REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr.

2(5)/2000

Cristina Mora, Liviu Radu

MANAGEMENTUL PRIN OBIECTIVE

Abstract
The paper discusses the management by objectives (MBO) in Public Administration from the
management systems perspective. It starts with an important distinction for the discussion: that between
public and private management, the analysis of the management systems oriented inputs (financial
management), oriented process and oriented output (MBO); the explanation of the MBOs structure, its
advantages but also the conditions it requested to be fully functional.

Administraia public din Romnia se confrunt de 10 ani cu un proces de

reform. De la un tip de conducere autoritar i centralizat, administraia se ndreapt spre
un model european. Descentralizare, deconcentrare, transparen sunt principiile ce se
voiesc a fi urmate. De la o conducere, se ncearc o trecere spre un management.
Diferena nu const doar n nlocuirea unui termen lingvistic cu un neologism de
provenien anglofil. Este vorba de o schimbare de structur, de profunzime.
Managementul tiinific al lui H. Fayol a evoluat pe parcursul unui secol pn a ajuns o
tiin dezvoltat. Managementul presupune metode, tehnici i instrumente (n planul
practic) i teorii, concepte (n planul teoretic).
Prima idee exprimat de prinii managementului a fost c nu este nevoie de
oameni speciali, oameni supradotai. Nu este, de asemenea, nevoie numai de oameni care
s-i pun la lucru pe subordonaii lor. Astfel de idei, ale salvatorului naiunii sau ale
unei metode a biciului nu au ce caut ntr-o discuie despre management.
Managementul este o tiin i trebuie s observam c n Romnia mai este de
parcurs un drum lung pn la aplicarea ei. Reforma administraiei trebuie s aib n
vedere tocmai trecerea spre un management public.

26

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Management public
Existena termenului de management public i mai ales alturarea cuvntului
public lng cel de management sugereaz o specificitate. Aceasta este concepia pe care
se bazeaz lucrarea de fa: managementul public este acel management practicat la
nivelul administraiei publice, deosebit de ceea ce economitii numesc management.
Pentru a-i legitima propriul domeniu de interes analitii managementului public
ncep prin enumerarea similaritilor ntre managementul public i managementul privat,
insistnd apoi asupra diferenelor marcante ntre cele dou domenii1. Asemnrile se pot
regsi la nivelul funciilor generale ale managementului aa cum au fost ele specificate de
Gullick: planificare, organizare, crearea staff-ului, conducere, coordonare, raportare,
elaborarea bugetului. Aceste funcii se vor regsi att n domeniul public ct i n cel
privat, fr nici o deosebire, iar un manager public ct i unul privat vor face tot ce le st
n putin pentru a integra toate funciile, un lucru absolut necesar reuitei.
Funciile managementului general pot fi clasificate n funcii strategice,
operaionale i legate de mediul extern. Funciile strategice sunt identice n cazul unui
manager privat i a unui manager public aflat la un ealon superior: stabilirea obiectivelor
i prioritilor organizaiei, conceperea planurilor de atingere a acestor obiective2, etc.
Funciile operaionale - organizarea i construirea echipei, coordonarea personalului sunt
apanajul managementului resurselor umane iar n ambele situaii se recunoate faptul c
anagajatul constituie o resurs valoroas ceea ce intr automat n atenia managerului.
Relaia managerului cu mediul extern reprezint atribuiile managerului n exteriorul
organizaiei, medierea relaiilor cu organizaiile externe.
Diferenele ntre managementul public i cel privat provin din diferenele care
exist ntre cele dou medii. Finalitatea ntreprinderii private este introvertit (ea gsete
n ea nsi raionalitatea proprie de a exista) n timp ce organizaia public este
constituit pentru satisfacerea unor interese care o depesc: finalitatea ei este
extrovertit. Astfel o ntreprindere privat are un scop clar: cutarea i maximizarea
profitului iar administraia public are misiunea de a urmri realizarea interesului

1
2

J. Shafritz, A. Hyde - Classics of Public Administration, pag. 383

Jean Francois Auby - Management public - Introduction Generale, Sirey, Paris, 1994

27

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

general3. Acest interes general se ntinde dincolo de concepte ce intereseaz domeniul
privat, cum ar fi eficiena i eficacitatea. Obiectivele principale ale organizaiilor publice
sunt satisfacerea nevoilor publicului general, ale clienilor. Dar de multe ori aceste
scopuri poteniale intr n conflict iar leaderii politici prefer acele scopuri care nu
ofenseaz n mod direct pe nimeni. Managementul public poate fi folosit pentru atingerea
unui scop dar nu si pentru a alege scopuri noncontradictorii deoarece n sectorul public
exist mult mai multe posibiliti.
n timp ce firmele private i stabilesc obiectivele i cile ce trebuie urmate fr
ingerine din exterior organizaia public are o capacitate de aciune redus datorit
interdependenei actiunilor lor, a dependenei de puterea politic i supunerea fa de
legislaie. n plus organizaiile publice acioneaz de multe ori sub presiunea publicului i
ntotdeauna n vzul acestuia. Astfel ea este privat de o flexibilitate necesar interzicnd
posibiltile de reorganizare i reorientare n funcie de dificultile ntlnite. Pentru
administraia public primul criteriu de organizare nu este cel de eficien economic ci
cel de conformitate politic.
Mediul organizaiei private - sistemul economiei de pia - oblig modernizri,
reorganizri permanente ea fiind reglat de ctre clienii si care i determin rezultatele.
Organizatia public este sustras disciplinei pieei fiind dotat cu privilegii care i permit
s elimine eventuala presiune a concurenei.
Aceste diferene ale mediului antreneaz diferene ntre cele dou tipuri de
management. Vom aminti cteva din diferenele enumerate de John T. Dunlop4:
1. Perspectiva temporal: guvernele au un timp scurt i determinat de calendarul politic
i de necesitile politice, n timp ce managerii privai au o perspectiv de timp mult
mai mare orientat spre dezvoltarea pieei, inovaii tehnologice, investiii, etc.
2. Durata funciei: poziiile alese prin vot au o durat determinat de legea fiecrei ri
dar managerii din rangurile urmtoare sunt la cheremul unui lider politic i au durata
serviciului n organizaie mult mai scurt dect superiorii lor. n acest timp managerii
privai cu funcii similare i pstreaz mai mult timp funcia.

