), care:
o

se stabilesc n legtur cu deinerea unor obiecte materiale (cum sunt

pamntul, cldirile, magazinele etc.), fcndu-se abstracie de situaia
personal a subiectului impozitului;

au cunoscut o larg aplicabilitate n perioada capitalismului premonopolist,

dar ele se practic i n prezent n cazul cldirilor, terenurilor ocupate de
cldiri, exploatrilor agricole;

n aceast categorie se includ:

o

impozitul funciar;

impozitul pe cldiri;

impozitul pe activiti industriale, comerciale i profesii libere;

impozitul pe capitalul mobiliar sau bnesc.

b) impozite personale (subiective), care:

o

se aeaz asupra veniturilor sau averii avndu-se n vedere i situaia

personal a subiectului impozitului;

n aceast categorie se includ:

o

impozitele pe veniturile persoanelor fizice;

impozitele pe veniturile societilor de capital;

impozitele pe averea propriu-zis;

impozitele pe circulaia averii;

impozitele pe sporul de avere.

2. Impozitele indirecte se percep cu ocazia vnzrii unor bunuri i al prestrii unor

servicii, fiind vrsate la bugetul public de ctre productori, comerciani sau prestatori
de servicii i suportate de ctre consumatorii bunurilor i serviciilor impozabile.
n cazul acestor impozite, prin lege, se atribuie calitatea de subiect al impozitului altei
persoane

fizice

sau

juridice

dect

suportatorului

acestora.

n funcie de forma lor de manifestare, impozitele indirecte se grupeaz n:

o

taxe de consumaie;

venituri care provin de la monopolurile fiscale;

216

taxe vamale;

taxe de timbru i de nregistrare.

B. Obiectul asupra crora se aeaz:

1.

Impozite pe venit;

2.

Impozite pe avere;

3.

Impozite pe consum (sau pe cheltuieli).

C. Scopul urmrit de stat prin introducerea lor:

1. Impozite financiare, instituite de stat n scopul realizrii de venituri necesare
acoperirii cheltuielilor statului (cum sunt, de exemplu, impozitele pe venit, taxele de
consumaie

etc.).

2. Impozite de ordine, introduse de stat n scopul limitrii unei activiti anume sau n
vederea realizrii unor obiective nefiscale cum sunt, de exemplu, introducerea unor
accize ridicate asupra consumului de alcool i tutun sau utilizarea unor taxe vamale
antidumping n scopul limitrii importului anumitor mrfuri ce au pre de dumping.
D. Frecvena cu care se realizeaz - percep la buget:
1. Impozite permanente (ordinare), care se percep cu regularitate (de regul, anual),
fiind

nscrise

cadrul

fiecrui

buget

public.

2. Impozite incidentale (extraordinare), care se instituie n situaii excepionale (cum ar

fi, de pild, n situaii de criz i rzboi) i se percep o singur dat, motiv pentru care
ele nu sunt nscrise n bugetul public.
E. Instituia care le administreaz:
1. n statele de tip federal
1. impozite federale;
2. impozite ale statelor, landurilor, cantoanelor, regiunilor sau
provinciilor membre ale federaiilor;
3. impozite locale, ale departamentelor, provinciilor sau judeelor,
ale municipiilor, oraelor i comunelor.

217

2. n statele de tip unitar:

1. impozite ale administraiei centrale de stat;
2. impozite locale, ale organelor administrativ-teritoriale.

218

CAPITOLUL 11
IMPOZITELE DIRECTE
Elemente de analiz:

Caracteristicile impozitelor directe .

Impozitele reale.

Impozitele personale.

Caracterizare general

In decursul timpului, impozitele directe au evoluat o dat cu dezvoltarea economiei,

ele stabilindu-se pe diferite obiecte materiale, genuri de activiti, pe venituri sau pe
averi.

Sunt individualizate.

Constituie cea mai veche form de impunere. n primele decenii ale secolului al XXlea, impozitele aezate pe obiecte, materiale i genuri de activiti (adic impozitele
de tip real) au fost nlocuite treptat cu impozitele stabilite pe diferite venituri
(salarii, profit, renta) sau pe avere (mobiliar sau imobiliar), adic cu impozite de
tip personal.

ncepnd cu ultimele decenii ale secolului al XIX-lea, datorit creterii continue a

cheltuielilor publice, sporul de venituri realizat de stat prin introducerea
impozitelor personale nu a fost suficient pentru acoperirea acestora, astfel nct s-a
recurs i la impunerea indirect.

Deoarece impozitele directe sunt nominative, reglementate n funcie de mrimea

venitului sau a averii i au termene de plat stabilite i cunoscute n anticipaie, ele
sunt preferabile fa de impozitele indirecte.

avantaje:
o

constituie venituri sigure pentru stat, cunoscute din timp i pe care se

poate baza la anumite intervale de timp;

219

ndeplinesc obiective de justiie fiscal, deoarece sunt exonerate

veniturile necesare minimului de existen;

se calculeaz i se percep relativ uor.

dezavantaje:
o

nu sunt agreabile pltitorilor;

se apreciaz c nu sunt productive, deoarece conducerile statelor nu

ar avea interes s devin nepopulare, prin creterea acestor impozite;

pot genera abuzuri n ceea ce privete aezarea i ncasarea

impozitelor.

Impozitele directe pot fi reale i personale.

Impozitele reale
Impozitele reale au fost larg utilizate n perioada capitalismului ascendent.
n primele stadii de dezvoltare a capitalismului, cnd pamntul reprezenta principalul mijloc
de producie, n anumite ri europene a fost introdus impozitul funciar (pe pamnt).
Mrimea acestui impozit se stabilea pe baza unor criterii ca, de exemplu:
o

numrul plugurilor utilizate n vederea lucrrii pamntului;

suprafaa terenurilor cultivate;

calitatea terenurilor cultivate;

mrimea arenzii;

preul pmntului etc.

Utilizarea acestor criterii, n stabilirea impozitului funciar, nu permitea stabilirea real i

corect a capacitii de plat a proprietarului funciar, deoarece se aveau n vedere numai
unii dintre factorii care influenau nivelul produciei agricole. De aceea, un pas important
n stabilirea mai aproape de realitate a impozitului funciar l-a reprezentat introducerea
cadastrului.
Cadastrul reprezint att aciunea de descriere a bunurilor funciare din fiecare localitate,
cu precizarea veniturilor pe care le produc, ct i registrele n care figureaza nscrii
contribuabilii cu bunurile lor, pe baza crora se stabileau impozitele directe. Cadastrul
este, de fapt, starea civil a terenurilor i a fost folosit nu numai pentru impozitul funciar,
ci i pentru alte impozite denumite cadastrale.

220

n afar de pamnt, impozitul real s-a calculat i pentru cldiri n funcie de destinatia lor
(locuine, magazine, birouri etc.).
Stabilirea impozitului pe cldiri avea la baz, de asemenea, anumite criterii, cum sunt:
o

numrul i destinaia camerelor;

suprafaa construit;

numrul uilor, ferestrelor i al courilor;

suprafaa curii;

mrimea chiriei etc.

Utilizarea acestor criterii nu asigur o imagine clar asupra mrimii obiectului impozabil,
iar impunerea devenea inechitabil,
datorit dezvoltrii manufacturilor, a fabricilor, a comerului i a altor activiti libere,
numrul meteugarilor, fabricanilor, comercianilor i liber-profesionitilor a crescut.
Pentru impunerea acestora, a fost instituit impozitul pe activitile industriale, comerciale i
profesiile libere, care avea la baza stabilirii lui, de asemenea, anumite criterii de ordin
exterior, ca de exemplu:
o

mrimea localitii n care se desfurau aceste activiti;

natura ntreprinderii (atelier, fabric, comer cu ridicata, comer cu

amanuntul etc.);

mrimea capitalului;

numrul lucrtorilor;

capacitatea de producie;

forta motrice folosit etc.

Nici acest impozit nu era aezat n funcie de capacitatea contributiv a pltitorului i nu

asigura echitate fiscal.
Dezvoltarea industriei i comerului a generat extinderea relaiilor de credit, a activitii
bancare i a comerului cu hrtii de valoare. n aceste condiii a aprut o categorie de
persoane care s-a ocupat cu plasarea propriilor capitaluri bneti n operaii speculative,
iar pentru impunerea acestora s-a introdus impozitul pe capitaluri bneti. Acest impozit se
stabilea fie pe baza sumei dobnzilor pe care debitorul le platea pentru capitalul luat cu
mprumut, fie n funcie de volumul dobnzilor pe care creditorul le ncasa pentru capitalul
acordat

cu

mprumut.

i acest impozit a avut un randament fiscal sczut, deoarece att debitorul ct i creditorul

221

nu erau interesai s informeze corect organele fiscale despre relaiile de credit existente
ntre ei, pentru a se sustrage de la obligaiile de plat.
Unele impozite de tip real se practic i n prezent ntr-o serie se ri n curs de dezvoltare
(n special exploataiile agricole sunt supuse unor impozite de tip real).
Impozitele personale
n a doua jumtate a secolului al XIX-lea i n primele decenii ale secolului al XX-lea, n
diverse ri s-a trecut de la impozitul de tip real la cel de tip personal.
Spre deosebire de cele reale, impozitele personale privesc n mod direct persoana
contribuabilului.
nlocuirea impunerii reale cu impunerea personal se datoreaz mai multor cauze, astfel:
o

n primul rnd, muncitorii din perioada capitalismului ascendent fiind

lipsiti de proprieti funciare, cldiri sau capitaluri mobiliare nu
puteau fi supui la plata impozitelor reale; n schimb ei suportau greul
impozitelor indirecte;

n al doilea rnd, trecerea la impozitele personale a devenit o

necesitate, deoarece impozitele indirecte erau tot mai greu de suportat
de cei cu venituri mici.

Drept urmare, s-a recurs la o anumita difereniere a sarcinii fiscale, n funcie de mrimea
veniturilor sau a averii i de situaia personal a fiecrui pltitor, ceea ce a marcat, de fapt,
trecerea la sistemul impozitelor personale.
Impozitele personale se ntlnesc sub forma:
o

impozitelor pe venit;

impozitelor pe avere.

Impozitul pe venit
Forma de baz a impozitelor personale, impozitele pe venit, au fost introduse n perioada
cnd s-a nregistrat o difereniere suficient a veniturilor realizate de diferite categorii
sociale. Practic, introducerea acestor impozite a fost posibil cnd muncitorii i funcionarii
realizau venituri sub forma salariilor, cnd industriaii, comercianii i bancherii realizau
venituri

sub

forma

profitului,

iar

proprietarii

funciari

sub

forma

rentei.

222

n calitate de subiecte ale impozitului pe venit apar att persoanele fizice, ct i cele
juridice care realizeaz venituri din diferite surse.
Impozitul pe veniturile persoanelor fizice
La plata acestui impozit sunt supuse persoanele fizice care au domiciliul sau rezidena
ntr-un anumit stat, precum i persoanele nerezidente care realizeaz venituri din surse
aflate

pe

teritoriul

acelui

stat,

cu

unele

excepii

prevzute

de

lege.

De la plata impozitului pe venit sunt scutii, frecvent, suveranii i familiile regale,

diplomaii strini acreditati n ara respectiv (cu condiia reciprocitii), uneori militarii,
instituiile publice i persoanele fizice care realizeaz venituri sub nivelul minimului
neimpozabil.
Obiectul impozabil l reprezint veniturile obinute din industrie, agricultura, comer,
bnci, asigurri, profesii libere etc. de ctre proprietari, ntreprinzatori, mici meteugari,
muncitori, funcionari, liber-profesioniti.
Venitul impozabil reprezint suma care rmne dup ce se efectueaz anumite sczminte
din venitul brut, cum sunt:
o

cheltuielile de producie;

sumele prelevate la fondul de amortizare i la cel de rezerv;

primele de asigurare pltite;

dobnzile pltite pentru creditele primite;

cotizaiile la asigurrile de boal, de accidente i omaj, precum i la

casele de pensii;

pierderile provocate de calamiti naturale etc.

De regul, impozitul pe venit este o impunere individual, fiind aezat pe fiecare persoan
care a realizat venituri. Exista i situaii cnd veniturile se obin n comun de mai multe
persoane i nu pot fi individualizate (cum ar fi de pild impozitul agricol).
n aceste situaii, impozitul de plat se stabilete fie cu luarea n considerare a unor factori
sociali (starea civil a pltitorului de impozit, vrsta, numrul persoanelor aflate n
ntreinerea

sa

etc.)

fie

fr

se

in

cont

de

acetia.

n practica fiscal se ntlnesc dou sisteme de aezare a impozitelor pe veniturile

persoanelor fizice, i anume:

223

1. sistemul impunerii separate care presupune fie o impunere difereniat

pentru fiecare categorie de venit n funcie de natura acestuia, fie
instituirea mai multor impozite, care vizeaz fiecare n parte venitul
obinut dintr-o anumit surs;
2. sistemul impunerii globale care presupune cumularea tuturor
veniturilor realizate de o persoana fizic, indiferent de sursa de
provenien i supunerea venitului cumulat unui singur impozit.
Impunerea global a veniturilor realizate de persoanele fizice este cea mai des ntlnit, ea
utilizndu-se n ri ca: SUA, Germania, Frana, Italia, Belgia, Marea Britanie, Ungaria,
.a.
Pentru stabilirea impozitului pe veniturile persoanelor fizice se utilizeaza cote
proporionale sau progresive. Cea mai frecvent utilizat este impunerea n cote progresive pe
trane de venit. Astfel, n SUA se utilizeaz dou cote de impozit, respectiv 15% pentru cei
care realizeaz venituri ntre 2.001-30.000 dolari i 28% pentru cei cu venituri mai mari de
30.000 dolari.
n Japonia nivelul progresivitii ajunge pn la 50%, iar n Australia pn la 60%.
De regul, impozitul pe veniturile persoanelor fizice se stabilete anual, pe baza declaraiei
de impunere ntocmite de subiectul impozitului. Dup stabilirea impozitului datorat
statului, acesta se nregistreaz n debitul contribuabilului n registrul de rol. De regul,
ncasarea impozitului stabilit asupra veniturilor din salarii, dobnzi, rente .a. se realizeaz
prin stopaj la surs, iar impozitul asupra celorlalte venituri se ncaseaz direct de la
contribuabili.
Se supun impozitului pe venit urmtoarele categorii de venituri:
o

Veniturile din salarii;

Veniturile din activiti independente;

Veniturile din cedarea folosinei bunurilor;

Veniturile din dividende i dobnzi;

Alte venituri.

Nu sunt impozabile i nu se impoziteaza urmtoarele:

o

Ajutoarele, indemnizaiile i alte forme de sprijin cu destinaie special, acordate din

bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale,
bugetele locale i din alte fonduri publice, precum i cele de aceeai natur primite de
224

la tere persoane, cu excepia indemnizaiilor pentru incapacitate temporar de

munca, de maternitate i pentru concediul pltit pentru ngrijirea copilului n vrst
de pn la 2 ani, care sunt venituri de natur salarial;
o

Sumele ncasate din asigurri de bunuri, de accidente, de risc profesional i din altele
similare, primite drept compensaie pentru paguba suportat;

Sumele primite drept despgubiri pentru pagubele suportate ca urmare a

calamitilor naturale, precum i pentru cazurile de invaliditate sau de deces, produse
ca urmare a unor aciuni militare, conform legii;

Sumele fixe de ngrijire pentru pensionarii care au fost ncadrai n gradul I de

invaliditate, precum i pensiile de orice fel;

Contravaloarea cupoanelor ce reprezint bonuri de valoare care se acord cu titlu

gratuit persoanelor fizice conform dispoziiilor legale n materie;

Contravaloarea echipamentelor tehnice, echipamentului individual de protecie i de

lucru, alimentaiei de protecie, medicamentelor i materiilor igienico-sanitare, ce se
acord potrivit legislaiei n vigoare;

Sumele sau bunurile primite sub form de sponsorizri sau mecenat;

Alocaia individual de hran acordat sub forma tichetelor de masa, suportat

integral de angajator i hrana acordat potrivit dispoziiilor legale;

Veniturile obinute ca urmare a transferului dreptului de proprietate asupra

bunurilor imobile i mobile corporale din patrimoniul personal, exclusiv cele obinute
din transferul dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare i prilor sociale;

Sumele primite pentru acoperirea cheltuielilor de natura celor de transport, cazare,

indemnizaiei sau diurnelor acordate pe perioada delegrii i detarii n alt
localitate (n ar i n strinatate), precum i cazul deplasrii (n cadrul localitii), n
interesul serviciului, inclusiv sumele primite pentru acoperirea cheltuielilor de mutare
n interesul serviciului;

Drepturile n bani i n natur primite de militarii n termen, militarii cu termen

redus, studentii i elevii militari ai instituiilor de nvmnt militare i civile;

Bursele primite de persoanele care urmeaz orice form de colarizare sau

perfecionare profesional n cadru instituionalizat;

Sumele sau bunurile primite cu titlu de motenire sau donaie;

Veniturile din agricultur i silvicultur.

