Sunteți pe pagina 1din 151
FINAN Ţ E PUBLICE Suport de curs, anul II profil Economic, specializarea Finan ţ e

FINANŢE

PUBLICE

FINAN Ţ E PUBLICE Suport de curs, anul II profil Economic, specializarea Finan ţ e -
FINAN Ţ E PUBLICE Suport de curs, anul II profil Economic, specializarea Finan ţ e -

Suport de curs, anul II profil Economic, specializarea Finanţe - Bănci cursuri de zi anul universitar 2006-2007

Autor, prof.dr. Gheorghe FILIP

 

 

CUPRINS

CUPRINS

 

2

CAPITOLUL 1

5

CONCEPTE PRIVIND FINANŢELE PUBLICE ŞI PROBLEMATICA ACESTORA

5

1.1.

STATUL – PREMISĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE

5

TIPURI DE STAT ŞI IMPACTUL LOR ASUPRA FINANŢELOR PUBLICE

5

1.2. CONŢINUTUL ECONOMIC, TRĂSĂTURILE ŞI SFERA FINANŢELOR PUBLICE

8

1.3. CONCEPŢII ASUPRA PROBLEMATICII FINANŢELOR PUBLICE

14

 

1.3.1.

CONCEPŢIA CLASICĂ

14

1.3.2.

CONCEPŢIA MODERNĂ

16

CAPITOLUL 2

20

SISTEMUL FINANCIAR ŞI LOCUL FINANŢELOR PUBLICE ÎN CADRUL SĂU

20

2.1.

SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC ŞI STRUCTURA ACESTUIA. RAPORTURILE DINTRE

SISTEMUL FINANCIAR PUBLIC ŞI CEL PRIVAT

20

2.2. COMPONENTELE SISTEMULUI DE INSTITUŢII PUBLICE FINANCIAR-BANCARE

23

2.3. COMPONENTELE SISTEMULUI FONDURILOR FINANCIARE PUBLICE

28

2.4. COMPONENTELE SISTEMULUI DE PLANURI (BUGETE) PUBLICE

30

2.5. NORME JURIDICE PRIVIND ACTIVITATEA FINANCIARĂ

36

CAPITOLUL 3

 

38

FUNCŢIILE FINANŢELOR PUBLICE

 

38

3.1. ABORDĂRI CONCEPTUALE ALE FUNCŢIILOR FINANŢELOR

38

3.2. FUNCŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE REPARTIŢIE A PRODUSULUI INTERN BRUT

39

3.3. FUNCŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE CONTROL ASUPRA ACTIVITĂŢILOR ECONOMICE ŞI

SOCIALE

 

41

3.4.

FUNCŢIA FINANŢELOR PUBLICE DE REGLARE (STABILIZARE) A ECONOMIEI

43

CAPITOLUL 4

 

46

ROLUL FINANŢELOR PUBLICE

 

46

4.1. ROLUL FINANŢELOR PUBLICE ÎN EVOLUŢIA SOCIETĂŢII

46

4.2. PREMISE ALE INFLUENŢĂRII PROCESELOR DIN ECONOMIA REALĂ PRIN FINANŢELE

PUBLICE

 

48

4.3. ROLUL DE PÂRGHII ECONOMICO-FINANCIARE AL FINANŢELOR PUBLICE

50

4.4. INTEGRAREA VARIABILELOR FINANCIAR-MONETARE ÎN MODELELE DE CREŞTERE

ECONOMICĂ ŞI DEZVOLTARE DURABILĂ

 

51

2

CAPITOLUL 5

59

CHELTUIELILE PUBLICE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE

59

5.1 ABORDĂRI MODERNE ALE CHELTUIELILOR PUBLICE ŞI EFICIENŢEI LOR

59

5.2 STRUCTURAREA ŞI DIMENSIONAREA RAŢIONALĂ A CHELTUIELILOR PUBLICE – PREMISĂ A

FOLOSIRII OPTIME A RESURSELOR

61

5.3

METODE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR (VENITURILOR) BUGETARE

64

 

5.3.1.

