1

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 amandemen ke-4 menyebutkan, Negara
Indonesia adalah negara hukum. Negara hukum yang dianut oleh Negara
Indonesia adalah negara hukum dalam arti materiil yang juga diistilahkan
dengan negara kesejahteraan (welfare state). Hal ini tercermin dalam
Pembukaan Undangundang Dasar Negara Repuplik Indonesia Tahun 1945
memuat mengenai tujuan nasional Bangsa Indonesia yaitu melindungi
segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan ikut
untuk

memajukan

kesejahteraan

umum,

mencerdaskan

kehidupan

bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan

kemerdekaan,

perdamaian

abadi

dan

keadilan

sosial.

berdasarkan

ketentuan tersebut tampak bahwa negara bertanggung jawab menjamin

kesejahteraan warga negaranya.
Dalam pencapaian tujuan negara, negara Indonesia melaksanakan
fungsi pemerintahan melalui Pegawai Negeri Sipil (selanjutnya disebut
PNS). Pegawai Negeri Sipil (PNS) sebagai unsur Aparatur Negara dan Abdi
Masyarakat adalah salah satu unsur penting dalam melaksanakan tugastugas

pemerintahan,

khususnya

dalam

melaksanakan

tugas-tugas

pembangunan nasional.
Pegawai Negeri Sipil dituntut untuk dapat melaksanakan tugasnya
dengan

baik

dalam

menyelenggarakan

tugas

pemerintahan

dan

pembangunan secara berdaya guna dan berhasil guna, oleh sebab itu
pemerintah juga seyogyanya memperhatikan hak jaminan pemeliharaan
kesehatan Pegawai Negeri Sipil.
Badan

Penyelenggara

Jaminan

Sosial

Kesehatan

(selanjutnya

disebut BPJS kesehatan) merupakan badan hukum yang ditugaskan

khusus oleh pemerintah untuk menyelenggarakan jaminan kesehatan bagi
seluruh rakyat Indonesia, terutama untuk Pegawai Negeri Sipil, Penerima
Pensiunan PNS, dan TNI/POLRI, Veteran, Perintis kemerdekaan beserta
keluarganya dan Badan Usaha lainnya atau rakyat biasa.
B. Identifikasi Masalah
Berdasarkan latar belakang diatas, Identifikasi masalah dalam
bahasan tulisan ini adalah:
1. Bagaimana pelaksanaan Asuransi Kesehatan Pegawai Negeri Sipil
(Askes) yang dikelola PT Askes (Persero) sebagai asuransi sosial
berdasarkan

PP

Nomor

69

Tahun

1991

tentang

Jaminan

Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan

anggota keluarganya?
2. Bagaimanakah jaminan pemeliharaan kesehatan bagi Pegawai
Negeri Sipil dan keluarganya setelah berlakunya Undang-Undang
Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional dan
Undang-Undang

Nomor

24

Penyelenggara Jaminan Sosial?

tahun

2011

tentang

Badan

BAB II
TINJAUAN UMUM ASURANSI SOSIAL PEGAWAI NEGERI SIPIL
A. Tinjauan Asuransi Sosial sebagai Suatu Jaminan Sosial
Asuransi sosial diselenggarakan untuk menutup risiko-risiko sosial,
seperti kehilangan penghasilan disebabkan oleh usia tua, pengangguran,
kematian atau kehilangan kemampuan untuk bekerja. Asuransi sosial
merupakan

usaha

untuk

memberikan

jaminan

sosial

kepada

masayarakat.1 Jaminan sosial awalnya merupakan program yang bersifat

sosial, yaitu memberikan bantuan baik yang bersifat finansial, medikal
maupun pelayanan lainnya bagi mereka yang tidak mampu. 2 Bentuk
jaminan sosial yang seperti ini memberatkan anggaran negara dan
tentunya tidak mendidik karena secara tidak langsung menyebabkan
masyarakat menjadi pribadi yang pemalas dan hanya mengharapkan
bantuan jaminan sosial dari pemerintah. Dengan demikian diperlukan
1 Man S. Sastrawidjaja, Aspek-Aspek Hukum Asuransi dan Surat Berharga,
Bandung, Penerbit Alumni, 2003, hlm. 113
2 Sentanoe Kertonegoro, Jaminan Sosial Prinsip dan Pelaksanaannya di
Indonesia, Jakarta, Mutiara Sumber Widya, 1987, hlm. 23

jaminan sosial yang memenuhi perkembangan masyarakat sehingga

dibentuklah jaminan sosial yang menerapkan prinsip-psinsip asuransi,
sehingga melahirkan asuransi sosial sebagai salah satu jenis jaminan
sosial.
Persamaan antara asuransi sosial dan asuransi komersil, antara lain:3
1. Adanya unsur premi yang merupakan kewajiban tertanggung dan
berkaitan erat dengan haknya untuk menerima pembayaran dari
penanggung
2. Penanggung mempunyai

kewajiban

untuk

melakukan

prestasi

berupa pembayaran kepada tertanggung.

