Sunteți pe pagina 1din 61

CURS A.P.I.E.

-MASTER

REGIMUL JURIDIC AL AUTONOMIEI LOCALE

CUPRINS
Capitolul I
Statul
1.1. Definiia statului
1.2. Elementele statului
1.3. Funciile statului
1.4. Caracterele statului romn

Capitolul II
Administraia public
2.1. Noiunea de administraie public
2.2. Evoluia administraiei publice n Romnia
2.3. Regimul juridic i caracteristicile administraiei publice
2.4. Principiile administraiei publice
Capitolul III
Autonomia local
3.1. Conceptul de autonomie local
3.2. Principiul de autonomie local reglementat n legislaia intern i internaional
3.3. Reglementarea constituional i legal a autonomiei locale n Romnia postdecembrist
3.4.Elementele structurale ale autonomiei locale
3.5. Limitele autonomiei locale
Concluzii
Bibliografie

CAPITOLUL I
STATUL DE DREPT

1.1.

DEFINIIA STATULUI

Termenul stat i are originea n latinescul status, cu sensul de stare a unui lucru. Ulterior a
cptat i o semnificaie juridic i desemna situaia juridic a unei persoane care face parte dintr-o
comunitate cu care are n comun un set de valori, apartenena conferindu-i anumite drepturi i
obligaii1.
Cnd termenul status a nceput s fie utilizat n expresii precum status civitas i status rei
publicae (situaia conducerii vieii publice2) a dobndit i o semnificaie politic.
Se consider c termenul stat a fost utilizat pentru prima dat ntr-un sens modern n secolul
al XVIII lea de ctre Machiavelli n lucrarea Principele, lucrare care ncepe cu toate statele, toate
stpnirile care au avut i au autoritate asupra oamenilor au fost i sunt sau republici sau principate 3.
Termenul capt un sens modern n Europa medieval ncepnd cu epoca Renaterii, Jean
Bodin fiind unul dintre promotorii nelegerii moderne, care n lucrarea Les six livres de la
Rpublique fundamenteaz conceptul de suveranitate a poporului, principiu de baz n sistemul de
guvernare.4
Statul este forma instituionalizat de organizare politic a unei colectiviti umane constituite
istoric si localizate geografic pe un anumit teritoriu, n care un grup de indivizi, deinnd n virtutea
suveranitii poporului i ca expresie a voinei acestuia, ori ilegitim, prerogativele i instrumentele
exercitrii autoritii publice, ale elaborrii i aplicrii normelor de convieuire social, exprim i
apr interesele fundamentale ale statului i ale naiunii i impune voina acestora ca voin general
obligatorie.
Esmein definete statul ca fiind personificarea juridic a unei naiuni, obiect i subiect al
autoritii publice.

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Editura C.H. Beck,
ed.12 vol. II, 2006, p. 39.
2
Cristian Ionescu, Instituii politice i Drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004, p. 36.
3
Cristian Ionescu, op. cit., p. 37.
4
Cristian Ionescu, , op. cit, p. 40

M. Hariou preciza c statul este o instituie,un cadru spaial privilegiat, n cadrul cruia se
confrunt i coexist puterea i libertatea, n clar guvernanii i guvernaii .
Tudor Drganu aprecia c statul este o instituie avnd ca suport o grupare de oameni aezat
pe un anumit teritoriu delimitat, capabil de a-i determina singur propria competen i organizat
n vederea exercitrii unor activiti care pot fi grupate n funciile: legislativ, executiv i
jurisdicional.5
Caracterul instituionalizat al statului rezult din faptul c statul este o organizaie uman ce are
la baz un ansamblu de reguli de drept (norme juridice), organizaie n cadrul creia se desfoar
activiti n vederea realizrii unor scopuri sociale generale i determinate.
Ceea ce deosebete statul de alte instituii, este natura specific a activitii desfurate
(legislativ, executiv i jurisdicional) i capacitatea de a-i determina propria competen, n absena
oricrei intervenii a vreunei autoriti superioare, numit i suveranitate.
Constantin Dissescu definea statul ca pe o unitate alctuit din reuniunea mai multor oameni pe
un teritoriu determinat n forma guvernanilor i a guvernailor.
Alte definiii date statului:
statul se definete ca o modalitate de organizare a puterii politice sub forma puterii de stat, n
vederea ndeplinirii voinei deintorului acestei puteri, adic poporul 6.
stat desemneaz o colectivitate uman, situat pe un teritoriu i supus unei autoriti suverane, un
aparat de instituii care i permite s comande i s acioneze 7.
ansamblul organelor politice de guvernare i desemneaz aparatul de direcionare a societii
politice.8
statul este principala organizaie politic a societii, constituit pe un teritoriu delimitat, cu o
populaie proprie i o putere instituionalizat, avnd menirea s promoveze i s garanteze
interesele generale ale societii.
Indiferent de varietatea definiiilor ntlnite n literatura de specialitate, se pot sesiza cteva
permanene:
-

existena celor trei elemente: o populaie, un teritoriu i o putere de stat;

liantul dintre cele trei elemente: guvernarea (o aciune de conducere social prin
impunerea unor reguli generale);

structura organizatoric;

un scop: satisfacerea unor interese generale ale unei comuniti de oameni.

Cristian Ionescu, , op. cit, p. 44


Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, p. 42.
7
Ioan Alexandru, Politic, administraie, justiie, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 44.
8
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, Editura
6

CH Beck, Bucuresti, 2006 p. 329

1.1. ELEMENTELE STATULUI

Se consider c existena unui stat depinde de existena cumulativ a trei elemente


fundamentale:
1. populaia;
2. teritoriul;
3. puterea de stat.
POPULAIA
Populaia reprezint comunitatea aezat pe teritoriul unui stat i asupra creia statul i
exercit autoritatea. Astfel, fac parte din populaie toi indivizii supui legislaiei statului respectiv:
cetenii statului, cetenii strini i apatrizii aflai la un moment dat pe teritoriul statului respectiv.
Este evident faptul c populaia nu trebuie confundat cu naiunea, nici cu poporul, dei ntre
cele trei elemente exist o anumit conexiune.
Naiunea este definit ca fiind acea comunitate uman omogen, peren i distinct de alte
colectiviti, rezultat n urma unui proces istoric complex i ndelungat, care are la baz comunitatea
de origine etnic, de limb, de cultur, de religie, de factur psihic, de via, de tradiii i de
idealuri,dar mai ales trecutul istoric i voina de a fi mpreun a celor care au dinuit pe un anumit
teritoriu9.
Naiunea este ceea ce d caracteristic fundamental a unui stat, ceea ce i asigur
distinctibilitatea i permanena 10, astfel Constituia Romniei caracterizeaz statul romn ca fiind un stat
naional, stat fundamentat pe o naiune, cea romn.
Ideea de stat naional nu exclude existena n cadrul populaiei statului respectiv a persoanelor
de alt minoritate, principiu ce st la baza recunoaterii existenei minoritilor naionale.
Noiunea de popor are n vedere suma tuturor indivizilor care exist la un moment dat pe
teritoriul unui stat, i constituit, indiferent de naionalitate, ca suport demografic al statului 11.
TERITORIUL
Teritoriul naional este definit ca fiind acea parte din globul pmntesc asupra creia statul i
exercit puterea sa suveran. 12
Delimitarea teritoriului se face prin stabilirea frontierelor statului.
9

Ion Deleanu, op. cit., p. 334.


Ion Deleanu, op. cit, p. 335 - naiunea este mai restrns dect populaia, dar mai presus de ea.
11
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, p. 50, Ion
Deleanu, op. cit. p.335
12
Mircea Preda, Drept administrativ, partea general, ediia a IV a, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2006,
p.37, Ion Deleanu, op. cit. 367
10

Teritoriul este alctuit din: sol, subsol, teritoriul acvatic, spaiul aerian de deasupra solului i
apelor, marea teritorial, platoul continental. Se consider ca fcnd parte din teritoriul statului i zona
economic exclusiv, navele i aeronavele aflate sub pavilionul statului, terenul pe care este situat
reprezentana diplomatic ntr-un stat strin.
Solul este poriunea de uscat care ofer cadrul de desfurare a activitii umane.
Subsolul este alctuit din stratul aflat imediat dedesubtul solului i al spaiului acvatic, statul
avnd dreptul de a dispune de el deplin i exclusiv, fr nici o ngrdire juridic internaional.
Teritoriul acvatic este alctuit din apele rurilor, fluviilor, lacurilor, canalelor, apele porturilor,
radelor, bilor ca ape interioare.
Marea teritorial este poriunea maritim de o anumit lime situat de-a lungul litoralului
unui stat (urmnd configuraia acestuia), pe o distan care poate ajunge pn la 12 mile marine.
Spaiul aerian este coloana de aer de deasupra solului i a spaiului acvatic al unui stat.
Zona economic exclusiv este fia maritim n lime de cel mult 200 de mile marine, situat
n prelungirea mrii teritoriale n care statele riverane pot revendica drepturi de exploatare, conservare
i gestiune a resurselor naturale, biologice etc. sau i pot asuma un drept de jurisdicie n soluionarea
litigiilor privind construirea i utilizarea unor instalaii.
Platoul continental este format din solul i subsolul mrii adiacente coastelor dincolo de marea
teritorial, n principiu pn la o adncime de cel mult 200 de metri.
Zona contigu este fia de mare adiacent mrii teritoriale, care se ntinde n largul mrii pe o
anumit distan i n care statele riverane i pot rezerva drepturi suverane, cu un scop precis, ca de
exemplu: protejarea intereselor economice, vamale fiscale, sanitare i al trecerii frontierei de stat.
Conform art. 2 i 6 din Legea nr. 17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime
interioare, al mrii teritoriale i a zonei contigue ale Romniei, statul romn i-a fixat marea
teritorial la o lime de 12 mile maritime (respectiv 22 224 m), iar zona contigu la 24 mile marine.
Art. 3 din Constituia Romniei reglementeaz cadrul general al teritoriului pe cteva
coordonate:
- teritoriul Romniei este inalienabil nu poate fi nstrinat altui stat, inalienabilitatea fiind una
din trsturile fundamentale ale teritoriului;
- organizarea frontierelor se face prin lege organic, cu respectarea principiilor i a celorlalte
norme general admise ale dreptului internaional;
- organizarea administrativ a teritoriului n uniti administrativ-teritoriale (jude, ora,
comun);
- este interzis orice form de colonizare a teritoriului Romniei cu populaii strine.
PUTEREA DE STAT
Denumit i putere public, autoritate public, autoritate de stat, puterea de stat este cel
de-al treilea element constitutiv al statului. A fost mult timp identificat cu o singur persoan, ca n
cazul monarhiilor absolute (regele Franei, Ludovic al XIV-lea spune statul sunt eu), pentru ca

ulterior, n democraiile moderne, s apar ca un sistem de organe, uneori completat cu diferite procedee
de consultare direct a populaiei, care exercit cele 3 funcii ale statului 13.
Puterea de stat este forma public sub care se organizeaz i funcioneaz puterea politic, are
metod de conducere, constrngere i este o putere suveran.
Dreptul de a impune reguli obligatorii, n numele colectivitii i de a supraveghea la
respectarea lor, aparine unui sistem de organe special constituit prin voina general.
Puterea de stat poate fi exercitat doar n msura n care este legitim, iar deciziile luate
exprim voina general. Un act normativ al puterii publice nu este legitim prin el nsui, prin simplu
fapt c eman de la o autoritate, ci numai dac, prin coninutul i forma lui este legal, conform regulii
de drept14.
Caracteristicile puterii de stat15:
1. puterea de stat constituie obiectul principal de reglementare al normelor juridice privind
guvernarea, organizarea i funcionarea ntregii societi.
2. este o putere organizat. Exercitarea puterii de stat se face prin intermediul aparatului de stat
alctuit dintr-un grup special de oameni investii cu capacitatea de a transforma decizia politic
n decizie statal i de a o impune ca pe o msur obligatorie .
3. puterea de stat este legitim. Caracterul legitim se fundamenteaz pe normele de drept i este o
consecin a constituirii puterii de stat prin intermediul alegerilor libere i corecte, prin vot 16.
4. puterea de stat este unic. Caracterul unic rezult din faptul c singurul titular al puterii este
poporul.
5. puterea de stat este o putere coercitiv (de constrngere). Respectarea regulilor generale de
conduit, impuse prin norme juridice, poate fi impus, la nevoie, prin utilizarea de mijloace i
procedee juridice de constrngere mpotriva celor care nu se conformeaz de bunvoie. Formele
de constrngere existente: disciplinar, administrativ, civil, penal, comercial.
6. puterea de stat este suveran ceea ce nseamn c are vocaia de a decide, fr nici o
imixtiune, n toate treburile interne i externe, cu respectarea suveranitii celorlalte state,
precum i a principiilor i celorlalte norme general admise ale dreptului internaional.
Suveranitatea, ca trstur a puterii de stat presupune dou componente: supremaia i
independena.

13

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 203.
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 77-80, 211.
Legitimitatea este o judecat de valoare asupra unui sistem de guvernmnt, reprezint un dat social subiectiv,
dependent de evoluia concepiilor i a sentimentelor dominante ntr-o colectivitate uman. Legalitatea reprezint
conformitatea cu legea aflat n vigoare, ceea ce presupune obligaia general i absolut de respectare a legii.
15
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 299302; Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, p. 55-57; Ion Rusu,
Drept constituional i instituii politice, Editura Academiei de Poliie Alexandru Ioan Cuza, Bucureti, 1995, p.
83-85; Ovidiu inca, Drept constituional i instituii politice, Editura Imprimeriei de Vest, Oradea, 1995, p. 4753., Corneliu Manda, Drept administrativ, tratat elementar, pg. 79
16
i guvernele de fapt, rezultate n urma unei micri populare (violente sau nu) pot fi considerate
legitime, urmnd s fie i legalizate destul de uor, prin convocarea corpului electoral pentru alegerea unei adunri
constituante care s elaboreze o Constituie, supus eventual votului. Astfel, guvernul de fapt se transform, n
temeiul principiului suveranitii naionale, ntr-un guvern legal - Tudor Drganu, Drept constituional i instituii
politice tratat elementar, vol. I, p. 78.
14

Supremaia const n capacitatea de a hotr cu privire la toate aspectele vieii societii prin
instituirea unor norme obligatorii, fr nici o ngrdire din partea altor puteri sociale n toate
problemele economico-sociale, politice i juridice.
Independena const n plenitudinea i necondiionarea acelorai prerogative pe plan extern.
n literatura de specialitate se face referire la cele dou componente ale suveranitii i sub
denumirile de suveranitate intern i suveranitate extern 17.
Pe de alt parte, se discut despre: suveranitatea poporului i suveranitatea naional.
teoria suveranitii poporului statueaz ideea c poporul este titularul suveranitii,
fundamentat pe dreptul poporului de a-i decide singur soarta. Fiecare individ deine o
cot-parte din suveranitate, ceea ce i confer dreptul de a participa la guvernare (prin
intermediul dreptului de vot).
teoria suveranitii naionale este legat de conturarea conceptului de naiune i se
fundamenteaz pe ideea de naiune privit ca entitate distinct de indivizii care o
compun i cu voin proprie. Astfel, suveranitatea aparine naiunii (privit ca o premis
a formrii statului) i este una, indivizibil, inalienabil i imprescriptibil.
Deseori se consider c suveranitatea popular i suveranitatea naional contureaz, de fapt, un
tot unitar atotcuprinztor18 i anume suveranitatea ca trstur a puterii de stat. Se pare c pentru
aceast abordare a optat i constituantul romn, Constituia Romniei din 1991 republicat stabilind c
suveranitatea naional aparine poporului romn (art. 2 alin. 1).
1.3. FUNCIILE STATULUI
Statul, prin menirea lui, desfoar o activitate specific concretizat n trei funcii eseniale:
1. funcia legislativ;
2. funcia executiv;
3. funcia jurisdicional (sau judectoreasc).
1. Funcia legislativ
Funcia legislativ const n activitatea de stabilire a regulilor de conduit social generale i
impersonale, cu caracter obligatoriu i susceptibile de a fi sancionate, la nevoie, prin fora de
constrngere a statului.
Regulile de conduit au caracter general i impersonal deoarece sunt formulate n abstract
(prezint un mare grad de generalizare) i se aplic tuturor persoanelor, aflate n situaiile astfel
reglementate.

17

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 204: suveranitatea
intern, adic nsuirea autoritii publice de a-i impune comandamentele tuturor persoanelor i grupurilor umane
de pe teritoriul su, fr a putea fi mrginit n libertatea ei de aciune de o autoritate superioar sau concurent;
suveranitatea extern, adic nsuirea autoritii publice de a reprezenta statul n raporturile sale cu ali subieci de
drept internaional n condiii de egalitate i fr vreun amestec din afar, nsuire care se manifest n special n
dreptul de a ncheia convenii i tratate internaionale, de a trimite i primi reprezentani diplomatici etc.
18
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, p. 56.

Funcia legislativ are un caracter originar deoarece apare ca o manifestare direct a


suveranitii poporului. Regulile generale de conduit sunt expresia voinei organului reprezentativ al
poporului i astfel dobndesc for juridic superioar tuturor celorlalte norme juridice 19.
Funcia legislativ este ncredinat, ca regul general, unei adunri reprezentative constituit
pe baza votului corpului electoral, numit, de regul, Parlament, Congres, etc. Regulile generale de
conduit astfel elaborate de Parlament mbrac forma legilor.
Structura organizatoric Parlament - i activitatea specific legiferarea - formeaz puterea
legislativ.
2. Funcia executiv
Funcia executiv (numit i funcie administrativ sau administrativ-executiv ori
guvernamental) const n activitatea de executare n concret a legii, de organizare a aplicrii i
executrii la situaii concrete a legii, de asigurare a bunei funcionri a structurii organizatorice a
statului.
Organele statului crora le este ncredinat funcia executiv acioneaz prin emiterea de acte
normative i individuale, pe baza legii i n conformitate cu aceasta, sau prin efectuarea de operaiuni
prin care intervin n viaa persoanelor pentru a le dirija viaa i a le presta diferite servicii.
Actele normative i individuale elaborate i emise pentru realizarea funciei executive - acte
administrative -, trebuie s fie conforme cu legea (ca o consecin a caracterului derivat al funciei
executive n raport cu funcia legislativ a statului) 20.
Activitatea specific funciei executive i ansamblul organelor crora le este ncredinat
aceast activitatea (eful statului i Administraia public, condus i coordonat de Guvern) formeaz
puterea executiv a statului.
3. Funcia jurisdicional
Funcia jurisdicional const n activitatea de soluionare, cu putere de adevr legal i
autoritate a lucrului judecat, a conflictelor juridice aprute ntre persoane sau ntre acestea i stat,
prin intermediul hotrrilor judectoreti.
S-a exprimat i opinia conform creia, funcia jurisdicional nu este altceva dect o form de
executare n concret a legilor, astfel c nu ar putea fi privit ca o funcie distinct de cea executiv. Dar,
obiectul i procedura de realizare a acestei funcii sunt diferite dect cele utilizate pentru realizarea
funciei executive, prezentnd o serie de particulariti care susin ideea unei funcii judectoreti
distincte.

19

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 213.
O alt definiie a funciei legislative: const n capacitatea Parlamentului de a reglementa n mod primar
orice categorie de relaii sociale pe baza regulilor stabilite de Constituie i regulamentele parlamentare, Ioan Vida,
Manual de legistic formal, ediia a III a Revizuit i completat, Lumina Lex, Bucureti, 2006
20
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 214. Funcia
executiv este definit i ca asigurarea sau organizarea legilor i, de asemenea, n adoptarea actelor necesare
pentru activitatea de guvernare i de administrare, pe plan local i central - Cristian Ionescu, Tratat de drept
constituional contemporan, p. 122.

Funcia jurisdicional este ncredinat organelor jurisdicionale care i desfoar activitatea


cu respectarea unei anumite proceduri, bazat pe contradictorialitate, independen, oralitate n
vederea asigurrii imparialitii.
Prin putere de adevr legal se nelege prezumia c actul de soluionare a litigiului se bazeaz
exclusiv pe lege i exprim adevrul.
Prin autoritate de lucru judecat se nelege prezumia c hotrrea judectoreasc, exprimnd
adevrul, este definitiv, i astfel, prile i autoritile publice sunt obligate s se conformeze i s o
pun n aplicare21.
Organele jurisdicionale i activitatea specific pe care o desfoar contureaz conceptul de
putere judectoreasc.
Pot fi avute n vedere i alte clasificri ale funciilor statului 22:
dup criteriul material
1. funcia de exercitarea a suveranitii;
2. funcia de orientare a dezvoltrii societii;
3. funcia de promovare a progresului.
dup coninutul concret:
1. funcii politice;
2. funcii economice;
3. funcii juridice;
4. funcii sociale.
Atribuii ale statului. Rolul statului modern
Atribuiile statului pot fi atribuii eseniale i atribuii accesorii 23.
Atribuiile eseniale ale statului sunt ansamblul prerogativelor care revin n exclusivitate statului
i a cror nendeplinire echivaleaz cu lipsa statalitii. Sunt considerate atribuii eseniale ale statului:

monopolul aprrii i al constrngerii sociale (armata i poliia);

meninerea cadrului juridic;

conducerea relaiilor internaionale;

emiterea monedei naionale.