3
4

C. Hintea Management public, vol II, pag. 47

J. Shafritz, A. Hyde op. cit., pag 390

28

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

3. Echitate i eficien: n timp ce managementul privat pune accent pe eficien i
competitivitate managementul public pune un mare accent pe realizarea echilibrului
ntre diferite componente organizaionale.
4. Impactul legislativ i judiciar: domeniul public cunoate mult mai multe regularizri
ale domeniului su de activitate dect domeniul privat, avnd o libertate de aciune
mult mai sczut. Cercetri i anchete judiciare sunt frecvente n domeniul privat dar
aproape inexistente n cel public.
5. Procese publice i procese private. Un manager public se afl n vizorul publicului i
sub ochiul atent al presei, spre deosebire de un manager privat a cror activiti sunt
eventual verificate de ctre acionari.
Toate aceste diferene sunt modul n care organizaiile private au un avantaj la
capitolul eficien i eficacitate n faa organizaiilor publice. Iar aceste diferene izvorsc
din natura diferit a mediilor n care funcioneaz; ele nu pot fi schimbate sau corectate
deoarece ele fac parte din natura organizaiilor publice. Acest lucru sugereaz c
managementul public funcioneaz ntr-un mediu mult mai ostil.
Managementul public nu nseamn o simpl conducere a unor organizaii, agenii
sau departamente. Managementul public nseamn planificare, organizare, control toate
fcute cu scopul de a introduce o ct mai mare eficien i eficacitate n domeniul public.
Acest lucru se realizeaz prin importul de teorii, metode i tehnici din managementul
privat.
Dei multe din ncercrile de a introduce tehnici manageriale de pia n domeniul
public au euat, exist totui i reuite.
Managementul care va fi tratat n aceast lucrare este managementul prin
obiective. Diferitele denumiri prin care este cunoscut (management axat pe rezultate,
sisteme de msurare a performanei, conducere participativ prin obiective etc.) au n
centrul lor aceleai principii de baz: strategie, decizie, eficien, eficacitate, performan,
rezultate, obiective, scopuri.
Obiective, scopuri.
Obiectivele sau scopurile ultime ale organizaiei sunt punctele centrale ale
managementului public. O organizaie privat are ca si scop profitul (simplificarea nu
este forat), pe cnd o organizaie public are mai multe scopuri i toate i sunt

29

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

exterioare, sunt ndreptate spre clienii si. Teoriile manageriale neo-clasice au insistat pe
introducerea i a unor altor tipuri de obiective dect cele bazate pe profit, insistnd asupra
impactului organizaiei asupra colectivitilor locale.
Rezultate, output-uri, iesiri si impacte.
Rezultatele sau ieirile sunt produsele imediate ale unei organizaii. Ele sunt
diferite de impact, care este un efect ultim al activitilor organizaiei. Acest efect ultim
trebuie s fie scopul principal al oricrei organizaii. Problema este c, de obicei, o
organizaie nu poate studia i analiza aceste impacte deoarece ele pot fi foarte ndeprtate
n timp sau extrem de subtile, astfel c ea se va concentra asupra studierii rezultatelor.
Performana.
Managementul public este un management orientat spre performane, adic spre
o eficacitate dublat de o eficien. Performanele sugereaz o viziune optimist asupra
organizaiei, o viziune progresist.
Eficien i eficacitate.
Managementul public este o ncercare a domeniului public de a introduce tehnici
i metode din domeniul privat pentru a ncerca s-l egaleze pe acesta la capitolul eficien
i eficacitate. Eficacitatea nseamn capacitatea organizaiei de a-i ndeplini scopurile,
obiectivele i atribuiile. Eficiena se refer la modul n care aceste rezultate au fost
atinse, la ct de bine au fost folosite resursele pe care organizaia le avea la dispoziie.
Este clar pentru oricine c eficacitatea este cea mai important, deoarece este vorba
despre nsi raiunea de a exista a oricrei organizaii. ns este greit orice afirmaie
cum c eficiena nu este important. Eficiena a devenit un scop n sine mai ales de cnd
administraiile publice au un nivel tot mai mare de activiti de ndeplinit i un nivel de
resurse alocate ce nu crete la fel de repede. Eficiena este nsi motivul acestei lucrri.
Sarcina managementului public este de a dezvolta tehnici i metode care s-i mreasc
eficiena.