METODE CLASICE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR (VENITURILOR)

BUGETARE

64

5.3.2 ANALIZA COST-AVANTAJE – METODĂ GENERALĂ (MODERNĂ) DE DIMENSIONARE

 

A CHELTUIELILOR PUBLICE

66

5.3.3.

METODE MODERNE DE DIMENSIONARE A CHELTUIELILOR (VENITURILOR)

BUGETARE

69

CAPITOLUL 6

 

75

SISTEMUL DE IMPOZITE – COMPONENTĂ FUNDAMENTALĂ A FINANŢELOR PUBLICE

75

6.1.

SUPORTUL CONCEPTUAL ŞI MODALITĂŢILE DE DETERMINARE A IMPOZITELOR CA

PRINCIPALĂ RESURSĂ FINANCIARĂ PUBLICĂ

75

 

6.1.1 TEORII PRIVIND NATURA ŞI MĂRIMEA IMPOZITELOR

75

6.1.2 SISTEME DE STABILIRE ŞI ÎNCASARE A IMPOZITELOR

78

6.1.3 CONCEPŢII CONTEMPORANE PRIVIND IMPACTUL IMPOZITELOR

84

6.2

DUBLA IMPUNERE INTERNAŢIONALĂ ŞI METODE DE EVITARE A ACESTEIA

87

6.2.1

CONŢINUTUL DUBLEI IMPUNERI

87

6.2.2.

PROCEDEE TEHNICE DE EVITARE SAU CORECTARE A DUBLEI

88

CAPITOLUL 7

91

FISCALITATEA ŞI EVAZIUNEA FISCALĂ

91

7.1.

CONCEPTUL DE FISCALITATE ŞI NIVELUL SĂU

91

7.1.1

CONCEPTUL DE FISCALITATE

91

7.1.2.

NIVELUL RELATIV AL FISCALITĂŢII

93

7.1.3.

PREOCUPĂRI PENTRU ARMONIZARE FISCALĂ ÎN CONTEXTUL INTEGRĂRII ÎN U.E

95

7.2.

EVAZIUNEA FISCALĂ ŞI FORMELE SALE

96

CAPITOLUL 8

 

98

POLITICI FINANCIARE PUBLICE ŞI MECANISME FISCALE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢII ECONOMICO-SOCIALE

98

8.1. POLITICI FINANCIARE PUBLICE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢII ECONOMICO-SOCIALE ŞI

EFICIENŢA ACESTORA

98

8.1.1

POLITICA CHELTUIELILOR PUBLICE (BUGETARE) ŞI COORDONATELE SALE

99

3

 

8.1.2. POLITICA RESURSELOR FINANCIARE PUBLICE ŞI COORDONATELE SALE

101

8.1.3

MULTIPLICATORII CHELTUIELILOR PUBLICE, IMPOZITELOR ŞI BUGETULUI

ECHILIBRAT

103

8.1.4

TIPURI DE POLITICI FINANCIAR PUBLICE ŞI EFICIENŢA ACESTORA

107

8.2. MECANISME FISCALE DE INFLUENŢARE A ACTIVITĂŢILOR ECONOMICO-SOCIALA BAZATE

PE DOCTRINA INTERVENŢIONISTĂ

113

8.3. VARIANTE ACTUALE DE FOLOSIRE A INSTRUMENTELOR FISCALE PENTRU INFLUENŢAREA

ECONOMIEI

115

CAPITOLUL 9

119

RESURSELE BUGETARE PROVENITE DIN EXPLOATAREA ŞI VALORIFICAREA BUNURILOR PUBLICE

119

9.1. MODALITĂŢI DE ORGANIZARE A EXPLOATĂRII BUNURILOR PUBLICE

119

9.2. GESTIUNEA FINANCIARĂ A ÎNTREPRINDERILOR PUBLICE ŞI RELAŢIILE LOR CU BUGETUL

PUBLIC

120

CAPITOLUL 10

 

124

CREDITUL PUBLIC ŞI DATORIA PUBLICĂ

124

10.1. CONŢINUTUL ECONOMIC ŞI FORMELE CREDITULUI PUBLIC

124

10.2. ÎMPRUMUTURILE DE STAT (PUBLICE) – FORMĂ PRINCIPALĂ A CREDITULUI PUBLIC

125

 

10.2.1. CLASIFICAREA ÎMPRUMUTURILOR DE STAT

127

10.2.2. ELEMENTELE TEHNICE ALE ÎMPRUMUTURILOR DE STAT

128

10.2.3. OPERAŢIUNILE CARACTERISTICE ÎMPRUMUTURILOR DE STAT

130

10.3.

