ma :

CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA

ADMINISTRAIEI PUBLICE

1.

Esena controlului exercitat asupra administraieii publice.

2.

Formele controlului exercitat asupra administraiei publice.

3.
Obiectivele i condiiile de eficien a controlului exercitat asupra administraiei
publice.

1.

Esena controlului exercitat asupra administraieii publice.

Administraia public reprezint cel mai vast i cel mai diversificat sistem de organe

cu cele mai diverse forme de organizare, coordonare i control asupra diferitelor sectoare.
Realizarea efectiv a misiunilor ce revin administraiei publice, in concordan cu cerinele
i necesitilesocietii, presupune desfurarea unui amplu proces administrativ de
organizare a executarii i de executare in concret a legii. Asigurarea respectrii legii, ca forma
juridica ce imbraca valorile politice, reclam existena unor factori cu caracter autoreglator,
att la nivelul structurii administrative interne, cat i al celei exteme. Aadar, necesitatea instituirii controlului asupra sistemului administraiei publice deriv, in principal, din nsai
raiunea organizriii i funcionrii acesteia in cadrul statului, i anume: din misiunea de
realizare in concret a valorilor politice exprimate n lege. nsi subordonarea administraiei
publice fa de puterea politic care i prescrie conduita i ii stabilete scopurile, fumizandu-i
i mijloacele adecvate, detremin intervenia unor forme de control asupra structurii generate
a administraiei publice.
Organizarea i coordonarea oricarui domeniu economic, social, inclusiv al
administraiei publice, este condiionata de cunoaterea realitii, de infrimarea precisa asupra
unei activiti concrete. In aceste sens, loan Alexandru mentioneaz c controlul apare ca
condiie sine qua non a activitii autoritilort administraie publice, deoarece numai prin
control se poate verifica valabilitatea deciziilor autoritilor publice, se pot formula preri, se
pot gndi i descoperi soluii in practica cotidiana.
Etimologia cuvantului control provine din expresia din limba latina contra rolus, ceea
ce nseamna verificarea unui act duplicat realizat dup unul original. Controlul, n

accepiunea lui semantic, este analiza permanent sau periodica a unei activiti, a unei
situaiii, pentru a urmri mersul ei si pentru a lua masuri de imbuntire.
n literatura de specialitate exist nsa mai multe accepiuni privind controlul:
-

n accepiunea francofon, controlul reprezinta verificare, inspecie atent a

corectitudinii unui act;

-

in accepiunea anglo-saxona, controlul este perceput ca accepiunea de supraveghere a

cuiva, a ceva, examinare minuioas cu scopul de a cunoate sau de a reglementa

funcionalitatea unui mecanism.
n esena sa, controlul vizeaz mbuntirea rezultatelor dintr-un anumit sector,
nlaturarea unor erori sau prevenirea lor. Pentru aceasta, el are nevoie de criterii i de etaloane
de masura, spre a putea compara realitatea cu ceea ce ar trebui sa fie.
Prin conceptul de control se are in vedere aciunea de descoperire i constatare a strilor
de fapt negative, a dereglarilor i neconcordanelor din activitatea controlat, urmat de
aplicarea de catre organele competente a unor sanciuni sau a altor msuri prevzute de lege.
Controlul administrativ nu este instituit numai pentru a constata abaterile i a aplica
sanciunile, ci i pentru a ndruma activitatea administraiei i a trage concluzii din cele
constatate pentru perfecionarea muncii administrative.
Exercitarea controlului se integreaza n activitatea de administrate i semnifica mijlocul
prin care se analizeaza modul n care organele administrative ii ndeplinesc sarcinile. ntruna dintre accepiunile sale controlul consta n: observarea, constatarea sau stabilirea situaiei
de fapt, confruntarea acesteia cu obiectivele propuse, combaterea unor fenomene nefavorabile
i sesizarea organelor competente.
Necesitatea i nsemnatatea controlului activitaii administrative rezult din specificul
acesteia de a fi n continua confruntare cu realitatea, pentru realizarea permanenta a
conformitii actelor administrative, emise de organele inferioare, cu prevederile actelor
normative cu for juridica superioara.
Dup prof. M.Preda, garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv il constituie
controlul asupra modului n care aceste autoritaji i-au exercitat atributiile conferite de lege,
control care se exercita fie din proprie iniiative, la sesizarea celor interesai, fie de catre
nsei auto-ritaile administrative sau de ctre autoritatea legislativ sau judectoreasca.
Profesorul Antonie Iorgovan, plecnd de la premisa a realizarea competenei unui organ
al administratiei publice presupune, in esen, punerea in practic a dispoziliilor legii sau,

dup caz, c prestarea celor mai diverse servicii publice este posibila numai n limitele
ngduite de lege, subliniaz imperativul funcionarii administratiei publice n spiritul
exigenelor principiului legalittii. Asigurarea respectrii legii, n opinia profesorului Antonie
Iorgovan, ca forma juridica ce imbrac valorile politice, reclam existena unor factori cu
caracter autoreglator, atat la nivelul structurii administrative interne, ct i al celei externe.
Activitatea de control are rolul de a regla executarea deciziei administrative i a insui
actului decizional, fiind important latur a factorilor de conducere social. Controlul este,
de asemenea, i un important mijloc de realizare a funciilor de reglare i autoreglare a
ntregului sistem.
Cu privire la caracteristicile controlului exercitat asupra administraiei publice, putem
evidenia faptul c-i sunt incidente trei categorii de situaii, i anume:
1. Este activitate derivat din activitatea principal pe care verific i cu care
formeaz mpreun aa-numita administraie activ a statului;
2. Reprezint activitate secundar, comparativ cu activitatea supus verificrii;
3. Este un atribut al conducerii administrative.
Pornind de la cele relatate mai sus, putem distinge urmtoarele funcii ale controlului
asupra administraiei publice:
a) funeia de constatare, care indic gradul, modul de realizare i eficiena activitii
verificate (n opinia unor autori, este cea mai important funcie);
b) funcia preventiv care asigur evitarea abaterilor de la lege;
c) funcia corectiva, care implic mbuntirea activitii verificate prin nlturarea
cauzelor ce genereaz abateri de la lege sau a condiiilor ce le favorizeaz n sensul
reincadrrii ei, dac este cazul, n parametrii legali iniiali, presupunnd ca consecin
perfecionarea legislaiei conform nevoilor practice;
d) funcia de sancionare, care const n anularea sau modificarea actelor emise prin
ncalcarea legii, precum i n rspunderea celor ce s-au facut vinovai de adoptarea sau
emiterea actelor administrative ilegale.
Astzi funcia controlului exercitat asupra administraiei publice nu se reduce numai la
constatarea unor eventuale erori admise in procesul activitii autoritilor publice, precum i
la sancionarea persoanelor responsabile; astazi el ii manifest pregnant rolul prinfunciile
sale de informare, preventive precum i de stimulare.

Exercitarea controlului administrativ asupra activitii autoritailor administraiei publice

este exige a statului de drept, dat fiind c prin intermediul contolului este asigurat
legalitatea, ordinea de drept i respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale omului.
Astfel, dupa cum menioneaz M.Preda, controlul este un element important al actului
de conducere sociala care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de
natura acesteia politic, economica, administrativ etc. Controlul este barometrul care
indic modul in care acioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum i gradul n care decizia
corespunde scopului pentru care a fost emis.

2.

Formele controlului exercitat asupra administraiei publice

Principiul constituional al separrii puterilor n stat inseamn nu doar abinerea oricrei

puteri de a imixtiona n atribuiile rezervate altei puteri, dar implic i colaborarea

permanent a puterilor legislative, executive i judectoreasc, precum i exercitarea unor
forme de control reciproc n condiiile legii. Autoritile administraiei publice sunt
caracterizate de diversitate mare de activiti n majoritatea domeniilor i sectoarelor vieii
social-economice, iar pentru a asigura conformarea acestor activiti prevederilor legislaiei,
este necesar s existe un complex de diferite forme de control asupra activitii administriei
publice. n literatura de specialitate se disting mai multe criterii de clasificare a formelor de
control exercitat asupra administrapei publice, i anume:
I. In funcie de regimul juridic (procedura aplicabil) al controlului, distingem:
a. Control jurisdicional, de natur contencioas, n care includem controlul exercitat de
instanele judecatoreti (sau, n alte state, de ctre organele administrative cu atribuii
jurisdicionale);
b. Control nejurisdicional, de natur necontencioas, n care includem controlul
parlamentar tradiional, controlul administrativ, contr-lul exercitat prin autoritai ale
administraiei publice de specialitate.
II. n funcie de sfera de cuprindere, deosebim:
a. Control complex sau general;
b. Control specializat (tematic).