30

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Sisteme de management public
Sistemele de management sunt instrumente eseniale pentru conducerea unor
organizaii mari i complexe. Apariia lor a avut loc n sectorul privat de unde au migrat
i spre sectorul public, ca o ncercare a guvernelor de a transforma managementul public,
de a-l face mult mai eficient.
Sistemele de management care vor fi tratate n aceast lucrare au n centrul lor
ideea performanei i a mbuntirii acesteia. n domeniul privat aceste sisteme se mai
numesc i sisteme manageriale de control ns folosirea termenului control nseamn n
domeniul privat o concentrare pe fiscalitate n timp ce n domeniul public are conotaii
negative sugernd constrngere.
Un sistem managerial este un model foarte simplu (sau cel puin este simplificat
pentru o mai bun nelegere)5. El poate fi vzut ca un model de input-uri i output-uri. n
acest model, n centru se gsete organizaia, reprezentat prin procesele i activitile
sale. Input-urile (sau intrrile) sunt toate resursele pe care organizaia le folosete pentru
a-i ndeplini scopurile sale. Output-urile nseamn tot ceea ce produce organizaia.

Input-uri

Activiti

Output-uri

Organizaia
Un model mai detaliat al aceluiai proces input-output poate fi vzut n schema
urmtoare. Input-urile sunt reprezentate de sgeile 1,2 i 6, cele trei activiti interne ale
organizaiei sunt sgeile 3,4 i 5 iar sgaeta 7 reprezint output-urile.
Un output este mult mai uor de definit n cazul unei organizaii private. O
organizaie public n schimb are output-uri care sunt mai greu de identificat sau de
cuantificat. De exemplu misiunea unei faculti este creterea abilitilor academice. ns
este dificil msurarea acestor abiliti astfel nct de multe ori, n loc de output-uri se

31

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

calculeaz procentul celor care absolv facultatea. Aceasta este o confuzie, pentru c un
output este un efect asupra exteriorului (abiliti folositoare n munc etc.) n timp ce
activitile au loc n interiorul organizaiei i afecteaz doar indivizii din interiorul ei
(note, etc.). Aceast problem a confuziei constante ntre output-uri i procese poate
deveni o surs de conflict.

Un model mai detaliat input/output6

Cereri ale clientelei sau mediului
(1)
Reguli executive sau
Legislative

Politici

(2)

(3) Planificarea scopurilor

Control
Managerial

(6)
Materie

Programe

Feedback

(5)

(4)

Operatii

(7)

prima

Multe organizaii au mai multe output-uri, iar unele dintre acestea sunt
secveniale: un output creeaz altul. Anumii analiti ai procesului managerial folosesc
mai multe denumiri pentru ieiri: output pentru ieirile pe termen scurt; impacturi sau

5
6

James Swiss Public Management Systems, pag. 9

idem, pag. 12

32

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

produse pentru cele pe termen lung. Iar output-urile pe termen lung sunt cu mult mai greu
de msurat dect cele pe termen scurt, fcnd managerul s insiste pe studiul proceselor.
O astfel de abordare pe procese este cunoscut i sub numele de
micromanagement. Monitorizarea detaliilor interne, a fidelitii executrii procedurilor se
execut atunci cnd output-urile nu se msoar n mod constant, cnd este necesar o
monitorizare a activitilor angajailor. Msurarea constant a output-urilor elibereaz
managementul de aceste activiti redundante i demoralizatoare, oferind libertate
angajatului ct i supervizorului.
Acest sistem de management apare ca urmare a concentrrii pe procesele interne
ale organizaiei. Orientarea pe input-uri creeaz un alt tip de abordare, diferit i de
concentrarea pe output-uri.
Orientarea spre input-uri: Sisteme de management finaniar.
Cea mai important funcie a unui sistem de management este urmrirea outputurilor sau a rezultatelor. ns urmrirea input-urilor este la fel de necesar - conform ideii
exprimate c nu doar eficacitatea este important, c reformele n administraie au avut ca
scop mrirea eficienei.
Ideea central a acestei abordri este c toate input-urile (indiferent de natura lor)
sunt costuri i pot fi exprimate n termeni financiari. Deci, orice sistem care este creat
pentru a urmri input-urile va folosi banii ca principal msur, devenind un sistem de
management financiar.
Acest tip de sisteme sunt cel mai des ntlnite n domeniul privat, pentru c att
input-urile ct i output-urile pot fi exprimate n bani. n afaceri sistemul de management
financiar este cel mai important sistem care funcioneaz, iar contabilii sunt cei mai
importani designeri i operatori. Principiul sistemului este relativ simplu: se calculeaz
toate inputurile (costuri) iar apoi se calculeaz output-urile (ctiguri i profit). Rata
profitului, variaia acestuia este un indicator al bunei funcionri a managementului, a
proceselor i activitilor interne7.
n sectorul public, rareori se pot exprima output-urile n termeni financiari
(singurele cazuri sunt atunci cnd anumite agenii sau organizaii i vnd output-urile).

