Relatia dintre puterea legislativa si

puterea executiva in constitutia

Romaniei
Sistemul institutional romanesc reprezinta ansamblul relatiilor dintre diferitele
puteri si autoritati ale statului. In functie de atributiile ce revin fiecarei autoritati publice
pot fi distinse autoritatea deliberativa (indeplinind in principal functia legislativa),
autoritatea prezidentiala (indeplinind functia de mediere intre puterile statului, stat si
societate, etc), si autoritatea guvernamentala (avand ca functie principala asigurarea
infaptuirii politicii interne si externe a tarii si exercitarea conducerii generale a
administratiei publice).
Conform Constitutiei, institutia parlamentara este plasata in varful ierarhiei
politice din Romania: Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman
si unica autoritate legiuitoare a tarii. 1Nu intotdeauna insa raportul dintre Parlament si
Guvern este un raport intre puterea legislativa si cea executiva, deoarece in anumite
conditii, Parlamentul deleaga functia legislativa catre Guvern.
In raport cu activitatea guvernamentala, Parlamentul isi manifesta atributii de
control si delimitare, desi intre cele doua puteri parteneriatul este mai degraba regula,
acordul intre actul de decizie guvernamental si sprijinul majoritatii parlamentare fiind
destul de des. Controlul parlamentar, urmareste realizarea separatiei puterilor in stat si
limitarea abuzurilor in actul de guvernare, conditie esentiala pentru existenta unui stat
democratic.
In Romania, controlul parlamentar asupra executivului este inca unul cu deficit, pe de o
parte datorita lacunelor din cadrul legislativ in baza caruia se desfasoara controlul
parlamentar, iar pe de alta parte datorita scurtei experiente democratice si lipsei unei
culturi politice democratice.
Dimensiunea de informare a controlului parlamentar
In practica parlamentara romaneasca, cele mai uzitate mijloace de control
parlamentar sunt intrebarile si interpelarile. Intre acestea se pot identifica o serie de
diferente, in special in ceea ce priveste procedura si continutul. Definitia juridica a celor
1

Constitutia Romaniei

doua mecanisme de control parlamentar indica, de la bun inceput, gradul superior de

importanta si abstractizare al interpelarilor, intre care o semnificatie aparte o au cele
adresate primului-ministru:
"Interpelarea consta intr-o cerere adresata Guvernului de un grup parlamentar, de
unul sau mai multi deputati, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in
probleme importante ale activitatii sale interne sau externe." 2
"Intrebarea consta intr-o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat,
daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice
inteleg sa comunice Camerei informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor
sau de comisiile permanente ori daca Guvernul are intentia de a lua o hotarare intr-o
problema determinata3." Cu alte cuvinte, intrebarile se refera la chestiuni punctuale,
concrete, la actiuni particulare ale cabinetului, in vreme ce interpelarile urmaresc
informarea cu privire la strategia Guvernului intr-un anumit domeniu, la politicile pe care
acesta intentioneaza sa le aplice.
De-a lungul legislaturilor scurse pana in prezent Regulamentele celor doua
Camere au suferit modificari, insa procedura intrebarilor si interpelarilor a ramas in
principiu aceeasi. Acestora li se rezerva un interval intr-o singura zi a saptamanii, de
regula luni. Formal, intrebarile sunt de doua tipuri: scrise si orale, in vreme ce
interpelarile trebuie depuse obligatoriu in scris si anuntate in plenul Camerei in sedinta
consacrata depunerii de interpelari. Daca intrebarile scrise pot fi depuse in fiecare
saptamana, cele orale, la fel ca si interpelarile se depun o data la doua saptamani. Potrivit
Regulamentului, saptamanile in care se depun si se anunta in plen interpelarile alterneaza
cu cele in care se primesc raspunsurile. Intervalul de minim doua saptamani (care in
practica se prelungeste) scurs intre depunerea unei interpelari si primirea raspunsului este
suficient de mare pentru ca subiectul adus in discutie sa "expire" din punct de vedere
politic, sa-si piarda actualitatea sau sa nu mai prezinte interes.
De drept, interpelarile sunt menite a genera si o scurta dezbatere pe problemele
aduse in discutie de parlamentari. Astfel, in saptamana in care se primesc raspunsurile,
parlamentarii care au depus interpelari le dezvolta in maximum trei minute inainte de a se
2

