Legalitatea actelor autoritilor statului

Nedelcu Paul Iulian

n doctrina de specialitate s-a apreciat c prin regim juridic al actelor administrative
nelegem un ansamblu de reguli de fond i de form care contureaz personalitatea acestora n
circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile lor de valabilitate 1 sau c regimul juridic al actelor
administrative reprezint un ansamblu de reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea
respectivelor acte.2 n orice caz, elementul central al acestui regim juridic l reprezint legalitatea
actului administrativ, ceea ce nseamn c autoritile publice sunt inute, n deciziile pe care le iau,
de a se conforma legii sau, mai exact, legalitii, adic unui ansamblu de reguli de drept de ranguri
i coninuturi diferite.3
Urmrind evoluia teoriilor privind condiiile de legalitate ale actului administrativ, att pe
plan naional ct i internaional (cu precdere european), constatm de la nceput o mare varietate
de idei, att cu privire la coninutul acestora, ct mai ales la modul lor de abordare.4
n perioada interbelic, prof. Paul Negulescu5 a analizat condiiile de valabilitate ale actului
administrativ n cadrul teoriei nulitii, cu accent pe sanciunile nerespectrii principiului legalitii,
iar prof. G. Rarincescu6 s-a aplecat asupra cercetrii cauzelor de ilegalitate ale actului
administrativ cu ocazia examinrii, pe de o parte, a motivelor recursului pentru exces de putere
(considerate cazuri de ilegalitate ale actelor administrative) iar pe de alt parte, a excepiei de
ilegalitate (considerat doar un mijloc de aprare).
n perioada postbelic, s-au distins ca fiind condiii de valabilitate ale actului
administrativ: competena organului administraiei de stat, respectarea textului legii i a scopului
urmrit de legiuitor, respectarea formei i procedurii stabilite de lege.7
ntr-o alt opinie, se precizeaz, referindu-se la condiiile de valabilitate a actelor de drept
administrativ c acestea nu sunt n realitate, dect aspecte ale unei singure condiii, care se
exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare.8
Pe msura lrgirii i diversificrii preocuprilor privind condiiile de legalitate ale actului
administrativ, varietatea condiiilor de legalitate, faptul c de multe ori ele sunt prevzute expres
pentru actul administrativ n cauz sau pentru categoria din care acesta face parte i-a determinat pe
autorii de drept administrativ s analizeze tipuri ale condiiilor de legalitate, fie ntr-o viziune
sincronic, axat pe logica intern a sistemului normativitii, fie ntr-o viziune diacronic, axat pe
fazele procesului administrativ (ale procedurii emiterii, adoptrii i exercitrii actelor
administrative)9.
Un alt autor apreciaz ca fiind condiii de valabilitate ale actului administrativ: actul s fie
emis de organul competent i n limitele competenei sale; s fie emis n forma i procedura
prevzute de lege; s fie conform din punct de vedere al coninutului cu Constituia, legile i
celelalte acte normative n vigoare; s fie emis conform cu interesul public urmrit de lege.10
1

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 40.

I. Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2004, p. 30.

A. De Laubadere, J. C. Venezia, I. Gaudemet, Traite de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1996, p. 593.

Rozalia - Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 90 i urm..

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediia a IV-a, Bucureti, 1934, Institutul de Arte Grafice

E. Mrvan, p. 425.
6

Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Alcalay, Bucureti, 1937, p. 179 i urm. i p. 337.

Mircea Anghene, Elemente de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1958, p. 158-162.

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 107.

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, 2002, Bucureti, ediia a III-a, p. 48.

10

Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj Napoca, 2001, p. 262-277 i n Drept administrativ,

Editura Accent, Cluj Napoca, 2004, p. 297-317.