DATORIA PUBLICĂ

133

 

10.3.1.

CONCEPTE PRIVIND DATORIA PUBLICĂ

133

10.3.2.

ELEMENTE DISTINCTIVE ALE DATORIEI EXTERNE

137

CAPITOLUL 11

140

ECHILIBRAREA BUGETULUI PUBLIC ŞI FINANŢAREA DEFICITULUI BUGETAR

140

11.1. CONCEPTE PRIVIND ECHILIBRAREA BUGETULUI PUBLIC

140

11.2. FORMAREA DEFICITULUI BUGETAR PUBLIC ŞI MODALITĂŢI DE FINANŢARE A ACESTUIA

 

144

BIBLIOGRAFIE

150

4

CAPITOLUL 1

CONCEPTE PRIVIND FINANŢELE PUBLICE ŞI PROBLEMATICA ACESTORA

1.1. Statul – premisă fundamentală a finanţelor publice

Apariţia primelor instituţii de tip statal în perioada tranziţiei societăţii omeneşti de la comunităţile de tip gentilic la societatea sclavagistă, a constituit un factor obiectiv ce a dat naştere unor noi procese economice şi relaţii sociale de redistribuire a produsului naţional între acestea şi membrii colectivităţilor statale. Pe măsura dezvoltării instituţiilor de tip statal şi amplificării sarcinilor asumate de stat, ajungând până la statul modern, acest gen de relaţii s-a amplificat continuu pe fundalul manifestării din ce în ce mai complexe a funcţiilor statului. În acest context, formele instituţiilor statale incipiente (armata) s-au caracterizat prin conţinutul nematerial, necreator de valoare, al activităţilor desfăşurate. Implicit, existenţa şi funcţionarea acestor instituţii, presupunând consumuri de valori, a impus preluarea, în virtutea forţei publice, de valori create de membrii colectivităţii respective ce desfăşurau activităţi creatoare de produs naţional. Caracterul neproductiv al activităţilor desfăşurate de instituţiile statale reprezintă principala cauză a redistribuirii produsului creat în activităţile materiale private, respectiv al proceselor economice de repartiţie a unei părţi din produsul naţional prin intermediul instituţiilor statului. Pe seama valorilor redistribuite de la membrii colectivităţilor instituţiile de tip statal şi-au putut desfăşura activităţile proprii, cu impact asupra vieţii sociale şi economice a colectivităţii respective. În timp, s-a ajuns la asumarea de către stat a unor noi sarcini, atât în planul susţinerii materiale, direct sau indirect, a unor membri ai colectivităţii, cât şi în planul organizării şi coordonării de activităţi în sfera activităţilor materiale sau intervenţiei statului în reglarea activităţilor economice şi sociale în vederea atingerii unor obiective de interes comun.

Tipuri de stat şi impactul lor asupra finanţelor publice

Asupra manifestării finanţelor publice un impact deosebit l-au avut formele de organizare statală corespunzătoare diferitelor trepte ale societăţii omeneşti, iar în lumea modernă se pot distinge următoarele tipuri de stat:

- statul de tip protector (statul jandarm)

- statul de tip socialist

- statul de tip intervenţionist.

Statul protector a fost tipic fazelor iniţiale ale societăţii capitaliste, iar caracteristica sa esenţială consta în asumarea numai a unor sarcini tradiţionale, cum sunt apărarea naţională, ordinea internă, relaţiile diplomatice etc. La baza funcţionării acestui tip de stat se află doctrina liberală clasică, potrivit căreia activităţile creatoare de bunuri trebuiau considerate a fi apanajul exclusiv al iniţiativei private. Deoarece economia funcţiona având la bază autoreglarea mecanismelor sale în virtutea legităţilor specifice economiei de piaţă, statul nu trebuia să intervină în desfăşurarea activităţilor economice, considerându-se că orice intervenţie a sa ar avea efecte dereglatoare. Mai mult, statul era considerat un administrator mai prost al resurselor decât agenţii economici privaţi, iar eventuala implicare în viaţa economică, inclusiv prin mobilizarea şi redistribuirea de resurse financiare, devenea o sursă de ineficienţă economică.

