Implementarea politicilor publice.

Instrumente-informaionale

Cuprins:
Capitolul I:
1.1. Introducere in domeniul politicilor publice
1.2. Definirea termenului de politica publica.
1.3 Caracteristici ale politicilor publice
1.4 Politicile publice ntre opiune i structur
1.5 Perspective de abordare a politicilor publice
1.6 Procesul politicilor publice
2. Modele de politici publice
3. Statul si politicile publice
Capitolul II: Implementarea politicilor publice
2.1. Consideratii generale
2.2. Modelul top-down ( de sus in jos)
2.3. Modelul bottom-up (de jos in sus)
2.4. Modelul de planificare inainte si inapoi (Forward and Backward mapping)
2.5. Modelul de abordare sistematica
2.6 Actori i instituii care influeneaz procesul de implementare
Capitolul III: Instrumente de politici publice folosite n procesul de formulare a
alternativelor
3.2. Instrumente cu nivel minim de implicare a statului
3.3. Instrumente cu nivel maxim de implicare a statului
3.4. Instrumente cu nivel mediu de implicare a statului
3.x Analiza campaniilor publice privind reducerea consumului de tutun, alcool, zahr i
grsimi;
3.y Modalitatea de implementare a politicilor;
3.4 Necesitatea i utilitatea lor.

Capitolul I. Politicile publice delimitri conceptuale

1.1. Introducere in domeniul politicilor publice

Nivelul de dezvoltare al unei societai este stns legat de angajamentul membrilor si ca
orice individ s beneficieze de instrumente elementare de dezvoltare i de supravie uire.
Transpunerea in practica a acestor angajamente cu privire la bunastarea membrilor societatii se
realizeaza prin intermediul politicilor publice. 1Educatie, sanatate, asistenta sociala, transport in
comun, drumuri nationale, acestea sunt cateva aspecte care formeaza contextul social in care ne
desfasuram vietile. In lipsa lor, viata ar fi, cu siguranta, insuportabil, privind din perspectiva
privilegiat in care ne situam ca beneficiari ai acestor avantaje.
Stiinta politicilor publice, este o disciplina relativ recent, care a aparut in America de
Nord si in Europa dup al doilea razboi mondial.
Stiintele sociale, mai ales economia, stiintele politice, administratia publica si
planificarea, s-au dezvoltat la incepututl secolului XIX si inceputul secolului XX. Daca in
Europa continentala sociologia era disciplina - umbrela care acoperea toate aceste stiinte, in
traditia anglo - saxona, Anglia sau America de Nord ele s-au dezvoltat ca discipline separate. O
data cu anumite publicatii cheie ale lui Harold Lasswell, reprezentant al stiintelor politice
americane, a aprut ideea ca aceste aceste discipline ar putea fi integrate intr-un domeniu
distinct: stiinte de politici publice. In 1951, el si colegii lui aduceau argumente in sprijinul unei
abordari distincte pe care o numeau "stiinte de politici publice ale democratiei" si sustineau ideea
unui rol distinct pentru cei care fac analiza de politici publice.2
Termenii de "politici publice" si "analiza de politici publice " au inceput sa fie folositi tot
mai des in anii '60, pe masura ce guvernul american a inceput sa rezolve problema conflictului
1 Florin Bondar , Politici publice si administratie publica, Editura Polirom Bucuresti 2007, p. 20
2 Alina Mungiu- Pippidi si Sorin Ionita, Politici publice. Teorie si practica, Editura Polirom Bucuresti
2002, p. 38

rasial, reinoirea urbana. Hofferbert noteaza ca intre 1960 si 1975 multi dintre americanii care
lucrau in domeniul stiintelor sociale au fost scosi din turnul lor de fildes de prioritatile nationale
de cercetare, care i-au facut sa intre in arena politica, nu in calitate de politicieni sau birocrati, ci
ca experti in evaluarea programelor publice".3
La inceputul anilor '90 "capacitatea pentru politici publice" si "analiza politicilor
publice", erau termeni cheie in dezbaterea procesului guvernarii. In Romnia, dupa revolutia din
'89, a inceput un anevoios proces de modernizare. A existat o mare disponibilitate de a pune sub
semnul intrebarii eficienta si eficacitatea serviciilor publice. Existau prea multe exemple de
raspunsuri necorespunzatoare, rezultate din lipsa de previziune, din nedefinirea obiectivelor, din
numarul redus al optiunilor si din insuficienta pregatire a acestora, din slaba implementare si din
lipsa activitatilor de monitorizare si evaluare a politicilor. Inssi diagnosticarea si definirea
acestor probleme s-a dovedit o sarcina extrem de dificila in conditiile unor schimbari continue si
datorita lipsei personalului calificat.
La sfrsitul deceniului a aprut ideea c soluiile si cadrele conceputale ale anilor '80 nu
mai erau suficiente pentru lumea modern, acest fapt a generat cresterea interesului pentru
politicile publice.
Noile teorii de management au reformat sectorul public in anii '90. Structurile si
procedeele administrative au suferit schimbari mai ales pentru c se urmarea cresterea calita ii
vieii. Reforma din perspectiva managerial, presupunea un alt stil de gandire i de
comportament. Se dorea un sector public eficient important pentru armonia social si progresul
economic.
In prezent interesul cetatenilor pentru politicile publice a crescut. Acestia asteapt de la
guvern sa elaboreze politici publice de calitate, folosind cat mai rational resursele necesare. Cei
mai multi dintre oameni sunt afectai de aspectul practic al unei politici. El reflect impactul
guvernarii asupra societaii si in acelasi timp la acest nivel se observ cel mai bine daca lururile
sunt mai bune sau mai rele.
3 Richard.I. Hofferbert The reach and grasp of policy analysis. Comparative views of
craft, Tuscaloosa, The University of Alabama Press, 1990, p. 4

Tema politicilor publice nu poate fi dezvoltata fara prezentarea elementelor care stau la
baza acesteia, cum ar fi: societatea, statul, puterea executiv, administraia public, sectorul
public, serviciile publice si bunurile publice.
Ioan Alexandru defineste societatea ca fiind un mod organizat de existenta in sfera
fenomenelor vietii. definirea conceptului de societate include doua categorii de sensuri:
1.

cristalizari specifice de relatii ntre indivizii umani si institutii (societate capitalista,

societate rurala etc)

2.

caracterul de unitate (entitate) pe care l dobndesc relatiile sociale relativ hotarnicite

(societatea romneasca, societatea europeana).
Tot Ioan Alexandru defineste statul ca fiind o colectivitate umana situata pe un teritoriu

si supusa unei autoritati suverane. Statul desemneaza un aparat de institutii care i permite sa
comande si sa actioneze .

Rolul statului este important in cadrul procesului de furnizare al politiclor publice. Ca sa

putem clarifica raportul dintre stat si procesul de realizare al politiilor publice trebuie, ca in loc
sa privim realizarea politicilor publice ca una dintre atributiile statului, perspectiva ce presupune
implicit o subordonare a procesului de realizare a politicilor publice in fata activitatilor
guvernamentale, putem sa privim statul ca pe o institutie ce a subzistat datorita eficientei cu care
a rezolvat o problema de politica publica. Iar daca prin politici publice intelegem activitatile care
au ca scop furnizarea de bunuri publice, atunci statul va aparea ca un tip specific de institutie ce
furnizeaza politici publice.5
Ioan Vida defineste puterea executiva ca o functie distincta a statului, alaturi de cea
legislativa si de functia judecatoreasca .6
4 Ioan Alexandru, Teoria Adimnistratiei, Editura Economica, Bucuresti, 2001, p. 8
5 Florin Bondar , Politici publice si administratie publica, Editura Polirom Bucuresti 2007, p. 20
6 Ioan Vida, Puterea executiva si administratia publica, Bucuresti, 1994, p. 29-37,
apud Ioan Alexandru

Executivul cuprinde, n mod traditional, doua categorii de organe: seful statului si

guvernul, indiferent ca acestea coexista sau nu, atunci cnd coexista avnd functii departajate si
responsabilitati diferite .7
Unii autori de drept administrativ exclud ideea de "executiv", nlocuind-o cu cea de
functie administrativa. n viziunea acestora, functia administrativa este considerata ca una dintre
cele trei functii ale statului, alaturi de functia administrativa si de functia jurisdictionala .8
n conceptia constitutionala clasica, administratia reprezinta actiunea puterii executive,
bazata pe procedee de putere publica.
n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiva desemneaza
acea functie a statului care asigura executarea legii.
Tot Ioan Alexandru mentioneza conceptul de administratie publica definind administratia
publica ca fiind folosirea teoriilor si proceselor manageriale, politice si juridice n vederea
realizarii mandatelor guvernarii legislative, executive si judecatoresti, pentru a asigura
reglementarile si serviciile pentru societate n ansamblu, ct si pentru segmentele acesteia. 9
Prin administratie publica se ntelege acea activitate care consta n principal n
ogranizarea si asigurarea executarii, dar si n executarea nemijlocita a prevederilor Constitutiei,
ale tuturor actelor normative si ale celorlalte acte juridice emise de autoritatile statului de drept,
activitate realizata de catre autoritatile administratiei publice, desprindem, pe de o parte, pozitia
administratiei publice n cadrul diferitelor activitati ale autoritatilor statale sau ale colectivitatilor
locale, iar, pe de alta parte, descifram cele doua componente esentiale si indispensabile ale
administratiei publice, si anume: elementul structural - organic si elementul functional. 10
7 Ch. Debbasch, J bourdon, J. M ponter, J. C Ricci, Droid Constutitionel et Institutions
Politiques, 3 editions, Economica, Paris, 1990, P. 110, apud Ioan Alexandru
8 A. DE laubadere, Traite de Droit Administratif, L. G. D. J. Paris, 1980, p. 229,apud
Ioan Alexandru.
9 Ioan Alexandru, Teotia Administratiei, Editura Economica, Bucuresti, 2001, p. 37

n "Dictinonary of American Government and Politics" sunt mentionate mai multe

sensuri ale cuvntului "administration" printre care si acela de executare si implementare a
politicilor publice.11
Sectorul public are un impact uria asupra fiecaruia dintre noi, datorita bunurilor publice
pe care le ofera: educatia, asistenta sanitara, ordinea publica, aparare nationala. Sectorul public
cuprinde instituii si organizaii care cuprind bunuri si servicii publice. El este mai degraba
rezultatul deciziei publice, politice, decat al proceselor de piata. Guvernele sunt bazate pe
comanda - ele pot forta oamenii sa respecte aceasta, n timp ce pietele sunt voluntare. 12 Sectorul
public, prin definitie cuprinde activitati ale caror rezultate, si anume serviciile publice, nu au
valoare monetara pe piata. Nu trebuie inteles ca un serviciu public nu are valoare, ci nu are pret
pe piata.
Pentru satisfacerea cerintelor (hrana, locuinta, transport, cultura, sanatate), membrii unei
colectiviti umane se bazeaza pe administraia public. Aceste cerinte complexe sunt satisfacute
prin serviciile publice. Autoritatile administratiei publice furnizeaz o mare varietate de servicii
publice. Administratiei ii revine rolul de a presta servicii care sa satisfac nevoile publice, dar
mai important este faptul ca ea instituie si amenajeaz organismele pentru satisfacerea nevoilor
publice. Administratia ii propune sa satisfac nevoi variate, pentru care intiativa particulara
este insuficient.
In stat administratia publica are nu numai misiunea de a servi societatea in ansamblu, dar
si aceea de a furniza bunuri si servicii consumatorilor clienti, cu riscul de a agrava inegalitatile
dintre cetateni.13
10 Antonie Iorgovan, Drept Administrativ . Tratat elementar, Vol 1, Ed. Hercules,
1993 p. 1-3 apud Ioan Alexandru.
11 Jay M. Shafritz, Dictionary of American Governement and Politics, The Dorsey
Press-Chicago, Ilinois, 1988, apud Ioan Alexandru
12 Lucica Matei, Management Public, Editura Economica 2001, p. 92
13 Alin Kazancigil, Gouvernance and science : modes de gestion de la societe et la producton du
savoir empruntes au marche, Rvue internationale des sciences socials, apud Luminita - Gabriela

Indivizii si imbunatatesc viata utilizand bunurile publice la care au acces. In definitia

clasica a bunurilor publice data de Samuelson, acestea sunt non-excludabile si nondivizibile. Bunurile publice pot fi resurse naturale, modificari artefactale ale acestora, sau
resurse sociale. Politicile publice au ca rezultat producerea unor bunuri ai caror beneficiari sunt
cetatenii.
Un bun public este considerat produsul al carui consum de catre un singur individ nu
reduce cantitatea valabila pentru altii. Un bun public poate fi utilizat in acelai timp sau in
momente diferite de toti membrii unei comunitati de la folosirea caruia un producator privat nu iar exclude pe cei care nu doresc sa contribuie la finantarea bunului respectiv.
Furnizarea de bunuri si servicii face obiectul polticilor publice. Iar esential pentru un bun
public este tipul deciziei de furnizare, si anume caracterul ei comunitar. Astfel, bunurile publice
sunt rezultatul unor actiuni colective, realizate la nivelul intregii comunitati relevante. Aceste
actiuni colective reprezinta fundamentul polticilor publice.14

1.2. Definirea termenului de politica publica.

Pentru a intelege mai bine termenul de politica publica putem considera cateva definitii.
David Easton defineste politicile publice ca fiind alocarea de autoritate a valorilor pentru
intreaga societate.Pornind de la definitia data de Easton, Thomas Dye ajunge la concluzia ca
numai guvernele pot sa aloce cu autoritate valori pentru ntreaga societate si, prin urmare ca "
politica publica este tot ceea ce decid guvernele sa faca sau sa nu faca". Una dintre consecintele
pe care Dye le desprinde din aceasta definitie este aceea ca inac iunea guvernului este la fel de
importanta si poate sa aiba un impact la fel de mare asupra societatii ca si actiunea
guvernamentala. In consecinta acestei idei se impun doua observaii. In primul rand din aceasta
definitie rezulta ca la nivelul guvernului are loc un proces de luare a deciziilor privind actiunea
Popescu

14 Florin Bondar, Politici Publice si administratie publica., Editura Polirom 2007, p. 29

sau inactiunea intr-un domeniu, punandu-se accentul, indirect, tocmai pe mecansimele de luare a
deciziilor in interiorul structurilor ce formeaza guvernamntul.
In prezentarea generala a domeniului politicilor publice pe care o face Jean - Claude
Thoening se considera ca politicile publice definesc mai bine si ofera o viziune mai larga asupra
politicii in general. Practic, sustine Jean- Claude Thoenig, politicile publice graviteaza in doua
parti: prima - reprezentata de partide, parlamente, responsabilii ministeriali - dezbate si stabileste
prioritatile, aloca resursele si traseaza directiile de dezvoltare, in timp ce cea de a doua reprezentata de adminstratori - pune in aplicare, implementeaza politicile.
Probabil ca, prima dificultate cu care se confrunta autorul romn este cea a gasirii unor
termeni echivalenti cu cei folositi n limba engleza pentru traducerea termenilor politics / policy.
n limba franceza, care ntmpina dificultati similare n gasirea unor termeni echivalenti, se
foloseste mai frecvent "management public" (ntlnit si sub termenul de gestion publique). De la
managementul public se asteapta solutii practice contra risipei financiare si pentru cresterea
productivitatii agentilor publici. O alta sintagma folosita n limba franceza, dar care nu are nca
un statut consolidat, este cea de "management de non-marchand" 9, care face distinctia prin
antiteza ntre sectorul de piata - care urmareste performante economice proprii masurate n profit
financiar, cresterea cifrei de afaceri etc. - si un asa numit sector care nu este de piata: nonmarchand - si care urmareste alte beneficii dect cel financiar, se adreseaza societatii si opereaza
cu alti indicatori de performanta dect profitul financiar.
Din pacate limba romna nu cunoaste termeni adecvati pentru a distinge
ntre politics si policy. Cuvntul englezesc politics se refera la alegeri (mai exact la "seducerea"
electoratului de catre candidati), la mpartirea puterii politice, la negocierile si "trguielile"
politice care se desfasoara ntre partide, ntre structuri guvernamentale, etc. si are si o usoara
conotatie peiorativa n special cnd apare sub forma "it's just politics" - "este doar politica". ntrun cuvnt este ceea ce se desfasoara n spatele usilor nchise, este zona de penumbra a politicului
sau spectacolul regizat al comunicarii politice. n schimb termenul policy are o definitie precisa:
este politica efectiva, concreta care se vede la lumina zilei si pe care fiecare cetatean o simte n
fiecare zi, sunt masurile administrative, programele, strategiile fie ca este vorba de impozite,

constructia de drumuri, sanatate, nvatamnt etc. Tocmai pentru a ntari caracterul deschis, vizibil
al acestui segment al politicului se foloseste deseori termenul de public policy - politica publica.
n tarile latine, termenul "policy" din limba engleza este identificat adeseori cu decizia.
Mai concret, prin politica se ntelege o decizie formala ( lege, act administrativ) a unei autoritati
legitim alese care se adopta ntr-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite. 15Din
punct de vedere comportamental "o politica este o decizie care se caracterizeaza prin actiuni si
conduite ale acelor care le ndeplinesc. " 16
Diferiti autori au folosit termenul de politica n functie de anumite aspecte sau elemente
pe care doreau sa le puna n evidenta. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la
un domeniu al activitatilor publice (politica sanitara, politica economica, politica educationala) .
De asemenea, termenul a fost utilizat referitor la:
1.

grupare de obiective si programe desfasurate de guvern ntr-un anumit

moment(politica de alfabetizare, de lupta mpotriva fumatului) .