3. Ada suatu peristiwa yang belum pasti terjadi, peristiwa yang
dimaksud merupakan bahaya atau resiko yang dapat menimbulkan
kerugian kepada tertanggung.
4. Adanya suatu kepentingan, yaitu kekayaan atau bagian kekayaan,
termasuk hak-hak subjektif yang dapat terkena biaya sehingga
menimbulkan kerugian kepada tertanggung.
5. Bertujuan mengalihkan atau membagi resiko.
6. Menimbulkan suatu perikatan bagi kedua belah-pihak.
Di Indonesia telah terdapat beberapa asuransi sosial, yaitu:
1. Pemeliharaan kesehatan pegawai negeri sipil dan penerima pensiun
beserta

anggota

keluarganya

yang

diatur

dalam

Peraturan

Pemerintah Nomor 22 Tahun 1984. Jenis asuransi ini dikenal dengan

Asuransi Kesehatan (ASKES).

3 Man S. Sastrawidjaja, Op.cit, hlm. 115

2. Dana pertanggungan wajib kecelakaan penumpang (diatur dalam

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 1964 Jo Peraturan Pemerintah
Nomor 17 Tahun 1965).
3. Dana kecelakaan lalu lintas jalan (diatur dalam Undang-Undang
Nomor 34 Tahun 1964 Jo Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun
1965).
4. Asuransi sosial pegawai negeri sipil (diatur dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 25 Tahun 1981 dan Peraturan Pemerintah Nomor
26 Tahun 1981).
5. Asuransi Sosial ABRI (diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 44
Tahun 1971 dan Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 1971).
6. Asuransi Sosial Tenaga Kerja yang dikenal dengan singkatan ASTEK
dan pengaturannya terdapat dalam Peraturan Pemerintah Nomor 33
Tahun 1977 dan Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 1977.
Asuransi ini diubah pada tanggal 17 Februari 1992 dengan UndangUndang Nomor 3 Tahun 1992 menjadi Jaminan Sosial Tenaga Kerja
(JAMSOSTEK).
B. Penyelenggaraan

Jaminan

Pemeliharaan

Kesehatan

bagi

Pegawai Negeri Sipil (PNS) dan Anggota Keluarganya

Pegawai Negeri adalah pegawai yang telah memenuhi syarat yang
ditentukan, diangkat oleh pejabat yang berwenang dan diserahi tugas
dalam suatu jabatan negeri, atau diserahi tugas negara lainnya, dan digaji
berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.4

4 Sastra Djatmika, Hukum Kepegawaian di Indonesia, Jakarta, Penerbit Djamban,

1995 hlm. 4

Berdasarkan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 jo Undang-Undang

Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-pokok Kepegawaian, dinyatakan
bahwa Pegawai Negeri terdiri dari:
1. Pegawai Negeri Sipil (PNS)
2. Anggota Tentara Nasional Indonesia (TNI)
3. Anggota Kepolisian Negara Republik Idonesia (POLRI)
Ketentuan Pasal 1 angka 3 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014
tentang Aparatur Sipil Negara (selanjutnya disebut Undang-Undang ASN)
menyebutkan bahwa Pegawai Negeri Sipil adalah adalah warga negara
Indonesia yang memenuhi syarat tertentu, diangkat sebagai pegawai ASN
secara tetap oleh pejabat pembina kepegawaian untuk menduduki
jabatan pemerintahan.
Pegawai Negeri Sipil sebagai abdi Negara dan abdi masyarakat
mempunyai potensi yang dapat menentukan kelancaran pelaksanaan
pembangunan nasional sehingga perlu dibina dan dikembangkan tingkat
kesejahteraannya. Pegawai Negeri Sipil berkewajiban menyelenggarakan
tugas pemerintahan dan pembangunan secara berdaya guna dan berhasil
guna, oleh sebab itu pemerintah juga seyogyanya memperhatikan hak
dari Pegawai Negeri Sipil khususnya jaminan pemeliharaan kesehatan.
Mentri Tenaga Kerja (Menaker) pada waktu itu, Awaluddin Djamin, Pada
tahun 1986 mengupayakan asuransi kesehatan bagi pegawai negeri sipil
dan keluarganya, hal ini merupakan skema asuransi sosial kesehatan
pertama di Indonesia.5 Pemerintah Indonesia mengeluarkan kebijakan
5 Hasbullah Thabrany, Jaminan Kesehatan Nasional, Jakarta, Rajawali Pers, 2015,
hlm. 58

yang secara jelas mengatur pemeliharaan kesehatan bagi Pegawai Negeri

dan Penerima Pensiun (PNS dan ABRI) beserta anggota keluarganya
berdasarkan Keputusan Presiden Nomor 230 Tahun 1968. Program
jaminan

pemeliharaan

kesehatan

tersebut

yaitu

Program

Asuransi

Kesehatan (Askes) Pegawai Negeri Sipil, yang pengaturannya diatur dalam

Peraturan Pemerintah No 22 Tahun 1984 yang kemudian diubah menjadi
Peraturan Pemerintah Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan
Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan
Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya, yang penyelenggaraannya
dilaksanakan oleh PT. Askes (Persero).
Pasal 2 PP Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi
Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara)
beserta anggota keluarganya menyebutkan Setiap Pegawai Negeri Sipil,
Penerima pensiun, veteran, perintis kemerdekaan wajib menjadi peserta
penyelenggaraan pemeliharaan kesehatan sebagaimana yang dimaksud
dalam Peraturan Pemerintah ini.
Dari rumusan Pasal 2 PP Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan
Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan
Pejabat