Atribuiile accesorii ale statului nu au legtur nemijlocit cu exercitarea suveranitii i, ca

atare, n anumite condiii, pot fi ncredinate i unor persoane care nu au calitatea de autoriti publice.
De exemplu:

organizarea nvmntului;

nfiinarea i organizarea unor organisme i instituii culturale, sportive, religioase, de sntate


etc.;

administrarea i gestionarea unor bunuri, activiti sau servicii aparinnd proprietii publice a
statului (prin concesionare etc.).
21

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 214-215.
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, p. 49.
23
Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, p. 127-129.
22

10

Rolul statului modern24


n decursul evoluiei istorice, statul i-a extins din ce n ce mai mult sfera de activitate, ceea ce
a determinat i o schimbarea a rolului. Astfel, se poate vorbi, n funcie de etapele parcurse de:

1. statul-jandarm (secolul al XIX-lea) care se limita a interveni n domeniul poliiei, aprrii i n


domeniul relaiilor internaionale;

2. statul-antreprenor (anii 40 ai secolului XX) ncepe s intervin i s se manifeste n


domeniul industrie i al economiei, prin nfiinarea de ageni economici ai statului;

3. statul-providen are un rol omniprezent, intervenind n toate sectoarele de activitate;


4. statul-garant este statul care are obligaia de a reglementa un cadru larg de drepturi i liberti
ceteneti, de a asigura progresul i de a garanta afirmarea condiiei umane.
1.5. CARACTERELE STATULUI ROMN
Se nelege prin caracter al statului o trstur definitorie care i confer o individualitate
proprie, graie cruia se deosebete de alt stat25.
Conform Constituiei Romniei republicate26, caracterele statului romn sunt:
1. stat naional;
2. stat suveran i independent;
3. stat unitar i indivizibil;
4. stat republican;
5. stat democratic;
6. stat de drept;
7. stat social;
8. stat pluralist.
1. Stat naional La baza statului romn modern st o naiune, cea romn. Este un caracter care
scoate n eviden legtura indisolubil ntre statul romn i naiunea romn, formarea statului romn i
formarea naiunii romne fiind dou elemente integrate ale aceluiai proces istoric.
2. Stat suveran i independent Caracterul suveran al statului romn presupune capacitatea acestuia
de a decide singur, fr nici o intervenie din partea vreunei puteri strine sau concurente, n toate
problemele interne i externe. Conceptul de suveranitate implic cele dou aspecte; supremaia i
independena, astfel c, menionarea separat a caracterului independent poate aprea ca un pleonasm.
S-a considerat c este totui necesar s fie scos n eviden i caracterul independent al Romniei, n
considerarea ndelungatei perioade istorice n care statul romn principatele romne au fost lipsite
de dreptul de decizie n relaiile internaionale, aa cum alte multe state, dei se bucurau de unele
prerogative ale suveranitii, au fost lipsite, ntr-o mai mic sau mai mare msur, de independen 27.
24

Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, p. 130-131.


Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, p. 556.
26
Art. 1 din Constituia Romniei din 1991 republicat.
27
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 300;
Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, p. 72.
25

11

Constituia Romniei republicat, n art. 2, stabilete c suveranitatea naional aparine


poporului, care o exercit prin organele sale reprezentative. Caracterul reprezentativ este conferit doar
prin voina popular, astfel c aceste organe trebuie s fie rezultatul exprimrii voinei corpului
electoral, prin alegeri sau prin referendum.
Suveranitatea este un atribut exclusiv al poporului romn, este inalienabil, astfel c nu poate fi
divizat i mprit pentru a fi exercitat doar de un grup sau de o persoan n nume propriu.
3. Stat unitar i indivizibil Romnia este un stat unitar, n care puterea public suveran se
exercit asupra ntregului teritoriu prin intermediul aceluiai sistem omogen de organe de stat, cu o
legislaie unitar aplicabil ntregului teritoriu i un singur sistem jurisdicional. Caracterul unitar nu
exclude ns organizarea unei administraii publice locale pe baza principiilor descentralizrii i
autonomiei administrative, n limitele stabilite de lege.
Caracterul indivizibil implic faptul c statul romn, privit n ansamblu, ori fiecare din cele trei
elemente ale statului nu pot fi divizate pentru a fi cedate sau ncredinate vreunui alt stat sau vreunei alte
puteri28. Caracterul indivizibil se refer n primul rnd la teritoriul statului romn, statund principiul c
acesta este inalienabil, nu poate fi nstrinat sau cedat, n tot sau n parte, suveranitii altui stat.
4. Stat republican forma de guvernmnt este republica, statul romn avnd ca ef de stat un
preedinte ales direct de corpul electoral prin vot universal i pentru un mandat de 5 ani. Dei este la fel
de reprezentativ ca i Parlamentul, prin modalitatea de alegere, prin atribuiile care i sunt conferite,
Preedintele Romniei nu are o poziie egal cu a Parlamentului, cu att mai puin superioar, ceea ce
face din Romnia o republic semi-prezidenial.
5. Stat democratic presupune, n esen, participarea poporului la guvernare. Constituia este
cea care stabilete cadrul general democraia constituional participrii poporului la guvernare. Este
vorba de o participare indirect, realizat prin cteva instrumente precum:

dei poporul este titularul puterii suverane, o exercit indirect, prin intermediul
organelor reprezentative alese prin alegeri libere, corecte i periodice;

prin referendum (obligatoriu pentru adoptarea Constituiei sau a unei legi de


revizuire a Constituiei);

cetenii au drept de iniiativ legislativ i au dreptul de a iniia revizuirea


Constituiei.

6. Stat de drept29 este statul domniei legii, n cadrul cruia ntreaga activitate, att a statului
i a organelor sale, ct i cea a populaiei, este reglementat exclusiv de lege. Astfel, Constituia
Romniei din 1991 republicat prevede n art. 16 alin. 2 c nimeni nu este mai presus de lege.
Statul de drept poate fi definit ca statul organizat pe baza principiului separaiei puterilor n stat
i urmrind prin legislaia sa promovarea drepturilor i a libertilor inerente naturii umane, asigur
stricta respectare a reglementrilor sale de ctre ansamblul organelor lui, n ntreaga activitate.
Mecanismele i garaniile juridice realizrii statului de drept sunt 30:
28

Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, p. 73.
Dup prezentarea n amnunt n Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat
elementar, vol. I, p. 288-291.
30
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 291, Ion Deleanu,
Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 317.
29

12

procedura riguroas de modificare a Constituiei;


controlul constituionalitii legilor;
controlul jurisdicional al legalitii activitii administraiei publice;
organizarea unei justiii independente;
restrngerea drepturilor i a libertilor oamenilor poate fi fcut doar temporar i doar
prin lege. Este interzis suprimarea drepturilor i a libertilor indivizilor;
garantarea accesului liber la justiie.
7. Stat social scoate n eviden rolul - i obligaia -, din ce n ce mai pregnant, al implicrii
statului n activitatea social-economic (organizarea economiei naionale, sistemul de protecie social
etc.), n scopul realizrii binelui comun i de a asigura tuturor cetenilor o participare activ i
echilibrat la beneficiul drepturilor i libertilor fundamentale 31.
8. Stat pluralist presupune existena i funcionarea mai multor factori politici (partide
politice), ca o condiie i garanie a democraiei constituionale (art. 8 alin. 1 din Constituia
Romniei). Partidele politice sunt privite ca intermediari ntre stat i societate, chemate s contribuie la
definirea, prin convingere, a voinei politice a cetenilor i la exprimarea ei prin vot 32, cu respectarea
suveranitii naionale, a integritii teritoriale, a ordinii de drept i a principiilor democraiei (art. 8 alin.
2). Un partid politic poate fi declarat neconstituional n condiiile n care, prin scopurile i activitatea
sa, militeaz mpotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranitii, a
integritii teritoriale sau independenei Romniei (art. 40 alin. 2 din Constituie).

31

Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar, vol. I, p. 354.
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei
revizuit comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 10.
32

13

CAPITOLUL II

ADMINISTRAIA PUBLIC

2.1. NOIUNEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

Administraia ca fenomen, reprezint un vechi fapt social, de sorginte obiectiv, de tip


gospodresc, rezultat din apariia unui aparat specializat de ncadrare a activitilor sociale. 33
Termenul de administraie deriv din dreptul roman administer, care are sensul de a sluji, a
ajuta, a folosi la ceva, prefixul ad arat direcia, sensul i subliniaz starea de inferioritate n raport cu
magister, care semnific superiorul, cel care comand, ori cel care duce la ndeplinire o misiune de
comand.
n literatura de specialitate34 se precizeaz c termenul provine din latinescul minister care
nseamn servitor i este n legtur cu cuvntul magister ce l desemneaz pe stpn cruia i se
subordoneaz servitorul i pe care acesta trebuie s-l slujeasc. Aceasta este o administraie particular.
Pornindu-se de la sensul etimologic al cuvntului n doctrin s-a dat i o alt semnificaie
noiunii de administraie, aceea a serviciului celui mai mic, al celui supus, sau ca o activitate
subordonat, sub comand.
A administra desemneaz aciunea cuiva de a ajuta, de a servi la ceva, dup care termenul a fost
folosit pentru a indica o activitate administrativ, care este o activitate subordonat, ce se ndeplinete la
ordinele cuiva. Ca atare se apreciaz c ministrul este n primul rnd servitor, desigur al ceteanului, pe
care acesta trebuie s-l serveasc.
n limbajul curent cuvntul administraie este utilizat n mai multe sensuri:
- coninutul principal al activiti puterii executive a statului;
- sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
- conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o
activitate direct productiv.
Preocuprile teoreticienilor s-au axat pe clarificarea noiunii de administraie public dintre
multiplele sensuri ale cuvntului, luat ca form de exercitare a puterii executive n stat, mai ales
datorit importanei pe care o reprezint cunoaterea exact a acestei activiti, a modului n care trebuie
s fie organizat realizarea ei n practic, moment esenial, de care depinde n mare msur nfptuirea
rolului statului n organizarea i conducerea societii. 35
n unele dicionare i lucrri de specialitate americane, sintagma administraie public este
explicat prin:36
- funcia executiv n guvern; executarea (aplicarea) politicii publice;
33

Corneliu Manda, Drept administrativ, Tratat elementar, ed.a IV-a, ed. Lumina Lex, 2007, pg.26
Corneliu Manda, op. cit., pg.27

34
35
36

Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept Administrativ, ed. Lumina Lex, 2007, pg.34
Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, op. cit., pg.34, Corneliu Manda, op. cit., pg.25

14

- organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii;


- arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Administraia public este un termen mai
larg dect conducerea public (managementul public) pentru c acesta nu se limiteaz la management,
ci include i mprejurrile politice, sociale, culturale i legale care afecteaz conducerea instituiilor
publice.
n doctrina american au fost date mai multe definiii ale termenului de administraie public
local din care menionez:
- activitatea prin care se realizeaz scopurile i obiectivele guvernului 37;
- domeniu de activitate preocupat n general de mijloacele pentru implementarea valorilor
politice;
- ramura executiv a guvernrii;
- procesul administraiei publice const n aciunile de realizare a inteniei sau dorinei
guvernului. Este din aceast cauz, activitatea activ, continu, cea de afaceri a guvernului,
preocupat cu punerea n aplicarea legii, care este realizat de corpurile legislative(sau alte autoriti) i
interpretat de curile de judecat, prin procesul de organizare i conducere 38.
Felix i Loyd Nigro dezvolt definiia administraiei n 5 puncte si anume:
a)Este un efort al unui grup care coopereaz ntr-un cadru public;
b) acoper cele trei ramuri executiv, legislativ i juridic i relaiile dintre ele;
c) are un rol important n formularea politicii publice i este de aceea o parte a procesului
politic;
d) este diferit de administraia privat prin trsturi semnificative; e)este asociat de aproape
cu numeroase grupuri private i de indivizi.
n urma definiiilor prezentate rezult c administraia public ar putea fi definit prin folosirea
teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor guvernrii
legislative, executive i judectoreti, pentru a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n
ansamblu, ct i pentru segmentele acesteia.
n literatura noastr de specialitate administraia public este definit ca:
Acea activitate care const n principal n organizarea i asigurarea executrii, dar i n
executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, a tuturor actelor normative i celorlalte acte
juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de administraia public.
Analiznd aceast definiie desprindem cele dou sensuri ale administraiei sensul material i
sensul formal, organizatoric.
n sens material, prin administraie public se nelege acea activitate care const n principal n
organizarea i asigurarea executrii, dar i n executarea nemijlocit a prevederilor Constituiei, ale
tuturor actelor normative i juridice emise de autoritile statului de drept, activitate realizat de ctre
autoritile administraiei publice prin aciuni cu caracter de dispoziie sau aciuni cu caracter de
prestaie.
37

John J. Corson i J. P. Haris definiie prezentat de Richard Stillman n Public Administraion: concept and
cases (Boston, Houghlon Wifflin,1978)
38
Dwigh Waldo, definiie prezentat de Richard Stillman n Public Administraion: concept and cases (Boston,
Houghlon Wifflin,1978) i reluat de Ioan Alexandru n lucrarea Drept administrativ, op. cit., pg.34

15

Prin activitile executive cu caracter de dispoziie se organizeaz executarea legii, stabilindu-se


reguli de conduit pentru teri. Aceste activiti se realizeaz prin acte juridice, operaiuni
administrative, fapte materiale nfptuite de titularii funciilor publice din sistemul organelor
administraiei publice.
Administraia public n sens material nu se poate reduce la activiti executive de dispoziie, de
prescripie, ci ea const i n diferite prestaii realizate pe baza i n executarea legii, pentru satisfacerea
interesului general, prin asigurarea de servicii publice.
n sens formal, administraia public poate fi neleas ca un sistem de organe, de instituii,
cuprinznd diverse structuri administrative care realizeaz activitatea de organizare a executrii i de
executare n concret a legii. Sub acest aspect formal vom descifra deci, cele dou elemente componente
eseniale i indispensabile ale administraiei publice i anume elementul structuralorganic i elementul
funcional. 39
n general, activitatea administrativ este compus din dou activiti deosebite: activitatea
executiv i activitatea de dispoziie.
Activitatea executiv, const n aplicarea direct a legilor la cazuri concrete, iar forma juridic a
realizrii ei ar fi actul administrativ normativ.
Activitatea de dispoziie, reprezint dreptul organului executiv de a lua msuri n legtur cu
activitatea administrativ, iar forma juridic a realizrii ei ar fi actul administrativ individual.
Coninutul activitii executive este stabilit n funcie de rolul i poziia diferitelor organe n
sistemul administraiei de stat. Astfel, organele executive situate pe treapta inferioar a sistemului i
care nu au alte organe n subordine realizeaz activitatea executiv prin aplicarea concret a legilor la
cazuri concrete. Autoritile administraiei situate pe o treapt superioar au, n afar de aplicarea legilor
la cazuri concrete, i dreptul de a da ndrumri obligatorii sau dispoziii organelor i instituiilor
subordonate, sau altfel spus, au dreptul de a emite acte administrative cu caracter normativ.
Spre deosebire de administraia statului totalitar, unde aceasta este ntotdeauna la dispoziia
exclusiv a puterii unice, fiind organizat centralizat i unitar la nivelul ntregii colectiviti naionale i,
pe cale de consecin, constituie ntotdeauna o administraie de stat n condiiile statului de drept, n
care separaia puterilor, descentralizarea serviciilor administrative i autonomia administrativ
constituie coordonate fundamentale, structurile organizatorice i funcionale ale administraiei sunt
amenajate att la nivelul statului, deci al colectivitii naionale, situaie n care avem administraia
public central sau teritorial de stat, ct i la nivelul colectivitilor locale, unde este organizat i
funcioneaz administraia public local.
Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice, care exprim interesele
generale ale societii, interese care sunt formulate prin diferite reglementri elaborate de puterea
legiuitoare sau de administraia nsi, ca norme subsidiare legii.
Administraia Public Local

39

Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Sorin Bucur, Drept Administrativ, ed. Lumina Lex, 2007, pg.34, A.
Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. All Beck, 2005

16

Constituia Romniei republicat stabilete administraia public local ca pe o structur n


cadrul administraiei publice, ce desemneaz ansamblul de autoriti administrative autonome care
rezolv, conduc i execut treburile publice locale. 40
Ca atare, administraia public local, fundamentat pe dispoziiile constituionale, apare ca
totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate s administreze
interesele proprii ale colectivitilor locale, prin autoriti administrative autonome, 41 cu putere de
decizie42 alese de ctre acestea i sub controlul de legalitate al autoritilor statului. 43
Noiunea de administraie public local, circumscris n plan constituional, reprezint o
structur a administraiei publice, cu o natur juridic aparte, datorat faptului c puterea sa nu provine
din puterea de stat, ci i trage fora sa din voina alegtorilor locali care sunt reprezentai de autoritile
administrative autonome i n numele crora ele acioneaz. 44

nelesul noiunii de administraie public local


Administraia public local este reglementat prin dispoziiile constituionale ale art.120-123,
patru articole care prevd principiile de baz (art.120), autoritile comunale i oreneti (art.121),
consiliul judeean (art.122) i prefectul (art. 123).
Din acest punct de vedere, Constituia Romniei a adoptat o variant intermediar de tehnic
legislativ, n raport cu alte Constituii europene, care, fie prevd tot un grup de patru norme, anume
prevzute pentru colectivitile teritoriale (de exemplu, art. 72-75 din Constituia francez), fie
dispunnd de capitole, seciuni sau chiar titluri ntregi, consacrate acestei materii( de exemplu, Grecia,
Olanda, Spania, Italia, Portugalia, .a.).
Administraia public local, conform dispoziiilor constituionale ale art.120-123, pune n
eviden existena a dou componente: serviciile publice centrale descentralizate (desconcentrate 45) la
nivelul unitilor administrativ-teritoriale, inclusiv prefectul ,, reprezentant al Guvernului 46 ,ce
formeaz administraia teritorial (,,local a statului (numit)) i a autoritilor administrative
autonome ale comunelor, oraelor i judeelor care constituie administraia public local (aleas).
Cu alte cuvinte, in Constituia Romniei (republicat) se limiteaz s precizeze care sunt
autoritile administrative autonome locale, autoritile administraiei de stat pe care le regsim la nivel
teritorial precum i principiile care se gsesc la baza raporturilor dintre acestea.
40

Art. 121, alin.(1) i (2) i art.122 din seciunea a 2-a, Administraia public local;Capitolul V,Administraia
public, Titlul III din Constituia Romniei, republicat.
41
Art.121, alin.(2) din Constituia Romniei, republicat.
42
Constituia Romniei. republicat n art.121 alin. (2) stabilete c autoritile administrative autonome ,,
rezolv.
43
Art.123,alin(5) din Constituia Romniei, republicat.
44
n acest sens, Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureti, 2003, p. 4.
45
Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului pentru numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor
serviciilor publice desconcentrate n jude ale administraiei ministeriale., n ,,Dreptul anul IX,seria a III-a, nr.
5/1998, p. 51 i urm. precizeaz c ,, raporturile dintre administraia central a statului i administraia teritorial a
statului sunt raporturi de desconcentrare administrativ iar raporturile dintre administraia de stat ( central sau
teritorial) i administraia proprie a colectivitilor locale sunt raporturi de descentralizare administrativ sau
autonomie local.
46
Ioan Vida, Manual de legistic formal, ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2006, pg.209

17

Aparent, n acest cadru, sfera administraiei publice locale poate fi circumscris la autoritile
administraiei publice locale i a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe
centrale din unitile administrativ-teritoriale, inclusiv a prefectului, ca reprezentant al Guvernului pe
plan local, autoriti locale prevzute de ctre dispoziiile art. 121-123 din Constituia Romniei,
republicat.
Analiznd cu atenie dispoziiile constituionale ale art. 120, care stabilesc principiile de baz
ale administraiei publice locale din unitile administrativ-teritoriale, principiul autonomiei locale i pe
cel al descentralizrii serviciilor publice, se observ c, sfera administraiei publice locale se
circumscrie, la autoritile administraiei publice locale, alese, prin care se realizeaz autonomia local
n comune i orae i anume consiliile locale i primari, i la consiliul judeean.
In acest sens, sunt exprimate opinii i n doctrina romneasc,

47

care precizeaz c autoritile

administraiei publice locale sunt autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia
local, autoriti administrative autonome, alese, ale comunelor, oraelor i judeelor.48
n opiniile exprimate n doctrin se au n vedere consiliile locale, primarii de la nivelul
comunelor i oraelor, precum i consiliul judeean, ca elemente componente ale sferei administraiei
publice locale.49
Dac analizm administraia public local din perspectiva legiuitorului organic, se observ c
acesta a neles s o exprime nu numai prin autoriti administrative autonome, alese (consiliile locale,
primarii, consiliul judeean i preedintele consiliului judeean 50), ci i prin includerea serviciilor publice
locale i aparatul propriu de specialitate, 51a funcionarilor publici.52
Acest lucru este exprimat i n literatura de specialitate conform creia administraia public
local cuprinde, potrivit Constituiei, autoritile comunale i oreneti (consiliile locale i primarii ),
consiliile judeene i serviciile publice.
Constituia Romniei, republicat prin art. 121 i 122, stabilete normele fundamentale care
determin autoritile administraiei publice i competena acestora ca autoriti comunale, oreneti
i respectiv judeene.
Normele constituionale menionate, precizeaz c autoritile administraiei publice prin care
se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale i primarii, iar consiliul
judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i
oreneti, autoritate care, potrivit acelorai dispoziii, trebuie s fie aleas n condiiile legii.

47

n acest sens, Ioan Vida , Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Editura C.H.Beck,Bucureti,
2006, p. 409
48
Art. 121 alin. (1) i 122 din Constituia Romniei republicat.
49
Ioan Vida n Puterea executiv i administraia public, p.192, denumete ,,judeele, grupri teritoriale ale
colectivitilor locale de baz, care se afl la cel de-al doilea nivel al administraiei publice locale.
50
LEGE nr.208 din 20 iulie 2015 privind alegerea Senatului i a Camerei Deputailor, precum si pentru
organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente, a Legii administraiei publice locale nr.215/2001 si
a Legii nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali actualizat, prevede la art.78, Titlul III,pct1 consiliile locale i
primari, precum i de consiliile judeene i preedinii acestora, autoriti ale administraiei publice locale alese
prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat i pct.2 aleii locali sunt primarul, consilierii locali,
preedintele consiliului judeean i consilierii judeeni
51
Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, Capitolul IV, intitulat Secretarul,serviciile publice locale i
aparatul propriu de specialitate, art. 38, alin. (2), lit. i; art. 87 i urm., art. 104, alin.(1), lit. h.
52
Art. 83 i 84 i 89 din Legea nr. 215/2001; n acest sens i Corneliu Manda, Cezar C. Manda , Dreptul
colectivitilor locale, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, .p 72 i urm.