225

Impozitul anual se calculeaz prin aplicarea asupra venitului anual global impozabil a
unui barem anual de impunere, care se actualizeaz semestrial prin Hotrrea Guvernului,
n funcie de indicele de inflaie realizat pe 6 luni, comunicat de Comisia Naional pentru
Statistic.
Impozitul pe profitul persoanelor juridice
Impunerea profitului realizat de persoanele juridice este determinat de organizarea
acestora

ca

societi

de

persoane

sau

ca

societi

de

capital.

n cazul societilor de persoane, impunerea veniturilor acestora se face frecvent ca n

cazul impunerii veniturilor persoanelor fizice, deoarece este greu de realizat o demarcaie
precis ntre averea fiecreia din persoanele asociate i patrimoniul societii respective.
n cazul societilor de capital se poate efectua o demarcaie precis ntre averea personal
a acionarilor i patrimoniul societii, iar acionarii rspund pentru actele i faptele
societii

numai

limitele

prii

de

capital

pe

care

dein.

Deoarece profitul obinut de o societate de capital se repartizeaz att acionarilor (sub

form de dividende) ct i la dispoziia societii (pentru constituirea unor fonduri), putem
vorbi de:
o

profitul societii inainte de repartizare;

profitul repartizat acionarilor sub forma de dividende;

profitul rmas la dispoziia societii.

Aceasta repartizare a profitului permite luarea n considerare a mai multor modaliti de

impunere a veniturilor realizate de societile de capital, i anume:
o

o prim modalitate const n impunerea iniial a profitului total obinut i apoi,

separat, profitul repartizat acionarilor sub forma de dividende (acest sistem,
considerat clasic, se practic n: SUA, Olanda, Belgia, Luxemburg, Elveia, Suedia);

o a doua modalitate const n aceea c se impun numai dividendele, n timp ce

partea de profit lsat la dispoziia societii de capital este scutit de impozit;

a treia modalitate presupune numai impunerea prii din profit care rmne la
dispoziia societii de capital, dividendele repartizate acionarilor nefiind
impozitate;

a patra modalitate presupune impunerea separat mai inti a dividendelor

repartizate acionarilor i apoi a prii din profit rmase la dispoziia societii de
capital.

226

Pentru stabilirea venitului impozabil din venitul brut se scad:

o

cheltuielile de producie;

dobnzile pltite;

prelevrile la fondul de rezerv i la alte fonduri speciale permise de

lege etc.

n ceea ce privete impozitarea propriu-zis a profitului net obinut de societile de

capital, practica fiscal internaionala permite evidenierea urmtoarelor situaii:
o

diferenierea cotelor de impunere n funcie de proprietarul

capitalului social (ntreprinderi de stat de interes naional sau local,
societi private, societi cu capital strin);

diferenierea cotelor de impunere n funcie de natura activitilor din

care se obine profitul (aceasta situaie se ntlnete n Frana,
Germania, Ucraina, Bulgaria i Romnia);

stabilirea nivelului cotelor de impunere n funcie de cifra de afaceri a

societilor comerciale (n Marea Britanie);

utilizarea unor cote de impozit diferite, dup cum impozitul este un

venit al bugetului de stat (federal) sau al bugetelor locale (aceasta
situaie se ntlnete n Rusia, Norvegia, Portugalia, Finlanda etc.);

utilizarea unei singure cote de impunere (de exemplu n Polonia i

Ungaria 40%, Australia i Belgia 39%, Danemarca 38%, Italia
36%, Spania i Olanda 35%, Romania, 16% etc.).

n Romnia, dup decembrie 1989, sistemul de impozitare a persoanelor juridice care

realizeaz profit a cunoscut o evoluie continu, n strns legtur cu schimbrile
intervenite

derularea

reformei

economice

sociale.

n categoria pltitorilor impozitului de profit, potrivit legislaiei n vigoare, se includ

urmtoarele persoane juridice i fizice (contribuabili):
o

persoanele juridice romne pentru profitul impozabil obinut din orice surs, att
n Romnia, ct i din strinatate; n aceast categorie de contribuabili se cuprind:

regiile autonome, indiferent de subordonare;

societile comerciale, indiferent de forma de proprietate i de forma

juridic de organizare, inclusiv cele cu participare de capital strin
sau cu capital integral strin;
227

societile agricole;

organizaiile cooperatiste;

instituiile financiare i de credit;

alte persoane juridice romne.

persoanele juridice strine care desfoara activiti printr-un sediu permanent n

Romnia, pentru profitul impozabil aferent acelui sediu permanent, cum ar fi:
companiile, organizaiile, fundaiile, trusturile sau alte entiti similare.

persoanele juridice i fizice strine, atunci cnd particip, n baza unui contract de
asociere, la realizarea de activiti n scopul obinerii de profit;

persoanele juridice i fizice romne, partenere ntr-un contract de asociere care nu

d natere unei persoane juridice, pentru profitul realizat, caz n care impozitul
datorat de persoana fizic se calculeaz, se reine i se vars de ctre persoana
juridic;

instituiile publice, pentru veniturile extrabugetare obinute din activiti

economice n condiiile legii.

De la plata impozitului pe profit sunt exceptate:

o

trezoreria statului, pentru operaiunile din fondurile publice derulate prin contul
general al trezoreriei;

instituiile publice, pentru fondurile publice constituite potrivit legii finanelor

publice;

unitile economice, fr personalitate juridic, ale organizaiilor de nevztori, de

invalizi i ale asociaiilor persoanelor cu handicap;

persoanele juridice fr scop lucrativ (asociaiile, fundaiile, cultele religioase,

organizaiile sindicale, partidele politice .a..), care obin venituri din cotizaii,
contribuii bneti, donaii, sponsorizri, dobnzile i dividendele obinute din
plasarea disponibilitilor rezultate din asemenea venituri i din alte venituri de
aceeasi natur;

fundaiile testamentare;

cooperativele care funcioneaza ca uniti protejate, special organizate, potrivit legii;

instituiile de nvmnt particular acreditate, precum i cele autorizate provizoriu,

potrivit legii, pentru veniturile realizate n activitatea de invatamnt, cu conditia
utilizarii acestora pentru baza tehnico-materiala;

228

asociatiile de proprietari, constituite ca persoane juridice, pentru veniturile obinute

din activiti economice, care sunt utilizate pentru mbuntirea confortului i a
eficienei cladirilor, pentru ntreinerea i repararea proprietii comune.

in cazul Bancii Naionale a Romniei, cota de impozit pe profit este de 80% i se aplic
asupra veniturilor rmase dup scderea cheltuielilor deductibile i a fondului de
rezerv;

se impoziteaz cu o cot de 10% orice majorare a capitalului social efectuat prin

ncorporarea rezervelor precum i a profiturilor, cu excepia rezervelor legale i a
diferenelor favorabile din reevaluarea patrimoniului;

contribuabilii care au realizat venituri n valut, din export, i ncasarea acestora are loc
printr-un cont bancar din Romnia, pltesc o cot de impozit de 5% pentru partea din
profitul impozabil care corespunde ponderii acestor venituri n totalul veniturilor
realizate de contribuabil.
Profitul impozabil se determin ca diferen ntre veniturile contribuabilului i cheltuielile
aferente acestor venituri realizate cu excepia cheltuielilor nedeductibile.
Veniturile contribuabilului reprezint sumele sau valorile ncasate ori de ncasat i includ:
o

veniturile din exploatare, respectiv veniturile din vnzarea produselor,

lucrrilor executate i serviciilor prestate, din producia stocat, din
producia de imobilizri, din subvenii de exploatare, precum i alte
venituri din exploatarea curent;

veniturile financiare, respectiv veniturile din participaii, din alte

imobilizri financiare, din creane imobilizate, din titluri de
plasament, din diferene de curs valutar, din dobnzi, din sconturi
obinute, creane imobilizate i alte venituri financiare;

veniturile excepionale, ncasate din operaiuni de gestiune, din

operaiuni de capital (despgubiri, penaliti ncasate, venituri din
cedarea activelor, cote-pri de subvenii pentru investiii virate la
rezultatul exerciiului) i alte venituri excepionale.

La stabilirea profitului impozabil se iau n calcul numai cheltuielile care contribuie direct
la realizarea veniturilor i care se regsesc n costul produselor i serviciilor.

229

Cheltuielile efectuate pentru realizarea veniturilor reprezint sumele sau valorile pltite ori
de pltit, i includ:
o

cheltuielile de exploatare, respectiv cheltuielile cu materiile prime, cu

materialele i mrfurile, cheltuielile cu lucrrile i serviciile executate de teri,

cheltuielile cu personalul, cheltuielile cu impozitele, taxele i vrsmintele
asimilate, alte cheltuieli de exploatare;
o

cheltuielile financiare, respectiv cheltuielile privind titlurile de plasament

cedate, cheltuielile din diferenele de curs valutar, cheltuielile cu dobnzile,

pierderile din creanele legate de participaii, alte cheltuieli financiare;
o

cheltuielile exceptionale, respectiv cheltuielile privind operaiunile de capital i

cele privind operaiunile de gestiune.

Pentru determinarea profitului impozabil, cheltuielile sunt considerate deductibile dac
sunt aferente realizrii profitului i n limitele prevederilor legale. dac o cheltuial este
aferenta mai multor activiti, ea se repartizeaz pe fiecare activitate n parte proporional
cu veniturile realizate de fiecare din aceste activiti.
Exista, ns, anumite cheltuieli, expres prevzute de lege, care nu sunt deductibile, cum
sunt:
o

cheltuielile cu impozitul pe profit, inclusiv cele reprezentnd diferente din anii

precedenti, precum i impozitele platite n strintate;

impozitele cu retinere la sursa, platite n numele persoanelor fizice i juridice

nerezidente, pentru veniturile realizate n Romnia;

amenzile, confiscarile, majorarile de ntrziere i penalitile datorate ctre

autoritile romne, altele dect cele prevzute n contractele economice;

amenzile, penalitile sau majorrile datorate ctre autoriti strine sau n cadrul
contractelor economice ncheiate cu persoane nerezidente n Romnia;

cheltuielile de protocol care depesc limita de 1% aplicat asupra diferenei

rezultate dintre totalul veniturilor i cheltuielilor aferente, inclusiv accizele, mai
puin cheltuielile cu impozitul pe profit i cheltuielile de protocol nregistrate n
cursul anului;

cheltuielile cu diurna care depesc limitele legale stabilite pentru instituiile

publice;

230

sumele utilizate pentru constituirea sau majorarea rezervelor peste limita legal, cu
excepia celor create de bnci n limita a 2% din soldul creditelor acordate i a
fondului de rezerv potrivit Legii bancare nr. 58/1998, a rezervelor tehnice ale
societilor de asigurare i reasigurare create conform reglementrilor n vigoare,
precum i a fondului de rezerv, n limita a 5% din profitul contabil anual, pn
cnd acesta va atinge a cincea parte din capitalul social subscris sau varsat;

sumele pentru constituirea provizioanelor peste limitele legale;

sumele care depesc limitele cheltuielilor considerate deductibile, potrivit legii

bugetare anuale;

cheltuielile privind bunurile de natura stocurilor constatate lips din gestiune sau
degradate i neimputabile, precum i pentru activele corporale pentru care nu au
fost ncheiate contracte de asigurare, taxa pe valoarea adaugat aferent acestor
cheltuieli, taxa pe valoarea adaugat aferent bunurilor, altele dect cele din
producia proprie, acordate salariailor sub forma unor avantaje n natur, precum
i taxa pe valoarea adaugat nedeductibila, aferent cheltuielilor care depesc
limitele prevzute de lege;

cheltuielile de asigurare care nu privesc activele corporale i necorporale ale

contribuabilului, inclusiv asigurrile de viaa ale personalului angajat;

orice cheltuieli fcute n favoarea acionarilor sau asociatilor, inclusiv dobnzile

pltite n cazul contractelor civile, n situaia n care nu sunt impozitate la persoana
fizic;

sumele angajate la nivelul contractului de asociere n participaiune n favoarea

partenerului contractual, sub forma unor sume fixe sau cote procentuale raportate
la venit, altele dect cele rezultate pe baza decontului ntocmit;

cheltuielile de conducere i cheltuielile de administrare, nregistrate de un sediu

permanent care apartine unei persoane fizice sau juridice straine, indiferent dac sau efectuat n statul n care se afla sediul permanent sau n alta parte, care depasesc
10% din salariile impozabile ale sediului permanent din Romnia;

cheltuielile nregistrate n contabilitate pe baza unor documente care nu indeplinesc,

potrivit Legii contabilitatii nr. 82/1991, cu modificrile ulterioare, condiiile de
document justificativ;

cheltuielile de sponsorizare peste limitele prevzute de normele legale n vigoare;

231

cheltuielile cu dobnzile aferente mprumuturilor altele dect cele acordate de bnci

i de alte persoane juridice autorizate potrivit legii, care depesc dobnzile active
medii ale bncilor, comunicate de Banca Naional a Romniei;

cheltuielile cu serviciile, inclusiv de management sau consultan, n situaia n care

nu sunt justificate de un contract scris i pentru care nu pot fi verificate prestatorii
n legtur cu natura acestora;

cheltuielile determinate de diferenele nefavorabile de valoare ale titlurilor de

participare nregistrate la societatea la care se dein participaiile, cu excepia celor
determinate de vnzarea-cumpararea acestora.

Impozitul pe profit se calculeaz lunar i cumulat de la nceputul anului calendaristic prin

aplicarea

cotelor

de

impozit,

legal

stabilite,

asupra

profitului

impozabil.

Dac, n cursul anului, n anumite luni se nregistreaza pierderi i, ulterior, profit,

pierderea se recupereaz din profitul realizat n urmtoarele luni. dac se nregistreaza o
pierdere anuala, aceasta se recupereaza din profitul obinut n urmtorii 5 ani, iar
pierderea fiscala , datorata divizarii sau fuziunii contribuabililor (persoane juridice), nu se
recupereaza.
Impozitul pe profit se plateste trimestrial, pn la data de 25 inclusiv a primei luni din
trimestrul urmtor, cu exceptia Bancii Naionale a Romniei i a societilor bancare care
efectueaza pli lunar, pn la data de 25 inclusiv a lunii urmtoare celei pentru care se
calculeaza impozitul.
Contribuabilii, cu excepia Bancii Naionale a Romniei i societilor bancare, au
obligaia s plteasc n contul impozitului pe profit pentru trimestrul IV, pn la data de
25 ianuarie inclusiv a anului urmtor, o sum egal cu impozitul calculat i evideniat pe
lunile octombrie i noiembrie, iar pentru luna decembrie adauga o sum echivalent cu
impozitul calculat pentru luna noiembrie. Ulterior, se efectueaz regularizarea pe baza
datelor din bilanul contabil, pn la termenul prevazut pentru depunerea bilanului
contabil.
n cursul anului fiscal, contribuabilii sunt obligati sa depuna declaratia de impunere pn
la termenul de plata al impozitului inclusiv, urmnd ca dup definitivarea impozitului pe
profit, pe baza datelor din bilantul contabil anual, sa depuna declaratia de impunere
pentru anul fiscal expirat pn la termenul prevazut pentru depunerea bilantului contabil.
Dac organul fiscal apreciaza ca impozitul pe profit nu a fost corect determinat, l
recalculeaza i l comunic, n scris, contribuabilului. Contribuabilul este obligat s
plteasc impozitul pe profit comunicat de ctre organul fiscal, prin ntiinare de plat.
232

Dac impozitul pe profit, recalculat, este considerat prea mare, sarcina probrii acestui
fapt

revine,

exclusiv,

contribuabilului.