2.

legislatie sau pachet de norme aprobate n legatura cu o anumita tematica

(legislatie fiscala, urbana, ecologica, energetica)

3.

produsul activitatii guvernamentale (construirea de locuinte ca produs al

politicii de bunastare sociala)

4.

impactul activitatii guvernamentale asupra societatii prin politica de reducere

a mortalitatii pe autostrazi, prevenirea incendiilor, reabilitarea sociala a toxicomanilor.

n toate aceste acceptiuni ale termenului de politica publica gasim elemente comune care
permit reordonarea lor n felul urmator:
15 Marius Profiroiu - Politici Publice - Teorie, analiza, practica, Ed Economica,
Bucuresti, 2006, p. 14
16 Jones Charles O. An Introduction to th Study of Public Policy, Hacourt Brace
College Publishers, 1984, apudMarius Profiroiu

1.

Politica tinde sa fie mai mult dect o decizie formala, ea reprezinta o grupare de
decizii.
2.

O politica publica este adoptata de institutiile politico-administrative si

conteaza pe garantia guvernamentala. Politica se poate prezenta sub mai multe forme:o
reglementare juridica, un discurs politic, o forma de restructurare a serviciilor publice.
3.

O politica publica mobilizeaza resurse pentru a genera anumite produse n

societate.
4.

O politica publica presupune o activitate care urmareste o finalitate sau un

obiectiv mai general ori mai specific. Acest obiectiv este orientat catre satisfacerea anumitor
interese si este purtatorul anumitor valori.
n literatura romna, termenul de politica poate avea mai multe utilizari:
1.

se foloseste pentru a desemna "fenomenele de lupta pentru putere, de

concurenta ntre partide, de grupuri de interese, de categorii sociale, persoane, n vederea

exercitarii influentei si a ocuparii unor functii de autoritate ntr-o colectivitate, tara, ntr-un cadru
electoral sau n procesele decizionale". 17n acest context, termenul de "politica" are ntelesul pe
care l are cuvntul "politics" n limba engleza.
2.

O alta utilizare a termenului "politica" se refera la ntelesul pe care l are

cuvntul policy din limba engleza. n acest caz el reprezinta un cadru de orientare pentru o
actiune, un program. Spre exemplu, putem spune ca un guvern are o politica economica, adica
pune n aplicare un ansamblu de interventii, alege sa faca sau sa nu faca anumite lucruri pentru
un domeniu specific, cum ar fi economia.
Putem spune ca o politica publica, reprezinta produsul activitatii unei autoritati nvestite
cu putere publica si legitimitate guvernamentala. 18
17 Marius Profiroiu - Politici Publice - Teorie, analiza, practica, Ed Economica,
Bucuresti, 2006, p. 18
18 Ibidem 12 p. 18-19

Daca politica reprezinta un domeniu al activitatii umane care vizeaza relatiile,

manifestarile si orientarile ntre paturile, grupurile sociale si alte organizatii active dintr-un stat
sau dintre acestea si cetateni n confruntarile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea si
mentinerea puterii si pentru controlul functionarii ei,dar si faptul ca orice politica reflecta
orientarile cetatenilor ce formeaza anumite grupuri (fata de altele) n interiorul unei tari, dar si
ale unei tari fata de alte tari, n legatura cu promovarea intereselor lor, n lupta pentru putere ,
atunci vom considera ca "politica publica exprima manifestarile si orientarile definite de
autoritatile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activitati esentiale
ce se desfasoara la nivel national, fie la niveluri teritorial-administrative"19
Politicile publice sunt decizii politice n favoarea unei anumite stari dorite, cuprizand si
optiunile n favoarea anumitor mijloace considerate adecvate atingerii obiectivelor proiectate.
Esenta unei politici publice consta n mobilizarea membrilor unei comunitati n jurul unui acord
permanent reformulabil obtinut prin disputa, nfruntare, negociere, compromis.
Asadar, o politica publica presupune existenta unui obiectiv (interes) cu o recunoastere
larga n comunitate si care impulsioneaza declansarea procesului prin care parerile si interesele
celor ce se regasesc n obiectivul fixat sunt aduse laolalta, realizandu-se, astfel, un loc comun al
comunitatilor, grupurilor si cetatenilor si care reprezinta spatiul public tinta al politicii 20. n
literatura anglo-saxona, termenul "policy"simbolizeaza transpunera prioritatilor politice si a
principiilor guvernului n programe si punerea acestora n practica pentru a realiza schimbarile
dorite.
Marius Profiroiu sustine ca fiind elocvent rezultatul actiunii mai multor persoane. Unele
dintre acestea fac parte din "government", altele se afla n afara acestei entitati si reprezinta
marea lor majoritate acordnd atentie unor lucruri care se ntampla (cresterea saraciei, poluarea
aerului, sporirea abandonurilor scolare) si pe care le recunosc ca pe niste probleme. Solutia
acestor probleme ar putea fi o noua abordare a acesteia . Prin urmare, o politica publica
19 Luminita Gabriela Popescu, Politici publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2005, p. 84
-85
20 Ibidem 19, p. 85

reprezinta un program de actiune guvernamentala ntru-un sector al societatii ori ntr-un spatiu
geografic:ordine publica, sanatate, siguranta rutiera, un oras determinat, o tara sau comunitate
determinata n mod exact . 21
Luminita Gabriela Popescu, precizeaza ca politica publica reprezinta raspunsul pe care
guvernarea l ofera acelor nevoi ale societatii considerate de inters general si de maxima
importanta, nct sunt satisfacute din banii publici. Din acest punct de vedere este evident ca
politicile publice poarta caracteristica valorilor asociate doctrinei si ideologiei partidului sau
coalitiei de partide aflate la guvernare. 22
Existenta unei politici publice este rezultatul unor grupuri ce reprezinta "governmentul"si care identifica problema si decid rezolvarea acesteia. Pentru grupurile de interes, o
politica n zona lor de interes poate fi un vehicul pentru participarea la discutii. 23
n literature franceza, exista un un consens relativ n rndul sociologilor si politologilor cu
privire la caracteristicile conceptului de politica publica. (Yves Meny, J-C. Thoening)
n conceptia acestor specialisti o politica publica reprezinta n acelasi timp:
1.

Un continut- activitatea publica apare sub forma unei esente, a unui continut . Pentru

generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizeaza resurse. Aceste efecte (rezultate, produse)
sunt examinate de analist ca o problema de cercetare pentru actiune. Aceste produse rezulta dintrun proces de munca si de actiune;
2.

Un program - o politica publica nu se reduce la un act punctual luat n considerare n

mod izolat. n spatele unui act, n spatele unor activitati se afla un cadru mai general n care se
integreaza actul sau activitatile respective. De exemplu, prin actiunile sale, un ministru se nscrie
ntr-o politica publica pe termen mediu. Desi acest cadru nu este definit n mod explicit, de
21 Marius Profiroiu - Politici Publice - Teorie, analiza, practica, Ed Economica,
Bucuresti, 2006, p. 19
22 Ibidem 21 p. 87
23 Ibidem 21 p. 21

exemplu prin proceduri institutionale (legi) sau prin discursul actorilor politici (programul
guvernului sau al primarului) putem totusi sa reperam legaturi ntre aceste acte, o structura de
orintare relativ permanenta sau de referinta pe care David Easton o numeste "intentiile mai
generale ale autoritatilor"
3.

Orientare normativa - activitatea publica nu este rezultatul unor raspunsuri aleatorii

ci este expresia finalitatilor si preferintelor pe care decidentul, constient sau nu, n mod voluntar
sau fortat de anumite imprejurari, nu poate dect sa accepte, pentru ca este responsabil;
4.

Un factor coercitiv - activitatea publica provine din natura autoritara cu care este

nvestit actorul guvernamental. Acesta din urma (actorul guvernamental ) are o legitimitate a
autoritatii legale sau exercita o constrngere care se bazeaza pe monopolul fortei;
5.

Un resort social - o politica publica se defineste prin resortul sau, prin cetatenii ale

caror interese, situatii sunt afectate de acte si dispozitii.

O politica publica reprezinta un ansamblu de masuri luate de o autoritate legala si
responsabila care vizeaza imbunatatirea conditiilor de viata ale cetatenilor sau conceperea
unor masuri de stimulare a cresterii economice .24
O politica publica se defineste prin trei elemente distincte:
a)

politica publica trebuie sa fie legitima si eficace, ca urmare, aceasta

trebuie sa aiba scopuri precise si perceptibile pentru cei administrati;

b)

politica publica trebuie sa aiba etape intermediare care sa exprime pasii

parcursi si mijloace suficiente pentru a fi dusa la bun sfarsit;

c)

politica publica trebuie sa aiba ca rezultat un beneficiu pentru cetateni.

Din perspectiva manageriala, o politica publica corespunde unui domeniu de

activitate avnd o cerere specifica, nevoi specifice, o oferta specifica, prin urmare, factori
specifici, independenti de alte politici publice.
24 Marius Profiroiu - Politici Publice - Teorie, analiza, practica, Ed Economica,
Bucuresti, 2006, p. 20

Participantii la viata publica: alesi, functionari, experti, societatea civila, jurnalisti,

folosesc termenul de politica publica pentru a descrie modul n care este organizata viata
publica.
Pentru unii, politicile (policy) au legatura cu controlul. Ele pot actiona ca un vehicul
al controlului: oamenilor politici asupra birocratilor; naltilor functionari din administratia
centrala asupra restului personalului, iar pentru altii, politicile ( policy ) "pot fi un vehicul
pentru a contesta ordinea existenta "
1.3. Caracteristici ale politicilor publice
Din ceea ce am prezentat pn acum se poate concluziona c discuia despre politicile
publice se refer la trei caracteristici ale aciunilor organizate, caracteristici ce par normale att
participanilor ct i observatorilor externi: coerena, ierarhia i instrumentalitatea (H. K.
Colebatch, pag. 3).
Coerena se refer la presupunerea c toate prile aciunii se potrivesc unele cu altele, c
ele formeaz un ntreg organizat, un singur sistem, iar politica public se desfoar dup modul
n care a fost proiectat i funcioneaz acest sistem.
Ierarhia are n vedere faptul c o politic public reprezint o impunere a autoritii n
privina a ceea ce trebuie fcut ntr-un anumit domniu. Procesul unei politici se refer la cursul
aciunii care este hotrt n mod oficial. Aceast hotrre poate proveni de la guvern, de la
autoriti (centrale sau locale), ns n oricare caz exist un sistem nervos central care decide
cursul aciunii i l comunic n jos.
Instrumentalitatea: o politic public poate fi neleas doar ca urmrire a unor anumite
scopuri. Din aceast perspectiv, organizarea public exist pentru a identifica i a rezolva
problemele. Aceste probleme pot fi definite foarte vag (problema omajului, de exemplu) sau pot
fi foarte specifice (problema locurilor de munc pentru absolvenii seciei de tiine Politice), se
pot modifica n funcie de timp i de loc, scopurile pot fi mai mult sau mai puin stabilite, ns o
politic trebuie neleas n termeni de probleme i de soluii.
Nu doar guvernul este implicat n desfurarea unei politici: i ali participani pot avea
un rol semnificativ, n special prin impactul pe care l pot avea n atragerea ateniei asupra unei

probleme. nsui termenul de politic este utilizat pentru a descrie strategii sau aciuni organizate
ale firmelor private.
n mod evident, termenul de politic public este utilizat cu nelesuri diferite la niveluri
diferite. Poate identificarea unor atribute eseniale ale acestui termen ar fi mai folositoare dect
utilizarea unei definiii unice. H. K. Colebatch consider c sunt trei elemente care pot fi regsite
indiferent de definiia utilizat. Acestea sunt autoritatea, expertiza i ordinea (H. K. Colebatch,
pag. 7).
O politic public se bazeaz n primul rnd pe autoritate. Pentru ca ceva s poat fi
numit politic, trebuie s poarte girul unui decident. Autoritatea este cea care legitimeaz o
politic, iar direciile pe care aceasta le va urma provin de la cineva care posed aceast
autoritate: ministru, primar, manager etc. Chiar dac aceste personaje pot avea un rol nensemnat
n proiectarea politicii, autoritata lor se transmite n jos prin intermediul ierarhiei.
In al doilea rnd, politica implic expertiz. Ea este vzut ca un proces de utilizare a
puterii unei organizaii ntr-un anumit domeniu. Deci o politic reclam cunotine despre acesta
ct i despre ceea ce s-ar putea face i cum s-ar putea aciona n domeniul respectiv. Astfel,
cunotinele sunt specifice unei anumite zone: politic economic, politic sanitar, politic
social, etc.
In al treilea rnd, politica este preocupat de ordine. Politicile publice reprezint aciuni
sistematice i consistente. Deciziile nu sunt arbitrare sau datorate capriciilor conductorilor, n
acest sens, o politic public punnd anumite limite comportamentului oficialilor, eliberndu-i
de povara unor alegeri. O politic ncadreaz o multitudine de activiti sub aceeai etichet: nu
doar se pred studenilor, exist o politic educaional n privina nvmntului superior.
O surs major de dificulti este reprezentat de incongruena dintre diferite politici
sectoriale: politica n privina construirii de noi autostrzi poate intra n conflict cu cea pentru
protecia mediului n anumite zone sau politica municipal n privina extinderii resurselor de ap
ar putea s nu se suprapun cu cea central n privina gospodririi apelor. Asemenea
inconsistene sunt vzute ca probleme majore n domeniul politicilor publice, multe lucrri de
specialitate avnd ca preocupare modul n care diferite agenii guvernamentale gestionez
aceeai problem.

