Dumitrache-Anca Elena, gr.

805, seria A, anul II, CIG-ID

CETATENIA EUROPEANA
Daca notiunea de cetatenie isi gaseste originea in dreptul intern, ea a evoluat din timpurile
cetatii grecesti sau romane, la care continua, insa, sa se raporteze. Doctrina consemneaza
cetatenia politica, face referiri la cetatenia economica sau sociala; este noua cetatenie care
situeaza cetateanul in centrul oricarei vieti sociale. Aceasta conceptie a gasit ecou in notiunea de
Europa a cetateniilor care a precedat-o pe cea de cetatenie europeana si ale carei legaturi cu aceasta
din urma trebuie precizate.
Pe de alta, parte amploarea luata de conceptul de cetatenie la nivel european pune problema
relatiilor dintre cele 2 cetatenii: europeana si nationala.
1. Cetatenia europeana
1.1. Cetatenia si cetatenia europeana
Notiunea de cetatenie isi gaseste originea in dreptul intern. Potrivit conceptiei propuse de
Aristotel, cetateanul se definea prin participarea la functiile judiciare si la cele publice in general.
In dreptul pozitiv, cetatenia continua sa desemneze calitatea juridica ce permite unei
persoane sa ia parte la viata statului, bucurandu-se de drepturi civice si politice si fiind
supusa, in schimb, anumitor obligatii cum ar fi votul obligatoriu sau serviciul militar. Ca
regula, cetatenia e recunoscuta de catre stat cetatenilor sai care, ca membri ai Cetatii, participa la
guvernarea Cetatii. Dar exista exceptii, ca de exemplu cetatenia britanica de peste mari sau cea
a Uniunii franceze. Dreptul international recunoaste acest statut privilegiat, conditionat de
nationalitate, care presupune, in principal, dreptul de sedere pe teritoriul national, participarea la
viata politica (dreptul de a alege si de a fi ales), accesul la functiile publice, dreptul la protectia
diplomatica.
Notiunea de cetatenie europeana ar putea sa fie bazata pe aceste drepturi si obligatii
corespondente. Ea implica faptul ca cetatenii Uniunii Europene beneficiaza, in aceasta calitate, de
aceleasi drepturi care sunt acordate in mod traditional propriilor cetateni in ordinea juridica
interna. Aceste drepturi corespund, aproape in totalitate, cu ceea ce in anii 1975-1985 erau
drepturi speciale, rezervate cetatenilor statelor membre ale Comunitatii.
Trebuie retinut inca de pe acum ca structura Uniunii implica exercitarea anumitor drepturi la
nivelul Uniunii Europene si exercitarea altora la nivelul statelor membre.
1.2. Europa cetatenilor si cetatenia europeana
In special dupa Consiliul european de la Fontainebleau din 1984 o alta notiune s-a dezvoltat si
anume cea de Europa a cetatenilor. O putem distinge cu dificultate de cea precedenta, mai ales ca
se dovedeste greu de definit. Ideea de baza este ca cetateanul european trebuie plasat in centrul
constructiei europene, pentru a-i dezvolta sentimentul de apartenenta la Uniunea Europeana. In
1

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

acest sens Comitetul ad-hoc privind Europa cetatenilor, numit si Comitetul ADONNINO, creat la
initiativa Consiliului European de la Fontainebleau din 25-26 iunie 1984 a propus masuri in
vederea intaririi si promovarii identitatii si imaginii Comunitatii fata de cetatenii sai in lume.
Printre drepturile speciale recunoscute in perspectiva unei Europe a cetatenilor figureaza, fara
indoiala, drepturile speciale inerente cetateniei europene si care instituie o veritabila cetatenie
politica. Dar putem gasi, de asemenea, drepturi care rezulta din integrarea economica, cum ar fi
liberul acces la un loc de munca intr-o tara aleasa si drepturi noi care consacra largirea domeniului
integrarii, cum ar fi dreptul la cultura sau protectia mediului. Acestea se incadreaza mai bine
conceptiei celei mai largi (moderne) a cetateniei. Dar aceasta conceptie rapeste conceptului o parte
intinsa a specificitatii sale, deoarece drepturile cetateanului nu se mai disting de drepturile oricarei
alte fiinte umane.
Confuzia dintre cele 2 perspective, cea de cetatenie europeana si cea de Europa a cetatenilor,
este des intalnita. Astfel, in Rezolutia asupra functionarii TUE in perspectiva CIG din 1996, din
17 mai 1995, Parlamentul European a cerut ca cetatenia europeana sa fie intarita mai ales prin
aderarea Uniunii la Conventia europeana a drepturilor omului, interzicerea pedepsei cu moartea,
protectia minoritatilor, egalitatea intre barbati si femei ca si prin intarirea cetateniei politice. In
mod evident, aceste drepturi, desi sunt recunoscute in dreptul Uniunii, vor fi drepturi ale fiintei
umane in general, deci nu rezervate cetatenilor statelor membre si nu drepturi inerente calitatii de
cetatean european.
La ora actuala, desi notiunea consacrata de tratate este cea de cetatenie europeana,
ambiguitatea nu pare sa se fi risipit in intregime.
1.3. Cetatenia europeana si tratatele 747f57h constitutive
Tratatul de la Maastricht introduce cetatenia europeana in scopul intaririi relatiei existente
intre Uniunea Europeana si cetatenii statelor membre, dar nu defineste aceasta notiune. Tratatul
se margineste sa declare ca este cetatean al Uniunii orice persoana care are cetatenia unui stat
membru si ca cetatenii Uniunii se bucura de drepturi si sunt supusi obligatiilor prevazute de
prezentul tratat (tratatul CE, art. 8, art. 17 nou). Si paradoxal, insereaza dispozitiile consacrate
cetateniei Uniunii in Tratatul CE si nu in Tratatul Uniunii europene.
Aceasta redactare pe care unii au calificat-o drept confuza si hazardata nu a fost ameliorata
de Tratatul de la Amsterdam.
De fapt, tratatele de la Maastricht si Amsterdam, desi se bazeaza pe cele 2 conceptii, consacra
un ansamblu de drepturi care se apropie mai mult de notiunea de cetatenie in sens traditional, decat
de cea de Europa a cetatenilor.
2. Cetatenia europeana si cetatenia nationala
Cetatenia europeana este esentialmente distincta de cea nationala, pe care, conform formularii
Tratatului de la Amsterdam, o completeaza si n-o inlocuieste (Tratatul CE, art. 17 nou, alin.