Negara)

beserta

anggota

keluarganya,

maka

PNS

tidak

mempunyai pilihan dalama mengikuti asuransi kesehatan tersebut, karena

PP ini bersifat memaksa PNS untuk menjadi peserta asuransi tanpa
memberi hak pilih kepada PNS untuk bersedia atau tidak. Pada awalnya
asuransi kesehatan pegawai negeri, yakni iuran sebesar 5% dari upah/gaji
Pegawai Negeri tersebut, namun pada perkembangan iuran diturunkan

menjadi 2% yang harus dibayar oleh pegawai negeri, sementara

pemerintah sebagai majikan tidak membayar iuran. Mulai Tahun 2004
pemerintah mengiur sebesar 0,5% dari gaji yang secara bertahap
dinaikan menjadi 2%, sehingga total iuran asuransi kesehatan bagi
pegawai negeri menjadi 5% sampai saat ini.6
Hak Peserta Askes diatur dalam Pasal 11 PP Nomor 69 Tahun 1991
tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima
Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya
yaitu,
(1) Setiap peserta dan anggota keluarganya mempunyai hak dan
kesempatan yang sama dalam pemeliharaankesehatan, sesuai dengan
kebutuhan medis.
(2)

Peserta

dan

keluarganya

berhak

memperoleh

pemeliharaan

kesehatan dan/atau penggantian biaya untuk pemeliharaan kesehatan

berdasarkan standar pelayanan kesehatan yang ditetapkan oleh
Presiden.
(3)

Peserta

berhak

memperoleh

penjelasan

tentang

ketentuan

penyelenggaraan pemeliharaan kesehatan.

C. BPJS Sebagai suatu Sistem Jaminan Sosial Nasional dan
Penerapan Jaminan Sosial oleh Negara
Konsep Negara Kesejahteraan (welfare state) menerangkan bahwa
negara dan pemerintahannya bertanggung jawab penuh untuk memenuhi
6 Ibid

berbagai

Penyelenggaraan

kesejahteraan

bagi

warga

negaranya.

Kebutuhan dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara aga
mencapai suatu standar hidup yang minimal. Bagi Negara kesejahteraan,
konsep

modernitas

dimaknai

sebagai

kemampuan

Negara

dalam

memberdayakan masyarakatnya. Peran dan tangung jawab Negara

menjadi begitu besar terhadap warga negaranya, karena negara akan
bersikap

dan

memposisikan

dirinya

sebagai

teman

bagi

warga

negaranya. Makna kata teman merujuk pada kesiapan dalam memberikan

bantuan jika warga negaranya mengalami kesulitan dan membutuhkan
bantuan.

Dengan munculnya kewajiban pemerintah tersebut, secara

langsung juga melahirkan hak bagi warga negara untuk memperoleh

kesejahteraan. Salah satu upaya yang dilakukan oleh negara Indonesia
untuk menyejahterakan rakyatnya adalah melalui jaminan sosial. Jaminan
sosial adalah salah satu bentuk perlindungan sosial untuk menjamin
seluruh rakyat agar dapat memenuhi kebutuhan dasar hidupnya yang
layak.
Konsep jaminan sosial dalam arti luas mencakup tiga pilar, yaitu :7
1. Bantuan sosial berbentuk bantuan iuran oleh pemerintah, yang
dimulai dengan bantuan iuran jaminan kesehatan, kepada penduduk
yang kurang mampu.
2. Mekanisme asuransi sosial yang kepesertaan dan kontribusi iuran
bersifat wajib (compulsory) bagi peserta dan pemberi kerja (dalam
hal peserta adalah tenaga kerja di sektor formal). Kedua pilar
7 Tim SJSN, Desain Sistem Perlindungan Sosial Terpadu, (Jakarta : BAPENAS,
2004), hlm. 23

10

pertama dan kedua disatukan dalam Undang-undang SJSN agar

penyelenggaraan program jaminan sosial lebih efektif dan efisien.
kedua merupakan kewajiban negara untuk menjamin agar setiap
penduduk

dapat

memenuhi

kebutuhan

dasar

hidup

yang

memungkinkannya berproduksi secara ekonomis dan sosial.

3. Asuransi sukarela (voluntary) sebagai tambahan (suplemen) setelah
yang bersangkutan menjadi peserta asuransi sosial yang bersifat
wajib. Pilar ketiga ini merupakan domain swasta dan perorangan
untuk memenuhi kebutuhan kelompok dan atau perorangan di atas
standar yang merupakan hak setiap orang yang dijamin Konstitusi.
Ketentuan Undang-undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan
Penyelenggara

Jaminan

Sosial,

menjelaskan

Badan

Penyelenggara

Jaminan Sosial yang selanjutnya disingkat BPJS adalah badan hukum yang
dibentuk
bertujuan

untuk
untuk

menyelenggarakan
mewujudkan

program

jaminan

terselenggaranya

sosial.