art. 162 al Regulamentului Camerei Deputatilor

art. 154 al Regulamentului Camerei Deputatilor

da cuvantul oficialului interpelat pentru prezentarea raspunsului. Daca acesta este

considerat inadecvat sau daca parlamentarul nu este multumit de raspunsul primit, el
poate interveni cu puncte de vedere suplimentare si are dreptul de a comenta raspunsul.
In cazul interpelarilor adresate premierului, expunerii fiecareia ii sunt alocate 2 minute,
premierul (sau, de cele mai multe ori, un reprezentant al sau) are la dispozitiei 3 minute
pentru a raspunde. Urmeaza posibilitatea unui drept la replica de inca 2 minute, de
ambele parti, ultimul cuvant avandu-l premierul. Un calcul sumar indica faptul ca timpul
de comentare alocat parlamentarilor este mai mic decat cel revenind reprezentantilor
Guvernului.
Una dintre problemele esentiale legate de procedura interpelarilor si intrebarilor,
care a suscitat dezbateri aprinse si cu ocazia revizuirii Constitutiei, se refera la primirea
raspunsurilor. Obligativitatea ministrilor de a veni la tribuna Parlamentului si de a
raspunde direct si personal interpelarilor pe care le primesc ar putea reprezenta un factor
important in realizarea unui control parlamentar mai eficient asupra Guvernului si s-ar
incadra, de fapt, in sfera raspunderii politice a executivului in fata forului legislativ.
Practica a aratat cat de mare este riscul ca niste instrumente parlamentare consacrate in
democratiile consolidate si care ar putea influenta activitatea Guvernului (cum sunt
interpelarile si intrebarile) sa cada in derizoriu. Absenta ministrilor care prefera sa-si
delege secretarii de stat sau chiar consilierii pentru a raspunde parlamentarilor impiedica,
de fapt, exercitarea controlului parlamentar asupra Guvernului. Raspunderea politica
apartine titularilor diferitelor portofolii, iar delegarea atributiilor catre executanti, catre
functionari cu putere de decizie limitata este ilegitima politic, insemnand, de fapt,
eludarea controlului parlamentar. Textul de lege destul de ambiguu permite ministrilor sa
nu vina personal la tribuna Parlamentului, ceea ce face ca performanta forului legislativ
in exercitarea functiei de control asupra executivului sa aiba de suferit. Cu alte cuvinte,
aceasta ar depinde de "dispozitia" si de vointa politica a guvernantilor de a se lasa
"controlati" si de a raspunde la solicitarile parlamentarilor

n activitatea de guvernare legislativul si executivul au un rol hotartor. Participarea lor la