A spune c autoritatea, expertiza i ordinea sunt atribute ale unei politici, nu nseamn c
ele sunt prezente n proporie egal n desfurarea procesului acesteia. Ele pot opera chiar una
mpotriva alteia: oamenii politici negociaz o anumit politic cu actorii intersai (ordine), ns
specialitii consider c ar trebui efectuat nti un experiment n direcia respectiv (expertiz);
specialitii n combaterea criminalitii tiu c msurile dure nu sunt cele mai eficiente
(expertiz) ns politicienii consider c electoratul este favorabil unor astfel de msuri, votul
acestora fiind mai important dect dovezile tiinifice (autoritate). Astfel, politicile publice
ncorporeaz o continu tensiune ntre aceste atribute.

1.4. Politicile publice ntre opiune i structur

Pn acum am discutat despre politicile publice ca despre opiuni contiente ale
decidenilor, opiuni care sunt fcute publice i sunt cunoscute de toat lumea. ns aceast
perspectiv nu ofer ntotdeauna ce mai adecvat analiz a procesului politic.
Este dificil de a mpri aciunea n dou: decizia politic, pe de o parte, i modalitatea de
a duce la ndeplinire aceast aciune, pe de alt parte. O politic public se bazeaz, n mod
evident, pe o decizie luat de o autoritate, ns politica public i poate avea originea n practic:
ce poate fi fcut n mod convenabil, ce funcioneaz, ce corespunde ateptrilor altora. n orice
caz, a lua o decizie de politic public este doar nceputul unui proces, iar aceasta tebuie
neleas nu att n termeni de intenie ct n termeni de angajare n urmrirea inteniei.
O politic nu trebuie redus doar la scopurile proclamate oficial, ci trebuie completat cu
modul n care acestea sunt puse n practic i sunt cunoscute de ctre toi participanii.
Declararea obiectivelor poate fi ceva semnificativ, ns este doar ceva parial, iar absena acestor
scopuri declarate nu nseamn c nu exist politic public. Actorii jocului politic nva cum s
neleag lumea, cum s priveasc o problem, cum s acioneze. Din acest punct de vedere,
profesiile reprezint surse importante pentru modelele acionale, oameni avnd ocupaii diferite
vor avea preri diferite n privina a ceea ce trebuie fcut ntr-o problem specific. De exemplu,
un inginer i un biolog vor tii lucruri diferite despre construcia unei noi fabrici ntr-o zon
neindustrializat, iar concluziile lor ar putea fi foarte diferite atunci cnd se refer la o declaraie
privind intenia companianiei de a proteja mediul.

Bineneles, declararea oficial a scopurilor unei politici reprezint o modalitate foarte

important de angajare, de mobilizare a resurselor. ns nu este singura: ineria este, poate, cea
mai utilizat form de angajare n aciune. Ceea ce am fcut anul trecut este cel mai bun ghid
pentru ceea ce vom face anul acesta. Bugetele exprim i ele angjamentul de face ceva ntr-un
anumit domeniu. Organigramele instituiilor ofer i ele indicii despre hotrrea de a urma o
anumit cale: existena unui departament (direcie, birou) pentru afaceri mici, sau a unuia de
integrare european, reflect recunoaterea unor interese i ofer o baz pentru coordonarea
acestora.
Se poate astfel observa o ambiguitate n termenul de politic public: tensiunea dintre
opiune i structur. A descrie o politic ca o alegere a unui decident autorizat, implic faptul c
aciunea urmeaz deciziei: dac ar alege altceva, aciunea ar fi diferit. ns experiena arat c
desfurarea aciunii ngusteaz posibilitile de alegere, iar obiectivul opiunii este limitat de
aciunea aflat deja n desfurare i de angajarea n desfurarea ei. Cererile pentru decizii
provin din sistemul existent, iar domeniul opiunilor este limitat de angajamentele anterioare.
Ceea ce trebuie subliniat aici nu este faptul c structura ar bloca opiunile, ci c cele dou
dimensiuni ale procesului politic sunt indisolubil legate una de cealalt. Dac decizia politic nu
ar putea modela aciunea, nici nu ar ave sens s vorbim de politic public. Dac aciunea nu ar fi
legat de anumite declaraii politice, ar fi dificil de obinut sau de meninut suportul public pentru
ea. ns cele dou dimensiuni opereaz una mpotriva celeilalte: o opiune nou este o provocare
la adresa structurii existente, iar existena acestei structuri limiteaz posibilitile de alegere.
Reformatorii s-au aflat ntotdeauna n lupt cu aceast dilem.

1.5. Perspective de abordare a politicilor publice

O politic public reprezint un fenomen complex legat de numeroase decizii fcute de mai muli
indivizi sau de mai multe organizaii. De multe ori o politic public este determinat de alte
politici anterioare i este legat de alte decizii cu care, aparent, nu are nici o conexiune. Astfel,
analistul trebuie s depeasc dificulti serioase n procesul de cercetare, ceea ce explic
numeroasele perspective din care este privit procesul politicilor publice. Datorit complexitii
sarcinii, cele mai multe abordri iau n considerare doar un numr limitat de factori, chiar dac

recunosc necesitatea unei viziuni holistice, care s ia n considerare toate variabilele posibile care
afecteaz deciziile guvernamentale. Pentru a nelege mai bine politicile publice, pot fi trecute n
revist cteva perspective de abordare ntlnite n literatura de specialitate.
1. Examinarea organizrii sistemului politic. Argumentul acestei abordri este acela c politicile
publice variaz n funcie de natura sistemului politic i de legturile acestuia cu societatea.
Unii analiti au o viziune chiar mai ngust dect aceasta, n ncercarea de a nelege procesul
politicilor publice concentrndu-se doar asupra statului. Totui, clasificarea sistemelor poltice
poate reprezenta doar un punct de plecare n analiza politicilor publice, deoarece poate spune
foarte puin despre modul n care caracteristicile sistemului se regsesc n anumite politici.
Prin aceast perspectiv se poate observa mai curnd cum ar putea fi influenate deciziile
guvernului i ce relaii sunt de ateptat studiind activitile acestuia.
2. O alt direcie de cercetare o reprezint cutarea variabilelor cauzale n procesul politicilor
publice, a determinanilor acestora. n aceast abordare, analiza se concentreaz asupra
chestiunii dac politicile publice sunt determinate de factori socio-economici ce acioneaz la
nivel macro-social sau de factori comportamentali care se regsesc la nivel micro-social.
Astfel de studii, de cele mai multe ori empirice i cantitative, ncearc s stabileasc legturi
ntre politicile publice i caracteristicile interne ale societii sau ale sistemului internaional.
Dei caracterul empiric al unor astfel de studii ajut la nelegerea procesului politicilor
publice, ele tind s i concentreze explicaiile la un nivel macro i eueaz n apreciarea
sectorului i a contextului n care se desfoar politicile.
3. O alt parte a literaturii se concentreaz asupra coninutului politicilor publice. Aceast
perspectiv pleac de la ideea c natura unei probleme publice i soluiile existente pentru
rezolvarea acesteia determin, de cele mai multe ori, modul n care aceasta va fi procesat de
ctre sistemul politic. Faptul c o politic este regulatorie, distributiv, redistributiv, etc
determin modul n care aceasta va fi abordat. Politica public poate determina lupta
politic i nu invers, aa cum consider cei mai muli analiti (M. Howlett i M. Ramesh,
pag. 8). Gradul de concentrare a costurilor i beneficiilor unei politici publice determin tipul
de proces politic care o va nsoi. Concentrarea ateniei asupra naturii instrumenteleor pe care
guvernele le au la dispoziie pentru a implementa politicile publice este considerat de unii
autori ca cel mai bun mod de analiz i nelegere a acestora. Fr a nega faptul c natura
problemei are efect asupra a ceea ce poate fi fcut n privina ei, deseori este dificil de neles

natura exact a unei probleme publice i distribuia costurilor i beneficiilor pe care diferitele
soluii le-ar determina.
4. A patra perspectiv se concentreaz asupra impactului politicilor publice, a rezultatelor
acestora. Analizele de acest tip ncearc s evalueze efectele directe i indirecte ale anumitor
politici i au tendina de a ignora att factorii cauzali ct i natura instrumentelor aflate la
dispoziia guvernelor. Aceste analize sunt de tip cantitativ i utilizeaz metode statistice
pentru a stabili corelaii ntre diversele tipuri de activiti guvernamentale (de exemplu relaia
dintre cheltuielile guvernamentale i situaia forei de munc).
Existena unor perspective diverse asupra cercetrii politicilor publice a dus la apariia a
nenumrate studii care, uneori, au concluzii contradictorii n privina procesului prin care trec
acestea. Aceast fragmentare a ngreunat analiza politicilor publice, dnd acestui domeniu o
complexitate aparent deconcentrant pentru un nceptor. De aici au rezultat eforturile de
reducere a acestei complexiti printr-un proces de sintetizare.

1.6. Procesul politicilor publice

Una dintre posibilitile de simplificare a perspectivei asupra unei politici publice este
reprezentat de divizarea acesteia ntr-o serie de etape, de faze. Secvena de stadii rezultat n
urma unui astfel de proces este denumit n general ciclul politicii publice. Aceast
simplificare i are originea n primele lucrri de analiz a politicilor publice, ns ea a fost
privit oarecum diferit de diveri autori.
Ideea de a simplifica compexul proces de nfptuire a politicilor publice prin mprirea
sa n cteva stadii distincte a fost utilizat prima dat de ctre Harold Lasswell (1956). Acesta a
divizat procesul politic n apte etape: informarea, promovarea, prescripia, invocarea, aplicarea,
ncheierea i evaluarea (Harold Lasswell, 1971). n viziunea sa, cele apte stadii descriu nu cum
se desfoar n realitate procesul politicilor publice, ci cum ar trebui ca el s se desfoare.
Procesul politic ncepe astfel prin culegerea informaiilor, procesarea lor i diseminarea acestora
ctre participanii la procesul decizional; urmeaz apoi promovarea unei anumite opiuni de ctre
cei implicai n luarea deciziei; n a treia etap, decidenii stabilesc un curs al aciunii; n a patra
etap este invocat cursul deja prescris al aciunii i sunt stabilite sanciunile mpotriva celor care
nu se conformeaz prescripiilor decidenilor; politica public este apoi pus n practic de ctre

birocraie pn n momentul n care se ncheie ori este abandonat; n final sunt evaluate
rezultatele politicii prin compararea lor cu scopurile iniiale ale decidenilor.
Analiza pe care Lasswell o face procesului de nfptuire a politicilor publice se
concentreaz asupra procesului decizional din interiorul guvernului i spune foarte puin despre
influenele mediului exterior asupra comportamentului guvernamental. Se presupune c deciziile
sunt luate de un numr mic de persoane, cuprinse n staff-ul guvernamental. O alt slbiciune a
acestui model este lipsa sa de logic intern, n special n ceea ce privete plasarea evalurii dup
ncheierea politicii, dei ar fi necesar o evaluare tocmai nainte de nfptuirea acesteia. Cu toate
acestea, acest model a exercitat o enorm influen n ceea ce privete dezvoltarea tiinei
politicilor publice. Dei nu foarte precis, acest model a permis reducerea complexitii studiului
unei politici publice prin izolarea i studierea individual a fiecrei etape n parte, nainte de
asamblarea acestor stadii pentru crearea unei viziuni complete asupra ntregului proces.
Modelul lui Lasswell a stat la baza celui dezvoltat de Gary Brewer la nceputul anilor 70.
n concepia lui Brewer, procesul politic este alctuit din ase stadii: inventarea/iniierea,
estimarea, selecia, implementarea, evaluarea i ncheierea. Inventarea sau iniierea reprezint
prima etap a procesului, n care problema capt un sens, chiar dac acesta nu este foarte clar, i
sunt sugerate anumite soluii. Etapa estimrii presupune calcularea riscurilor, costurilor i
beneficiilor asociate cu fiecare dintre soluiile propuse anterior. Acest stadiu implic att o
evaluare tehnic ct i opiuni normative. Obiectivul acestei etape l reprezint reducerea
numrului de opiuni posibile, prin excluderea celor nefezabile, i ierarhizarea celor rmase n
funcie de dezirabilitate. A treia etap const n adoptarea unei soluii, a unei combinaii dintre
diversele soluii rmase n urma stadiului anterior, sau n respingerea oricrei aciuni. Ultimele
trei etape sunt implementarea soluiei alese, evaluarea rezultatelor ntregului proces i ncheierea
politicii n concordan cu rezultatele evalurii.
Versiunea oferit de Brewer asupra procesului politicilor publice a mbuntit munca de
pionierat a lui Lasswell. Aceast nou perspectiv a extins procesul politicilor publice dincolo de
graniele formale ale guvernului n ceea ce privete recunoaterea unei probleme i a clarificat
terminologia utilizat pentru descrierea diverselor stadii ale procesului. n plus, a fost introdus
noiunea de ciclu continuu al procesului politicilor publice. S-a recunoscut astfel faptul c cele
mai multe politici nu au un ciclu clar de via, existnd numeroase reveniri, succesiuni de politici

cu diferene mai mult sau mai puin substaniale ntre ele (Garry Brewer, 1983). Modelul lui
Brewer a inspirat alte cteva versiuni ale ciclului politicilor publice n anii 70 i 80, cele mai
cunoscute dintre acestea fiind cele ale lui Charles O. Jones (1984) i James Anderson (1997).
Logica ce st la baza modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicat i n
rezolvarea problemelor, chiar dac autorii nu specific acest lucru foarte clar (Michael Howlett
and M. Ramesh, pag. 11). Etapele ntlnite n rezolvarea problemelor i etapele corespunztoare
din ciclul unei politici publice sunt prezentate n tabelul 1.
Tabelul 1
Etape n rezolvarea unei probleme

Etape ale ciclului unei politici publice

1. Recunoaterea problemei

1. Stabilirea agendei

2. Propunerea unor soluii

2. Formularea politicii

3. Alegerea unei soluii

3. Luarea unei decizii

4. Punerea n practic a soluiei

4. Implementarea politicii

5. Monitorizarea rezultatelor

5. Evaluarea politicii

n acest model, stabilirea agendei se refer la procesul prin care problemele ajung n
atenia guvernanilor, formularea politicii privete procesul prin care opiunile legate de
respectiva politic capt un contur precis, luarea unei decizii se refer la procesul prin care se
stabilete un anumit curs al aciunii, implementarea politicii ia n considerare modalitile prin
care guvernanii pun n practic politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele
politicii sunt monitorizate att de ctre autoriti ct i de ctre societate, rezultatul putnd fi
reformularea problemei sau a soluiilor posibile.
Avantajul cel mai important al utilizrii ciclului unei politici publice este acela c
faciliteaz nelegerea procesului de nfptuire a acesteia, prin limitarea sa la un numr de etape
i subetape, fiecare dintre acestea putnd fi investigat n mod separat sau n relaie cu oricare
dintre celelalte etape. Astfel devin posibile i studiile comparative. Un alt avantaj al acestui
model este c permite examinarea rolului tuturor actorilor politici i instituiilor implicate n
politica respectiv i nu doar a ageniilor guvernamentale nsrcinate formal cu aceasta.