De asemenea, organul fiscal determin impozitul pe profit i n cazul contribuabililor care

fie nu au completat declaraia de impunere, fie nu au furnizat informaiile necesare pentru
a determina obligaia fiscal.
Plata impozitului pe profit se face n lei. n situaiile n care ncasarea veniturilor de ctre
beneficiarii de venit se face n valut, plata impozitului, a eventualelor majorari de
ntrziere i a amenzilor se efectueaz n lei provenii din schimbul valutar la cursul n
vigoare

la

data

plii.

Pentru neplata la termen a impozitului pe profit, contribuabilul este obligat la plata

majorrilor de ntrziere, pentru suma respectiv, pe perioada cuprins ntre termenul de
plat i data la care obligaia fiscal este efectuat. De asemenea, majorri, de acest fel,
sunt pltite i de organul fiscal pentru sumele platite n plus, ca impozite, de ctre
contribuabili i nerestituite n termenul legal.
Constatarea, controlul, urmrirea i ncasarea impozitelor, precum i a majorrilor de
ntrziere aferente se efectueaz de organele fiscale din subordinea Direciilor generale ale
finanelor publice i controlului financiar de stat.
n afar de majorri se pot aplica i amenzi contravenionale, executarea silit, iar n
cazuri de abateri grave se aplic pedepse penale.

233

CAPITOLUL 13
IMPOZITELE INDIRECTE
Elemente de analiz:

Taxe de consumaie;

Monopolurile fiscale;

Taxe vamale;

Taxe;

Impozitele indirecte definiii, aspecte generale, clasificri, clarificri terminologice

Au fost introduse ncepnd cu deceniul trei al sec.XX.

se percep la vnzarea mrfurilor i serviciilor;

se ncaseaz de la toate persoanele care cumpr mrfuri i servicii, indiferent de

veniturile, averea sau situaia personal a acestora;

se stabilesc n cote proporionale asupra preului mrfurilor supuse vnzrii i

serviciilor sau n sum fix pe unitatea de msur a acestora;

au un caracter regresiv;

au un caracter inechitabil, deoarece nu prevd venit minim neimpozabil sau

faciliti n cazul celor care au copii sau persoane n ntreinere;

nu exist o concordan ntre pltitorul acestora la buget i suportatorul lor; se

pltesc la bugetul public de productori, comerciani, dar sunt suportate de ctre
consumatori, fiind incluse n preurile mrfurilor sau tarifele serviciilor ;

utilizarea lor conduce la scderea nivelului de trai al populaiei;

mrimea lor este necunoscut de consumatori, fiind inclus n preuri sau tarife;

manifest sensibilitate ridicat fa de conjunctura economic (de pild, cnd o

economie are o evolutie ascendenta, impozitele indirecte pot avea un randament
fiscal ridicat i invers n situaia de recesiune economic);

perceperea lor este comod i reclam un cost relativ redus.

234

n rile dezvoltate, aportul impozitelor indirecte la resursele bugetare publice este

mai mic dect cel al impozitelor directe;

n rile n curs de dezvoltare, ponderea impozitelor indirecte o devanseaz pe cea a

impozitelor directe, datorit nivelului mediu sczut al veniturilor i averii realizate
i deinute de majoritatea populaiei acestor ri.

forme:
1. taxe de consumaie;
2. monopoluri fiscale;
3. taxe vamale;
4. alte taxe;

.
1.Taxele de consumaie

reprezint, cel mai important impozit indirect.

sunt impozite indirecte care se includ n preul de vnzare al mrfurilor i serviciilor

realizate n interiorul rii care percepe impozitul.

se percep asupra mrfurilor de larg consum.

pot fi:
1. taxe generale pe vnzri, cnd se percep la vnzarea tuturor mrfurilor,
indiferent dac acestea sunt bunuri de consum sau mijloace de producie;
2. taxe speciale de consumaie, care se aplic numai asupra unor categorii de
mrfuri sau servicii.

1.1.Taxele generale pe vnzri

Taxele generale pe vnzri apar sub forma impozitului pe cifra de afaceri.
n funcie de unitatea economic la care se ncaseaz (unitatea productoare, unitatea
comerului cu ridicata sau cu amnuntul), impozitul pe cifra de afaceri apare sub forma
de:
o

impozit cumulativ;
235

impozit pe cifra de afaceri.

Impozitul cumulativ - utilizat o anumit perioad n Olanda, Germania etc. s-a aplicat
mrfurilor la toate verigile pe la care au trecut din momentul ieirii lor din producie i
pn ajungeau la consumator. Cu ct o marfa trecea prin mai multe verigi, cu att se
pltea statului un impozit mai mare.
Impozitul pe cifra de afaceri, apare sub forma de:
a. impozit pe cifra de afaceri brut - se determin prin aplicarea cotei de impunere asupra
ntregii valori a mrfurilor vndute, care include i impozitul pltit la verigile precedente;
Inconveniente:
o

utilizarea lui conduce la o stratificare de impozit, la perceperea de impozit la

impozit;

are ca efect concentrarea produciei, unitile economice integrate evitnd

plata impozitului la verigile intermediare;

este lipsit de transparen, adic nu se cunoate precis ct s-a platit la buget

de la productor la consumatorul final.

nu are caracter neutru n privina schimburilor economice internaionale.

b. impozit pe cifra de afaceri net: se aplic numai asupra diferenei dintre preul de
vnzare i preul de cumprare, adic numai asupra valorii adaugate de ctre fiecare
participant la procesul de producie i circulaie al mrfii respective. Acest impozit este
cunoscut i sub denumirea: Taxa pe valoarea adaugat (T.V.A.).
Caracteristici:

are un caracter universal, deoarece se aplic tuturor mrfurilor i serviciilor

din economie;

asigur o buna transparen, deoarece fiecare pltitor cunoate exact care

este mrimea impozitului i a obligaiei de plat ce-i revine;

are un randament fiscal ridicat, deoarece este perceput la fiecare tranzacie

cu produse i servicii;

asigura neutralitatea.

taxa pe valoarea adaugat se aplic operaiunilor cu plat, precum i asupra

celor asimilate acestora, efectuate de o manier independent de ctre
persoanele fizice i juridice, n mod obinuit sau ocazional, cum sunt:
236

livrarile de bunuri mobile, executrile de lucrri i prestrile de

servicii efectuate n cadrul exercitarii activitatii profesionale;

transferul proprietatii bunurilor imobiliare ntre agentii economici,

ntre acestia i instituii sau persoane fizice;

importul de bunuri i servicii.

Livrarile de bunuri mobile corporale sunt considerate a fi:

o

operatiunile de vnzare obinuite;

schimbul reciproc de bunuri (barterul) care este interpretat ca fiind

constituit din dou livrri separate, ce se impoziteaza distinct.

Operaiunile asimilate livrrilor i prestrilor de servicii sunt cele care vizeaz:

o

vnzarea cu plata n rate sau nchirierea bunurilor pe baza unui contract cu

clauza transferrii proprietii asupra acestora dup plata ultimei rate sau la
o anumit dat;

preluarea de ctre agenii economici a unor bunuri n vederea folosirii sub

orice forma, n scop personal sau pentru a fi puse la dispoziia altor persoane
fizice sau juridice n mod gratuit.

n categoria bunurilor imobiliare, n sensul T.V.A., se includ:

o

toate construciile imobiliare prin natura lor, cum sunt: locuinele, vilele,
construciile industriale, comerciale, agricole sau cele destinate exercitrii
altor activiti;

terenurile;

bunurile mobile care nu pot fi detaate fr a fi deteriorate sau fr a

antrena deteriorarea imobilelor nsei (instalaii de for, cazane montate n
subsoluri tehnice, conducte etc.).

prestrile de servicii impozabile sunt realizate pe baza de contract n scopul obinerii de

profit. n sensul T.V.A., prin prestare de servicii impozabile se ntelege orice activitate
desfurata de o persoana fizica sau juridica i care nu reprezint transfer al dreptului de
proprietate asupra bunurilor mobile sau imobile. n categoria prestrilor de servicii
impozabile se includ, printre altele:
o

lucrrile de construcii-montaj;

transportul de persoane i mrfuri;

237

serviciile de pot i telecomunicaii;

nchirierea de bunuri mobile sau imobile;

operaiunile de comision i intermediere;

reparaiile de orice natur;

cesiunea unor bunuri mobile necorporale, cum sunt: drepturile de autor, de

brevete i licene, titlurile de participare, mrcile de fabric i de comer;

operaiunile de consulting, publicitate, expertizare .a..

Importurile de bunuri i servicii impozabile sunt cele pentru care se datoreaz i taxele
vamale, potrivit Regulamentului vamal de import al Romniei, indiferent dac bunurile
sau serviciile au fost introduse n ar pentru producie, investiii, comercializare sau uz
personal. De asemenea, n aceast categorie se includ i materiile prime, materialele i
subansamblele scutite de taxe vamale, dar folosite n continuare pentru obinerea de
produse destinate schimbului sau consumului propriu al agenilor economici.
SCUTIRI DE TAXA PE VALOAREA ADAUGAT:
a) spitalizarea, ngrijirile medicale, inclusiv veterinare, i operaiunile strns legate de
acestea, desfurate de uniti autorizate pentru astfel de activiti, indiferent de forma de
organizare i de titularul dreptului de proprietate, respectiv: spitale, sanatorii, centre de
sanatate rurale sau urbane, dispensare, cabinete i laboratoare medicale, centre de ingrijire
medicala i de diagnostic, statii de salvare i alte uniti autorizate s desfoare astfel de
activiti, precum i cantinele organizate pe lng aceste uniti. Sunt de asemenea scutite
serviciile de cazare, masa i tratament prestate cumulat de ctre persoane impozabile
autorizate care i desfoara activitatea n staiuni balneoclimaterice i a cror
contravaloare este decontat pe baza de bilete de tratament, precum i serviciile funerare
prestate de unitile sanitare.
b) prestrile de servicii efectuate n cadrul profesiunii lor de ctre tehnicienii dentari,
precum i livrarea de proteze dentare efectuata de ctre stomatologi i de ctre tehnicienii
dentari, indiferent de forma de organizare i de titularul dreptului de proprietate;
c) prestrile de ngrijire i supraveghere la domiciliu a persoanelor efectuate de personal
specializat, cu exercitarea profesiunilor medicale i paramedicale;
d) livrarile de organe, de sange i de lapte uman;
238

e) activitatea de nvmnt prevzut la art. 15 alin. (5) din Legea nvmntului nr.
84/1995, republicat, cu modificrile ulterioare, desfurat de unitile autorizate de
Ministerul Educaiei i Cercetrii i care sunt cuprinse n sistemul naional de nvmnt,
precum i achiziionarea de ctre acestea de documentaie tehnic i materiale de
construcii destinate nvmntului de stat i particular, precum i de aparatur, utilaje,
publicaii i dotri pentru procesul didactic. Sunt de asemenea scutite cantinele organizate
pe lng unitile cuprinse n sistemul naional de nvmnt autorizate de Ministerul
Educaiei i Cercetrii;
f) prestrile de servicii i livrarile de bunuri strns legate de asistena i protecia social
efectuate de instituiile publice, instituiile de interes public, sau de alte organisme
recunoscute ca avnd caracter social;
g) prestrile de servicii i livrarile de bunuri strans legate de protectia copiilor i tinerilor,
efectuate de instituiile publice, instituiile de interes public sau de alte organisme
recunoscute ca avand caracter social;
h) prestrile de servicii i livrarile de bunuri furnizate membrilor n interesul lor colectiv,
n schimbul unei cotizaii fixate conform statutului, de organizaii fr scop patrimonial ce
au obiective de natur politic, sindical, religioas, patriotic, filozofic, filantropic sau
civic, precum i obiective de reprezentare a intereselor membrilor lor, n condiiile n care
aceast scutire nu provoac distorsiuni de concuren;
i) serviciile ce au strns legtur cu practicarea sportului sau a educaiei fizice prestate de
organizaii fr scop patrimonial n beneficiul persoanelor care practic sportul sau
educaia fizic;
j) prestri de servicii culturale i livrarile de bunuri legate nemijlocit de acestea, efectuate
de instituii publice;
k) prestrile de servicii i livrrile de bunuri efectuate de uniti ale caror operaiuni sunt
scutite conform lit. a), e), f), g), h), i) i j) cu ocazia manifestrilor destinate s le aduc
sprijin financiar i organizate n profitul lor exclusiv, cu condiia ca aceste scutiri s nu
produc distorsiuni concureniale.
l) realizarea i difuzarea programelor de radio i televiziune, cu excepia celor de
publicitate;
239

m) vnzarea de filme sau licene de filme destinate difuzarii prin televiziune, cu excepia
celor de publicitate;
n) transportul bolnavilor sau rniilor cu vehicule special amenajate i autorizate n acest
sens.
o) activitile de cercetare-dezvoltare i inovare pentru realizarea programelor,
subprogramelor, proiectelor i temelor componente ale Programului naional de cercetare
tiinific i dezvoltare tehnologic, precum i aciunile cuprinse n acestea, n baza
Ordonanei Guvernului nr. 25/1995 privind reglementarea organizrii i finanrii
activitii de cercetare-dezvoltare, cu modificrile ulterioare, aprobat prin Legea nr.
51/1996, sau ale Planului naional de cercetare-dezvoltare i inovare prevazut n Ordonana
Guvernului nr. 8/1997, aprobat prin Legea nr. 95/1998. Sunt de asemenea scutite
activitile de cercetare-dezvoltare i inovare finanate n parteneriat internaional,
regional i bilateral;
p) livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii efectuate de productorii agricoli
individuali;
r) urmtoarele operaiuni bancare i financiare:

acordarea de credite, inclusiv acordarea de mprumuturi de asociaii/acionarii

societilor comerciale n vederea asigurrii resurselor financiare ale societii,
precum i acordarea de mprumuturi de ctre orice persoan fizic sau juridic n
condiiile prevzute la art. 100 din Legea nr. 99/1999 privind unele msuri pentru
accelerarea reformei economice, cu modificrile ulterioare;

operaiunile prevzute la art. 8 din Legea bancar nr.58/1998, cu modificrile

ulterioare, efectuate de bncile, persoane juridice romne, sucursalele din Romnia
ale bncilor persoane juridice strine, organisme financiar-bancare internaionale,
casele de economii, casele de ajutor reciproc, cooperativele de credit i alte societi
de credit, casele de schimb valutar precum i alte persoane juridice autorizate s
desfoare activiti bancare, cu excepia urmtoarelor operaiuni: operaiunile de
leasing financiar, nchirierea de casete de sigurana, tranzacii n cont propriu sau n
contul clienilor cu metale preioase, obiecte confecionate din acestea i/sau pietre
preioase, expertizare de studii de fezabilitate, acordarea de consultan, evaluri de
patrimoniu;
240

operaiunile specifice efectuate de Banca Naionala a Romniei, reglementate n

mod expres prin Legea nr.101/1998 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei,
cu modificrile ulterioare. Nu sunt scutite de taxa pe valoarea adaugat achiziiile
de aur, argint, alte metale i pietre pretioase efectuate de Banca Naionala a
Romniei de la persoane impozabile nregistrate ca pltitori de taxa pe valoarea
adaugat.

operaiunile de investiii financiare, de intermediere financiar, operaiunile cu

valori mobiliare sau instrumente financiare derivate, inclusiv cele cu valori
mobiliare care nu sunt tranzacionate pe piaa de capital, precum i operaiunile cu
alte instrumente financiare;

intermedierea n plasamentul de valori mobiliare i oferirea de servicii legate de

acesta;

s) gestiunea fondurilor comune de plasament i a fondurilor comune de crean efectuate

de Fondul de garantare a depozitelor n sistemul bancar, Fondul Romn de Garantare a
Creditelor pentru ntreprinzatorii Privai - .a.., Fondul de Garantare a Creditului Rural .a.., Fondul Naional de Garantare a Creditelor pentru ntreprinderile Mici i Mijlocii
.a.., precum i de alte organisme constituite n acest scop;
) operaiunile de asigurare i de reasigurare, precum i prestrile de servicii aferente
acestor operaiuni efectuate de intermediarii n operaiuni de asigurare;
t) activitile de organizare i exploatare a jocurilor de noroc efectuate de Compania
Naional "Loteria Romn" - .a.. i contribuabilii autorizati de Comisia de coordonare,
avizare i atestare a jocurilor de noroc;
) livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii realizate cu deinui de unitile din
sistemul penitenciar;
u) lucrrile de construcii, amenajri, reparaii i ntreinere executate pentru monumente
comemorative ale combatanilor, eroilor, victimelor de rzboi i ale Revoluiei din
decembrie 1989, precum i pentru muzee, case memoriale, monumente istorice i de
arhitectur;