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

1). Totusi, prin conditiile sale de atribuire ea deriva, ca si cetatenia nationala, din nationalitatea
acordata de catre statele membre.
2.1. Cetatenia europeana, complementara
cetateniei nationale
Departe de a aboli cetateniile nationale, cetatenia europeana li se adauga. Cetatenii statelor
membre ale Uniunii europene beneficiaza astfel de o dubla cetatenie. Astfel, un cetatean francez
este in acelasi timp cetatean francez si cetatean european.
In principiu, cele 2 cetatenii n-ar trebui sa se confunde. Cetatenia europeana este reglementata
de dreptul Uniunii, in care-si gaseste izvoarele; cetatenia nationala apartine doar dreptului
national. Cetatenia europeana nu suprima nici unul dintre drepturile inerente cetateniei nationale.
Pur si simplu ea confera drepturi suplimentare care se exercita, fie la nivelul Uniunii (de ex. votul
si dreptul de a fi ales in Parlamentul european), fie la nivelul statelor membre (de ex. dreptul de a
alege si de a fi ales in alegerile municipale).
Dar anumite elemente ale cetateniei europene pot fi uneori de natura a slabi cetatenia nationala
in masura in care unui resortisant dintr-un alt Stat membru i se recunosc drepturi care au fost
rezervate in trecut doar cetatenilor. Cetatenia europeana este, deci, perceputa ca amenintand sau
concurand cetatenia nationala. Acest lucru este evident mai ales in ce priveste dreptul de sedere
sau dreptul de a alege sau de a fi ales nu numai in Parlamentul European, dar si in alegerile
municipale. De unde reticentele mai multor state fata de dezvoltarea cetateniei europene. Astfel,
Danemarca a tinut sa declare ca cetatenia Uniunii nu acorda in nici un caz dreptul de a capata
cetatenia daneza.
2.2. Cetatenia europeana, corolar al nationalitatii
unui stat membru
Conform art. 8.1 CE (noul art. 17), este cetatean al Uniunii Europene orice persoana avand
cetatenia unui stat membru.
Calitatea de cetatean european este, deci, subordonata posesiei sau dobandirii cetateniei unui
stat membru. Rezulta, deci, ca revine dreptului national al fiecarui stat sa determine daca o
persoana are sau nu cetatenia sa. Aceasta solutie a fost expres confirmata prin Declaratia relativa
la cetatenia unui stat membru anexata tratatului de la Maastricht conform careia de fiecare data
cand Tratatul instituind Comunitatea Europeana face referire la cetatenii statelor membre,
problema de a sti daca o persoana are cetatenia unuia sau altuia dintre statele membre se rezolva
numai prin recurs la dreptul national al statului vizat.
Pentru a fi conform cu dreptul international, acest principiu ridica dificultati in ipoteza in care
o persoana are mai multe cetatenii dintre care una ar fi a unui stat nemembru al Uniunii. In ordinea
juridica internationala, opozabilitatea cetateniei fata de statele terte este subordonata existentei
unei legaturi efective intre persoana si stat . Dar CJCE a recuzat exigenta efectivitatii in cazul
3

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

MICHELETTI, din 7 iulie 1992, care privea libertatea de stabilire. Domnul MICHELETTI,
argentinian de origine, dar avand si cetatenia italiana ca descendent din parinti italieni, este
titularul unei diplome de odontologie obtinuta in Argentina dar omologata in Spania in aplicarea
unei conventii bilaterale intre cele 2 tari. Nu ii poate fi, deci, refuzat dreptul de a se instala in
Spania in vederea exercitarii profesiei pe motivul ca resedinta sa obisnuita era in Argentina. Curtea
interzice unui Stat membru dreptul de a restrange efectele atribuirii cetateniei unui alt stat
membru cerand o conditie suplimentara pentru recunoasterea acestei cetatenii in vederea
exercitarii libertatilor fundamentale prevazute de tratat.
Dar ceea ce este valabil cu privire la accesul la teritoriu si exercitiul unei activitati profesionale
poate fi aplicat si in ceea ce priveste exercitiul drepturilor civice, ca de exemplu admiterea in
functiile publice? Mari dificultati pot aparea daca statele Uniunii au legislatii si practici diferite in
materie de acordare si retragere a cetateniei, (conflict intre jus soli si jus sanguinus, practici diferite
in ceea ce priveste naturalizarea lucratorilor straini). Statele care restrang dobandirea cetateniei
risca sa accepte cu reticenta deschiderea teritoriului lor, a pietei de munca, a drepturilor politice
pentru cetatenii provenind din alte state membre mai liberale. Cetatenia europeana invita in mod
logic la o anumita armonizare a legislatiilor privind acordarea cetateniei, armonizare putin
realizabila in prezent din cauza marii sensibilitati politice a problemei.
3. Statutul cetateanului european
Dispozitiile inserate in cea de-a doua parte a Tratatului CE sub titlul Cetatenia Uniunii
servesc ca ghid studiului statutului cetateanului european. Trebuie sa reamintim ca ele nu prezinta
o coerenta perfecta.
Mai intai, desi art. 8.2 (noul art. 17.2) proclama in mod logic ca cetatenii Uniunii nu au numai
drepturi, dar sunt supusi in aceeasi masura si unor obligatii, el se limiteaza in ceea ce priveste
obligatiile sa trimita la indatoririle prevazute de prezentul tratat, fara sa le precizeze continutul.
Ar trebui, de exemplu, sa socotim drept una dintre aceste indatoriri respectul egalitatii barbatifemei in materie de remuneratie (art. 119; noul art. 141) sau interzicerea oricarei discriminari
bazate pe nationalitate (art. 6; noul art. 12)?
Pentru moment, recunoasterea cetateniei europene pare lipsita de orice continut specific in
ceea ce priveste obligatiile. Este poate rezultatul faptului ca solidaritatea dintre cetatenii Uniunii
nu a atins inca gradul suficient pentru a constitui fundamentul obligatiei. Sau, mai simplu, e poate
consecinta declinului serviciului militar obligatoriu care era indatorirea clasica a cetateanului la
nivel national, serviciu caruia inca nu i se poate substitui pentru moment unul social la nivel
european.
Apoi, cu privire la drepturi, tratatul reafirma, pe de o parte, dreptul deja recunoscut anterior,
dreptul de libera circulatie si de sedere, iar pe de alta parte, consacra noi drepturi, drepturi politice
(dreptul de a alege si de a fi ales la alegerile europene si la cele municipale), protectii (protectia
diplomatica si consulara, dreptul de petitionare, plangerea adresata mediatorului, dreptul de
comunicare cu institutiile).

