STRATEGIA ENERGETIC A ROMNIEI

2016-2030, CU PERSPECTIVA ANULUI 2050

Raport
al sesiunii de lucru

Guvernana sectorului energetic

Academia de Studii Economice din Bucureti (ASE)

4 aprilie 2016

Cuprins

Cuprins.................................................................................................................................2
Precizri metodologice.......................................................................................................3
Elemente de context............................................................................................................4
Elemente de diagnoz.........................................................................................................5
Statul romn deintor de active n sectorul energetic................................................8
Guvernana corporativ a companiilor de stat din sectorul energetic........................9
Rolul Adunrii Generale a Acionarilor (AGA)............................................................
Rolul Consiliului de Administraie (CA)....................................................................
Scrisoarea de ateptri...................................................................................................
Auditurile i activiti de control.................................................................................
Gestionarea obligaiilor de serviciu public.................................................................
Bugetul companiilor de stat din sectorul energetic...................................................
Recomandri cu privire la organizarea participaiilor statului..................................14
Modurile de administrare unitar, descentralizat i dualist......................................
Administrarea centralizat a participaiilor de ctre Ministerul Energiei..............
Administrarea centralizat a participaiilor n cadrul unui fond suveran.............
Recomandri cu privire la organizarea instituional..................................................16
Capacitatea de colaborare instituional la nivelul executivului.............................
Calitate i gradul de coordonare n activitatea de reglementare.............................
Aspecte importante tratate inadecvat de cadrul instituional actual......................
Recomandri cu privire la calitatea actului administrativ..........................................19
Pai ctre mai mult transparen i integritate n sectorul energetic....................
Calitatea procesului de consultare a prilor interesate...........................................
Capitalul uman gradul de pregtire i motivare a personalului..........................
Paii urmtori...................................................................Error! Bookmark not defined.

Pagina 2 din 23

Precizri metodologice
Acest raport a fost ntocmit pe baza contribuiilor participanilor la sesiunea de
lucru Guvernana sectorului energetic, care a avut loc la Academia de Studii
Economice din Bucureti (ASE) n data de 4 aprilie 2016. Autorii raportului sunt
5coordonatorii grupului de lucru Guvernana sectorului energetic (Cristian Buu,

Secretar de Stat n Ministerul Energiei; Corina Murafa, consilier personal Secretar

de Stat, Ministerul Energiei; Ctlina Nedelcu, director de cabinet Secretar de Stat,
Ministerul Energiei) i echipa de coordonare a elaborrii noii Strategiei Energetice
a Romniei, din cadrul Ministerului Energiei (Radu Dudu, Drago Tlvescu i
10Alexandra Danu). Raportul nu reprezint, n acest stadiu, angajamentul strategic al

Ministerului Energiei.
La sesiunea de lucru au participat 45 de experi din Guvernul Romniei, mediul
academic, asociaii profesionale, ale investitorilor i ale consumatorilor, autoriti
de reglementare i organizaii neguvernamentale. Invitarea experilor participani
15a fost fcut pe baza reputaiei lor profesionale, innd cont i de reprezentarea

diferitelor categorii de pri interesate.

n cadrul sesiunii de lucru, au fost abordate n detaliu aspecte fundamentale ale
guvernanei corporative n sectorul energetic, precum separarea rolului de
reglementator de cel de deintor de active, cu precizri privind ndeplinirea de
20ctre stat a rolurilor diferite de acionar, respectiv de administrator. Au fost

abordate, de asemenea, aspectele de guvernan corporativ asociate funciei de

control n raport cu activitatea de management n companiile din sectorul
energetic.
Raportul este structurat n urmtoarele seciuni:
25

30

Elemente de context;
Elemente de diagnoz;
Statul romn deintor de active n sectorul energetic;
Guvernana corporativ a companiilor de stat din sectorul energetic;
Organizarea participaiilor statului n sectorul energetic;
Organizarea instituional a sectorului energetic;
Calitatea actului administrativ n sectorul energetic.

Raportul se bazeaz pe urmtoarele informaii:

minuta discuiilor purtate n sesiunea de lucru, publicat pe site-ul

Ministerului Energiei n data de 11 aprilie 2016;
Pagina 3 din 23

35

comentariile i documentele primite de la participanii la sesiunea de lucru

i de la alte pri interesate, n perioada premergtoare i imediat urmtoare

desfurrii sesiunii de lucru;

documente la care s-a fcut referire n lurile de cuvnt din cadrul sesiunii
de lucru, precum i studii academice sau rapoarte de cercetare relevante la

40

nivel naional, european sau internaional.

Prile interesate care doresc s transmit n continuare puncte de vedere cu
privire la aspecte legate de sectorul energetic, relevante pentru Strategia Energetic
a Romniei, cu accent pe soluii i elemente de strategie, sunt invitate s utilizeze
adresa de email sen@energie.gov.ro. Punctele de vedere cu privire la coninutul

45raportului vor fi transmise cu indicarea rndurilor (numerotate alturat) unde se

regsete coninutul adus n discuie.

Documentul final al Strategiei Energetice a Romniei 2016-2030, cu perspectiva
anului 2050, va fi publicat n jurul datei de 15 septembrie 2016, prin armonizarea
aspectelor analizei calitative cu datele obinute prin modelare matematic
50macroeconomic, n cadrul analizei cantitative a sectorului energetic naional.

Elemente de context
Conform bunelor practici internaionale, funcia statului de elaborare de politici
publice trebuie separat cu claritate de orice funcie de reglementare i de rolul de
55supraveghere a ntreprinderilor publice din sectorul energetic, exercitat de stat ca

acionar. Aceast separare, care face parte din recomandrile Organizaiei pentru
Cooperare i Dezvoltare Economic (OCDE) de guvernan corporativ, trebuie s
se traduc n msuri concrete, precum aceea c personalul din cadrul Ministerului
Energiei responsabil de elaborarea politicilor publice nu va face parte din
60Consiliile de Administraie (CA) ale ntreprinderilor publice subordonate

ministerului. Astfel, se va atinge un obiectiv fundamental de guvernan a

sectorului, i anume neutralitatea statului ca policy maker i reglementator fa de
companiile care activeaz n piaa energiei, indiferent de acionariatul acestora.
n Romnia, Ordonana de urgen nr. 109/2011 privind guvernana corporativ a
65creat premisele mbuntirii practicilor de guvernan corporativ din sectorul

energiei, prin implementarea celor mai bune practici internaionale n domeniu, cu

5

Pagina 4 din 23

obiectivul final al creterii performanei sectorului. Companii mari din sectorul

energetic, la care statul deine pachete majoritare de aciuni, au implementat
majoritatea prevederilor acestui act normativ, cu rezultatul unei profesionalizri a
70actului managerial i administrativ, al transparentizrii deciziilor companiilor i al

meninerii unor rezultate operaionale satisfctoare. Cu toate acestea, prevederile

OUG 109/2011 nu au fost ntotdeauna implementate n litera i n spiritul lor
ncepnd cu metoda de selecie a managementului.