Principalul dezavantaj al acestui model const n faptul c poate duce la o interpretare

eronat, sugernd un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenii politici ar trata
problemele publice. n mod evident acest lucru nu se ntmpl n realitate. De multe ori
decidenii doar reacioneaz la circumstane, funcie de interesul lor personal i de ideologia
mprtit. O alt problem a acestui model este c dei n teorie logica ciclului este ct se poate
de clar, n practic unele stadii sunt comprimate sau nlturate cu totul sau urmate ntr-o alt
ordine dect logica rezolvrii unei probleme. Astfel, n loc de parcurgerea unui singur ciclu ar
putea s apar o serie de mai multe cicluri mai mici, n care, de exemplu, implementarea unei
decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulrii unei noi politici, indiferent de
ceea ce exist pe egenda decidenilor. n practic, deci, nu exist o evoluie liniar a politicii aa
cum ar prea s rezulte din acest model. Un al treilea dezavantaj, i poate cel mai important, este
c modelului i lipsete o dimensiune cauzal. El nu ofer nici o sugestie n privina actorului
politic sau a instituiei care mpinge poltica de la o etap la alta.
Slbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniaz complexitatea procesului
politic i nevoia dezvoltrii unor noi cadre intelectuale care s faciliteze nelegerea sa. Dac
acest model ajut la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustreaz la fel de bine
nuanele i complexitatea fenomenului. Este necesar un model care s accentueze asupra
actorilor politici i instituiilor implicate, care s ajute la identificarea instrumentelor pe care
decidenii le pot utiliza, care s sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicii publice ntr-o
anumit direcie.
Un model mbuntit al nfptuirii politicilor publice trebuie s fie capabil s identifice
actorii implicai n fenomen i interesele pe care acetia le urmresc. Politicile publice implic o
multitudine de actori, ale cror interese pot fi mai mult sau mai puin diferite. Urmrindu-i
propriile obiective ei interacioneaz unii cu alii, rezultatul interaciunii fiind tocmai politica
public. ns aceti actori nu sunt complet independeni, ei acionnd ntr-un cadru de relaii
sociale care le determin anumite constrngeri ale comportamentului.
Contextul social general, instituiile statului, instituiile internaionale, valorile pe care
acestea le poart, condiioneaz modul n care o problem este definit, faciliteaz adoptarea
anumitor soluii i blocheaz alegerea altora. Ideile, credinele, discursul existent n jurul unei
probleme constituie constrngeri la care sunt supui actorii politici. Dei exist ntotdeauna

interpretri contradictorii ale unei probleme, aproape orice problem se bucur de un relativ
acord n ceea ce privete gravitatea ei i numrul limitat de posibiliti de rezolvare. Paleta de
instrumentele politice aflate la dispoziia decidenilor constituie o alt constrngere asupra
opiunilor acestora.
Un model mbuntit al procesului politicilor publice ar trebui s poat gestiona toate
aceste complexiti. O analiz fin ar trebui s explice de ce un guvern tinde s nfptuiasc o
politic specific ntr-un anumit sector sau s rezolve diversele probleme ntr-un mod
caracteristic, ntr-un anumit stil.

2. Modele de politici publice

Politici substantivale i politici procedurale

Politicile substantivale implic ceea ce face guvernul, cum ar fi construcia de autostrzi,
distribuia de ajutoare sociale, achiziia de armament, etc. Politicile substantivale distribuie
cetenilor, n mod direct avantaje sau dezavantaje, beneficii sau costuri.
Politicile procedurale stabilesc cum urmeaz s fie fcut ceva sau cine urmeaz s fac
ceva. Astfel definite, politicile procedurale includ legile ce creaz organisme administrative,
specificnd procesele i tehnicile pe care le pot utiliza n desfurarea programelor lor, controlul
guvernamental, parlamentar sau juridic asupra operaiunilor lor. Politicile procedurale pot avea
importante consecine substatntivale, cum sau cine acioneaz putnd determina ceea ce se face
de fapt.

Politici distributive, regulatorii, autoregulatorii i redistributive

Aceast tipologie difereniaz politicile dup efectul lor asupra societii i dup relaiile
dintre cei implicai n formularea politicii.

Politicile distributive presupun alocarea de servicii sau de beneficii pentru anumite

segmente ale populaiei: indivizi, grupuri, companii sau comuniti. Unele politici distributive
pot asigura beneficii pentru un singur beneficiar sau pentru civa, puini la numr susinerea
unei intreprinderi prin subsidii pentru evitarea falimentului, n timp ce altele pot asigura
beneficii pentru un numr mare de persoane susinerea preurilor agricole, educaia gratuit,
programe de recalificare.
Politicile distributive implic utilizarea fondurilor publice pentru susinerea grupurilor
particulare, comunitilor sau sectoarelor economice. n general, cei care solicit aceste beneficii
nu concureaz unii mpotriva altora. Beneficiile pe care le obin nu reprezint costuri directe
pentru vreun anumit grup specific, costurile fiind suportate din bugetul public, deci de toi
pltitorii de impozite. Astfel, politicile distributive creaz impresia c exist doar ctigtori i
nimeni nu are de pierdut, dei, n mod evident, cineva trebuie s achite costul financiar.
Politicile regulatorii impun restricii sau limitri ale comportamentului indivizilor i
grupurilor, cum ar fi reglementarea unor sectoare economice n privina calitii bunurilor, a
emisiilor poluante, n probleme ca avortul, controlul armelor, pornografia. Exist ns i politici
care deregularizeaz.
Politicile regulatorii apar ca urmare a conflictului dintre dou grupuri sau dou coaliii de
grupuri, o parte solicitnd impunerea unui anumit control, cealalt susinnd c acest control nu
este necesar sau c tipul de control propus este eronat. n general este dificil de identificat toate
scopurile i toate consecinele politicilor regulatorii.
Politicile auto-regulatorii sunt similare celor regulatorii n sensul c implic restricii sau
control asupra unui grup sau a unei probleme. Spre deosebire de politicile regulatorii ns, cele
auto-regulatorii sunt n general solicitate i susinute de ctre grupul a crui activitate este
reglementat ca msur de protecie sau de promovare a intereselor membrilor si. Este vorba n
special de licenele acordate pentru practicarea unei meserii: medic, farmacist, avocat, etc. n
afara grupului n cauz, interesul pentru problema respectiv este relativ sczut. Rezultatul unei
astfel de politici este o lege de liceniere, a crei implementare este delegat unui organism
dominat de membrii grupului interesat. n timp, intrarea n cadrul unei profesii liceniate poate fi
restrictiv, iar preurile pentru serviciile ei specializate pot crete.

Politicile redistributive implic eforturi deliberate din partea guvernului n vederea transferrii
de venituri, proprieti sau drepturi ntre grupuri largi ale populaiei. n multe societi politice
redistributive constituie surse serioase de conflict ntre stnga i dreapta. Modelul uzual al
unei politici redistributive const n preluarea de resurse de la cei ce au, pentru a fi distribuite
celor ce nu au, de exemplu impozitul progresiv pe venit. Cteodat, politicile redistributive
sunt dificil de adoptat pentru c implic realocarea banilor i a puterii, iar cei care posed bani
i putere vor renuna rareori de bunvoie la ele.

Politici materiale i politici simbolice

Politicile publice pot fi descrise i ca materiale sau simbolice, funcie de tipul de beneficii
pe care l aloc. Politicile materiale asigur resurse tangibile beneficiarilor lor sau impun
dezavantaje reale celor care sunt afectai n mod negativ. Legislaia privind obligaia
angajatorilor de a plti un salariu minim, contribuiile la casele de asigurri sociale sau de
sntate sunt materiale att n coninutul ct i n efectul lor.
Politicile simbolice, n schimb, au un impact material minor asupra cetenilor, aloc
avantaje i dezavantaje intangibile. Ele apeleaz la valori ca patriotismul, dreptatea social,
pacea etc. De exemplu legi privind arborarea drapelului, intonarea imnului, arderea drapelului,
interpretarea istoriei.
Nici o politic nu este n ntregime simbolic sau n ntregime material, acestea fiind mai
curnd polii unui spaiu continuu. Cteodat, politici care par mai mult simbolice pot avea
importante consecine materiale, cum ar fi legi privind protecia unor animale rare, care pot
conduce la blocarea unor construcii, interzicerea exploatrii forestiere, etc.
Politici etichetate ca materiale n limbajul legislativ, pot rmne n mod esenial
simbolice datorit aciunii administrative sau datorit eecului parlamentului n asigurarea de
fonduri pentru implementarea lor.
Tipologia material simbolic este folositoare atunci cnd se analizeaz efectele unei
politici, pentru c direcioneaz atenia dincolo de declaraiile politice formale. n plus,
subliniaz importana rolului jucat de simboluri n comportamentul politic.

Politici legate de bunuri publice i de bunuri private

Politicile publice pot asigura att bunuri publice (indivizibile) ct i bunuri private
(divizibile). Natura bunurilor publice const n faptul c dac sunt asigurate pentru o persoan,
ele trebuie asigurate pentru toat lumea. Exemplul cel mai uzual l constituie aprarea naional:
nu exist nici o modalitate de a asigura acest bun pentru unii ceteni i de a-i mpiedica pe alii
s se bucure de el. Pentru c o persoan raional din punct de vedere economic nu va contribui
niciodat n mod voluntar la costurile aprrii, alegnd mai curnd postura de blatist (free
rider) i lsnd costurile pe seama celorlali, aprarea trebuie asigurat de ctre guvern i
finanat prin impozitare. Alte exemple de bunuri colective: aerul curat, sigurana public,
controlul traficului, distrugerea narilor.
Bunurile private pot fi divizate n uniti i achiziionate sau vndute de indivizi, fiind
disponibile pe pia. Ceilali pot fi exclui de la utilizarea lor. Unele bunuri oferite de ctre
guvernare (colectarea gunoiului, servicii potale, servicii medicale, muzee, parcuri naturale) au
caracteristici att de bunuri publice ct i de bunuri private. Faptul c asemenea bunuri vor fi
asigurate fie de pia, fie de guvern, depinde de decizia politic, care este influenat de tradiie,
de concepia despre rolul i buna funcionare a guvernului, de eficiena economic etc.
n general, cu ct un bun este perceput a avea caliti mai apropiate de un bun public, cu
att mai mult va fi solicitat asigurarea sa de ctre guvern. Pentru mult vreme tendina a fost de
a converti tot mai multe bunuri private n bunuri publice, prin intervenia guvernelor, ns
ncepnd cu anii 80 a aprut i tendina invers, de privatizare a bunurilor publice.

Politici de stnga i politici de dreapta

Discuiile despre politicile publice sunt deseori purtate n termeni de politici de stnga /
politici de dreapta (sau liberale / conservatoare n SUA). Aceste etichete sunt alunecoase i pot fi
neltoare. n general, stnga este favorabil utilizrii guvernului pentru a provoca schimbarea
social, n general spre o mai mare egalitate, fie politic, fie economic. Dreapta, la rndul ei,
chiar dac accept intervenia guvernamental, nu accept aceste scopuri. Stnga vorbete de

nevoia de politici publice care s ndrepte nedreptile i deficienele ordinei sociale existente, n
special prin programe de reglementare a economiei. Dreapta gsete, n general, ordinea curent
ca satisfctoare sau accept ca schimbrile s fie treptate, graduale, printr-un proces social
natural.

3. Statul si politicile publice

Ideea ca institutiile guvernamentale au ca principal obiect de activitate formarea si
aplicarea politicilor publice, a patruns cu dificultate in constiinta comuna. Astazi, insa, ea este
luata de cele mai multe ori, ca evidenta. Cetaenii asteapta de la guvernele lor sa ia decizii
inteligente. Mai mult ei se asteapta ca aceste decizii sa fie rezultatul unei pozitii generale, a unei
viziuni. A luat decizii inteligente insemna a opera intr-un cadru coerent, indiferent cat de general
este acesta.

Noile provocari globale: eliminarea saraciei, protectia mediului inconjurator, repartizarea

neuniforma a cunostintelor stiinifice, presiunea exercitata asupra economiilor arilor slab
dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaional, eficientizarea controlului
armamentului nuclear, internationalizarea tehnologiei informaiei etc, impun cu cresterea
importantei administratie centrale si locale. In concluzie guvernele nationale sunt singurele care
datorita legitimitatii lor pot domina actualele probleme globale, guvernarea trebuie sa si
redefineasca politicile, strategiile, programele si proiectele in scopul dinamizarii capacitatii de
performanta. Viabilitatea performantelor este, insa direct conditionata de succesul reformei
sistemului administrativ. 25
Domeniul stiintelor publice se ocupa de studiul deciziilor politico - administrative de
alocare a resurselor necesare satisfacerii intereselor comunitatii26.

25 Luminita Gabriela Popescu, Politici Publice sectoriale. Suport de curs, SNSPA

Bucurest, p.6

O politica publica este acea directie de actiune sau lipsa a actiunii aleasa de autoritatile
publice ca raspuns la o anumita problema sau la un set de probleme interconectate.27
Guvernul Romaniei si-a asumat responsabilitatea de a accelera reforma, ale carei
obiective vizeaza:
delimitarea responsabilitatii politice si administrative a Guvernului.
amelioararea calitatii politicilor publice pentru rezolvarea eficienta a problemelor.
Atingerea primului obiectiv presupune separarea managementului politici de cel
administrativ, iar cel de-al doilea, este realizabil numai in circumstantele unei cresteri a calitatii
proceselor de elaborare si implementare a politicilor publice, prin implicarea cetatenilor si prin
crestrea eficientei si cooperarii intre institutiile administrative.28
O politica publica se refera la un curs de actiune. Acest lucru are legatura cu ideea cadru
sau model - politicile publice ofera calauzire pentru o gama de actiuni interconectate dintr-un
anume domeniu. Cel care concepe politicile, policy-maker, este cel care concepe acest ghid de
actiune, iar cel care preia politicile, policy-taker, este cel care opreaza in cadrul trasat, aplicadu-l
la situatii noi.
Politicile publice sunt considerate atat de cei care le creaza, precum si de cetateni, drept
modalitati de a rezolva probleme, sau de a profita de oportunitati. In acest sens politicile au o
valoare instrumentala, adica nu sunt scopuri in sine si nici bunuri in sine, ci instrumente sau
unelte cu ajutorul carora se rezolva probleme de interes pentru comunitate.
Se intampla foarte rar ca politicile sa raspunda unei idei izolate. Cel mai adesea ele sunt
raspunsuri la manunchiuri de probleme incalcite, ale caror solutii pot fi ele insele contradictorii.
26 Adrian Miroiu, Introducere in analiza politicilor publice, Ediura Punct 2001, p. 23
27 Alina Mungiu- Pippidi si Sorin Ionita, Politici publice. Teorie si practica, Editura
Polirom Bucuresti 2002, p. 21
28

Majoritatea problemelor care isi afla raspunsul in politicile publice sunt complexe ca urmare a
marimii sau anvergurii lor ele sunt compuse din seturi de probleme, poate mai mici, dar care, dat
fiind ca sunt interconectate, sunt greu de inteles si totodata greu de separat atat din punct de
vedere logic, cat si cronologic. 29De exemplu guvernul federal, din Canada, se confrunta cu
problema traficului ilegal de tigari peste granita provinciilor Ontario si Qubec. Datorita faptului
ca taxele pentru tigari in Canada erau mari, era profitabil sa cumperi tigari din Statele Unite i sa
le treci ilegal granita in Canada, unde se puteau vinde sub pretul pieei. Rezolvarea aceste
probleme era complicata datorita faptului ca presupunea cooperarea intre autoritatile Qubec si
Ontario, iar acest lucru era ngreunat de refuzul provinciei Ontario de a reduce acizele pentru
igari. n aceste conditii fara masuri concrete la nivel federal, cei din Ontario se temeau ca
fumatorii isi vor cumpara din Qubec tigari mai ieftine. Pe de alta parte aceasta problema era una
care implica doar provinciile Qubec si Ontario, dar nu si restul tarii. De aceea exista riscul ca
masurile luate de guvern sa nu primeasca sprijinul altor provincii. In final guvernul de la Ottawa
a decis sa reduca taxele la igari si sa cheltuiasca mai multi bani in programe de ocrotire a
sanatatii, a introdus o lege care interzicea vinderea tigarilor minorilor, a restrans numarul
automatelor de tigari. 30
Procesul politicilor publice, dupa cum se observa si din exemplul de mai sus, este corelat
cu activitatea guvernamentala. De exemplu politicile publice sunt definite, de catre Peters ca
reprezentand suma activitatilor guvernamentale realizate fie direct, fie prin intermediul unor
agenti, prin prisma influentei pe care acele activitati o au asupra vietii cetatenilor.
Definitia politicilor publice ne permite sa distingem trei niveluri diferite ale politicilor
publice, in fuctie de gradul in care au un impact real asupra vietilor cetatenilor. La un prim nivel
avem alegeri de politici operate de catre cei care detin autoritatea de a folosi puterea publica
pentru a influenta vieile cetaenilor, rezultatul acestor alegeri fiind o politica ce poate fi
implementata practic. La al doilea nivel, regasim actiunile realizate de guvernamant pentru
29 J. A Desveau, E. A. Lindquist si G Toner "Organizing for policy innovation
in public bureaucracy: AIDS, energy , p. 497
30 Alina Mungiu- Pippidi si Sorin Ionita, Politici publice. Teorie si practica, Editura
Polirom Bucuresti 2002, p. 21

implementarea politicilor alese ( de exemplu prin cheltuieli bugetare, angajare de functionari,

promulgare de reglamentati). La cel de-al treilea nivel regasim impactul politicilor asupra
cetatenilor, modul in care viata acestora este influentata de incercarea de implementare a unei
politici. Primele doua niveluri sunt subcomponente ale primei parti a defiitiei politicilor publice,
avand in vedere activitatile guvernamentale, iar cel de-al treilea nivel contituie ce-a de-a doua
parte a definitiei, ce are in vedere satifacerea preferintelor cetatenilor. Avantajul distingerii intre
aceste trei niveluri este acela de a lamuri direcia de la mijloace inspre scopuri, si anume
activitatile guvernamentale concrete sunt mijloace pentru implementarea unor modificari sociale
al caror scop este satisfacerea preferintelor cetatenilor.
Ca o concluzie politicile publice au ca scop satisfacerea preferintelor cetatenilor,
indiferent daca sunt de tip guvernamental, de guvernanta sau de alt tip.