5

În condiţiile specifice fazei iniţiale a dezvoltării capitaliste pentru finanţele statului problema principală era limitarea cheltuielilor publice la strictul necesar asigurării funcţionării normale a instituţiilor de stat. Cheltuiala publică era considerată un consum nerecuperabil de produs naţional, având impact negativ asupra dezvoltării economice şi sociale, cu atât mai mult cu cât resursele respective apăreau pierdute pentru societate. Fără a se contesta ipostazele statului de creator şi

supraveghetor al aplicării regulilor de conduită, care făceau din cheltuielile publice, un rău necesar, finanţelor publice li se rezerva un rol relativ minor. Funcţionând ca stat protector, acesta trebuia să asigure, deci, cadrul organizatoric adecvat desfăşurării activităţilor economice şi sociale, protejând şi agenţii economici faţă de eventualii factori perturbatori. În consecinţă, cvasitotalitatea utilităţilor de bunuri şi servicii trebuiau oferite şi consumate în varianta privată, sub protecţia statului. Deoarece îndeplinea sarcini limitate, de domeniul asigurării ordinii şi protejării cetăţenilor, iar în raport cu economia era chemat doar să stabilească regulile jocului economic şi să supravegheze respectarea acestora, el a fost numit şi stat jandarm. Din perspectiva finanţelor publice, unui asemenea tip de stat (jandarm) îi era caracteristică o sferă de manifestare mai restrânsă a acestora, dimensiunile proceselor de redistribuire a produsului creat în corespondenţă cu consumurile şi, implicit, cheltuielile publice fiind relativ reduse. Ipostaza statului jandarm, cu impactul său asupra finanţelor publice s-a dovedit a fi viabilă o bună perioadă de timp, în care economia şi societatea capitalistă, nu a cunoscut fenomene profund perturbatorii de tipul crizelor şi şomajului, care au apărut ulterior. Statul socialist, care a funcţionat în varianta cea mai concludentă în fostele ţări socialiste din Europa şi, mai ales, în fosta URSS, s-a bazat pe asumarea unor funcţii şi sarcini economice şi sociale foarte cuprinzătoare, pe fundalul desfiinţării proprietăţii private şi promovării altui tip de proprietate, denumită generic socialistă, care, în esenţă, era una de stat. Instituirea acestui tip de proprietate asupra cvasitotalităţii bunurilor şi concentrarea de către partidul unic (comunist) a dreptului de decizie asupra desfăşurării tuturor activităţilor economice şi sociale s-au concretizat în amplificarea fără limite a activităţii statului. În mod corespunzător, latura financiară a întregii activităţi economice şi sociale a devenit, în cea mai mare măsură, de domeniul finanţelor publice. Un asemenea tip de stat şi-a asumat explicit o funcţie economică, autorităţile de partid şi de stat dirijând întreaga activitate economică şi socială. S-au creat astfel economiile socialiste centralizate, în cadrul cărora procesele şi relaţiile economice, inclusiv cele în formă bănească, au devenit predominant relaţii financiare publice, la care statul era participant omniprezent, atât direct, cât şi prin multitudinea de entităţi economice şi sociale cu caracter public, de stat. În acest cadru de funcţionare a statului, cea mai mare parte a resurselor financiare se afla la dispoziţia statului sau a întreprinderilor şi instituţiilor sale, fiind alocate şi utilizate aproape în totalitate prin decizii cu caracter public (statal). Astfel, oferta de utilităţi se asigura în cea mai mare măsură de către entităţile numite generic socialiste, fie că erau întreprinderi producătoare de bunuri, comerciale etc. sau instituţii publice din sfera activităţilor nemateriale. În condiţiile respective, finanţele publice (ale statului socialist) se caracterizau prin:

- sfera foarte largă de cuprindere, în baza proprietăţii socialiste de stat;

- constituirea de fonduri financiare la dispoziţia statului şi entităţilor socialiste cu o anumită

autonomie funcţională, care se baza pe relaţiile de repartizare a produsului creat, reglementate de către autorităţile statale; - distribuirea planificată a fondurilor (resurselor) financiare, corespunzător obiectivelor prevăzute prin planurile centralizate.