241

v). ncasrile din taxele de intrare la castele, muzee, trguri i expoziii, grdini zoologice i
botanice, biblioteci, precum i operaiunile care intr n sfera de aplicare a impozitului pe
spectacole;
x) editarea, tiparirea i/sau vnzarea de manuale colare i/sau de cri, exclusiv activitatea
de publicitate;
y) livrrile de proteze de orice fel, accesorii ale acestora, precum i de produse ortopedice;
w) valorificarea obiectelor i vemintelor de cult, tiprirea crilor de cult, teologice sau cu
coninut bisericesc, necesare practicrii cultului, precum i a celor asimilate obiectelor de
cult, potrivit art. 1 din Legea nr.103/1992 privind dreptul exclusiv al cultelor religioase
pentru producerea obiectelor de cult;
z) Sunt scutite de taxa pe valoarea adaugat activitile persoanelor impozabile cu venituri
din operaiuni taxabile declarate, sau dup caz realizate anual, de pn la 1,5 miliarde lei
inclusiv. n situaia realizrii unor venituri superioare plafonului de impozitare de 1,5
miliarde lei n cursul unui an fiscal, persoanele impozabile au obligaia s solicite
nregistrarea ca pltitori de taxa pe valoarea adaugat n conformitate cu prevederile legale
n vigoare. Dup nscrierea ca pltitori de taxa pe valoarea adaugat, persoanele
impozabile respective nu mai beneficiaz de scutire chiar dac ulterior realizeaz venituri
inferioare plafonului de 1,5 miliarde lei. Persoanele impozabile nregistrate ca pltitori de
taxa pe valoarea adaugat, care n anul 2001 au realizat venituri din operaiuni taxabile
sub plafonul de 1,5 miliarde lei, pot solicita scoaterea din eviden ca pltitori de taxa pe
valoarea adaugat, n condiiile stabilite prin normele de aplicare a prezentei legi, etc.
SCUTIRI LA IMPORTURI:
a)

bunurile importate destinate comercializrii n regim duty-free,

precum i prin magazinele pentru servirea n exclusivitate a reprezentanelor
diplomatice i a personalului acestora;

b) bunurile introduse n ar de cltori sau alte persoane fizice cu domiciliul n ar

sau n strintate, n condiiile i n limitele stabilite prin hotrre a Guvernului,
potrivit regimului vamal aplicabil persoanelor fizice;

242

c) reparaiile i transformrile la nave i aeronave romneti n strintate, precum

i carburanii i alte bunuri, aprovizionate din strintate, destinate utilizrii pe
nave i/sau aeronave;
d) importul de bunuri a caror livrare de ctre persoane impozabile este scutit de
taxa pe valoarea adaugat n interiorul rii. Acelai regim se aplic pentru
serviciile efectuate de prestatori cu sediul sau cu domiciliul n strintate pentru
care locul prestrii se consider a fi n Romnia potrivit prevederilor art.7;
e) licene de filme i programe, drepturi de transmisie, abonamente la agenii de tiri
externe i altele de aceast natur, destinate activitii de radio i televiziune;
f) importul de bunuri primite n mod gratuit cu titlu de ajutoare sau donaii
destinate unor scopuri cu caracter umanitar, social, filantropic, religios, de
aprare a sntii, cultural, artistic, educativ, tiinific, sportiv, de protecie i
ameliorare a mediului, de protecie i conservare a monumentelor istorice i de
arhitectur i importurile de bunuri finanate direct din mprumuturi
nerambursabile, acordate Romniei de organisme internaionale, de guverne
strine i/sau de organizaii nonprofit i de caritate, n condiii stabilite prin
normele de aplicare a prezentei legi;
g) importul urmtoarelor bunuri: mostrele fr valoare comercial, materialele
publicitare i de documentare, bunurile de origine romn, bunurile strine care
potrivit legii devin proprietatea statului, bunurile reparate n strintate sau
bunurile care le nlocuiesc pe cele necorespunzatoare calitativ, returnate
partenerilor externi n perioada de garanie, bunurile care se napoiaza n ar ca
urmare a unei expedieri eronate, echipamentele pentru protecia mediului stabilite
prin hotrre a Guvernului,
SCUTIRI PENTRU EXPORTURI SAU ALTE OPERAIUNI SIMILARE I PENTRU
TRANSPORTUL INTERNAIONAL:
a) exportul de bunuri, transportul i prestrile de servicii legate direct de exportul
bunurilor, precum i bunurile comercializate prin magazinele duty-free;
b) transportul internaional de persoane n i din strintate, precum i prestrile de
servicii legate direct de acesta;

243

c) transportul de marf i de persoane, n i din porturile i aeroporturile din

Romnia, cu nave i aeronave sub pavilion romnesc, comandate de beneficiari
din strintate;
d) trecerea mijloacelor de transport de mrfuri i de cltori cu mijloace de
transport fluvial specializate, ntre Romnia i statele vecine;
e) transportul, prestrile de servicii accesorii transportului precum i alte prestri de
servicii aferente marfurilor din import, i a caror contravaloare este inclusa n
baza de impozitare conform art.19 alin (1) i (2);
f) livrrile de bunuri destinate utilizarii pe nave i aeronave, sau ncorporarii n nave
i aeronave, care presteaz transporturi internaionale de persoane i de mrfuri;
g) prestrile de servicii efectuate n aeroporturi aferente aeronavelor n trafic
internaional, precum i prestrile de servicii efectuate n porturi aferente navelor
de comer maritim i pe fluvii internaionale;
h) reparaiile la mijloacele de transport contractate cu beneficiari din strintate;
i) alte prestri de servicii efectuate de persoane impozabile cu sediul n Romnia,
contractate cu beneficiari din strintate;
j) prestrile de servicii pentru navele aflate n proprietatea companiilor de navigaie
care i desfoara activitatea n regimul special maritim sau operate de acestea,
precum i livrrile de nave n ntregul lor ctre aceste companii;
k) livrrile de bunuri i prestrile de servicii n favoarea directa a misiunilor
diplomatice i oficiilor consulare, precum i a personalului acestora, pe baza de
reciprocitate; livrrile de bunuri i prestrile de servicii n favoarea directa a
reprezentanelor internaionale interguvernamentale acreditate n Romnia,
precum i a personalului acestora ;
l) bunurile cumprate din expoziiile organizate n Romnia, precum i din reeaua
comercial, expediate sau transportate n strintate de ctre cumprtorul care
nu are domiciliul sau sediul n Romnia;

244

m) livrarile de bunuri i prestrile de servicii finanate din ajutoare sau mprumuturi

nerambursabile acordate de guverne strine, de organisme internaionale i de
organizaii nonprofit i de caritate din strintate i din ar, inclusiv din donaii
ale persoanelor fizice;
n) construcia, extinderea, reabilitarea i consolidarea lacasurilor de cult religios.
o) livrrile de utilaje, echipamente i prestrile de servicii legate nemijlocit de
operaiunile petroliere, realizate de titularii acordurilor petroliere persoane
juridice strine n baza Legii petrolului nr. 134/1995;
p) livrarile de utilaje, echipamente i prestrile de servicii aferente obiectivului de
investitii "Dezvoltarea i modernizarea Aeroportului internaional Bucuresti Otopeni".
FAPTUL GENERATOR
Faptul generator al taxei pe valoarea adaugat ia natere n momentul efecturii livrrii de
bunuri i/sau n momentul prestrii serviciilor, cu excepiile prevzute de prezenta lege.
Pentru operaiunile prevzute mai jos, faptul generator al taxei pe valoarea adaugat ia
natere la:
a) data nregistrrii declaraiei vamale, n cazul bunurilor plasate n regim de import;
b) data primirii facturii externe pentru serviciile contractate de persoane impozabile din
Romnia cu prestatori cu sediul sau domiciliul n strintate, pentru care locul prestrii se
consider a fi n Romnia;
c) data plii prestatorului extern n cazul plilor efectuate fr factura pentru serviciile
contractate de persoane impozabile din Romnia cu prestatori cu sediul sau domiciliul n
strintate, pentru care locul prestrii se consider a fi n Romnia;
d) data la care bunurile aflate ntr-un regim vamal suspensiv sunt plasate n regim de
import;

245

e) data stabilirii debitului pe baz de factur pentru prestrile de servicii care dau loc la
decontri sau pli succesive, acestea fiind considerate c au fost efectuate n momentul
expirrii perioadelor aferente acestor decontri sau pli ;
f) data vnzrii bunurilor ctre beneficiari, n cazul operaiunilor efectuate prin
intermediari sau prin consignaie;
g) data emiterii documentelor n care se consemneaz preluarea de ctre persoane
impozabile a unor bunuri achiziionate sau fabricate de ctre acestea pentru a fi utilizate n
scopuri care nu au legtur cu activitatea economic desfurat de acestea, sau pentru a fi
puse la dispoziia altor persoane fizice ori juridice n mod gratuit;
h) data documentelor prin care se confirm prestarea de ctre persoane impozabile a unor
servicii n scopuri care nu au legtur cu activitatea economic desfurat de acestea sau
pentru alte persoane fizice ori juridice n mod gratuit;
i) data colectrii monedelor din maina pentru mrfurile vndute prin maini automate;
j) termenele de plat a ratelor prevzute n contracte pentru operaiunile de leasing;
EXIGIBILITATEA TAXEI PE VALOAREA ADAUGAT

Exigibilitatea este dreptul organului fiscal de a pretinde pltitorului de taxa pe valoarea

adaugat, la o anumita dat, plata taxei datorate bugetului de stat.

Exigibilitatea ia natere concomitent cu faptul generator, cu excepiile prevzute de

prezenta lege.

Pentru livrarile de bunuri cu plata n rate exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat

intervine la data prevzut pentru plata ratelor.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat este anticipat faptului generator atunci cnd:
a) factura fiscal este emis naintea efecturii livrrii bunurilor sau prestrii

serviciilor ;
b) contravaloarea bunurilor sau a serviciilor se ncaseaz naintea efecturii livrrii
bunurilor sau prestrii serviciilor;

246

c) se ncaseaz avansuri, cu excepia avansurilor acordate pentru:

1. plata importurilor i a datoriei vamale stabilite potrivit legii;
2. realizarea produciei destinate exportului;
3. efectuarea de pli n contul clientului;
4. livrri de bunuri i prestri de servicii scutite de taxa pe valoarea
adaugat.

Pentru livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii care se efectueaz continuu energie electric, energie termic, gaze naturale, ap, servicii telefonice i altele
similare- exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat intervine la data stabilirii debitului
beneficiarului pe baza de factura fiscal sau alt document legal.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat aferent avansurilor ncasate de persoanele

impozabile nregistrate ca pltitori de taxa pe valoarea adaugat care au ctigat
licitaii pentru efectuarea obiectivelor finanate din credite acordate de organismele
financiare internaionale statului romn sau garantate de acesta ia natere la data
facturrii situaiilor de lucrri.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat aferent sumelor constituite drept garanie

pentru acoperirea eventualelor reclamaii privind calitatea lucrrilor de construciimontaj ia natere la data ncheierii procesului verbal de recepie definitiv sau, dup
caz, la data ncasrii sumelor, dac ncasarea este anterioar acestuia.

Exigibilitatea taxei pe valoarea adaugat pentru lucrrile imobiliare intervine la data

ncasrii avansurilor pe baz de situaii de lucrri, dar antreprenorii pot s opteze
pentru plata taxei pe valoarea adaugat la data livrrii, n condiii stabilite prin
normele de aplicare a prezentei legi.

BAZA DE IMPOZITARE
(1) Baza de impozitare a taxei pe valoarea adaugat este constituit din:
a) pentru livrrile de bunuri i/sau prestrile de servicii, altele dect cele prevzute la lit.
b)-c), din tot ceea ce constituie contrapartida obinut sau care urmeaz a fi obinut de

247

furnizor sau prestator din partea cumprtorului, beneficiarului, sau a unui ter, inclusiv
subveniile direct legate de preul acestor operaiuni, exclusiv taxa pe valoarea adaugat.
b) preurile de achiziie sau, n lipsa acestora, preul de cost determinat la momentul
livrrii/prestrii;
c) compensaiile;
(2) Sunt cuprinse n baza de impozitare:
a) impozitele, taxele, dac prin lege nu se prevede altfel, exclusiv taxa pe valoarea
adaugat;
b) cheltuieli accesorii cum ar fi: comisioanele, cheltuielile de ambalare, transport i
asigurare, decontate cumprtorului sau clientului.
(3) Nu se cuprind n baza de impozitare urmtoarele:
a) rabaturile, remizele, risturnele, sconturile i alte reduceri de pret acordate de furnizori
direct clientilor n vederea stimulrii vnzrilor, n condiiile prevzute n contractele
ncheiate;
b) penalizrile, precum i sumele reprezentnd daune-interese stabilite prin hotrre
judectoreasc definitiva, solicitate pentru nendeplinirea total sau parial a obligaiilor
contractuale;
c) dobnzile percepute pentru: pli cu ntrziere, vnzri cu plata n rate, operaiuni de
leasing;
d) sumele achitate de furnizor sau prestator n contul clientului i care apoi se deconteaz
acestuia;
e) ambalajele care circul ntre furnizorii de marf i clieni, prin schimb, fr facturare;
(4) Baza de impozitare se reduce corespunztor:
a) n cazul refuzurilor totale sau pariale privind cantitatea, preurile sau alte elemente
cuprinse n facturi ori n alte documente legal aprobate, precum i n cazul retururilor de
pn la 15% din presa scris;
248

b) n situaia n care reducerile de pre prevzute la alin. (3) lit. a) sunt acordate conform
contractelor ncheiate dup livrarea bunurilor sau prestarea serviciilor;
c) n cazul n care cumprtorii returneaz ambalajele n care s-a expediat marfa, pentru
amblajele care circul prin facturare.
La importul de bunuri
(1) Pentru bunurile importate baza de impozitare este constituit din valoarea n vam,
determinat potrivit legii, la care se adaug taxele vamale, comisionul vamal, accizele i
alte taxe datorate potrivit legii.
(2) Sunt cuprinse n baza de impozitare, n msura n care nu au fost cuprinse n baza de
impozitare determinat potrivit alin. (1), cheltuieli accesorii cum ar fi: comisioanele,
cheltuielile de ambalare, transport i asigurare care intervin dup intrarea bunului n tara
pn la primul loc de destinaie a bunurilor.
(3) Prin primul loc de destinaie se ntelege locul care figureaza pe documentul de transport
care nsoete bunurile la intrarea n ar.
COTELE DE IMPOZITARE I CALCULUL TAXEI
(1) n Romnia cota standard a taxei pe valoarea adaugat este de 24% i se aplica
operaiunilor impozabile, cu excepia celor scutite de taxa pe valoarea adaugat.
(2) Cota de taxa pe valoarea adaugat aplicabila este cea n vigoare la data la care ia
natere faptul generator al taxei pe valoarea adaugat.
(3) Taxa pe valoarea adaugat se calculeaza prin aplicarea cotei standard asupra bazei de
impozitare.
(4) Prin derogare de la prevederile alin. (1), taxa pe valoarea adaugat se calculeaz prin
aplicarea cotei recalculate, determinat potrivit metodologiei stabilite prin normele de
aplicare a prezentei legi, asupra:
a) sumelor obinute din vnzarea bunurilor comercializate prin comerul cu amnuntul magazine comerciale, consignaii, uniti de alimentaie public sau alte uniti care au
relaii directe cu populaia, ale cror preuri cuprind i taxa pe valoarea adaugat;
249

b) sumelor obinute din unele prestri de servicii - transport, pota, telefon, telegraf i altele
de aceeai natur ale cror tarife practicate cuprind i taxa pe valoarea adaugat;
c) sumelor obinute din vnzarea de bunuri pe baza de licitaie, pe baz de evaluare sau
expertiz, precum i pentru alte situaii similare;
d) compensaiei, pentru transferul dreptului de proprietate a unor bunuri din patrimoniul
persoanelor impozabile n domeniul public, n condiiile prevzute de legislaia referitoare
la proprietatea public i regimul juridic al acesteia.