Capitolul II: Implementarea politicilor publice

2.1. Consideratii generale
Implementarea este probabil cea mai importanta etapa a procesului politicilor publice
deoarece de reusita acestei etape depine realizarea politicilor publice. Realizarea cu succes a
implementarii presupune cunostinte solide in domeniul de activitate, din partea celor implicati.
Comunicarea eficienta si abilitatile de coordonare sunt esentiale pentru succesul intregii etape
deoarece implementare depinde de numerosi factori interni si externi, institutiile responsabile,
partenerii sociali si grupurile tinta.
A executa, a implementa, a pune in practica, a aplica sunt termeni care descriu aceeasi
ide. Executia reprezinta faza procesului politicii prin care trebuie sa se atinga obiectivele
stabilite. In cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii si trebuie sa fie puse in
practica. Implementarea reprezinta acea faza a unei politici publice pe durata careia sunt generate
acte si efecte pornind de la un cadru normativ de intentii, texte sau discursuri politice.

Pana in anii '60 existau putine studii privind implementarea politicii.

Cei care in practica sunt raspunzatori de formularea unei anumite politici, uneori au
tendinta de a supraevalua importanta deciziei individuale, fie ea legislativa, economica sau
administrativa, care precede realizarea politici. Experienta ne arata insa ca exista deseori o lunga
perioada de timp intre luarea deciziei si punerea sa efectiva in practica, in cursul careia pot
intervenii adesea complicatii neprevazute. Mai mult decat atat, conceptual initial a ceea ce se
doreste se poate schimba si cu acesta se schimba si necesitatea anumitor politici.
Nu de putine ori oficialii din institutiile guvernamentale considera procesul de
implementare ca fiind neimportant mergand pe premiza ca odata ce s-a luat decizia de realizare a
unei politici, nimic nu impiedica aplicarea ei intr-un proces aproape automat. Lucrurile nu stau
insa deloc asa.
Pentru a implementa corect o politica publica, trebuie sa se evalueze care dintre modelele
normative de politica publica ar putea fi utilizate in realizarea sa. O importanta deosebita o
reprezinta alegerea instrumentului de reglare sau a combinatiei de instrumente (piata, guvern,
responsabilitatea societatii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilitatii politicii, daca
este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici, care va fi posibila reactie
publica si ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese si asupra opiniei publice in
general. Unii autori merg mai departe in afirmatiile lor, declarand faptul ca nicio politica nu are
sansa sa se realizeze. In sprijinul acestor afirmatii, ei prezinta care sunt problemele implementarii
unei politici in cadrul societatii: 31
1. Autonomia dezvoltarii sociale versus eforturile de a influenta intr-un anumit fel aceasta
dezvoltare. Dezvoltarea societatii poate fi influentata, dar cu greu am putea considera ca aceasta
ar putea fi cu adevarat controlata.
2. Complexitatea crescanda a mediului in care traim, care face mult mai dificila
identificarea preconditiilor necesare pentru implemntarea cu succes a unie politci.

31 M. Potucek L, Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes. p.67

3. Considerabila influenta exercitata de valori, atitudini si comportamente, atat ale

oamenilor cat si ale institutiilor.
4. Nicio politica nu este realizata in izolare. In acelasi timp, pot fi realizate sute de
politici. Situatia este vazuta uneori ca o palaleograma a politicilor si a fortelor diferitilor actori
implicati. Aceasta aduce cu sine si interferente, conflicte, consonante cu consecinte neasteptate in
mod inevitabil.
5. Dificultatea in anticiparea dezvolatarilor viitoare si posibilitatile limitate de a le
pregatii dinainte.
6. Problema simularii politicii: exista uneori o minciuna intentionata intr-o politica ce
pretinde ca numite politici ajung sa fie puse in practicasi sa ofere sustinere simbolica chiar daca
adevarate interese ale implementatorilor se afla in alta parte.
7. Problema cauzata de consecintele nedorite ale politicii, care pot discredita
implementarea ei.
O data cu trecerea timpului actorii isi schimba optiunile initiale, in fuctie de problemele
care se ivesc si de finalitati. Punerea in aplicare a politicii are doua fatade, intre care exista o
diferenta semnificativa:
1. dispozitiile stabilite de factorii de decizie;
2. procesele concrete care se deruleaza pe teren;
Aceasta lipsa de concordanata poate fi observata intr-o tara centralizata, cum este si cazul
Romaniei. Cei care in mod oficial, sunt insarcinati cu punerea in aplicare a unei politici publice
nu actioneaza niciodata singuri, ci in cooperare prin intermediul altor actori ai scenei sociale,
prin intermediul unor indivizi, grupuri sau institutii: prefectul, cu ajutorul factorilor locali,
ministerul A, cu ajutorul ministerului B, municipalitatea, sprijinindu-se pe asocialtiile private sau
organizatiile neguvernamentale. Putem afirma ca acest sistem interorganizational ramane, in
majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea
membrilor sai de a-si gestiona interdependenta, prin modalitatea in care isi adapteaza dispozitiile,

daca nu chiar si problemele politicilor publice, este cel care, in mare parte, stabileste dependenta
emiterii de dispozitii de punerea lor in aplicare.32
Beneficiarii deciziilor, cetatenii sau grupurile de indivizi raman rareori intr-o stare de
pasivitate. Acestia interactioneaza, in mod direct, prin intermediul relatiilor pe care le au, sau in
mod indirect, prin intermediul retelei de reprezentanti mai mult sau mai putin autorizati, cu
factorii insarcinati cu punerea in aplicare si cu cei implicati in luarea deciziilor.
Sistemul de actiune structurat pentru punerea in aplicare este unul practic, in fuctie de
modalitatile extrem de variate ale unei politici sau ale alteia. Regularizarea sociala care
conditioneaza comportamentele actorilor in cazul administratiilor publice romanesti, mecanismul
de regularizare intalnit instaureaza un regim de schimb intre intre functionarii de la nivelul
ministerelor si reprezentantii intereselor sectoriale care intervin in cadrul aceleasi unitati
teritoriale si care depind unele de altele in ceea ce priveste reusita lor in sfera practica si in
atingerea obiectivelor fixate. Pentru alesii locali este vorba despre propria lor piata In
circumscriptiile lor), iar pentru functionari fiind vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale.
Totusi in practica intalnim cazuri in care o politica publica se aplica intr-un anumit mod si
nu in altul. Experienta practica ne indemna sa abordam punerea in aplicare a unei politici sub
forma unei ecuatii cu trei parametrii, si anume:
1.

caracteristicile programului;

2.

comportamentele celor insarcinati cu punerea in aplicare;

3.

reactiile grupurilor-tinta;
In functie de modalitatile specifice, a caror pondere poate varia in functie de context,

acesti trei factori intervin in majoritatea situatiilor.

O alta problema a analizei punerii in aplicare se refera la faptul ca multe dintre
declaratiile guvernalemtale nu se prelungesc prin masuri opretationale. In acest caz, avem, de a
32 Marius Profiroiu, Manual de politici publice ,Bucuresti 2009, p.26

face cu o politica simbolica, aceasta desemneaza un fapt pozitiv, o intentie. In cazul in care nu
exista o punere in aplicare, acest lucru se datoreaza faptului ca politica urmareste obtinerea unui
efect anuntat in randul cetatenilor. In realitate efectul anuntat este de fapt o schimare, dat fiind ca
aceasta modifica perceptiile, asteptarile si uneori chiar comportamentele. De exemplu cu privire
la o miza care il deranjeaza, dar in raport cu care nu este momentul oportun sa se angajeze, sau
chiar o lege-cadru, astfel incat sa obtina, pentru o anumita perioada de timp, dezamorsarea
presiunilor la care era supus sau doreste sa transmita un mesaj public specific, pentru a-l informa
ca se ocupa de problemele pe care acest public le are, amanand in acelasi timp abordarea de
masuri concrete. Puntem exemplifica in acest caz Legea-cadru a descentralizarii aprobata de
parlament in iulie 2004. Anumiti oameni politici considera ca o simpla declaratie de intentie
reprezinta o problema pe jumatate trasata.33
Aplicarea in practica a unei politici publice nu este deloc simpla. Procesul punerii in
aplicare se prezinta ca o serie de activitati dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de
lungi, al carei inceput si al carei sfarsit sunt dificil de diferentiat si care introduce in actiune
numerosi alti actori.
Tehnicile de studiu si de observatie sunt extrem de utile in procesul de analiza a
procesului de implementare a politicilor publice. Pentru culegerea de informatii este necesara
recurgerea la numeroasa metode si tehnici de cercetare:
1.

discutii nestructurate cu actorii implicati;

2.

interviuri structurate, in principal cu scopul de a complementa observatiile din alte

surse;

3.

extragerea de informatii din documentele administrtive;

4.

observatia participanta, prin care investigatorul se implica in proces ca actor;

5.

observatia de la distanta, reprezinta urmarirea cotidianului de catre investigatori care

prefera rolul strict de observatori neutrii.

33 Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiza, practica, Editura Economica 2006 Bucuresti, p. 196

Dupa ce datele au fost selectate, sunt alese cele relevante procesului de implementare al
politicilor publice. Urmeaza apoi combinarea acestora cu scopul de a facilita analiza. Din acest
punct de vedere, punerea in actiune sugereaza utilizarea de proceduri, cum ar fi:
1.

preanaliza rapida a tutuor datelor culese cu privire la ceea ce se petrece pe teren;

2.

construirea de secvente cronologice bazata pe evenimente si efecte de cauzalitate;

3.

confruntarea sistematica pe acelasi subiect de informatii, provenind insa din mai multe
surse;
In literatura de specialitate se vobeste despre existenta a patru modele teoretice de

implementare a politicilor publice:

1.

modelul autoritar - care pune accentul pe instrumente precum instructiuni si ordine ale
conducerii, planificare, control, ierarhie si reponsabilitate;

2.

modelul participativ - se refera mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi:
stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare si negociere, cooperare si
incredere, ca metode si conditii de urmat in cadrul implementarii,

3.

modelul de coalitie - a actorilor rezulta din presupunerea existentei unei pluralitati de

actori care: participa la actualizarea unei anumite politici si care comunica intre ei,
negociaza, fac compromisuri, impartasesc acelasi set comun de valori si care se
straduiesc sa indeplineasca aceleasi obiective;

4.

modelul de invatare continua - in care cei care legifereaza politica, optimizeaza structura
obiectivelor lor si tehnicile utilezate pentru atingerea acestora, in incercarea lor de a
atinge in mod gradual solutia optima.

2.2. Modelul top-down ( de sus in jos)

Acest model dezvolta abordarea lui Pressman si Wildavsky. Potrivit lui, implementarea
poate fi definita ca o etapa in procesul e infaptuire a politicilor care este diferita de cele prin care

o politica este elaborata si aleasa, si ulterioara acestora. Implementarea consta in punerea in

practica, in aplicarea politicilor de catre o agentie; sau de catre unele agentii care au aceasta
sarcina. Ea cuprinde trei stadii:34
1. Elaborarea de standarde de implementare. In primul rand, cerintele legale sunt
transformate in norme transformate in norme administrative; sunt elaborate si promulgate
directive,

norme,

reglementari

pentru

functionarii

din

agentia

sau

agentiile

guvernamentale responsabile cu aplicarea ei. In al doilea rand, sunt luate decizii de

aplicare a politicii. De pilda, agentia trebuie sa decida daca ceea ce se urmareste este un
anumit rezultat, sau mai curand accentul trebuie sa cada pe anumite proceduri (pentru a
se asigura calitatea invatamantului superior trebuie sa se evalueze fiecare program
universitar, sau mai curand daca universitatile trebuie sa se sprijine pentru a-si dezvolta
fiecare proceduri de asigurare a calitatii). De asemenea, se creeaza unitati
organizationale, se strange si se distribuie informatie.
2. Distributia resurselor. Procedurile prin care sunt distribuite fondurile, prin care se fac
contracte, se aproba si se aplica. De asemenea, fiecarei agentii si fiecarui birou insarcinat
cu implementarea politicii i asigura resursele umane. Ca sa luam din nou exemplul
invatamantului superior, pentru finantarea universitatilor romanesti s-a infiintat o agentie
speciala in subordinea minsterului de resort; s-au dezvoltat procedurile de finantare a
acestora, care se caracterizeaza prin transparenta, obiectivitate si echitate. Agentia
respectiva este cea care propune distribuirea resurselor financiare, in functie de numarul
de studenti inscrisi, de natura programelor si de tipul specializarilor scolarizate.
3. Supervizarea implementarii. Aici sunt cuprinse activitati precum: monitorizarea; auditul;
evaluarea. Agentiile implicate in implementarea politicii dezvolata proceduri de
monitorizare a fiecarui stadiu de implementare al politicilor. In mod traditional, auditul
priveste inspectarea aspectelor financiare, si are doua forme: audit intern si audit extern.
Presupunerea conform careia politica se ocupa de definirea si atingerea anumitor scopuri
este adanc inradacinata in paradigma dominanta a actiunii umane. Se considera de la sine inteles
34 Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiza, practica, Editura Economica 2006 Bucuresti, p. 179

ca actiunea sociala este indreptata spre anumite scopuri, ca politica reprezinta urmarirea unor
scopuri de interes general si ca declaratiile politice indica anumite scopuri.
Aceasta perspectiva considera procesul de politici publice ca pe o exercitare a autoritatii.
Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind in centrul procesului si explica si restul
procesului organizational ca urmare a a acestor scopuri, culminand cu constatarea atingerii ( sau
nu ) a acestora. Ea explica rolul participantilor in cadrul actiunii in functie de relatia acestora cu
autoritatea: oamenii pot actiona impreuna deoarece liderii autorizati au determinat obiectivele
colective pentru care toti participantii trebuie sa munceasca pentru a le indeplini. Aceste figuri
ale autoritatii sunt numiti " factori de decizie" si sunt cei care aleg obiectivele si modul de
atingere a acestora. Alti participanti la procesul politic sunt numiti prin referire la sau ca
subordonati ai factorului de decizie; ei ofera "consultanta politica" sau "suport decizional. Mai
exista si implementatorii al caror rol este de a duce la indeplinire deciziile autoritatilor care pot
fi, eventual, subiecti ai analizei evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie daca
obiectivele au fost sau nu indeplinite.35
Primele studii de analiza ale politicilor publice au fost elabotrate in anii `20 - `30 in SUA,
si-au concentrat atentia asupra fazei de formulare a politicilor, considerand executia drept un act
automat, neutru si posterior formularii.
Perspectiva traditionala asupra executiei, proprie analistilor , cat si planificatorilor era
urmatoarea :36
1.

procesul decizional si cel de executie, sau lumea politica si cea administrativa sunt foarte
clar delimitate;

2.

procesul de decizie, cronologic vorbind, se afla inaintea executiei;

3.

deciziile care se prduc in procesul de implementare au o naturalete tehnica, iar

executantii actioneza neutru, obiectiv si rational;

35 Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiza, practica, Editura Economica 2006 Bucuresti, p. 202
36 Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiza, practica, Editura Economica 2006 Bucuresti, p. 200

4.

executantul primeste o sarcina de la decident pe baza unor criterii tehnice, impersonale,

de competenta si fidelitate;

5.

politica publica este comunicata si incredintata executantului sub forma de interactiuni

specifice si detaliate, proceduri operationale, programe de activitate;

6.

executantul pune in aplicare instructiunile in conformitate cu obiectivele si indicatiile

date de factorul de decizie;

7.

existenta circuitelor de control ierarhic in cadrul administratiei este considerata

suficienta pentru ducerea la indeplinire a deciziilor adoptate de factorii de decizie.
Asadar, aceasta viziune minimiza semnifiacatia punerii in aplicare in activitatea politica.