33

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Astfel c sistemele financiare nu furnizeaz date importante pentru procesele de luare a
deciziilor.
Un sistem de msurare a costurilor difer n multe feluri de un sistem de msurare
a output-urilor ns au aceiai pai: stabilirea unor inte ale performanei, msurarea
performanei actuale i reacia la diferenele ntre cele dou. Un instrument comun al
managementului financiar este un raport financiar. Acesta stabilete n primul rnd
standardele, care se mai numesc i costuri ateptate sau costuri bugetate. n al doilea pas
se msoar performana real (costurile reale). Diferena ntre ceea ce se ateapt
(proiecii) i ceea ce ntr-adevr s-a ntmplat se numete variaie, aceasta funcionnd
pentru manager ca un semnal de alarm care i atrage atenia atunci cnd lucrurile nu
merg bine, i care i indic originea i magnitudinea problemelor. n pasul al treilea,
managerul va lua msuri pentru a echilibra situaia.
Exista numeroase instrumente contabile care pot fi folosite pentru un astfel de
sistem managerial; ele deriv de la o ar la alta iar o prezentare a lor nu-i are locul aici.
Raporturile financiare pot fi folosite i chiar sunt folosite de ctre agenii sau
organizaii publice, ns analitii observ ca n general se msoar doar input-urile. O alt
problem este c folosind analize contabile se pot falsifica n mod legal datele, astfel
nct o situaie catastrofal s apar cosmetizat.
Sisteme de management orientate pe output-uri
O concentrare pe output-uri este mult mai important dect o concentrare pe
input-uri. Pentru c output-ul nseamn rezultate, doar prin urmrirea lor managerii pot
s-i dea seama dac organizaia lor ndeplinete ceea ce i-a propus. Output-urile sunt
raiunea existenei unei agenii. De aceea sistemele de management, pentru a fi ntradevr utile unei societi trebuie s vad dincolo de input-uri i procese pentru a se
concentra pe output-uri.
Momentul apariiei acestor sisteme de management n administraia public este
nceputul anilor 70 cnd administraia Nixon a adus un mare numr de oameni de afaceri
la Washington, ca i administratori8. Acetia au nceput s foloseasc aceleai sisteme de
7
8

ibidem, pag 27
Arthur Thompson Jr. Strategic Management, pag 124

34

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

management pe care le foloseau i n sectorul privat. Acest tip de sistem de management
este cunoscut i sub numele de management prin obiective, sisteme de planificare a
scopurilor sau sisteme de urmrire a performanei.
MPO a fost la nceput o metod a domeniului privat. Conceptul ei de baz a fost
folosit nc din 1920 dar a fost popularizat de Peter Ferdinand Drucker n cartea sa The
Practice of Management din 1954 fiind apoi dezvoltat de Drucker i altii. Drucker a
afirmat c sarcina major a managementului este fixarea obiectivului sau misiunii
specifice instituiei, i managementul impactelor i responsabilitilor sociale. El afirma
c obiectivul de maximizare a profitului este unul de-a dreptul lipsit de sens. Aceste idei
au fost exprimate pentru a fi folosite n ambele sectoare (public si privat) dei trebuie s
observm c ele sunt mai degrab specifice unor organizaii publice.
Sistemele de monitorizare a performanei
Exist mai multe grupuri de sisteme de management orientate spre output-uri.
Una din categorizri divide aceste sisteme n dou9. Anumite sisteme stabilesc scopurile
n mod impersonal folosindu-se n principal de datele din anul precedent i urmresc
realizarea acestor obiective prin rapoarte periodice scrise care arat progresul. Altele
stabilesc scopuri prin negocieri fa n fa, i urmresc realizarea acestor scopuri prin
ntlniri ntre subordonai i supervizori (superiori). Primul tip de sisteme poate fi numit
sistem de monitorizare a performanei i este folosit de organizaiile a cror output-uri
rmn neschimbate de la an la an. Al doilea tip de sisteme este managementul prin
obiective, i este folosit de agenii bazate pe proiecte, agenii a cror output-uri se
schimb de la an la an. Exist i hibrizi ntre aceste dou forme dar care nu sunt foarte
importani, deci nu vor fi amintii.
Sistemele de monitorizare a performanei difer de MPO (n afar de cele dou
diferene deja amintite) prin nc cteva moduri.
n primul rnd sistemele de monitorizare a performanei se concentreaz de obicei
asupra unor sarcini relativ rutinizate, executate de nivelul operaional al organizaiei.
MPO este folosit de obicei la nivele mijlocii i superioare ale managementului.

J. Swiss op. cit., pag 61

35

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

n al doilea rnd sistemele de monitorizare a performanei se concentreaz de
obicei asupra organizaiilor i nu asupra indivizilor, urmrind n principal procesele
ageniei ca ntreg.
n al treilea rnd sistemele de monitorizare a performanei folosesc aceleai
categorii de output-uri n fiecare an. Aceast continuitate este valoroas deoarece permite
comparri.
O modalitate impersonal de monitorizare a output-urilor creeaz premisele
implementrii unui sistem informaional de msurare i monitorizare a performanei.
Managementul prin obiective
Managementul prin obiective este un instrument de management bine adaptat
organizatiilor publice, ce formalizeaz noi moduri de relaii n interiorul organizaiilor i
urmrete clarificarea i adeziunea la raporturile ierarhice10.
Este o metod descentralizat ntruct se situeaz la nivelul unitii de munc dar
generalizarea ntr-o structur i confer un caracter global.
MPO are n special ca obiect descompunerea obiectivelor globale ale unei
organizaii n obiective operaionale. Este vorba de a implementa o metod care s
schimbe obiectivele globale ale organizaiei (determinate de sistemul de planificare) n
obiective operaionale asociate pe de o parte actorilor si pe de alt parte nivelurilor de
responsabilitate11.
Sistemele de MPO postuleaz eficacitatea motivrii omului prin iniiativa i
autonomia care i sunt lsate. Principiul MPO este controlul apelnd la oameni i nu
mpotriva lor. Mai precis el rspunde n opinia lui H. Boquin la trei percepte principale:
satisfacerea individului; realizarea nevoilor sale de stim i perfecionare; determinarea
de obiective care s permit delegarea ctre individ a mijloacelor cu care s le ating12.
MPO se fondeaz pe un proces prin care un responsabil ierarhic i subordonatul
su stabilesc obiective i negociaz mijloacele i termenele necesare pentru a le realiza.
Ambele pri cad de comun acord asupra anumitor obiective i asupra anumitor nivele ale
resurselor care vor constitui un suport rezonabil n realizarea obiectivelor. Supervizorul
10
11