III. Dupa continutul i obiectul actiunii de control, acesta poate fi:

a. Control de legalitate, care are drept scop verificarea conformitii unui act
administrativ sau a unei operaiuni cu pevederile legale;
b. Control de oportunitate, care urmarete aprecierea valorii tehnice, politice, morale.
IV. Dupa momentul exercitarii controlului, deosebim:
a. Control prealabil sau preventiv;
b. Control concomitent;
c. Control posterior sau ulterior.
V. In funcie de poziia organului de control fa de cel controlat, distingem:
a. Control intern;
b. Control extern.
VI. In funcfie de obiectivele controlului, identificam:
a. Control de materialitate, care se refer la verificarea elementelor concrete, pentru
care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili;
b. Control de regularitate, verificarea elmentului supus controlului cu regul
juridic;
c. Control de rentabilitate, urmarete evaluarea costurilor resurselor raportate la
sarcina administraiei publice;
d. Control de eficien, care implica comparaii fa de standartele dintr-o baz de
referin;
e. Control de oportunitate, care urmrete circumscrierea actului sau operaiunii
intereselor generate.
n literatura de specialitate prioritate i se acorda clasificrii formelor de control n
funcie de natura organului care exercita controlul (sau in baza principiului separrii puterilor
n stat), conform caruia se identific: controlul politic sau parlamentar, controlul
administrativ, controlul judecatoresc. n literatura autohton de specialitate se susine
(V.Zubco, A.Pascari, Gh.Crei) c controlul asupra administraiei publice poate fi exercitat i
de alte autoriti publice dect cele care realizeaz prerogativele celor trei puteri clasice n
stat, precum i de societatea civil.
Asfel, in funcie de natura organului care exercita controlul, distingem

1) control parlamentar;
2) control administrativ;
3) control judectoresc;
4) control exercitat de alte autoriti publice dect cele care realizeaz prerogativele celor
trei puteri clasice in stat;
5) control exercitat de societatea civil asupra administraiei publice.
Controlul parlamentar
Controlul parlamentar este o consecin direct a poziiei parlamentare nsistemul
organelor de stat. n calitatea sa de organ reprezentativ al deintoruluisuveranitii
naionale, parlamentul trebuie s cunoasc modul n care suntrealizate actele sale,
modul n care activeaz organele formate de el, demnitarii destat numii n funcie printr-o
procedur parlamentar, n procesul de exercitare aatribuiilor conferite de Constituie i alte
legi.
Controlul parlamentar este n acelai timp un control total, rspndindu-seasupra
tuturor sferelor vieii sociale reglementate de Constituie i de alte legi.
n funcie de formele i mijloacele specifice prin care se exercit, unelesurse
bibliografice accept clasificarea controlului parlamentar n :
- control exercitat prin dri de seam, mesaje, rapoarte, programe;
- control exercitat prin comisiile parlamentare;
- control exercitat prin ntrebri i interpelri;
- control exercitat prin drepturile deputailor de a cere i obine informaiilenecesare;

control exercitat prin instituia Ombudsmanului;

n opinia altor autori, exist alte forme ale controlului parlamentar asupraputerii
executive:
- dezbateri privind direciile principale ale politicii de guvernare, bugetul idarea de
seam despre executarea lui;
- interpelrile deputailor;
- activitatea de control realizat de comisiile permanente i cele de anchetori de organe
speciale sau persoane numite de Parlament;
- exprimarea votului de ncredere Guvernului sau unor minitri;
Controlul exercitat prin rapoarte i alte documente similare prezentateParlamentului spre
audiere. Este foarte simplu s ne convingem despre faptul cparlamentul selecteaz

informaia privitor la modul n care se execut Constituiai alte legi, despre randamentul
activitii organelor formate ori a persoanelor cuatribuii publice numite n funcie de
el, din con inutul unei game largi de documente, cum ar fi : rapoarte, mesaje, dri de
seam, programe, etc. Importanteste s reinem c aceste documente informative sunt depuse
n cadrul edinelorpublice ale Parlamentului, n cadrul crora parlamentarii au
posibilitatea sparticipe la dezbaterea lor.
n Republica Moldova ca exemplu de manifestare a acestei forme decontrol pot servi:
mesajele cu privire la principalele probleme ale naiunii adresateParlamentului de
preedintele Republicii Moldova (art. 84 din Constituie);programul de activitate a
Guvernului (art. 96 din Constituie); raportul anual asupraadministrrii i ntrebuinrii
resurselor financiare publice prezentat Parlamentuluide Curtea de Conturi
Un caz aparte constituie audierele parlamentare. Astfel, ParlamentulRepublicii
Moldova, o dat n decursul unei sesiuni, poate organiza audiereaGuvernului n probleme
ce in de activitatea acestuia ( art.112 din RegulamentulParlamentului). Asemenea audieri pot
fi iniiate de Biroul Permanent i n altedomenii de interes public.
Controlul exercitat prin comisiile parlamentare. n marea majoritate astatelor controlul
parlamentar asupra activitii executivului, precum i a altor sfereale vieii publice este
ncredinat comisiilor parlamentare permanente. n acestsens este apreciat eficacitatea
comisiilor pentru buget i finane. Totodat,parlamentele pot forma comisii speciale i
comisii de anchet. Astfel, n scopulrealizrii dispoziiilor constituionale privind
iniierea, cercetarea i audiereaoricror chestiuni ce se refer la interesele societii,
Parlamentul RepubliciiMoldova poate forma comisii speciale i comisii de anchet
n unele sisteme consituionale, n scopul realizrii controlului asupramodului de
gestionare a avutului public se instituie organe speciale (Curi deConturi) ori se numesc
persoane speciale revizori parlamentari.
Controlul exercitat prin interpelri. Se deosebesc dou varieti deinterpelare :
ntrebrile verbale sau scrise i interpelarea propriu-zis.
ntrebrile sunt cereri adresate de ctre deputai sau senatori organelorde stat (ndeosebi
Guvernului sau minitrilor) n legtur cu activitatea analizat nParlament sau cu orice
probleme sociale, economice, culturale, juridice.
Interpelarea propriu-zis este o procedur de control parlamentar, care iaforma
dreptului unui parlamentar de a cere explicaii Guvernului n legtur cudiverse aspecte ale
politicii, ale administraiei sau n legtur cu unele msuri luate de Guvern ori un procedeu

parlamentar ded a obine informaii utile din parteaminitrilor sau primului ministru pentru
activitatea organului legislativ.
Legislaia Republicii Moldova (Regulamentul Parlamentului, art.112)definete
interpelarea propriu-zis drept o cerere adresat Guvernulu, prin care sesolicit explicaii
asupra politicii interne i externe a Guvernului.
n unele sisteme de drept se aplic numai interpelrile sub form dentrebri (Frana,
Anglia). Spre exemplu, n Anglia fiecare edin parlamentar sencepe cu ntrebri verbale,
la care urmeaz rspunsuri laconice i exacte.
Procedura de naintare a interpelrilor este prevzut n Regulamenteleparlamentelor
(camerelor)
Regulamentul Parlamentul Republicii Moldova (art.108) n ziua de joi, nultima or de lucru
a parlamentului, la propunerea preedintelui edinei, cu votulmajoritii deputailor prezeni,
se determin modul de folosire a timpului rezervatntrebrilor i interpelrilor.
n acest timp, fiecare deputat poate adresa ntrebri membrilorGuvernului sau altor
conductori ai organelor administraiei publice, dar nu maimult de dou ntrebri n aceeai
edin. Totodat, punnd ntrebarea, deputatultrebuie s precizeze forma n care dorete s
primeasc rspunsul ( n scris sauverbal la edina n plen).
Secretariatul edinei nregistreaz ntrebrile i le transmite organelor ipersoanelor
crora acestea sunt adresate, pentru ca ele s dea rspunsul laurmtoarea edin
din ziua de joi. Cei crora li s-au adresat ntrebri pot srspund imediat la fiecare ntrebare
n parte sau pot anuna c vor prezentarspunsul n zilele urmtoare, indicnd data
exact, ns nu mai trziu deurmtoarea edin din ziua de joi
Spre deosebire de ntrebri, interpelrile (art.112 din Regulament) se facn scris).
Interpelrile se nregistreaz n ordinea prezentrii i se afieaz n sala deedine. n
urma dezbaterilor pe marginea unei interpelri, Parlamentul poateadopta o moiune.
Control exercitat prin instituia Ombudsmanului. InstituiaOmbudsmanului, fiind
acceptat de majoritatea covritoare a statelor lumii,cunoate statute diferite.
Dac n unele state ombudsmanii exercit controlul asupra respectrii drepturilor i
libertilor fundamentale ale omului ( Polonia,Anglia, Romnia, Moldova), n altele ei
supravegheaz legalitatea n activitateaadministraiei (Norvegia, Danemarca), sau pe
lng aceasta, mai verific ilegalitatea activitii organelor administraiei publice locale
i celor judectoreti(Elveia, Finlanda), inclusiv controlul respectrii drepturilor i
libertilorfundamentale.