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

Este de necontestat ca libertatea de circulatie si de sedere constituie unul din fundamentele

Comunitatii Europene. Legatura sa cu cetatenia europeana are un caracter important, mai ales pe
plan simbolic. In prezent ea continua sa constituie o ramura care se desprinde din cetatenie din
cauza rolului pe care l-a jucat in dezvoltarea integrarii comunitare.
In ceea ce priveste celelalte drepturi, ele se inspira din 2 concepte: cel al cetateniei europene
si cel al Europei cetatenilor.
Dar, tratatul nu respecta in intregime nici unul dintre cele 2 concepte. Cetatenia, in sensul
traditional, priveste un statut care este esentialmente politic: accesul la functia publica prezinta
pentru acest motiv unele afinitati cu drepturi politice cum ar fi participarea la alegerile pentru
Parlamentul European si alegerile municipale (S1). Protectiile (S2) prevazute de tratat tin de o
Europa a cetatenilor care nu se limiteaza insa la cetatenii statelor membre ale Uniunii. Aceste
garantii prezinta o puternica complementaritate cu protectia jurisdictionala si accesul la
documente pe care, de altfel, tratatele o consacra.
3.1. Dreptul de participare la alegerile publice
Alegerile publice permit desemnarea membrilor autoritatilor chemate sa reprezinte cetatenii
in conducerea afacerilor publice. Participarea la aceste alegeri este rezervata cea mai mare masura
cetatenilor proprii, conform dreptului national. Deschiderea pentru cetatenii altor state membre
constituie, deci, un progres semnificativ catre realizarea uniunii politice, fie ca este vorba de
alegerile pentru Parlamentul European, fie ca este vorba de alegerile municipale, fapt ce depaseste
cu mult masurile simbolice ca drapelul Uniunii, imnul sau pasaportul comunitar.
3.1.1. Participarea la alegerile pentru
Parlamentul European
Aceasta participare este de natura sa amelioreze calitatea reprezentarii cetatenilor europeni de
catre institutiile Comunitatii, deci contribuie la reducerea deficitului democratic de care sufera
acestea. Trebuie subliniat faptul ca aportul tratatului de la Maastricht nu reprezinta decat
incoronarea unei indelungi evolutii.
a. Evolutia anterioara Tratatului Uniunii Europene
Atributul major al cetateniei europene s-a realizat efectiv prin intrarea in vigoare a deciziei
Consiliului din 20 septembrie 1976 privind alegerea reprezentantilor Adunarii prin vot universal
direct. Faptul ca din 1979, membrii Parlamentului European sunt, la fiecare 5 ani, alesi direct de
cetateni, a stirbit principiul traditional al societatii internationale, conform caruia institutiile
asigura doar o reprezentare indirecta a cetatenilor, deci nu sunt responsabile politic cu privire la
politica europeana in fata acestora.
Alegerea Parlamentului European merita, deci, sa fie calificata ca un progres din punct de
vedere democratic, chiar daca slabiciunea - pe punctul de a fi surmontata - puterilor Adunarii si
numeroasele imperfectiuni ale sistemului reprezentativ fac ca integrarea cetatenilor in procesul de
5