18

n sistemul nostru constituional privitor la administraia public local o trstur caracteristic


este renunarea la ierarhia dintre diferitele autoriti administrative i acordarea unei importane
deosebite colaborrii tuturor autoritilor administraiei publice locale n scopul rezolvrii treburilor
locale i a intereselor din unitatea administrativ-teritorial respectiv.
Din acest context, deriv faptul c autoritile administraiei publice locale i pot apra
interesele i autonomia lor, procednd mai nti la respectarea ntocmai a competenelor care le sunt
atribuite i apoi prin utilizarea principiului constituional potrivit cruia orice persoan se poate adresa
justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. 53
Aceast din urm norm constituional este n concordan i cu prevederile art. 11 din Carta
european a autonomiei locale, privitor la protecia legal a autonomiei locale , prin care se stabilete c
autoritile administraiei publice locale trebuie s dispun de dreptul de a recurge la justiie n scopul
asigurrii liberului exerciiu al competenelor lor i al respectului principiilor de autonomie local care
sunt prevzute de Constituie sau de legislaia intern. 54
Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001, lege organic conform prevederilor art. 73,
lit. o din Constituia Romniei, republicat, statornicete cadrul legal al organizrii i funcionrii
autoritilor administraiei publice locale, dezvoltnd astfel principiile constituionale privind
administraia public local.55
Normele legii organice identific i definesc cu claritate care sunt autoritile administraiei
publice locale, precum i caracterul specific fiecrei dintre aceste autoriti, stabilind astfel c
consiliile locale sunt autoriti deliberative, iar primarii sunt autoriti executive. 56
Aceste dou autoriti, consiliul local i primarul, ca autoriti ale administraiei publice locale
funcioneaz ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice din comune i orae,
n condiiile prevzute de lege, ambele acionnd n interdependen, n vederea realizrii scopului
pentru care au fost investite cu aceste competene (art. 21 din Legea nr. 215/2001).
Deoarece norma constituional instituit n alin. (1) al art. 120 nu distinge reguli aplicabile
difereniat acestor dou autoriti ale administraiei publice locale se deduce c susine afirmaia
prezentat mai sus apreciind c legea fundamental a intenionat aceast interdependen a
autoritilor administraiei publice locale, legii organice revenindu-i menirea de a crea cadrul organizrii
i funcionrii acestui sistem.
Acolo unde legiuitorul constituant a dorit s sublinieze o trstur caracteristic unei autoriti a
administraiei publice locale a fcut-o. Avem exemplul consiliului judeean (autoritate coordonatoare),
legii organice

revenindu-i misiunea de a dezvolta aceast trstur prin stabilirea modalitii de

constituire, organizrii, funcionrii, precum i prin individualizarea competenelor fiecrei autoriti.


Similar, se disting elementele ce particularizeaz i autoritile administraiei publice locale,
consiliile locale i primarii, printre acestea fiind: modul de alegere, organizarea lor identic pe ntreg
teritoriul rii, precum i constituirea lor numai n unitile administrativ teritoriale, cu excepia care o
constituie crearea lor i la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor. n prezent, o
53

Art. 21 din Constituia Romniei


Carta europeana a autonomiei locale
55
Art. 121 i 122 din Constituia Romniei, republicat; Legea nr. 215/2001 actualizat
56
Art. 21 din Legea nr. 215/2001 actualizat
54

19

astfel de organizare exist numai n municipiul Bucureti, legea stabilind c sectoarele municipiului
Bucureti se organizeaz ca subdiviziuni administrativ-teritoriale ale acestuia (art.78).
Administraia public a municipiului Bucureti, este organizat i se realizeaz de ctre
consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti i Consiliul general al municipiului Bucureti, ca
autoriti deliberative, precum i de ctre primarii sectoarelor municipiului Bucureti i primarul general
al municipiului Bucureti, ca autoriti executive, alese n condiiile legii. (art. 80).
Legea nr.215/2001 stabilete c aceste autoriti vor fi create prin lege 57 i cu toate c nu
menioneaz expres c sunt subordonate autoritilor administrative ale municipiilor, aceasta rezult
implicit din normele ei. Din acest punct de vedere n conformitate cu dispoziiile art. 85 al Legii
215/2001 a administraiei locale care spune hotrrile consiliului general al municipiului Bucureti i
dispoziiile cu caracter normativ ale primarului general al municipiului Bucureti sunt obligatorii i
pentru autoritile administraiei publice organizate n sectoarele municipiului Bucureti, se poate
considera c aceast subordonare se face numai pe linie ierarhic. Astfel, consiliile sectoarelor trebuie
s se supun hotrrilor luate de Consiliul General al municipiului Bucureti, iar primarii de sectoare,
dispoziiilor Primarului General, dar i hotrrilor Consiliului general, cnd acesta stabilete reguli
obligatorii pentru ei.
Afirmaia de mai sus este ntemeiat i de dispoziiile art. 86 al Legii administraiei locale care
prevede la alin. (1) Primarul general al municipiului Bucureti mpreun cu primarii sectoarelor
municipiului Bucureti se ntrunesc cel puin o dat pe lun, la convocarea primarului general sau la
propunerea a cel puin 3 primari de sectoare. La edine se analizeaz modul n care sunt duse la
ndeplinire hotrrile Consiliului General al Municipiului Bucureti i dispoziiile cu caracter normativ
ale primarului general i se prezint informri reciproce privitoare la activitatea consiliilor locale de
sector, avndu-se n vedere corelarea unor activiti necesare n vederea bunei funcionri a
administraiei municipiului Bucureti.
Consiliile locale sunt constituite n comune i orae (municipii), ca autoriti pluripersonale ale
administraiei publice. Prin caracterul pluripersonal al compunerii lor, consiliile locale poart amprenta
caracteristic a unei adunri administrative abilitat cu deliberarea tuturor problemelor de interes local,
cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice.58
Aceast autoritate se bucur de un statut autonom potrivit cruia delibereaz asupra intereselor
specifice colectivitilor locale i hotrte asupra modului lor de realizare, fr amestecul altei/altor
autoriti publice sau ale administraiei publice, ori chiar al primarului.
Consiliile locale sunt autoriti administrative, rspunderea lor politic fiind numai de ordin
electoral. Aceste autoriti sunt nzestrate cu competen specific administraiei publice locale pentru a
hotr asupra modului de rezolvare a problemelor administrative, ele neavnd, deci, vocaie politic.
Autonomia acestor autoriti colegiale rezid i n auto-organizarea lor, activitatea deliberativ
i dezbaterile consiliilor desfurndu-se ntr-un cadru precizat de propriile regulamente de funcionare,
n limita competenelor conferite de lege.
Unele date i informaii referitoare la nevoile i cerinelor colectivitilor locale, precum i
propunerile de rezolvare a acestora, pot proveni i de la primari, n conformitate cu prevederile legale.
57
58

Art.81 din Legea 215/2001 a administraiei publice locale actualizat


art. 36, alin (1) din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale.

20

Dar aceast atribuie nu l poate transforma pe primar, n calitatea sa de autoritate executiv, n


conductorul consiliului local, ntruct legiuitorul organic (n art. 35 alin. (1)) a stabilit c acesta este
condus pentru o perioad de cel mult trei luni, de ctre un preedinte de edin, ales. 59
Reperele constitutive ale Consiliului Local au fost supuse unui amplu proces de adaptare, astfel:
nu se purcede la noi alegeri dect dac numrul membrilor se reduce la jumtate plus unu i nu la dou
treimi; noile alegeri se organizeaz n 90 zile i nu cum era anterior ntr-un termen de 30 de zile;
dizolvarea facultativ sau de drept a consiliului local aparine, ca decizie, respectiv ca i drept de
constatare, instanei de contencios administrativ, nu unui organ influenat politic cum este i va rmne
prefectul.60
Primarul este autoritatea executiv a administraiei publice locale prin care se realizeaz
autonomia local n comune i orae (art. 23 alin. (1) din Legea nr. 215/2001).
Legea administraiei publice locale, aa dup cum se poate observa, prin dispoziiile sale
dezvolt normele constituionale ale art. 121, alin.(2), care fundamenteaz funcionarea primarilor ca
autoriti administrative, clarific conceptul de autoritate administrativ autonom, rolul i raportul
dintre autoritatea deliberativ i cea executiv, precum i competentele care le sunt conferite de lege.
De asemenea, se precizeaz interdependena lor ca autoriti administrative autonome care
trebuie s rezolve mpreun treburile publice din comune i orae (art. 23, alin (2) din Legea nr.
215/2001).
Calitatea primarului de autoritate executiv deriv, n primul rnd, din faptul c el este cel care
rspunde de ducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local astfel c, potrivit art. 61, lit b, se
stabilete c acesta asigur punerea n aplicare a hotrrilor consiliului local.
De asemenea, primarul ndeplinete i rolul de reprezentant al statului n unitatea administrativteritorial n care a fost ales, fapt ce rezult din dispoziiile art. 63, alin. (1) din legea organic, potrivit
crora, n exercitarea atribuiilor de ofier de stare civil i de autoritate tutelar, precum i a sarcinilor
ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor,
aducerea la cunotina cetenilor a legilor, precum i a altor asemenea atribuii stabilite prin lege,
primarul acioneaz exclusiv n aceast calitate.
Ca atare, primarul, ca autoritate administrativ autonom executiv, unipersonal, prin
competenele stabilite de lege, prin calitatea sa de ales al colectivitii, de reprezentant al persoanei
juridice, (comuna sau oraul), dar i de reprezentant al statului, se bucur de un statut specific, aparent
preeminent ntre autoritile administraiei publice locale de la nivelul comunei sau oraului.
Cu toate acestea, n privina raporturilor dintre consiliul local i primar, innd seama, mai ales
de faptul c legiuitorul a adoptat, conform Legii nr. 67/2004 a alegerilor locale, soluia alegerii prin vot
direct a celor dou autoritii, se poate aprecia c ambele autoriti sunt exponente ale administraiei
publice comunale sau oreneti, avnd aceeai legitimitate astfel c ntre cele dou autoriti sunt
statuate, relaiile de colaborare, devenind prin prisma realizrii scopului lor comun, interdependente.

59

n sens contrar, V.I. Priscaru, n Tratat de drept administrativ. Partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1993, p. 115, apreciaz c autoritile administraiei publice locale sunt consiliile locale comunale, oreneti i
municipale, conduse de primari....
60
Art 55 din Legea 215/2001 republicat i actualizat

21

Modificarea Legii 215/2001 revine, n privina statutului viceprimarului, la soluia consacrat n


Legea nr. 69/1991, prin urmare viceprimarul nu-i mai pierde prin alegerea sa n aceast funcie
calitatea de consilier local, ci doar indemnizaia aferent statutului de ales local. El particip la edinele
consiliului local, fiind n acelai timp i parte a autoritii executive. Dei criticile referitoare la dubla
calitate, oarecum incompatibil, rmn valabile, aceast variant

este mai acceptabil dect cea

anterioar.
Consiliul judeean este definit ca autoritate a administraiei publice care coordoneaz
activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean, legea organic
consacrnd, n mod implicit, regula conform creia judeul este o colectivitate local intermediar ntre
orae sau comune, pe de o parte i stat, pe de alt parte. Aceast colectivitate local are propria sa
administraie aleas potrivit legii.61
Consiliul judeean reprezint astfel, o autoritate administrativ creat prin norma constituional
i care funcioneaz pe baza principiilor autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice.
n acelai timp, consiliul judeean este o autoritate pluripersonal, fiind compus din totalitatea
consilierilor alei, numrul lor fiind n funcie de populaia judeului, prezentnd trsturile
caracteristice ale unei adunri (autoriti) deliberative, ntruct activitatea sa se desfoar prin dezbateri
n edine n plen ale consilierilor judeeni.
edinele consiliului judeean au un cadru de desfurare stabilit prin regulamentul propriu de
funcionare, iar dezbaterile acestora sunt concretizate prin hotrri adoptate n condiiile legii i numai
pentru soluionarea problemelor administrative ale judeului, nu i pentru problemele cu caracter politic.
Consiliul judeean joac un rol bine determinat n viaa colectivitii judeene, ntruct el
nfptuiete coordonarea consiliilor locale comunale i oreneti, deci a colectivitilor locale ce o
formeaz, n vederea realizrii pentru acestea a serviciilor publice de interes judeean.
Preedintele consiliului judeean este, de asemenea, o autoritate administrativ-executiv,
distinct,62 stabilit de legiuitor, care, pe lng atribuiile de conducere a lucrrilor consiliului judeean
dispune i de atribuii proprii (art. 104, alin. (1) din Legea nr. 215/2001).
Potrivit legii, preedintele consiliului judeean asigur executarea hotrrilor consiliului
judeean, exercit atribuiile ce revin judeului n calitate de persoan juridic, sprijin activitatea
instituiilor i a regiilor autonome de interes judeean, aceste atribuii sunt legate i de calitatea de
ordonator principal de credite, de ntocmirea i prezentarea de rapoarte consiliului judeean cu privire la
starea i activitatea administraiei judeului, precum i cu privire la starea economic i social a
judeului.
n exercitarea atribuiilor prevzute de lege, preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu
caracter normativ i individual, care devin executorii dup ce au fost aduse la cunotina public sau
dup ce au fost comunicate persoanelor interesate dup caz.
De subliniat este i faptul c preedintelui consiliului judeean i se subordoneaz ntregul aparat
propriu al consiliului judeean, al crui personal l numete, l sancioneaz i l elibereaz n condiiile
legii. De asemenea, rspunde de buna funcionare a compartimentelor de specialitate din aparatul
propriu al consiliului judeean i a agenilor economici de sub autoritatea consiliului.
61
62

Art.87 din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001republicat i actualizat, Ioan Vida, op.cit., p.219.
Ioan Vida, op. cit., p. 223.

22

Preedintele consiliului judeean poate fi considerat ca o veritabil autoritate administrativ


executiv, unipersonal prin atribuiile i actele emise n executarea acestora, prin reprezentarea
persoanei juridice, judeul, prin elaborarea proiectului de buget i executarea acestuia dup aprobare,
prin calitatea sa de sef al ntregului personal 63, aceast calitate fiindu-i conferit prin lege.

2.2. EVOLUIA ADMINISTRAIEI PUBLICE N ROMNIA


Administraia public pn la Regulamentul Organic (1831-1832)
Istoria de nceput - ca de altfel i peste timp - este strns legat de viaa, moravurile, legile i
dreptul poporului romn asupra destinelor sale. Existena i evoluia societii omeneti nu poate fi
conceput fr asigurarea linitii i ordinii publice, fr recunoaterea i respectarea personalitii
umane, atribute fundamentale ale oricrei comuniti omeneti.
Dac se are n vedere, sensul strict etimologic al termenului de "administraie", trebuie s
admitem c, o anume administraie a existat i n comuna primitiv, la nivelul ginii, tribului i apoi al
uniunilor de triburi. Este greu de delimitat, prin prisma noiunilor contemporane, realitile societii
prestatale, dar nici un cercettor nu se ndoiete c, n acea organizare s-au gsit germenii pentru
activitatea politic, legislativ, judectoreasc i administrativ. Juridic i social, organele crora le era
ncredinat pstrarea ordinii publice, ndeosebi, conductorii obtii, aveau menirea s ornduiasc viaa
comunitii, s-i asigure traiul cotidian, ordinea i linitea necesare.
De aici, nu trebuie neles c, n ornduirea gentilic - tribal a existat o administraie sub forma
unui aparat specializat, ca n ornduirile social-istorice, ulterioare.
Ctre sfritul ornduirii comunei primitive, mijloacele de munc se mbuntesc i se
perfecioneaz, conducnd la transformarea produselor n mrfuri, la apariia schimbului, a banilor i a
proprietii private, elemente care au fcut posibil afirmarea unor noi realiti economice i sociale.
Pe fondul acestor prefaceri i n scopul soluionrii noilor imperative ale progresului uman,
apare cea mai complex suprastructur din istoria societii, anume statul.
n vederea conservrii unitii i integritii statale, au fost create instituii specializate, armata,
iar pentru asigurarea linitii i ordinii fr de care nici o societate nu se poate menine i dezvolta, sunt
nfiinate, poliia, justiia i nchisorile.
Se poate cu uurin intui c, n ntreg mileniul nti de dup retragerea roman de pe
pmnturile Daciei, serviciile administrative au fost asigurate de obtea valid, obicei transmis peste
veacuri pn azi.
n secolele XVII-XVIII, Principatele Romneti, Moldova i Muntenia, nu aveau o
administraie propriu-zis, asemntoare celei moderne. Ordinea public, sigurana persoanelor i a
bunurilor erau ncredinate capilor otirii. n Moldova, capul poliiei era Hatmanul, iar n Muntenia,
marele Sptar. Ei aveau n subordine pe ispravnici i prclabi, pe privighetorii ocoalelor, cpitanii de
ora i de frontier, polcovnicii de poter, precum i pe seimeni, zapcii i strjeri.
63

Ioan Vida. Op. cit., p. 223, Dana Apostol, op. cit., p. 23

23

Administraia public pn la Unirea Principatelor Romne.


Regulamentul Organic a fost pus n aplicare n Muntenia n iulie 1830 i n Moldova, la 4
ianuarie 1832. Este prima lege care organizeaz administrativ cele dou principate. n Regulamentul
Organic gsim geneza guvernului i a ministerelor. Guvernul era numit sfatul administrativ, compus din
marele vornic, marele vistier i secretarul sfatului. preedinia Domnului care convoca sfatul
administrativ ordinar.
Separarea administraiei de justiie prin crearea de judectorii i de instane judectoreti i
interzicerea organelor administrative de a judeca, a fost concretizat n Regulamentul Organic.
n cadrul organizrii administrative a celor dou principate a fost nfiinat poliia n orae i judee.

Administraia public de la Unirea Principatelor pn n perioada regimurilor autoritare


Administraia public central este reprezentat de Guvern. Guvernul propriu-zis apare ca o
creaie a Unirii Principatelor n urma Statutului dezvolttor al Conveniei de la Paris din 1858 care
folosete termenul de Guvern i pe acela de prim-ministru, funcie n care pentru prima dat a fost
numit Mihail Koglniceanu.
n conformitate cu Constituia din 1866, considerat de drept prima Constituie a statului
romn, puterea executiv aparine domnului, care o exercita prin Guvern, cu ajutorul membrilor
acestuia, care erau minitri.
Administraia local a fost reorganizat, prin Legea Comunal din 1 aprilie 1864 i Legea
privind nfiinarea consiliilor judeene din 2 aprilie 1864.
n aceast perioad istoric, legea lui Vasile Lascr din 19 decembrie 1902, unific poliia
administrativ i comunal. Este prima lege organic a poliiei care nal edificiul poliiei generale a
statului pe o temelie unitar, conceput pe realiti romneti i dup principii tiinifice moderne.
Potrivit Constituiei din 1923, socotit a fi cea mai democratic din Europa acelor ani, guvernul
exercita puterea executiv n numele regelui, iar atunci cnd se ntruneau, alctuia Consiliul de Minitri,
care era prezidat de acela care era nsrcinat de rege cu formarea guvernului.

Administraia public n regimurile politice totalitare.


Dictatura regal.
n 10-11 februarie 1938, se instaureaz n Romnia, un regim autoritar prin proclamarea
dictaturii regale. Din punct de vedere al dezvoltrii dreptului, aceast perioad se distinge printr-o
intens activitate de codificare i prin introducerea n dreptul nostru a unor principii i instituii noi,
legate de instaurarea regimului de autoritate. Caracteristica esenial a noului regim instaurat este

24

restrngerea drepturilor i libertilor democratice, renunarea la unele principii clasice ale democraiei
burgheze.n primul rnd, intr n vigoare o nou Constituie, la 27 februarie 1938, care reprezint un pas
napoi n ce privete viaa democratic n Romnia.
Dictatura militar.
La 8 septembrie 1940, prin decretul Regal nr.3052, a fost suspendat Constituia din 1938, se
dizolv Parlamentul i guvernarea rii se realizeaz fr existena unei constituii. La baza noului regim
constituional se gsesc decrete-legi din septembrie 1940.
Dictatura comunist.
Dup alegerile din noiembrie 1946 i abolirea monarhiei de la 30 decembrie 1947, a fost
adoptat Constituia din 13 aprilie 1948, care prevedea c, guvernul este organul suprem executiv i
administrativ, fiind compus din: primul ministru, vicepreedini i minitri. Termenul de "Guvern" era
echivalent cu acela de "Consiliu de Minitri", iar termenul de "Preedinte al Consiliului de Minitri" cu
acela de "Prim-ministru".
Guvernul era abilitat s organizeze i s conduc administraia statului, coordona activitatea
ministerelor, dirija i planifica economia naional, precum i finanele publice, organiza armata i
stabilea instituiile ordinii i linitii publice.
n anul 1952, este elaborat i intr n vigoare Constituia care renun la ambiguitatea
terminologic, meninnd denumirea de Consiliu de Minitri, dar adugnd c, n compunere intr
preedintele su, vicepreedinii i minitrii.
Constituia din 1965, a accentuat centralizarea conducerii n toate domeniile de activitate,
ntrirea rolului partidului comunist, partid unic de guvernmnt.

Administraia public din Romnia dup prbuirea regimului totalitar.