asupra respectrii drepturilor i libertilor fundamentale ale omului ( Polonia,Anglia,

Romnia, Moldova), n altele ei supravegheaz legalitatea n activitateaadministraiei
(Norvegia, Danemarca), sau pe lng aceasta, mai verific ilegalitatea activitii
organelor administraiei publice locale i celor judectoreti(Elveia, Finlanda), inclusiv
controlul respectrii drepturilor i libertilorfundamentale.
Adoptarea bugetului de stat si controlul asupra realizrii lui. Una dintrecele mai vechi
atribuii privilegiate ale parlamentelor a fost cea de control asuprasurselor de completare a
vistieriei statului prin stabilirea unor taxe i impozite oriscutirea de acestea.
Privitor la buget, trebuie de remarcat c, rolul parlamentelor n raport cuacesta se
reducea doar la stabilirea cheltuielilor. Mai trziu, parlamentele suntmputernicite s asigure
i controlul asupra consumrii sumelor alocate din bugetulde stat. Dup o anumit perioad,
adunrile legislative au dobndit i dreptul de adetermina structura bugetului, stabilind modul
de utilizare a mijloacelor bugetarealocate, s interzic restructurarea mijloacelor dintr-un
articol n altul.
Prin aprobarea bugetului de stat se definete politica fiscal la nivelnaional. Rolul
Parlamentului n acest domeniu este, n primul rnd, de a ine contde posibilitile
contribuabililor, de sarcina statului de a crea condiii pentruactivitatea productiv a lor
i de a satisface necesitile oportune i bine gndite alestatului.
Constituia Republicii Moldova (art.66 lit.h) acord Parlamentuluidreptul de a aproba
bugetul de stat i de a exercita controlul asupra lui. TotodatParlamentul exercit controlul
asupra acordrii mprumuturilor de stat, asupraajutorului economic i de alt natur acordat
unor state strine, asupra ncheieriiacordurilor privind mprumuturile i creditele de stat din
surse strine.
Guvernul Republicii Moldova elaboreaz anual proiectul bugetului destat i al
bugetului asigurrilor sociale de stat (art. 131, alin.1 Constituie), pe carele supune, separat,
aprobrii Parlamentului.
Deci, bugetul de stat este o lege care reprezint un contract, onelegere ntre
Guvern i Parlament, ultimul reprezentnd poporul. Prin esena sa bugetul nu este numai un
statut cu prevederi, el reprezint i o autorizare de apercepe i de a cheltui, cu alte
cuvinte, nu se poate percepe i cheltui frautorizare, nu se poate cheltui fr credite;
bugetul este restrictiv i nu pot fidepite cifrele bugetare; bugetul este clasificat pe articole,
deci nu se pot faceviramente de la un articol la altul. Pentru a se evita asemenea ncercri ori
chiarabuzuri, este nevoie de control.

n Republica Moldova (art.133 din Constitu ie), Curtea de Conturiexercit controlul

asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare aresurselor financiare publice.
Curtea de Conturi este alctuit din 7 membri.Preedintele Curii de Conturi este numit
de Parlament, la propunerea Preedinteluiacestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curii
sunt numii de Parlament, lapropunerea preedintelui acestuia.
Curtea de Conturi prezint anual Parlamentului un raport asupraadministrrii i
ntrebuinrii resurselor financiare publice

Controlul administativ
O superba pledoarie pentru rolul si semnficatia controlului dar, mai ales, o descriere a
modului in care acestea sunt denaturate in practica, regasim in lucrarea profesorului Ilie
Iovanas, care porneste de la cateva adevaruri pe care le recunoaste fiecare dintre noi, si
despre care constata cat de mult sunt ele adeseori deformate in practica. Este unanim
acceptata necesitata controlului ,in societate, in general, in toate domeniile vietii economice,
sociale, politice. Cu toate acestea, controlul da nastere unor tensiuni si chiar resentimente
ale celui controlat fata de cel care controleaza. El creeaza astfel pentru cel controlat o stare
de disconfort care este determinata , nu de actul de control in sine, ci de modul in care acesta
este conceput si exercitat, de unde o anumita perceptivitate negativa cu privire la el. De
regula, controlorul se comporta de cele mai multe ori ca si cand finalitatea activitatii sale ar fi
descoperirea unor greseli, unor abateri de la lege, si sanctionarea acestora. Iar daca nu exista,
fie trebuie inventate, fie trebuie cautate cu o sarguinta demna de o cauza mai nobila, incat
pana la urma trebuie descoperite. Este evident ca o asemenea conceptie este de neacceptat din
punct de vedere al rigorilor unor autentic stat de drept, in care parghiile de control trebuie sa
reprezinte modalitatea prin care sa se constate modul de executare a unor activitati, de
transpunere practica a unor acte normative, rezultate aplicarii actului decizional, pozitive si
negative, in egala masura. Iar in functie de aceste constatari, trebuie realizata o analiza
obiectiva pentru a se stabili masurile necesare pentru imbunatatirea activitatii.
Controlul nu trebuie sa reprezinte astfel un instrument de presiune si de tensiune, ci
un barometru care indica modul in care actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si
gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa (Dana Apostol Tofan,
Drept Administrativ,vol.II ,pag 266).

Conform Dex-ului, notiunea de control evoca o activitatea de verificare a

conformitatii unui anumite activitati (pentru dreptul administrativ se are in vedere activitatea
administratiei publice ), cu anumite valori, de regula cele consacrate in normele de drept
Controlul activitii autoritilor administraiei publice

1. 1. Noiunea, necesitatea i rolul controlului

Administraia public, n sensul de activitate care const n organizarea executrii i

executarea n concret a legilor, legi n care sunt exprimate valori politice, prin natura sa,
necesit supunerea fa de multiple forme de control.
Aadar, pentru a asigura conformitatea activitii autoritilor administraiei publice cu
exigenele legii, este nevoie de instituirea unui vast i complex control asupra acestei activiti.
ntr-adevr, exist o gam ampl i variat de forme de control al activitii autoritilor
administraiei publice, tocmai datorit caracterului subordonat pe care l are aceast activitate.
Natura diferitelor forme de control difer n funcie de particularitile subordonrii.
Garania juridic a ndeplinirii acestui obiectiv l constituie controlul asupra modului n care
aceste autoriti i-au exercitat atribuiile conferite de lege, control care se exercit fie din
proprie iniiativ, fie la solicitarea celor interesai, de ctre nsi autoritile administrative sau
de autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului(legislativ sau judectoreasc).
n primul rnd, activitatea autoritilor administraiei publice este supus controlului
Parlamentului. Controlul politic al activitii autoritilor administraiei publice este o
necesitate fireasc, datorit faptului c autoritile administraiei publice au sarcina realizrii
politicii statului.
Apoi, pentru c valorile politice, transpuse n legi, pe care le au de ndeplinit autoritile
administraiei publice se refer la satisfacerea nevoilor societii, iar activitatea autoritilor
administraiei publice este menit, n ultim analiz, a sluji intereselor cetenilor, este
necesar instituirea unor forme de control social n care cetenii s poat avea o participare
eficient. n acest scop funcioneaz un control al opiniei publice asupra activitii
autoritilor administraiei publice, control care se exprim fie prin pres, fie prin sesizri,
reclamaii i propuneri pe care le fac cetenii.
Deoarece, valorile politice pe care trebuie s le realizeze autoritile administraiei publice
se exprim n legi, iar aceste autoriti acioneaz pe baza i n executarea legii, un criteriu

esenial n aprecierea activitii autoritilor administraiei publice l constituie legalitatea