Santo Manuel Viriato Le management public, pag 29

idem, pag 31

36

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

(superior ierarhic, ef, etc.) i subordonatul se ntlnesc periodic pentru a monitoriza
progresul n atingerea obiectivelor13.
Una dintre ideile greite este c un asemenea sistem simplu are un slab impact
asupra organizaiilor publice dar mcar va fi uor de implementat i folosit. Ambele idei
sunt greite: atunci cnd funcioneaz sistemele MPO au un efect puternic asupra
eficienei, eficacitii i chiar a puterii unei organizaii publice. Dar n acelai timp e un
sistem dificil de folosit, nregistrndu-se multe eecuri.
Structura MPO
Centrul unui sistem MPO este un contract negociat ntre un manager de vrf i un
manager subordonat. Acest contract are cinci componente:
1. un scop major sau un obiectiv i un termen limit;
2. o component ce specific resursele alocate;
3. o serie de pai ce duc la obiectivul primar i cu termene limit pentru fiecare. Aceti
pai mpreun cu termenele limit se numesc borne kilometrice;
4. ntlniri periodice ntre manager i subordonat pentru a monitoriza i discuta
progresul. Aceste ntlniri trebuie s fie lunare;
5. o evaluare de sfrit de an. Cei doi manageri revd progresul anului trecut i folosesc
aceast informaie pentru un nou ciclu anual.
Obiective ce trebuie urmrite
Pentru c este vorba de MPO alegerea unor obiective devine foarte important.
Dei obiectivele vor diferi de la agenie la agenie cteva principii generale pot fi
sugerate. n primul rnd obiectivele trebuie s priveasc domenii care sunt importante
pentru organizaie. n al doilea rnd ele trebuie s fie un pic forate, adic s cear mai
mult dect n trecut dar s fie i realizabile. n ultimul rnd ele trebuie s fie exprimate n
mod clar, specificndu-se un rezultat msurabil. De exemplu, este greit un obiectiv
exprimat ntr-o propozitie de genul creterea productivitii sectorului X n acest an; un
obiectiv bine exprimat trebuie s conin puncte clare ce trebuie atinse: creterea
12
13

Jean Francois Auby Management public Introduction Generale, pag 13

idem, pag 17

37

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

productivitii sectorului X cu 7 procente pentru acest an fiscal n timpul meninerii ratei
curente de erori.
Aceste puncte clare ce trebuie atinse sunt adesea numite indicatori sau
indicatori ai performanei. Exist dou tipuri de astfel de indicatori: cuantificabili (cum ar
fi creterea cu 6 procente) i necuantificabili (cum ar fi obinerea semnturii pn
pe 5 ianuarie). Majoritatea sistemelor folosesc indicatorii cuantificabili.
Aceti indicatori se concentreaz pe rezultate i nu pe procese. Se poate ntmpla
ca anumite procese interne ale organizaiei s nu funcioneze bine iar anumite obiective
MPO s se concentreze asupra acestor procese. Totui aceste scopuri orientate spre
interior nu trebuie s fie orientarea esenial a sistemului. Concentrarea principal a
sistemului trebuie s fie pe rezultate, output-uri i nu pe input-uri sau procese.
Sistemele de management sunt instrumente i ca orice instrumente sunt abordri
contextuale. Cu alte cuvinte, nici un instrument (sau nici un sistem de management) nu
este valabil pentru orice problem sau situaie. Managerii nu studiaz structurile
sistemului pentru a cuta cel mai bun sistem ci mai degrab ncearc s afle ce se ctig
i ce se pierde prin transformarea unui sistem ntr-un anume mod. Aceast idee a
soluiilor contextuale - alegeri diferite pentru situaii diferite - este important pentru
structurarea MPO. Astfel, pot fi ajustate la cerine tipurile de borne kilometrice, cadrele
temporale sau legturile cu alte nivele14.
MPO deleag alegerea metodei oamenilor care sunt mai aproape de scena de lucru
i deci mult mai informai n acest mod furniznd o mai mare flexibilitate i stimulente
pentru inovare. Din aceste motive att obiectivele MPO ct i bornele kilometrice
trebuie exprimate n termeni de output-uri i rezultate i nu de procese. Bornele
kilometrice trebuie s nu fie foarte restrictive ci s acorde o oarecare libertate
subordonailor.
Pentru a ctiga de partea lor pe managerii inferiori, managerii de vrf pot s
schimbe cadrele temporale, adic s modifice timpul dintre ntlnirile de evaluare
stabilite n contract. Astfel de ntlniri de verificare pot fi mai dese (odat la 2 sptmni)
dar i mai rare (de patru ori pe an). ns ntlnirile mai dese sunt fcute pentru un control