75Elemente

de diagnoz

Statul deine, n prezent, un rol extrem de important n sectorul energetic

romnesc, att prin funcia de reglementator, legiuitor i implementator de politici
energetice, ct i prin cea de deintor de active n acest sector att n segmentele
de monopol natural (transportul i distribuia de energie electric i gaze naturale),
80ct i n segmentele de producie i furnizare. Prin pachetele majoritare i

minoritare pe care le deine n majoritatea companiilor mari din sector, statul joac
un rol esenial n piaa de energie din Romnia.
Din nefericire, n tranziia ctre economia de pia, ntreprinderile publice din
sectorul energetic din Romnia nu au reprezentat ntotdeauna o surs de valoare
85pentru economia naional i pentru ceteni. Dimpotriv, au existat i continu s

existe cazuri n care, prin acumularea de pierderi i arierate, ele au inhibat

dezvoltarea sectorului energetic naional. Ca deintor de active n sectorul
energetic, statul nu a valorificat ntotdeauna n mod optim potenialul acestora.
Provocrile principale de guvernan din sectorul energetic sunt urmtoarele:
90

Numirile persoanelor n structurile de conducere ale companiilor (Consiliu

de Administraie, conducere executiv, alte posturi cheie n companie) s-au
fcut pe criterii de afiliere politic, nu de profesionalism;

Structurile de conducere ale companiilor din sector, atunci cnd au fost

selectate cu respectarea legislaiei n vigoare, au fost supuse presiunilor

95

politice n actul decizional. Acest lucru a rezultat n demiteri sau demisii

anticipate, nainte de terminarea mandatului asumat i n perpetuarea
practicii conducerilor interimare;

Pagina 5 din 23

Lipsa de transparen n actul decizional i n ndeplinirea indicatorilor de

performan, reflectat inclusiv n opacitatea paginilor de internet ale
companiilor din sectorul energetic, ceea ce a dus la o lips de ncredere a

100

opiniei publice n conducerea sectorului energetic din Romnia i la

suspiciuni de corupie, fraud i lips de integritate;

Consiliile de administraie nu au suficiente mijloace instituionale pentru a

i ndeplini rolul de supraveghere i monitorizare a conducerii executive.
Spre exemplu, nu au control asupra numirii i eventualei demiteri a

105

auditorului intern, astfel nct s-i poat fundamenta opiniile pe surse

neutre de expertiz;

Nu exist un dialog suficient de deschis i profesionist ntre autoritatea

tutelar i consiliile de administraie, astfel nct s se gseasc puni de
legtur

110

ntre

mentalitatea

de

business,

prevalent

rndul

administratorilor profesioniti, i mentalitatea legalist-administrativ, tipic

reprezentanilor autoritii tutelare. Astfel, nu este urmrit consecvent o
cretere durabil a companiei, prin satisfacerea concomitent a obiectivelor
de profitabilitate i eficien economic, i a celor cu caracter strategic;
115

Nu exist o delimitare clar a responsabilitilor la nivel de Adunarea

General a Acionarilor (AGA), de Consiliu de Administraie (CA) i
conducere executiv. n mod frecvent, decizii operaionale sunt transferate
la nivelurile superioare de decizie, n CA sau chiar n AGA, cnd ele ar
trebui asumate, conform bunelor practici internaionale, de conducerea
executiv. Similar, autoritile tutelare, prin reprezentanii lor n CA sau n

120

AGA, ncearc s influeneze conducerea de zi cu zi a companiei, prin

micro-management;

Se remarc o reticen n a ncheia contracte i a lua decizii n companiile de

stat pe fondul controalelor Curii de Conturi, percepute uneori ca avnd
motivaii politice. Astfel, sunt slbite structurile legitime de supraveghere i

125

control (consiliu de administraie, consiliu de supraveghere);

Criteriile de performan pentru membrii consiliilor de administraie i cele

pentru directorii companiilor de stat din sector nu sunt ntotdeauna cele
mai relevante i exist o suprapunere, contrar bunelor practici

10

Pagina 6 din 23

internaionale, ntre obiectivele de performan ale executivilor i cele ale

130

neexecutivilor;

Din cauza unui mecanism birocratic prea complex n stabilirea i aprobarea

bugetelor companiilor, acestea sunt adoptate cu ntrzieri mari i cu multe
interferene rigide n actul de planificare bugetar, ceea ce nseamn
dezavantaje pentru companiile cu capital majoritar de stat fa de

135

concurenii lor privai. Uneori, autoritile tutelare au impus companiilor

proiecte de investiii nefundamentate din punct de vedere economic;

Lipsa mecanismelor de control intern i fapte de corupie au dus la achiziii

i alte contracte comerciale n defavoarea companiei;

140

Autoritile tutelare nu dispun de mecanisme eficace de monitorizare a

performanei companiilor de stat i de implementare a OUG 109/2011.

Cu toate acestea, exist mecanisme instituionale prin care statul romn poate
continua s joace un rol important n sectorul energetic, nu doar prin funcia de
reglementare, ci i ca acionar minoritar sau majoritar n companii din sector.
145Statul nu este, n mod inevitabil, un slab administrator. Prin adoptarea celor mai

bune practici internaionale de guvernan, el poate deveni un acionar responsabil

i eficient, crend, prin participaiile deinute n sectorul energetic, valoare
adugat n ntreaga economie.
Un principiu de baz, descris mai sus, este separarea fr echivoc a rolului statului
150de reglementator i policy maker, pe de o parte, de cel de acionar n companii din

sector, pe de alt parte. Ca reglementator, statul are, de exemplu, rolul central n

promovarea schemelor de sprijin schema de sprijin pentru energiile regenerabile,
bonus de cogenerare, eventual contracte pentru diferen etc dar i n verificarea
implementrii investiiilor realizate prin intermediul acestora. n ndeplinirea
155rolului de reglementator, statul nu ar trebui s favorizeze n niciun fel companiile

cu acionariat majoritar de stat.