acestei activiti. Desigur, dup cum se va vedea, legalitatea nu este singurul criteriu de
apreciere a activitii autoritilor administraiei publice, dar este unul esenial care determin
instituionalizarea unor activiti sociale. Ne referim, n acest sens, la controlul pe care l
realizeaz instanele judectoreti asupra activitii autoritilor administraiei publice n
cadrul contenciosului administrativ.Criteriul legalitii activitii autoritilor administraiei
publice este prezent n orice form de control, indiferent care ar fi autorul controlului.
Controlul activitii autoritilor administraiei publice nu trebuie s fie limitat numai la
cel care se realizeaz din afara autoritilor administraiei publice. Ca orice sistem organizat,
administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care
sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor autoriti ale administraiei publice, altfel spus,
administraia i autoregleaz aciunile. n aceast privin trebuie notat, mai nti,
autocontrolul pe care l exercit asupra activitii proprii fiecare funcionar.
Exist ns diferite forme instituionalizate de control n cadrul sistemului administraiei
publice prin care este urmrit, cercetat i reglat aciunea diferitelor autoriti ale acestui
sistem, pentru ca aceast aciune s fie conform cu exigenele stabilite prin lege.
n acest sens ni se prezint funcia controlului ca o component esenial a activitii de
conducere i de manifestare a ierarhiei administrative n organizarea administraiei publice.
Controlul administrativ constituie forma cea mai complex a controlului asupra activitii
autoritilor administraiei publice. Esena controlului administrativ const n confruntarea
administraiei publice aa cum este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce
trebuia sau ceea ce va trebui s fie .
Referindu-ne la necesitatea controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu
trebuie s limitm rolul acestuia la constatarea unor eventuale erori sau abuzuri. Controlul
este necesar mai ales pentru a ndruma, orienta i eventual corecta aciunea, n vederea realizrii politicii statului.
Subliniind rolul pozitiv al controlului activitii autoritilor administraiei publice, nu trebuie
s pierdem ns din vedere anumite efecte negative care se pot manifesta, n cazul n care
activitatea de control nu este conceput i realizat raional. Astfel, activitatea de control poate
avea un efect inhibator asupra celui controlat, i poate afecta iniiativa n angajarea diferitelor
aciuni. Pe de alt parte, exercitarea unor multiple activiti de control este de natur s duc la
perturbarea aciunilor pe care trebuie s le ntreprind diferitele autoriti ale administraiei
publice.

1.2.Functiile activitatii de control

Prin modul de organizare i exercitare, precum i prin rolul i obiectivele ce le
urmrete,controlul administrativ ndeplinete importante funcii: funcia de evaluare, funcia
preventiv,funcia de documentare, funcia recuperatorie, precum i o funcie educativ.
a) Funcia de evaluare cuprinde acte i operaiuni de estimare a situaiei de facto,
comparative cu cea de jure, realizrile obinute n raport cu obiectivele i scopurile
prestabilite. Prin intermediul acestei funcii, pe lng constatarea strii reale, se efectueaz i
o apreciere a performanelor unei aciuni economice, precum i a unor entiti organizate ca
persoane juridice.
b) Funcia preventiv const ntr-o serie de msuri luate de organele de control n
vederea evitrii i eliminrii unor fraude, abuzuri, nainte de a se produce efectele negative
ale acestora, prin identificarea i anularea cauzelor care le genereaz sau favorizeaz. Prin
aceast aciune, controlul are sarcina de a opri actele i operaiunile care nu sunt legale. n
acest sens, aciunea preventiv se
manifest naintea emiterii actelor sau efecturii operaiunilor, astfel nct s se prentmpine
eventualele prejudicii.
c) Funcia de documentare a controlului asupra administraiei permite cunoaterea
proceselor care au loc n activitate, a rezultatelor activitii din structurile economice,
relevarea fraudelor i depistarea cauzelor acestora, precum i identificarea aciunilor eficiente
pentru a fi generalizate. Astfel, controlul contribuie nemijlocit la actul de management,
furniznd date i informaii pentru fundamentarea deciziilor.
d) Funcia recuperatorie evideniaz un aspect foarte important al controlului
administrativ, deoarece ea nu se limiteaz la prevenirea i aprecierea strii de fapt, dar
acioneaz i pentru descoperirea i recuperarea pagubelor, precum i pentru stabilirea,
conform legii, a rspunderii juridice. Pentru recuperarea prejudiciilor constatate, organele de
control au obligaia de a stabili forma prin care urmeaz s se fac recuperarea, pentru
restabilirea integritii avutului public.
Formele procedurale legale de recuperare sunt recuperarea pe calea executrii silite,
recuperarea pe calea rspunderii materiale.
e) Funcia educativ permite aciuni de modelare a celor care au atribuii n formarea i
utilizarea fondurilor publice. Controlul, prin rezultatele sale, contribuie la realizarea
deontologiei profesionale, ndeosebi a celor implicai. La rndul lor, persoanele care
alctuiesc corpul de control, prin nivelul de pregtire i atitudine civic, trebuie s prezinte un

model de comportament corect, dar i intransigent. Aceast funcie se realizeaz i n

combaterea manifestrilor ilegale, prin
depistarea i sancionarea lor cu fermitate.
1.3. Eficiena activitii de control

Pentru a realiza o eficien sporit a activitii de control sunt necesare urmtoarele

condiii:
a) Controlul trebuie s fie efectuat de persoane competente, bine pregtite profesional, cu
experien n domeniile sau sectoarele controlate. Astfel, cel care controleaz trebuie s
cunoasc temeinic prevederile legale din domeniul pe care l controleaz, precum i
specificul activitii n acel domeniu.De asemenea, trebuie s dea dovad de probitate
profesional, de corectitudine, de cinste, de tact i s fie receptiv la toate explicaiile ce i le d
cel controlat.
inerea la distan a celui controlat, intimidarea i timorarea lui, nu sunt de natur s
conduc la concluzii realiste, temeinice, la aflarea adevrului, iar controlul nu-i realizeaz
rolul su preventiv i educativ fa de cel controlat. ntr-un climat de timorare dialogul
dispare, devine monolog, aciunea de control devine mai greoaie i i pierde din operativitate
i din obiectivitate.
O atenie deosebit trebuie acordat formrii controlorilor, deoarece controlul nu este o
sarcina uoar, ci o tiin, uneori o art care presupune temeinice cunotine profesionale,
competen, pasiune i talent.
n aceste condiii formarea persoanelor care s efectueze aciunile de control nu trebuie
lsat la voia ntmplrii, ci trebuie organizat i dirijat n mod tiinific pe un fundament
interdisciplinar n care un rol prioritar revine tiinei administraiei.
b) Este necesar s existe o pondere a controlului n ansamblul activitii de organizare a
executrii i de executare n concret a legii.
Activitatea de control are un rol subsidiar fa de activitatea de executare, i cum el nu are
un scop n sine trebuie s ajute la mai buna desfurare a activitii de executare, n
concordan cu legea, cu cerinele vieii sociale. De aceea este foarte important de gsit un
echilibru optim ntre activitatea de executare i cea de control, ntruct exagerarea activitii
de control poate deveni o frn n activitatea de executare a legii, un factor perturbator al
ntregii activiti sociale.