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

investire a puterii comunitare sa fie inca insuficienta. Tratatul Uniunii Europene aduce tocmai o
ameliorare care va fi analizata separat, devreme ce analiza mecanismelor de alegere a
Parlamentului European revine de obicei lucrarilor consacrate institutiilor Uniunii.
Pana la Tratatul asupra Uniunii Europene cetatenii comunitari care isi aveau resedinta in afara
tarii lor de origine nu aveau posibilitatea practica de a lua parte la alegerea parlamentarilor
europeni. Intr-adevar, cu exceptia Irlandei, Olandei si Belgiei (in anumite conditii), Marea Britanie
in ceea ce-i priveste pe cetatenii irlandezi, statele nu permiteau votul cetatenilor altor state
membre. De asemenea, dreptul de a fi ales era rezervat propriilor cetateni, cu exceptia Italiei. In
aceste conditii, ramanea doar posibilitatea incomoda a votului prin procura sau prin
corespondenta.
b. Tratatul Uniunii si Directiva din 6 decembrie 1993
Dreptul de a alege si de a fi ales sunt acordate prin Tratatul de la Maastricht. Tratatul CE, in
art. 8B (noul art. 19.2) prevede ca: orice cetatean al Uniunii rezident intr-un stat membru si care
nu este cetatean al acestuia are dreptul de a alege si de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul
European in statul membru in care-si are resedinta, in aceleasi conditii ca si cetatenii acelui stat.
Directiva 93/109 din 6 decembrie 1993 , adoptata de Consiliu in unanimitate asa cum prevedea
Tratatul, a definit modul de exercitare a acestor drepturi.
Principiul este ca orice cetatean al Uniunii dispune de dreptul de a alege si de a fi ales in statul
in care isi are resedinta in aceleasi conditii ca si cetatenii acelui Stat. El poate, deci, exercita acest
drept daca indeplineste conditiile impuse de legislatia statului membru de resedinta pentru
exercitarea dreptului de a alege si de a fi ales pentru proprii cetateni, in special conditia de resedinta
(art. 6). In consecinta, cetateanul comunitar dispune de alegerea statului de origine sau de
resedinta in care voteaza sau candideaza. Dar, nu poate sa exercite acest drept decat intr-un
singur stat (art. 4); pentru a evita votul sau candidaturile multiple sunt prevazute masuri de
siguranta, cum ar fi cooperarea intre statele membre. Decaderea din dreptul de a alege in statul de
origine poate fi luata in considerare si de catre statul de resedinta impotriva cetateanului comunitar,
in timp ce decaderea din dreptul de a fi ales in statul de origine atrage interdictia de a fi ales si in
statul de resedinta (art. 6). Scopul acestor dispozitii este de a impiedica cetateanul european sa-si
recapete drepturile civile prin deplasarea dintr-un stat in altul.
Exercitiul dreptului de vot este posibil prin inscrierea cetateanului comunitar pe lista electorala
a statului de resedinta care e insotita de renuntarea la vot in orice alt stat. Votul devine chiar
obligatoriu daca legislatia in vigoare in acel stat de resedinta este in acest sens.
Posibilitatea unui regim derogator a fost prevazuta in cazul in care, intr-un stat membru,
procentul cetatenilor Uniunii care isi au aici resedinta acolo fara a avea cetatenia respectiva si
care au varsta ceruta pentru vot depaseste 20% din totalul cetatenilor Uniunii cu varsta de vot si
rezidenti acolo. Statul in cauza, Luxemburg, are dreptul sa conditioneze exercitarea dreptului de
a alege la 5 ani de rezidenta si dreptului de a fi ales la 10 ani, maximum. Comisia, care are
indatorirea sa verifice persistenta motivelor care au justificat aceasta derogare a prelungit-o si
pentru alegerile din 1999.

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

3.2. Participarea la alegerile municipale

In general se acorda o mare importanta acestei participari, considerandu-se ca accelereaza
integrarea cetatenilor comunitari care s-au instalat intr-un alt stat membru.
3.2.1. Principiul constituie un progres insemnat
al cetateniei europene
Importanta participarii la alegerile municipale o depaseste pe cea a participarii la alegerile
europene in statul de resedinta. Pe de o parte, dreptul comunitar pare sa prefigureze ceea ce ar
putea fi conditia acordata cetatenilor straini de Uniunea Europeana. Pe de alta parte, alegerile
municipale difera fundamental de alegerile pentru Parlamentul European. Acestea din urma
privesc o institutie care apartine ordinii juridice comunitare, deci exterioara statului, in timp ce
primele apartin unei institutii care constituie un element al puterii statale.
Fara indoiala, partizanii participarii strainilor la alegerile municipale argumenteaza ca aceste
alegeri locale au o natura esentialmente administrativa si mai putin politica, lucru in masura sa
atenueze opozitia fata de participarea strainilor. Experienta integrarii europene nu permite insa
subscrierea fara rezerve la acest punct de vedere. Vom aminti ca inainte de Tratatul de la
Maastricht, doar Danemarca, Irlanda si Olanda acordau, dupa un anumit interval de rezidenta,
dreptul de participare strainilor in conditii care sa faciliteze accesul cetatenilor comunitari. In
marea majoritate a statelor, Constitutia rezerva cetatenilor proprii participarea la alegerile
municipale, fapt care a determinat, de exemplu, modificarea Constitutiei franceze prealabil
ratificarii Tratatului de la Maastricht.
Participarea cetatenilor altor state membre ale Uniunii pe care o consacra art. 8B.1 (noul art.
19.1 TCE) marcheaza, deci, un important progres al cetateniei europene. Reversul este reprezentat
nu numai de ingreunarea metodelor de a pune in aplicare aceasta participare (Tratatul prevazuse
in plus o durata suplimentara de 1 an), dar si de dificultatile de transpunere ale Directivei 94/80
din 19 decembrie 1994 (modificata prin Directiva 96/30 din 13 mai 1996 menita sa adauge
indicarea colectivitatilor locale de baza ale celor 3 noi state membre). Belgia, Spania, Franta,
Grecia, Suedia au intarziat transpunerea, Austria si Finlanda nu au transpus-o decat partial. Si
totusi Directiva contine ample dispozitii derogatorii.
3.2.2. Modalitati de exercitare a participarii
Dupa ce prevede caror colectivitati le corespund alegerile municipale (in cazul Frantei,
comunele), Directiva 94/80 din 19 decembrie 1994 reia schema generala retinuta pentru alegerea
Parlamentului European. Ea ofera cetatenilor europeni posibilitatea de a vota in statul membru de
resedinta daca isi manifesta vointa in acest sens (art. 7), precum si posibilitatea de a candida (art.
9) in aceleasi conditii ca si nationalii, inclusiv in ceea ce priveste durata de resedinta in
colectivitatea locala. Spre deosebire de prevederile privind alegerile pentru Parlamentul European,