Dup nlturarea de la putere a regimului comunist i dizolvarea acestuia, au fost abrogate din
Constituie, celelalte legi ori alte acte normative referitoare la organele centrale i locale ale puterii i
administraiei de stat, normele care nctuau funcionarea n condiii democratice a administraiei.
Constituia din anul 1991, revizuit n 2003, aduce importante inovaii cu privire la organizarea
i funcionarea Guvernului Romniei, actele pe care acesta le emite, raporturile cu Parlamentul sau cu
Preedintele.
n esen, Constituia prevede c, guvernul exercit conducerea general a administraiei publice i
asigur realizarea politicii interne i externe a rii.

25

2.3. REGIMUL JURIDIC I CARACTERISTICILE ADMINISTRAIEI PUBLICE


Constituia Romniei republicat are un ntreg capitol 64 prin care reglementeaz administraia
public precum i unele referiri la administraie n alte seciuni sau articole (art.16, al.4, art.21, al.4, art.
37,al.2, art.73,al.3 art.102,al.1).dispoziiile referitoare la la administraia de stat se regsesc n capitolele
din Titlul III (capitolele II;III; IV i V, Seciunea 1).
Legea fundamental consacr un regim semiparlamentar (semiprezidenial) cu un executiv
bicefal n care Preedintele Romniei este eful executivului alturi de Guvern condus de primul
ministru.65
Distribuia competenelor nu comport o dyarhie la vrf deoarece preedintele republicii este
singurul ef al statului, primul ministru nefiind dect secundul su. Totu i Constituia tinde s creeze un
bicefalism administrativ pe de o parte datorit unor reguli cu privire la contrasemnarea unor decrete
prezideniale66, iar pe de alt parte pe cele cu privire la participarea efului statului la edinele
guvernului67, desemnarea primului ministru68 sau revocarea unor membri ai guvernului.69
De altfel i actele primului ministru trebuie semnate de ctre minitrii care au obligaia punerii
lor n executare meniune cuprins n dispoziiile art.108 alin.4, Titlul III, Seciunea a 3-a, Capitolul III
din Constituia Romniei.
n ceea ce privete raporturile dintre Guvern i administraie, aceasta consacr o construcie
juridic prin care ncearc s separe domeniul politic de cel administrativ i s concilieze dou elemente
antinomice relativ adic subordonarea colectiv a administraiei fa de puterea politic i libertatea
individual a agenilor publici.70
Regula este c administraia este subordonat guvernului care exercit conducerea general a
administraiei publice, iar ministerele se organizeaz numai n subordinea guvernului. n seciunea a 1a din Capitolul V intitulat Administraia public de specialitate se precizeaz c alte organe de
specialitate se pot organiza n subordinea Guvernului ori a ministerului ca autoriti administrative
autonome71, care se pot nfiina prin lege organic.72
n contextul actual al prevederilor constituionale, administraia public nu mai este clasicul
executiv ori form fundamental de activitate a statului sau o component a puterii executive 73 ci apare
ca un corp profesional destinat realizrii permanente a serviciilor
autoritatea puterii executive, n mod special a Guvernului.
64

i ordinii publice aflate sub

74

Constituia Romniei, cap. V, art.116-123


Ioan Alexandru, Mihaela Cruan , Sorin Bucur, Drept administrativ, editura Lumina Lex, Bucureti 2007,
pg.99
66
Art. 100, Constituia Romniei republicat
67
Art.87, Constituia Romniei republicat
68
Art.103, al.1, Constituia Romniei republicat
69
Ioan Alexandru, Mihaela Cruan , Sorin Bucur, Drept administrativ, editura Lumina Lex, Bucureti 2007,
pg.99
70
Idem
71
Art.116 din Constituia Romniei
72
Art. 117, al.3, Constituia Romniei republicat
73
Corneliu Manda, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, pg.33
74
Ioan Vida, op. cit., pg.127, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, op. cit,pg.82
care
precizeaz: administraia public de astzi nu mai poate fi clasicul executiv pentru simplul motiv c fenomenul
executiv a devenit altul. La ora actual, inndu-se seama de noile realiti constituionale, doctrina opereaz cu
65

26

Analiza prevederilor Titlului III i ale capitolului V, la care se adaug normele art.52 din
Constituia Romniei republicat arat c acestea delimiteaz cu claritate sfera de organizare i
activitate a administraiei publice.
Sfera administraiei publice, n sens larg cuprinde: Preedintele Romniei, n calitatea sa de
autoritate a administraiei publice de stat, Guvernul (ca structur i activitate), n calitate de organ al
administraiei publice i autoritile administraiei publice reglementate n capitolul V al titlului III din
Legea fundamental.
n acest cadru este de reinut c este reglementat pentru prima dat n Romnia o administraie
public care nu mai este n exclusivitate o administraie de stat, ci se divide n administraie public de
stat i administraie public local, autonom, constituind o structur sistemic multipolar cu regimuri
juridice diferite i n raporturi de natur administrativ, n mod corespunztor modificate.
Concluzia de mai sus reiese din modul de sistematizare a dispoziiilor constituionale ale
capitolului V pe 2 seciuni, Seciunea 1 Administraia public central de specialitate care conine
norme referitoare la organizarea i funcionarea autoritilor administrative statale i Seciunea a 2-a
Administraia public local, care cuprinde normele privind organizarea administraiei publice locale
precum i principiile care le guverneaz.
Prin aceast sistematizare, legiuitorul constituant a circumscris aria administraiei publice
determinnd autoritile administraiei centrale (numite) i pe cele ale administraiei locale (alese) i pe
care literatura noastr de specialitate le desemneaz n sfera administraiei n sens restrns. 75
n conformitate cu prevederile Legii fundamentale administraia public central are n
compunerea sa att autoriti ale puterii executive, Preedintele Romniei i Guvernul,n msura n care
acestea exercit atribuii administrative ct i administraia public central de specialitate, respectiv
ministerele, celelalte organe centrale de specialitate i autoritile administrative autonome.
Constituia Romniei republicat instituie la nivelul administraiei publice locale, prin normele
art. 120-123, regimul (administrativ) de descentralizare, 76n fapt un regim administrativ specific, o
form a acestui sistem de organizare administrativ, cel al descentralizrii administrative
teritoriale,77revenindu-se, astfel la o instituie tradiional romneasc cu valoare de principiu
constituional.
Acest regim al descentralizrii, aa dup cum arat un autor, vizeaz s descompun, ntr-un
mod original, dialectica dintre unu i multiplu, n sensul c descentralizarea respect unitatea i
indivizibilitatea naional (proclamat constituional ) i simultan ncurajeaz diversitatea local
(organizat legislativ ), determinnd, astfel un mod de amenajare a puterii n cadrul statului.

noiunea de executiv pentru a evoca activitate apublic ce nu este nici legiferare nici njustiie, realizat de
autoritate cu caracter constituional i cu origine politic care impulsioneaz administraia public, formnd de
fapt conducerea acesteia. Administraia public nu mai este nici forma de realizare a puterii de stat(sau form
fundamental de activitate a statului) pentru c n sistemul democratic al Constituiei Romniei, republicat ca de
altfel n sistemul tuturor constituiilor democartice nu numai statul este persoan moral de drept public, ci aceast
calitate, n mod nendoielnic, aparine i unitilor administrativ teritoriale.
75
Corneliu Manda, op. cit., pg.35
76
Ioan Vida, op. cit.p. 18
77
Idem, p. 19 i urm.

27

Fa de descentralizarea politic caracteristic statelor federale, descentralizarea rmne


totdeauna de natur administrativ n Romnia, stat unitar indivizibil a (art. 1, alin.(1) din Constituie
republicat).
Faptul c ne aflm n prezena unui regim de descentralizare administrativ este demonstrat i
de alte argumente caracteristice acestuia, cum sunt:
1. Recunoaterea, prin dispoziiile constituionale ale art.120, a unitilor administrativteritoriale, ntr-o dubl ipostaz:
a. ntr-o prim ipostaz, comunele, oraele i judeele sunt uniti

administrativ-

teritoriale ale statului,potrivit dispoziiilor art. 3, alin. (3) din Constituie, n care administraia public
se realizeaz prin servicii publice desconcentrate , conduse de prefect (art. 123, alin. (2) din Constituia
Romniei republicat ).
b. n cea de-a doua ipostaz, la recunoaterea implicit a unitilor administrativ-teritoriale, ca
entiti distincte, respectiv, comune i orae, ce constituie, astfel, un prim nivel, de baz, al autonomiei
locale, precum i judeele formate din grupri teritoriale ale colectivitilor locale de baz reprezentnd
cel de-al doilea nivel al administraiei locale. 78
2. tradiional, colectivitile locale, prin care sunt desemnate comunele, oraele i judeele,
reprezint persoane (juridice ) publice descentralizate, care sunt definite prin teritoriu aferent, atribuiile
pe care le exercit, alegerea organelor lor reprezentative prin vot universal, direct ca i prin dotarea
acestora cu resursele necesare.
n susinerea acestui punct de vedere mai pot fi amintite i dispoziiile art. 73, alin (3), lit. o) din
Constituia Romniei, republicat (ce stabilesc c organizarea administraiei locale, a teritoriului,
precum i regimul general privind autonomia local, se reglementeaz prin lege organic), conform
crora, n opinia altui autor, se ntrevede posibilitatea ca n viitor administraia local s fie
reglementat n mod distinct de organizarea teritoriului. Adic, legiuitorul va putea opera o
reglementare specific a organizrii administraiei locale n colectiviti distincte, altele dect cele
existente n prezent, ca i o nou distribuie teritorial a competenelor administrative ale statului,
inclusiv prin modificarea structurii unitilor administrativ teritoriale. 79 Cu alte cuvinte, Constituia
republicat admite posibilitatea stabilirii unitilor administrativ-teritoriale ale statului prin suprapunere
cu colectivitile locale care le compun sau prin delimitarea unor colectiviti locale, componente ale
unitilor administrativ-teritoriale.80
ntr-o alt opinie, referindu-se, de aceast dat, la prevederile art.121 din Constituia Romniei,
republicat, se arat c ,,legiuitorul nostru constituant consacr dubla natur a autoritilor comunale i
oreneti alese, ceea ce reflect dubla natur a comunei i oraului: colectivitate i unitate
administrativ-teritorial.81

78

Ioan Vida, op. cit.,p. 192.


Ioan Vida, op. cit., p. 192.
80
Idem. n acelai sens i Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H.Beck Bucureti, 2006
p.382 care vorbind despre descentralizarea teritorial spune c ea ,,const n recunoaterea unei anumite autonomii
colectivitilor locale, circumscripiilor administrative sau teritoriale, care pe temeiul autonomiei i n condiiile
legii, se administreaz ele nsele.
81
A.Iorgovan, op. cit. , vol.I, p. 460
79

28

n acelai plan, Jean Rivero, menionnd caracterele juridice ale comunei (rurale i urbane),
subliniaz dubla natur a acesteia, respectiv aceea de ,,colectivitate descentralizat i totodat, de
,,circumscripie teritorial.
n concluzie prima opinie exprim cel mai bine intenia legiuitorului constituant, ntruct, n
prezent se constat suprapunerea unitilor administrativ-teritoriale ale statului i a colectivitilor locale
care le compun. Acest fapt are drept urmare, i mprirea administraiei publice, la nivel teritorial, n
dou componente:
1. administraia public de stat (reprezentat prin serviciile deconcentrate ale ministerelor i
celorlalte organe centrale ) i
2. administraia public local (reprezentat prin autoritile administrative, autonome, alese ). 82
Delimitarea acestor dou componente ale administraiei publice, o consecin a existenei
regimului de descentralizare administrativ, se realizeaz prin evidenierea regimurilor diferite ce se
aplic fiecreia dintre componente. Primei, constituit din ansamblul serviciilor administraiei centrale
de specialitate, ale statului, inclusiv prefectul, i se aplic un regim desconcentrat, iar celei de-a doua
componente, reprezentnd autoritile colectivitilor locale, un regim descentralizat. 83
Se poate observa c cele dou componente ale administraiei publice se constituie n dou
subsisteme distincte, care, fr a fi izolate, se interfereaz, aflndu-se chiar ntr-o relaie de
interdependen.
Deci relaiile dintre administraia public central de specialitate, serviciile publice
desconcentrate ale acesteia i autoritile administraiei publice descentralizate, sunt relaii specifice de
colaborare, cooperare i conlucrare, ce se constituie, n spiritul doctrinei constituionale contemporane,
ntr-un ,,regim de co-administrare, (Marcel Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, 5-e
dition, Dalloz, Paris, 1972,Bernard Chantenbout, Droit contitutionnel et science politique, Edition
Armand Colin, Paris, 5-e, 1982, ) n vederea realizrii utilitii publice, ,,binele comun, ( J. Rivero, P.
Waline, Droit administratif, 14-e ditions, Dalloz, 1992) avnd, n acelai timp, i o tendin centrifug
care apropie administraia de administrai.
Regimul de co-administrare, specific administraiei publice de la nivel local, apare i ca o
consecin fireasc a principiului fundamental, proclamat n Constituia Romniei, republicat, al
unitii statului romn (art.1, alin. (1) )i relev faptul c administraia public reprezint o ,,unitate de
interese, generale i locale, ceea ce subliniaz c aplicarea principiilor constituionale enunate de art.
120, al autonomiei locale i cel al descentralizrii serviciilor publice , ,,nu poate aduce atingere
caracterului de stat naional unitar al Romniei. 84
Potrivit dispoziiilor constituionale ale art. 121, alin. (2) i art. 122 din Constituia Romniei,
republicat, este pus n eviden i o alt caracteristic a descentralizrii administrativ-teritoriale, i
anume existena unor autoriti , alese, ce funcioneaz ,,n condiiile legii ca autoriti autonome, care
82

Ioan Vida, op. cit., p. 167,168 i 192, care afirm c serviciile exterioare ale ministerelor i ale celorlalte organe
centrale de specialitate ale administraiei publice nu fac parte din administraia public local, ci din administraia
teritorial a statului. Acestor servicii, arat n continuare autorul, le este aplicabil principiul desconcentrrii
serviciilor publice, iar colectivitile locale, ca i autoritilor acestora, principiul autonomiei locale, ceea ce duce
implicit la susinerea punctului nostru de vedere exprimat n legtur cu existena i a unui regim subsidiar de coadministrare la nivel local.
83
84

Art. 2, alin.(2) din Legea administraiei publice locale, nr. 215/2001.

29

au ,,dreptul i capacitatea de a rezolva i a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul


populaiei locale, o parte important a treburilor publice. 85
Autonomia local caracteristica esenial a descentralizrii administrative, nu este numai un
principiu constituional enunat, ci i unul garantat prin dreptul conferit autoritilor administraiei
publice locale de a administra proprietatea public ce aparine comunei, oraului sau judeului (art. 136,
alin. (2) din Constituia Romniei, republicat ),precum i prin dreptul la resurse proprii i suficiente de
care pot s dispun liber n exerciiul competenelor lor, legiuitorul constituant, reglementnd, n acest
scop, dreptul autoritilor administraiei publice locale de a stabili impozite i taxe locale i de a
elabora, aproba i executa bugetul local (art.138, alin (4) i 139 alin. (2) din Constituia Romniei,
republicat ).
Prezena prefectului, ca reprezentant al guvernului pe plan local, ca autoritate administrativ
desconcentrat,86 de tutel administrativ,87justificat prin locul i rolul atribuit de legiuitorul constituant
de a efectua controlul din partea statului88asupra activitii autoritilor administraiei publice locale (
art. 123 alin. (5) din Constituia Romniei, republicat ) este, n sfrit, un alt aspect specific al
descentralizrii administrative.
Caracteristicile administraiei publice din Romnia rezult din analiza dispoziiilor
constituionale ale capitolului III, al Titlului al II-lea, capitolului I,II, IV, V din titlul al III-lea, 89precum
i a unor opinii exprimate n doctrina romneasc dup cum urmeaz:
Administraia public este un corp social sau un grup uman, constituit ca un corp intermediar
ntre stat, autoritile publice i ceteni, corp creat n vederea realizrii aciunii permanente a serviciilor
publice n care scop este investit cu anumite puteri de ctre stat i aflat sub conducerea general a
guvernului;
Administraia public nu mai este exclusiv de stat, ea fiind divizat n administraia de stat i
administraie local autonom care permite colectivitilor locale s-i rezolve treburile publice locale
prin autoriti administrative proprii, sub controlul autoritilor centrale ( art. 121-123 din Constituia
Romniei, republicat

)90, i n consecin este centralizat i deconcentrat, n cazul structurii

administraiei publice a statului i descentralizat n cadrul administraiei publice locale;


Administraia public are obligaia s respecte dispoziiile Constituiei i supremaia acesteia;
Administraia public ndeplinete dou mari categorii de sarcini: unele de executare, altele de
elaborare;
Administraia public este :
-

structurat vertical i orizontal;

ierarhizat, ordonat i controlat;

formal, scris i birocratic;

85

Carta european a autonomiei locale, art. 3, pct. 1


Ioan Vida, op. cit.,p. 168 i urm.
87
Idem.,p. 192. Antonie Iorgovan, op. cit., vol.II, p.466, l definete ca ,,autoritate a controlului de tutel
administrativ .Potrivit art. 8, pct.1, din Carta european a autonomiei locale, noiunea de tutel administrativ
este nlocuit cu cea de control administrativ.
88
Ibidem, p. 169 i urm.
89
Legea nr. 67/2004 pt.alegerea autoritilor administraiei publice locale.Publicat n Monitorul Oficial nr.271 din
29 martie 2004.
90
Ioan Vida, op. cit., p. 128.
86

30

continu, permanent i tehnic;

remunerat, civil, laic i egalitar;

Ansamblul de drepturi i liberti publice, conferite de dispoziiile constituionale permit


administrailor s-i valorifice doleanele fa de administraie, s obin ameliorarea unor servicii i
s fie protejate mpotriva abuzurilor. n acest sens administraia public este:
-

supus supravegherii mass-mediei care este liber s critice orice aciune a minitrilor i
funcionarilor publici ori aciunile iniiate de administraia public necentral sau local 91;

administraii au posibilitatea de a se manifestai de a se exprima mpotriva aciunilor


administraiei publice prin reuniuni, mitinguri, demonstraii ori constituind asociaii,
fundaii sau sindicate92;

administraii n calitate de ceteni au prerogativa dreptului de vot i pot folosi buletinul de


vot drept arm fie la alegeri, fie la referendum naional sau local; prin votul lor i exprim
satisfacia sau nemulumirea fa de administraie, ei rennoind sau retrgnd ncrederea
aleilor nsrcinai s controleze administraia public (Parlament, guvern) dar i a
consilierilor i primarilor la nivelul administraiei publice locale;

Administraia public este supus presiunilor politice ca urmare a tentaiei partidelor aflate la
putere de a supune administraia public propriilor interese, ceea ce face ca politica s penetreze n
administraie, n acest sens, funcionarii publici sunt expui presiunilor aleilor sau sunt atrai de
preocupri electorale, fapt pentru care fie trec de la un partid la altul ori joac cartea partidului de la
putere sau pe cea a celui care va accede la putere. 93

2.4. PRINCIPIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE


Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru normativ,
prin care se realizeaz organizarea i funcionarea administraiei publice i prin care se stabilete n
primul rnd sistemul principal juridic ce guverneaz ntreaga administraie public. 94
Administraia public, n ntreaga sa activitate, se subordoneaz normelor juridice nsi
raiunea existenei sale fiind organizarea executrii i asigurarea nfptuirii acesteia.
Principiile administraiei publice se desprind din prevederile Constituiei i ale celorlalte acte
normative care reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice.