14

James Swiss op. cit., pag 33

38

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

mai restrictiv al subordonailor n timp ce ntlnirile mai rare ofer o libertate mai mare
subordonailor a cror ncredere ns va crete.
Un sistem MPO leag diferite nivele ale organizaiei prin obiective conectate n
mod formal. Astfel obiectivele unui departament superior au borne kilometrice iar
fiecare dintre acestea devin obiective pentru departamentele inferioare. Un astfel de
sistem poate fi transformat ntr-un sistem formal n care coordonarea este mai clar i
urmrirea scopurilor globale este uniform. Trebuie s menionm c un astfel de sistem
formal este foarte dificil i trebuie folosit doar de organizaiile care au o mare experien
n MPO.
Avantaje ale MPO
Dei este un sistem extrem de simplu acesta poate produce mbuntiri ale
managementului:
1. avantajul fundamental: ndreptarea ateniei dinspre procese spre rezultate. MPO se
concentreaz asupra rezultatelor i output-urilor i nu asupra proceselor. Acest
avantaj st la baza tuturor avantajelor care vor fi discutate: fluxul informaional,
planificarea i evaluarea sunt toate centrate pe output-urile organizaiei15.
Un manager public tipic este prizonierul proceselor interne: trebuie satisfcute
termenele limit, trebuie rspuns la scrisori, trebuie s participe la ntlniri. Un clieu n
administraie este urgentul este inamicul importantului. De multe ori activitile
urgente au cele mai strnse termene limit ct i cea mai mic importan pentru misiunea
organizaiei i totui acestea tind s monopolizeze timpul managerului.
MPO poate schimba toate acestea. El i foreaz pe managerul de vrf i pe
subordonaii lui s determine cele mai importante rezultate pe care doresc s le ating i i
silete s le urmreasc pe acestea. Important este rezultatul i nu activitatea zilnic.
2. MPO mbuntete fluxul informaional. n primul rnd fluxul informaional de la
superior la subordonat este, n general, ncet. De multe ori obiectivele de mare
prioritate ale managerilor superiori sunt prost nelese sau chiar deloc de ctre
subordonaii de rang mediu. Folosind sistemul MPO nu mai este nevoie de speechuri sau memorii pentru a aduce aminte asupra scopurilor principale emise cu un timp

39

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

n urm. Datorit faptului c sub-obiectivele au fost stabilite prin indicatori
cantitativi, nivelul ambiguitii comunicrii este redus.
n al doilea rnd MPO mbuntete i fluxul informaional ascendent. De multe
ori informaia care ajunge la un manager de vrf este incomplet sau incorect. Exist
dou motive pentru aceste distorsiuni. Comunicarea organizaional seamn de multe ori
cu un joc de copii (telefonul fr fir) unde mesajul iniial transmis din persoan n
persoan ajunge complet modificat la cellalt capt. Dar de multe ori anumite nivele ale
organizaiei nici nu caut acurateea. Atunci cnd un proiect ajunge ntr-un impas
managerul acestuia ncearc s evite comunicarea acestui fapt (chiar i atunci cnd nu
este responsabil pentru acest lucru) i uzeaz de anumite subterfugii raionale de genul
problema se va rezolva de la sine. Aceast problem a fost denumit Legea
Gravitaional Birocratic: vetile proaste nu urc niciodat. Aceste situaii sunt
remediate de MPO prin bornele kilometrice care transmit atenionri atunci cnd un
proiect are dificulti. Mesajul c un sub-obiectiv nu a fost atins ajunge repede la nivel
superior fcnd posibil luarea urgent a unor msuri.
3. MPO include managerii inferiori n planificare. S-a observat c de multe ori
planificrile (stabilite de superiori) i operaiile (executate de rangurile inferioare) nu
concord de multe ori pentru c cei care execut de multe ori nu iau n considerare
planificrile pe termen lung. Soluia oferit de MPO este includerea managerilor de
rang inferior n procesul de planificare. Datorit faptului c subordonaii au avut un
rol n stabilirea acestor scopuri i obiective ei sunt mult mai dedicai acestora. Ei au
un sentiment al proprietii deoarece persoanele care vor ndeplini ntr-adevr
sarcinile au stabilit prioritile.
4. MPO evalueaz echitabil personalul. Managementul resurselor umane a insistat ca
managerii s renune la evaluarea personalului prin trsturi de personalitate cum ar
fi: leadership, onestitate, conlucrare sau originalitate. Se consider o evaluare mult
mai obiectiv atunci cnd se ia n considerare performana concret pentru c este n
mod direct legat de executarea sarcinilor la locul de munc. Prin stabilirea unor
indicatori ai performanei se responsabilizeaz anumii manageri. Acest lucru este
important mai ales n administraia public unde de obicei rspunderea este evitat
15