Executantii erau considerati ca avand o redusa autoritate discretionara si nicio libertate de

actiune de tip politic.
Acest model pare absolut credibil si, intr-o lume ideala, acest mod de abordare ofera
solutia pentru gestionarea administratie cotidiene. Experienta practica a scos insa in evidenta
faptul ca aplicarea unei politici publice nu se realizeaza in mod automat pentru gestionarea
efectelor acesteia. In fuctionarea aparatului administrativ apar o serie de desfunctionalitati care
afecteaza punerea in aplicare.
Modelul top-down si-a concentrat atentia asupra controlului si executiei, adica supra
subordonatilor si superiorilor ierarhici, asupra relatiei dintre administratie si grupul-tinta. Din
perspectiva top-down, gradul de indeplinire a obiectivelor politicii depinde in mare masura de
modalitatea de implementare. Deficientele de implementare se pot imputa atat deficientelor cat si
comportamentului executantilor.
Punerea in aplicare se deruleaza ca o scena pe care intervin actorii care nu raman nici
neutrii, nici pasivi. Continutul unei politici publice este conditionat atat de executie, cat si de
decizie..

Potrivit lui Sabatier, trasatura principala a modelului de implementare de sus in jos a

politicilor este aceea ca se porneste de la o decizie guvernamentala si se iau in discutie
urmatoarele probleme:37
1.

In ce masura sunt actiunile reprezentantilor agentiilor guvernamentale si ale grupurilor

implicate consistente cu obiectivele si procedurile cuprinse in politica respecitva?

2.

In ce masura sunt atinse in timp obiectivele?

3.

Care sunt principalii factori care afecteaza rezultatele politicii?

4.

Cum a fost reformulata in timp politica pe baza experientei?

Intelegerea faptului ca exista aceste dificultati in implementarea politicilor publice se

poate resfrange asupra etapelor anterioare ale procesului de infaptuire a politiiclor . Anume, in
elaborarea lor, decidentii vor putea lua masuri pentru a face mai usoara implementarea. Sabatier
propune un numar de conditii care sunt necesre pentru pentru ca obiectivele propuse intr-o
politica sa fie implementate cu succes:
1.

Stabilirea de obiective clare si consistente intre ele.

2.

Apelul la o teorie adecvata privind producerea fenomenelor si proceselor respective.

3.

Structurarea procesului de implementare astfel incat sa se asigure sprijinul functionarilor

din agentiile implicate si al grupurilor vizate de politica.

4.

Existenta unor functionari motivati si competenti in utilizarea resurselor disponibile.

5.

Sprijinul grupurilor care sunt interesate si al executivului.

37 Sabatier, P.A. Top-down and Bottom-Up Approaches to Implementation

Research: A Critical Analysis and Suggested Synthesis, n Journal of Public Policy,
1986, pp. 21- 48.

6.

Schimbarile in conditiile socio-economice nu submineaza substantial sprijinul politic

pentru ca aceasta politica sau mecanismele de producere a fenomenelor si proceselor.
Primele critici ale modelului top-down considerau ca abordarea de sus in jos rareori poate

fi eficace, deoarece nu ia in considerare factorii care cauzeaza intarzierea, proasta coordonare,

incoerenta obiectivelor si conflictele. Astfel s-a ajuns la concluzia ca cei mai importanti decidenti
nu sunt cei formali, ci birocratii care comunica direct cu grupurile sociale. Controlul ierarhic din
partea decidentilor este practic imposibil, iar obiectivele politicilor aproape niciodata nu sunt
clae, astfel incat compelxitatea sociala se reflecta si asupra politicilor.
Rolul celor care se ocupa cu punerea in aplicare pare a fi determinat. Un alt cercetator
din Berkeley, trecand la observarea a ceea ce se petrece o data ce legea a fost adoptata, constata
ca jocul este departe de a fi inchis. Decizia luata in SUA de alesii Californiei de a reforma
politica referitoare la bolnavii mintali a trecut in mainile administratorilor. Bardach observa ca ,
in acest caz, continutul continua sa fie reformulat, modificat, transformat. De fapt cei care se
ocupa de punerea in aplicare adopta o serie de jocuri in aceasta privinta: schimbarea directiei
resurselor, deformarea obiectivelor, disimularea in cazul controalelor din afara, utilizarea legii
pentru a actiona asupra altor politici publice. Asa cum sustine Bardach problema esentiala de
implementare este de a controla si directiona numeroasele activitati legate de program
desfasurate de numeroase organizatii disparate, sau indivizi diferiti, astfel incat sa se distinga
obiectivele programului, sa se mentina costurile scazute si sa se reduca intarzierile.
Anumiti autori considera aceasta perspectiva " de sus in jos" asupara politicii ca fiind
distorsionata deoarece reflecta interesele personale si o intelegerea a managerilor si ofera o
imagine inadecvata asupra procesului politic ca intreg. Barret si Fudge (1981) argumenteaza ca
desi o diferentiere clara intre conceperea politicii si implementare este posibila, in prcatica
trebuie sa existe o interactiune constanta intre managerii de la varful ierarhiei si agentii operativi
de la locul de munca si, ca urmare, este eronat sa consideram relatia dintre cele doua categorii ca
cea dintre cei care fac si cei care implemneteaza politicile.
Trebuie recunoscut ca cei care pun politicile in aplicare modeleza in acelasi timp si forma
acestora. Trebuie sa ne gandim in termeni ca "actiune" si "raspuns", adminitand caracterul

continuu al procesului si faptul ca initiativa nu vine exclusiv de la varf; o abordare " de sus in
jos" arata ca agentii operativi sunt implicati in crearea politicii, caci ei transforma problemele in
rutina, le descopera cauzele si cauta implicarea unor resurse organizationale.
Este demonstrat faptul ca implementarea politicilor rareori implica doar superiori si
subordonati din aceeasi ierarhie organizationala, cel mai probabil, fiind necesara si cooperarea
altor persoane, care pot face parte din alata organizatie guvernamentala, membrii ai aceleasi
structuri ierarhice, sau din organizatii nesubordonate guvernului, sau care nu fac parte din nicio
organizatie. Atat formularea politicii, cat si punerea ei in aplicare vor implica mai multi
participanti, cu moduri diferite de a intelege chestiunea politicii si obiectivele acesteia.
Criticii perspectivei " de sus in jos" au aratat ca "practicienii" considera atragerea
diversilor participanti intr-un cadru comun, ca o parte importanta a politicii de lucru. Aceasta
face ca perspectiva sa fie nerealista, iar pentru cei neimplicati, nefolositoare. Procesul de
desfasurare a acesteia, neputand fi limitat la uramarirea unor obiective clar definite, criticii
afirma ca atentia nu ar trebui concentrata pe creatorii de politici si obiective, ci asupra intregului
cadru al relatiilor prin care politica este implementata.38

Modele alternative
Ca o reactie la abordarea top-down si, in particular, din cauza insatisfactiei in ceea ce
priveste capacitatea de a explica multe dintre rezultatele nesatisfacatoare ale unei politici publice,
cercetatorii au inceput sa analizeze faza de implementare nu numai din perspectiva celor de la
nivelul cel mai inalt, ci de la nivelul birocratiilor de teren (street level bureaucrats). Street level
Bureaucrats sunt profesorii, asistentii sociali precum si alti agenti, functionari care
implementeaza politicile si se afla in contact direct cu populatia care constituie grupul tinta al
politici. Exercitarea discretiei profesionale in ceea ce priveste furnizarea serviciilor poate avea o
influenta semnificativa asupra gradului in care sunt atinse obiectivele politicii.
2.3. Modelul bottom-up (de jos in sus)
38 Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiza, practica, Editura Economica 2006 Bucuresti, p. 201

Inspirat de teoria public choice, Hjern propune un mod de abordare care sa fie bottom-up,
care sa plece de jos si sa se indrepte spre partea superioara. Acest mod e abordare se bazeaza pe
situatiile concrete in care se gasesc cetatenii pentru a prescrie un proces general de punere in
aplicare, care sa fie implementat in special in cazul tarilor cu economie mixta.
Formula bottom-up seduce chiar daca analitic pare una mai critica, mai degraba decat una
constructiva. Aceasta abordare porneste de la toti actorii publici si privati implicati in programele
de implementare si analizeaza obiectivele personale si organizationale ale acestora, strategiile lor
si relatiile de contacte pe care le-au construit.
Hjern si Porter sugerau ca atentia nu trebuie focalizata asupra unei singure organizatii, ci
asupra tuturor actorilor implicati, de a caror seriozitate si capacitate depinde succesul sau esecul
unui program.
Orice intrebare despre politica va implica oameni din mai multe organizatii, nu numai
organizatii ca intreg, ci si persoane individuale din cadrul acestora. Ceea ce ii aduce impreuna
este un program de actiune la care fiecare dintre ei poate contribui, chiar daca nu din aceleasi
motive. Hjern si Porter se refera la acesti oameni ca la o "structura de implementare" , adica o
grupare de participanti care impartasesc adeziunea la un anumit program. Ei alcatuiesc o
structura organizationala slaba, intrucat unii sunt mai implicati decat altii.
Modelul implementarii de jos in sus al politicilor atrage atentia asupra modului in care
obiectivele propuse sunt indeplinite in procesul de implementare. El nu tine cont de alte aspecte
importante ale acestui proces :
1.

Se concentreaza dar asupra decidentilor si tinde sa neglijeze alti actori implicati in

procesul de infaptuire a politicilor publice.

2.

Ignora sau cel putin subestimeaza rolul birocratilor aflati la nivelurile inferioare si al
grupurilor tinta, care influenteaza politicile sau le fac sa fie consistente cu propriile lor
scopuri; neglijeaza efectele contraproductive ale implementarii politicilor.

3.

Tinde sa separe strict procesul de formare si cel de implementare a unei politici.

4.

Exista situatii in care nu avem o singura agentie care implementeaza o politicam sau o
agentie care conduce si controleaza acest proces.
Principalul avantaj al abordarii de jos in sus este faptul ca ea isi indreapta atentia asupra

relatiilor oficiale si neoficiale care alcatuiesc retelele administrative implicate in elaborarea si

implementarea politicilor.

2.4. Modelul de planificare inainte si inapoi (Forward and Backward mapping)

Intr-un important articol, Elmore propunea , la randul sau , un rationament in marsarier
sau de planificare inapoi sau in amonte ( backward mapping), care continua sa influenteze
managementul public si pe care l-a aplicat politicilor referitoare la angajarea fortei de munca
tinere . Potrivit lui Elmore planificarea in amonte pune explicit in discutie ipoteza ca cei care
stabilesc politicile publice ar trebui sa exercite, sau chiar exercita o anumita influenta
determinanta asupra ceea ce se intampla in procesul de implementare. Trebuie abandonata
minciuna stiintei administrative, si anume ideea conform careia factorii de decizie ii controleaza
sau ii pot controla pe cei insarcinati cu punerea in actiune. Punctul de plecare se situeaza in
formularea concreta a comportamentului sau a situatiei care, pe teren, solicita, incita interventia
autoritatii publice.
Planificarea inapoi sau in amonte incepe cu o tinta relativ precisa la nivelul inferior al
sistemului si defineste capacitatile si resursele necesare pentru ca acestea sa fie atinse. Implicatia
este destul de clara capacitatea de a rezolva problemele sistemelor complexe nu depinde de
controlul ierarhic, ci de maximizarea discretiei in punctul in care problema este urgenta .
Succesul planificarii inapoi-insista Elmore - impune o perceptie mai adanca a modului de
utilizare al structurii si procesului in organizatii pentru a elabora, specifica si implementa politici.
Un astfel de rationament rasturnat ofera un cadru analitic care tine cont de reciprocitatea dintre
superiori si subordonati in organizatii, de conexiunea intre control ierarhic si complexitatea tot

mai mare, de discretie ca instrument de adaptare si de negociere, ca o conditie necesara pentru

efectele locale.
Mai tarziu Elmore s-a gandit sa combine ideea sa de planificare inapoi (backward
mapping) cu elemente de planificare inainte (forwaerd mapping). Privind atat inainte, cat si
inapoi, putem intelege ca cei de la nivelul cel mai inalt al elaborarii politicii fac alegeri in ceea ce
priveste intrumentele pentru structura de implementare, luand in considerare motivatiile celor
aflati la nivelul de jos al implementarii.39

2.5. Modelul de abordare sistematica

Teoria punerii in aplicare, lansata la inceputul anilor 70 de stiintele politice americane, a
gasit un rol fecund in Europa Occindentala la sfarsitul anilor 70, in special in Marea Britanie.
O evolutie importanta va fi cea furnizata de modelul sistemic de abordare. Acest mod
ofera doaua avantaje. In primul rand , detecteaza efectele de retroactiune pe care le antreneaza
insusi continutul politicii publice. In al doilea rand, determina punerea in aplicare drept o
activitate constituanta a sistemului politic.
In loc sa fie liniar si unidirectional, procesul punerii in aplicare apare schimbat de un
pricipiu al circularitatii. Acesta poate fi definit ca o declaratie de preferinte guvernamentale,
mediatizata de un anumit numar de actori care creeaza un proces circular caracterizat prin relatii
reciproce de putere si negocieri . Cu alte cuvinete, orice participant la procesul de punere in
aplicare poate, in orice moment, sa intervina asupra oricarei alte parti a procesului, chiar daca,
din punct de vedere oficial, acestuia i-a trecut randul la actiune. Decizia nu este nicodata
definitiv formulata, nici chiar atunci cand acesta a ajuns in mainile executantilor. Rein si
Rabinovitz noteaza ca, la momentul punerii in aplicare, jocul este dominat, conform unei
proportii variabile, de trei imperative diferite care poti fi mai mult sau mai putin conflictuale
unele cu altele:

39 Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiza, practica, Editura Economica 2006 Bucuresti, p. 203

1.

un imperativ legal, si anume respectul pe care actorii il acorda legii si subordonarii

ierarhice, in ceea ce priveste utoritatile mandatare;

2.

un imperativ organizational. Cu alte cuvinte, atasamentul pe care actorii il manifesta fata

de norne, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnica, moralitate aprofesionala;

3.

un imperativ consensual. Cu alte cuvinte, cautatrea de catre actori a unui nivel

considerat ca fiind acceptabil, al acordului intre partile influente care au o miza afectata
de politica pusa in aplicare.
De unde deriva si caracterul instabil cronic al punerii in aplicare, concilirea intre trei

imperative ramanand un aspect instabil pana in ultimul moment.