n cazul n care controlul trebuie realizat pe mai multe sectoare i de mai multe organe de
control se recomand ca organele ce exercit controlul din exterior s-i coordoneze aciunile
n aa fel nct s se controleze n acelai timp mai multe sectoare de activitate;
c) Trebuie aleas cu grija forma de control, precum i numrul aciunilor de control;
d) Concluziile controlului trebuie s fie bine fundamentate i argumentate pentru ca ele s
se desprind din sinteza unor practici i nu ca aciuni izolate, singulare.
n formularea concluziilor trebuie s se pun un accent deosebit pe desprinderea cauzelor
i condiiilor care au determinat neajunsurile constatate. n mod necesar aceste concluzii
trebuie s fie cunoscute i de organul controlat, astfel controlul nu-i realizeaz rolul su de a
contribui la mbuntirea activitii.
Este bine ca aceste concluzii s fie dezbtute ntr-un cadru ct mai larg, cu toi factorii de
rspundere din organul controlat i care au atribuii n domeniile controlate. Prin aceast
dezbatere se creeaz posibilitatea formulrii de explicaii suplimentare i obiecii asupra unor
constatri i concluzii, precum i de propuneri i soluii pentru lichidarea neajunsurilor i
prevenirea altora.
Se recomand, de asemenea, ca dezbaterea concluziilor asupra aciunii de control s fie
mai apropiat de data ncheierii controlului dac se poate, imediat.
Se are n vedere c discuiile din timpul controlului sunt mai proaspete n memoria
controlorului ca i a celui controlat i fundamenteaz mai bine att concluziile ct i msurile.
n controalele complexe se recomand ca unele constatri i concluzii s fie analizate pe
sectoare de activitate ale unitii controlate;
e) Pe baza constatrilor i a concluziilor desprinse organul de control trebuie s stabileasc
i msurile necesare pentru lichidarea neajunsurilor i mbuntirea muncii cu termene i
responsabiliti precise.
Este bine ca att concluziile ct i msurile s fie formulate n scris pentru ca ele s poat
fi mai uor nelese de cel controlat i posibil de urmrit. Aceast cerin este de natur s
sporeasc grija i responsabilitatea organului de control n a le formula ct mai precis,
uurnd sarcina organului controlat n privina nelegerii i executrii;
f) Eficiena controlului depinde pe un plan mai larg de preocuparea organului de control
pentru valorificarea n exterior a concluziilor.
Realiznd un control extern la organe i uniti diferite personalul de control are
posibilitatea s desprind unele fenomene i practici comune, pozitive sau negative, pe baza
crora s organizeze schimburi de experien, consftuiri de lucru sau instruiri, simpozioane,
dezbateri, studii n reviste de specialitate i propuneri de mbuntire a prevederilor legale n

domeniile respective.Prin aceasta se asigur aciunii de control un rol tot mai activ,
multiplicndu-i funcia de factor reglator ntre obiectivele cuprinse n lege i activitatea
desfurat n concret de organele administraiei publice .
1.4. Elementele componente ale controlului
Oricare ar fi forma de control i oricare ar fi autorul controlului, putem s distingem trei
elemente principale ale acestuia.
Avem astfel : un obiect al controlului, o baz de referin a controlului i operaiunile de
control propriu-zise.
a)Obiectul controlului
Activitatea autoritilor administraiei publice se realizeaz cu ajutorul oamenilor, cu
folosirea unor mijloace materiale i financiare, precum i prin ntrebuinarea unor operaiuni
administrative i materiale sau a unor acte juridice.
Aadar, totalitatea mijloacelor umane, materiale, financiare, precum i mijloacele i
procedeele folosite de autoritile administraiei publice pot face obiect al controlului.
Mijloacele materiale i financiare sunt supuse controlului sub aspectul existenei lor, dar i
sub acela al felului n care sunt ntrebuinate. La fel i personalul care este supus controlului,
n ceea ce privete diferitele nsuiri pe care trebuie s le aib pentru a putea fi folosit n
aciunea autoritilor administraiei publice, n vederea realizrii sarcinilor care revin acestei
administraii.
ntr-o alt opinie, n administraia public, obiectul controlului l constituie aciunile i
inaciunile sau, altfel spus, conduita autoritii administraiei publice sau a funcionarilor
acesteia, modul concret n care acetia i-au exercitat atribuiile cu care au fost nvestii.
b)Baza de referin a controlului cuprinde acele elemente care trebuie urmrite n cadrul
obiectului controlului. Desigur, baza de referin a controlului poate fi mai ampl sau mai
restrns, dup cum se refer la un numr mai mic sau mai mare de elemente pe care le cuprinde activitatea autoritilor administraiei publice.
Astfel, baza de referin a controlului poate s cuprind obiectivele pe care trebuie s le
realizeze diferitele autoriti ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere.
n baza de referin se cuprind apoi elemente privitoare la mijloacele folosite pentru
atingerea obiectivelor propuse. n aceast privin, sunt elemente de apreciere cu privire la

folosirea personalului organului controlat, sau elemente de apreciere a folosirii mijloacelor

materiale i a celor financiare de care dispun autoritile administraiei publice.
n baza de referin a controlului se cuprind, de asemenea, elemente care se raporteaz la
procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Acestea sunt apreciate, n primul
rnd, din punctul de vedere al legalitii lor. n baza de referin se cuprind reglementri
prohibitive, sau imperative la care sunt supuse, spre exemplu, activitile autoritilor
administraiei locale i pe care aceste autoriti trebuie s le respecte.
De asemenea, procedeele folosite pentru atingerea scopurilor propuse pot fi apreciate din
punct de vedere al oportunitii, al rentabilitii sau al eficienei lor.
n sfrit, n baza de referin pot intra elemente care privesc calitatea activitii autoritii
administraiei publice supus controlului. Aceast calitate este apreciat printr-o serie de criterii care
vizeaz eficiena serviciului, operativitatea, funcionalitatea, rentabilitatea, oportunitatea .a.
c)Operaiunile de control au caracterul unor operaiuni administrative realizate de ctre
autorii controlului care urmresc s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu
elemente cuprinse n baza de referin. Rezultatul pozitiv al controlului const n constatarea
realizrii cerinelor din baza de referin.
Operaiunile de control pot fi simple sau complexe, dup cum elementele din baza de
referin comport un grad mai mic sau mai mare de apreciere i de tehnicitate din partea
autorului controlului.
Astfel, controlul de materialitate a unor obiecte aflate n gestiunea unor autoriti ale
administraiei publice cuprinde operaiuni relativ simple care constau n constatarea existenei
acestor obiecte.
Mult mai complexe sunt operaiunile de control al legalitii diferitelor acte pe care le fac
autoritile administraiei publice. Aceste aciuni sunt mai dificile, pentru c necesit
cunoaterea att a reglementrilor legale privitoare la activitatea controlat, ct i a particularitilor n care acioneaz. Din acest punct de vedere apare necesitatea specializrii activitii
de control prin jurisdicii administrative. Pregtirea juridic de specialitate este necesar, de
asemenea, n cadrul controlului exercitat de instanele judectoreti.
Complexe sunt i aciunile de control al oportunitii activitii autoritilor administraiei
publice. Noiunea de oportunitate poate cuprinde elemente destul de variate, cum sunt
rentabilitatea, eficiena, funcionalitatea, operativitatea, finalitatea. Uneori, fiecare dintre
aceste elemente constituie un criteriu de apreciere pentru activitatea controlat. Desigur,

operaiunile de control, din categoria sus-menionat, necesit o bun cunoatere a

specificului activitii autoritilor supuse controlului.
Modalitile, mijloacele juridice i tehnicile controlului administrativ

2.1. Modaliti i metode de control administrativ

Printre modalitile de control consacrate putem evidenia:

a)Controlul de materialitate i cel de regularitate

O prim modalitate este controlul de materialitate care privete verificarea elementelor
particulare pentru care aprecierea se reduce doar la prezena sau absena factorilor msurabili.
O a doua modalitate este controlul de regularitate care asigur confruntarea elementului
supus verificrii cu o norm sau cu o regul juridic. n cadrul acestui control intervin
anumite posibiliti de interpretare. Ele se refer, n general, la actele juridice i la
operaiunile financiare.
b) Controlul de rentabilitate
O alt modalitate este controlul de rentabilitate i care depinde n mare msur de
metodele contabile utilizate i are un caracter sintetic atunci cnd privesc bunuri i activiti
al cror cost trebuie evaluat. Chiar cea mai simpl modalitate dintre aceste genuri de control,
acela al rentabilitii, necesit o apreciere a costurilor resurselor utilizate pentru a ndeplini
misiunea stabilit.
Complexitatea sporete atunci cnd operaia se refer la rentabilitatea funcionarilor,
precum i a serviciilor administrative.
c) Controlul de eficien
Pe de alt parte, controlul de eficien implic probleme de apreciere ce pot fi comparate
ntre ele, dar cu o dificultate n plus, deoarece rezultatul obinut printr-un anumit procedeu
este mai puin susceptibil de o evaluare concretizat ntr-o cifr, ca n cazul controlului de
rentabilitate.

d) Controlul de oportunitate
Controlul de oportunitate este cel mai dificil de pus n aplicare. n cazul acestei modaliti
de control treptele de referin sunt imprecise i elementele de comparaie sunt, n general,
susceptibile de analize diferite, ceea ce determin mari oscilaii n aprecierea posibil.
e) Controlul de legalitate
Ultima modalitate este controlul de legalitate care se regsete, practic, n toate celelalte
modaliti de control.