6

Instrumentul principal folosit de statul socialist în procurarea şi distribuirea resurselor, inclusiv a celor financiare, era planul, respectiv planificarea şi conducerea centralizată a ansamblului activităţilor economice şi sociale. Statul intervenţionist s-a conturat în condiţiile confruntării societăţii capitaliste cu fenomene necunoscute anterior, de tipul crizelor economice şi şomajului, care au bulversat economia şi societatea, în ansamblu. Începuturile intervenţionismului statal se plasează în perioada primului Război Mondial, când în ţările beligerante a fost necesară concentrarea şi coordonarea eforturilor de război, care nu puteau fi realizate decât de către stat. Astfel, statele beligerante au fost puse în situaţia de a concentra la dispoziţia lor un mare volum de resurse şi de a le dirija pentru a face faţă efortului de război. O mare parte din aceste resurse trebuia procurată şi alocată în formă bănească, ceea ce a determinat amplificarea sferei de manifestare a finanţelor publice. După încheierea războiului, refacerea infrastructurii şi a economiei, ca şi crearea premiselor pentru reluarea ascensiunii economice şi sociale au fost asumate ca sarcini ce reveneau autorităţilor statale. În noile condiţii, statul s-a implicat pregnant şi prin decizii menite să susţină reglarea şi dezvoltarea economiei, ceea ce a imprimat acţiunilor sale un caracter intervenţionist. Momentul culminant care a determinat naşterea doctrinei intervenţioniste este considerat cel al declanşării crizei economice mondiale din 1929-1933, când statul a trebuit să abandoneze unele dintre tezele liberale de nonintervenţie în viaţa economică şi socială şi să se implice mult mai profund în redistribuirea, alocarea şi folosirea resurselor. Confruntat cu dificultăţile crizei economice, statul şi-a extins activitatea, incluzând în sfera acţiunilor sale şi măsuri de contracarare a factorilor perturbatori. Astfel, alături de sarcinile tradiţionale asumate anterior de stat, s-au conturat şi altele noi, care vizau, mai ales, contracararea factorilor destabilizatori sau corectarea impactului negativ al dereglării vieţii economice şi sociale. S-a născut, în acest context, o nouă doctrină privitoare la economie şi stat, pledând pentru creşterea rolului statului în societate şi economie, cunoscută ca doctrina intervenţionistă, care mai este numită, prin comparaţie cu cea clasică, doctrina modernă. Potrivit noii doctrine, pentru a compensa imperfecţiunile şi a contracara disfuncţionalităţile mecanismelor economiei de piaţă, este de admis implicarea autorităţilor statale, atât în activităţile economice pentru a influenţa evoluţia produsului intern brut (asigurându-i o tendinţă de creştere echilibrată) cât şi în plan social, pentru a ameliora situaţia materială a persoanelor afectate de producerea fenomenelor distructive (criza, recesiunea, şomajul etc.) Suportul doctrinar al intervenţionismului statal este considerată opera lui J.M.Keynes, în special lucrarea intitulată „Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzii şi a banilor”. În funcţionarea statului intervenţionist se disting mai pregnant două tipuri de intervenţionism care marchează şi modalităţile de exprimare, respectiv măsurile luate în planul finanţelor publice, şi anume:

- statul intervenţionist compensator;

- statul intervenţionist corector.