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

exercitarea dreptului de vot in Statul membru de resedinta nu antreneaza pierderea dreptului de

vot si de a fi ales in statul membru de origine decat daca acesta din urma a decis in acest sens.
Dar numarul exceptiilor fata de regula generala creste treptat, asa cum lasa sa se intrevada
propunerea de directiva elaborata in iunie 1988 de catre Comisia care facilitase acordul in timpul
negocierii Tratatului de la Maastricht. Pe de o parte, derogarii luxemburgheze i s-a adaugat o
derogare vizand Belgia, care permitea acestui stat sa impuna conditii particulare de durata a
rezidentei in anumite comune. Pe de alta parte, se adauga o derogare franceza permanenta in
masura in care consacra 2 limite aduse eligibilitatii cetatenilor comunitari in momentul revizuirii
Constitutiei din 25 iunie 1992 necesara datorita ratificarii TUE .
Statele pot sa rezerve propriilor cetateni functiile de conducator, de adjunct sau de supleant
sau de membru al Consiliului director al executivului comunal, fapt ce se justifica datorita
functiilor de autoritate publica pe care tratatul le permite a fi rezervate nationalilor (TCE art. 48 si
55, noile art. 39 si 45). Ele pot dispune de asemenea ca alesii cetateni ai unui alt Stat membru sa
nu poata participa la desemnarea electorilor unei adunari parlamentare sau la desemnarea
membrilor acestei adunari. Este vorba, in primul rand, de alegerile pentru Senat marele consiliu
al comunelor franceze, conform formulei lui Gambetta. Tot astfel, legea organica din 25 mai
1998 interzice consilierului municipal care nu are cetatenia franceza sa fie ales primar sau adjunct
sau sa exercite chiar si temporar aceste functii, precum si sa participe la colegiul electoral al
senatorilor .

4. Protectiile cetateniei europene

Tratatul asupra Uniunii Europene introduce 4 modalitati de protejare a cetateniei europene.
Trei erau prevazute in Tratatul de la Maastricht: protectia acordata de catre autoritatile diplomatice
si consulare ale statelor membre, dreptul de petitionare si dreptul de a se adresa mediatorului.
Tratatul de la Amsterdam a adaugat dreptul de comunicare cu institutiile si anumite organe ale
Comunitatilor (TCE art. 21, noul alin. 3).
Aceste protectii sunt de natura foarte diferita. Prima este pusa in aplicare de catre statele
membre fata de statele terte sau pe teritoriul acestora. Celelalte trei implica o actiune a institutiilor
si organelor Uniunii.

4.1. Protectia asigurata de autoritatile diplomatice

si consulare ale statelor membre
4.1.1. Principiul
Art. 8C (noul art. 20) al Tratatului CE prevede ca : orice cetatean al Uniunii beneficiaza de
protectie din partea autoritatilor diplomatice si consulare ale oricarui Stat membru, pe teritoriul
8

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

unui stat tert in care statul membru caruia ii apartine ca membru nu este reprezentat, in aceleasi
conditii ca si cetatenii acelui stat. Aceste dispozitii au o larga aplicabilitate, tinand cont de faptul
ca totalitatea Statelor membre nu este reprezentata decat in 5 tari (China, Statele Unite, Japonia,
Rusia si Elvetia) si de numarul mare de cetateni comunitari care se deplaseaza in afara Uniunii.
Protectia prevazuta de tratat nu poate fi exercitata decat de autoritatile unui stat membru. Ea
nu se poate, deci, confunda cu aceea ceruta de un cetatean comunitar unei institutii comunitare.
Si, daca in cazul ODIGITRIA, nici TPI, nici Curtea nu au exclus in mod expres eventualitatea
unor demersuri facute de Comisie pe care in speta aceasta a refuzat sa le indeplineasca , tratatul
manifesta in mod indubitabil intentia statelor de a nu se dezinvesti de o competenta atat regaliana
cat si traditionala.
Este vorba de protectie diplomatica si consulara sau doar de protectie consulara? Problema a
fost evocata dar nu si rezolvata cu prilejul CIG.
In ceea ce priveste protectia intereselor si drepturilor cetatenilor, dreptul international nu pare
sa faca vreo distinctie intre cele doua tipuri de protectie, decat in privinta naturii autoritatii care
intervine: cele doua protectii au acelasi obiect, protectia consulara fiind pusa in practica de catre
consul si nu de catre alti reprezentanti ai statului. Conventiile de la Viena din 18 aprilie 1961
privind relatiile diplomatice (art. 3, b) si din 24 aprilie 1963 privind relatiile consulare (art. 5, a )
fac referire la functia ce consta in protejarea intereselor cetatenilor (Statului acreditar sau Statului
de trimitere) in limitele admise de dreptul international. Decizia reprezentantilor guvernelor
statelor membre reunite in Consiliul din 19 decembrie 1995 califica protectia reprezentantei
diplomatice sau consulare drept protectie consulara (art. 1).
O protectie de acest tip este conforma principiilor dreptului international, Conventia de la
Viena prevazand ca un stat poate sa exercite functiile consulare pentru un stat tert (art. 8). Dar
statul fata de care protectia este exercitata nu este legat de aceasta decizie si i se poate opune. Tot
astfel art. 8 TCE (noul art. 20) dispune ca statele membre vor initia negocierile internationale
necesare pentru asigurarea acestei protectii.
4.1.2. Punerea in aplicare a principiului
Punerea in aplicare a acestor dispozitii nu este facila. Pentru moment nici o negociere
internationala de anvergura nu a fost intreprinsa. Statele membre au decis ca orice cetatean al
Uniunii va putea beneficia de protectia consulara, adica de asistenta in caz de deces, accident sau
boala grava, arestare, detentie sau violenta, sau de ajutor si de repatriere in caz de dificultate. In
schimb, beneficiarul se angajeaza sa ramburseze propriului sau stat cheltuielile pe care acesta
trebuie sa le achite la randul sau statului care a prestat asistenta (Decizia precitata a
reprezentantilor guvernelor statelor membre reuniti in interiorul Consiliului din 19 decembrie
1995). In aceeasi ordine de idei se inscrie Decizia 96/409/PESC a reprezentantilor statelor
membre reuniti in Consiliul din 25 iunie 1996, care permite cetateanului european care si-a pierdut
pasaportul sa obtina de la autoritatile unui alt stat membru, daca statul sau nu este reprezentat, un
titlu de calatorie provizorie, stabilit conform unui model uniform. Acest document este eliberat