Din literatura de specialitate putem deduce urmtoarele metode de control

administrativ:

a) metodele controlului administrativ privite din punctul de vedere al celui

controlat
Din acest punct de vedere, controlul poate fi prevzut sau inopinat, dup cum cel controlat
cunoate sau nu momentul controlului.
n cazul controlului prevzut nu se urmrete att descoperirea erorilor sau a abuzurilor
organului administraiei publice supus controlului, ct mai degrab, aprecierea calitii
activitii pe care o desfoar respectivul organ. Acest control corespunde foarte bine
cerinelor controlului tehnic.
Controlul inopinat urmrete s scoat la iveal slbiciunile organului controlat, chiar i
cele ocazionale. Acest control are un caracter n bun parte intimidat i acest aspect este de
multe ori binevenit pentru anumii funcionari ai administraiei publice care, tiind c pot fi
controlai n acest fel, vor cuta s nu comit iregulariti.
Considerate metodele controlului tot din punctul de vedere
al celui controlat, vom putea distinge controlul pe pri i controlul exhaustiv.
n controlul pe pri se examineaz cazuri individuale din activitatea celui controlat. n
controlul exhaustiv este examinat ntreaga activitate a organului controlat. Controlul
exhaustiv este foarte greoi i costisitor. Dezavantajul su const i n paralizarea ntregii
activiti a organului supus unui astfel de control. n timpul controlului funcionarii organului

respectiv nu mai pot s-i ndeplineasc sarcinile n mod normal, fiind inui la dispoziia sau
fiind mereu cu gndul la
activitatea organului controlat. De asemenea, acest control este deseori jenat pentru buna
reputaie a organului supus controlului. Din aceast cauz este recomandabil s se foloseasc
cu totul excepional controlul exhaustiv.
n sfrit, innd seama de acelai criteriu, punctul de vedere al celui controlat, controlul
poate s fie fcut la faa locului sau poate s fie un control de dosar. Controlul la faa locului
este mai adecvat pentru c permite s se dea indicaii de detaliu, foarte folositoare pentru
desfurarea activitii n bune condiii de ctre organul controlat. Acest control poate fi
prevzut, dar poate fi i inopinat.
Controlul de dosar se caracterizeaz prin aceea c organul controlat este invitat s trimit
organului de control dosarul cu documentele care permit s se precizeze conformitatea
activitii n baza de referin. Metodologia acestui control este foarte greoaie i lent. Este
antrenat o lung coresponden ntre cel ce face controlul i cel controlat. Apoi, absena
controlului risc efectuarea unui control puin cam ireal, ale crui rezultate pot fi inexacte.
Totdeauna acest control este
prevzut.
b) metodele controlului administrativ din punctul de vedere al controlorului
Privit din punctul de vedere al celui care realizeaz controlul, metodologia controlului
este variabil. Astfel, lund n considerare acest criteriu vom putea avea un control unilateral
sau un control n contradictoriu.
Controlul este unilateral cnd cel care controleaz face acest lucru fr s asocieze prerea
celui controlat. Controlorul se poate abine s cear explicaii celui controlat, prin care acesta
s-i fac aprarea sa. Prin natura sa, acest control este un control intimidat. Acest control se
poate folosi n cazul controlului inopinat. Controlul n contradictoriu este mai uor admis de
ctre cel controlat.
Acesta are sentimentul c este tratat obiectiv.
Mai mult, acest tip de control d mai mult eficacitate controlului, evitnd erorile de
interpretare din partea controlorului sau pistele false pe care acesta poate s porneasc, fr a
cere relaii de la cel controlat. Exist ns aici un mare risc, care trebuie avut totdeauna n
vedere. Discuiile cu cel controlat i orientarea controlului pe baza acestor discuii
favorizeaz pe anumii funcionari abili, care pot s ascund adevrata stare de lucruri.

Controlul, privit din acelai punct de vedere al controlului, poate fi un control liber sau un
control ghidat. Metodologia variaz n acest caz, dup cum controlorul are o libertate mai
mare sau mai restrns n a reuni elementele pe baza crora va face aprecierea.
n cazul controlului liber, controlorul caut singur elementele sau o parte a acestora, pe
baza crora va face aprecierea. n acest caz, controlorul va putea gsi mai uor deficienele,
avnd libertatea alegerii elementelor pe baza crora va face aprecierea, dect atunci cnd
aceste elemente sunt prestabilite, cum este cazul n controlul ghidat.
n sfrit, controlul poate fi individual sau colegial, dup cum este vorba de un singur
funcionar care face controlul sau de un grup de funcionari. Metodologia controlului desigur
c este influenat de acest fapt. Controlul individual este mai rapid. Controlul colegial, dei
mai lent, este mai complet, deoarece reunete opiniile mai multor persoane n aprecierile care
se fac. De asemenea, controlul colegial este mai obiectiv fa de cel individual, n sensul c
funcionarii
controlai sunt mai puin expui elementelor subiective ale controlorului.
Controlul colegial poate fi conceput n dou etape. n prima etap se strng informaiile.
Acest lucru se poate face de o echip sau individual, de ctre funcionarii care alctuiesc
echipa de control. n cea de-a doua etap, a aprecierilor, este absolut necesar munca
colectiv, ntregul colectiv fiind cel care apreciaz activitatea controlat.
2.2. Mijloacele juridice i tehnicile controlului administrativ
Oricare ar fi forma controlului, pentru o mai bun realizare a sa i pentru asigurarea
eficienei sale este necesar stabilirea unor modaliti dup care trebuie s se desfoare
controlul.
Acest complex de reguli, care trebuie urmate n activitatea de control pentru asigurarea
eficienei controlului, l denumim tehnica controlului. Regulile care privesc modul de
desfurare a controlului se refer la urmtoarele probleme:
Mai nti, trebuie s se stabileasc cine este autorul controlului i ce urmeaz s controleze
acesta. Urmtoarea problem privete metodele pe care trebuie s le foloseasc cel care
realizeaz controlul. n sfrit, ultima problem este aceea a efectelor controlului.
Tehnicile controlului constau ntr-un ansamblu de acte i operaiuni, privind organizarea,
desfurarea i valorificarea rezultatelor aciunii de control.

Desfurarea aciunii de control cuprinde o serie de acte, operaiuni i metode tehnice

folosite de echipa de control, cu privire la valorificarea potenialului de munc i tehnicile de
care dispune unitatea.
Valorificarea rezultatelor controlului se face astfel: informarea organului care a dispus
controlul, pentru a da posibilitatea lurii celor mai eficiente msuri n vederea mbuntirii
activitii; stabilirea de msuri, pentru prevenirea si nlturarea abaterilor; aplicarea
sanciunilor disciplinare, materiale, contravenionale, sau penale, dup caz.

Procedura controlului administrativ, organizarea i valorificarea rezultatelor, urmeaz

o succesiune logic de acte i operaiuni care, n ansamblu, alctuiesc etapele aciunii
de control.
Acestea sunt:

a) Pregtirea echipei de control administrativ se realizeaz prin studierea i nsuirea

tematicii i a actelor normative, care privesc activitatea ce urmeaz s fie verificat, precum
i analiza actelor de control ncheiate anterior la aceeai unitate;
b) Prezentarea la unitatea n care urmeaz s fie efectuat controlul este etapa prin care
echipa de control contracteaz conducerea unitii i pe efii compartimentelor de
specialitate, prezentarea obiectivelor controlului, stabilirea documentelor ce urmeaz a fi
verificate etc.;
c) Organizarea activitii echipei de control presupune repartizarea obiectivelor
cuprinse n tematica de control, stabilirea metodelor de verificare, a modului de colaborare cu
cei verificai, a edinelor operative de lucru etc.;
d) Desfurarea aciunii de control const n verificarea propriu-zis a actelor,
legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea i realitatea acestora. De asemenea,
prezint interes definitivarea fiecrui obiectiv de control la termenul prevzut, inclusiv luarea
de note explicative de la cei care se fac rspunztori pentru abaterile constatate, precum i
analiza constatrilor controlului pe parcursul aciunii, cu efii de compartimente, pe baza unui
program stabilit de comun acord cu conducerea unitii;
e) Redactarea actelor de control const n fundamentarea concluziilor, a constatrilor i
msurilor propuse, prezentarea abaterilor i a dispoziiilor legale nclcate, persoanele
rspunztoare, poziia acestora n faa echipei de control, punctul de vedere al echipei de
control i concluzia definitiv. Concomitent, echipa de control trebuie s urmreasc ca la

fiecare constatare, s fie luate msuri operative i s examineze gradul de exigen, fa de

abaterile i deficienele
suferite;
f) Valorificarea rezultatelor aciunii de control presupune o mare responsabilitate, att
din partea echipelor de control, dar mai ales a colectivului de conducere al unitii controlate,
a organelor ierarhic superioare a tuturor organelor interesate n ntrirea disciplinei, aprarea
avutului public, creterea eficienei activitii. De asemenea, prezint o importan deosebit,
aplicarea msurilor propuse i urmrirea rezultatelor obinute, deoarece, n fond acesta este
scopul aciunii de control. La data ncheierii controlului, conductorii unitilor controlate au
obligaia s ia sau s dispun msurile corespunztoare.
Formele de control exercitat asupra administraiei publice
3.1. Controlul administrativ