91

Art. 31alin.2 din Constituia Romniei republicat menioneaz Autoritile publice, potrivit competenelor ce
le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor
de interes personal.
92
Art.30,39 i 40 din Constituia Romniei republicat
93
Corneliu Manda, op, cit. , pg.41
94
Ioan Alexandru, Administraia public, editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pg.96

31

Aceste principii reflect i consacr n formele politico-juridice caracterul structurilor de


guvernare i relaiile dintre ele n procesul exercitrii puterii, stabilesc direciile generale de activitate
ale statului, iar unele dintre ele fixeaz, totodat, cadrul general n care poporul, titularul suveran al
puterii, exercit atributele acesteia.
Este vorba, dup cum afirm Jean Dabin, de principii generale rezultate din confruntarea
intereselor politice care crmuiesc raporturile de guvernare, n nelesul cel mai larg, sau deduse pe baza
experienelor din practica social. Ele indic, n acelai timp, natura regimului politic al societii date. 95
Pe baza principiilor generale, de natur constituional, aflate ele nsele i fiecare dintre ele ntro dinamic proprie, ca orice micare social, de altfel, se stabilesc noi orientri privind reglementarea
relaiilor sociale, n legtur direct cu formele democratice de exercitare a puterii.
Principiile generale sunt de esen democratic i au un caracter profund uman. Prin aplicarea
lor n administraia public, ca principii fundamentale, ele se confirm i se dezvolt demonstrndu-i
viabilitatea.
Aceste principii generale sunt:
Principiul suveranitii naionale
Acest principiu trebuie neles n sensul c puterea politic aparine i trebuie s aparin
naiunii.96Suveranitatea sau autoritatea politic exclusiv este forma superioar de organizare social
care alturi de naiune i teritoriu concur la alctuirea statului. Suveranitatea este un atribut exclusiv al
puterii publice97. Dac primele dou elemente definitive ale statului, teritoriul i populaia au un caracter
obiectiv material, cel de-al treilea element esenial, suveranitatea naional are un caracter subiectiv
voliional i nseamn c dreptul de comand aparine naiunii. 98
Articolul

aliniatul

din

Constituia

Romniei

republicat

precizeaz:

Suveranitatea naional aparine poporului romn, care o exercit prin organele sale reprezentative,
constituite prin alegeri libere, periodice i corecte, precum i prin referendum. Din aceast dispoziie
rezult c suveranitatea se exercit n mod direct de ctre popor n cazul referendumului i semi-direct
prin organele sale reprezentative i cu condiia constituirii lor prin alegeri libere, periodice i corecte. n
acest caz se poate vorbi de o guvernare indirect sau reprezentativ ceea ce nseamn c poporul,
naiunea deleag dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativ, puterea
executiv i puterea judectoreasc.99
Principiul separaiei puterilor
Principiul separaiei puterilor constituie un principiu fundamental al statului ce se deduce din
ntreaga economie a textelor din Constituie 100 i legile organice, din distribuia competenelor i

95

Corneliu Manda, tiina administraiei, ediia a II-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, pg.65
Ioan Alexandru, op, cit., pg.97
97
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006, pg.39i urm. arat c
suveranitatea este un atribut exclusiv al puterii publice, o not de specificitate a acestei puteri care o face s se
deosebeasc, pe plan intern, de orice alte autoriti sociale, iar pe plan externde orice alte puteri statale sau
suprastatale. Pe plan intern suveranitatea se exprim prin supremaie iar pe plan extern prin independen.
98
Ioan Alexandru, op. cit., pg.97
99
Idem
100
Art.1, alin.4 Constituia Romniei republicat Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i
echilibrului puterilor - legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale.
96

32

atribuiilor ntre autoritile publice. Acest principiu a devenit o dogm a democraiilor liberale i
garania esenial a securitii individului n raport cu puterea. 101
n virtutea acestui principiu celor trei puteri le corespund trei categorii de autoriti publice:
puterea legislativ aparine Parlamentului, puterea executiv preedintelui, guvernului i autoritilor
administrative centrale i locale iar cea judectoreasc Curii Supreme de Justiie, Curilor de Apel,
tribunalelor i judectoriilor.
Principiul supremaiei Constituiei sau legalitii
Principiul supremaiei Constituiei sau legalitii este exprimat n mod direct de prevederile
art.1, alin 5 din Legea fundamental care precizeaz: n Romnia, respectarea Constituiei, a
supremaiei sale i a legilor este obligatorie.
Acest principiu fixeaz cadrul activitii autoritilor statului n limita legilor, asigur
stabilitatea juridic , drepturile i libertile omului i nseamn subordonarea tuturor activitilor
autoritilor publice, voinei supreme a naiunii, consemnat n principiile i normele pactului
fundamental statuat n Constituie.102
Garantarea supremaiei Constituiei i a legilor se realizeaz prin dou principii subsecvente i
anume, prin justiia constituional sau a controlului constituionalitii legii realizat de Curtea
constituional103 i prin principiul controlului jurisdicional al aciunii administraiei publice 104.
O consecin care decurge din aplicarea acestui principiu este publicitatea tuturor actelor
normative i realizarea cerinelor de tehnic legislativ n redactarea lor, reglementat n mod expres
prin art.78, art.108, alin 4 din Constituie ca i prin alte dispoziii legale. Nepublicarea acestor acte
constituie o practic ilegal i se poate transforma ntr-un obstacol n calea aplicrii eficiente a legii.
Asigurarea publicrii actelor normative constituie o garanie a prezumiei nemo censetur ignorare
legem.105
n contextul legalitii trebuie menionate i dispoziiile art.1 alin.2 din Legea 24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative potrivit crora:Actele normative se
iniiaz, se elaboreaz, se adopta si se aplica in conformitate cu prevederile Constituiei Romniei, cu
dispoziiile prezentei legi, precum si cu principiile ordinii de drept. Tehnica legislativa, aceste norme
fiind obligatorii la elaborarea tuturor proiectelor de acte normative dup cum se precizeaz la art.3 al
aceleai legi. Normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege si a
propunerilor legislative, in cadrul exercitrii iniiativei legislative, la elaborarea si adoptarea
ordonanelor si hotrrilor Guvernului, precum si la elaborarea si adoptarea actelor normative ale
autoritilor administrative autonome. Normele de tehnica legislativa se aplica, in mod corespunztor,
si la elaborarea si adoptarea proiectelor de ordine, instruciuni si de alte acte normative emise de
conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, precum si la elaborarea si
adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritile administraiei publice locale.

101

Ion Deleanu, op. cit., pg.44


Ioan Alexandru, op. cit, pg.98
103
Art.142-147 din Constituia Romniei republicat
104
Corneliu Manda, tiina administraiei publice, op. cit.,pg.68
105
Ioan Alexandru, Administratia public, op. cit.,pg.99
102

33

Principiul egalitii n drepturi a cetenilor n faa legilor i autoritilor publice, fr


privilegii i discriminri
Principiul egalitii n drepturi a cetenilor n faa legilor i autoritilor publice, fr privilegii
i discriminri este un principiu consfinit de dispoziiile art.16, alin.1 i doi din Constituia Romniei
prin receptarea reglementrilor internaionale 106, potrivit cruia:Cetenii sunt egali n faa legii i a
autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri. Nimeni nu este mai presus de lege.
n acelai timp art.4 alin.2 din Constituie precizeaz: Romnia este patria comun i
indivizibil a tuturor cetenilor si, fr deosebire de ras, de naionalitate, de origine etnic, de limb,
de religie, de sex, de opinie, de apartenen politic, de avere sau de origine social.
Rezult c toate autoritile administraiei publice sunt chemate s asigure deplina egalitate n
drepturi n toate domeniile vieii economice, politice, sociale, juridice i altele pentru toi cetenii fr
nici o deosebire.
Principiul unitii poporului romn
Unitatea poporului ca fundament al statului, unitate generat de egalitatea ntre ceteni i
consacrarea pluralismului n societatea romneasc, ca o condiie i n acelai timp o garanie a
democraiei constituionale, formeaz un alt principiu reglementat de art.4 i 8 din Constituie. 107
Rezult din aceste prevederi c manifestarea pluralismului i activitatea partidelor trebuie s se
desfoare conform legii.
Activitatea partidelor politice, ca de altfel i a altor forme de asociere politic sau apolitic
trebuie s contribuie la asigurarea unitii poporului ca fundament al statului; n caz contrar, activitatea
acestora fiind anticonstituional, este supus rigorilor legii, de a crei aplicare este rspunztoare
administraia public, potrivit prerogativelor sale de putere executiv.

108

Alturi de aceste principii generale literatura de specialitate mai propune urmtoarele principii
generale:
-

administraia public este n serviciul omului;

conturarea exigenelor reale i posibile, actuale i de perspectiv, n vederea adaptrii


organizrii i funcionrii administraiei publice potrivit acestor exigene;

principiul subsidiaritii care este pus n valoare de art. A al Tratatului de la Maastricht,


potrivit cruia la nivelul Uniunii Europene deciziile se iau ct mai aproape de ceteni a
fost definit prin Carta European a autonomiei locale, n art .4 exerciiul responsabilitilor
publice trebuie, de o manier general, s revin de preferin acelor autoriti care sunt
cele mai aproape de ceteni. Atribuirea de responsabiliti unei alte autoriti trebuie s in
cont de amploarea i de natura sarcinii i de exigenele de eficacitate i de economie.

n acest sens Consiliul Europei a recomandat unele orientri n aplicarea acestui principiu:
1.

principiul subsidiaritii este un principiu permanent care trebuie s se ghideze pe


legislatori i guvernani, mai ales cu prilejul unor reforme sectoriale;

106

Corneliu Manda, op. cit, pg. 69


ARTICOLUL 4 alin. (1) prevede c Statul are ca fundament unitatea poporului romn i solidaritatea
cetenilor si.iar art.8 la alin. (1) Pluralismul n societatea romneasc este o condiie i o garanie a democraiei
constituionale.(2) Partidele politice se constituie i i desfoar activitatea n condiiile legii. Ele contribuie la
definirea i la exprimarea voinei politice a cetenilor, respectnd suveranitatea naional, integritatea teritorial,
ordinea de drept i principiile democraiei.
108
Ioan Alexandru, op. cit., pg.99
107

34

2.

principiul subsidiaritii va trebui s in seama i de existena celorlalte principii de


organizare i funcionare a statului , n mod deosebit, unitatea sa de aciune,
eficacitatea, unitatea de aplicare i de solidaritate;

3.

principiul subsidiaritii este un principiu esenial politic deoarece vizeaz


aproprierea ct mai mult posibil fa de cetean, ceea ce subliniaz caracterul
necesar politic al descentralizrii administrative, care nu poate fi extins dect n
favoarea autoritilor alese;

4.

principiul subsidiaritii implic i o viziune mai puin formal n sensul c iniiativa


poate fi lsat la nivelul fiecrei colectiviti locale, prin participarea autoritilor
locale i regionale de a-i defini propriile competene sugerndu-le s recurg la
metoda contractual, o dat cu stabilirea echilibrat ntre competenele transferate i
mijloacele de exercitare.109

Pe lng principiile generale enunate mai sus exist i o alt categorie de principii denumite
speciale, ntruct sunt specifice administraiei publice. Acestea sunt:
-

principiul organizrii i conducerii unitare a administraiei publice;

principiul autonomiei de organizare;

principiul adaptabilitii organizrii i funcionrii administraiei publice;

principiul simplificrii structurii i activitii;

principiul raionalizrii;

principiul mbuntirii stilului, metodelor i tehnicilor din administraia public;

principiul urmririi finalitii.110

CAPITOLUL III
AUTONOMIA LOCAL
3.1. CONCEPTUL DE AUTONOMIE LOCAL
Autonomia local n legislaia romneasc pn la Revoluia din 1989
Dei primele forme de organizare a comunitilor locale i, implicit, de finanare a
funciunilor realizate de acestea sunt mult mai vechi, abia prin Regulamentul Organic (1848) s-au
stabilit principiile organizrii finanelor locale n Moldova i Muntenia. Astfel, resursele financiare ale
autoritilor publice constau n perceperea de cote adiionale la unele impozite directe i accize asupra
tutunului i buturilor. Conturile Trezoreriei publice a comunitilor locale-orae i sate-numit
cutia,erau creditate din aceste cote:

la cutiaoraelor se ncasa o zecime din capitaie 111, patent 112i accize;

la cutia satelor se ncasa o zecime din capitaie i un impozit asupra veniturilor persoanelor
cstorite;

109

Corneliu Manda, tiina administraiei, op. cit. ,pg.70 i urm.


Idem
111
Capitaie era un impozit sub form de cote fixe, perceput n Evul Mediu, pe fiecare cap de locuitor
(Dicionarul explicativ al limbii romne, Editura Academiei, 2000).
112
Patenta era un impozit anual pltit de negustori i de liberii profesioniti (idem).
110

35

pentru cele dou capitale - Bucureti i Iai - se percepeau supraimpozitele asupra ncasrilor
din exportul de seu, asupra importului de vinuri strine, tutun provenit din Imperiul Otoman;

ulterior, n ambele state au fost constituite alte fonduri locale, de exemplu fondul coalelor
steti i fondul drumurilor, ca suport pentru nvmntul primar,devenit obligatoriu i
pentru dezvoltarea reelei de drumuri.
n Romnia, bazele organizrii moderne au fost puse de Legile pentru nfiinarea consiliilor

judeene i de organizarea comunaldin 1864, promulgate de Domnitorul Alexandru Ioan Cuza.


Legea de organizare administrativ din anul 1864 precizeaz c unitile administrativ-teritoriale
sunt comunele i judeele, comunele fiind mprite n comune urbane i comune rurale.
Un moment crucial pentru evoluia administraiei publice locale l constituie apariia Legii
comunale care statueaz, pentru prima oar n istoria rilor Romne, judeul i comuna ca persoan
juridic, consiliul comunal ndeplinind funciunea de organ deliberativ, iar primarul de organ executiv.
Cu toate c se acord mai mult autonomie oraelor i comunelor,atributele organelor locale se
exercitau sub tutela organelor centrale. Unele dezbateri mai importante din consiliul comunal, ntre care
se ncadrau i cele privind adoptarea bugetului erau aprobate de Ministrul de Interne.
Constituia adoptat n anul 1866 acord mai mult autonomie comunelor i judeelor, ca
urmare a descentralizrii administrative, dar dup aceast dat a avut loc o ngrdire a autonomiei
locale.
Ion Ionescu de la Brad are meritul de a fi printre cei dinti economiti romni care au subliniat
importana finanelor locale pentru mobilizarea resurselor necesare unitilor administrativ-teritoriale.
Legea din anul 1871 a avut o importan major asupra finanrii serviciilor publice la nivelul
oraelor i comunelor din Principatele Unite, deoarece preciza taxele i contribuiile comunale - ca
obiect impozabil, asiet i nivel maxim al cotei posibil de aplicat de ctre consiliul local n comunitatea
respectiv.
Impozitele i taxele locale erau foarte variate , att din punct de vedere al bazei i cotei de
impozitare, ct i ca obiect i implicaii, ceea ce fcea ca administrarea lor s fie greoaie i s necesite
costuri importante.
Localitile urbane aveau posibilitatea s perceap 35 taxe de consumaie i 32 alte taxe ,iar cele
rurale 7 taxe de consumaie i alte 10 taxe i contribuii.
Legea din 1871 a fost modificat n 1893 cnd s-au instituit noi impozite i taxe comunale, s-a
lrgit aria produselor pentru care se percepeau accize, sporind astfel sarcinile fiscale. O nou lege
adoptat n 1894 ngrdea autonomia local a comunelor urbane, stabilind obligaia ca ce mai mare
parte a deliberrilor consiliilor comunale s fie aprobate de organele centrale.
Legea din anul 1903 nltura aceste neajunsuri ,desfiinnd barierele vamale dintre
administraiile publice locale i reformulnd taxele asupra produselor de larg consum. Totodat, era
creat un fond public al comunitilor locale,administrat de Ministerul Finanelor i alimentat cu o
zecime din contribuiile directe i din cote adiionale n proporie de 1/20 din cota normal de
impozitare a celorlalte impozite. Destinaiile cheltuielilor realizate din acest fond erau bugetele locale
ale oraelor i satelor - oraele primeau o sum n limita ncasrilor medii din accize pe ultimii cinci ani,
iar satele cu 50% peste nivelul ncasrilor din accize n anul 1901.

36

Reformele economice i administrative introduse dup primul rzboi mondial au vizat i


comunitile locale, att din punct de vedere al organizrii ct i al finanrii serviciilor publice locale.
Astfel n anul 1921, a fost modificat

legea

privind contribuiile (nelegnd impozitele) directe,

desfiinndu-se impozitul asupra cldirilor, locurilor virane i pe spectacole.


n anul 1923 a fost adoptat o lege privind maximul taxelor i contribuiilor comunale,care
prevedea i dreptul comunelor de a nfiina taxe pentru folosina temporar a bunurilor din domeniul
public.
n anul 1929 a fost adoptat o nou lege de organizare a administraiei publice locale, prin
care, odat cu legea anual a bugetului de stat, se acordau atribuii largi comisiilor comunale privitoare
la stabilirea contribuiilor, a taxelor i a prestaiilor n natur. Veniturile autoritilor publice se formau
din impozite, taxe asupra serviciilor prestate locuitorilor, venituri din folosirea drumurilor, din
nchirieri, amenzi i venituri accidentale sau extraordinare, cotizaii i prestri n natur , excedente
bugetare anuale, sume din vnzarea imobilelor .a.
Referitor la legea din anul 1929, Virgil Madgearu

113

aprecia c, dei introducea multe

elemente pozitive, legea de organizare a administraiei publice locale meninea un sistem de venituri
format din cote adiionale la impozitele de stat i venituri de importan secundar, nereuind s creeze
pentru autoritile publice locale un volum de resurse suficient de stabil.
n 1933, legea pentru organizarea finanelor locale a fost nlocuit cu una nou, n care
resursele financiare ale autoritilor publice locale erau constituite din impozite i taxe centrale, din
impozite i taxe comunale aezate asupra persoanelor fizice i din aciuni economice, precum i venituri
extraordinare.
De asemenea,erau stabilite categoriile de cheltuieli publice ce trebuiau suportate de
administraiile publice judeene i ale municipiilor, oraelor i comunelor. Tot prin aceast lege s-a
introdus controlul preventiv n administraia comunal i judeean pentru a asigura gospodrirea
fondurilor publice.
Veniturile bugetelor locale n perioada 1929-1940 au prezentat, mai nti, o cretere, pentru ca
apoi s manifeste o tendin constant de scdere.
Constituia i Legea din anul 1938 au limitat autonomia local n sensul c administraia local
era condus autoritar, conducerea efectiv aparinnd rezidentului regelui i primarului.
Nivelul redus al unor venituri fiscale i, n general, a tuturor resurselor autoritilor publice
locale au contribuit la meninerea oraelor i satelor ntr-o stare necorespunztoare din punct de vedere
edilitar.
n timpul celui de-al doilea rzboi mondial i pn n anul 1949, veniturile bugetelor locale au
fost utilizate nu numai pentru finanarea serviciilor publice locale, ci i pentru finanarea unor aciuni de
nlturare a urmrilor rzboiului.

113

Virgil Madgearu (1887-1940), profesor definitiv la Catedra de Economie naional a Academiei de Stiine
Economice, doctor al Universitii din Leipzig a fcut parte din grupul oamenilor de tiin care au reactivat , n
anii 1911-1912, problema organizarii nvmntului economic superior n Romnia, ridicnd valoarea acestuia la
nivel european.

37

Pierderea de facto a autonomiei locale are loc n perioada 1944-1989, n care aa numitul
centralismul democratic a determinat subordonarea direct a organelor locale ale administraiei de
stat, Consiliul de Minitrii i aparatului central al fostului Partid Comunist.
n anul 1949, noul regim comunist a realizat, alturi de reforma economic i administrativ
adecvat unei economii de comand i reforma sistemului bugetar. Bugetul statului era format din
bugetul republican i bugetele locale, respectiv bugetele judeelor i al municipiului Bucureti, bugetele
municipiilor,oraelor i comunelor.
Autonomia local n doctrina romneasc
Autonomia local este o instituie juridic de sine stttoare care implic descentralizarea
administrativ,autonomia fiind un drept,iar descentralizarea un sistem care o presupune.
Dac descentralizarea se caracterizeaz deci,prin existena unei autonomii sigure n raport cu
administraia central,aceast autonomie nu trebuie neleas n sensul unei liberti totale, absolute,
eliminnd orice intervenie a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce
caracterizeaz descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate
diversificat.114
Astfel,n sprijinul descentralizrii, doctrina administrativ romneasc a relevat c interesele
locale nu pot fi niciodat mai bine cunoscute, mai de aproape i deci,mai bine satisfcute,dect de
organele proprii localitii respective. 115
Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guverneaz administraia public
local i activitatea autoritilor acesteia, care const n dreptul unitilor administrativ-teritoriale de ai satisface interesele proprii fr amestecul autoritilor centrale,principiu care atrage dup sine
descentralizarea administrativ, autonomia fiind un drept,iar descentralizarea, un sistem care implic
autonomia.
n opinia doamnei Dana Apostol Tofan autonomia local constituie principiul fundamental al
organizrii administrativ teritoriale a unui stat reprezentnd dreptul recunoscut unitilor administrativteritoriale de a-i satisface interesele proprii dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii,dar
fr intervenia puterii centrale116
Autonomia local se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice locale de ctre
populaia cu drept de vot care domiciliaz n unitatea administrativ-teritorial, prin posibilitatea
recunoscut consiliilor locale de a adopta statutul localitii, organigramele i numrul de personal, a
organizrii serviciilor publice locale i a nfiinrii unor persoane juridice de drept public.
Autonomia local presupune determinarea atribuiilor autoritilor locale prin consacrarea
plenitudinii de competen n soluionarea problemelor de interes local i exclude implicarea altor
autoriti n luarea acestor decizii.
Autonomia local vizeaz competena autoritilor locale de a administra propriul patrimoniu
prin intermediul organelor reprezentative.
114

Ioan Alexandru,Mihaela Cruan,Sorin Bucur,Drept administrativ,Editura Lumina Lex,Bucureti,2007 p.180


Idem.
116
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ. Curs universitar, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 220
115

38

Autonomia local, privit exclusiv din punct de vedere administrativ,nu apare dect ca o ultim
treapt de dezvoltare a descentralizrii administrative, ,,o form modern a principiului, 117 ca atare. In
esen,aceasta reprezint transferarea unor competene de la nivel central ctre diverse organe sau
autoriti administrative, care funcioneaz autonom n unitile administrativ- teritoriale,autoriti alese
de ctre colectivitile locale respective,considerate i ,,corpuri administrative autonome.
Autonomia local este forma modern de exprimare a principiului descentralizrii
administrative118 iar descentralizarea semnific autoadministrare.119
Autonomia local reprezint, n opinia domnului profesor Ioan Vida, 120 un principiu
constituional, dar i un mod de organizare a administraiei colectivitilor locale, care nu au o aplicare
general valabil la nivelul ntregului sistem al administraiei publice locale .n afara autoritilor locale,
alese,cu drept de decizie i autoritate,n cadrul colectivitilor din unitile administrativ- teritoriale
respective, prin autonomie este subneleas totodat i supravegherea pe care o exercit guvernul,
potrivit cu dispoziiile constituionale asupra acestor autoriti. 121Aceasta semnific, pe de o parte, c
Guvernul exercit numai un anumit gen de supraveghere, iar pe de alt parte,c nu poate exercita puteri
discreionare n unitatea administrativ-teritorial. Genul de supraveghere menionat este denumit n
doctrina constituional ,,control de tutel, i se exercit att asupra autoritilor locale,ct i al actelor
acestora.
Conceptul de autonomie local este consacrat la nivel european de Carta european a
autonomiei locale, adoptat la Strasbourg n 15 octombrie 1995.
Potrivit art.3 din Carta european a autonomiei locale conceptul de autonomie local are
urmtorul coninut :
1. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor administraiei
publice locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n interesul populaiei
locale o parte important a treburilor publice.
2. Acest drept se exercit de consilii sau adunri, compuse din membrii alei prin vot liber, secret,
egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive i deliberative care rspund n faa lor.
Aceast dispoziie nu aduce atingere n nici un fel, posibilitii de a recurge la adunri ceteneti,
referendum sau orice alt form de participare direct a cetenilor, acolo unde aceasta este permis
de lege.
Conceptul de autonomie local prevzut n Legea administraiei publice locale nr.215/2001 are
urmtorul coninut :
Art. 3 din lege prevede:
(1) Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei
publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, treburile publice, n condiiile legii.
(2) Acest drept se exercit de consiliile locale i primari , precum i de consiliile judeene, autoriti
ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
117