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

doar cu autorizarea autoritatilor statului membru de origine si doar pentru durata minimala a
voiajului pe care il efectueaza cel interesat.
Raman insa unele probleme privind coordonarea actiunilor statelor membre. Acordarea
protectiei consulare este subordonata acordului statului de origine? Ce este de facut daca un
cetatean european se adreseaza simultan sau succesiv mai multor state membre? In sfarsit, ne
putem intreba daca nu era de preferat largirea protectiei si pentru persoanele juridice dupa modelul
admis pentru alte protectii.
4.2. Dreptul de petitionare
Petitia este o cerere prezentata unei institutii politice de catre una sau mai multe persoane in
scopul preintampinarii unei presupuse injustitii sau a unei situatii nesatisfacatoare sau pentru a
obtine incetarea unei astfel de situatii.
4.2.1. Originea si sediul materiei
Dreptul de a prezenta petitii Parlamentului este in general recunoscut in statele membre, dar
nu este folosit in aceeasi masura. In schimb, dreptul de petitionare s-a afirmat ca o modalitate
foarte utila de protejare a drepturilor omului in ordinea internationala . In lipsa oricarei dispozitii
din Tratate, acest drept a fost introdus de catre Parlamentul European (la acea vreme Adunarea
generala a CECA) prin Regulamentul sau din 1953 dar a fost consacrat de celelalte institutii abia
in 1989 .
Tratatul asupra Uniunii Europene nu face decat sa acorde o baza constitutionala acestei
practici: Tratatul CE art. 8D (noul art. 21) si 138 D (noul art. 194). El intareste pozitia
Parlamentului European autorizat sa ceara concursul, atat celorlaltor institutii comunitare, cat si
statelor membre. Dar, dreptul de petitionare pastreaza caracteristicile conferite anterior de
Parlament iar baza reglementarii este determinata de regulamentul Adunarii.
Comisia de petitii a Parlamentului, creata la 21 ianuarie 1987, joaca un rol major, atat in ce
priveste examinarea admisibilitatii, cat si examinarea in fond a petitiei.
4.2.2. Admisibilitatea petitiei
a. Conditiile de forma si de procedura nu sunt foarte riguroase. Astfel, sunt admisibile atat
petitiile care parvin unui deputat, unei Comisii, cat si cele adresate Presedintelui Adunarii. In
schimb, petitia trebuie scrisa, redactata in una din limbile oficiale ale Uniunii, semnata de
petitionari si trebuie sa identifice in mod clar pe fiecare dintre ei. Persoanele fizice trebuie sa
mentioneze numele lor, calitatea, cetatenia si domiciliul; persoanele juridice denumirea, domeniul
de activitate, sediul statutar si adresa.
Petitia poate fi individuala sau colectiva. Chiar daca in practica petitiile individuale sunt
majoritare, exista si un numar deloc neglijabil de petitii colective. Astfel, in cursul anului
parlamentar 1997-1998, 6 petitii au fost semnate de un numar de cel putin 10.000 de persoane.

10

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

Recordul ramane detinut de petitia 150/91, privitoare la relele tratamente aplicate animalelor, cu
peste 1.000.000 de semnaturi!
Parlamentul European si-a manifestat dorinta ca petitiile sa-i fie adresate prin Internet.
b. Calitatea de a prezenta o petitie este recunoscuta oricarui cetatean al Uniunii si oricarei
persoane fizice sau juridice, cu resedinta sau sediul statutar intr-un stat membru (art. 138D, noul
art. 194 din Tratatul CE).
Cercul petitionarilor nu se limiteaza la cetatenii Uniunii Europene. Dreptul de petitionare nu
este, deci, un atribut al cetateniei europene. Aceasta solutie este preferabila, totusi, restrictiei care
a existat pentru o vreme, anterior Tratatului de la Maastricht. Parlamentul European si-a rezervat
posibilitatea de a examina petitiile adresate de persoane straine Uniunii europene si care nu-si au
resedinta intr-un stat membru (Regulamentul, art. 156.9), atunci cand considera oportun, de
exemplu atunci cand se refera la libera circulatie a persoanelor sau la protectia drepturilor
strainilor.
Din faptul ca dreptul de petitionare este deschis tuturor cetatenilor Comunitatii, Parlamentul a
dedus ca acest drept ii revine si unui parlamentar european. Si, fiind vorba de persoane juridice,
acelasi drept pare a fi recunoscut colectivitatilor teritoriale dar nu si statelor.
c. Conform tratatului, subiectul petitiei trebuie sa faca parte din domeniile de activitate ale
Comunitatii (TCE, art. 138 D, noul art. 194). Parlamentul a largit aceasta formula, referindu-se
in regulamentul sau interior (art. 156.5) la domeniile de activitate ale Uniunii europene, formula
ce include si problemele legate de al doilea si al treilea pilon. Iar Comisia petitiilor continua sa
interpreteze intr-o maniera larga, declarand admisibile nu numai petitiile al caror subiect priveste
tratatele si dreptul derivat, dar si pe cele care poarta asupra unor subiecte pertinente tinand cont de
evolutia previzibila a dreptului comunitar sau asupra unor subiecte avand legatura cu actiunea unei
institutii sau organ al Uniunii.
Petitiile privind protectia drepturilor omului in interiorul statelor membre - de exemplu,
conditia persoanelor - sunt considerate admisibile in general, dar in astfel de cazuri petitionarul va
fi informat de pozitia Parlamentului European si va primi sfatul de a se adresa organelor CEDO.
Petitiile care poarta asupra unor probleme referitoare la dreptul intern al Statelor membre sunt
declarate inadmisibile; litigiul intre un angajat si angajator, condamnarea pentru ascunderea de
bunuri furate
Libera circulatie a persoanelor, a marfurilor, a serviciilor si a capitalurilor, problemele sociale,
discriminarea barbati-femei, protectia mediului si a animalelor, armonizarea fiscala sunt subiectele
cel mai des abordate de petitionari.
Subiectul petitiei trebuie sa priveasca direct pe petitionar. Aceasta conditie, creatie a
tratatului de la Maastricht, da prilejul unei interpretari largi, in linia practicii anterioare si nu
impune petitionarului stabilirea existentei unui interes individual si personal ca urmare a