pemberian

BPJS

jaminan

terpenuhinya kebutuhan dasar hidup yang layak bagi setiap Peserta

dan/atau anggota keluarganya. BPJS menyelenggarakan sistem jaminan
sosial nasional berdasarkan asas: kemanusiaan; manfaat; dan keadilan
sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.
Setelah disahkannya Undang-Undang Nonor 24 Tahun 2011 tentang
BPJS tanggal 25 Nopember 2011, maka terjadi regulasi terhadap
penyelenggaraan jaminan sosial yang merupakan amanat UndangUndang Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN) dan Undang-Undang Badan
Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS). Penjelasan Umum UU BPJS alinea
keempat mengemukakan bahwa UU BPJS merupakan pelaksanaan Pasal 5

11

ayat (1) dan Pasal 52 UU SJSN pasca Putusan Mahkamah Konstitusi. Kedua
pasal

ini

mengamanatkan

pembentukan

BPJS

dan

transformasi

kelembagaan PT Askes (Persero), PT ASABRI (Persero), PT Jamsostek

(Persero) dan PT TASPEN (Persero) menjadi BPJS untuk mempercepat
terselenggaranya

SJSN

bagi

seluruh

rakyat.

Transformasi

adalah

perubahan rupa yang meliputi bentuk, sifat, dan fungsi.8

Transformasi
penampilan,

mengubah

dan

karakter.

secara

cermat

Demikian

dan

halnya

dramatis

dengan

bentuk,

transformasi

kelembagaan jaminan sosial Indonesia. Transformasi keempat BUMN PT

(Persero) menjadi BPJS bersifat sangat mendasar. Perubahan ini mencakup
filosofi, badan hukum, organisasi, tata kelola, dan budaya organisasi,
sebagai berikut:
1. filosofi penyelenggaraan jaminan sosial ditetapkan kembali
sebagai upaya untuk mewujudkan hak konstitusional warga
negara atas jaminan sosial,
2. bentuk badan hukum diubah menjadi badan hukum publik
dengan kewenangan publik dan privat, serta termasuk lembaga
negara berkedudukan langsung di bawah Presiden,
UU BPJS mengatur transformasi kelembagaan PT Askes (Persero) dan
PT Jamsostek (Persero) menjadi BPJS bercirikan sebagai berikut:
1. Pembubaran tanpa proses likuidasi, sehingga tidak berlaku
ketentuan Pasal 142 ayat (2) UU 40/2007 Tentang Perseroan

8 KBBI, Edisi Ketiga,2005:1208 dan Oxford English Reference Dictionary,

2003:1530

12

Terbatas yang mengatur pembubaran Perseroan Terbatas wajib

diikuti dengan likuidasi.
2. Pembubaran dilaksanakan atas perintah UU BPJS, sehingga tidak
berlaku ketentuan Pasal 64 ayat (1) UU 19/2003 tentang Badan
Usaha Milik Negara yang menetapkan pembubaran BUMN
dengan Peraturan Pemerintah.
3. UU BPJS mengatur pengalihan program jaminan hari tua dan
jaminan pensiun yang dikelola oleh PT Taspen dan PT Asabri
kepada BPJS Ketenagakerjaan paling lambat tahun 2029. UU BPJS
tidak menetapkan apakah PT Taspen dan PT Asabri dibubarkan.
Tata cara pengalihan kedua program tersebut belum diatur dalam
UU BPJS, melainkan Pemerintah harus mengaturnya lebih lanjut
dalam Peraturan Pemerintah.
Pada saat BPJS Kesehatan mulai beroperasi pada 1 Januari 2014, PT
Askes (Persero) dinyatakan bubar tanpa likuidasi. Semua asset dan
liabilitas serta hak dan kewajiban hukum PT Askes (Persero) menjadi asset
dan liabilitas serta hak dan kewajiban hukum BPJS Kesehatan. Hal ini
berarti Pegawai Negeri Sipil yang semula merupakan peserta Askes yang
dikelola PT. Taspen secara otomatis merupakan peserta BPJS Kesehatan.
Pada saat yang sama, Menteri BUMN selaku RUPS mengesahkan
laporan posisi keuangan penutup PT Askes (Persero) setelah dilakukan
audit kantor akuntan publik. Menteri Keuangan mengesahkan laporan
posisi

keuangan

pembuka

BPJS

Kesehatan

dan

laporan

keuangan

pembuka dana jaminan kesehatan. Untuk pertama kali, Dewan Komisaris

dan Direksi PT Askes (Persero) diangkat menjadi Dewan Pengawas dan

13

Direksi BPJS Kesehatan untuk jangka waktu paling lama 2 (dua) tahun
sejak BPJS Kesehatan mulai beroperasi.
Mulai 1 Januari 2014, program-program jaminan kesehatan sosial
yang telah diselenggarakan oleh pemerintah dialihkan kepada BPJS
Kesehatan. Kementerian Kesehatan tidak lagi menyelenggarakan program
Jamkesmas.

Kementerian

menyelenggarakan

Pertahanan,

program

pelayanan

TNI

dan

kesehatan

POLRI
bagi

tidak

lagi

pesertanya,

kecuali untuk pelayanan kesehatan tertentu berkaitan dengan kegiatan

operasionalnya yang ditentukan.