De asemenea, pentru a evita discriminarea n defavoarea statului, trebuie elaborat
cadrul care s permit dezvoltarea ntreprinderilor n mod uniform, pentru
atingerea numitorului comun: profitul. A pune n permanen acionarul stat ntr160o poziie diferit fa de cel privat duce la pierderea de credibilitate. Legislaia este

comun pentru toate companiile din Romnia, indiferent de natura capitalului

acestora (Legea 31/1990) i aplicarea ei trebuie s fie nediscriminatorie. Odat

Pagina 7 din 23

acest principiu stabilit, pot fi avute n vedere diferite modaliti eficiente i

echitabile de organizare i gestionare a activelor deinute de ctre statul romn n
165sectorul energetic.

Statul romn deintor de active n sectorul energetic

Exist raiuni economice, sociale (de serviciu public), structurale i de siguran
naional pentru deinerea de ctre stat de participaii n sectorul energetic. Astfel,
170statul trebuie s menin pe ntreg orizontul de timp al strategiei (cel puin pn n

anul 2030), pachete majoritare de active n companiile ce ndeplinesc funciile de

baz de monopol natural (transport de gaze naturale i energie electric), respectiv
pe lanul valoric al subsectorului nuclear.
n msura n care condiiile de pia vor fi favorabile, statul poate s valorifice
175pachete de aciuni n companiile cu activitate de producie sau de furnizare,

respectiv din industria petrolului, prin intermediul pieei de capital. Instrumentul

adecvat n aceast direcie este listarea de pachete de aciuni pe piaa romneasc
de capital. Listrile duale pot fi oportune atunci cnd valoarea potenial a ofertei
este suficient de mare pentru a justifica interesul marilor fonduri de investiii.
180n orizontul anului 2030, este justificat meninerea unor participaii ale statului n

sectorul de producie (electricitate, gaze naturale) i n cel de distribuie.

Eventualele procese de privatizare trebuie s in cont de nevoile companiilor i s
nu fie fcute exclusiv pentru ncasri bugetare de moment. n acest sens, proiecte
noi de amploare n sectorul energetic pot fi realizate prin parteneriate public185private, pe fondul clarificrii legislaiei n domeniu. Desigur, acest principiu nu

presupune ridicarea de bariere n calea investiiilor integral private n activiti de

producie i de distribuie (acolo unde exist deja operatori privai), pe care statul
romn trebuie s le ncurajeze printr-un cadru legislativ stabil, predictibil i
favorabil investiiilor, ce contribuie la realizarea obiectivelor strategice.
190Succesul unora dintre privatizrile din sectorul energetic romnesc se datoreaz

instituirii unui cadru de reglementare specific, precum i adoptrii de ctre

acionarii privai a unor principii i practici corecte de guvernan corporativ.
Investiiile realizate de companiile privatizate n ultimii 15 ani n sectorul energetic
au contribuit la creterea securitii energetice interne i externe a Romniei. Exist

Pagina 8 din 23

195ns cazuri de companii profitabile unde att planificarea, ct i execuia bugetului

de investiii pot fi mai ambiioase. La nivelul Consiliilor de Administraie sunt

necesare evaluri ale proiectelor de investiii deja derulate, cu informarea
acionarilor.

200Guvernana

corporativ a companiilor de stat din sectorul energetic

Profesionalizarea i depolitizarea numirilor n conducerile companiilor cu capital

majoritar de stat, n special n sectorul energetic, constituie obiective strategice ale
statului romn. Profesionitii pot mbunti calitatea actului managerial i
supravegherea companiilor, pot introduce n companii sisteme moderne de control
205intern i de gestionare a riscului, pot crete transparena acestora i pot iniia i

susine procese de eficientizare a activitii companiei.

De aceea, statul trebuie s se asigure c procesul de selecie a profesionitilor este
ct se poate de transparent, cu o publicare detaliat a criteriilor de selecie i a
rezultatelor intermediare i finale, conform legislaiei n vigoare privind
210guvernana corporativ. Autoritile tutelare trebuie s fie asistate n acest proces

de companii specializate n recrutarea de manageri, companii selectate la rndul

lor pe baza celui mai bun raport ntre calitatea i preul serviciilor oferite, nu
exclusiv prin preul cel mai sczut.

215Rolul Adunrii Generale a Acionarilor (AGA)

Ca deintor de active n sectorul energetic, statul trebuie s urmreasc obiective

specifice oricrui acionar: maximizarea valorii activului i a profitului (respectiv,
reducerea pierderilor). Imperativul profitabilitii nu trebuie s nsemne ns
maximizarea profiturilor pe termen scurt. Companiile din domeniul energetic la
220care statul este acionar trebuie s deruleze programe sustenabile de investiii, n

vederea dezvoltrii activitii lor pe termen lung. Investiiile trebuie s in cont de

principii de eficien i eficacitate, pe baz de analize cost-beneficiu.
Statul i va urmri obiectivele strategice la nivelul AGA, fr a influena n mod
ilegitim proprii reprezentani n Consiliille de Administraie (CA). Astfel, statul va
225negocia cu administratorii companiei indicatori de performan, care vor viza n

primul rnd obiective de performan economic i financiar, dar i obiective

15

Pagina 9 din 23

non-financiare privind investiiile, elementele de siguran n operare, de

satisfacie a consumatorului, de protecie a mediului, de meninere a nivelurilor de
producie .a.m.d.
230Deciziile luate n AGA trebuie mereu s fie n interesul companiei. n absena unor

raionamente de pia competitiv, companiile nu ar trebui s fac investiii pentru

a sprijini alte politici guvernamentale, precum stimularea dezvoltrii economice
locale, ocupare a forei de munc etc. Obiectivele guvernamentale de politic
industrial, de dezvoltare regional sau de promovare a anumitor tehnologii pot fi
235urmrite de stat numai din perspectiva reglementatorului, nu din cea de acionar,

prin instrumente precum stimulente i faciliti fiscale, disponibile n egal msur

companiilor cu capital de stat i investitorilor privai.
Ateptrile statului privind politica de dividend trebuie stabilite pentru fiecare
companie n parte. Politica de dividend trebuie s fie predictibil, prin ateptri ale
240statului pe un orizont de timp mediu i lung.