11

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

succesului demersului sau, ci pur si simplu faptul ca problema supusa atentiei este obiectul unei
preocupari efective.

4.2.3. Examinarea in fond si posibile solutii date petitiei

Comisia petitiilor are sarcina de a stabili faptele mentionate in petitie. Ea poate proceda la
audieri, la anchete la fata locului. Poate transmite petitia pentru informare, aviz sau atribuire altor
Comisii ale Parlamentului. Dar cea mai mare parte a petitiilor sunt transmise Comisiei Europene
care joaca un rol crucial in rezolvarea problemelor. In schimb, cooperarea se dovedeste mult mai
putin satisfacatoare la nivelul Consiliului si a statelor membre.
Solutia data petitiei, daca aceasta este considerata intemeiata, depinde de natura cererii
prezentate. Daca petitia releva o violare a dreptului comunitar de catre unul dintre state,
Parlamentul poate determina Comisia sa intenteze un recurs in constatare a neindeplinirii
obligatiilor (de exemplu discriminarea intre proprii cetateni si cetatenii comunitari cu privire la
nivelul taxei de intrare in muzeele grecesti). Daca lipsa este imputabila Comisiei sau Consiliului,
Parlamentul poate utiliza puterile recunoscute de tratate fata de aceste institutii, cum ar fi
interpelari, vot de rezolutie. El poate incerca si o rezolvare politica a problemei (numirea unui
mediator in problema rapirii unor copii de catre tatal lor algerian).

4.3. Plangerea catre mediator

Introdus prin TUE art. 8D TCE (noul art. 21) si art. 138E (noul art. 195), acest recurs
nejurisdictional a implicat crearea unei noi institutii, mediatorul.

4.3.1. Institutia mediatorului

Desi institutia este foarte raspandita in statele membre (sub diverse denumiri), ea nu cunoaste
decat aplicatii limitate la nivel comunitar (de exemplu, mediatorul instituit de Comisie pentru a
examina plangerile functionarilor).
De altfel, Parlamentul European considera ca recursul la mediator repeta inutil dreptul de
petitionare; cu toate acestea Parlamentul European a adoptat in 1979 o rezolutie favorabila
desemnarii unui ombudsman.
Profilul acestei institutii aminteste mai mult de ombudsman decat de mediatorul francez,
deoarece mediatorul european apare intr-o anumita masura ca auxiliar al Parlamentului.
Parlamentul numeste mediatorul pentru durata legislaturii si ii poate reinnoi mandatul. El poate
cere Curtii de Justitie sa il declare demis pe mediator, dar numai in situatia in care acesta nu mai
indeplineste conditiile necesare exercitiului functiunii sau se afla in culpa grava. El stabileste
12

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

statutul (cu aprobarea majoritatii calificate a Consiliului si cu avizul Comisiei) si conditiile

generale de exercitiu a functiilor mediatorului. Mediatorul prezinta in fiecare an un raport de
activitate Parlamentului, iar bugetul sau este anexat celui al Adunarii.
Totusi, mediatorul isi exercita atributiile in deplina independenta, in interesul general al
Comunitatilor si al cetatenilor Uniunii. El nu solicita si nici nu accepta instructiuni din partea
vreunui guvern sau ale altui organism (Statutul mediatorului, art. 9.1).
Asa cum prevede tratatul (art. 138E.1, noul art. 195.1), in lupta sa contra administrarii
defectuoase , mediatorul dispune de puterea de a actiona din proprie initiativa. El a folosit aceasta
putere, de exemplu, pentru a incepe o ancheta, urmata de proiecte de recomandare, asupra
accesului public privind documentele detinute de institutiile si organele comunitare sau asupra
atitudinii Comisiei fata de plangerile privind incalcarea dreptului comunitar. Esenta atributiilor
mediatorului ramane, totusi, examinarea plangerilor care ii sunt adresate.
4.3.2. Admisibilitatea plangerilor
a. Persoanele care au calitatea necesara pentru a adresa o plangere mediatorului sunt
aceleasi care pot adresa o plangere Parlamentului: orice cetatean al Uniunii sau orice persoana
fizica sau juridica avand resedinta sau sediul statutar intr-unul din Statele membre.
Identitatea celui care face plangerea trebuie clar precizata.
b. Regulile de forma nu sunt mai riguroase decat cele din materia petitiilor. Plangerea poate
fi adresata mediatorului fie direct, fie prin intermediul unui membru al Parlamentului European.
Ea trebuie sa specifice obiectul.
c. In schimb, competenta ratione materiae a mediatorului are reguli cu totul specifice.
Conform tratatului, mediatorul este competent a statua asupra plangerilor relative la cazuri de
administrare defectuoasa in activitatea institutiilor si organelor comunitare, cu exceptia Curtii de
justitie si a Tribunalului de prima instanta in exercitiul atributiilor jurisdictionale (TCE art. 138
E, alin. 1, noul art. 195, alin. 1).
Campul de interventie este, deci, mai ingust decat cel al Parlamentului cu privire la dreptul de
petitionare, devreme ce exclude implicarea statelor membre, a persoanelor private sau a statelor
terte. De aceea un mare numar de plangeri sunt declarate inadmisibile pentru ca vizeaza proasta
aplicare a dreptului comunitar de catre statele membre.
Notiunea de administrare defectuoasa, nefiind definita nici de tratat, nici de statut, a revenit
mediatorului aceasta sarcina. Ideea generala este ca este administrare defectuoasa atunci cand un
organism public nu actioneaza in conformitate cu un principiu avand pentru el forta obligatorie .
Mediatorul arata ca exemple: o neregularitate administrativa, o omisiune, un abuz de putere, o
neglijenta, o procedura ilegala, o injustitie, o disfunctionalitate, o lipsa de competenta, o
discriminare, o intarziere, o insuficienta sau un refuz de a acorda informatii. Ilegalitati si
comportamente inoportune se imbina in aceasta lista. Notiunea de proasta administrare se
dovedeste, ca si in dreptul intern, dificil de definit. Este exclusa, in orice caz, admisibilitatea
13