Ioan Vida,Puterea executiv i Administraia public,Bucureti,1994, p. 21


Ioan Vida,Administraia public i autonomia local, n Dreptul,nr.10-11/1994,p.53
119
Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale,Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006 ,p.381
120
Ioan Vida,Puterea executiv i Administraia public,Bucureti,1994, p. 195.
121
Constituia Romniei, revizuit art.123, alin(5)
118

39

(3) Dispoziiile alin. 2 nu aduc atingere posibilitii de a recurge la consultarea locuitorilor prin
referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice, n
condiiile legii.
(4) Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ teritorial.
De asemenea art. 4,alin.(1) i (2) prevede :
(1) Autonomia local este numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele
prevzute de lege .
(2) Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz .
Autonomia local n doctrina strin
n practic principiul autonomiei locale cunoate dou forme: autonomia funcional (tehnic)
i autonomia teritorial.
Autonomia funcional const n recunoaterea posibilitii pentru unele servicii publice de a
beneficia de autonomie n domeniile lor de activitate, iar autonomia teritorial este cea prin care se
recunoate unitilor administrative dreptul, n condiiile legii, de a se autoadministra .
Autonomia local este considerat de ctre doctrina constituional occidental, ca fiind una
dintre cele mai eficiente forme de autogestiune administrativ.
n acest sens, Piere Pactet apreciaz c autonomia local asigur un nalt grad de democraie,
colectivitile teritoriale autonome fiind veritabile contra-puteri i n aceast calitate pot s previn
abuzul guvernului central.
Relativa independen a autoritilor administraiei publice locale presupune autonomia
administrativ i mai ales financiar a acestora. Autonomia local are un caracter pur administrativ, iar
autoritile locale au o competen determinat,i anume:dreptul de reglementare i de rspundere
proprie,n condiiile prevzute de lege pentru rezolvarea treburilor colectivitilor locale, adic o sfer
proprie de aciune,aa cum este ea denumit convenional n practica administraiei.
n doctrina constituional se recunoate,pe lng aspectele pozitive,i unele neajunsuri ale
autonomiei locale, fomndu-se datorit acestora chiar i un curent de opinie contrar absolutizrii i
exagerrii ideii de autonomie local mai ales n statele pe teritoriul crora problema naional poate
deveni o surs de conflict interetnic.
Autonomia local este conceput n context european ca un element component al ,,principiilor
democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei, care, prin reglementarea ei
legal i aplicarea concret,face posibil descentralizarea puterii.
Conceptul de autonomie local este consacrat la nivel european de Carta european a autonomiei
locale, adoptat la Strasbourg n 15 octombrie 1985.
Obiectivul Cartei europene pentru autonomie local const n a compensa lipsa de norme
europene comune pentru a msura i proteja drepturile colectivitilor locale, care sunt cele mai
apropiate de cetean i i dau posibilitatea de a participa efectiv la luarea de decizii care privesc mediul
cotidian. Carta oblig Prile s aplice reguli fundamentale garantnd independena politic,

40

administrativ i financiar a colectivitilor locale. Este, aadar,o demonstraie la nivel european a


voinei politice de a da, la toate nivelele administraiei teritoriale, un coninut principiilor pe care le
apr de la fondarea sa, Consiliul Europei. Acesta are ntr-adevr ca vocaie,meninerea contiinei
democratice a Europei i aprarea drepturilor omului n sensul cel mai larg. Carta ntrete ideea c
gradul de autonomie de care se bucur colectivitile locale poate fi considerat ca piatra de temelie a
unei democraii veritabile
Carta european pentru autonomie local este primul instrument juridic multilateral care definete
i protejeaz principiile autonomiei locale, unul din stlpii democraiei pe care Consiliul Europei are ca
misiune s o apere i s o dezvolte.
n evoluia instituiilor administrative europene unul din factorii comuni, importani l reprezint
relansarea autonomiei locale, fiind impulsionat de principiul subsidiaritii de tradiie german. Acest
principiu apare transpus nc dinainte de apariia Uniunii,n mod tradiional,i la nivel naional n
raporturile dintre administraia central i cea local. Remarcm c, n Germania federalismul este
consacrat n 1947, n Italia regionalismul e introdus prin Constituia din 1948, iar n Spania prin
Constituia din 1978. n Frana reformele din 1982-1983 creeaz regiunile. n mod asemntor se
ntmpl n Grecia, Portugalia, Olanda, Danemarca, Belgia. 122
ntr-un mod general,se poate spune c n cvasi-totalitatea statelor europene democraia local
constituie un fel de corolar al democraiei politice 123
Preferinele statelor membre ale Uniunii Europene pentru autonomia administrativ trebuie s fie n
consens cu implementarea efectiv i uniform a acquis-ului comunitar.
Sarcinile statului modern sunt att de complexe, nct ele nu pot fi realizate pe ntreg teritoriul
su numai cu ajutorul organelor centrale. De aceea, este necesar s se creeze,n cadrul statului, uniti
administrativ-teritoriale nzestrate cu organe chemate s exercite administraia public legat de viaa
local.124n acest context, n doctrin se menioneaz: n statele cu regim democrat parlamentar, n
ambiana pluripartitismului politic i a separaiei puterilor legislativ, executiv i judectoreasc,
unitilor administrativ-teritoriale li se acord autonomia necesar capacitii de aciune n interes
public. Aceast autonomie este de natur administrativ, condiionat de existena organelor de
conducere cu atribuiuni deliberative alese de ceteni, de recunoaterea calitii de persoane juridice i
de dreptul de a avea buget propriu cu venituri i cheltuieli decise de conducerile lor reprezentative. 125
3.2. PRINCIPIUL AUTONOMIEI LOCALE
REFLECTAT IN REGLEMENTRILE INTERNAIONALE I INTERNE
Carta european a autonomiei locale
Conceptul de autonomie local a fost definit prin intermediul Cartei europene a autonomiei
locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985.
122

Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina Livia
Nicu, Crina Rdulescu, Ctlin Silviu Sraru, Drept Administrativ n Uniunea European, editura Lumina Lex,
Bucureti 2007, pg.288
123
Ioan Alexandru, Administraia public.Teorii. Realiti. Perspective, Ediia. Lumina Lex, 2002, p. 610
124
T.Drganu,Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar,vol I, Ed.Lumina Lex, Bucureti,1998,
p.201
125
I. Gliga,Drept financiar, Ed. Argonaut,Cluj-Napoca, 1996,p. 246

41

Carta european a autonomiei locale a fost redactat din iniiativa Conferinei Permanente a
Puterilor Locale i Regionale din Europa.
Romnia a ratificat Carta european a autonomiei locale prin Legea nr.199 din 17 noiembrie 1997.
Potrivit articolului 3 din Carta european a autonomiei locale, conceptul de autonomie local
are urmtorul coninut:
1. Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv ale autoritilor
administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n cadrul legii, n nume propriu i n
interesul populaiei locale, o parte important a treburilor publice.
2. Acest drept se exercit de consilii sau adunri, compuse din membrii alei prin vot liber,
secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive i deliberative care rspund n faa
lor. Aceast dispoziie nu aduce atingere n nici un fel, posibilitii de a recurge la adunri ceteneti,
referendum sau orice alt form de participare direct a cetenilor, acolo unde aceasta este permis de
lege.
n Romnia, n prezent n conformitate cu prevederile articolului 120 din Constituia Romniei,
republicat, prin statuarea principiului autonomiei locale, legiuitorul constituant a recunoscut unitilor
administrativ-teritoriale comuna, oraul i judeul 126 calitatea de colectiviti locale i, prin Lege, de
persoane juridice de drept public127, respectiv de persoane juridice politico-teritoriale.
De asemenea, prin lege organic s-a definit i colectivitatea local ca fiind totalitatea
locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial. 128
Autonomia local n coninutul Legii nr.215/2001
Fr a aduce modificri spectaculoase n privina cadrului legislativ de manifestare a
autonomiei locale, n raport de reglementrile anterioare, unul dintre meritele acestui act normativ l
reprezint statuarea regimului general al autonomiei locale. Prin acest regim, sunt stabilite cu precizie
limitele autonomiei administrative de care se bucur colectivitile locale, accentundu-se sensurile
principiului prin mbogirea coninutului autonomiei locale, n materie financiar, patrimonial, a
raportului dintre autoritile administrative, pe plan intern i extern.
n capitolul 1, Dispoziii generale, Seciunea 1, Regimul general al autonomiei locale, articolul
3 din Legea nr. 215/2001 are urmtorul coninut:
Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei
publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, treburile publice, n condiiile legii.
Acest drept se exercit de consiliile locale i primari, precum i de consiliile judeene, autoriti
ale administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat.
Dispoziiile alin. (2) nu aduc atingere posibilitii de a recurge la consultarea locuitorilor prin
referendum sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice n condiiile
legii.
Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorial.
126

Art. 3, alin(3) din Constituia Romniei, republicat.


Art.19 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din 23 aprilie
2001.
128
Art.3, alin (4) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 204 din
23 aprilie 2001.
127

42

Gheorghe Cornea, n articolul Discuii i aprecieri critice n legtur cu principiul autonomiei


locale n Romnia, publicat n Dreptul nr.10/2002 consider c, deoarece, potrivit art.19 din Legea nr.
215/2001, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public, acestea avnd
patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin, art. 3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, nu prevede o
definiie limpede a conceptului de autonomie local. Definiia conceptului de autonomie local
prevzut n art.3 alin.1 din Legea nr. 215/2001, ar fi fost mai apropriat de cea prevzut de Carta
european a autonomiei locale, dac ar fi avut urmtorul coninut prin autonomie local se nelege,
dreptul i capacitatea efectiv pentru comune, orae (municipii) i judee de a soluiona i de a
administra, n condiiile legii, sub propria lor rspundere i n interesul populaiilor lor, o parte
important a treburilor publice. Se menioneaz c art.20 din Legea nr. 215/2001 a fost inspirat corect
din art.5 al Cartei europene a autonomiei locale, intitulat protecia limitelor teritoriale ale
colectivitilor locale''.
Pentru a fi n prezena unei adevrate autonomii locale, colectivitile locale (comunele, oraele
i judeele) trebuie s fie nzestrate cu organe proprii, personalitate juridic de drept public, resurse
financiare proprii129.
Colectivitile locale (comunele, oraele i judeele) trebuie s dispun de organe proprii. n
acest sens art.20 alin.1 din Legea nr.215/2001 prevede:
comunele, oraele i judeele sunt uniti administrativ-teritoriale n care se exercit autonomia local
i n care se organizeaz i funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale.
Totodat, art.23 alin.1 din Legea nr.215/2001, dispune: Autoritile administraiei publice prin
care se realizeaz autonomia local n comune i orae sunt consiliile locale, comunale i oreneti; ca
autoriti deliberative, i primarii ca autoriti executive. Consiliile locale i primarii se aleg n
condiiile prevzute de Legea privind alegerile locale.
Colectivitile locale (comunele, oraele i judeele) trebuie s dispun de personalitate juridic
de drept public. n acest sens, dispoziiile art.21 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001
prevd: Comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public cu capacitate juridic
deplin i cu patrimoniu propriu .
Legea nr.215/2001 statornicete c bunurile ce fac parte din domeniul public sunt inalienabile,
imprescriptibile i insesizabile (art.120 alin.2), iar bunurile ce fac parte din domeniul privat sunt supuse
dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede astfel (art.121 alin.2)
Autonomia aparine colectivitilor locale i aceste colectiviti locale i pun n oper aceast
autonomie local, prin intermediul administraiei locale, prin intermediul organelor alese n
administraia local. Deci autonomia local aparine colectivitilor ca i concept, dar se exercit, de
fapt, pe baza unui mandat, prin aceste organe alese.
3.4. ELEMENTELE STRUCTURALE ALE AUTONOMIEI LOCALE
Autonomia organizatoric
T. Drganu,Drept constituional i instituii politice.Tratat elementar ,vol. II, Editura
Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 339-344.
129

43

Caracterul eligibil al autoritilor locale


Dorind s sublinieze aceast component a autonomiei organizatorice, Legea nr.215/2001,
recunoate expres chiar existena unui principiu al eligibilitii autoritilor administraiei publice
locale, alturi de principiile autonomiei locale, al descentralizrii serviciilor publice, legalitii i al
consultrii cetenilor n probleme locale de interes deosebit.
n realitate, celelalte '' principii'', pe care le reglementeaz Legea administraiei publice locale
n plus fa de formularea constituional, sunt cuprinse n sfera noiunii de autonomie local, aa dup
cum a fost definit n documentele internaionale .
Att consilierii ce compun consiliile locale comunale, oreneti i municipale (art.28 din
Legea nr.215/2001, ct i cei ce compun consiliile judeene (art.87 alin .2 din Legea nr.215/2001) sunt
alei prin vot universal egal, secret i liber exprimat.
A existat nsa o singur deosebire : pe cnd consiliile comunale, oreneti i municipale erau
alese prin vot direct, consiliile judeene se alegeau prin vot indirect o dat cu modificarea i completarea
Legii nr.70/1991, prin intermediul Legii nr.25/1996 i ncepnd cu alegerile din 1996, consiliile
judeene au fost alese de asemenea prin vot direct.
(2) Consiliile locale si consiliile judeene, primarii si preedinii consiliilor judeene se aleg prin vot
universal, egal, direct, secret si liber exprimat. 130
n art. 1 alin. (4)se specific, '' Primarii comunelor, oraelor, municipiilor i sectoarelor
municipiului Bucureti, precum i preedinii consiliile judeene se aleg pe circumscripii electorale,
prin scrutin uninominal."131
De asemenea, n alin (5) al art. 1 se arat c : Vicepreedinii consiliilor judeene, precum i
viceprimarii se aleg prin vot indirect de ctre consiliile judeene, respectiv consiliile locale. 132
Legea nr. 215/2001, reglementeaz tot ca o manifestare a caracterului eligibil al autoritilor
administraiei publice locale, modul de alegere a viceprimarilor, localitii i a vicepreedinilor
consiliilor judeene.
n art. 57 alin (3) din Legea nr.215/2001 se prevede:
viceprimarul, respectiv viceprimarul este ales cu votul majoritii consilierilor locali n funcie din
rndul membrilor acestuia. Legiuitorul organic precizeaz c sintagma membrilor acestuia se refer la
consilierii locali membri ai consiliului local.
n art. 91 alin (2), lit. a 133 se prevede: Consiliul Judeean alege dintre membrii si , pe toat
durata exercitrii mandatului, un preedinte i doi vicepreedini.
Alin. (3) al art. 101, reglementeaz modalitatea eliberrii din funcie a acestora.
(3) "Eliberarea din funcie a vicepreedinilor consiliului judeean se face cu votul secret al
majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a cel puin unei treimi din numrul acestora. Eliberarea

130

Alin. (2) al art. 1 a fost modificat de pct. 1 al art. 77 al Titlului II din Legea nr.35 din 13 martie 2008
, publicat in MONITORUL OFICIAL nr. 196 din 13 martie 2008.
131
Idem
132
Idem
133
Lit. a) a alin.(2)a fost modificat de pct.5 al art.78 al Titlului III din legea 35 din 13 martie 2008

44

din funcie a vicepreedinilor consiliului judeean nu se poate face n ultimele 6 luni ale mandatului
consiliului judeean."134
Concluzionnd, se poate afirma c, colectivitile locale, desemneaz ele nsele autoritile care
s le reprezinte interesele, fr intervenia altor structuri,aceasta constituind o manifestare a autonomiei
locale.
Adoptarea statutului localitii , a organigramelor si a numrului de personal
Adoptarea statutului localitii prin intermediul hotrrii consiliului local, are n vedere
utilizarea unor elemente care s identifice localitatea respectiv.
Statutul cadru al unitii administrativ- teritoriale prevzut n Ordonana nr. 53 din 16 august 2002,

135

prevede :
Art.1 alin. 2 : Unitile administrativ- teritoriale din Romnia crora li se aplic prevederile
prezentului statut sunt comunele, oraele, municipiile i judeele.
Art.6 : Statutul fiecrei uniti administrativ- teritoriale cuprinde date i elemente specifice ,
care au rolul de a o individualiza n raport cu alte uniti similare, privitoare la:
ntinderea teritoriului administrativ, delimitarea teritorial a unitii administrativ- teritoriale ,
satele componente, iar n cazul oraelor, satele aparintoare i localitile componente , amplasarea
acestora , prezentat grafic i descriptiv, distana dintre satele componente , respectiv aparintoare , i
localitile componente;
determinarea colectivitii asupra creia se exercit autoritatea consiliului local i a
primarului, date privind nfiinarea acesteia, prima atestare documentar , evoluia istorica ;
Precizrile de ordin istoric arat data la care s-au constituit primele formaiuni comunitare ct i
evoluia lor in timp.
populaia unitii administrativ- teritoriale, fcndu-se meniune cu privire la componena
etnic - n vederea aplicrii dispoziiilor privitoare la dreptul cetenilor aparinnd unei minoriti
naionale de a folosi limba matern n

administraia public local, cuprinse in Legea administraiei

publice locale nr. 215/2001- , precum i la ocupaie, defalcate pe sate componente, respectiv
aparintoare , i localiti componente ;
Numrul populaiei unei localiti, este criteriul dup care se realizeaz reprezentarea
colectivitii respective, prin determinarea numrului de consilieri ce compun consiliile locale, n
conformitate cu art. 29 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
Numrul populaiei este acela care determin i gradul de dezvoltare al localitii, cu implicaii
substaniale in ceea ce privete volumul alocaiilor bugetare, stabilirea numrului viceprimarilor, a
nivelului de salarizare a funcionarilor publici i a cheltuielilor de protocol.
Deoarece prin activitatea lor , interfereaz cu sarcinile ce revin consiliilor locale n domeniul
social - cultural, se solicit i precizarea subordonrii acestor instituii.
Prin statut se stabilesc, n condiiile legii, nsemnele specifice ale localitii i modalitile de
utilizare ale acestora (art. 19 din Ordonana nr. 53/2002).

134

Alin. 3 a fost modificat de pct.6 al art.78 al Titlului III din legea 35 din 13 martie 2008
Ordonana nr. 53 din 16 august 2002 a fost publicat in Monitorul Oficial al Romniei nr. 633 din 27 august
2002.
135

45

S-a considerat c , nsemnele localitilor au o importan deosebit n identificarea tradiiilor


unitilor administrativ- teritoriale i drept urmare, statutul fiecruia trebuie sa le individualizeze.
Aceast concepie, conform cu principiul autonomiei locale, a fost abandonat de ctre
Guvernul Romniei n momentul adoptrii Hotrrii nr. 25/16.01.2003 privind stabilirea metodologiei
de elaborare, reproducere i folosire a stemelor judeelor, municipiilor , oraelor i comunelor.
Articolul 7 din actul normativ amintit prevede urmtoarele :
Proiectul stemei, avizat potrivit prevederilor art.6, mpreun cu anexa coninnd descrierea
acesteia se trimit, prin adres comun a prefectului i a preedintelui consiliului judeean, Ministerului
Administraiei Publice, care va elabora proiectul de hotrre i nota de fundamentare i le va supune
spre aprobare Guvernului.
Procedura de elaborare , avizare i adoptare a stemelor unitilor administrativ- teritoriale
cuprinde urmtoarele faze :
1. Elaborarea proiectului stemei
n acest sens art.1 alin (2) din Hotrrea nr. 25 din 16 ianuarie 2003, prevede: 136
(2) Elaborarea proiectului stemei se face cu respectarea strict a normelor tiinei i artei
heraldice i a tradiiilor romneti n domeniu, pe baza metodologiei stabilite de Comisia Naional de
Heraldic, Genealogie i Sigilografie a Academiei Romne, denumit n continuare Comisia Naional.
Alineatul (3) al aceluiai articol prevede:
Proiectul stemei poate fi realizat de autoritile administraiei publice locale prin mijloace
proprii sau de ctre graficieni heralditi abilitai de Comisia Naional. Macheta original se realizeaz
manual, cu respectarea culorilor i metalelor specifice heraldicii.
Alineatul (4) prevede:
Proiectul stemei se elaboreaz n cel mult trei variante, care se supun dezbaterii i consultrii
locuitorilor, in vederea stabilirii celei mai reprezentative variante.
2. Insusirea modelelor de steme
In acest sens art.1 alin (5) din Hotrrea nr. 25 din 16 ianuarie 2003, prevede urmtoarele:

Stabilirea variantei finale se face de ctre consiliul judeean sau consiliul local, care va adopta

n acest sens o hotrre de nsuire. Dup nsuire de ctre consiliul judeean sau, dup caz, consiliul
local, proiectul stemei se trimite unei comisii judeene special constituite, n vederea

analizrii

coninutului acestuia.
3. Avizarea propunerilor de steme
Avizarea propunerilor de steme se face conform art.5 si art.6 din Hotrrea nr. 25 din 16
ianuarie 2003 care prevd: Art.5: Propunerile de stem, analizate de consiliile judeene, se nainteaz
pentru avizare, nsoite de un memoriu justificativ, sub semntura prefectului i a preedintelui
consiliului judeean, birourilor zonale ale Comisiei Naionale, potrivit repartiiei prevzute n anexa care
face parte integrant din prezenta hotrre.
Art.6: Avizul Comisiei Naionale se caracterizeaz prin semntura i tampila preedintelui
acesteia , aplicate pe spatele machetei care reprezint proiectul stemei.