Controlul realizat de ctre administraia public asupra ei nsi este considerat n

literatura de specialitate un tip aparte de control, ce poart denumirea de control
administrativ.
Activitatea de autoreglare prin control n cadrul sistemului administraiei se realizeaz prin
controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice i prin controlul
extern care poate fi control ierarhic, control de tutel administrativ1 sau controlul exercitat
prin jurisdiciile administrative speciale.
Aceste forme de control prezint importan din punct de vedere juridic deoarece fiecare
dintre ele are legtur cu contenciosul administrativ, denumit i coloana vertebral a dreptului
administrativ, care pune n micare controlul judectoresc asupra legalitii aciunilor
sistemului administraiei publice.
Trebuie subliniate ns particularitile tehnice ale controlului administrativ care se
manifest, n special, la controlul ierarhic .

Controlul intern

In literatura de specialitate se considera ca principala forma de control pe care

administratia publica o realizeaza asupra ei insasi o reprezinta controlul administrativ .
1

Controlul administrativ intern se realizeaza de catre structuri organizatorice si persoane

din interiorul institutiilor publice controlate .
Controlul administrativ intern, ca o componenta a activitatii de conducere, consta in
verificarea activitatii subdiviziunilor organizatorice si a functionarilor unei institutii din
sistemul unei administratii publice, de catre organele colegiale sau unipersonale de conducere
,sau de catre functionarii de rang superior, cu drept special de control, din cadrul aceleiasi
institutii administrative si luarea masurilor necesare pentru inlaturarea deficientelor sau
prevenirea producerii acestora .
Acest control este permanent si cuprinde intreaga activitate si toate structurile componente
ale institutiilor publice, urmarind legalitatea, eficienta, legitimitatea si oportunitatea actiunilor
administrative .
Fiind executat de functionari din interiorul institutiei controlate, aceasta forma de control
este, in fapt ,un autocontrol , care poate fi declansat atat din oficiu, cu exercitarea
supraordonarii ierarhice, dar si pe baza unor scrisori sau reclamatii formulate din afara
institutiei publice.
Organizarea administratiei publice are la baza principiul ierarhiei .In interiorul unei
organizatii, aceasta se manifesta prin raporturile de subordonare existente intre diferite functii
din cadrul institutiei .
Asadar,prin ierarhie putem intelege, in cadrul unei institutii publice, raporturile de
subordonare existente intre diversi functionari care depind de acelasi sef ierarhic.
Putem considera ca, in cazul controlului intern, subiecte active ale acestei forme de
control, sunt toti funcionarii institutiei care exercita verificarea activitatii subordonatilor, in
mod individual, fie in mod colectiv, atunci cand acestia din urma alcatuiesc compartimente
organizate servicii , birouri ,oficii ,etc.
Declansarea acestui tip de control, printr-o sesizarea sau reclamatie, poarta denumirea de
recurs gratios . Acesta poate viza atat legalitatea, cat si oportunitatea activitatii organului
controlat.
Din punct de vedere juritic, recursul gratios reprezinta o conditie prealabila folosirii
actiunii in contenciosul administrativ .Procedura controlului intern consta in verificarea
activitatilor administrative care se pot realiza din oficiul sau din temeiul unui recurs gratios.
Temeiul juridic al exercitarii in fapt al acestui control se regaseste in principiile generale
de drept si in normele juridice care privesc organizarea si functionarea administratiei publice,
nefiind necesara reglementarea expresa a controlului intern si a procedurii acestuia prin lege .

Dintre actele administrative sau operatiunile administrative pe care cei abilitati sa

efectueze controlul ierarhic le efectueaza, amintim posibilitatea conducatorului institutiei sau
al compartimentului, subiecte active ale controlului intern, de a anula sau suspenda actele
subordonatilor si chiar posibilitatea de a se substitui , uneori acestora .
In valorificarea actiunilor de control intern se poate declansa si raspunderea juridica, in
special disciplinara, a functionarilor controlati. Pot exista si forme de control intern strict
specializate tehnic, cum ar fi controlul financiar preventiv, controlul de gestiune, auditul
intern, a caror instruire si procedura trebuie, insa, prevazuta de lege.

Controlul ierarhic

Este denumit astfel pentru c autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fa
de care se exercit controlul.
Controlul ierarhic reprezint o parte esenial a activitii de conducere n administraia
public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care exist n interiorul diferitelor
autoriti ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor i a sistemului autoritilor
administraiei publice.
Aadar, spre deosebire de controlul intern care se realizeaz din interiorul aceleiai
instituii administrative, controlul ierarhic se realizeaz de ctre o instituie superioar
ierarhic asupra activitii unei instituii subordonate.
Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare dispoziii exprese ale legii care s
autorizeze autorul controlului s intervin n activitatea de control.
Controlul ierarhic este modalitatea prin care este pus n joc autoritatea ierarhic pe care o
au autoritile superioare fa de cele subordonate. Prevederile legii sunt necesare numai atunci
cnd se dorete o limitare a atribuiilor de control. De exemplu, n cazul n care controlul
ierarhic se poate realiza numai n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, nu i
oportunitatea lor sau atunci cnd nu se atribuie competena anulrii actelor autoritilor
subordonate, ci numai suspendarea acestora.
Controlul ierarhic se exercit n cea mai mare parte din oficiu, dar poate fi declanat i pe
baza unei sesizri sau a unei reclamaii, caz n care se numete recurs ierarhic.
Recursul ierarhic este plngerea adresat de un particular autoritii administrative
superioare prin care i solicit s anuleze actul emis de autoritatea inferioar subordonat, act

care i vatm drepturile sau interesele sau s-o determine pe aceasta s-i modifice actul ori s
ndeplineasc o anumit prestaie.
Acest mod de sesizare a organului de control nu este limitat de condiii care s priveasc
anumite termene sau de capacitatea de exerciiu sau de folosin a dreptului de a te adresa
autoritilor competente s exercite controlul ierarhic.
Recursul ierarhic este o posibilitate oferit de lege pe care cei vtmai o pot folosi nainte
de a se adresa instanelor judectoreti cu aciune n contencios administrativ.
Organele ierarhic superioare trebuie s asigure desfurarea unei activiti corespunztoare
exigenelor valorilor politice din partea autoritilor subordonate.
Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le presupune
activitatea autoritilor administraiei publice. Deci, se poate referi att la mijloacele umane,
materiale i financiare ale autoritilor administraiei publice, ct i la activitatea acestor
autoriti.
Atunci cnd se realizeaz un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s se desfoare la
locul unde funcioneaz autoritile controlate.
De regul ns, controlul ierarhic privete operaiunile materiale, operaiunile administrative
i actele juridice pe care le fac aceste autoriti. n acest caz, controlul poate fi fcut la faa
locului, dar poate fi realizat prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul
unde i desfoar activitatea organul de control.
Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul
controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior
de fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Acest tip de control se realizeaz, mai ales, n
cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea
subordonailor lor.
n cazul controlului ierarhic practicat de autoritile ierarhic superioare, aciunea de
control poate avea i caracter discontinuu realizndu-se numai n anumite perioade de timp i
cu privire la anumite activiti.
Privit din punctul de vedere al momentului n care intervine activitatea de control, se poate
observa c aceasta poate fi concomitent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau
posterioar acesteia.
Controlul concomitent, ca i cel apriori, necesit intervenia superiorului ierarhic de fiecare
dat cnd subordonatul realizeaz o operaiune material sau administrativ, ori un act juridic.
Operaiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind
ntreaga activitate a autoritilor administraiei publice.Astfel, controlul ierarhic asupra

mijloacelor folosite cuprinde operaiunile de control de materialitate, operaiunile de control

de legalitate i de oportunitate.
n cadrul operaiunilor de control de oportunitate sunt apreciate operaiunile i actele juridice pe care le fac subordonaii, cu ajutorul diferitelor criterii cum sunt eficiena,
rentabilitatea, finalitatea, funcionalitatea. Datorit acestui fapt autorii controlului trebuie s
aib caliti profesionale care s le permit ndeplinirea misiunilor pe care le au.
O bun cunoatere a particularitilor activitii controlate asigur autorului controlului
reuita misiunii sale dar, n acelai timp, i confer i o anumit autoritate moral care este i
un ascendent asupra celui controlat.
Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe(control
colegial). Controlul n echip este recomandabil atunci cnd se cerceteaz exhaustiv sau o
mare parte a activitii subordonailor. Controlul colegial prezint avantaje i din punctul de
vedere al calificrii autorului controlului i din acela al obiectivitii operaiunilor de control.