actul guvernarii este complexa si nuantata nct uneori este dificil de identificat ct
reprezinta n guvernare interventia legislativului si ct cea a executivului.
Se afirma tot mai des si mai ferm ca organele executive sunt singurele n masura
sa elaboreze politica si sa o puna n aplicare. Rolul organelor executive, se spune, este de
a lua decizii, de a realiza programe, de a angaja si realiza negocieri, de a recompensa pe
cei devotati, de a sanctiona ncalcarile, de a reglementa afacerile si problemele curente,
ceea ce nu poate face o adunare parlamentara.
Se considera ca organele executive sunt perfect narmate pentru aceasta misiune.
Din punct de vedere tehnic ele dispun de oameni de decizie, ierarhizati. Din punct de
vedere politic membrii executivului (a se vedea situatia primului-ministru) sunt
conducatori, lideri ai partidului majoritar, n fine, din punct de vedere institutional
executivul dispune de mijloace administrative, financiare si de o forta publica ce este
indispensabila executarii legilor.
Interventia legislativului n activitatea executivului se realizeaza prin mai multe
cai:
Adoptarea legilor. Puterea legislativa este cea care stabileste normele juridice
(legile) pe care puterea executiva trebuie sa le aduca la ndeplinire, sa le execute.
Aprobarea programul executivului. Orice guvern si formuleaza un program de
guvernare. Acest program este aprobat de parlament, aprobarea fiind si un vot de
ncredere n guvern. De regula, neaprobarea programului conduce la demisia guvernului.
Aprobarea delegarii legislative. n anumite situatii si conditii guvernul poate fi
abilitat sa emita norme juridice n domenii rezervate legii. Trebuie observat ca numai
parlamentul da o asemenea delegare, stabilind cu acest prilej domeniul si durata delegarii,
precum si modul n care va controla exercitarea delegatiei de catre guvern (a se vedea si
art. 115 din Constitutia Romniei privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante).
Controlul activitatii guvernului. Este una din cele mai importante functii ale
parlamentului. Desi aceasta functie pierde mult din importanta daca guvernul dispune n
adunari de o majoritate fidela, ea ramne o functie nu numai teoretica, ci si practica. Dar
existenta parlamentului si dreptului sau de control, explicit prevazut n constitutii,

constituie un avertisment permanent pentru executiv si un garant contra eventualelor

abuzuri..
Interventia executivului n activitatea legislativului. Relatiile dintre cele doua
puteri, legislativa si executiva implica si interventii ale executivului, care se exprima
ndeosebi cu prilejul initiativei legislative, al promulgarii legilor si al referendumului.
Cu prilejul initiativei legislative. Importanta initiativei legislative n guvernare a
fost explicata deja. Se constata ca, n toate sistemele constitutionale, printre subiectele
dreptului de initiativa legislativa se numara si guvernul. Dar, si acest lucru este revelator
aici, guvernul si exercita cu prisosinta dreptul de initiativa legislativa.
Cu prilejul promulgarii legilor. Promulgarea legii, etapa finala n procesul
complex de elaborare a acesteia, a apartinut si apartine de regula executivului, prin seful
acestuia. Promulgarea legii nu este o simpla semnare a legii. Desi de regula este
obligatorie, n unele sisteme constitutionale promulgarea presupune posibilitatea pentru
seful statului de a cere, n cazuri ntemeiate, reexaminarea legii de catre Parlament.
Uneori seful statului are drept de veto, putnd practic bloca o lege.
Cu prilejul referendumului. n multe sisteme constitutionale organizarea
referendumului este n sarcina executivului si el poate privi chiar adoptarea unor legi.
Compatibilitatea functiei parlamentare si functiei executive. Practica
constitutionala a statelor evidentiaza cel putin trei solutii distincte. Sunt sisteme
constitutionale n care exercitiul unei functii ministeriale este considerat ca incompatibil
cu exercitiul unui mandat n parlament.
Un al doilea sistem practicat cauta sa valorifice ct mai mult echilibrul si
colaborarea puterilor permitnd cumularea celor doua functii (mandate).
Exista un al treilea sistem, de mijloc, n tarile n care ministrii nu sunt obligati sa
fie si parlamentari.
n Romnia, potrivit Constitutiei, functia de membru al guvernului este
compatibila cu cea de parlamentar.
Cresterea rolului executivului. Cauze si consecinte
Exista tendinta constanta de crestere a rolului executivului, tendinta evidenta n
sistemele pluraliste de guvernamnt.