Fiecare dintre modelele prezentate au puncte tari si puncte slabe. Ideal este sa se gaseasca
o varinata care sa preia punctele tari ale fiecaruia.

2.6. Actorii i instituiile implicate n procesul politicilor publice

Politicile publice vizeaza schimbarile comportamentale la nivelul intregii societati. Pe
parcursul implementarii politicilor, schimbarile afecteaza mai ales relatiile dintre grupurile de
interese, dintre personalitati sau chiar dintre institutiile statului. Constitutie o adevarata arta
realizarea consensului intre toti acesti actori. Dezideratul punerii in opera a unei politici publice
presupune abordarea simultana a cel putin doua aspecte:
1. Schimbarea intentiilor celor care elaboreaza politicile pe parcursul procesului de
implementare;
2. Pozitia grupurilor de interese sau a clientilor politicii respective.40
Elaborarea politicilor publice are un impact direct asupra societatii, de aceea persoanele
implicate direct in acest proces, la diferite niveluri, sunt numeroase si cu profiluri diferite. Aceste
persoane sau grupuri, care au un interes direct sau indirect in rezultatul deciziei politice, adica
40 Luminita-Gabriela Popescu, Politici Publice Ed. A II-a, Editura Economica, Bucuresti 2005, p.165

actorii interesati poti fi reprezentat 151d33b i de agentii guvernamentale, de consilieri politici,

precum si de un lung sir de grupuri neguvernamentale, sau comunitare si de persoane. In centrul
comunitatii se afla agentia, sau agentiile guvernamentale relevante, abilitate sa rezolve problema
data. 41
Politicile publice sunt facute de un grup de decidenti care se numesc policy-makers.
Acestia determina cursul unei actiuni in mod intentionat urmarind anumite finalitati.
"Politicile publice sunt realizate de subsisteme administrative 42alcatuite din actori care se
confrunta cu o problema publica. Termenul de actor include atat actorii din sfera socialului,
ct si actori din structurile de stat, unii fiind mai putini implicati n procesul administrativ, n
timp ce altii sunt simpli spectatori." 43Fiecare dintre acestia au propriile lor interese, iar felul cum
interactioneaza, rezultatele eforturilor lor pentru realizarea acestor interese, sunt reglate de
factori institutionali, de regulile care guverneaza procesul politic.In unele cazuri, un analist
politic sau un centru de politici publice poate intra intr-o relatie directa de oferire a serviciilor de
consultanta cu agentia guvernamentala. In acest caz agentia guvernamentala asteapta de la
analistul politic sau de la centrul respectiv elaborarea unui studiu profund al problemei si
prezentarea unor recomandari de politici care ar putea constitui o baza pentru politica
guvernamentala. De regula, baza empirica a cercetarilor efectuate o constituie cercetarile
prealabile efectuate de centrele de politici publice din domeniul respectiv. 44
Asadar, nu ntreaga societate este n egala masura implicata n procesul de implementare
al politicilor publice.

41 Eoin Young si Lisa Quinn , Cum sa scriem un document efficient de politici publice. Ghid pentru
consilierii de politici publice din Europa Centrala si de Est, Editura Arc, Chisinau 2002

42 Lance de Haven Smith, Carl van Horn, "Subgovernement Conflict in Public

Policies" n Policy Studiens Journal , 1984 , apud Marius Profiroiu.
43 Marius Profiroiu , Politici Publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2006 , p.84-85
44 Eoin Young si Lisa Quinn , Cum sa scriem un document efficient de politici publice. Ghid pentru
consilierii de politici publice din Europa Centrala si de Est, Editura Arc, Chisinau 2002

Actorii pot sa fie indivizi, sau grupuri. Este dificil de facut o clasificare a acestora
datorita varietatii imense, insa specialistii au identificat cinci mari categorii de actori: oficialii
alesi, oficialii numiti (functionarii publici), grupurile de interese, organizatiile de cercetare si
mass media. Primele doua categorii se regasesc n structurile statului, n timp ce ultimele trei n
cele ale societatii, mpreuna formnd elementele principale din care apar membrii unui subsistem
specific de politica publica. Nu trebuie nsa pierdut din vedere faptul ca aceste grupuri sunt doar
aproximari: ele nu sunt omogene, indivizii care le compun sunt diferiti si pot avea interese
diferite. Desi aceasta simplificare prin care privim un ansamblu de indivizi drept un actor unic
poate usura efortul nostru de a ntelege modul de desfasurare a procesului politic, ea ramne o
simplificare. Modelarea mai apropiata de realitate a acestui proces ne cere sa luam n considerare
n analiza noastra interesele individuale. 45
2.6.1 Oficialii alesi
Oficialii alesi (politicienii) care participa la procesul politicilor publice pot sa fie mpartiti
n doua categorii mari: executivul si legislativul, ultimul jucnd, adesea un rol minor nsa.
Executivul
Executivul, guvernul sau cabinetul, are un rol deosebit de important in procesul politicilor
publice, el intervenind in toate etapele ciclului politicilor (elaborare, implementare, evaluare).
Puterea de care dispune variaza in fuctie de regimul politic existent in tara respectiva. In
sistemele parlamentare, guvernele trebuie sa dispuna de o majoritate confortabila in cadrul
parlamanetului pentru ca propunerile pe care le inainteaza acestuia sa ramana la forma initiala, in
timp ce in regimurile prezidentiale, executivul are deseori sarcina dificila de a convinge
Congresul sa ii accepte propunerile. Evident insa, guvernul prin functia sa de conducere a
organelor administratiei publice, detine un rol semnificativ si in faza de implementare. 46

45 Luminita Gabriela Popescu - Administratie si Politici Publice, Ed. Economica,

Bucuresti 2006, p. 235-239
46 Marius Profiroiu , Politici Publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2006 , p.85-87

Rolul sau central al executivului deriva din faptul ca autoritatea de a administra tara ii
este conferita de constitutie. El este singurul care are autoritatea de a face si de a implementa
politici. n sistemele politice parlamentare (Marea Britanie, Germania, Japonia), atta vreme ct
guvernul se sprijina pe o majoritate parlamentara este de putine ori controlat. n cadrul sistemelor
prezidentiale (Statele Unite) desi executivul trebuie de multe ori sa convinga adunarile legislative
pentru ca acestea sa-i aprobe masurile, exista ntotdeauna o zona mare de actiune pe care
legislativul nu o poate controla.
Alaturi de prerogativa costitutionala, executivul poseda o suma de alte resurse care i
ntaresc pozitia: controlul asupra informatiilor, controlul resurselor fiscale, acces preferential n
mass media, un aparat birocratic la dispozitia sa.
Prin aceste resurse poate sa si manifeste controlul sau influenta asupra unor actori din
cadrul societatii, ca grupurile de presiune sau sindicatele. n multe tari, executivul poate controla
prioritatile legislative si adoptarea legilor.
Legislativul
n sistemele parlamentare sarcina data de electorat legislativului este de a supraveghea
actiunile executivului, sarcina care i permite sa influenteze politicile respective. Tot cu ajutorul
legislativului se pot introduce o serie de probleme publice n agenda guvernului. Un instrument
eficient de control este aprobarea bugetului, desi daca executivul se bucura de sprijinul
majoritatii parlamentare, acest instrument poate fi inoperabil.
2.6.2 Functionarii publici
Functionarii publici responsabili cu implementarea trebui sa aiba experinta in acest
domeniu si sa dea dovada de profesionalism. Studiile au aratat faptul ca acesti functionari publici
au animite tipare comportamentale, ceea ce a determinat efectuarea unor cercetari pentru a
identifica cauzele ce au dus la formarea acestora.
Reglementarile, dupa cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc in unele
cazuri a fi atat de complicate, incat functionarii publici nu pot stapanii in totalitate legea, normele

de aplicare si cadrul politicii. In astfl e conditii pentru a lua o decizie, acestia apeleaza la un caz
asemanator celui cu care se confrunta, ceea ce duce la u proces decizional haotic. Studiile
reflecta si cazul in care preferintele personale ale functionarilor publici sau compasiunea fata de
unii solicitanti influenteaza, in mare masura, decizia asumata de acestia. Libertatea de actiune de
care se bucura functionarii in cursul procesului de implementare, permite ajustarea politicilor
publice, in functie de caracteristicile fiecarui caz in parte. In consecinta ibrtatea de actiune nu
prezinta in toate cazurile un fenomen care ar trebui limitat printr-o centralizare adminstrativa a
procesului decizional. Mai mult restrictionarea acestei libertati de actiune poate genera efecte
negative prin punerea functionarilor publici in impoibilitatea alegerii celei mai bune solutii,
conforme cu viziunea politicii publice respective.
Birocratiile au un rol important, mai ales n procesul de implementarea al politicilor
publice, putnd corupe n mod substantial continutul acestora.
Din perspectiva comportamental a tiparelor functionarilor publici studiile disting tre
tipuri de fuctionari responsabili cu executia politicilor publice: brirocratic, angajat politic si
pragmatic.47

2.6.3 Grupurile de interese

Grupurile de interese pot pune la dispozitia oficialilor guvernamentali att expertiza si
informatii, ct si importante resurse financiare. Modalitatea n care guvernele fac acest lucru
variaza de la angajamentele ocazionale, prin care oficialii cheama grupuri de interes
reprezentative sa-si exprime opinia pna la aranjamente aproape formale, n care grupuri de
interese sunt chemate sa facan parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul n
care acestea opereaza poate fi nteles prin explicarea altor doua notiuni: pluralismul si
corporatismul. Pluralismul reprezinta sistemul n care toate interesele se organizeaza si se afla n
competitie libera si niciun grup nu este capabil sa domine lucrurile.
47 Luminita Gabriela Popescu - Administratie si Politici Publice, Ed. Economica,
Bucuresti 2006, p.167-168

Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica consta tocmai
n aceasta competitie deschisa ntre grupurile de interese pentru a vedea daca politicile publice pe
care ele le promoveaza sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este sistemul n care toate
interesele sunt organizate si n care guvernul negociaza cu toate interesele afectate n toate
stadiile din procesul elaborarii si implementarii politicilor.48
2.6.4 Organizatiile de cercetare
O alta categorie importanta de actori din cadrul societatii sunt organizatiile de cercetare
care pot fi localizate n cadrul universitatilor sau a think tank - urilor.
Un "think tank" poate fi definit ca o organizatie independenta angajata n cercetare
multidisciplinara cu scopul de a influenta politicile publice.
Cercetarile lor ofera, de obicei, solutii practice la multe din problemele publice sau cauta
argumente, dovezi pentru sprijinul unor pozitii. Faptul ca cercetarile lor au o finalitate practica,
dar si practicarea partizanatului imediat deosebesc fundamental aceste organizatii de centrele de
cercetare din cadrul universitatilor.49
2.6.5 Mass media
Rolul presei n cadrul politicilor publice este unul controversat, opiniile variind de la a-i
acorda un rol esential pna la unul marginal. Ceea ce este singur nsa este ca presa constituie
legatura primordiala dintre stat si societate, pozitie care i permite influentarea agendei
administratiei si a opiniei publice.

48 W.P Shively - Power Choice - An Introduction to Political Science, 5th Edition,

McGraw Hill, 1987., p. 237-.238 apud Marius Profiroiu
49 http://www.sgg.ro/docs/File/UPP/doc/manual_metode_impact.pdf (accesat
10.05.2016/ 14:35)

Rolul presei n cadrul politicilor publice rezida n faptul ca semnalnd probleme aceasta
combina rolul reporterului (pasiv, care relateaza si descrie o problema) cu cel al unui analist
(activ, care analizeaza si ofera solutii pentru o problema).
Tot de aici rezulta o alta caracterisitica: semnalarea si introducerea anumitor probleme
publice n cadrul agendei administratiei. 50
In orice societate democraica toti actorii interesati, vor face tot posibilul pentru a sustine
optiunea lor preferata de politici publice, prin diferite metode pe care le considera eficiente.

Capitolul III. Intrumente politici publice

3.1. Instrumente de politici publice folosite n procesul de formulare a alternativelor
Pentru procesele de politici publice, instrumentele se refer la modalitile utilizate pentru
aplicarea n practic a alternativelor alese. Weimer i Vining definesc instrumentele drept
politici generice, adic tipuri variate de aciuni prin care factorii de decizie din structurile
guvernamentale se adreseaz problemelor de politici publice 51i care reprezint de fapt o
plaj larg de strategii de abordare a problemei respective. Cunoaterea unui numr mare
dintre aceste strategii este util n special pentru analitii politicilor publice, ntruct de obicei
problemele cu care se confrunt sectorul public sunt complexe, i soluii perfecte nu pot fi
gsite. Astfel, analistul confruntat cu recomandarea unui 47 set de soluii poate s compare
diversele strategii disponibile pentru rezolvarea tipului de problem cu care se confrunt.
50 Luminita Gabriela Popescu - Administratie si Politici Publice, Ed. Economica,
Bucuresti 2006, p. 241-242
51 Weime i Vining, Policy Analysis. Concepts and Practice, 1989, p. 196

Diferite instrumente de politic public pot avea un grad diferit de eficien, echitate,
legitimitate i suport politic, ceea ce influeneaz gradul n care ele pot fi aplicate n diferite
situaii.

52

n plus normele culturale i anagajementele diferitelor instituii pot conferi mai

mult legitimitate unor instrumente de politic public dect altora. Analizele de politici
publice nu fac altceva dect s compare nite liste de soluii precum o carte de bucate.
Familiaritatea analistului cu o marj larg de instrumente l/o va ajuta s aleag dintre
opiunile disponibile pe aceea (acelea) care pot ajuta la rezolvarea n cea mai mare msur
posibil a problemei, cu respectarea scopurilor i criteriilor specifice stabilite n prealabil.
Exist o literatur deosebit de bogat referitoare la instrumentele politicilor publice i au
fost propuse diferite clasificri ale acestora. Criteriile de clasificare depind, n mare msur,
de preferina i de formarea profesional a propuntorilor. Important este cunoaterea
avantajelor i a dezavantajelor instrumentelor din procesele de politici publice n vederea
alegerii ct mai potrivite a setului de instrumente necesar pentru rezolvarea unei probleme.
O prim clasificare prezentat n acest material a fost propus de Weimer i Vining, care
au propus mprirea instrumentelor de politici publice n cinci categorii generale 53:
1) instrumente care duc la eliberarea, facilitarea i simularea pieei: aceste instrumente
sunt aplicate pentru a utiliza din plin avantajele oferite de mecanismele pieei. Aceast
categorie se refer la eliberarea pieei (dereglementarea, legalizarea se refer la
ndeprtarea sanciunilor asociate unui anumit tip de comportament, de exemplu legalizarea
prostituiei sau a drogurilor i privatizarea), facilitarea pieei (alocarea prin intermediul
drepturilor de proprietate i crearea de noi bunuri care s poat fi schimbate prin intermediul
mecanismelor de pia de exemplu permisele pentru poluare), iar pentru simularea pieei
licitaiile;
2) utilizarea taxelor i subveniilor - n special ca mecanisme de influenare a
comportamentului;
52 M.Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, Oxford University Press, Oxford, 1995, p.- 11
53 Weimer i Vining, Studiul politicilor publice: cicluri i subsisteme ale politicilor, 1989, pp. 197-

252

3) actele normative: acestea sunt instrumentele cu cel mai ridicat nivel de intruziune din
partea statului, i se mpart n dou categorii mari: legislaia cadru i reglementrile (de
exemplu referitoare la preuri, cantiti, la eliminarea asimetriei informaionale prin
etichetri, certificri, licene, etc);
4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme dect ale pieei: se refer la furnizarea de
bunuri i servicii direct de ctre structurile guvernamentale, prin furnizare direct de ctre
instituiile publice, prin intermediul ageniilor independente (de exemplu, regiile autonome)
i, n final, prin subcontractare;
5) furnizarea de protecie prin intermediul asigurrilor (obligatorii sau subvenionate) i
prin constituirea de rezerve de stat, asisten de tranziie (de exemplu, asisten pentru
realocarea proprietarilor de case atunci cnd acetia trebuie s se mute din cauza unor lucrri
publice) sau ajutoare financiare directe; 48 O alt clasificare a fost propus n urma de ctre
Howlett i Ramesh utiliznd drept criteriu de departajare a instrumentelor de politic public
nivelul implicrii statului.