n sfrit, se mai apreciaz ca fiind condiii generale de legalitate ale actului administrativ,
dup cum urmeaz: actul s fie emis n conformitate cu litera i spiritul Constituiei; actul s fie
emis n conformitate cu litera i spiritul legilor i ordonanelor; actul s fie emis pe baza tuturor
actelor organelor administraiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent; actul
s fie emis n form i procedura prevzut de lege. 11 Autorul distinge i condiii specifice de
legalitate, pe considerente de oportunitate n sensul ca actul s fie conform cu interesul public
ocrotit de lege, respectiv cu scopul legii (ratio legis), oportunitatea fiind neleas deci ca limita
legal a dreptului de apreciere a autoritii publice.
n opinia noastr condiiile de legalitate pot fi condiii de fond i condiii de form.
Condiiile de fond ce trebuie ndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ in
de stricta respectare a competenelor ce le au autoritile administrative ce emit/adopt actul
administrativ.
Condiiile de form impun n cele mai multe cazuri, actelor autoritilor publice forma
scris, care este apreciat ca o garanie de legalitate. Actele juridice cu caracter normativ ale
acestor autoriti mbrac numai forma scris, fiind obligatorie publicarea lor, iar cele cu caracter
individual mbrac i forma oral, n condiiile legii.
n ceea ce privete doctrina strin, varietatea tezelor cu privire la coninutul condiiilor de
legalitate, dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune n dificultate n stabilirea constantelor.12
n doctrina francez constatm c aceste condiii au fost abordate din perspective diferite: cea a
teoriei nulitii actelor administrative13 (a sanciunii nerespectrii principiului legalitii), cea a
contenciosului administrativ14 (deci a controlului) inclusiv pentru exces de putere, cea a prezentrii
propriu- zise a condiiilor de valabilitate ale actului administrativ 15 i cea care presupune o
combinaie ntre prezentarea condiiilor de valabilitate i a sanciunilor nerespectrii acestora.
Charles Debbasch16 abordeaz problema regulilor de editare ale deciziilor executorii n
cadrul capitolului Regimul juridic al deciziilor executorii i distinge: repartiia puterilor ntre
diversele autoriti administrative, limitarea geografic, limitarea n timp, specializarea agenilor,
ierarhizarea (violarea de ctre o autoritate inferioar a competenei unei autoriti superioare;
delegarea de putere: de semntur, suplinirea, interimatul), limitarea puterilor autoritii
administrative, rezerva puterii agenilor administrativi legal investii, procedura administrativ
necontencioas (formalitile prealabile i emiterea actelor, motivarea actelor administrative, reguli
referitoare la coninutul actului, paralelismul formelor, accesul la documentele administrative).
Rene Chapus17 abordeaz problema condiiilor de valabilitate a actului administrativ, att
din perspectiva semnificaiei obligativitii conformitii actului administrativ cu ansamblul
ierarhizat i complex de norme constituionale i legislative, precum i cu regulile administraiei,
dar i cu diversele norme ce in de conveniile internaionale, precum i din aceea a serviciilor de
natur a afecta legalitatea actelor administrative. Autorul distinge ntre ilegalitatea extern i cea
intern a actului administrativ, legalitatea extern fiind concretizat de incompeten, vicii de
procedur i vicii de form, iar cea intern n violarea direct a legii, motivele actului (eroarea de
drept, eroarea n calificarea greit a faptelor, eroarea de fapt) i scopul actului (deturnarea de
putere, realizarea actului pe motive private, personale ca varietate primar i frust a deturnrii de
putere18), precum i deturnarea de putere n cazul lurii n considerare a interesului public.

11

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p. 49.

12

Rozalia - Ana Lazr, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, 2004, p. 94.

13

Gaston Jez, Les principes gnraux du droit administratif, Editura Marcel Giard, Paris, 1925, p. 68 i urm..

14

Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 16 ed., Dalloz, Paris, 1996, p. 98.

15

Jaques Moreau, Droit administratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1989, p. 171-200.

16

Charles Debbasch, Institutions de droit administratif, 4 ed., Presses Universitaires, Paris, 1998, p. 248 i urm..

17

Ren Chapus, Droit administratif gnral, Tome 1, 15 ed., Paris, Editura Montchrestien, EJA, Paris, 2001, p. 1011 i urm.

18

Ren Chapus, op. cit., p. 1049.

Jacqueline Morand Deviller19, pornind de la principiul legalitii, susine teza potrivit

creia obligaia de a se supune legii este absolut ca principiu, dar cunoate necesar o cert
flexibilitate n aplicare, rolul jurisprudenei precum i a controlului exercitat de judector fiind
deosebit de importante.
Blaise Knapp20 analizeaz validitatea deciziilor din perspectiva cauzelor de invaliditate ale
acestora, distingnd ntre eroarea de drept, eroarea asupra faptelor i eroarea de apreciere a
oportunitii i artnd c n timp ce n primele dou ipoteze, autoritatea violeaz regulile de drept
dnd natere excesului abuzului sau deturnrii de putere, n cea din urm ea nu violeaz o regul de
drept, dar comite o eroare de judecat.
Este interesant a se constata c i n zone geografice ndeprtate, respectiv ntr-o bun parte
a dreptului administrativ asiatic21, condiiile de legalitate ale actului administrativ sunt abordate din
perspectiva viciilor care afecteaz legalitatea extern (incompetena precum i viciile de procedur
i de form) i viciile care afecteaz legalitatea intern a actului administrativ (violarea legii, viciile
care afecteaz motivul actelor i deturnarea de putere).

19

J. Morand Deviller, Cours de droit administratif, 5, Editura Montchrestien, E.J.A., Paris, 1997, p. 681.

20

B. Knapp, Cours de droit administratif, Editions Helling& Lichtenhann, Ble et Francfort sur le Main, 1994.

21

Mum Chanserey, Le contentieux administratif et lEtat de droit, Marrakkech, 1996, Agence de la Francophonie, p. 231 i urm..