Principiul de baza pe care se sprijin sistemul de funcionare a T.V.A. const n aceea ca din
taxa facturat pentru bunurile livrate i serviciile prestate se scade taxa aferent bunurilor
i serviciilor prestate sau executate n unitile proprii destinate realizrii operaiunilor
impozabile. Diferena de tax n plus se prelev la bugetul de stat, iar diferena n minus se
regularizeaz n condiiile legii.
Taxa pe valoarea adaugat deductibil (T.V.A./d) reprezint taxa nscris n facturile
primite pentru bunurile i serviciile destinate realizrii de operaii impozabile.
Deci,
T.V.A./d = totalul sumelor de T.V.A. din facturile primite
adica
T.V.A./d = valoarea mrfurilor din facturile primite x cota de T.V.A.
Taxa pe valoarea adaugat colectat (T.V.A./c) reprezinta taxa nscris distinct n facturile
emise pentru bunurile i serviciile destinate realizrii de operaii impozabile la intern.
Deci,
T.V.A./c = totalul sumelor de T.V.A. din facturile emise
adica
T.V.A./c = valoarea mrfurilor din facturile emise x cota de T.V.A.
Taxa pe valoarea adaugat de plat (T.V.A./p) reprezint diferena dintre T.V.A./c i
T.V.A./d.
T.V.A./p se poate determina i pe baza valorii adaugate (V.A.) cu relaia:
T.V.A./p = V.A. x cota de T.V.A. = (Mf/FE Mf/FP) x cota de T.V.A.
250

unde: Mf/FE valoarea mrfurilor din facturile emise;

Mf/FP valoarea mrfurilor din facturile primite
Taxa pe valoarea adaugat de ncasat (T.V.A./i) reprezint diferena dintre T.V.A./d i
T.V.A./c.
Deci,
T.V.A./i = T.V.A./d T.V.A./c
Aceasta situatie se intlneste mai rar i apare atunci cnd valoarea facturilor primite plus
valoarea facturilor emise pentru mrfurile exportate, este mai mare dect valoarea
facturilor emise la intern.
Cnd ntreaga producie este destinat exportului, T.V.A./d se restituie integral,
realizndu-se egalitatea:
T.V.A./d = T.V.A./i
iar T.V.A./c = 0 i T.V.A./p = 0.

dac ntreaga producie a unei uniti economice const n realizarea de produse

scutite de la plata T.V.A, T.V.A./d se trece pe costuri, T.V.A./c nu se calculeaz i
nu se aplic T.V.A./p i T.V.A./i.
Pltitorii de T.V.A. sunt obligai s depun, sub semnatura persoanelor
autorizate, la organul fiscal competent, o declaraie de nregistrare fiscal, n
termen de 15 zile de la data eliberarii certificatului de inmatriculare, a
autorizaiei de funcionare sau a actului de constituire, dup caz.
De asemenea, n caz de ncetare a activitii, pltitorii T.V.A. sunt obligai s
solicite organului fiscal competent scoaterea din eviden ca pltitor de T.V.A.

1.2.ACCIZE

Sunt incluse n preul de vnzare a mrfurilor importate sau produse i vndute n

interiorul rii i apreciate c nu sunt de strict necesitate n consumul populaiei.

Unii economiti consider c accizele sunt impozite indirecte pe lux i vicii.

Spre deosebire de T.V.A., care se percepe la vnzarea tuturor mrfurilor, accizele
sunt taxe de consumaie care se percep asupra produselor ce se consum n cantiti
mari i care nu pot fi nlocuite, de cumprtori, cu altele.
251

Prin urmare, accizele au un randament fiscal ridicat i se instituie asupra unor

produse de larg consum, cum sunt: alcoolul etilic alimentar, berea, uica i
rachiurile naturale, vinurile i orice alte produse destinate industriei alimentare i
consumului care conin alcoole etilic alimentar, cafeaua, produsele din tutun, unele
confecii din blnuri naturale cu excepia celor din iepure, oaie i capra, articole de
cristal, mobilierul sculptat, articolele de parfumerie i toaleta, crile de joc,
bijuteriile din metale preioase (exclusiv verighetele de aur), produsele petroliere,
gazul metan sau gazul de sond, benzina, motorina .a..

Accizele se datoreaz bugetului de stat ntr-o singur faz a circuitului economic,

respectiv de ctre productori sau achizitori. Ele se calculeaz fie n sum fix pe
unitatea de masur, fie pe baza unor cote procentuale proporionale aplicate asupra
preului de vnzare.

Nivelul cotelor utilizate pentru determinarea accizelor difer de la o ar la alta i

de la un produs la altul.

Dupa decembrie 1989, n Romnia, regimul accizelor a fost stabilit prin Legea nr.
42/1993, cnd accizele se calculau, n principal, n baza sistemului ad-valorem prin
aplicarea unor cote procentuale asupra bazei de impozitare. La igarete, acciza se
calcula n sum fix pe unitatea de msur.

Datorit unor aspecte negative aprute ca urmare a utilizrii sistemului ad-valorem

(fenomene de evaziune fiscal prin subevaluarea bazei de impozitare a buturilor
alcoolice, comercializarea ilicita a buturilor alcoolice, concurena neloiala ntre
productorii de alcool .a.) prin Ordonana Guvernului nr. 82/1997 s-a trecut la
calcularea accizelor pe baza unei sume fixe stabilite pe unitatea de msur i
exprimat n ECU. Acest sistem a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1998 i viza
produse i grupe de produse ca: alcool, buturi alcoolice, igarete, cafea i produse
petroliere.
Dei a reprezentat un pas important n direcia armonizrii legislaiei fiscale
romneti cu cea din Uniunea European, sistemul de accize stabilite n ECU pe
unitatea de msur a creat anumite dificulti n aplicarea lui. De asemenea, acest
sistem nu a putut contracara extinderea evaziunii fiscale frauduloase astfel ca s-a
nregistrat o scdere considerabil a veniturilor bugetare provenite din accize.
252

Drept urmare, de la 1 ianuarie 1999, s-a trecut la:

o

stabilirea de accize n lei/U.M. pentru alcool, buturi alcoolice, vinuri i

produse de baza de vin, bere, produse din tutun i cafea;

actualizarea trimestriala, prin ordin al ministrului finanelor, a nivelului

accizelor stabilite n lei, n funcie de evolutia ratei inflaiei i a cursului de
schimb valutar pentru alcool, buturi alcoolice, produse din tutun i cafea.

De asemenea, conform Ordonanei Guvernului nr. 50/1998, pentru a se diminua evaziunea

fiscal i a uura activitatea de control a organelor fiscale, privind determinarea corect a
cuantumului accizelor datorate bugetului de stat, n cazul alcoolului etilic alimentar, al
buturilor alcoolice i al oricror altor produse destinate industriei alimentare sau
consumului, care conin alcool etilic alimentar, accizele se calculeaz i se datoreaz o
singur dat de ctre agentul economic productor sau importator.

Accizele se pltesc pn la 25 ale lunii urmtoare, pe baza decontului lunar de

impunere depus la organul financiar pn la aceeai dat, prin virament sau n
numerar, dup caz, n contul bugetului de stat deschis la unitile teritoriale ale
Trezoreriei Publice.

Sunt scutite de la plata accizelor:

o

produsele exportate direct sau prin agenii economici care i desfoara

activitatea pe baz de comision;

mrfurile vndute prin magazinele autorizate s comercializeze mrfuri n

regim duty-free (fr taxe vamale);

produsele exportate n regim de tranzit sau impozit temporar, att timp ct

se afl n aceast situaie;

bunurile din import provenite din donaii sau finanate direct din
mprumuturi nerambursabile, precum i din programe de cooperare
tiinific i tehnic, acordate de guverne strine, organisme internaionale i
organizaii nonprofit i de caritate, instituiilor de nvmnt i cultura,
ministerelor, altor organe ale administraiei publice;

produsele livrate la rezerva de stat i la rezerva de mobilizare, pe perioada

ct au acest regim;

alcoolul etilic alimentar, utilizat n producia de medicamente, de alcool

sanitar i de oet alimentar;

alcool etilic alimentar utilizat n scop medical n spitale i farmacii.

253

Neplata la termen a accizelor sau a impozitului la ieiul i gazele naturale din

producia intern, se sancioneaza prin aplicarea unei majorri pentru fiecare zi
ntrziere din ziua urmtoare expirrii termenului de plat pn n ziua plii
inclusiv.

dac prin controlul efectuat, de ctre organele de specialitate ale Ministerului

Finanelor, se constat diferene n minus, acestea trebuie pltite n termen de 7 zile
de la data ncheierii actului de control, mpreun cu majorrile de ntrziere
aferente.

Daca se constat diferene n plus, acestea se compenseaz cu plile ulterioare sau se

restituie la cererea pltitorilor n acelai termen.

Toate documentele emise de organele de control ale Ministerului finanelor

constituie titluri executorii, iar unitile bancare sunt obligate s le pun n aplicare
fr acceptul pltitorilor.

Stabilirea accizelor ca i executarea silit a acestora se prescriu dup cinci ani.

In rile Europei Occidentale, hidrocarburilor le este rezervat o impozitare

specific, fcndu-se distincie ntre impozitarea acestora i accizele practicate.

2.Monopolurile fiscale
Monopolul reprezint dreptul ce i-l rezerv statul de a produce sau/i de a vinde anumite
bunuri de consum.
Monopolul fiscal nu este un impozit special, ci o modalitate de percepere a impozitului
indirect i este egal cu diferena dintre preul de vnzare stabilit de ctre stat i costul de
producie inclusiv profitul ntreprinzatorului.
Monopoluri fiscale au fost instituite, de ctre stat, asupra produciei i/sau vnzrii unor
mrfuri ca: tutunul, sarea, alcoolul, zahrul, crile de joc, chibriturile i alte produse
specifice.
Printre tarile in care monopolurile fiscale aduc incasari relativ importante, putem
mentiona: Italia (asupra tutunului si chibriturilor), Germania (asupra alcoolului sau
bauturilor autorizate), Spania (asupra tutunului si petrolului) si Tunisia.
In Romania tutun, alcool, bauturi alcoolice, spirt, produse petroliere, bijuterii, blanuri,
electronice si automobile din importuri, mese de joc din casinouri (40000 ECU-anual
pentru BlackJack si Poker ). Veniturile realizate de catre stat de pe urma monopolurilor
254

fiscale sunt formate, pe de o parte, din profitul creat in procesul de producere a acestor
marfuri pe care statul il realizeaza ca orice intreprinzator -, iar pe de alta parte, din
impozitul indirect cuprins in pret, care se incaseaza de la consumatorii marfurilor
respective. Deoarece numai statul produce sau numai statul vinde astfel de marfuri, el
poate stabili un pret in care sa fie inclus si un asemenea impozit indirect.
n funcie de sfera lor de cuprindere, monopolurile fiscale pot fi:
o

depline, cnd se stabilesc de ctre stat att asupra produciei, ct i asupra

vnzrii cu ridicata i cu amnuntul;

pariale, cnd se aeaz fie numai asupra produciei i comerului cu

ridicata, fie numai asupra comerului cu amnuntul.

n Romnia, monopoluri fiscale se instituie asupra chibriturilor, parial asupra alcoolului

i diferitelor produse alcoolice, tutunului, timbrelor fiscale, judiciare i potale, Loteriei
naionale, subsolului .a..
Acolo unde se utilizeaz, monopolurile fiscale dei aduc venituri importante statului,
afecteaz veniturile reale ale consumatorilor.
Principalele venituri publice nefiscale
Ponderea lor este mai scazuta in sis veniturilor statului.

Venituri din activitati economice:

Isi au izvorul in proprietatea statului asupra unor bunuri sau din exploatarea facuta de stat cand acesta functioneaza ca sub
ec. Statul si unit admin teritoriale au proprietati pe care le exploateaza singure sau pe care le dau in exploatare altora. Statul
realizand venituri atat din exploatare, in mod direct sau indirect, dar si ca rezultat al activ ec pe care il desfasoara in sine, in
acest caz statul realiz venituri care intra la buget in parte cu acest titlu, si in parte ca impozit pe profit.
Statul detine inca participatie la societati comerciale si in cazul acestora, statul realiz venituri din activ ec ale acestora cu
capital integral sau majoritar de stat, cand venitul realizat intra la stat ca atare sau ca taxe si impozite.

Venituri din monopoluri:

Prin monopol se intelege dr exclusiv pe care il are cineva sau pe care si-l aroga cineva. Termenul de monopol il intalnim la
proprietatea inelectuala si este un monopol recunoscut in favoarea autorului unei opere sau unei creatii intelectuale, aici dr
este recunoscut de stat prin autoritatea competenta sau a succesorului sau in dr cu durata limitata si o exploateaza. Cu
acest inteles, cuv monopol desemneaza privilegiul exclusiv de a fabrica, de a vinde sau de a exploata anumite bunuri, dar
cuv monopol il mai intalnim si in domeniul concurentei cu inteles diferit, ca putere pe care o are o societate sau un grup de
soc care controleaza productia si desfacrea productiei intr-un domeniu de activ. O intreprindere are monopol at cand este
singura care produce un bun sau serviciu si satisface intreaga cerere, pentru acestea inpunandu-si preturile in lipsa
concurentei.

255

Unii autori incud aceste monopoluri in randul impozitelor indirecte, pe considerentul ca ar fi modalitati de impunere care
constau in dreptul statului fie atat a productiei , cat si a vanzarii unor produse (sarea, tutunul, produsele alcoolice) monopoluri depline, fie numai asupra productiei, fie numai asupra comertului cu amanuntul. In cazul taxelor si impozitelor
puterea de constrangere a statului se exercita asupra contribuabilului de la care preleva contributia sa, repr o parte a
venitului realiz de acesta. In cazul monopolului, statul isi rezerva pt sine un dr, o activ, un anume tip de comert de pe urma
caruia realiz si un alt tip de venit decat cel obtinut prin impunere, de aceea, a califica monopolurile ca venituri fiscale pare a
fi o solutie criticabila. In cazul monopolurilor, statul realiz venituri pe de o parte din activ desfasurata pe baza de monopol ca
profit al acestei activ, iar in parte din desfacerea produselor realiz in regim de monopol. Monopolurile statului sunt
intreprinderi si activ in care este exclusa initiativa privata si care sunt puse sub conducerea admin publice. Limita in care
statul intelege sa excluda particularii de la anumite activ depinde de conceptia dominanta a fortelor aflate la putere, de
aceea si nr monopolurilor si activ in regim de monopol difera. Dr statului de a desfasura activ ec trebuie sa fie cat mai
reduse, unele intreprinderi sunt puse sub controlul statului numai cu scopul de a realiz venituri, dar altele alcatuiesc obiect
de monopol si din ratiuni de siguranta, de aparare nationala ori de dezvoltare culturala, intre acestea amintind posta, caile
ferate. Daca activ desfasurate in regim de monopol se soldeaza cu pierderi, monopolurile apartin mai degraba cheltuielilor
publice decat veniturilor publice.
Regimul monopolului in Romania a fost stabilit prin legea 31/1996, cu modificari ulterior 171/2001, prin monopol de stat in
intelesul acestei legi este dr statului de a stabili regimul de acces al agentilor ec cu capital de stat si privat inclusiv
producatori individuali la activ ec constituind monopol de stat si conditiile exercitarii acestora. Legea noastra a instituit
monopol asupra urmatoarelor activ: 1. fabricarea si comercializarea armamentului, munitiilor si explozibilului; 2 producerea
si comercializarea stupefiantelor; 3 extractia, producerea si prelucrarea in scopuri industriale a metalelor pretioase si
pietrelor pretioase; 4 productia si comercializarea de timbre fiscale; 5 fabricarea si importul in vederea comercializarii a
alcoolului si a bauturilor spirtoase distilate ; 6 fabricarea si importul in vederea comercializarii a produselor de tutun si a
hartiei pt tigarete; 7 org si exploatarea sis de joc cu miza; 8 org si exploatare pronosticurilor sportive. Productia de alcool in
gospodariile individuale pt consum propriu nu este supusa regimului de monopol. Adm monopolurilor de stat pt aceste activ
se face de catre Min Finantelor. Exploatarea activ constituind monopol de stat se face de catre ag ec cu capital de stat ori
privat inclusiv de catre prod individuali pe baza de licente eliberate de min finantelor cu avizul Min de Resort. Licenta repr o
autorizatie data de stat pt o perioada det in baza careia titularul, pers fizica sau juridica, poate sa produca, sa prelucreze ori
sa comercializeze in cantitatea solicitata si de o anume calitate un produs sau serviciu care face obiectul monopolului de
stat in schimbul unui tarif de licenta. Niv tarifului de licenta se stabileste de Guv in functie de niv monopolului si calitate.
Titularii de licenta sunt obligati sa respecte cond de licentiere si sa plateasca tariful de licenta. Aceasta este nominala, se
elibereaza pt locurile solicitate si nu poate fi cedata direct sau indirect.