54

Astfel, pe o scal de la maxim la minim au fost propuse

urmtoarele instrumente:
1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului: familia i comunitatea,
organizaiile non-guvernamentale i piaa;
2) Instrumente cu nivel maxim de implicare a statului: legislaia, furnizarea direct,
companiile publice;
3) Instrumente cu nivel mediu de implicare a statului: campaniile de informare i
convingere, taxele i subveniile, licitaii ale dreptului de proprietate; n continuare vor fi
detaliate instrumentele prezentate n ultima clasificare.
3.2 Instrumente cu nivel minim de implicare a statului
Aceste instrumente presupun un nivel minim de implicare din partea structurilor
guvernamentale sau o lips de implicare. Guvernul poate decide c o problem poate fi cel mai
bine soluionat de ctre piaa privat sau de ctre familie/comunitate i n consecin s nu
54 Howlett i Ramesh, Policy Cycles and Policy Subsystems, 1995, p. 124

intervin n rezolvarea acesteia. Chiar dac aceste instrumente sunt folosite pe o scar restrns,
importana lor este n cretere n contextul extinderii procesului de privatizare i a importanei pe
care piaa privat o joac n furnizarea anumitor bunuri. Instrumentele cu un nivel minim de
intervenie a statului care vor fi detaliate n continuare sunt: familia i comunitatea, organizaiile
non-guvernamentale i piaa privat.
a) Familia i comunitatea
Familia i comunitatea pot rezolva multe probleme care spre exemplu in de domeniul
proteciei sociale (ngrijirea copiilor, vrstnicilor sau a bolnavilor) sau al educaie (educaia
copiilor). Instituiile publice pot decide s mreasc rolul acestui instrument prin stoparea
furnizrii unui serviciu n sperana c familia sau comunitatea va prelua prestarea acestuia. Chiar
dac acest instrument nu implic costuri n sarcina guvernului, el nu poate fi folosit pentru
soluionarea unor probleme complexe.
b) Organizaiile non-guvernamentale
Organizaiile non-guvernamentale se pot implica n rezolvarea problemelor din cadrul
societii prin preluarea furnizrii unor bunuri sau servicii care n mod tradiional sunt prestate de
ctre sectorul public sau de cel privat. Domeniile n care aceste organizaii i desfoar
activitatea sunt cu preponderen n domeniul sntii, al educaiei sau cel social. Organizaiile
non-guvernamentale sunt un instrumente de politic public care ofer rapiditate i flexibilitate
ridicat de rspuns mai ales n situaiile de criz. n plus ele reprezint un instrument care rezolv
problemele n mod echitabil pentru c se adreseaz cu preponderen persoanelor n nevoi.
Precum n cazul familie i al comunitii, organizaiile non-guvernamentale nu pot interveni n
rezolvarea unor probleme sociale complexe. 49
c) Piaa privat
Piaa privat reprezint o modalitate eficient de furnizare a celor mai multe bunuri private
pentru c asigur c eforturile sunt direcionate numai asupra acelor bunuri sau servicii care au
valoare pentru societate, lucru reflectat n dorina indivizilor de a plti pentru aceste bunuri. Cu
toate acestea, este un instrument inechitabil pentru c ofer bunuri i servicii numai celor care
posed resursele financiare pentru a plti pentru bunul respectiv. De asemenea, aa cum a fost

prezentat n capitolul referitor la intervenia structurilor guvernamentale, bunurile publice nu pot

fi furnizate prin intermediul pieei, iar liberalizarea complet a unei piee nu poate fi folosit
aproape niciodat ca un instrument pentru rezolvarea unei probleme de politic public. De
obicei liberalizarea unei piee este nsoit de alte instrumente, precum reglementarea (pentru
protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau de subvenii pentru promovarea aciunii dorite.
3.3. Instrumente cu un nivel maxim de intervenie a statului
Instrumentele din aceast categorie implic conformarea diferitelor categorii de actori la
aciunea acestor instrumente i ele implic un grad ridicat de coerciie din partea statului pentru a
asigurarea comportamentului dorit. Acest lucru nseamn c guvernul, n exercitarea autoritii
sale, poate impune cetenilor s aib un anumit comportament, s desfoare anumite acticiti,
poate s nfiineze companii publice pentru realizarea unor activiti economice dorite sau poate
furnizare servicii prin intermediul aparatului administrativ. Conform lui Howelett i Ramesh
(1995), instrumentele cu un nivel maxim de intervenie a statului sunt: legislaia, companiile
publice i furnizarea direct.
a) Legislaia
Prin legislaie se nege ansamblul de legi, hotrri, decizii, reguli, standarde, autorizaii,
ordine de execuie, etc. Prin intermediul legislaiei, guvernul prescrie un anumit comportament
dorit instituiilor (instituii publice sau private) i cetenilor i instituie un sistem de justiie i de
poliie n aplicarea legilor. Rolul legislaiei este de a reglementa posibilele deficiene care ar
putea aprea ca urmare a modului de operare a forelor pieei. De exemplu, prin intermediul
legislaiei se stabilesc standardele de producere a unor bunuri i servicii, precum apa, colectarea
deeurilor, construirea locuinelor, cantitatea dintr-o substan poluant ce poate fi emanat n aer
de ctre o ntreprindere, etc. Legislaia economic poate reglementa preurile, volumul produciei
sau condiiile de nfiinare a unei firme. Legislaia n domeniul sntii urmrete asigurarea
siguranei n consumarea unor alimente, prevenirea crerii unor focare de infecie sau a
rspndirii unor boli, etc.
Legislaia este considerat un instrument eficient de politic public pentru c permite o mai
bun coordonare a eforturilor i a procesului de planificare, iar n plus guvernul deine multe
informaii pe baza crora poate s prezic care este comportamentul dorit n societate. Este o

modalitate simpl de a interzice comportamentele nedorite prin impunerea unor 50 standarde,

dect folosirea unor stimulente la care nu va fi obinut rspunsul favorabil dect n care
potenialii beneficiari manifest o preferin pentru aceste stimulente.
Folosirea legislaiei ca isntrument de politic public are n acelai timp i o serie de
dezavantaje. Aceasta poate s inhibeze procesul de inovare a procesului tehnologic datorit
msurilor de siguran impuse i a condiiilor limitate de experimentare permise. Legislaia este
un instrument inflexibil pentru c nu poate fi adaptat situaiilor particulare i nu reglementeaz
toate situaiilor posibile. n plus, poate s promoveze ineficiena economic prin impunerea unor
restricii privind desfurarea unor activiti economice, spre exemplu.
b) Companiile publice
O companie poate fi definit ca fiind public cnd exist un anumit nivel de proprietate de
ctre stat (cel puin 51%) i un anumit nivel de control de ctre guvern sau implicarea guvernului
n managementul direct al companiei. O alt caracteristic a companiei publice este faptul c n
desfurarea activitii economice aceasta nu urmrete obinerea profitului. Pentru acest timp de
companii producerea bunului i folosirea acestuia n folosul populaiei este mai important dect
obinerea unui profit. Chiar dac bunurile sau serviciile se vnd, iar preul de vnzare ar trebui s
echilibreze preul de producie, acest lucru nu se ntmpl ntodeauna. De obicei, bunurile
produse de companiile publice sunt bunuri publice, adic bunuri importante pentru societate, dar
care nu pot fi produse de piaa privat datorit costurilor ridicate de producie. Companiile
publice, chiar dac sunt importante pentru furnizarea unor bunuri eseniale pentru populaie, ele
pot deveni ineficiente datorit pierderilor pe care le pot nregistra. n plus datorit faptului c
unele dintre acestea acioneaz ntr-un cadru monopolistic (precum cele din domeniul energiei i
al aprovizionrii cu ap), ceea ce le ofer posibilitatea de a trece o seam de pierderi pe facturile
consumatorilor.
c) Furnizarea direct a unor bunuri i servicii
Sectorul public poate ndeplini anumite sarcini, funiznd bunuri i servicii. De exemplu,
guvernul asigur aprarea naional i relaiile internaional, serviciul de poliie i pompieri,
asigurrile sociale, educaia, ngrijirea parcurilor, a drumurilor publice, asigurarea sntii
populaiei, realizarea recensmntului populaiei, etc. Aceste servicii sunt uor a fi prestate de

ctre sectorul public datorit resurselor, cunotinelor i informaiilor care sunt acumulate. Cu
toate acestea, piaa pe care acestea bunuri i servicii sunt furnizate nu este supus regulilor
competiiei i de aceea costurile de furnizare s-ar putea s nu fie supradimensionate, lucru pentru
care contribuabilii trebuie s plteasc.
3.4. Instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului
Prin intermediul acestor instrumente, guvernul ncearc influenarea deciziilor diferiilor
actori, dar decizia final aparine acestora. Conform lui Howelett i Ramesh (1995), 51
instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului sunt: campaniile de informare i
convingere, taxele i subveniile, licitaiile.

a) Campaniile de informare i convingere

Campaniile de informare implic diseminarea unor informaii care pot avea un caracter
mai general (de exemplu statistici economice i sociale, atraciile turistice din Romnia), dar pot
fi i direcionate pe anumite probleme mai specifice (de exemplu, efectele negative ale
fumatului, ale consumului excesiv de alcool, etc.). Aceste campanii nu implic obligativitatea din
partea publicului de a rspunde ntr-o anumit modalitate.
Campaniile de convingere urmresc schimbarea preferinelor i comportamentului
diferiilor actori. Un exemplu de campanie de convingere este cea referitoare la mbuntirea
sntii populaiei prin reducerea consumului de sare, zahr i alcool. Acest tip de instrument de
politic public consider c comportamentul privat trebuie s rmn privat i c pentru
corectarea unei aciuni nedorite nu pot fi aplicate msuri de coerciie legitime. De aceea, aceste
campanii consider c un comportament poate fi schimbat dac exsit o motivaie suficient de
puternic.
Campaniile de informare i convingere dau cele mai bune rezultate atunci cnd sunt
folosite mpreun cu alte instrumente. Ele nu pot fi folosite atunci cnd se ateapt un rezultat
imediat, precum n situaiile de criz. Diferii autori consider ns c ele pot fi folosite n
situaiile pentru care nu exist o soluie identificat nc.

b) Subveniile
Conform lui Howlett i Ramesh, subveniile se refer la transferurile financiare care se
fac ctre indivizi sau firme private pentru a recompensa financiar o activitate dorit. na cest fel
sunt influenate percepiile indivizilor cu privire la costurile i beneficiile diferitelor alternative,
decizia final aparinnd indivizilor i firmelor, iar ansele de a se obine comportamentul dorit
cresc datorit existenei subveniilor. Formele pe care le mbrac subveniile sunt: granturile,
reducerile de taxe, voucher-ele i mprumuturile.55
1. Granturile sunt folosite pentru ncurajarea sau recunoaterea unui rezultat dorit. De
exemplu, granturile pot fi oferite productorilor pentru a crete producia unui produs dorit.
Granturile pot fi oferite pentru renovarea colilor, pentru mbuntirea transportului public, etc.
2. Reducerile de taxe iau forma deducerilor sau amnarea n plata taxelor, folosirea unor
rate prefereniale n calcularea taxelor, oferirea de credite pe baza taxelor care urmeaz a fi
colectate, etc.
3. Voucher-ele sunt hrtii care au o valoare monetar i care sunt oferite de guvern
consumatorilor unui bun sau serviciu, pe care apoi consumatorul le folosete pentru a obine
bunul dorit de la un furnizor preferat, care n schimb d voucher-ul guvernului pentru a primi
contravaloarea acestuia. Voucher-ele sunt folosite pentru ncurajarea 52 consumului dintr-un
anumit bun sau serviciu, este o subvenie acordat consumatorului.
4. mprumuturile pot lua forma mprumuturilor acordate de o instituie public la o
dobnd sub cea practicat de piaa privat. Diferena dintre dobnda cerut i cea practicat pe
piaa privat reprezint mprumutul.
c) Licitaiile dreptului de proprietate
Prin licitarea dreptului de proprietate se creeaz piee care n mod normal nu ar exista
(Howlett i Ramesh, 1995). Piaa este creat prin stabilirea licitrii unui numr limitat de drepturi
de consumare a unei resurse, lucru care duce n consecin la crearea unei lipse artificiale a
resursei respective. Astfel se pune n funcie mecanismele piei n stabilirea preului. De
55 M.Howlett, M. Ramesh, Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems, 1995 p. 11

exemplu, multe ri au decis s foloseasc aceast metod pentru a controla cantitatea de

substane toxice care pot fi emanate n aer sau ap. Guvernele stabilesc cantitatea total de
poluani care pot fi emii i apoi vnd prin intermediul licitaiilor dreptul de a emana o anumit
cantitate. Firmele care doresc s foloseasc un poluant n procesul de producie, trebuie s
cumpere dreptul de a face acest lucru nainte de a cumpra substana poluant n sine; acele firme
care au alternative mai ieftine de a produce un bun fr a folosi substana poluant, vor apela la
aceast metod.
Licitarea dreptului de proprietate reprezint un bun instrument pentru controlul cantitii
de substane poluante folosite n procesul tehnologic, ncurajnd n acelai timp firmele s
gseasc alte alternative de producie. Cu toate acestea, acest instrument reduce posibilitatea
intrrii pe pia a unor firme noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu pot intra pe pia
vor ncerca s speculeze. n plus, licitarea creeaz inechitate pentru c pot beneficia de anumite
drepturi doar cei care pot plti pentru ele i nu aceia care au nevoie.
d) Taxele i taxele pe consum
Taxele sunt folosite care un instrument de politic public pentru a induce un
comportament dorit sau pentru a descuraja un comportament nedorit. Fondurile colectate la
buget sunt folosite pentru a finana diferite cheltuieli. Taxele pe consum sunt cel mai des folosite
pentru a controla externalitile negative, este vorba despre o penalizare financiar pentru
descurajarea unui comportament. Guvernul impune un pre pe un anumit comportament, iar cei
care l practic trebuie s plteasc. De exemplu, taxele pe consumul de tutun sau alcool se
ncadreaz n aceast categorie. Ct din comportamentul nedorit are loc este determinat de
rspunsul la tax, costul n plus implicat poate s duc la realizarea unei analize cost-beneficiu
pentru a determina dac aciunea s nceteze sau s fie redus la un nivel la care beneficiile s
depeasc costurile. Guvernul va stabili nivelul taxei pe consum la un nivel la care beneficiile
sociale sunt egale cu costurile sociale.