Sistem Jaminan Sosial Nasional diselenggarakan berdasarkan asas

kemanusiaan, asas manfaat, dan asas keadilan sosial bagi seluruh rakyat
Indonesia. Sistem Jaminan Sosial Nasional bertujuan untuk memberikan
jaminan terpenuhinya dasar hidup yang layak bagi setiap peserta
dan/atau anggota keluarganya.
Sistem Jaminan Sosial Nasional diselenggarakan berdasarkan pada prinsip
:
1. Kegotong-royongan;
Gotong royong adalah suatu prinsipp yang mendasarkan kepada
penyelesaian suatu masalah dengan cara bersama-sama, saling
tolong

menolong,

atau

bantu

9 Man S. Sastrawidjaja, Op.cit, hlm. 79

membantu.9

Gotongroyong

14

sesungguhnya sudah menjadi salah satu prinsip dalam hidup

bermasyarakat

dan

juga

merupakan

salah

satu

akar

dalam

kebudayaan Indonesia. Dalam SJSN, prinsip gotong royong berarti

peserta yang mampu membantu peserta yang kurang mampu,
peserta yang sehat membantu yang sakit atau yang berisiko tinggi,
dan peserta yang sehat membantu yang sakit. Hal ini terwujud
karena kepesertaan SJSN bersifat wajib untuk seluruh penduduk,
tanpa pandang bulu. Dengan demikian, melalui prinsip gotong
royong jaminan sosial dapat menumbuhkan keadilan sosial bagi
seluruh rakyat Indonesia.
2. Nirlaba;
Pengelolaan dana amanat oleh Badan Penyelenggara Jaminan Sosial
(BPJS) adalah nirlaba bukan untuk mencari laba (for profit oriented).
Sebaliknya, tujuan utama adalah untuk memenuhi sebesar-besarnya
kepentingan peserta. Dana yang dikumpulkan dari masyarakat
adalah dana amanat, sehingga hasil pengembangannya, akan di
manfaatkan sebesar-besarnya untuk kepentingan peserta.
3. Prinsip keterbukaan, kehati-hatian dan akuntabilitas;
Prinsip prinsip manajemen ini mendasari seluruh kegiatan
pengelolaan dana yang berasal dari iuran peserta dan hasil
pengembangannya.
4. Portabilitas;
Prinsip portabilitas jaminan sosial dimaksudkan untuk memberikan
jaminan yang berkelanjutan kepada peserta sekalipun mereka
berpindah pekerjaan atau tempat tinggal dalam wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia.
5. Kepesertaan bersifat wajib;
Kepesertaan wajib dimaksudkan agar seluruh rakyat menjadi
peserta sehingga dapat terlindungi. Meskipun kepesertaan bersifat

15

wajib bagi seluruh rakyat, penerapannya tetap disesuaikan dengan

kemampuan ekonomi rakyat dan pemerintah serta kelayakan
penyelenggaraan program. Tahapan pertama dimulai dari pekerja di
sektor formal, bersamaan dengan itu sektor informal dapat menjadi
peserta secara mandiri, sehingga pada akhirnya Sistem Jaminan
Sosial Nasional (SJSN) dapat mencakup seluruh rakyat.
6. Dana amanat;
Dana yang terkumpul dari iuran peserta merupakan dana titipan
kepada badan-badan penyelenggara untuk dikelola sebaik-baiknya
dalam rangka mengoptimalkan dana tersebut untuk kesejahteraan
peserta.
7. hasil pengelolaan Dana Jaminan Sosial dipergunakan seluruhnya
untuk

pengembangan

program

dan

untuk

sebesar-besar

kepentingan peserta.
Dengan demikian kepesertaan Peserta Jaminan Kesehatan diatur dalam
Bab II, mulai dari Pasal 2 sampai dengan Pasal 9 Perpres Nomor 12 Tahun
2013. Menurut Pasal 2 Perpres, Peserta Jaminanmeliputi:
1. Penerima Bantuan Iuran (PBI), yang meliputi orang yang tergolong
fakir miskin dan orang tidak mampu. Penetapan Peserta PBI Jaminan
Kesehatan

dilakukan

sesuai

dengan

ketentuan

peraturan

perundang-undangan,dalam hal ini Peraturan Pemerintah Nomor

101 Tahun 2012 tentang PBI Jaminan Kesehatan.
2. Bukan PBI Jaminan Kesehatan,yaitu orang yang tidak tergolong fakir
miskin dan orang tidak mampu yang terdiri atas:
a. Pekerja Penerima Upah dan anggota keluarganya;
b. Pekerja Bukan Penerima Upah dan anggota keluarganya;dan
c. Bukan Pekerja dan anggota keluarganya.

16

Anggota keluarga Peserta Bukan PBI Jaminan Kesehatan dari Pekerja

Penerima Upah, menurut Pasal 5 ayat (1) Perpres meliputi: Istri atau
suami yang sah dari Peserta; dan Anak kandung,anak tiri dan/atau anak
angkat yang sah dari Peserta, dengan kriteria: Tidak atau belum pernah
menikah atau tidak mempunyai penghasilan sendiri; dan Belum berusia
21 (dua puluh satu) tahun atau belum berusia 25 (dua puluh lima) tahun
yang masih melanjutkan pendidikan formal. Yang dimaksud dengan
anggota keluarga yang lain dalam ketentuan ini adalah anak ke 4 dan
seterusnya, ayah, ibu, dan mertua.