3.Taxele vamale
Taxele vamale sunt impozite indirecte ce se percep de ctre stat asupra importului,
exportului i tranzitului de mrfuri.
Pltitorii taxelor vamale sunt persoanele fizice i juridice care au ca activitate importul,
exportul i tranzitul de mrfuri.

256

Cele mai frecvent utilizate sunt taxele vamale de import, deoarece alimenteaz bugetul
statului cu venituri importante, limiteaz ntr-o anumit msur importul de mrfuri i
au un randament fiscal ridicat.
Taxele vamale au un caracter complex i exercit o mare influen asupra competitivitii
i schimbului de mrfuri pe plan internaional.
Datorit diversitii i complexitii acestora, taxele vamale se clasific aa cum se
prezint n figura 6.1.
Taxele vamale de import se instituie asupra importului de mrfuri i se calculeaz asupra
valorii

acestora

cnd

trec

frontiera

rii

importatoare.

Odata cu depunerea documentelor necesare pentru a intra n posesia mrfurilor

importate,

importatorul

achit

taxa

vamal

de

import

corespunztoare.

Totodata, taxele vamale de import au fost i sunt considerate mijloc de protecie a

economiilor naionale, deoarece prin aplicarea lor asupra mrfurilor importate, rezult o
scumpire a acestora si, implicit, se realizeaz o protecie a produciei autohtone de acelai
gen.
De regul, nivelul taxelor vamale de import este determinat de raportul cerere-ofert din
ara importatoare i de politica economic i fiscal pe care aceasta le promoveaz. Taxele
vamale de import au un nivel diferit n funcie de natura mrfurilor care fac obiectul
taxrii (mrfuri agro-alimentare, industriale, materii prime, semifabricate, produse finite
.a.). De regul, nivelul taxelor vamale pentru produsele finite importate este superior
nivelului taxelor vamale la materii prime i semifabricate. Atunci cnd o ar nu dispune
de anumite materii prime, ea poate reduce sau chiar elimina taxele vamale pentru importul
acestora.

4.Alte taxe
Principalele trsturi ale taxelor:
o

reprezint plata neechivalent pentru servicii sau lucrri efectuate de organe

sau instituii care primesc, ntocmesc sau elibereaz diferite acte, presteaz
servicii i rezolv alte interese legitime ale persoanelor fizice sau juridice;

257

subiectul pltitor este determinat n momentul cnd acesta solicit efectuarea

unei activiti din partea unui organ sau instituii publice;

se datoreaz numai atunci cnd are loc o ontraprestaie din partea organului
de stat.

au caracter nerambursabil.

au caracter obligatoriu

Subieci ai taxelor (pltitori) sunt att persoanele fizice ct i cele juridice pentru care se
presteaz un serviciu, se ntocmesc acte sau se efectueaz activiti supuse taxelor de
timbru.
Principalele categorii de acte sau servicii supuse taxelor de timbru sunt urmtoarele:
o

actele i serviciile prestate de birourile notariale i de organele administraiei

publice cu atribuii notariale;

reclamatiile i memoriile adresate organelor administraiei publice i

certificatele de orice fel;

actele de stare civil;

actele de identitate;

aciunile i cererile adresate instanelor judectoreti;

autorizaiile eliberate de organele administraiei publice i autorizaiile

acordate;

eliberarea permiselor de conducere i a certificatelor de nmatriculare a

autovehiculelor.

Cuantumul taxelor de timbru se stabilete n funcie de natura i complexitatea serviciului

prestat, de valoarea bunurilor sau a drepturilor ce fac obiectul actului taxabil, de
caracterul actelor sau faptelor solicitate. De aceea, n practic, distingem dou categorii de
taxe de timbru, i anume:
o

taxe fixe, care se aplic, de regul, actelor neevaluabile valoric i se exprim

n sume absolute;

taxe procentuale (proporionale, progresive sau regresive pe trane de

valoare), care se aplica ad-valorem" n cazul actelor evaluabile valoric.

Obiectul taxelor de timbru l constituie actele i faptele ntocmite sau prestate de instituii
publice sau alte organe specializate. n funcie de organele care primesc, ntocmesc,
elibereaz sau presteaz servicii taxabile, taxele de timbru se grupeaz n:
258

taxe de timbru pentru actele i serviciile notariale;

taxe judiciare de timbru pentru actele i faptele cu caracter jurisdicional; n

literatura de specialitate, referitor la expresia taxa de timbru s-au conturat
dou accepiuni, i anume:
a) n sens restrns (stricto sensu), taxele de timbru sunt acele pli
efectuate prin aplicarea de timbre fiscale (practica legislativ a lrgit
sensul acestei noiuni, incluznd n sfera sa i unele pli pentru care
nu exist condiia perceperii lor prin timbre fiscale, aceasta fiind
motivat de dificultile de ncasare a taxelor de timbru, atunci cnd
sumele

sunt

mari);

b) n sens larg (lato senso), taxele de timbru sunt plile referitoare

la timbru, efectuate pentru soluionarea unor interese legitime ale
persoanelor fizice i juridice, sau pentru anumite servicii prestate de
ctre anumite instituii de drept public.
Initial, taxele de timbru erau definite ca fiind acele contribuii, datorate de ctre
particulari, cu ocazia formrii diferitelor acte sau formulri de preteniuni n justiie i
naintea autoritilor publice pentru ca n schimbul achitrii lor, s se obina dreptul de a li se
lua n considerare cererile i admite prezentarea actelor ca instrumente probatorii".
n prezent, taxele de timbru reprezint plata serviciilor prestate ori a lucrrilor efectuate
de diferite organe sau instituii publice care primesc, ntocmesc sau elibereaz diferite acte,
presteaz diferite servicii sau rezolv anumite interese legitime ale prilor.
Rezult, din definiia de mai sus, c taxele de timbru au un echivalent n serviciile prestate
sau lucrrile efectuate de ctre diferite instituii de drept public, chiar dac raportul de
echivalen exista numai principial (ntre cuantumul fiecarei taxe i valoarea economic a
serviciului sau a activitii aferente nu poate fi un raport de egalitate). De aici rezult i
deosebirea dintre taxele de timbru i impozite (care se percep fr vreun echivalent direct
i imediat pltitorului), precum i ntre taxele de timbru i preul mrfurilor, prestrile de
servicii etc., care includ cheltuielile de producie, de circulaie i alte elemente de acumulare
bneasc i sunt ncasate de toi agenii economici care le produc i execut.

259

CAPITOLUL 14
CHELTUIELILE PUBLICE
Elemente de analiz:

Concept; Criterii de grupare a cheltuielilor publice;

Indicatori privind cheltuielilor publice;

Modele economice cu privire la creterea cheltuielilor publice.

Definiii, aspecte generale, clasificri, clarificri terminologice

Cheltuielile publice concretizeaz cea de-a doua faz a funciei de repartiie a finanelor
publicc.
Prin cheltuielile publice statul acoper necesitile publice de bunuri i servicii considerate
prioritare ntr-o anumit perioad de timp sau de un anumit partid politic.
Definiie: exprim relaii economico-sociale n form bneasc, care se manifest ntre stat,
pe de o parte, i persoane fizice i juridice pe de alta, cu ocazia repartizrii i utilizrii
resurselor financiare ale statului, n scopul ndeplinirii funciilor acestuia.
Ele se materializeaz n pli fcute de stat din resurse mobilizate pe diferite ci, pentru
achiziii de bunuri sau servicii necesare pentru ndeplinirea diferitelor obiective ale politicii
statului cum ar fi:
- servicii publice generale
- aciuni social-culturale
- ntreinerea armatei i a ntregii activiti desfurate n acest domeniu
- aciuni economice, etc.
- Unele din cheltuieli reprezint un consum definitiv de PIB, reprezentnd valoarea plilor
pe care le efectueaz instituiile publice sub forma cheltuielilor curente
- Altele reprezint o avansare de PIB, reprezentnd participarea statului la finanarea
formrii brute de capital n sfera porduciei materiale i a celei nemateriale.
Cheltuielile publice contemporane se afl n forme extrem de diversificate, fiind folosite ca
instrumente de intervenie.

260

Ele nglobeaz:
a. cheltuieli efectuate de administraiile publice centrale de stat, din fonduri bugetare i
extrabugetare
b. cheltuielile colectivitilor locale
c. cheltuielile finanate din fondurile asigurrilor sociale de stat
d. cheltuielile organismelor internaionale finanate din resurse publice prelevate de la
membrii acestora.
Cheltuielile publice consolidate:
1. Cheltuielile administraiei publice centrale:

cheltuielile administraiei publice centrale finanate de la bugetul de stat (din

bugetul guvernului central)

cheltuielile finanate din fondurile securitii sociale (din bugetul asigurrilor

sociale de stat)

cheltuielile administraiei publice centrale finanate din fonduri speciale.

2. Cheltuielile publice ale subdiviziunilor politice i administrative intermediare, finanate

de la bugetele acestor subdiviziuni (bugetele statelor, ale provinciilor i ale regiunilor
membre ale federaiei)
3. Cheltuielile colectivitilor locale, finanate din bugetele unitilor administrativ
teritoriale
Suma celor trei formeaz totalul cheltuielilor publice neconsolidate
Cheltuielile publice consolidate se stabilesc prin scderea din CPN a Transferurilor ntre
componentele sistemului de bugete.
4. Cheltuielile autoritilor supranaionale.
Avnd n vedere aceat clasificare trebuie fcut distincia dintre cheltuieli publice i
cheltuieli bugetare
Cheltuielile publice se refer la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul
instituiilor publice (aparat de stat, instituii socio-culturale, armat, ordine intern i
siguran naional, cercetare tiinific) acoperite fie de la buget, fie din fondurile
extrabugetare sau de la bugetele proprii ale instituiilor, pe seama veniturilor obinute de
acestea ca i cheltuielile efectuate din fondul trezoreriei publice
Cheltuielile bugetare se refer numai la acele cheltuieli care se acoper de la bugetul de stat,
din bugetele locale, din bugetul asigurrilor sociale de stat.
Cheltuielile bugetare < Cheltuielile publice
261

Delimitarea cheltuielilor publice bugetare n cadrul celor publice se bazeaz pe cteva

principii:
a. efectuarea cheltuielilor bugetare este condiionat de prevederea expres i aprobarea
nivelului acestora de ctre Parlament sau de consiliile locale.
b. nerambursabilitatea sumelor alocate i cheltuite conform destinaiilor pentru care s-au
aprobat aceste sume.
c. efectuarea cheltuielilor este deteminat de ndeplinirea condiiilor legale i nu numai de
constituirea (existena) resurselor bneti.
d. finanarea se efectueaz n funcie de gradul de subordonare a instituiilor sau
activitilor cu caracter bugetar: din bugetul de stat, din bugetul asigurrilor sociale de
stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor speciale.
e. exercitarea controlului financiar cu caracter preventiv i acordarea vizei cu ocazia
operaiunilor de deschidere a finanrii, de alocare i utilizare a resurselor financiare
publice.
CRITERII DE GRUPARE A CHELTUIELILOR PUBLICE
Motivaie: cunoaterea modului n care sunt orientate resursele bneti ale statului spre
anumite obiective.
Tipuri de clasificaii:
A. administrativ.
B. economic.
C. funcional.
D. financiar.
E. n funcie de rolul lor n procesul reproduciei sociale.
F. gruparea folosit de organismele ONU.
G. clasificaii mixte sau combinate.

262

A.Clasificaia administrativ
Are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz aceste cheltuieli: ministere,
departamente, agenii guvernamentale, instituii publice autonome, uniti administrativ
teritoriale. Util prin identificarea bneficiarilor, dar nu permite comparaii n timp datorit
modificrilor de structur ale instituiilor beneficiare.
B.Clasificaia economic
Dup natura lor, prin prisma coninutului economic al aciunilor de finanat:

cheltuieli curente (de funcionare)

cheltuieli de capital (de investiii)

cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative

cheltuieli de transfer.

Cheltuieli curente
Asigur ntreinerea i funcionarea instituiilor publice, finanarea satisfacerii aciunilor
publice, transferarea unor sume de bani anumitor categorii de persoane, onorarea unor
angajamente speciale ale statului.
Reprezint un consum definitiv de PIB i trebuie rennoite anual. Reprezint cea mai mare
parte a cheltuielilor publice.
Cheltuielile de capital (de investiii)
Pentru achiziionarea de bunuri de folosin ndelungat, destinate sferei produciei
materiale sau sferei nemateriale (coli, spitale,cultur).Dezvolt patrimoniul public
Cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative
Cuprind remunerarea serviciilor, a prestaiilor, a furniturilor necesare bunei funcionri a
instituiilor publice sau achiziionrii de mobilier, aparatur sau echipamente.
Cheltuielile de transfer
Reprezint trecerea unei sume de bani de la buget la dispoziia unor persoane juridice,
unor persoane fizice (omeri, pensionari) sau a unor bugete ale administraiilor locale. Ele
pot avea caracter economic (subvenii pentru acoperirea unor cheltuieli de producie,
stimularea exportului, redresarea financiar, restrngerea unor activiti economice sau
caracter social (burse, pensii, ajutoare, indemnizaii definitive) i fr contraprestaie.
Transferurile sunt consolidabile i neconsolidabile
C. Clasificaia funcional

263

Folosete drept criteriu ramurile, domeniile, sectoarele de activitate, spre care sunt dirijate
resusele financiare publice sau alte destinaii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor
tranferuri ntre diferitele niveluri ale administraiilor publice, plata dobnzilor la datoria
public sau constituirea de rezerve la dispoziia autoritii executive.
n Romnia aceste domenii sunt definite de Legea privind finanele publice astfel:
- Domeniul social-nvmnt, sntate, ocrotiri sociale, cultur, art, tineret i
sport,refacere i ocrotire a mediului.
- Domeniul economic-investiii i aciuni de interes public, subvenii, faciliti
- Domeniul cercetrii-programe prioritare.
- Domeniul finanrii aprrii rii, meninerii ordinii publice i siguran naional
- Domeniul finanrii administraiei publice centrale i locale.
- Dobnzile aferente datoriei publice i cheltuieli determinate de emisiunea i plasarea
valorilor mobiliare necesare finanrii acestor datorii.
D. Clasificaia financiar
1. n funcie de modul n care se efectueaz i de modul n care afecteaz resursele
financiare publice vom ntlni:
-cheltuieli definitive
- cuprind att cheltuieli curente ct i de capital
- se finalizeaz cu pli la scadene scurte atenstnd lichidarea complet a angajrii
statului pentru a efectua cheltuielile prevzute n buget.Sunt cuprinse ca posturi distincte
n bugetele publice.
- cheltuieli temporare sau-i operaiuni de trezorerie
- sunt urmate de finalizarea prin pli cu scaden certe.
- sunt evideniate n conturile speciale ale trezoreriei (i.e. finanarea rambursrii
mprumuturilor)
- nu figureaz n bugetele publice, ci se gestioneaz separat prin trezoreria public
- cheltuieli virtuale sau posibile.
- cheltuieli pe care statul se angajeaz s le realizeze n anumite condiii.
- ex: .garaniile acordate de stat pentru mprumuturi, cheltuieli pentru aciuni sau
obiective neprevzute, pe seama rezervelor la dispoziia guvernului.
2. Dup forma de manifestare pot fi:
- cu sau fr contraprestaie

264

au caracter de alocaii bugetare, reprezentnd finanare definitiv,

fr contraserviciu din partea colectivitii beneficiare de resurse
publice

cu contrprestaie se refer la ncasarea unor sume de bani de ctre

stat (dobnzi la mprumuturi acordate, comisioane pentru garaniile
guvernamentale.