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

plangerilor contra deciziilor politice, cum ar fi pozitia luata de Parlamentul European fata de
problema testelor nucleare franceze in Pacific.
Mediatorul nu poate sa intervina intr-o procedura jurisdictionala, nici sa puna in discutie
justetea unei decizii de justitie. El nu intervine nici in cazul in care Comisia de petitii examineaza
sau a rezolvat o petitie avand acelasi subiect ca si plangerea. Dar se intampla si ca aceasta Comisie
de petitii sa-i trimita o petitie cu care a fost sesizata.
d. Cel ce face plangerea trebuie sa o introduca in termen de 2 ani de cand a luat cunostinta
de faptele incriminate. In prealabil, acesta trebuie sa fi intreprins demersuri administrative pe langa
institutiile si organele in cauza. Contrar solutiei retinute in dreptul francez, agentii Comunitatilor
Europene pot sesiza mediatorul cu plangeri privind relatiile lor de munca doar dupa epuizarea
posibilitatilor de reclamatii administrative interne.
4.3.3. Rolul mediatorului
In cazul in care considera plangerea admisibila, mediatorul incepe studiul problemei. El
dispune de o putere de ancheta pe langa institutiile si organele comunitare ca si pe langa agentii
care sunt obligati sa depuna marturie la cererea sa (Statut, art. 3.2). Statele membre sunt obligate
sa-i furnizeze informatiile solicitate cu privire la administrarea defectuoasa a institutiilor sau
organelor comunitare; aceasta reflecta frecventa suprapunere intre actiunea autoritatilor
comunitare si cea a autoritatilor nationale insarcinate cu aplicarea regulilor comunitare. Statutul
de mediator prevede si cooperarea cu mediatorii nationali, tradusa deja in realitate.
In cazul in care constata o administrare defectuoasa, mediatorul are mai intai scopul de a cauta
o solutie amiabila care sa elimine administrarea defectuoasa si sa dea satisfactie autorului
plangerii. In caz contrar, el sesizeaza institutia sau organul in cauza, formuland un proiect de
recomandare pentru solutionarea problemei. Institutia sau organul trebuie sa raspunda in
urmatoarele 3 luni printr-un aviz circumstantiat. Dupa ce mediatorul isi stabileste raportul, cu
eventualele recomandari, il transmite institutiei vizate cat si Parlamentului European. Acestuia din
urma ii revine obligatia de a intreprinde in caz de esec orice actiune pe care o considera oportuna
pentru a stopa persistenta administratiei defectuoase. Bineinteles, autorul plangerii este informat
despre derularea si rezultatul interventiei mediatorului

4.4. Dreptul de a comunica cu institutiile

si organele comunitare
Unica inovatie a Tratatului de la Amsterdam este dispozitia art. 21, alin. 3 nou TCE, conform
careia orice cetatean al Uniunii poate scrie oricarui organ sau institutii vizate de prezentul articol
sau de articolul 7 intr-una din cele 2 limbi oficiale ale Comunitatii si sa primeasca un raspuns
redactat in aceeasi limba. Corespondentii sunt cele 5 institutii, Comitetul economic si social si
Comitetul regiunilor; judecatorul este inclus dar majoritatea organelor Uniunii sunt excluse.

14

Dumitrache-Anca Elena, gr.805, seria A, anul II, CIG-ID

Este vorba nu numai de un simplu drept de a scrie, libertate care de altfel nu are nevoie de
autorizare pentru a fi exercitata, dar de un drept la raspuns, asadar de un drept la comunicare cu
institutiile comunitare. Aceasta comunicare poate sa se refere la diverse probleme: cerere de
informatii, comunicare de informatii ca urmare a unei cereri de exemplu semnaland o infractiune
adusa dreptului comunitar, reclamatii. Ar fi fost binevenita stabilirea unei legaturi cu dreptul de
acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului si ale Comisiei pe care il consacra
noul art. 255 TCE. Si poate ar fi fost oportuna institutionalizarea practicii plangerilor sau cererilor
adresate Comisiei privind nerespectarea dreptului comunitar care joaca un rol important in
domeniul concurentei, dar nu se margineste la acest domeniu.
Este, deci, de dorit organizarea progresiva a dreptului persoanelor private la recursuri
nejurisdictionale (sau extrajudiciare).

15