Este important ca frecvena ntrunirilor AGA s fie redus la minimul necesar,

potrivit bunelor practici internaionale, evitndu-se luarea deciziilor operaionale
la nivelul AGA. Prin legislaie, dar i la nivelul fiecrei companii n parte, prin acte
constitutive, trebuie clarificate atribuiile diferitelor niveluri de decizie. n prezent,
245companiile din sectorul energetic sunt conduse prea mult prin intermediul AGA i

prea puin prin cel al CA. n spiritul bunei guvernane corporative, AGA trebuie s
ia numai deciziile macroeconomice (aprobarea situaiilor financiare, numirea
auditorului, etc.), asupra bugetului, privitoare la schimbrile de capital, respectiv
s aprobe achiziii de peste un anumit nivel. Restul atribuiilor aparin CA-ului.
250

Rolul Consiliului de Administraie (CA)

CA este principalul organ decizional al ntreprinderii publice i, conform legislaiei
n vigoare i bunelor practici internaionale, este esenial ca membrii lui s fie
selectai n mod profesionist i transparent, pe criterii de merit. Pe de o parte, statul
255are obiective strategice n domeniul energetic; pe de alt parte, rolul CA (inclusiv

al reprezentanilor statului) este s acioneze urmnd interesul specific al

companiei.
CA numete, supravegheaz i exercit controlul asupra activitii generale a
companiei/conducerii executive (execuia bugetar, aprobri de cheltuieli sub o
Pagina 10 din 23

260anumit limit, etc.) i evalueaz strategia propus de conducerea executiv,

oferind ndrumare. Totodat, elaboreaz planul de administrare al ntreprinderii

publice, care este validat i aprobat de ctre AGA.
CA trebuie ntrit, responsabilizat i ncurajat s supravegheze compania de pe o
poziie de independen i profesionalism. Trebuie blocat cu fermitate orice
265tentativ de politizare n numirea administratorilor i n felul n care acetia iau

deciziile. Membrii CA-urilor companiilor din sectorul energetic, inclusiv cei numii
ca reprezentani ai statului, nu vor primi instruciuni de la conductorii
autoritilor tutelare sau de la ali actori politici sau administrativi i nu vor
reprezenta alte interese dect cele ale companiei.
270Valoarea pe care aceti membri o aduc CA-ului ine de experiena profesional a

fiecruia, inclusiv de cea din administraia public, ns nu de poziia lor curent

ca angajai ai autoritii tutelare. Ei vor explica, n cadrul structurii colegiale
reprezentate de CA, prin prisma experienei proprii, imperativele strategice ale
statului din domeniul energetic, politici urmrite de guvern sau la nivel european,
275astfel nct deciziile s in seama de contextul economic i politic i de tendinele

de organizare i gestionare a sectorului trasate de guvern.

Majoritatea membrilor CA, att la regiile autonome din sectorul energetic, ct i la
societi comerciale, trebuie s fie neexecutivi i independeni. CA (i cu att mai
mult cel de supraveghere, CS, n cazul ntreprinderilor administrate n sistem
280dualist) este structura de monitorizare la nivelul companiei, iar preedintele su nu

trebuie numit i n rndul executivului companiei. Altminteri apare o asimetrie

informaional i posibilitatea de coluziune, dac aceeai persoan ndeplinete rol
dublu: membru al CA i director general.
Nivelul dividendului va fi decis n CA, inndu-se cont de faptul c
285ntreprinderile publice din sectorul energiei sunt unii dintre cei mai importani

investitori n economie, investiiile lor fiind adesea cruciale pentru operarea n

condiii de siguran a unor servicii publice eseniale.
De asemenea, chiar n cadrul companiilor n care statul este acionar majoritar,
aranjamentele de guvernan trebuie s garanteze protecia acionarilor minoritari.
290n relaia dintre autoritatea tutelar i conducerea companiilor energetice n care

statul deine pachete majoritare, trebuie respectat principiul tratamentului egal al

tuturor acionarilor. n practic, acest principiu va sta la baza relaiei dintre

20

Pagina 11 din 23

autoritatea tutelar i ntreprinderea public, reprezentat n principal de CA, i va

conferi transparen tuturor fluxurilor de comunicare.
295

Scrisoarea de ateptri
Fa de fiecare companie din subordine, statul va elabora scrisori de ateptri.
Aceste documente creioneaz ateptrile generale pe care le are statul de la
compania n cauz, pe un orizont de timp cel puin egal cu durata unui mandat al
300CA, din perspectiv financiar, dar i a ndeplinirii unor eventuale obligaii de

serviciu public, a investiiilor de capital ateptate, a distribuiei de dividende,

precum i a politicii companiei cu privire la integritate i etic n afaceri.
Obiectivele generale stabilite prin scrisorile de ateptri vor fi declinate n criterii
de performan specifice n planurile de administrare negociate de conducerea
305companiei cu autoritatea tutelar. Vor exista obiective de performan diferite

pentru CA i pentru conducerea executiv a companiei. Indicatori de performan

identici (a cror ndeplinire, implicit, atrage bonusuri de performan) pentru cele
dou niveluri de conducere pot duce la colaborare ilicit ntre ele, n vederea
ndeplinirii facile a intelor stabilite.
310

Auditurile i activiti de control

Controalele i auditurile sunt elemente eseniale ale bunei guvernane. Exist ns
dovezi c numrul excesiv de audituri i controale, precum i suprapunerea lor,
mpovreaz n mod inutil companiile de stat, fr a aduce beneficii reale, ci doar
315contribuind la perpetuarea unei culturi caracterizate de lipsa de asumare a

deciziilor.
Companiile listate trebuie s se supun acelorai controale ca orice alt societate
comercial. Este necesar ca instituiile statului cu drept de control s-i coordoneze
planurile de audit, astfel nct o companie de stat s nu fie controlat simultan de
320instituii diferite, n detrimentul activitii operaionale. Echipele de control trebuie

s aib o pregtire minim n domeniul energiei i n mediul operaional al

companiei auditate, i trebuie s respecte standardele internaionale de audit
INTOSAI. Este important realizarea unui cod etic de audit i control.