Intervenţionismul compensator semnifica implicarea statului, cu mijloacele sale, în atenuarea ciclicităţii economice, prin promovarea de măsuri de natură financiară şi monetară menite să impulsioneze activităţile economice în perioadele de declin sau să atenueze ritmurile prea ridicate

de creştere economică în perioadele de boom (economic). Compensarea adusă astfel tendinţelor ce apar în evoluţia economiei s-a dovedit favorabilă atenuării oscilaţiilor ciclice, evitând dereglările profunde în plan economic şi social. Asemenea

7

intervenţii presupun alocarea sau realocarea adecvată a resurselor, între care un rol major revine celor financiare, implicând participarea autorităţilor statale. Din perspectiva măsurilor ce pot fi aplicate de către statul intervenţionist compensator, doctrina keynesiană fundamentează necesitatea şi posibilitatea implicării statului în economie, atât prin dezvoltarea sectorului economic de stat, cât şi prin influenţarea evoluţiei activităţilor economice private. În ambele cazuri, se presupune angajarea finanţelor publice prin mobilizarea de resurse şi distribuirea lor adecvată susţinerii economiei, apelând la instrumentele principale, cum sunt:

impozitele, cheltuielile publice, bugetul public. Intervenţionismul corector reprezintă o variantă ulterioară de intervenţie a statului, în viaţa socio-economică, fiind considerat stat al bunăstării generale a cetăţenilor săi. Acest tip de intervenţionism statal s-a conturat în contextul economic al societăţii contemporane, în care fenomenele de tipul crizelor şi şomajului nu numai că s-au atenuat semnificativ, dar au putut fi anticipate şi controlate într-o anumită măsură, iar preocupările pentru protecţia socială, mai ales, a categoriilor sociale defavorizate s-au amplificat. S-a produs, astfel, o mutaţie din perspectiva implicării autorităţilor publice, în sensul accentului pus pe exercitarea unor influenţe indirecte asupra vieţii economice şi sociale şi renunţării sau diminuării intervenţiilor directe. Instrumentele financiare publice sunt folosite acum pentru a influenţa indirect evoluţia fenomenelor economice şi sociale, stimulându-le pe cele cu impact pozitiv şi inhibându-le pe cele generatoare de efecte nefavorabile dezvoltării. Noul tip de intervenţionism statal se manifestă în noile condiţii, mai ales, prin redistribuirea resurselor între membrii societăţii, ceea ce se poate înfăptui, de regulă, prin metode specifice finanţelor publice. Ca urmare, resursele financiare redistribuite prin impozite şi cheltuieli publice au crescut considerabil, deţinând proporţii net superioare în PIB, faţă de perioadele anterioare. Impactul acestuia se concretizează, totodată, într-o realocare a resurselor ce favorizează şi corelarea cererii agregate cu oferta şi creşterea economică. Pe de altă parte, ultimele decenii evidenţiază apariţia unor tendinţe de reconsiderare a poziţiilor statului în societatea contemporană, în sensul diferenţierii poziţiei sale de creator al regulilor jocului şi arbitraj al aplicării lor (stat arbitru) de cea de agent economic (actor sau jucător) participant direct la activităţi economice. În prima ipostază, statul poate desfăşura activităţile tradiţionale având un rol relativ restrâns în viaţă economică şi socială, dar realizează coordonarea de ansamblu, stabilind regulile de joc pentru agenţii privaţi şi urmărind respectarea lor prin instituţiile sale. În a doua ipostază, el organizează şi derulează activităţi economice proprii, luând decizii cu caracter economic, care presupun şi respectarea regulilor general aplicabile, stabilite în ipostaza de arbitru. În această a doua situaţie, finanţele publice se dezvoltă şi printr-un segment specific, cel al finanţelor întreprinderilor cu capital de stat, în cadrul căruia se realizează şi o activitate financiară direct legată de procesele economice creatoare de bunuri materiale. Reflectarea ambelor ipostaze în planul finanţelor publice semnifică, pe de o parte, amplificare proporţiilor proceselor de procurare, alocare şi utilizare a resurselor băneşti la care participă autorităţile publice, iar pe de altă parte, creşterea complexităţii fenomenelor şi tehnicilor financiare folosite, inclusiv a interdependenţelor cu finanţele private.