17

BAB III
A. Pelaksanaan Asuransi Kesehatan Pegawai Negeri Sipil
(Askes) yang dikelola PT. Askes (Persero) sebagai Suatu
Asuransi Sosial berdasarkan PP Nomor 69 Tahun 1991
Pasal 2 PP Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan Kesehatan
bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat
Negara) beserta anggota keluarganya menyebutkan Setiap Pegawai
Negeri Sipil, Penerima pensiun, veteran, perintis kemerdekaan wajib
menjadi peserta penyelenggaraan pemeliharaan kesehatan sebagaimana
yang dimaksud dalam Peraturan Pemerintah ini. Rumusan tersebut
menentukan bahwa PNS tidak mempunyai pilihan dalama mengikuti
asuransi kesehatan tersebut, karena PP ini bersifat memaksa PNS untuk

18

menjadi peserta asuransi tanpa memberi hak pilih kepada PNS untuk
bersedia atau tidak. Kepesertaan PNS disebutkan sebagai Peserta Askes
Sosial.
Merujuk kepada Pengertian asuransi sosial menurut Abdul Kadir
Muhammad, asuransi sosial adalah sistem asuransi yang bersifat wajib
berdasarkan Undang-Undang dan di selenggarakan untuk kepentingan
masyarakat. Asuransi Kesehatan yang diikuti PNS ini berdasarkan
Peraturan Pemerintah, bukan berdasarkan Undang-Undang serta dalam
hal kepesertaanya dibatasi hanya kepada Pegawai Negeri Sipil (PNS),
penerima pensiun,

veteran, dan perintis kemerdekaan. Para peserta

Askes ini belum dapat dikatakan sebagai masyarakat pada umumnya

sesuai dengan pengertian asuransi sosial karena pola asuransi ini yaitu
tanggung jawab pemerintah sebagai pemberi kerja dan PNS sebagai
pekerja.
Dalam pelaksanaan Askes, tidak terdapat perjanjian asuransi yang
disepakati dan ditandatangai oleh kedua belah pihak yaitu antara PT.
Askes (Persero) sebagai penanggung, dan PNS sebagai tertanggung. hal
ini menyebabkan tidak jelas hak dan kewajiban masing-masing pihak. PP
nomor 69 tahun 1991 tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri
Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota
keluarganya hanya menyebutkan mengenai hak peserta Askes tanpa

menyebutkan hak dan kewajiban PT. Askes (Persero) sebagai tertanggung.

Ketidakjelasan mengenai hak dan kewajiban masing-masing pihak
menyebabkan PNS merasa terjadi ketidakseimbangan antara iuran yang

19

diberikan dengan pelayanan yang dibayarkan. Berdasarkan PP No. 28

tahun

2003

tentang

Subsidi

dan

iuran

pemerintah

Dalam

Peneyelenggaraan Asuransi Kesehatan bagi PNS, penerima pensiun,

veteran, dan perintis kemerdekaan, di bagian penjelasan diuraikan bahwa,
PT. Askes (Persero) mempunyai kewajiban untuk meningkatkan kualitas
pelayanan kesehatan bagi PNS.
B. Jaminan Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil
dan Keluarganya Setelah Berlakunya Undang-Undang Nomor
40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional
Setelah berlakunya Undang-Undang Nonor 24 Tahun 2011 tentang
BPJS, maka terjadi regulasi terhadap penyelenggaraan jaminan sosial
yang merupakan amanat Undang-Undang Sistem Jaminan Sosial Nasional
(SJSN) dan Undang-Undang Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS).
Penjelasan Umum UU BPJS alinea keempat mengemukakan bahwa UU
BPJS merupakan pelaksanaan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 52 UU SJSN pasca
Putusan

Mahkamah

Konstitusi.

Kedua

pasal

ini

mengamanatkan

pembentukan BPJS dan transformasi kelembagaan PT Askes (Persero), PT

ASABRI (Persero), PT Jamsostek (Persero) dan PT TASPEN (Persero)
menjadi BPJS untuk mempercepat terselenggaranya SJSN bagi seluruh
rakyat.
Transformasi PT. Askes (Persero) menjadi BPJS Kesehatan menyebabkan
PNS yang semula merupakan peserta Askse, secara otomatis merupakan
Peserta BPJS Kesehatan Non-PBI. Dikeluarkannya PP Nomor 89 Tahun 2013
tentang Pencabutan PP nomor 69 tahun 1991 tentang Pemeliharaan

20

Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan
Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya menyebabkan PP Nomor 69
tahun