Michel Weill Le management, pag. 102

40

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

din cauza complexitii organizaiei. Pentru c MPO stabilete scopuri specifice
pentru fiecare sub-unitate este mult mai uor pentru un director de departament s
stabileasc unde apare problema atunci cnd un scop important al departamentului nu
este atins n perioada de timp menionat. MPO ncearc s impun standarde ale
responsabilitii astfel nct prin concentrarea pe standarde msurabile creeaz un
acord ntre ef i subordonat asupra corectitudinii responsabilizrii.
Dificulti ale MPO
De multe ori un sistem MPO eueaz ns beneficiile lui sunt att de mari nct
cele mai multe agenii, chiar i dup un eec fac noi ncercri. Dar pentru a evita eecurile
cel mai bine este s se cunoasc posibilele probleme ce pot aprea ct i soluiile la
acestea.
1. Probleme cauzate de lipsa suportului ierarhiei superioare. Suportul ierarhiei
superioare este absolut necesar pentru succesul oricrui sistem de management,
pentru c aceasta controleaz stimulentele: primele bugetare, promovrile sau chiar
atenia. Noile sisteme manageriale cer de la membrii lor s schimbe pattern-urile
confortabile, s nvee noi abordri i s-i asume noi riscuri. n lipsa unui real interes
din partea vrfului ageniei aceste schimbri nu vor avea loc.
2. Problemele stabilirii obiectivelor. Obiectivele trebuie stabilite printr-un proces de
negociere ntre manageri i subordonai. Dac una dintre pri domin sistemul
eueaz. Managerii care folosesc acest sistem doar dnd ordine, folosind o abordare
autocratic renun la avantajele MPO, pentru c managerii subordonai nu sunt
implicai n aceste obiective pentru c nu au avut nici un rol real n stabilirea lor.
Acceptndu-i ca parteneri pe subordonai acetia i vor asuma responsabilitatea
propriei performane i i vor stabili standarde mai nalte dect le-ar fi stabilit
altcineva. De obicei ns, trebuie s se evite stabilirea unor obiective uoare de
ctre angajat.
3. Probleme cauzate de excluderea managerilor. Managerii de linie sunt direct
responsabili pentru rezultatele unei organizaii. Structura organizaiei stabilete un
numr de persoane ce le sunt subordonate i le raporteaz direct. Aceste persoane
formeaz staff-ul: el are un rol indirect, de obicei poziii adjuncte sau de consiliere.

41

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

Sistemul MPO este fiabil deoarece cei care sunt responsabili pentru executarea
sarcinilor particip la stabilirea obiectivelor. Acest avantaj dispare n cazul n care
managerii de linie se retrag din funcionarea sistemului i las doar staff-ul s se
ocupe de problemele sistemului. De multe ori se ntmpl acest lucru pentru c stafful are mult mai mult timp liber la dispoziie dect managerul, care este tentat s lase
n grija lor funcionarea sistemului MPO. De aici este doar un pas pn la situaia n
care sunt exclui total, adevraii conductori ai sistemului fiind membrii staff-ului
care nu sunt responsabili pentru ndeplinirea obiectivelor. O soluie la aceast
problem este reducerea membrilor staff-ului care se ocup exclusiv de MPO acest
lucru fornd managerii s se implice. n al doilea rnd se observ c consilierii sunt
adesea folosii n timpul conferinelor (al ntlnirilor regulate cerute de sistem) de
aceea se recomand excluderea staff-ului care va obliga n acest fel managerul s se
informeze naintea conferinei.
4. Probleme cauzate de excesul de documentaie. Excesul de documentaie apare de
obicei n momentele n care un sub-obiectiv nu a reuit sa fie ndeplinit la timp;
raportul prezentat va conine n acest caz tone de documentaie care s explice eecul
i s transfere rspunderea managerului asupra altcuiva. Deoarece MPO este un
sistem fa n fa multe dintre ageniile ce-l folosesc au emis reguli care afirm c un
raport MPO nu trebuie s fie mai lung de o pagin.
5. Problema falsului raport. Una dintre cele mai serioase probleme ale sistemului MPO
este falsul raport. Atunci cnd obiectivele de performan nu sunt ndeplinite
managerii sau personalul falsific rapoartele pentru a ctiga stimulentele oferite n
cazul ndeplinirii performanelor. Un astfel de fenomen poate lua forma unui joc de
domino, muli manageri aplicnd aceiai tehnic. Una dintre soluiile acestei
probleme este mrirea sanciunilor n cazul folosirii unor asemenea ilegaliti (dac
beneficiile n urma falsului raport sunt mari atunci penalizrile trebuie s fie pe
msur). O alt metod este dezvoltarea unor surse alternative de informare. Aceste
surse pot fi tehnici formale (un audit intern neanunat realizat de persoane
independente de raport) sau tehnici informale (spioni ai vrfului ierarhiei n interiorul
organizaiei la diferite nivele ierarhice).