Pagina 12 din 23

325Gestionarea obligaiilor de serviciu public

Tema subveniilor oferite companiilor din sectorul energetic reprezint un subiect

sensibil pentru opinia public, fiind necesar o mai mare transparen asupra
costurilor reale pentru societate, ca urmare a ndeplinirii obligaiilor de serviciu
public (continuitatea serviciului de furnizare, etc.) de ctre aceste companii de
330stat.

Autoritile publice tutelare (Ministerul Energiei, Ministerul Economiei), n

calitatea lor de acionari n ntreprinderi publice, trebuie s evidenieze n
rapoartele anuale cu privire la guvernana corporativ tipurile de obligaii de
serviciu public pe care le duc la ndeplinire companiile aflate n subordine,
335impactul lor asupra sectoarelor de activitate n care opereaz, precum i un calcul

ct mai realist al costurilor acestor obligaii.

ntreprinderile publice care deruleaz obligaii de serviciu public vor primi just
compensare pentru costurile pe care trebuie s le suporte cu aceste obligaii,
acelai principiu fiind valabil pentru companiile deinute, chiar integral, de ctre
340investitori privai.

Bugetul companiilor de stat din sectorul energetic

Ministerul Finanelor, Ministerul Energiei i Ministerul Economiei (cele din urm
ca autoriti tutelare ale diverselor ntreprinderi publice din sectorul energetic)
345sunt, n prezent, implicate n procesul de aprobare a bugetelor la companiile din

sector. ncepnd cu cele listate i continund cu toate celelalte companii,

ministerele ar trebui s renune la aceste atribuii.
Procesul de adoptare a bugetelor companiilor din sectorul energetic trebuie
simplificat i raionalizat, astfel nct s fie adus la nivelul celor mai bune practici
350internaionale. Pe termen lung, bugetele ar trebui aprobate doar de CA i revizuite

de AGA. Pe termen scurt, bugetele companiilor din sectorul energetic nu trebuie s

mai fie aprobate prin Hotrre de Guvern (HG), ci prin Ordin Comun al
Ministrului autoritii tutelare i al Ministrului Finanelor Publice.
De asemenea, trebuie redus numrul de linii bugetare transmise spre aprobare,
355prin simplificare i comasare de linii, concentrarea bugetului urmnd s se fac pe

elemente eseniale. O soluie ar fi stabilirea unui randament al performanei

Pagina 13 din 23

patrimoniului, ca parametru global de eficien. n acest fel, ar scdea implicarea

altor instituii, pe lng organele de conducere ale respectivelor companii de stat,
n elaborarea i aprobarea bugetelor.
360Totodat, aceleai organe de conducere trebuie s prezinte rapoarte de

monitorizare ale investiiilor/execuiei bugetare, care trebuie asumate de

administratorii companiilor. Autoritile tutelare vor lua act de aceste rapoarte i,
la rndul lor, le vor prezenta la nivelul Guvernului i Parlamentului. Pe termen
lung, este necesar implementarea sistemelor de management informatic, capabile
365s monitorizeze performana sistemelor de buget.

Recomandri cu privire la organizarea participaiilor statului

Un obiectiv strategic al organizrii participaiilor statului n economie este
exercitarea eficace a dreptului de proprietar al statului n relaiile cu companiile de
370stat. Descentralizarea excesiv a atribuiilor de deintor de active, cu distribuirea

arbitrar sau din considerente politice a participaiilor din fiecare sector ctre
diferite ministere i agenii, risc s accentueze neasumrea rspunderii i
fragmentarea datelor cu privire la performana ntreprinderilor.

375Modurile de administrare unitar, descentralizat i dualist

Guvernana corporativ a companiilor de stat din sectorul energetic poate da

rezultate numai prin separarea i echilibrarea ntre atribuiile i prerogativele
consiliului de administraie (sau de supraveghere) i cele ale conducerii executive.
n funcie de dimensiunea societii i de alte aspecte ce in de poziia ei n pieele
380de energie, se poate opta fie pentru sistemul de administrare dualist, fie pentru cel

unitar.
Potrivit OCDE (2005), modelul cel mai potrivit de administrare a participaiilor
statului n economie este cel unitar, n care toate participaiile statului sunt
gestionate de o singur instituie. Riscurile acestei abordri, accentuate n sisteme
385politice i de guvernan insuficient de mature, in mai cu seam de expunerea

unei asemenea concentrri de capital, aciuni i active la discreia intereselor de

termen scurt ale unui guvern politic sau altul, sau a unor grupuri de interese. Prin
contrast, avantajele modelului de administrare unitar sunt:
25

Pagina 14 din 23

390

Cadru unitar de monitorizare a performanei manageriale;

Cadru unitar de selecie i stabilire a remuneraiilor Consiliilor de

Administraie;

Facilitarea stabilirii unor grupuri de expertiz transsectoriale;

Autonomie instituional, care faciliteaz separarea rolurilor statului n

economie: acionar vs. reglementator.

395n modelul descentralizat de gestionare, statul i controleaz participaiile prin

diferite ministere, agenii sau uniti administrativ-teritoriale de nivel local,

distincte din punct de vedere instituional. Modelele duale adaug acestei
descentralizri o dimensiune integratoare prin rolul special al unui minister,
nsrcinat cu monitorizarea performanei ntreprinderilor i cu uniformizarea
400practicilor de guvernan. De regul, ca i n cazul Romniei, acesta este Ministerul

de Finane.
n concluzie, trebuie avute n vedere modaliti echitabile de administrare
centralizat a activelor deinute de stat n sectorul energetic. Pe baza discuiilor din
cadrul sesiunii de lucru, se disting dou astfel de modaliti alternative principale.
405

Administrarea centralizat a participaiilor de ctre Ministerul Energiei

Una dintre soluiile de organizare a participaiilor statului din sectorul energetic
const n ntrirea capacitii de administrare i profesionalizarea departamentului
de specialitate din cadrul Ministerului Energiei, cu accent pe bunele practici de
410guvernan corporativ. Acest departament ar trebui, n acest caz, s reprezinte o

structur distinct, responsabil cu administrarea participaiilor statului, respectiv

cu implementarea i monitorizarea guvernanei corporative n ntreprinderile
publice din domeniul energetic. Personalul acestei structuri trebuie s fie diferit de
cel al restului ministerului, localizat separat, fiind exclus din procesul de elaborare
415a politicilor publice i a iniiativelor legislative n domeniul energiei.