1991

dinyatakan

tidak

berlaku,

dan

Jaminan

pemeliharaan

Kesehatan bagi Pegawai Negeri sipil dan anggota keluarganya diatur di

dalam UU SJSN.
Banyak keluhan yang di utarakan para peserta BPJS Kesehatan yang
merupakan Pegawai Negeri Sipil semenjak transformasi PT Askes (Persero)
menjadi BPJS Kesehatan. Keluhan utama yang dirasakan adalah mnegenai
pelayanan yang tidak memuaskan.10 Jumlah peserta BPJS Kesehatan kini
mencapai angka 150 Juta penduduk, meningkat drastis dari sekita 16 Juta
peserta ketika masih berstatus sebagai PT Askes (Persero). Organ BPJS
menurut UU BPJS sangat berbeda jika dibandingkan dengan organ Persero
yang tunduk kepada UU No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN dan peraturan
pelaksanaannya, serta tunduk juga pada UU No. 40 Tahun 2007 tentang
Perseroan Terbatas.
Transformasi dari Persero menjadi badan hukum publik sangat
mendasar karena menyangkut perubahan sifat organisasi. Karakter
organisasi berubah dari pro laba untuk memenuhi target pemegang
saham (profit oriented) menuju nirlaba untuk melayani kepentingan publik
sesuai

misi

yang

ditetapkan

dalam

konstitusi

dan

peraturan

perundangundangan pelaksanaannya. Fokus penyelenggaraan berubah

dari fokus kebutuhan dan permintaan pelanggan di era pra SJSN, menjadi
fokus terhadap pemenuhan hak konstitusional warga negara di era SJSN.
10 Wawancara dengan Ibu Siti, Staff bagian Sosialisasi BPJSKesehatan untuk
pegawai negeri Sipil, tgl 20/11/2015

21

BPJS wajib membangun kultur badan hukum publik yang berorientasi pada
tujuan pembentukannya dan mandat yang didelegasikan oleh Undangundang. Dari pernyataam di atas dapat di ketahui bahwa tujuan BPJS
bukan lagi untuk mencari keuntungan, merespon keinginan pelanggan
dan melayani pemegang saham,

sehingga sudah sepatutnya jika BPJS

Kesehatan tidak membedakan pelayan yang diberikan kepada peserta

baik yang berstatus pegawai Negeri Sipil atau bukan.
BPJS
berorientasi

wajib
pada

membangun
tujuan

kultur

badan

pembentukannya

hukum
dan

publik

yang

mandat

yang

didelegasikan oleh Undangundang. Pembangunan kultur baru tersebut

dipicu oleh:
1.

asas penyelenggaraan jaminan sosial, yaitu asas kemanusiaan

yang terkait dengan penghargaan terhadap martabat manusia

dan asas keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia;

2. Reposisi kedudukan peserta dan kepemilikan dana dalam tatanan
penyelenggaraan jaminan sosial;
3. pelaksanaan sembilan prinsip penyelenggaraan jaminan sosial;
4. pemisahan aset BPJS dan aset Dana Jaminan Sosial memastikan
bahwa Dana Jaminan Sosial merupakan dana amanat milik
seluruh peserta yang tidak merupakan aset BPJS.
5. Berpedoman pada asas-asas pelayanan publik.
Pasal 5 ayat (2) UU No. 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
menyatakan bahwa jaminan sosial termasuk salah satu pelayanan yang
termasuk dalam pelayanan publik. Sehubungan dengan itu, BPJS wajib
berpedoman pada asas-asas kepentingan umum, kepastian hukum,
kesamaan hak, keseimbangan hak dan kewajiban, keprofesionalan,

22

partisipatif,

persamaan

perlakuan/tidak

diskriminatif,

keterbukaan,

akuntabilitas, fasilitas dan perlakuan khusus bagi kelompok rentan,

ketepatan waktu, dan kecepatan, kemudahan, dan keterjangkauan.

BAB IV

23

SIMPULAN
1. Banyak kesenjangan

dalam pelaksanaan Asuransi Kesehatan

Pegawai Negeri Sipil (Askes) yang dikelola PT. Askes , yaitu Askes
belum memenuhi unsur-unsur asuransi sosial sehingga tidak tepat
dikatakan sebagai asuransi sosial. Tidak adanya perjanjian asuransi
yang disepakati antara

PT. Askes (penanggung) dengan PNS

(tertanggung) menyebabkan ketidakjelasan hak dan kewajiban

masing-masing pihak, karena PP Nomor

69 tahun 1991 hanya

mengatur mengenai hak dan kewajiban PNS namun tidak mengatur

hak dan kewajiban PT. Askes selaku penanggung.
2. Undang-Undang Nomor 40 tahu 2004 tentang Sistem Jaminan
Nasiona (UU SJSN) menghendaki Transformasi PT. Askes (Persero)
menjadi

BPJS

Kesehatan,

menyebabkan

PNS

yang

semula

merupakan peserta Askes, secara otomatis merupakan Peserta BPJS

Kesehatan Non-PBI. Dikeluarkannya PP Nomor 89 Tahun 2013
tentang Pencabutan PP nomor 69 tahun 1991 tentang Pemeliharaan
Kesehatan bagi Pegawai Negeri Sipil, Penerima Pensiun (PNS, ABRI
dan Pejabat Negara) beserta anggota keluarganya menyebabkan PP
Nomor 69 tahun 1991 dinyatakan tidak berlaku, dan Jaminan
pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai Negeri sipil dan anggota
keluarganya diatur di dalam UU SJSN.