- definitive i povizorii

nu presupun restituirea sumelor bneti alocate de stat

sunt urmate de rambursarea sau lichidarea obligaiei de furnizare de

produse sau servicii instituiilor statului.

- speciale i globale.
E. Clasificaia dup rolul chltuielilor publice n procesul reproduciei sociale
- Cheltuieli reale (negative): cheltuielile cu ntreinerea aparatului de stat, plata anuitilor,
dobnzilor i a comisioanelor la mprumuturile de stat, ntreinerea i dotarea armatei cu
armament, etc. Reprezint un consum definitiv de PIB.
- Cheltuieli economice: investiii efectuate de stat pentru nfiinarea de uniti economice,
dezvoltarea i modernizarea celor existente, construirea de drumuri, poduri. Ele au ca efect
crearea de valoare adugat i reprezint o avansare de PIB.
F. Gruparea folosit de organismele ONU:
Criterii:
a. clasificaia funcional
- servicii publice generale, aprare, educaie, sntate, securitate social, locuine i servicii
comunale, recreaie, cultur i religie, aciuni economice, alte scopuri.
b. clasificaia economic
- cheltuieli ce reprezint un consum final:dobnzi aferente datoriei publice, subvenii de
exploatare i alte transferuri curente.
- formarea brut de capital: investiii brute i creterea stocurilor materiale,
- achiziii de terenuri i active necorporale,
- transferuri de capital

265

nscrierea cheltuielilor publice n buget se efectueaz conform principiului cheltuielile

sunt plafoane maxime deaorece nivelul cheltuielilor aprobate de Parlament poart
denumirea de credit bugetar.
Suma total a cheltuielilor efectuate este format din repartizarea resurselor financiare
interne la care se adaug intrrile de credite externe.
La partea de cheltuieli este prevzut i deficitul ca diferen ntre totalul cheltuielilor i
totalul veniturilor.
Calculul deficitului include i intrrile de credite externe, care reprezint angajamentele
statului fa de strintate, pentru partea de cheltuieli neacoperit de resurse interne.
-D.total= - (Da+Crex)
Dt=Deficitul total
Da=Deficitul anului
Crex=Credite externe (intrri)
INDICATORI PRIVIND CHELTUIELILOR PUBLICE
A. NIVELUL
1.Volumul cheltuielilor publice n expresie nominal
2.Volumul cheltuielilor publice n expresie real

calculat n preuri constante, pentru a exprima efortul financiar real

transformarea valorilor din preuri curente n preuri constante se efectueaz cu

ajutorul indicelui PIB deflator, ce msoar modificarea nivelului general al
preurilor n anul considerat ,0 sau 1, fa de anul de baz, pentru preuri constante

Indicele PIB deflator se calculeaz cu relaiile:

I p0 / CST PIB0 / PIBcst 100
I p1 / CST PIB1 / PIBcst 10 0

Cheltuielile reale se calculeaz cu formulele:

r

C p0 C pn0 / I p0 / cst
r

C p1 C pn1 / I p1/ cst

n care:
r

C po cheltuielile. publice.reale.ale.anului.0
r

C p1 cheltuielile. publice.reale.ale.anului.1

266

Indicatorii de mai sus sunt utili doar la efectuarea de analize pe plan intern, neavnd nici o
putere de comparaie internaional
Pentru comparaii internaionale se pot utiliza indicatorii:
3.Ponderea cheltuielilor n PIB

C p / PIB C n p / PIB n 100

C p / PIB ponderea.cheltuielilor. publice.in.PIB
C n p cheltuielile. publice.in. exp resie.no min ala
4.Cheltuielile publice medii pe un locuitor, n dolari SUA

C p / loc C n p
B. STRUCTURA

Se stabilete ponderea fiecrei categorii de cheltuieli publice n totalul cheltuielilor

publice.

Se urmrete n dinamic modificare opiunilor bugetare sau extrabugetare ale

statelor

Se pot efectua comparaii ntre state cu diferite niveluri de dezvoltare.

Elemente de statistic internaional:

- n rile dezvoltate cheltuielile pentru securitate social i bunstare au ponderea cea mai
mare ( ntre 29% SUA i 51% SUEDIA)
- educaia (ntre 1,8% SUA i 10,8 % OLANDA)
- sntate (ntre 0.3 % SUEDIA i 19.7 % SUA)
- aprare (2.1 % AUSTRIA i 15.9 % SUA)

267

C. DINAMICA CHELTUIELILOR PUBLICE

1.Creterea nominal i real a cheltuielilor publice
Pentru dinamica real se utilizeaz indicele deflator:

C Pn1 C pn1 I p1 / 0
2.Modificarea ponderii cheltuielilor publice n PIB
3.Modificarea nivelului mediu al cheltuielilor publice pe locuitor
268

4.Modificarea structurii cheltuielilor publice

5.Indicatorul privind corespondena dintre creterea cheltuielilor publice i creterea PIB.

I C p1 / 0
I PIB1 / 0

Microsoft Equation
3.0

n care K este coeficientul de coresponden dintre creterea cheltuielilor publice i

creterea PIB
6.Elasticitatea cheltuielilor publice fa de PIB
-msoar amploarea reaciei cheltuielilor publice la modificarea PIB.

ecp

C p 1 / 0
CP0

PIB1 / 0
PIB0

Dac coeficientul de elasticitate este mai mare dect 1- exprim tendina de utilizare ntr-o
msur mai mare a PIB, pentru finanarea cheltuielilor publice-cheltuielile publice sunt
elastice fa de creterea PIB.

269

MODELE ECONOMICE CU PRIVIRE LA CRETEREA CHELTUIELILOR PUBLICE

1.MODELELE

DEZVOLTRII:

MUSGRAVE I ROSTOW
- n stadiile de nceput ale creterii i dezvoltrii economice, investiiile publice ca pondere
n total investiii erau considerate mari.
- Sectorul public trebuia s asigure infrastructura social global, i investiiile n resursele
umane.
- Aceste investiii erau considerate necesare pentru a se realiza trecerea ctre o etap mai
dinamic a dezvoltrii economice.
- n stadiile de mijloc ale creterii economice guvernul trebuie s asigure n continuare
realizarea de investiii dar acestea sunt complementare celor private.
- i n continuare statul trebuie s asigure susinerea unor activiti deoarece piaa este
insuficient i imperfect.
- Musgrave susine c dup perioada de dezvoltare, n timp ce investiiile totale, ca
proporie PIB cresc, cele publice, ca proporie n PIB, scad.
- Rostow consider c n stadiile de maturitate ale dezvoltrii economice, marea majoritate
a cheltuielilor publice trebuie s se realizeze n infrastructur, n nvmnt, sntate i
asisten social.
2.MODELUL LUI WAGNER:
- Preocuparea lui Wagner (economist german din sec.XIX) a fost s explice partea din PNB
nsuit de sectorul public.
- Explicaia sa a rmas n economie sub numele de legea lui Wagner enunat astfel:
Cauzele interne ale extinderii activitii statului, i n principal a activitilor publice se
pot deduce n parte din caracterul statului i comuniii, stabilit prin experien la
popoarele civilizate aflate n progres (a proiori), iar n alt parte ele rezult inductiv din
diferite fapte n care iese n eviden extinderea acestor activiti.
- Dac veniturile pe locuitor ntr-o economie, cresc, mrimea relativ a sectorului public
crete, de asemenea.
Bazele formulrii legii erau empirice, prin observaii asupra creterii sectorului publice
ntr-o serie de state europene, dar i n SUA i Japonia.
- Wagner este i cel care formuleaz pentru prima oar cu acuitate i ideea externalitilor
ca raiuni pentru creterea cheltuielilor guvernamentale.

270

- Explic prin elasticitatea cererii n funcie de venituri i creterea cheltuielilor publice

pentru educaie, recreaie i cultur, artnd c la o cretere a veniturilor reale din
economie aceste cheltuieli cresc mai mult dect cresc cheltuielile totale n PIB.
3. MODELUL PEACOCK-WEISEMAN
- Punctul de plecare al analizei celor doi este ipoteza c guvernele trebuie s in seama de
dorinele cetenilor lor exprimate sub forma: s nu plteasc impozite mai mari dar s
beneficieze de servicii publice sporite. Cnd decide asupra cheltuielilor publice din bugeet
guvernul urmrete ndeaproape reacia electoraltului la impozitarea aplicat. Ei cred c
exist un nivel tolerabil de impozitare care acioneaz ca un element de constrngere
asupra comportrii guvernului.
- Dac economia i veniturile cresc n ritm egal, impozitele cresc, de asemenea, paralel la
cote constante de impunere, ceea ce face posibil creterea cheltuielilor publice n ritmul
creterii PIB.
n perioadele de transformare social, tendina gradual a creterii cheltuielilor publice
este dereglat, dup cum apar perioade de criz economic, care necesit o cretere rapid
a cheltuielilor publice. O asemenea cretere determin guvernul s mreasc nivelurile de
impozitare, care pot fi privite ca acceptabile de electorat n perioade de criz.
- Acesta a fost numit efectul de transfer. n perioadele de criz cheltuielile private sunt
transferate cheltuielilor publice.
- n perioada urmtoare crizei, cheltuielile publice nu vor reveni la nivelul iniial.Trile
mprumutate n vreme de criz sporesc datoriile pe care le suport n perioadele
urmtoare.
- Mai exist conform celor doi un efect i anume efectul inspeciei.Acetia au sugerat c
acest efect provine din vigilena mai mare a electoratului cu privire la problemele sociale n
timpul perioadei de transformare. Astfel, guvernul i exprim scopul programului su de
mbuntire a condiiilor sociale pe baza percepiei electoratului fa de nivelul tolerabil
de impozitare, mai mare dect n perioada anterioar, capabil s finaneze niveluri nalte
de cheltuieli publice, determinate de scopul de consum al guvernului i datoriile existente.
- Teoria celor doi poate fi aplicat fenomenului creterii cheltuielilor publice i presiunii
fiscale nregistrate n perioade de criz economic, contribuind la explicarea creterii
presiunii fiscale n perioade de criz.

271

- Analiza creterii cheltuililor publice se poate efectua pornind de la constatarea tendinei

de cretere mai rapid a acestora fa de ansamblul activitilor economice exprimate
sintetic prin PIB sau PNB.
- Acest mod de abordare pornete de la studiul elasticitii cererii de servicii publice, a
cror mrime este supraunitar, situndu-se la categoria bunuri superioare care au cererea
foarte sensibil la creterea economic i creterea nivelului de via. n aceste cazuri
cheltuilile publice cresc mai repede dect PIB sau PNB.
- Alte analize se bazeaz pe studiul ofertei de bunuri publice, demonstrnd c creterea
cheltuililor publice nu rezult din cererea venit de la agenii privai ci din
comportamentul de ofert al administraiilor i decidenilor politici care s maximizeze
satisfacia lor n afara arbitrajului eficient al contribuabililor alegtori.

272

Legea finanelor publice

Legea nr. 500/2002 (publicat n Monitorul Oficial nr. 597 din 13.08.2002),
modificat i completat prin:
- Legea nr. 314/2003 (publicat n Monitorul Oficial nr. 506 din 14.07.2003)
- Legea nr. 96/2006 (publicat n Monitorul Oficial nr. 380 din 03.05.2006)
- HG nr. 1865/2006 (publicat n Monitorul Oficial nr. 12 din 08.01.2007)
- OUG. nr. 34/2009 (publicat n Monitorul Oficial nr. 249 din 14.04.2009)
- Legea nr. 305/2009 (publicat n Monitorul Oficial nr. 680 din 09.10.2009)
- OUG. nr. 57/2010 (publicat n Monitorul Oficial nr. 436 din 29.06.2010)
- OUG. nr. 121/2010 (publicat n Monitorul Oficial nr. 890 din 30.12.2010)

Art. 33
Alocarea cotelor i sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat
(1) Pentru finanarea cheltuielilor publice prevzute la art. 6, precum i pentru echilibrarea
bugetelor locale ale unitilor administrativ-teritoriale, prin legea bugetului de stat se aprob
sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, cu destinaie special i, respectiv, pentru
echilibrarea bugetelor locale.
(2) Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale
vor fi repartizate pe judee, potrivit urmtoarelor criterii:
a) capacitatea financiar determinat pe baza impozitului pe venit ncasat pe locuitor, n
proporie de 70%, potrivit urmtoarei formule de calcul:
unde:
Sr.j
Sr.tj
Ivm.j
Ivm.tj

sume defalcate repartizate judeului;

sume defalcate de repartizat pe total judee;
impozitul pe venit mediu pe locuitor ncasat pe jude n anul anterior anului
de calcul;
impozitul pe venit mediu pe locuitor ncasat pe total judee n anul anterior

anului de calcul;
Nr.loc.j
numrul locuitorilor din jude;
Nr.loc.tj
suma locuitorilor judeelor;
b) suprafaa judeului n proporie de 30%. Sumele defalcate cu destinaie special se
repartizeaz conform legii.
(3) Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor
locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat, i din cota de 21% prevzut la art. 32 alin.
273

(1), o cot de 27% se aloc bugetului propriu al judeului, iar diferena se repartizeaz pentru
bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor, astfel:
a) 80% din sum se repartizeaz n dou etape, prin decizie a directorului direciei generale a
finanelor publice judeene, n funcie de urmtoarele criterii: populaie, suprafaa din intravilanul
unitii administrativ-teritoriale i capacitatea financiar a unitii administrativ-teritoriale;
b) 20% din sum se repartizeaz, prin hotrre a consiliului judeean, pentru susinerea
programelor de dezvoltare local i pentru susinerea proiectelor de infrastructur care necesit
cofinanare local. Hotrrea consiliului judeean se comunic directorului direciei generale a
finanelor publice judeene, instituiei prefectului i consiliilor locale din jude.
(4) Pentru repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru
echilibrarea bugetelor locale, conform prevederilor alin. (3) lit. a), direciile generale ale
finanelor publice judeene procedeaz astfel:
a) calculeaz indicatorii impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe unitatea administrativ-teritorial
i, respectiv, impozitul pe venit mediu pe locuitor/pe ansamblul judeului, dup urmtoarele
formule:
Ivm.l = Iv.l/Nr. loc.l
Ivm.j = Iv.j/Nr. loc.j,
unde:
Ivm.l - impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe unitatea administrativ-teritorial n anul
anterior anului pentru care se face repartizarea;
Iv.l - impozitul pe venit ncasat pe unitatea administrativ-teritorial n anul anterior anului pentru
care se face repartizarea;
Nr.loc.l - numrul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial;
Ivm.j - impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior
anului pentru care se face repartizarea;
Iv.j - impozitul pe venit ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior anului pentru care se face
repartizarea, obinut prin nsumarea impozitului pe venit ncasat pe fiecare unitate administrativteritorial a judeului;
Nr.loc.j - numrul locuitorilor din jude;
a1) n situaia n care datele privind impozitul pe venit nu sunt disponibile la finele anului anterior
anului pentru care se face repartizarea, impozitul pe venit pe unitile administrativ-teritoriale
componente ale judeului, utilizat n calculele prevzute la lit. a), se determin dup urmtoarea
formul:
unde:

274

Iv.l - impozitul pe venit ncasat pe o unitate administrativ-teritorial component a judeului;