Dac unele companii, precum operatorii de sistem ce ndeplinesc funcii de

monopol natural (reelele de transmisie i distribuie pentru energia electric i
gazul natural) ar putea rmne n proprietatea unei alte entiti dect Ministerul
Energiei, spre a asigura la nivel maximal conformarea la legislaia european cu
420privire la unbundling, restul participaiilor statului n sectorul energetic ar trebui

Pagina 15 din 23

reunite n cadrul departamentului de specialitate al Ministerului Energiei. Este

vorba despre activele deinute n companii cu obiecte de activitate precum:
producia de iei i gaze naturale, rafinare, stocare i distribuie a carburanilor,
stocarea gazelor naturale, producie de energie electric, ntregul lan de producere
425a combustibilului nuclear etc. Companiile locale de utiliti rmn n proprietatea

autoritilor locale, inclusiv activiti de producie i distribuie a agentului termic

n cogenerare.

Administrarea centralizat a participaiilor n cadrul unui fond suveran

430Pe termen lung, o opiune strategic alternativ poate fi centralizarea tuturor

participaiilor statului n sectorul energetic pachete majoritare sau minoritare.

Ca soluie practic, poate fi constituit un fond suveran pentru administrarea
companiilor, condus de profesioniti n mod similar cu administrarea fondurilor
internaionale de investiii, cu obiective clare n ceea ce privete randamentul
435participaiilor deinute.

O astfel de structur necesit o atenie deosebit, existnd un risc de captur

politic i de lips de capacitate de implementare. Adoptarea scrupuloas a celor
mai bune practici ar fi, n aceast variant, de importan decisiv.

440Recomandri

cu privire la organizarea instituional

Sectorul energetic este complex i interdisciplinar, necesitnd mecanisme de

colaborare i coordonare interinstituional funcionale i eficace. Politica
energetic se intersecteaz cu numeroase alte politici i sfere de activitate, precum
politicile industrial, social, climatic, de locuire i fiscal-bugetar pentru a
445enumera doar cteva. Dei legislaia primar clarific rolurile i responsabilitile

actorilor din sistem cu privire la diferite segmente i subsegmente ale politicii

energetice, conferind Ministerului Energiei rolul fundamental al elaborrii viziunii
strategice asupra dezvoltrii sectorului energetic, practica arat c, atunci cnd se
impune reglementarea unor chestiuni specifice, colaborarea i coordonarea dintre
450actorii implicai nu este optim.

30

Pagina 16 din 23

Capacitatea de colaborare instituional la nivelul executivului

n acest sens, este important armonizarea cu cadrul instituional european. Spre
exemplu, este important o mult mai bun coordonare ntre instituiile
455responsabile de politicile energetice i cele responsabile de politicile climatice, cu

opiunea unei unificri a acestora.

Totodat, innd cont de complexitatea domeniului, crearea unei structuri
instituionale inovative un task force interinstituional, care s armonizeze
continuu fluxul informaional pe orizontal cu cel pe vertical ar putea s
460remedieze sincopele din elaborarea i implementarea politicilor energetice. Un

astfel de task force ar putea susine sinergiile dintre Ministerul Energiei, Ministerul
Economiei, Ministerul Dezvoltrii Regionale i Ministerul Fondurilor Europene. n
funcie de problematica abordat, trebuie luat n considerare participarea altor
instituii, precum Ministerul Mediului, Ministerul Finanelor, Ministerul Justiiei i
465a ageniilor cu rol de reglementare. Este de preferat o abordare de tip project

management, ce permite arhitecturi instituionale flexibile, n funcie de

problematica de politic public n discuie.
n particular, se impune o mai bun corelare a competenelor interministeriale n
proiecte complexe de acte normative n sectorul energetic. Un exemplu recent este
470cel al propunerii de ctre Ministerul de Finane a unei noi scheme de impozitare a

segmentului de producie n industria petrolului i gazului natural. Luat n mod

adecvat n considerare, competena experilor din Ministerul Energiei ar fi putut
contribui la o mai bun reflectare a specificului investiiilor n domeniul petrolier
n respectivul proiect de act normativ.
475La nivel general, rolul statului trebuie s fie de integrator de politici, elaborator

de strategii i reglementator al cadrului de funcionare a Sistemului Energetic

Naional. Ministerul Energiei i Ministerul Afacerilor Externe au un rol important
n alinierea cu politicile i reglementrile UE, prin susinerea unei perspective
ancorate n constrngerile i realitile sectorului energetic romnesc n
480mecanismul decizional european. Este important pregtirea susinerii poziiei

Romniei, astfel nct participarea la reuniunile formale i informale ale

Consiliului UE pe domeniul energie s poat fi fructificat n dezvoltarea politicii
energetice naionale. Nu n ultimul rnd, mandatele de negocieri pentru Consiliul
European trebuie s in seama de punctele de vedere ale tuturor prilor
485interesate la nivel naional, iar consultrile cu acestea ar trebui s fie demarate nc
Pagina 17 din 23

din faza negocierilor incipiente ale propunerilor legislative i de politici publice

elaborate de Comisia European.

Calitate i gradul de coordonare n activitatea de reglementare

490Independena instituiilor de reglementare trebuie suplimentat cu o mai mare

predictibilitate i stabilitate a actului de reglementare. O idee de reform

organizaional este ca Agenia Naional de Reglementare n domeniul Energiei
(ANRE) s externalizeze activitile de autorizare, mari consumatoare de timp i
de resurse, pentru a se concentra pe mbuntirea activitii de monitorizare i pe
495asigurarea stabilitii cadrului de reglementare.