136

Hotrrea nr. 25 din 16 ianuarie 2003 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 64 din 2 februarie 2003.

46

4. naintarea documentaiei Ministerului Administraiei Publice care va elabora proiectul de


hotrre i nota de fundamentare i le va supune spre aprobare Guvernului.
Procedura de mai sus conform opiniei mele contravine principiul autonomiei locale, care
presupunea adoptarea tuturor msurilor ce vizeaz interesele locale, de reprezentanii colectivitilor
respective.
In acest caz, hotrrea consiliilor locale nu produce efecte juridice , fiind o simpl operaie
tehnico-material ce const din nsuirea unei propuneri.
Comisia constituit din specialiti, n fiecare jude, prin ordin al prefectului, poate infirma
poziia consiliilor locale n domenii ce vizeaz exclusiv interesul localitii respective. Conform art.4
alin. 2 din Hotrrea nr. 25 din 16 ianuarie 2003: In cazul n care comisia judeean consider c nu
sunt ndeplinite condiiile prevzute la art.1, restituie propunerea de stem primarului sau preedintelui
consiliului judeean, dup caz, cu precizarea motivelor neacceptrii i cu propuneri concrete de
elemente, care s asigure realizarea unui proiect corespunztor din punct de vedere heraldic i istoric.
Pentru aceste situaii hotrrile consiliilor locale devin lipsite de eficiena juridic.
Procedura amintit mai are cderea de a stabili trei grupuri de specialiti, care urmeaz a se
pronuna asupra proiectului de stem :Specialiti cooptai de consiliile locale iniiatoare ;Specialiti
numii de prefect la nivel judeean ;Specialitii Comisiei Naionale de Heraldic Genealogie i
Sigilografie care avizeaz propunerile de steme.
De aceea consider c este necesar corelarea unei astfel de proceduri cu principiul autonomiei
locale, mai precis cu plenitudinea de competen a consiliilor locale n soluionarea problemelor de
interes local.
O atare corelare ar nsemna recunoaterea competenei consiliilor locale n adoptarea propriilor
nsemne, fiind suficient n acest sens , avizul de specialitate al Comisiei Naionale de Heraldica si
Genealogie.
Opinia se bazeaz pe coninutul art. 36 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 care prevede :
Consiliul local are iniiativa i hotrrile , n condiiile legii, in toate problemele de interes
local , cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice locale sau
centrale.
In acest caz sunt de prere c trebuia s intervin un act normativ, o lege, care s introduc o
atare excepie de la principiul plenitudinii de competent a consiliilor locale i nu o hotrre de guvern
aa dup cum s-a procedat.
Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, oreneti, municipale i judeene
(ale comunei, oraului i subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiului Bucureti)
Autonomia organizatoric se mai exprim i prin aceia c atribuia de a organiza serviciile
publice ale comunei, oraului, municipiului i judeului revine consiliilor respective in temeiul art.36
alin.(2) lit. a) ,art.73, art.74, art.79, lit.h) art. 91 alin.(1) lit. a) i alin.2 lit.b) , din Legea nr. 215/2001,
actualizat.

47

Ca o component a autonomiei organizatorice, organizarea serviciilor publice presupune


aprecierea interesului localitii n funcionarea unor asemenea servicii i adoptarea regulamentelor de
organizare i funcionare a acestora, stabilindu-se atribuiile i salarizarea personalului, cu respectarea
dispoziiilor legale.
Organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, oreneti, municipale i judeene
poate fi analizat dintr-o perspectiv mai ampl.
Prin organizarea serviciilor publice ale consiliilor comunale, oreneti, municipale i judeene,
Legea nr. 215/2001 se referea doar la serviciile publice care fac parte din structura organizatoric a
consiliilor respective, fr a avea personalitate juridic.
Aceast interpretare decurge din analiza art.36 alin.(2) lit. a) art. 73, art.74, art.79, art.91 alin.(1) lit. a)
i alin.2 lit.b) din Legea nr.215/2001 actualizat.
Se pune nsa problema care este forma de organizare a acestor servicii.
In art.73 din Legea nr.215/2001 se menioneaz:
Consiliile locale pot nfiina i organiza instituii si servicii publice de interes local in principalele
domenii de activitate, potrivit specificului i nevoilor locale , cu respectarea prevederilor legale i n
limita mijloacelor financiare de care dispun iar art.74 alin (1) din aceeai lege arat c: Numirea i
eliberarea din funcie a personalului din din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se
fac de conductorii acestora, in condiiile legii
S-a artat n literatura de specialitate ca una din formele de gestionare a serviciilor publice o
constituie administrarea printr-o regie autonom, sau o instituie public '' (n cazul punerii in valoare a
unui bun proprietate public).
Actul normativ de baz cu privire la organizarea i funcionarea regiilor autonome este Legea
nr. 15/1990 privind reorganizarea i funcionarea unitilor economice de stat ca regii autonome i
societi comerciale137.
Regiile autonome sunt persoane juridice i funcioneaz pe baz de gestiune economic i
autonomie financiar. Ele se pot nfiina prin hotrre a guvernului pentru cele de interes naional sau
prin hotrre a autoritilor administraiei publice locale.
Prin Ordonana nr. 15/1993 s-au stabilit msuri pentru restructurarea activitii regiilor
autonome n scopul eficientizrii lor, respectarea disciplinei financiare , gestionarea bunurilor din
domeniul public, precum i reglementarea raporturilor dintre autoritile administraiei publice i regii
(art.1 din Ordonana nr. 15 din 9 august 1993).138
Articolul 2 al acestui act normativ, condiioneaz funcionarea regiilor autonome de
ndeplinirea unuia din urmtoarele criterii:
- activitatea regiei s constituie monopol natural;
- activitatea regiei s fie de interes public;
- regia s produc bunuri i s presteze servicii eseniale pentru aprarea rii i sigurana
naional.

137

Legea nr.15/1990 a fost publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.98 din 8 august 1990
Ordonana nr. 15 din 9 august 1993 privind unele msuri pentru restructurarea activitii regiilor autonome a
fost publicat in Monitorul Oficial nr. 202 din 23 august 1993.
138

48

Conform art. 3 al Ordonanei nr. 15 din 9 august 1993 , regiile autonome a cror activitate nu
se ncadreaz in prevederile uneia din cele trei criterii urmeaz fi reorganizate n societi comerciale.
Prin Ordonana Guvernului nr. 69/1994139 s-au stabilit o serie de msuri pentru organizarea
regiilor autonome de interes local.
Articolul 2 al O.G. nr.69/1994, prevede :
(1) Regiile autonome de interes local pot fi organizate si funcioneaz sub autoritatea consiliilor
locale ale municipiilor si, respectiv, ale oraelor cu o populaie mai mare de 30.000 locuitori.
(2) In localitile prevzute la alin. (1) se va organiza o singura regie autonom care va cuprinde
toate

domeniile

de

activitate

prevzute

la

art.

lit.

a)-d).
(3) Fac excepie de la prevederile alin. (2) municipiile mari, cu peste 300.
000 locuitori, n care se pot organiza pn la dou regii autonome, iar la municipiul Bucureti,
pn la trei regii autonome.
(4) Sub autoritatea consiliilor judeene, a Consiliului Sectorului Agricol Ilfov, precum si
Consiliul Local al Municipiului Bucureti se poate organiza si poate funciona cte o regie
autonom avnd ca obiect de activitate construirea, ntreinerea si modernizarea drumurilor de
interes judeean si a podurilor.
Consiliile judeene si locale vor lua msuri ca, n termen de 30 de zile de la intrarea in vigoare a
prezentei ordonane, s reorganizeze regiile autonome de interes local in condiiile prevzute la art. 1 si
2.
Pentru domeniile care nu constituie obiectul de activitate al regiilor autonome de interes local
potrivit art. 1, consiliile judeene si locale vor organiza societi comerciale sau servicii publice de
specialitate ale consiliilor locale, in condiiile legii.
(art.4, alin.1 si alin. 2).
Prin Ordonana de Urgena nr. 30/1997140 aprobat cu unele modificri i completri de Legea
nr. 2007 din 12 decembrie 1997141 privind reorganizarea regiilor autonome s-a prevzut , printre altele i
nfiinarea de servicii publice de interes local care vor trece sub autoritatea administraiei din unitatea
administrativ- teritorial respectiv .
In domeniul mijloacelor materiale utilizate de serviciile publice pentru realizarea sarcinilor lor,
prin promovarea interesului local, este recunoscut posibilitatea consiliilor locale de a determina n mod
autonom, n baza unei competene exclusive, natura mijloacelor materiale utilizate i volumul lor.
Pe acelai principiu al autonomiei locale este fundamentat i modul de ndeplinire de ctre
primari a atribuiei prevzute de art. 62 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, unde se precizeaz
c : '' asigur punerea n aplicare a hotrrilor consiliului local. ''

139

Ordonana nr.69/1994 privind unele msuri pentru reorganizarea regiilor autonome de interes local a fost
aprobat cu modificri prin Legea nr.135/1994 i a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I,
nr.20 din 31 ianuarie 2005
140
Ordonana de Urgen nr. 30 din 16 iunie 1997 privind reorganizarea regiilor autonome, publicat in Monitorul
Oficial nr. 125 din 19 iunie 1997.
141
Legea nr.207 din 12 decembrie 1997pentru aprobarea Ordonanei de urgen a Guvernului nr.30/1997 privind
reorganizarea regiilor autonome a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 366 din 18
decembrie 1997

49

Dreptul de apreciere a consiliilor locale n ceea ce privete organizarea serviciilor publice, sub
aspectul numrului de personal, utilizat pentru satisfacerea intereselor cetenilor, este recunoscut i n
practica instanelor judectoreti.
n momentul de fa se utilizeaz n textul Legii administraiei publice locale formula de
serviciile publice de interes local i aparatul propriu de specialitate al primarului (n cadrul Capitolului
4. Instituiile, serviciile publice de interes local i aparatul de specialitate al primarului)
n acelai timp, este prezent o alt distincie, ntre serviciile publice ale comunei, oraului,
acestea avnd o organizare autonom - ntruct personalul acestora este numit de conductorii acestor
servicii, pe de o parte i serviciile administrative organizate n structura primriei 142, n cazul acestora
personalul fiind numit de ctre primar 143.
Autonomia regulamentar
Autonomia regulamentar semnific faptul c autoritile locale sunt numai autorizate de lege
pentru a face asemenea acte, determinndu-se att materiile date n competena lor regulamentar 144, ct
i controlul de legalitate al acestora145.
Constituia i legea organic stabilesc o sfer larg de atribuii, cuprinznd treburile publice din
comune i din orae146, asupra crora numai consiliile alese au un drept de reglementare i de
organizare147.
Un aspect al autonomiei regulamentare l constituie i dreptul consiliilor locale i judeene,
prevzut de lege, de a-i stabili reguli proprii de funcionare care se regsesc aprobate n regulamentul
de funcionare al fiecrui consiliu148.
Prin Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor 149, consiliilor
locale comunale, oreneti, municipale sau ale sectoarelor municipiului Bucureti, precum i
consiliilor judeene le este conferit dreptul ca, prin hotrre, s stabileasc contravenii i s le
sancioneze150.
Legiuitorul a stabilit ns i n acest domeniu c, prin hotrri ale autoritilor administraiei
publice locale sau judeene, se vor stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate n
care acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care n domeniile respective nu sunt stabilite
contravenii prin legi sau hotrri ale Guvernului 151.
De asemenea, ca i n cazul taxelor, i n ceea ce privete sanciunile cu amend stabilite prin
actele normative ale consiliilor locale i ale celor judeene, acestea se vor stabili n limita minim i
142

Art.77 din Legea nr.215/2001 actualizat mentioneaza ca Primarul, viceprimarul, secretarul unitatii
administrativ-teritoriale si aparatul de specialitate al primarului constituie o structura functionala cu activitate
permanenta, denumita primaria comunei, orasului sau municipiului, care duce la indeplinire hotararile consiliului
local si dispozitiile primarului, solutionand problemele curente ale colectivitatii locale.
143
Art . 74 din Legea nr. 215/2001.
144
Art. 36, alin. (1) ,art.81 alin.(2), art. 91, alin. (1) din Legea nr. 215/2001actualizat
145
Art. 123, alin. (5) din Constituia Romniei, republicat.
146
Art. 121, alin. (2) din Constituia Romniei, republicat i art. 36, alin. (1) din Legea nr. 215/2001.
147
Art. 38, alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
148
Art. 36, alin. (3), lit. b) i art. 91 alin.(2) lit.c) din Legea nr. 215/2001. Ordonana Guvernului nr. 35/2002 prin
care s-a aprobat Regulamentul cadru penru organizarea i funcionarea consiliilor locale.
149
Publicat n Monitorul Oficial nr. 410 din 25 iulie 2001.
150
Art. 1 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.
151
Art. 2, alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, unde se prevd, printre alte domenii i salubritatea,
ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi, activitatea din piee, etc.

50

maxim152. Asemntor acestora este stabilirea i sancionarea contraveniilor la normele privind


exploatarea i meninerea n bun stare a domeniilor publice prin hotrre a Guvernului 153 prin care
consiliile locale i judeene sunt prevzute s administreze drumurile judeene, comunale i strzile. n
aceast calitate, ele pot stabili anumite contravenii sancionate cu amend, tot ntre limite minime i
maxime154.
Autonomia funcional
Iniiativa n soluionarea problemelor de interes local.
Inspirndu-se din principiile liberalismului politic, autonomia local are la baz, printre altele,
ideea c nsi colectivitile locale sunt cele care pot cunoate cel mai bine propriile necesiti i, drept
urmare sunt cele mai interesate pentru realizarea lor.
De aceea, att Constituia Romniei, revizuit, prin art. 121 alin. 2 care prevede: Consiliile
locale i primarii funcioneaz n condiiile legii, ca autoriti administrative autonome i rezolv
treburile publice din comune i din orae, ct i Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale, prin
art. 36 alin. 1, recunosc iniiativa consiliilor locale ca reprezentane ale colectivitilor locale - n
soluionarea treburilor publice din comune i orae.
Legea nr.215/2001, prin modul de redactare a art. 36 alin. 1 ce are ca obiect de reglementare
determinarea competenei materiale a consiliilor locale nu clarific ce se nelege prin probleme de
interes local.
Rezult din cele prezentate c autonomia funcional are dou componente principale:
- plenitudinea de competen a consiliilor comunale, oreneti i municipale n soluionarea
problemelor locale:
- determinarea consiliului local ca fiind un organism colegial ales democratic.
Elementul care reprezint coninutul principal al funcionrii administraiei publice comunale,
oreneti i municipale este cel al plenitudinii de competen n soluionarea problemelor de interes
local.
Modul de funcionare a consiliilor comunale, oreneti i municipale este determinat n primul
rnd de competena recunoscut acestora i de natura colegial sau unipersonal a autoritilor publice.
Cu alte cuvinte funcionarea oricrui organ este corelat cu competena recunoscut acestuia, respectiv
cu mijloacele procedurale i materiale puse la dispoziie pentru realizarea sarcinilor pentru care a fost
nfiinat.
n acelai timp caracterul colegial al unui organ genereaz anumite consecine de ordin
funcional, cum ar fi condiia cvorumului i majoritii necesare pentru adoptarea unei hotrri.
Plenitudinea de competen a consiliilor comunale, oreneti i municipale.
Sediul materiei se afl n art. 36 alin. 1 din Legea nr. 215/2001.
Plenitudinea de competen a consiliilor n satisfacerea interesului local rezult din:
- instituirea regulii n conformitate cu care consiliul comunal, orenesc, municipal are
iniiativa i hotrte n probleme de interes local;
152

Art. 3, alin. (1) din Ordonana Guvernului nr. 2/2001.


Hotrrea Guvernului nr. 36/1996, publicat n Monitorul Oficial nr. 28 din 6 februarie 1996.
154
Art. 4 i 7 din Hotrrea Guvernului nr. 36/1996.
153

51

- determinarea ca excepie de la regula de mai sus, a cazurilor cnd consiliul comunal,


orenesc, municipal nu are o asemenea competen;
- conformitatea cu dispoziiile legale att a regulii, ct i a excepiei.
Caracterul colegial al consiliului comunal, orenesc, municipal i judeean.
Ca expresie a caracterului democratic al Legii nr. 215/2001 este instituit principiul conducerii
colective ce st la baza organizrii i funcionrii consiliilor locale.
n plan mai larg, legea recunoate dreptul cetenilor de a participa la gestionarea intereselor
locale i reglementeaz n paralel dou instituii, una aparinnd democraiei reprezentative i alta
democraiei directe. n esen, implicarea cetenilor n conducerea local se realizeaz prin desemnarea
consilierilor locali (care sunt reprezentaii ale i ai colectivitii-democraie reprezentativ), dar i prin
recunoaterea instituiei referendumului local, care confer posibilitatea alegtorilor s se pronune
direct asupra unor probleme de importan deosebit n concurs cu organul reprezentativ.
Conceptul de conducere colectiv presupune cu necesitate participarea mai multor persoane la
adoptarea unor decizii, n cadrul unui organ colegial, legal constituit 155.
Conducerea colectiv, n cazul n care ea este instituit printr-o dispoziie legal, genereaz
dou consecine practice ce afecteaz legalitatea deciziilor luate de aceste organisme, i anume,
ndeplinirea condiiei cvorumului i a majoritii necesare pentru adoptarea unui act administrativ.
Ori, prin definirea - n art. 23 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 a consiliilor locale ca fiind
autoriti deliberative, ce se aleg n condiiile legii, s-a consacrat principiul conducerii colective n
activitatea consiliilor locale.
n esen, pe lng caracterul deliberativ al consiliului local, se rein i alte trsturi care sunt de
natur s-i confere calitatea de organism de conducere colectiv:
- determinarea componenei consiliilor locale (art.29);
- existena comisiilor de specialitate a consiliilor locale ;
- consacrarea formei de lucru a consiliului local-edin ordinar, extraordinar sau de ndat
(art. 38 alin.1, alin.2 i alin.4);
- instituirea condiiei cvorumului, adic a numrului de consilieri ce trebuie s fie prezeni,
pentru ntrunirea legala a consiliului local (art.40 alin.1);
- reglementarea majoritii necesare pentru adoptarea unei hotrri, respectiv a numrului de
voturi exprimat n favoarea unui proiect de hotrre (art.45).
Regula general este obinerea a jumtate plus unu din voturile consilierilor prezeni i
recunoaterea posibilitii ca, pe cale regulamentar s se determine o alt majoritate dect cea la care
am fcut referire. Ca excepie de la regul, se constituie adoptarea anumitor hotrrii, care se detaeaz
prin importana obiectului reglementrii lor, cu votul a cel puin dou treimi din numrul membrilor
consiliului.
Calificarea consiliului local ca fiind un organ colectiv de conducere, are drept consecin,
practic, recunoaterea faptului c adoptarea unei anumite hotrri ntr-un domeniu ce face obiectul
competenei sale, pentru a produce efecte juridice, trebuie s ndeplineasc condiia cvorumului i a
majoritii necesare.
155

Eugen Popa, Autonomia Local n Romnia, Editura All Beck, Bucureti, 1999, pg.75

52

O alt distincie terminologic operat de Legea administraiei publice locale este aceea ntre
autoritile deliberative i cele executive. Astfel, pe cnd consiliile locale sunt autoriti deliberative 156,
primarii localitilor sunt autoriti executive.
Distincia terminologic utilizat de legiuitor, nu semnific faptul c numai consiliile locale pot
delibera pentru luarea unor decizii i c actul decizional al primarului 157 nu este rezultatul unui proces
psihic i cognitiv n acelai timp.
Prin aceast terminologie s-a dorit s se accentueze caracterul colegial al consiliului local, ct i
particularitile acestuia de a adopta hotrri prin votul membrilor si.
Pe de alt parte, primarul este autoritatea local cu cea mai profund legitimare electoral (n
sensul c este ales pe baza scrutinului uninominal), cu activitate permanent, avnd obligaia de a pune
n execuie nu numai hotrrile consiliului local dar i celelalte acte normative.
n practic s-a pus problema dac, consiliile locale i primarii pot adopta deopotriv acte
normative i individuale?
Dac soluia este relativ simpl n cazul consiliilor locale, ea se prezint ca fiind mai dificil n
cazul primarilor.
n conformitate cu art. 49 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 Hotrrile cu caracter normativ devin
obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotina public, iar cele individuale, de la data
comunicrii.
Autonomia gestionar
Noiunea de gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint autoritile
locale.
Noiunea de gestionare a intereselor colectivitilor pe care le reprezint autoritile locale a fost
utilizat de Cartea european a autonomiei locale, n art. 3 i exprimat n art. 3 alin. 1 din Legea nr.
215/2001: Prin autonomie local se nelege dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei
publice locale, de a soluiona i de a gestiona n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le
reprezint, treburile n condiiile legii.
Termenul de gestiune are urmtoarele semnificaii: desemneaz administrarea unui patrimoniu
sau a unor bunuri aparinnd unei persoane de ctre reprezentantul ei; totalitatea operaiilor efectuate de
un gestionar privind primirea, pstrarea i eliberarea bunurilor materiale sau valorilor bneti dintr-o
societate comercial sau instituie; totalitatea a bunurilor ncredinate unei persoane n vederea pstrrii
i mnuirii lor.
n toate cazurile termenul exprim existena unui patrimoniu sau a unor lucruri care sunt
ncredinate unei persoane.
ns n formularea legal, gestiunea privete interesele locuitorilor unei localitii, dndu-i-se
astfel o alt conotaie dect cea care se desprinde din accepia sa terminologic.
Noiunea juridic de gestiune, a fost analizat de doctrina i practica judiciar atunci cnd s-a
impus clarificarea noiunii de act de gestiune.
Termenul deliberare, este utilizat cu nelesul de'' a chibzui mpreun''. V. BrebanDicionar al limbii romne contemporane, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti,
1980, p.145.
157
Manifestarea de voin a primarului, concretizat n coninutul dispoziiei administrative,
implic rspunderea autorului pentru msura luat.
156