Aceasta tendinta nu este ntmplatoare si nici pur subiectiva. Ea si gaseste

explicatia si justificarea n rolul hotartor al partidelor politice n crearea celor mai
importante institutii statale. Asa vazute lucrurile vom observa ca la putere este adus acel
guvern care sa nfaptuiasca platforma electorala a partidului nvingator n alegeri, desigur
mpreuna cu majoritatea din corpurile legiuitoare. De aici tendinta de a da guvernului
misiunea, dar posibilitatea luarii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin
masurile executive, corpurilor legiuitoare rezervndu-li-se rolul de organisme de reflectie
si de control al actiunilor guvernului. Aceasta fundamentare teoretica si practica face ca
guvernul, considerat subordonat parlamentului fiindca nu rezulta direct din alegeri, sa fie
n realitate elementul motor si dinamic al ntregului sistem politic" (Pierre Pactet). n
relatia legislativ-executiv guvernului nu i se mai rezerva deci un rol secundar, ci deseori
un rol primordial.
Daca privim executivul n complexitatea lui, vom observa ca tendinta de crestere
a rolului sau este practic institutionalizata. Astfel, n unele sisteme constitutionale, seful
de stat este ales prin vot universal, el primind mputernicirile sale direct de la popor
(SUA, Franta, Romnia).
Cresterea rolului executivului se exprima si prin trecerea n sarcina sa a unor
atributii legislative, lucru evident mai ales prin legislatia delegata (Franta, Romnia), n
fine, importanta crescnda a sectoarelor afaceri straine, aparare, economie, sectoare n
care parlamentele pot face putine lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului.
Teoria separatiei puterilor este o teorie celebra, de larga audienta si frecvent
invocata. Cunoasterea acestei teorii inlesneste explicarea sistemelor constitutionale
contemporane. Aparuta in secolul Luminilor, alaturi de alte teorii la fel de tulburatoare si
de penetrante, ea a fost indreptata impotriva obscurantismului feudal si a inchistarii
medievale, impotriva abuzurilor de putere. Teoria separatiei puterilor a fost o reactie
impotriva monarhiei absolute de drept divin, forma de guvernamant in care regele
concentra in mainile sale putere suprema, considerandu-se ca o personificare a statului de
unde si celebra formula a regelui Ludovic al XIV-lea statul sunt eu .
Teoria separatiei puterilor a avut un rol aparte, decisiv in promovarea sistemului
reprezentativ, adica in valorificarea democratica a relatiei dintre detinatorul suveran al
puterii (poporul, natiunea) si organizarea statala a puterii politice, in cautarea, in chiar

organizarea statala si functionarea puterii, a garantiilor exercitarii drepturilor omului si

ale cetatenilor. Este o teorie care a stat la baza elaborarii constitutiilor, afirmatiile din
Declaratia drepturilor omului si cetateanului (1789, Franta), stand marturie in acest sens.
Astfel potrivit declaratiei mentionate, o societate in care garantia drepturilor nu este
asigurata si nici separatia puterilor nu este determinata, nu are o constitutie.
Enuntata de catre John Loke (Trate de governement civil, 1690), teoria
separatiei puterilor in stat este defintivata si explicata pe larg de catre Montesqueu in
celebra lucrare Despre spiritul legilor.
Specificul Constitutiei Romaniei
In Romania organizarea statala a exercitiului suveranitatii nationale este
reglementata clar prin articolul 2 din Constitutie. Detinatorul puterii suverane este
poporul roman si el exercita aceasta putere prin organele reprezentative si prin
referendum. Din analiza articolului doi din Constitutie rezulta mai multe constatari.
Astfel organelor reprezentative li se incredinteaza doar exercitiul puterii, deci anumite
imputerniciri si nu puterea ca atare. Nu este vorba de delegarea puterii ci de delegarea
unor functii ale puterii. Titularul puterii este si ramane numai poporul roman, de aici
rezultand importante consecinte juridice, inclusiv cele referitoare la responsabilitatea
autoritatilor publice in fata acestuia. Este explicatia stiintifica a aliniatului 2 al articolului
2 in sensul caruia nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume
propriu. Se poate pune problema de a sti daca in Constitutia Romaniei isi gaseste
exprimarea clasicul principiu al separarii puterilor in stat. Acest principiu a fost puternic
afirmat in Revolutia romana din 1989. Raspunsul corect poate fi formulat numai prin
interpretarea sistematica si logica a prevederilor constitutionale. Aceste prevederi
utilizeaza termenii de: puteri si autoritati dar nu si pe cel de separatie. Evitandu-se
termenul de separatie care poate evoca ruperea puterilor, separarea lor rigida, dandu-se
termenului puteri semnificatii corecte din punct de vedere stiintific, doctrina juridica
actuala si desigur Constitutia valorifica echilibrul puterilor. Examinand dispozitiile
Constitutiei Romaniei putem constata ca ea consacra echilibrul puterilor in stat in
continutul si semnificatia sa stiintifica si desigur moderna. Mai multe argumente sunt
convingatoare si pertinente:

a) Cele trei puteri clasice se regasesc exprimate in Constitutie: legislativul in

normele privitoare la Parlament (art. 58 si urm.); executivul in normele privitoare
la presedintele Romaniei si Guvern (art. 80 si urm.); justitia in normele cu privire
la autoritatea judecatoreasca (art. 123 si urm.).
b) Ordinea reglementarii puterilor in Constitutie este ordinea clasica fireasca.
Constitutia da exprimarea juridica relatiilor si activitatilor politice statale in
succesiunea lor fireasca.
c) Avand in vedere legitimitatea imputernicirilor Parlamentului, compozitia sa
numeroasa si larg reprezentativa, Constitutia asigura acestuia o anumita
preeminenta in raport cu celelalte autoritati statale. Astfel Parlamentul este
singura autoritate legiuitoare a tarii (art. 58), el are functii de formare, alegere,
numire, investire a altor autoritati statale si desigur a altor functii de control. Chiar
si structura bicamerala a Parlamentului exprima echilibrul in executarea puterii
legislative. De altfel acesta este si singurul argument solid al bicameralismului
Parlamentului fata de faptul ca Romania este un stat national unitar.
d) Raporturile constitutionale dintre autoritatile publice se caracterizeaza prin
implicari reciproce ale unora in sfera de activitate ale celorlalte, implicari ce
semnifica echilibbrul prin colaborare si control.
Raporturile Parlament-Executiv, in reglementarea constitutionala, pot fi
examinate prin implicarea legislativului in activitatea sefului de stat si a guvernului.
Astfel Parlamentul primeste juramantul Presedintelui (art.82); poate prelungi mandatul
acestuia in caz de razboi sau catastrofa (art. 83); poate hotari punerea sub acuzare a
sefului de stat pentru inalta tradare (art. 84); asculta mesajele sefului de stat (art. 89);
ratifica tratatele internationale in conditiile art. 91; aproba declararea de catre seful de stat
a mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate (art. 92); incuviinteaza instituirea
starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 93); poate suspenda din functie Presedintele
Romaniei in cazul savarsirii unor fapte grave prin care acesta a incalcat prevederile
Constitutiei (art. 95); stabileste indemnizatia si celelalte drepturi ale Presedintelui
Romaniei (art. 100).

n ceea ce priveste raporturile cu Guvernul vom mentiona indeosebi ca

Parlamentul: acorda votul de incredere asupra programului si a intregii liste a Guvernului
(investitura, art. 102);retrage increderea acordata (art.109 si art.112); poate cere
informatii si documente (art. 110); prin deputati si senatori se pot pune intrebari si adresa
interpelari (art. 111); apreciaza asupra raspunderii politice a Guvernului, poate cere
urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru fapte savarsite in exercitiul functiei lor;
stabileste prin lege cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului
(art 108); abiliteaza Guvernul pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectil
legilor organice (delegarea legislativa, art. 114).
Compatibilitatea calitatii parlamentare cu cea de membru al Guvernului este si ea
un aspect al implicarii reciproce. Bineinteles ca si executivul se implica in activitatea
legislativului. Astfel Presedintele Romaniei: promulga legile, putand cere, o singura data
reexaminarea legii (art. 67); poate dizolva parlamentul in conditiile art. 89. Cat priveste
Guvernul acesta: are initiativa legislativa (art. 73); poate solicita adoptarea, cu procedura
de urgenta, a proiectelor sau propunerilor legislative (art 74); isi poate angaja raspunderea
in fata Parlamentului asupra unui program, decaratii de politica generala, sau proiect de
lege (art. 113) acestea considerandu-se aprobate daca guvernul nu este demis; poate fi
abilitat sa emita ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice (art. 114).