Apreciind drept pozitiv reforma instituional realizat n ultimii ani la nivelul

ANRE, i Agenia Naional pentru Resurse Minerale (ANRM) ar trebui s
traverseze un proces similar, inclusiv prin conferirea unui caracter autonom i
independent. n cazul ANRM, ar fi nevoie nu doar de actualizarea legislaiei
500primare din domeniul resurselor minerale, pentru a se putea ine cont de cele mai

recente dezvoltri din sector, ci i de actualizarea reglementrilor secundare n

domeniul petrolului i resurselor naturale. Un astfel de proces presupune o
mbuntire a capacitii ANRM i o redimensionare a resurselor umane de care
dispune aceast instituie.
505Totodat, este necesar o mai bun alocare a competenelor ntre ageniile de

reglementare. Un exemplu l reprezint actualul mecanism de stabilire a tarifrii n

funcie de volumul de ap uzinat. n mod normal, ANRM ar trebui s impun o
redeven pe apa uzinat, printr-un mecanism asemntor gestionrii celorlalte
tipuri de resurse minerale. Totui, n Romnia nu este perceput o astfel de
510redeven, ci o tax instituit de Administraia Naional Apele Romne, n

prezent mpovrtoare pentru productorii de energie electric ce utilizeaz apa

din ruri n procese tehnologice.

Aspecte importante tratate inadecvat de cadrul instituional actual

515Dou arii de politic energetic inadecvat acoperite de actualul aranjament

instituional din sectorul energetic sunt securitatea energetic i aspectele ce in de

protecie social i srcie energetic.

Pagina 18 din 23

Securitatea energetic se afl la intersecia dintre politica extern, politica de

securitate i de aprare i politica energetic propriu-zis, fiind influenat i de
520aspectele ce in de mentenana i de regimul investiional al operatorilor naionali

de transport i de sistem. n contextul n care politicile europene acord o

importan tot mai mare acestui domeniu, este necesar ca i Romnia s i
actualizeze cadrul instituional din sector, cu accent pe trasarea de responsabiliti
clare n privina evalurii continue, pe baz de date furnizate n timp real, a
525ameninrilor la adresa securitii energetice.

Clarificarea

conceptelor

de

srcie

energetic

de

vulnerabilitate

consumatorului trebuie asumat de instituiile statului printr-o colaborare mult

mai susinut a actorilor instituionali (agenii, ministere) responsabili de diferitele
aspecte sociale ale consumului de energie. Trebuie corelate resursele aflate la
530dispoziia consumatorilor vulnerabili (rezultate din impozite i din alte mecanisme

de transferuri sociale) cu mecanismele de susinere a lor, astfel nct s fie

diminuat riscul permanentizrii srciei energetice. O colaborare instituional mai
avansat ar permite reevaluarea actualului sistem de subvenii n sectorul
energetic, care n prezent cauzeaz ineficiene (vezi cazul SACET-uri/nclzire
535centralizat) i inechiti, i nu ntotdeauna selecteaz n mod optim consumatorii

care au, ntr-adevr, nevoie de asisten.

Reforma instituional pentru eficientizare presupune instituirea de reguli pentru
a reduce comportamentul discreionar al autoritilor. Acesta trebuie s fie un
obiectiv strategic al reformei de organizare instituional a sectorului energetic.
540

Recomandri cu privire la calitatea actului administrativ

Pai ctre mai mult transparen i integritate n sectorul energetic
Dincolo de prevederile legale actuale privind publicarea declaraiilor de avere i
de interese, publicarea anunurilor de recrutare, desfurarea de achiziii prin
545proceduri de achiziie public sunt necesare i alte mecanisme de promovare a

integritii i de combatere a corupiei n sectorul energetic romnesc. Acest

obiectiv trebuie urmrit att la nivelul autoritilor publice, ct i la nivelul
companiilor n care statul este acionar. Trebuie dezvoltate i implementate
mecanisme precum sistemul avertizorilor de integritate, publicarea de rapoarte
35

Pagina 19 din 23

550periodice asupra achiziiilor efectuate (indiferent dac sunt fcute direct sau prin

atribuire concurenial), la sponsorizrile acordate, publicarea integral a

minutelor consultrilor publice.
De mare importan este eliminarea conflictelor de interese, att la nivelul
autoritilor cu atribuii n domeniul energetic, ct i la nivelul companiilor de stat
555din sector. n acest sens, este necesar o cooperare strns ntre autoritile din

sectorul energetic i Agenia Naional de Integritate (ANI). Trebuie elaborat un

mecanism de penaliti pentru neconformarea la prevederile legale privind
conflictul de interese, precum i un mecanism de early warning privind astfel de
cazuri. De asemenea, este necesar ntrirea capacitii instituiilor cu atribuii n
560domeniul energiei, inclusiv cu ajutorul ANI, n verificarea ex-ante a conflictului de

interese n cadrul proceselor de atribuire a contractelor de achiziii publice.

Notnd angajamentele Romniei n domeniul agendei digitale, precum i
apartenena Romniei la parteneriatul pentru o guvernare deschis, este necesar
un nalt nivel de transparen n sectorul energetic, prin publicarea de rapoarte
565instituionale de activitate n cele mai importante instituii din domeniul energiei.

Ar trebui s fie disponibile i date n format deschis referitoare att la organizarea

ministerelor de resort (planificare i execuie bugetar, organigram, rezumatul
celor mai importante ntlniri bilaterale, planuri strategice, etc.), ct i la
performanele ntreprinderilor publice din sector. Spre exemplu, este oportun
570publicarea tuturor contractelor semnate de ntreprinderea public i/sau regia

autonom din sectorul energetic, ce nu afecteaz secretul de serviciu ori de afaceri,

sau a anumitor pri ale acestor contracte: obiect, valoare etc. Documentele
publicate trebuie s sublinieze gradul de ndeplinire a intelor asumate public (din
programul de guvernare, din planificarea legislativ anual, din scrisorile de
575ateptri sau din planurile de administrare, etc).