53

Pentru prima oar, distincia dintre actele de gestiune i cele de autoritate a fost realizat n
dreptul francez de fostul vicepreedinte al Consiliului de Stat, E. Laferriera, n scopul stabilirii
competenei judiciare sau a celei administrative de control al legalitii, dup cum actele respective,
erau de gestiune public sau privat.
La noi n ar importana distinciei dintre actele de gestiune i cele administrative, impunea n
cazul primelor atragerea competenei de control a legalitii a instanelor de drept comun, iar n cazul
secundelor, a celor de contencios administrativ.
n opinia profesorului A. Teodorescu actele de gestiune sunt acele acte juridice pe care simplii
particulari le-ar face cu privire la patrimoniul lor propriu, n scopul de a-l conserva, mri sau micora. 158
Paul Negulescu definete actul de gestiune, ca fiind tot o manifestare de voin realizat de un
organ competent, ns el trebuie s creeze unui organism administrativ o situaie juridic cu caracter
patrimonial.
Eugen Popa consider c actele de gestiune nu aparin numai statului ci i unitilor
administrativ teritoriale crora Legea administraiei publice le recunoate personalitatea juridic i deci
i existena unui patrimoniu propriu.159
Este de remarcat c, ntotdeauna termenul de gestiune se refer la patrimoniu sau la anumite
bunuri, el nefiind asociat cu cel de interes, aa cum o face ns Legea nr. 215/2001.
Prin interes, din punct de vedere etimologic, se nelege: preocuparea de a obine ceea ce este
avantajos, necesar, folositor160.
La nivelul colectivitilor locale (comun, ora, municipiu) aceast atitudine activ se traduce
printr-o anumit socializare a intereselor indivizilor ce compun comunitatea n sensul c autoritile
publice urmeaz s promoveze ceea ce este avantajos, necesar i folositor pentru colectivitatea uman
respectiv.
Astfel, prin noiunea de gestionare a intereselor colectivitilor se desemneaz preocuparea
autoritilor administraiei publice locale de a obine ceea ce este avantajos, necesar, folositor, pentru
colectivitile pe care le reprezint.
Se poate observa c, noiunea depete, prin coninutul su, sfera juridicului, dei nglobeaz i
unele noiuni juridice.
Astfel n cadrul noiunii de gestionare a intereselor colectivitii locale, se include i noiunea
de administrare a patrimoniului localitilor i a finanelor locale, fr ns a se reduce la aceasta.
n conformitate cu art.4 alin.1 i alin.2 din Legea nr.215/2001: (1) Autonomia local este
numai administrativ i financiar, fiind exercitat pe baza i n limitele prevzute de lege.
(2) Autonomia local privete organizarea, funcionarea, competenele i atribuiile, precum i
gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparin comunei, oraului sau judeului, dup caz.
158

E. Popa, op. cit., p.86


Idem n acest sens Legea 215/2001 actualizat prevede la art.21 alin (1) Unitatile administrativ-teritoriale sunt
persoane juridice de drept public, cu capacitate juridica deplina si patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte
juridice de drept fiscal, titulare ale codului de inregistrare fiscala si ale conturilor deschise la unitatile teritoriale de
trezorerie, precum si la unitatile bancare. Unitatile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor si
obligatiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care apartin domeniului public si privat in
care acestea sunt parte, precum si din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, in conditiile legii .
159

160

V. Breban, op. cit., p 276.

54

Astfel pe lng noiunea de administrare, noiunea de gestionare a intereselor colectivitilor


locale, cuprinde i o serie de elemente care in de tradiia, comportamentul, modul de via

al

colectivitii respective.
Aici se ncadreaz organizarea vieii culturale, a celei tiinifice, sportive i de agrement,
nfiinarea unor servicii publice care s rspund unor nevoi colective, viaa economic specific,
determinat de structura produciei i a comerului, de zona geografic n care se afl localitatea, etc.
Promovarea interesului local prin activitatea consiliilor comunale, oreneti, municipale i
judeene nu se poate realiza n afara autonomiei finanelor locale.
Autonomia patrimonial
Colectivitile locale (comunele, oraele i judeele), potrivit Legii administraiei publice locale,
sunt persoane juridice i de drept public, calitate n care ele au o capacitate juridic deplin i un
patrimoniu propriu. Acest patrimoniu, distinct de cel al statului, este acordat de legiuitor colectivitii
locale pentru a-i crea, astfel, posibilitatea de participare, n nume propriu, la raporturile juridice civile
dar i s constituie, n acelai timp, baza material necesar rezolvrii treburilor publice de interes local.
Dei prevaleaz

interpretarea juridic noiunea de patrimoniu semnific ntr-o accepiune

special, derivat din latinescul patrimonium un bun motenit de la prini, o avere printeasc.
Termenul de patrimoniu mai este utilizat i pentru a defini totalitatea bunurilor materiale care
aparin unei colectiviti, unui popor, considerate ca o motenire strmoeasc, transmis din generaie
n generaie.
n sens juridic termenul de patrimoniu desemneaz totalitatea sau universalitatea drepturilor i
obligaiilor patrimoniale care aparin unei persoane.
Noiunea juridic de patrimoniu este ntlnit n diferite acte normative. Este suficient s
subliniez numeroasele utilizri ale acestui concept n Decretul nr.31/1954 privind persoanele fizice i
juridice. Astfel printre condiiile de fond sau elementele constitutive ale oricrei persoane juridice,
art.26 lit.e al actului normativ menionat prevede constituirea sau existena unui patrimoniu propriu i
autonom. De asemenea termenul este folosit de legiuitor n acelai act normativ i n textele referitoare
la reorganizarea, dizolvarea i lichidarea persoanelor juridice.
Termenul este cuprins frecvent i n textele unor legi intrate n vigoare dup 1989 cum sunt:
art.2 din Legea 31/1990 privind societile comerciale, art.5 i

art.19-20 din Legea nr.15/1990 privind

reorganizarea unitilor economice de stat ca regii autonome i societi comerciale, art.35 alin. 2 din
Legea nr.18/1991, dar i art.6 Alin. 2 din O.G. nr.26/2000 referitoare la asociaii i fundaii aprobat cu
modificri prin Legea nr.246/2005.
Potrivit Legii 215/2001 cu privire la administraia public local constituie patrimoniul unitii
administrativ teritoriale bunurile mobile i imobile care aparin domeniului public al unitii
administrativ teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter
patrimonial.161

161

Legea administraiei publice locale nr.215/2001 actualizat, art. 119, capitolul XII Bunuri i lucrri publice,
Seciunea 1 Administrarea bunurilor

55

Dispoziiile art.120 al. 2 i ale art. 121 al.2 din Legea administraiei publice prevd, de
asemenea, c att patrimoniului ct i bunurilor mobile i imobile, n funcie de afectarea acestora, le
sunt aplicabile un regim special, caracteristic bunurilor din domeniul public, reglementat prin norme de
drept public, iar pentru cele din domeniul privat, un regim de drept comun, reglementat de dreptul civil.
Legea organic, precizeaz c patrimoniul unitii administrativ- teritoriale este i o totalitate
de drepturi i obligaii cu caracter patrimonial, adic drepturi reale de proprietate asupra bunurilor din
domeniul public i din cel privat, dar i cele accesorii sau dezmembrmintele cum sunt: uzul,
uzufructul, servitutea, superficia i celelalte.
Aici legiuitorul a avut n vedere i drepturile de crean pe care unitatea administrativteritorial, n calitatea sa de persoan juridic, le exercit fa de teri, precum i obligaiile corelative.
Aceste drepturi i obligaii cu caracter patrimonial sunt manifestrile de voin ale persoanei
juridice n raporturile cu persoanele fizice sau juridice, concretizate in acte juridice, cum sunt,
contractele de vnzare-cumprare, nchirierea, concesionarea toate avnd un caracter patrimonial.
Autonomia financiar
O real autonomie local nu poate exista fr asigurarea resurselor financiare necesare
autoritilor, colectivitilor locale ntr-o proporie corespunztoare competenelor i responsabilitilor
care le sunt conferite prin lege.162
Articolul 9 al Cartei europene a autonomiei locale intitulat Resursele financiare ale
autoritilor administraiei publice locale prevede c, n cadrul politicii economice naionale,
autoritile administraiei locale au dreptul la resurse proprii, suficiente de care pot dispune n mod
liber, n exercitarea atribuiilor lor. Resursele financiare ale autoritilor administraiei publice locale
trebuie s fie proporionale cu competenele prevzute de Constituie sau de lege.
Sistemele de prelevare pe care se bazeaz resursele de care dispun autoritile administraiei
publice locale trebuie s fie de natur suficient de diversificat i evolutiv pentru a le permite sa
urmeze practice, pe ct posibil, evoluia real a costurilor exercitrii competenelor acestora.
Se remarc coninutul general, nedeterminat al sintagmei resurse suficiente.
Acest caracter al resurselor trebuie analizat n corelaie cu nevoile impuse de exercitarea
competenelor, de realizare a unor servicii locale. Suficiena resurselor trebuie analizat i n corelaie
cu eficiena utilizrii acestora.163
Protejarea unitilor administrative teritoriale cu o situaie mai grea din punct de vedere
financiar necesit instituirea de prevederi de egalizare financiar sau de msuri echivalente, destinate s
corecteze efectele repartiiei inegale a resurselor poteniale de finanare, precum i a sarcinilor fiscale pe
care le incumb. Asemenea proceduri sau msuri nu trebuie s restrng libertatea de opiune a
autoritilor administraiei publice locale n sfera lor de competen, specific Carta n pct.5 al. Art.9.
Legea privind finanele publice locale (O.U.G. nr. 45/2003) stabilete principiile, cadrul general
i procedurile privind formarea administrarea angajarea utilizarea i controlul resurselor financiare ale
colectivitilor locale i ale instituiilor publice implicate n domeniul finanelor publice locale.
162
163

Emil Blan, Drept financiar, Ediia a IV-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, pg.84
Idem

56

Potrivit legii, resursele financiare locale sunt constituite din impozite, taxe i alte venituri
fiscale, venituri nefiscale, venituri din capital, cote i sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat, cote adiionale la unele venituri ale bugetului de stat i ale bugetelor locale, transferuri cu destinaie
special de la bugetul de stat i venituri cu destinaie special.
Autonomia local permite ca fundamentarea, dimensionarea i repartizarea cheltuielilor publice
locale, pe destinaii i ordonatori de credite s se efectueze n concordan cu atribuiile care revin
autoritilor administraiei publice locale i cu prioritile stabilite de acestea, n vederea funcionrii lor
n interesul comunitii respective.
Principiile legale care stau la baza elaborrii, aprobrii i execuiei bugetelor locale sunt cele
statuate i pentru bugetele centrale cu unele particulariti.
Principiul unicitii nu mai poate fi valabil n condiiile posibilitii fiecrei colectiviti de a
avea un buget propriu. n plus apare recunoscut principiul autonomiei locale care exprim esena
descentralizrii finanelor publice i potrivit cu care ntre bugetele locale nu exist relaii de
subordonare.
Pentru asigurarea echilibrului bugetar cerut de prevederile art.9 pct.5 al Cartei europene a
autonomiei locale, Legea finanelor publice locale prevede posibilitatea ca prin legea bugetului de stat
s se stabileasc sume defalcate din unele venituri ale statului, precum i criterii de repartizare a
acestora pe unitile administrativ-teritoriale.
De asemenea Carta autonomiei locale n art.9, pct.6 prevede consultarea autoritilor locale cu
privire la modalitile de repartizare a resurselor redistribuite. Pentru respectarea acestei cerine O.U.G.
45/2003 a prevzut c repartizarea sumelor defalcate din unele venituri ale statului se realizeaz de ctre
consiliile judeene, dup consultarea primarilor i cu asistena tehnic de specialitate a direciei
generale a finanelor publice i controlului financiar de stat, n funcie de criteriile aprobate 164
Dispoziiile articolului 27 al Legii nr.215/2001 actualizat care prevd c: n scopul
asigurrii autonomiei locale, autoritile administraiei publice locale au dreptul s instituie i s
perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale
comunelor, oraelor i judeelor, n condiiile legii, arat voina puterii politice de a dezvolta i ntri
autonomia financiar a colectivitilor teritoriale locale.
n doctrin s-a conchis c, atta vreme ct, n conformitate cu reglementrile n vigoare,
resursele financiare locale sunt n cea mai mare parte dependente de bugetul de stat, autonomia
administrativ a comunelor, oraelor i judeelor va fi sever limitat i nu va putea da roadele
ateptate''165.
3.5. LIMITELE AUTONOMIEI LOCALE
Recunoaterea valorii teoretice i practice a principiului autonomiei locale i consacrarea sa
legislativ, ca fundament al organizrii i funcionrii administraiei publice locale, pune n faa analizei
tiinifice i problema limitelor autonomiei locale.
n acest context se pune problema dac, caracterul de stat naional unitar conferit statului romn de
Constituie, nu este afectat de recunoaterea n acelai timp a existenei unitilor administrativ
164

Art.29, alin.(3) din O.U.G. nr.45/2003


T. Drganu, Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar, vol. II, Ed. Lumina Lex. Bucureti, 1998,
p. 343.
165

57

teritoriale este evident c cele dou noiuni nu se exclud tocmai datorit naturii juridice a unitilor
administrativ teritoriale, de a fi decupaje geografice ale teritoriului unui stat unitar realizate cu scopul
unei mai bune administrri a intereselor cet enilor care l compun. Astfel caracterul de stat naional
unitar se menine n cazul statului romn, fiind recunoscute un singur tip de organe centrale, o singur
Constituie, un singur sistem de drept iar cetenilor o singur cetenie.
O alt distincie terminologic este aceea ntre actele de guvernmnt i actele administrative,
ce se impune a fi lmurit cu att mai mult cu ct, n limbajul politic se manifest formulri de
genulguvernare local, autoguvernare local.
Legislaia noastr nu cunoate distincia dintre actele de guvernmnt i cele administrative,
utilizndu-se un limbaj juridic comun pentru actele juridice de putere emise de autoritile
administrative ele fiind definite prin noiunea de acte administrative. Noiunea de acte de guvernmnt a
fost ns consacrat de legislaia romn anterioar, respectiv de Legea referitoare la Curtea Suprem de
Justiie din 1912 i de legea Contenciosului administrativ din 1925 i viza acele acte administrative
emise n scopul satisfacerii unui interes general: ordinea i securitatea statului, actele de comandament
militar, executarea i interpretarea tratatelor.
Utilizarea limbajului politic artat anterior, este determinat i de ncercarea de a introduce n
limbajul curent noiuni juridice ce reflect realiti consacrate de sistemul de drept anglo-saxon, unde
sinonimul autonomiei locale apare sub forma de self-gouvernament.
Abandonarea acestui limbaj n afara politicului a terminologiei autoguvernare local, ar putea
acredita ideea c autoritile administraiei publice locale pot lua msuri ce aparin sferei de competen
a Guvernului, situaie ce apare ca ilegal din punct de vedere juridic.
Avnd n vedere caracterizarea statului romn, realizat prin art.1 din Constituie, ca fiind stat
naional unitar Legea administraiei publice locale, prin art.2 alin. (2), stabilete limitele autonomiei
locale: Aplicarea principiilor prevzute la alin. (1) nu poate aduce atingere caracterului de stat
naional, unitar si indivizibil al Romniei. Prin aceast formulare conform cu Constituia de altfel, se
reafirm c aplicarea principiilor de organizare i funcionare a administraiei publice locale, nu poate
permite separatismul politic sau etnic.Este de remarcat c terminologia utilizat de legiuitorul organic
este conform cu legislaia european care afirm c autonomia local este un principiu de organizare a
administraiei publice locale, ce funcioneaz ntr-un stat unitar.166
Principiul autonomiei locale aa cum a fost consacrat de legea organic, este strin de orice
abordare a sa din perspectiv etnic, ntruct legislaiile europene care l-au inspirat, utilizeaz noiunea
de interes local, comunitate local i nu pe cele de comunitate etnic.
Principalul mecanism prin care se realizeaz armonizarea intereselor naionale cu cele locale,
este reprezentat de aplicarea cu strictee a principiului legalitii n activitatea administraiei locale.
Consacrarea instituiei prefectului a urmrit acest obiectiv: asigurarea respectrii legalitii i realizarea
intereselor naionale la nivel local.
O alt limit a autonomiei locale este legat de perspectiva definirii acesteia. Atunci cnd Legea
215/2001 definete coninutul autonomiei locale, acest concept este legat de comunitatea local,
respectiv de colectivitatea uman organizat la nivel comunal i orenesc. De aceea autoritile
166

Eugen Popa, Autonomia local n Romnia, op. cit, pg.101

58

reprezentative, prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, sunt consiliile locale i
primarii precum si de consiliile judeene si preedinii acestora acestea funcionnd ca autoriti ale
administraiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.
Respectarea drepturilor i libertilor cetenilor prevzute n Legea fundamental a Romniei
este o alt limitare a aplicrii principiului autonomiei locale.

CONCLUZII
1. Principiile ce fundamenteaz organizarea i funcionarea administraiei publice n Romnia
sunt autonomia local, descentralizarea, deconcentrarea serviciilor publice, eligilibilitii autoritilor
administraiei publice locale, legalitii i consultrii cetenilor. Ele i au izvorul n Constituia
Romniei i n Legea nr.215/2001.
2. Aplicarea principiilor constituionale ce fundamenteaz organizarea i funcionarea
administraiei publice locale, a determinat modificri profunde la nivel administrativ-teritorial n ceea
ce privete autoritile care particip la realizarea activitii executive i funciile acestora.
n funcie de natura juridic, felul competenei, nivelul de organizare i interesul pe care l
promoveaz, ntre aceste structuri administrative se stabilesc raporturi juridice specifice.
Structurile administrative organizate sunt:
-autoritile administraiei publice locale;
-serviciile publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti centrale organizate la nivel
teritorial;
-autoritile administrative autonome centrale care au organizate structuri teritoriale;
-serviciile publice autonome de interes local, organizate sub forma regiilor autonome i a
societilor comerciale;
-serviciile publice locale girate de ali ageni(persoane fizice i juridice cu capital de stat, mixt
sau particular), ca urmare a concesionrii lor.
3. Legiuitorul romn utilizeaz ca tehnici ale diminurii concentrrii puterii att
descentralizarea ct i desconcentrarea. La rndul ei descentralizarea se realizeaz pe de o parte, pe baze
administrativ-teritoriale, iar pe de alt parte, ea se nfptuiete i prin intermediul autonomizrii
serviciului public.
Descentralizarea realizat pe baze teritoriale presupune recunoaterea personalitii juridice a
unitilor administraiv-teritoriale, alocarea unui patrimoniu i existena unor organe de conducere cu
caracter reprezentativ, care s permit colectivitilor locale organizarea, funcionarea i gestionarea
autonom a propriilor interese.
Descentralizarea pe baza autonomizrii serviciului public(pe servicii), const din desprinderea
unui serviciu public din competena local sau central i recunoaterea personalitii juridice, a unui
patrimoniu i a propriilor organe de conducere. Este cazul serviciilor publice organizate ca regii
autonome sau societi comerciale.

59

O alt categorie de servicii publice este aceea a serviciilor aparinnd localitilor, ele fcnd
parte din structura organizatoric a a primriilor. Avem n vedere serviciile de autoritate tutelar, stare
civil, gospodrie comunal etc.
Legiuitorul romn menine la nivel local i relaia de desconcentrare, n sensul c atribuiile
ministerelor sunt exercitate n plan local de serviciile exterioare ale acestora.
ntre serviciile exterioare i ministerele de care aparin, exist o relaie de desconcentrare,
caracterizat prin subordonarea acestor servicii fa de conducerea central.
4. Conceptul de autonomie local, astfel cum se contureaz el n Legea nr.215/2001, cuprinde
din punct de vedere structural trei elemente:organizatoric, funcional i gestionar.
Organizatoric, autonomia local se manifest prin alegerea autoritilor administraiei publice
locale de ctre populaia cu drept de vot care domiciliaz n unitatea administrativ-teritorial, prin
posibilitatea recunoscut consiliilor locale de a adopta statutul localitii, organigramele i numrul de
personal, a organizrii serviciilor publice locale i a nfiinrii unor persoane juridice de drept public.
Funcional, autonomia local presupune determinarea atribuiilor autoritilor locale, prin
consacrarea plenitudinii de competen n soluionarea problemelor de interes local i exclude ingerina
altor autoriti.
Gestionar, autonomia local vizeaz competena autoritilor locale ce decurge din calitatea de
persoane juridice a unitilor administrativ-teritoriale, care administreaz propriul patrimoniu prin
intermediul organelor reprezentative.

Elementul central al autonomiei gestionare este autonomia

financiar.
5. Consacrarea descentralizrii administrativ-teritoriale, prin recunoaterea caracterului
autonom al colectivitilor locale din punct de vedere organizatoric, funcional i gestionar, pune
problema raporturilor dintre autoritile autonome locale i cele centrale.
Aceste raporturi au fost calificate ca fiind de tutel, coninutul conceptului fiind diferit n
funcie de evoluia istoric.

60

61