Efectele controlului ierarhic

Dup cum s-a mentionat deja, controlul ierarhic se refer att la actele juridice pe care le
fac autoritile subordonate sau funcionarii acestora, ct i la operaiunile materiale ale
acestora.
Controlul ierarhic urmrete conformitatea aciunii administrative n raport cu sarcinile
care revin administraiei n cauz. Ca atare, controlul ierarhic este un control de legalitate, dar
i de oportunitate. Aciunea controlat trebuie s corespund exigenelor formulate de lege,
sau de actele juridice emise pe baza i n executarea legii, dar i instruciunilor date de efii
ierarhici.
Efectele controlului ierarhic, prin complexitatea lor, sunt de natur s asigure eficiena
aciunii administrative supuse controlului.Astfel, subiectul controlului poate impune refacerea
actului sau a operaiunii materiale pe care le consider neconforme cu elementele bazei de
referin, ca legalitatea i oportunitatea aciunii.
n competena autorului controlului ierarhic poate s intre i dreptul de a anula anumite
acte juridice pe care le-au fcut funcionarii controlai. De asemenea, subiectul controlului
poate dispune ncetarea executrii unui act emis de autoritatea sau funcionarul controlat.
n urma controlului, autorul acestuia poate s ia msuri privind sancionarea disciplinar a
celor care se fac vinovai de anumite nereguli, sau s sesizeze autoritatea disciplinar n vederea

aplicrii unor sanciuni disciplinare. n cazul n care iregularitatea aciunii administrative

supuse controlului a produs pagube materiale unitii respective, autorul controlului poate
imputa celui vinovat sumele cu care unitatea a fost pgubit, sau s sesizeze autoritatea
competent s emit actul de imputare. Dac se constat c abaterea comis constituie o
infraciune, autorul controlului are obligaia de a sesiza organul de urmrire penal.
n sfrit, autorul controlului ierarhic poate lua msuri prin care s fie modificat situaia
juridic a agentului controlat, sau s fac propuneri autoritilor competente n acest domeniu.

Controlul de tutel administrativ

Acest tip de control se exercit de ctre autoritile administraiei publice centrale asupra
administraiei publice descentralizate i este instituionalizat n msura n care diferite pri
componente ale sistemului administraiei publice sunt organizate i funcioneaz n mod
autonom.
Autoritile administrative descentralizate, dei se bucur de autonomie, nu sunt pe deplin
independente, ntruct autoritile administraiei publice centrale pot exercita asupra lor un
control de tutel administrativ, control ce urmrete respectarea legilor i a inteserelor
generale ale statului.
Acest control este exercitat, n principal, de Guvern, dar i de autoritile teritoriale care l
reprezint. Astfel, prefectul care potrivit Constituiei este reprezentantul Guvernului pe plan
local realizeaz controlul asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile
administraiei publice locale, autonome, alese n unitile administrativ-teritoriale.
Nu este un control ierarhic, deoarece ntre prefeci, pe de o parte i consiliile locale,
primari, consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist
raporturi de subordonare.
Controlul exercitat prin jurisdiciile administrative speciale
Jurisdiciile administrative speciale sunt facultative i gratuite.
Actele administrativ-jurisdicionale pot fi atacate direct la instana de contencios
administrativ competent, n termen de 15 zile de la comunicare, dac partea nu exercit cile
administrativ-jurisdicionale de atac.

Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s nu utilizeze
calea administrativ-jurisdicional de atac, va notifica aceasta organului administrativjurisdicional competent.
Dac partea care a optat pentru jurisdicia administrativ special nelege s renune la
calea administrativ-jurisdicional n timpul soluionrii acestui litigiu, va notifica intenia sa
organului administrativ-jurisdicional sesizat, care emite o decizie ce atest renunarea la
jurisdicia administrativ special.

3.2.Actele administrative nesupuse controlului potrivit Legii nr. 554/2004

n baza disp. Art. 5 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi atacate n contenciosul
administrativ, urmtoarele categorii de acte:
a. actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu
Parlamentul;
b. actele de comandament cu caracter militar.
Potrivit alin. 2 nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative
pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur
judiciar.
n temeiul alin. 3, actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi,
al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori
cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor
calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
Prin exces de putere se ntelege exercitarea dreptului de apreciere, aparinnd autoritilor
administraiei publice, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor,
prevzute de Constituie sau de lege.
Facem precizarea c actele administrative pot fi atacate la instanele de contencios
administrativ de ctre cei vtmai n drepturi prin acele acte, fr a fi nevoie de o dispoziie
special a legii de abilitare a instanelor judectoreti de a controla legalitatea actelor n
justiie. Cu toate acestea, unele acte administrative nu sunt controlate de instanele de
contencios administrativ, fiind exceptate prin lege de la acest control, iar altele pot fi
controlate de instanele de drept comun.
Referitor la actele de comandament cu caracter militar, artm c acestea au fost exceptate
de la controlul efectuat pe calea contenciosului administrativ i de Constituia din 1923,

considerat cea mai democratic pn la acea dat, i n consecin i de Legea

contenciosului administrativ din 1925.
Actele de comandament cu caracter militar au fcut obiectul unor discuii n doctrin i n
jurispruden, mai ales c noiunea actelor de comandament militar constituie o inovaie a
legiuitorului romn, nefiind cunoscut n alte sisteme de contencios administrativ.
n doctrina juridic de la noi s-a considerat c actele de comandament cu caracter militar
sunt acele acte emise de organele militare n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n cadrul
unitilor militare de ctre cadrele militare ncadrate n aceste uniti i c nu sunt din cele
care s se adreseze persoanelor fizice sau juridice din afara unitilor militare.
S-a motivat astfel c actele de comandament militar sunt fcute n legtur cu serviciul i
ndatoririle militare n cadrul serviciului i de aceea nu pot fi atacate n contenciosul
administrativ.
n perioada interbelic, Anibal Teodorescu a considerat c prin natura lor aceste acte sunt
de administraie intern pentru unitile militare i de aceea nu sunt susceptibile a fi atacate n
contencios administrativ.
S-a mai artat c ori de cte ori autoritile militare acioneaz n organizarea executrii i
n executarea legii, n raporturile cu persoanele fizice i juridice, n vederea producerii de
efecte juridice strine de necesitile operaiunilor militare, actele administrative emise n
aceste cazuri, daca vatm drepturile acelor persoane, sunt susceptibile de a fi contestate prin
aciune n contencios administrativ conform dispoziiilor Legii nr. 554/2004.
Aceasta precizare se impune i n cazul n care vtmarea dreptului privete persoanele
care au calitatea de militar sau putnd s aib aceasta calitate valorificnd un drept.
Spre exemplu, dac unei persoane care dorete s dobndeasc o calitate de ofier i
solicit nscrierea la un concurs pentru intrarea ntr-o coal care pregtete astfel de cadre, i
se refuz cererea, refuzul constituie un act administrativ ilegal de autoritate susceptibil de a fi
atacat la instana de contencios administrativ.
La fel trecerea n retragere a unui ofier sau refuzul de a i se recunoate dreptul la pensie
constituie acte susceptibile a fi atacate cu aciune n contencios administrativ, actele
respective neavnd caracterul de acte de comandament militar.

Controlul judectoresc
Obiectul controlului judecatoresc
Controlul judecatoresc vizeaza doar legalitatea actelor administrative supuse
controlului si are ca obiect solutionarea litigiilor care se nasc ntre administratie si
particulari, persoane fizice sau 737b112h juridice, n legatura cu organizarea executarii legii
si