1.2. Conţinutul economic, trăsăturile şi sfera finanţelor publice

8

Prin semnificaţii şi modul în care s-a conturat conceptul de “finanţe”, rezultă că esenţa economică a finanţelor rezidă în procesele şi relaţiile băneşti pe care le exprimă, deşi accepţiunea mai largă sau mai restrânsă dată acestui concept, ca şi sensurile multiple ale folosirii noţiunii respective generează nuanţări în interpretarea conţinutului lor. În acest sens, conţinutul economic şi implicit trăsăturile finanţelor apar a fi, atât comune, cât şi specifice unor componente circumscrise sferei acestora. Tipice, în abordarea cea mai restrictivă a conceptului de finanţe, sunt considerate procesele şi relaţiile economice la care participă statul, pe de o parte, şi persoane fizice sau juridice, pe de altă parte, pentru constituirea şi distribuirea sau utilizarea de fonduri băneşti necesare îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale publice, conturând un domeniu mare al finanţelor, cunoscut sub denumirea de “finanţe publice”, care prezintă şi unele trăsături specifice. Totodată, însă, în cadrul proprietăţii private, crearea şi funcţionarea entităţilor economico – sociale, respectiv a întreprinderilor, organizaţiilor, asociaţiilor, etc. şi, în general, desfăşurarea oricărei activităţi, în condiţiile dezvoltării relaţiilor marfă-bani, generează procese şi relaţii de constituire şi distribuire sau utilizare de fonduri băneşti corespunzătoare activităţilor desfăşurate. Ele se manifestă între entităţi ori persoane juridice sau fizice private, ca procese şi relaţii de procurare, alocare, cheltuire sau recuperare de resurse băneşti. Aceste procese şi relaţii băneşti, dând expresie aceluiaşi conţinut economic comun finanţelor, conturează un alt domeniu mare de manifestare a acestora, denumit generic “finanţe private”, caracterizate şi prin unele trăsături distinctive de cele publice. Structurarea pe cele două mari domenii ale sferei de manifestare a finanţelor are la bază diferenţierea nevoilor de consum şi ofertei de utilităţi în două mari categorii: publice şi private. Evoluţia societăţii umane a impus o anumită separare (delimitare) aproximativă a nevoilor de consum de bunuri şi servicii şi a modalităţilor de satisfacere a lor pe două paliere (private şi publice), cărora le corespund cele două componente majore ale sferei finanţelor. S-a constatat, astfel, că nevoile individuale de hrană, îmbrăcăminte, încălţăminte, habitat, deplasare, informare, comunicare etc., în interesul personal, al individului pot fi satisfăcute, în mod convenabil, prin consumuri individuale de bunuri sau servicii. Aceste consumuri se realizează, de regulă, de o manieră privată, pe seama utilităţilor procurate şi administrate, individual sau la nivel de microgrup (familie), implicând opţiuni şi decizii proprii, personale, sub incidenţa preferinţelor, posibilităţilor şi condiţiilor (concurenţiale) existente pe piaţa reală (alimente, haine, locuinţe, diverse servicii etc.). Pe de altă parte, trăind în societate, indivizii se confruntă cu necesitatea unor activităţi de interes mai larg, cu caracter social, care determină consumuri de bunuri şi servicii, de o manieră colectivă, cum sunt cele pentru ordinea internă, apărarea naţională, combaterea calamităţilor naturii, securitatea socială etc. Ele presupun, în mod obiectiv, existenţa unor instituţii publice adecvate, care prin activităţile specifice oferă populaţiei asemenea bunuri şi servicii, denumite generic utilităţi publice. O trăsătură definitorie pentru acestea este caracterul neconcurenţial şi indivizibil al accesului la consumarea lor, respectiv posibilitatea folosirii bunurilor şi serviciilor publice în comun de către o multitudine de persoane. În acelaşi timp, satisfacerea unor asemenea nevoi prin oferta de utilităţi publice nu contravine individualizării consumului ca proces real, iar în anumite domenii (educaţie, ocrotire sanitară, asistenţă socială etc.) denumite generic cvasipublice sau semipublice, consumurile îmbină trăsături, atât ale utilităţilor private, cât şi publice. Sunt asimilate acestora şi unele nevoi de utilităţi