Calitatea procesului de consultare a prilor interesate

Un obiectiv esenial al reformrii organizrii instituionale a sectorului energetic
este asigurarea stabilitii i predictibilitii cadrului legislativ, att la nivelul
580legislaiei primare (perspectiv din care este de dorit mbuntirea comunicrii

dintre legislativ i executiv i fundamentarea propunerilor legislativului pe baza

analizei de impact derulate de executiv cu privire la msurile deja implementate,

Pagina 20 din 23

dar i propuse), ct mai ales la nivelul cadrului de reglementare aflat n

responsabilitatea ANRE.
585Unul dintre riscurile cheie din sectorul energetic romnesc este aa-numitul risc de

reglementare, asociat schimbrilor frecvente ale cadrului legislativ i reflectat n

nesigurana indus n rndul publicului i al mediului de afaceri. mbuntirea
modului n care sunt gestionate procesele de consultare public este un mijloc
important prin care riscul de reglementare poate fi contracarat. Prin respectarea
590legislaiei privind consultarea public, se asigur transparentizarea administraiei

publice, inclusiv a instituiilor responsabile n sectorul energetic.

Procedura de consultare public trebuie guvernat de un standard de eficien,
standard ce va ntruni elemente legate de durata perioadei de consultare n funcie
de actul normativ supus consultrii publice (ideal, 30 de zile), recunoaterea
595public a punctelor de vedere primite, dup caz, publicarea acestora, precum i

oferirea unor justificri pertinente pentru acceptarea, respectiv respingerea

sugestiilor primite. Documentele rezultate n urma consultrii publice vor fi puse
la dispoziia publicului larg pe site-urile autoritilor ce deruleaz aceste procese.
Comunicarea ntre instituiile publice i societate (societatea civil, prile
600interesate, comunitile locale) trebuie organizat pe premise de integritate i

transparen deplin, astfel nct s creasc gradul de ncredere public n deciziile

autoritilor statului cu privire la proiecte energetice controversate. n domeniul
energiei, acceptabilitatea public a politicilor i proiectelor este esenial.
Acceptabilitatea public presupune o comunicare adecvat bazat pe date
605concrete, cu privire la diferite proiecte i iniiative n sectorul energetic.

Capitalul uman gradul de pregtire i motivare a personalului

Sectorul energetic impune ca angajaii din ministerele i ageniile de resort s aib
un set complex de abiliti profesionale, att cunotine tehnice din diferite
610domenii, ct i cunotine aplicate de management public i de elaborare a

politicilor publice. Orice decizie n sectorul energetic trebuie luat n baza unei
analize cost-beneficiu. Nu exist ns n prezent suficieni angajai specializai, care
s realizeze analize de impact la nivelul ministerelor.
De aceea, este necesar ntrirea capacitii administrative a ministerelor cu
615atribuii n domeniul energiei, precum i a autoritilor de reglementare, pentru a
40

Pagina 21 din 23

putea derula analize de impact pentru cele mai importante modificri legislative
propuse sau pentru diverse alte iniiative n domeniul energiei de exemplu,
proiecte de investiii. Prin urmare, trebuie ntrit competena de analiz
economic n vederea elaborrii deciziilor la nivelul autoritilor. Totodat, trebuie
620difereniat ntre funcionarul public, care poate realiza activiti administrative

similare n orice structur instituional, i personalul specializat, care trebuie

retribuit separat, ca personal contractual.
Lipsete de asemenea personalul specializat, care poate realiza acte administrative
de sintez i strategie la nivelul autoritilor. Eliminarea disfuncionalitilor din
625sistemul de salarizare, la nivelul ntregului corp al funcionarilor publici, prin

crearea unui cadru de salarizare uniform, ar contribui la atragerea de personal

specializat, n special n rndul Ministerului Energiei. n prezent, grilele de
salarizare inadecvate fac imposibil profesionalizarea actului administrativ n
sectorul energetic. Analize cost-beneficiu, analize de impact, analize complexe
630multidisciplinare, de politici publice, prognoze i estimri, vizualizare de date

sunt doar cteva din instrumentele necesare la nivelul ministerelor, n vederea

mbuntirii calitii actului administrativ.
Pe termen lung, este important implementarea unui sistem de msurare al
performanei administraiei publice, precum i a unui sistem de retribuire
635difereniat, n funcie de performane. Asumarea responsabilitii trebuie sprijinit

de un sistem corespunztor de motivare financiar.

Paii urmtori
Echipa Ministerului Energiei responsabil cu elaborarea Strategiei Energetice a
640Romniei 2016-2030, cu perspectiva anului 2050 mulumete tuturor participanilor

la aceast sesiune de lucru pentru aportul de expertiz i recomandrile preioase

aduse n cadrul etapei de analiz calitativ a sectorului energetic.
n continuare, pe parcursul lunilor mai i iunie 2016, va fi elaborat Raportul final
integrat de analiz calitativ, ce va sta la baza noii Strategii Energetice. Acesta va
645fi realizat pornind de la rapoartele aferente celor cinci sesiuni de lucru organizate

n lunile martie i aprilie 2016, cu temele: Energie electric; Petrol i gaze naturale;

Pagina 22 din 23

Eficien energetic, energie termic i cogenerare; Guvernana sectorului

energetic; Securitate i diplomaie energetic.
Vor fi luate n considerare strategiile sectoriale i planurile naionale de aciune n
650vigoare, acolo unde acestea sunt relevante pentru sectorul energetic. Totodat, se

va ine cont de sugestiile primite n cadrul consultrilor publice pe tema Strategiei

Energetice a Romniei, desfurate n anii 2014 i 2015.
Subliniem deschiderea n continuare la contribuii constructive din partea
opiniei publice, cu privire la temele abordate n acest raport. Orice sugestii,
655recomandri i comentarii cu referire la aceste teme, trimise la adresa de e-mail:

sen@energie.gov.ro pn la 31 mai 2016, vor fi luate n considerare n elaborarea

documentului integrat de analiz calitativ a sectorului energetic romnesc.
Punctele de vedere cu privire la coninutul raportului vor fi transmise cu indicarea
rndurilor (numerotate alturat) unde se regsete coninutul adus n discuie.
660Documentul final al Strategiei Energetice a Romniei 2016-2030, cu perspectiva

anului 2050, va fi publicat n jurul datei de 15 septembrie 2016, dup armonizarea

aspectelor analizei calitative cu datele obinute prin modelare matematic
macroeconomic, n cadrul analizei cantitative a sectorului energetic naional.

Pagina 23 din 23