Ivn - impozitul pe venit ncasat n lunile anterioare lunii de calcul pe unitatea administrativteritorial component a judeului;
n - numrul de luni anterioare lunii n care se efectueaz repartizarea.
Impozitul pe venit pe total jude se obine prin nsumarea impozitului pe venit pe unitile
administrativ-teritoriale componente ale judeului, stabilit conform formulei prevzute n
prezenta liter.
b) datele utilizate, modul de calcul i repartizarea efectuat conform alin. (3)-(9) se transmit n
format electronic Ministerului Internelor i Reformei Administrative, n termen de 5 zile
calendaristice de la repartizarea aprobat prin decizie a directorului direciei generale a finanelor
publice judeene, respectiv a municipiului Bucureti, precum i prin hotrri ale consiliilor
judeene, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
c) n prima etap se repartizeaz sumele calculate potrivit prevederilor alin. (3) lit. a) numai ctre
unitile administrativ-teritoriale al cror impozit pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe unitatea
administrativ-teritorial n anul anterior anului de calcul, este mai mic dect impozitul pe venit
mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior anului de calcul, pe baza
urmtoarelor criterii:
- ponderea populaiei unitilor administrativ-teritoriale care particip la aceast etap n totalul
populaiei acestora, n proporie de 75%;
- ponderea suprafeei din intravilanul unitilor administrativ-teritoriale care particip la aceast
etap n totalul suprafeei din intravilanul acestora, n proporie de 25%;
d) sumele repartizate n prima etap unitilor administrativ-teritoriale sunt limitate, astfel nct
media rezultat pe locuitor, calculat conform formulei de mai jos, s fie mai mic sau egal cu
impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul anterior anului de
calcul:
Mloc.el = [Iv.l + Sr.el]/Nr.loc.l,
unde:
Mloc.el
Iv.l

media rezultat pe locuitor la nivelul unitii administrativ-teritoriale, n

urma repartizrii n prima etap;
impozitul pe venit ncasat pe unitatea administrativ-teritorial n anul

anterior anului de calcul;

Sr.el
sume repartizate pe uniti administrativ-teritoriale n prima etap;
Nr.loc.l
numrul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.
Sumele rmase nerepartizate n prima etap se reporteaz pentru etapa a doua;

275

e) sumele rmase nerepartizate n prima etap se repartizeaz la toate unitile administrativteritoriale din jude, n funcie de capacitatea financiar a acestora, determinat pe baza
impozitului pe venit ncasat pe locuitor n anul anterior anului de calcul, folosindu-se urmtoarea
formul:
unde:
Sr.e2
Sr.j.e2
Ivm.l
Ivm.j

sume repartizate unitii administrativ-teritoriale n etapa a doua;

sume de repartizat tuturor unitilor administrativ-teritoriale din jude n
etapa a doua;
impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe unitatea administrativteritorial n anul anterior anului de calcul;
impozitul pe venit mediu pe locuitor, ncasat pe ansamblul judeului n anul

anterior anului de calcul;

Nr.loc.l
numrul locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial;
Nr.loc.j
numrul locuitorilor din jude;
f) sumele stabilite pe fiecare unitate administrativ-teritorial n parte n urma derulrii celor dou
etape de echilibrare, precum i pe jude i municipiul Bucureti vor fi diminuate cu gradul de
necolectare, prin nmulirea cu coeficientul subunitar, calculat ca raport ntre suma impozitelor i
taxelor locale, chiriilor i redevenelor ncasate n anul financiar anterior ncheiat i suma
impozitelor i taxelor locale, chiriilor i redevenelor de ncasat n anul financiar anterior
ncheiat. La calculul gradului de necolectare nu se iau n considerare creanele fiscale aflate n
litigiu;
g) sumele reinute potrivit lit. f) vor fi repartizate conform alin. (3) lit. b);
h) repartizarea sumelor conform lit. a)-f) se face de ctre directorul direciei generale a finanelor
publice judeene sau al Direciei Generale a Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, dup
caz, prin decizie ce se comunic prefectului, consiliului judeean i consiliilor locale din jude;
i) directorii direciilor generale ale finanelor publice judeene i al Direciei Generale a
Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, precum i prefecii au obligaia publicrii deciziei
prevzute la lit. h) pe pagina de internet a instituiilor acestora.
(5) Pentru repartizarea sumelor conform criteriilor prevzute la alin. (3) lit. b), precum i a celor
prevzute la alin. (4) lit. f) consiliul judeean are obligaia ca, n termen de 5 zile de la publicarea
legii bugetului de stat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, s solicite n scris tuturor
unitilor administrativ-teritoriale din cadrul judeului prezentarea de cereri pentru cofinanarea
programelor de dezvoltare local care necesit cofinanare local.
(6) Pentru municipiul Bucureti, din cota de 10% prevzut la art. 32 alin. (4) se aloc o cot de
25% pentru bugetul local al municipiului Bucureti, iar diferena se repartizeaz pentru bugetele
locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, astfel:
276

a) 85% din sum se repartizeaz prin decizie a directorului Direciei Generale a Finanelor
Publice a Municipiului Bucureti, utilizndu-se n mod corespunztor prevederile, procedura i
criteriile de repartizare prevzute la alin. (4) lit. a)-f);
b) 15% din sum, precum i sumele reinute prin aplicarea corespunztoare a prevederilor alin.
(4) lit. f) se repartizeaz prin hotrre a Consiliului General al Municipiului Bucureti, cu
respectarea procedurii prevzute la alin. (5), pentru susinerea programelor de dezvoltare local
i pentru susinerea proiectelor de infrastructur care necesit cofinanare local. Hotrrea
Consiliului General al Municipiului Bucureti se comunic directorului Direciei Generale a
Finanelor Publice a Municipiului Bucureti, Instituiei Prefectului - Municipiul Bucureti i
consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti.
(7) Nerespectarea prevederilor alin. (3)-(6) atrage nulitatea absolut a deciziilor directorilor
direciilor generale ale finanelor publice i a hotrrilor adoptate de consiliile judeene, respectiv
a hotrrilor Consiliului General al Municipiului Bucureti, pentru repartizarea sumelor i a
cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale,
urmnd s se emit o nou decizie, respectiv o nou hotrre, n termen de 5 zile lucrtoare de la
data anulrii acestora. Nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ, la
sesizarea prefectului sau a oricrei alte persoane interesate.
(71)Abrogat.
(72) Abrogat.
(8) Abrogat.
(9) Numrul locuitorilor din unitile administrativ-teritoriale utilizat n calculele prevzute n
prezentul articol este cel comunicat de direciile judeene de statistic, respectiv de Direcia
Regional de Statistic a Municipiului Bucureti, dup caz, la data de 1 iulie a anului anterior
anului de repartizare. Suprafaa din intravilanul unitilor administrativ-teritoriale utilizat n
calculele prevzute n prezentul articol este cea comunicat de oficiul de cadastru i publicitate
imobiliar de la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, la data de 1 iulie a
anului anterior anului de repartizare.
Legea finanelor publice locale actualizat prin:
Ordonan de urgen nr. 63/2010 - pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanele publice locale, precum i pentru stabilirea unor msuri financiare din 30 iunie 2010,
Monitorul Oficial 450/2010;
Ordonan de urgen nr. 63/2010 - pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanele publice locale, precum i pentru stabilirea unor msuri financiare din 30 iunie 2010,
Monitorul Oficial 450/2010;

277

Ordonan de urgen nr. 28/2008 - pentru modificarea i completarea Legii nr. 273/2006 privind
finanele publice locale din 19 martie 2008, Monitorul Oficial 217/2008;
Detalii:

http://legeaz.net/legea-273-2006-finantelor-publice-locale/art-33-alocarea-cotelor-si-

sumelor-defalcate-din-unele-venituri-ale-bugetului-de-stat-proceduri-privind-elaborareabugetelor-procesul-bugetar
Cote defalcate din impozitul pe venit
(1) Din impozitul pe venit ncasat la bugetul de stat la nivelul fiecrei uniti administrativteritoriale se aloc lunar, n termen de 5 zile lucrtoare de la finele lunii n care s-a ncasat acest
impozit, o cot de:
a) 44% la bugetele locale ale comunelor, oraelor i municipiilor pe al cror teritoriu i
desfoar activitatea pltitorii de impozit pe venit;
b) 12% la bugetul local al judeului;
c) 21% ntr-un cont distinct, deschis pe seama direciei generale a finanelor publice judeene la
trezoreria municipiului reedin de jude, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale
oraelor i ale municipiilor, precum i a bugetului local al judeului.
(2) n execuie, cota de 21% se aloc de ctre direciile generale ale finanelor publice judeene,
n termenul prevzut la, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale oraelor i ale
municipiilor, precum i a bugetului local al judeului, proporional cu sumele repartizate i
aprobate n acest scop n bugetele respective, potrivit prevederilor.
(3) Cota de 77% din impozitul pe venit pentru municipiul Bucureti se repartizeaz, astfel:
a) 22,5% la bugetele locale ale sectoarelor municipiului Bucureti;
b) 44,5% la bugetul local al municipiului Bucureti;
c) 10% ntr-un cont distinct, deschis pe seama Direciei Generale a Finanelor Publice a
Municipiului Bucureti la Trezoreria Municipiului Bucureti, pentru echilibrarea bugetelor locale
ale sectoarelor, precum i a bugetului local al municipiului Bucureti.
(4) n execuie, cota de 10% se aloc de ctre Direcia General a Finanelor Publice a
Municipiului Bucureti, n termenul prevzut la alin. (1), pentru echilibrarea bugetelor locale ale
sectoarelor, precum i a bugetului local al municipiului Bucureti, proporional cu sumele
repartizate i aprobate n bugetele respective, potrivit prevederilor art. 33 alin. (6).
(5) n situaii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi
majorate.

278

(6) Operaiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se
efectueaz de Ministerul Finanelor Publice, prin direciile generale ale finanelor publice
judeene, respectiv a Direciei Generale a Finanelor Publice a Municipiului Bucureti.
(7) Orice persoan subiect al unui raport juridic fiscal, inclusiv operatorul economic, instituia
public i instituia public local, care are organizat o entitate, cu sau fr personalitate
juridic, la alt adres dect sediul social al subiectului respectiv, cu minimum 5 persoane care
realizeaz venituri din salarii, are obligaia s solicite nregistrarea fiscal a entitii respective,
ca pltitoare de salarii i de venituri asimilate salariilor, la organul fiscal din subordinea Ageniei
Naionale de Administrare Fiscal n a crui raz teritorial se afl adresa unde se desfoar
efectiv activitatea acelei entiti. Solicitarea se face n termen de 30 de zile de la data nfiinrii,
pentru entitile nou-nfiinate. Organul fiscal are obligaia ca, n termen de 5 zile de la
nregistrarea fiscal, s transmit o copie de pe certificatul de nregistrare fiscal primarului
unitii administrativ-teritoriale/sectorului municipiului Bucureti n a crei/crui raz teritorial
i desfoar efectiv activitatea entitatea respectiv. Pltitorii de salarii i de venituri asimilate
salariilor au obligaia s organizeze i s conduc contabilitatea astfel nct aceasta s reflecte
impozitul aferent veniturilor fiecrei luni, calculat, reinut i virat, pe fiecare entitate care intr
sub incidena prezentului alineat.
(8) Primarul, prin compartimentele de specialitate, poate verifica corecta nregistrare fiscal a
contribuabililor la organul fiscal teritorial att a sediului social principal, ct i a sediului
secundar.

279

Bibliografie:
Bortolotti B, Fantini M, Siniscalco, Privatisation around the world: evidence from
panel data, Journal of Public Economics 88 (2003) 305 332
Leroy Mark, Sociologie des finances publiques, La Decouverte, Paris, 2007.
ANDREAU, Jean (dir.) ; BAUR, Grard (dir.) ; et GRENIER, Jean-Yves (dir.). La dette publique dans
lhistoire : Les Journes du Centre de Recherches Historiques des 26, 27 et 28 novembre 2001. Nouvelle
dition [en ligne]. Paris : Institut de la gestion publique et du dveloppement conomique, 2006 (gnr le
12

juillet

2014).

Disponible

sur

Internet :

<http://books.openedition.org/igpde/1180>.

ISBN :

9782821828339.

An Anatomy of Power The Social Theory of Michael Mann Edited by John A. Hall Ralph
Schroeder, Cambridge University Press 2005
Rapport Pebereau, 2006, Paris
Council Regulation 479/2009
EUROSTAT, Manual on Government Deficit and Debt M e t h o d o l o g i e s a n d
Working papers ,2008 edition, Implementation of ESA95,
Rglement (CE)

n 3605/93 du Conseil, du 22 novembre

1993, relatif

l'application du protocole sur la procdure concernant les dficits excessifs

annex au trait instituant la Communaut europenne

Palier Bruno, Bonoli Giuliano. Phnomnes de Path Dependence et rformes des systmes
de protection sociale. In: Revue
franaise de science politique, 49e anne, n3, 1999. pp. 399-420.

2. Grce ses tudes de l'volution des politiques conomiques britanniques des annes
soixante-dix et quatre-vingt, Peter Hall a rcemment distingu trois formes de changement
de politiques publiques (cf. Peter A. Hall, Governing the Economy, New York, Oxford
University Press, 1986 ; Peter A. Hall, Policy Paradigm, Social Learning and the State,
the Case of Economic Policy in Britain , Comparative Politics, avril 1993, p. 275-296).
Pour lui, les politiques publiques sont caractrises par des buts, des instruments de
280

politiques publiques et le niveau ou le mode d'utilisation (settings) de ces instruments. Les

changements de premier ordre que Peter Hall distingue correspondent la seule
modification du niveau d'utilisation des instruments (changement du taux de change, par
exemple); les changements de deuxime ordre sont marqus par l'introduction de nouveaux
instruments de politiques publiques (nouveau systme de contrle des dpenses publiques,
par exemple); les changements de troisime ordre sont caractriss par un changement
simultan des trois composantes des politiques publiques, leurs buts, leurs instruments, et
leurs usages (passage de politique keynsiennes aux politiques montaristes). Peter Hall
montre que les changements de troisime ordre correspondent de vritables changements
de paradigme des politiques publiques, qu'il est possible d'analyser la faon dont Thomas
Kuhn a tudi les rvolutions scientifiques. Nous savons qu'en France, Franois-Xavier
Merrien et Yves Surel, notamment, proposent eux aussi d'analyser les changements de
politiques publiques sur le modle des changements de paradigmes scientifiques (cf.
Franois-Xavier Merrien, tat et politiques sociales : contribution une thorie "noinstitutionnaliste" , Sociologie du travail, 3,1990 ; et Yves Surel, L'tat et le livre. Les
politiques publiques du livre en France (1957-1993), Paris, L'Harmattan, 1997).
1. Paul Pierson, Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics , Jean
Monnet Chair Paper n 44. Florence, Institut universitaire europen, Centre RobertSchuman,
1997.
_ ito Tanzi & Howell H. Zee, 1997. "Fiscal Policy and Long-Run Growth," IMF Staff
Papers, Palgrave Macmillan, vol. 44(2), pages 179-209, June.
BAUNSGAARD, Thomas, & Steven A. SYMANSKY (2009), Automatic fiscal stabilizers: How can they be
enhanced without increasing the size of government? , FMI, staff position note, septembre.
FATS, Antonio, & Ilian MIHOV (2012), Fiscal policy as a stabilization tool , CEPR.
MCKAY, Alisdair, & Ricardo REIS (2013), The role of automatic stabilizers in the U.S. business cycle , NBER
working paper, n 19000, avril.
SOLOW, Robert M. (2002), Peut-on recourir la politique budgtaire ? Est-ce souhaitable ? ,
in Revue de lOFCE, n 83, octobre.

Growth in a Time of Debt

Carmen M. Reinhart, Kenneth S. Rogoff
NBER Working Paper No. 15639
Issued in January 2010
NBER Program(s): IFM ME

281

Cecchetti, Stephen G. and Mohanty, Madhusudan S. and Zampolli, Fabrizio, The Real Effects of Debt (September 1, 2011).
BIS Working Paper No. 352. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1946170

Economie du dbat intergnrationnel Points de vue normatif, comptable, politique Andr

Masson CNRS and DELTA (joint Rsearch Unit CNRS- EHESS-ENS), Paris Mai 2001 Rsum,
ftp://repec-pse.ens.fr/pse/abstracts/wp200107.pdf

Why is fiscal policy often procyclical?

Alberto Alesina and Guido Tabellini
Harvard University and IGIER Bocconi
First draft: March 2005
This version: July 2005

Richard A. Musgrave, Theory ofpublic Finance -A study in Ptrblic Economy", McGrawhill Book Company, 1953, P. 3.
Philip E Taylor, The Economics of Public Finance, Mac-Millan, 1957, P. 3.
12. Bucher A. G., Govern~nent Finance in Stable Economy, The Annuals 1949, P. 32
13. Harold M. Groves, Financing Government, Henry Holt and Company, New York,
1958, (Fifth edition), P. I.
14. Hugh Dalton, Principles ofpublic Finance, Allied Publisherm, New Delhi, 1961, P.3

282