42

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

6. nlocuirea scopurilor. O problem important ce poate face un sistem MPO s devin
un eec este nlocuirea scopurilor. Acest fenomen apare atunci cnd organizaia sau
membrii ei urmresc alte obiective dect cele pentru care organizaia a fost creat.
Literatura administraiei publice este plin de exemple n care cei mai productivi
membri ai unei organizaii au fost pedepsii pentru c au nclcat anumite reguli
procedurale minore. Este un exemplu clasic de deplasare a scopurilor. Acest fenomen
apare mult mai des n acele organizaii care nu folosesc o abordare MPO ci se
concentreaz pe proceduri. Dar, chiar i n organizaiile ce folosesc MPO apare acest
fenomen. Modul lui de manifestare este ceva mai subtil. O organizaie va funciona n
mod optim atunci cnd exist o congruen a scopurilor, adic atunci cnd scopul
individului va fi cel puin asemntor cu cel al organizaiei. Principiul central al MPO
este tocmai construirea unor asemenea scopuri.
Sistemele MPO pot s genereze un fenomen de deplasare a scopurilor. Un
exemplu clar este situaia unei agenii guvernamentale de plasare a omerilor16. Dac
rezultatele acestui sistem sunt msurate prin numrul de interviuri realizate i fr a se lua
n considerare rezultatele acestui interviu (gsirea unui loc de munc pentru cel
intervievat) atunci angajaii acestei agenii vor pune accent doar pe micorarea timpului
acordat unei persoane, neglijnd aspectele cu adevrat importante. Dac agenia va
msura rezultatele dup numrul de persoane ce vor reui s se angajeze (ceea ce este
mai aproape de adevratul scop al ei) atunci vom vedea o concentrare a angajailor
ageniei doar asupra acelor indivizi bine pregtii, cu experien, care au mari anse de
angajare chiar i fr ajutorul ageniei, n acest caz modul de funcionare al ageniei nu
respect obiectivul stabilit. Aceast situaie se poate exprima foarte bine prin aforismul:
obii ceea ce msori.
O soluie la problema deplasrii scopurilor este folosirea mrimilor multiple.
Aceast metod presupune descoperirea (prin analiz sau prin intuiie) a unei perechi de
mrimi ce trebuie msurat. De exemplu, atunci cnd un obiectiv este stabilit ca fiind
reducerea cu o treime a timpului de aplicare a procesului, este clar c stimulentele vor fi
acordate pentru o mrire a vitezei i implicit acest lucru va genera a mai mare cantitate de

16

James Swiss op. cit., pag 64

43

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

erori. n acest caz, va trebui specificat o a doua mrime ce trebuie s vizeze
mbuntirea calitativ a procesului (sau cel puin meninerea ratei curente a erorilor).
O a doua soluie ar fi schimbarea sistemului de acordare a stimulentelor. Practicile
curente ale organizaiilor sugereaz c att stimulentele ct i reducerile sau creterile
bugetare se fac pe baza datelor oficiale ale sistemului, adic pe output-urile ce se msoar
de ctre sistemul MPO. ns un asemenea sistem nu poate s acopere toate obiectivele, de
aceea se sugereaz folosirea unei abordri rezonabile. Acest lucru nseamn c n contract
vor fi specificate obiectivele eseniale ale organizaiei, dar pe lng acestea se va ncerca
i urmrirea altora, informale. Aceste scopuri informale vor opri concentrarea membrilor
organizaiei doar asupra scopurilor specificate i ndreptarea ateniei lor asupra i acelora
nemsurate. De obicei, supervizorul cere angajailor si s pstreze la acelai nivel
performana din domeniile ce nu se msoar.
Managementul prin obiective are anse de reuit atunci cnd condiiile i sunt
propice: o analiz viabil a rezultatelor, existena sanciunilor i recompenselor, o calitate
a dialogului ntre nivelele ierarhice diferite, existena unor tehnici formalizate de
msurare a performanei etc. Rezultatele acestei abordri au fost ntotdeauna pozitive.
Un astfel de sistem are anse de reuit mult mai mari ntr-o ar care are o
experien ndelungat de folosire a unor principii precum autonomie, descentralizare. O
reform care vrea s introduc o astfel de abordare trebuie s creeze o cultur a
performanei i a responsabilitii. Ori, att formele incipiente ale unei asemenea culturi
ct i condiiile externe sunt mult mai bine reprezentate la nivelul rilor membre OCDE
dect n ara noastr.
Cu toate acestea, suntem datori s ncercm s iniiem o astfel de reform.
Ctigurile pe care le vom avea de pe urma ei justific ncercarea de a o implementa.
Efectele managementului prin obiective sunt majore. Puterea, responsabilitatea sunt
mprite. Autonomia i deconcentrarea vor fi ntrite. O cultur bazat pe performan,
pe respectarea termenelor unor contracte, pe o auto-responsabilizare nu este dect
benefic pentru ntreaga societate. Transparena care rezult n urma controlului va
asigura o calitate i o bun funcionare a procesului administrativ.

44

REVISTA TRANSILVAN DE TIINE ADMINISTRATIVE nr. 2(5)/2000

BIBLIOGRAFIE:
1. James Swiss - Public Management Systems, Prentice Hall, New Jersey, 1991
2. Santo Manuel Viriato - Le management public, Presses Universitaire de France, Paris,
1993
3. Jean Francois Auby - Management public - Introduction Generale, Sirey, Paris, 1994
4. J. Shafritz, A. Hyde - Classics of Public Administration, Harcourt Brace College
Publishers, Pittsburgh, 1997
5. OCDE - Management public - Managementul performanelor n administraie:
Msurarea performanelor i managementul axat pe rezultate, Ediii speciale, nr.
3/1994, Paris
6. Arthur Thompson Jr. - Strategic Management, Richard D. Irwin Inc, 1993
7. Hal G. Rainey - Understanding and Managing Public Organizations, Jossey Bass
Publishers, San Francisco, 1997
8. Michel Weill - Le management, Armand Colin, Paris, 1994
9. Serge Alencian - Guide du management dans le service public, les Editions
dOrganization, Paris, 1994
10. E.C. Hintea - Management public, vol II, Fundaia Civitas pentru Societatea Civil,
Cluj-Napoca, 2000

45