24

Daftar Pustaka
Buku-buku
Hasbullah Thabrany, Jaminan Kesehatan Nasional, Jakarta, Rajawali Pers,
2015
Man S. Sastrawidjaja, Aspek-Aspek Hukum Asuransi dan Surat Berharga,
Bandung, Penerbit
Alumni, 2003
Sentanoe Kertonegoro, Jaminan Sosial Prinsip dan Pelaksanaannya di
Indonesia, Jakarta,
Mutiara Sumber Widya, 1987
Sentanoe Kertonegoro, jaminan Sosial, Jakarta, Badan Penerbit Fakultas
Hukum Universitas
Indonesia, 2005
Sastra Djatmika, Hukum Kepegawaian di Indonesia, Jakarta, Djamban,
1995
Widodo Suryandono, Jaminan Sosial, Jakarta, Penerbit fakultas Hukum UI,
2010
Peraturan Perundangan
Undang-Undang Nomor 40 tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial
Nasional
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik
Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2011 tentang Badan Penyelenggara
Jaminan Sosial

25

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara

PP Nomor 69 Tahun 1991 tentang Pemeliharaan Kesehatan bagi Pegawai
Negeri Sipil,
Penerima Pensiun (PNS, ABRI dan Pejabat Negara) beserta anggota
keluarganya
PP Nomor 28 tahun 2003tentang Subsidi Iuran Pemerintah Dalam
Penyelenggaraan Asuransi
Kesehatan PNS
PP Nomor 101 tahun 2012 tentang Penerima Bantuan Iuran

Lampiran
Laporan Hasil Diskusi
Catatan mengenai pertanyaan, tanggapan dan komentar dosen selama
diskusi mengenai Asuransi Kesehatan Sosial Pegawai Negeri Sipil dalam
Teori dan Praktik. Diskusi berlangsung tanggal 30 November 2015.
Daftar Pertanyaan:
1. Muhammad Iqbal (110120150046)
Pertanyaan: Bagaimana pandangan
penghapusan

dana

pensiun

oleh

penyaji
presiden

terkait
karena

rencana
dianggap

memberatkan APBN?
Jawaban: Uang pensiun yang diterima oleh pensiunan PNS terdiri
dari gaji pokok dan dana pensiun yang dikelola oleh PT. Taspen. Gaji
pokok inilah yang dianggap presiden sebagai yang memberatkan
anggaran negara, karena dana pensiun dikelola oleh PT. Taspen
berasal dari iuran peserta yang dipotong sebesar 5% tiap bulannya
dan bukan berasal dari APBN.

26

2. Andina Prabandari (110120150010)

Pertanyaan: bagaimana status kepesertaan BPJS Kesehatan bagi
anak PNS yang telah berusia diatas 21 tahun?
Jawaban: Anak PNS yang telah berusia diatas 21 tahun secara
otomatis berstatus tidak aktif sebagai peserta BPJS Kesehatan,
maka anak tersebut harus mendaftarkan diri ulang sebagai anggota
BPJS Kesehatan sebagai anggota non-PBI. Terdapat pengecualian
bagi anak PNS yang berusia diatas 21 tahun masih di akui
kepesertaannya hingga berusia 25 tahun dengan syarat masih
menempuh pendidikan, dibuktikan dengan surat keterangan masih
kuliah.
3. Efi D. Sitanggan (110120150048)
Pertanyaan: Bagaimana pengelolaan jaminan hari tua PNS?
UU BPJS mengalihkan fungsi PT Taspen yang mengadakan program
penyelenggaraan jaminan hari tua dan pensiun PNS menjadi BPJS
Ketenagakerjaan paling lambat Tahun 2029.
4. Wegi maulana Naryo (110120150045)
Pertanyaan: bagaimana pengaturan mengenai jaminan kecelakaan
kerja bagi PNS?
Jawaban : sampai saat ini hanya ada jaminan kecelakaan kerja bagi
pegawai swasta yang diselenggarakan oleh BPJS Ketenagakerjaan,
dan belum ada jaminan kecelakaan kerja bagi PNS.
5. Andi Syafrianti (110120130004)
Pertanyaan: Apakah pelaksanaan jaminan kesehatan bagi PNS
secara keseluruhan telah mensejahterakan?
Jawaban : perlu dilakukan penelitian lebih lanjut yang mendalam
untuk

mengetahui

apakah

jaminan

penyelenggaraan

jaminan

kesehatan bagi PNS telah mensejahterakan, namun berdasarkan

penelitian penulis, jaminan pemeliharaan kesehatan PNS belum
mensejahterakan mengingat masih banyak permasalahanpermasalahan yang dihadapi dalam pelaksanaannya.

27

Catatan mengenai saran yang diberikan dosen berkaitan dengan

penulisan dan substansi makalah
1. Kesalahan menafsirkan judul yang seharusnya hanya mengenai
asuransi kesehatan Pegawai Negeri Sipil sebagai asuransi sosial,
sehingga tidak perlu membahas mengenai dana pensiuan dan
tabungan hari tua.
2. Identikiasi masalah yang kurang tepat karena belum terlihat
kesenjangan antara das solen dan das sein.
3. Pemberian judul sub bab yang tidak kreatif dan seharusnya memuat
dua variabel.
4. Simpulan terlalu panjang dan tidak sesuai dengan penulisan
simpulan yang benar.