9

cu caracter economic (combaterea eroziunii solului, constituirea de reţele rutiere şi căi ferate, lucrări de irigare, desecare, împădurire, explorări geologice şi exploatări miniere sau forestiere, crearea unor ramuri sau subramuri economice considerate de interes naţional), mai ales, atunci când sectorul privat întâmpină dificultăţi în asigurarea unei oferte adecvate, adesea indispensabile. Limitele în care nevoia totală de utilităţi se acoperă pe cale privată sau publică se pot

modifica sub impactul cerinţelor de optim sau mutaţiilor de ordin politic, ideologic, etc. În principiu, însă, satisfacerea nevoilor de utilităţi prin ofertă privată, respectiv publică trebuie să răspundă unor criterii de raţionalitate, care în final se regăsesc în dimensiunile PIB. Maximizarea PIB devine, astfel, un criteriu deosebit de relevant în optimizarea raporturilor dintre utilităţile private şi cele publice, în societatea modernă, în care alături de sectorul privat al economiei fiinţează şi un sector economic public. Armonizarea ofertei de bunuri şi servicii private cu cea publică apare, la rândul său, ca premisă favorabilă dezvoltării economice şi sociale, nivelul optim al acestora situându-se la confluenţa utilităţilor marginale ale celor două tipuri de ofertă. Ea presupune evitarea, atât a unor acţiuni publice ce asigură o utilitate inferioară celei marginale, cât şi acoperirea prin ofertă privată a unor nevoi care, prin natura lor, pot fi satisfăcute mai avantajos în variantă publică, luând drept criteriu al opţiunilor, în acest sens, maximizarea utilităţilor totale oferite pentru satisfacerea cât mai deplină a cererii. În concordanţă cu raţionamentul anterior, optimizarea proceselor de formare, alocare şi cheltuire a fondurilor băneşti, în cadrul finanţelor publice, respectiv al celor private, presupune maximizarea ofertei totale (private şi publice) de utilităţi, la o mărime dată a resurselor ce pot fi consumate, admiţând relaţiile următoare:

U

C

t

p

= U + U

p

s

+ C = U + U

s

p

s

(1.1.)

(1.2.)

în care: U t = utilităţi totale; U p = utilităţi private; U s = utilităţi sociale (oferite de stat); C p = consumuri (nevoi) private; C s = consumuri (nevoi) sociale. Sub aspectul posibilităţilor de asigurare a ofertei de utilităţi (private şi publice) într-o

economie mixtă, raportul de mărime dintre acestea înregistrează modificări importante, atât în timp, cât şi în spaţiu, sub influenţa unei multitudini de factori obiectivi şi subiectivi. Acest raport se află şi sub incidenţa modului de funcţionare a mecanismelor economiei de piaţă care, în condiţii specifice, face necesară sporirea sau restrângerea ofertei de utilităţi publice, în corespondenţă cu modificările ce survin în oferta privată şi cererea agregată. Mutaţiile ce survin şi întrepătrunderea dintre ofertele şi cererile de utilităţi private şi publice se reflectă pregnant în derularea şi intercondiţionarea fluxurilor financiar-monetare, ce au loc în cadrul economiei naţionale, respectiv între cele două mari domenii ale finanţelor. Indiferent de accepţiunea dată (largă sau restrânsă) şi de domeniile de manifestare ale finanţelor (publice sau private), în prim plan, se relevă conţinutul lor comun, de procese şi relaţii de natură economică, ce presupun, în principiu, formarea, distribuirea şi utilizarea resurselor băneşti în activitatea economică şi socială.

.

Trăsăturile finanţelor publice Prin modul de manifestare şi conţinutul lor economic, finanţele prezintă anumite trăsături distinctive, faţă de celelalte categorii de procese şi relaţii economico-sociale.

10

Trăsătura definitorie a finanţelor, în ansamblu, rezidă în forma bănească de exprimare a proceselor şi relaţiilor economice pe care le desemnează acest concept, atât în accepţiunea largă, cât şi în cea restrânsă, date acestora. Aşadar, se cuprind în sfera finanţelor procesele economice şi relaţiile sociale bazate pe folosirea banilor; ele având acelaşi conţinut economic şi această trăsătură comună. Conform acestei trăsături, se impune constatarea că numai procesele economice care se realizează în formă bănească au un conţinut financiar şi se înscriu, deci, în categoria denumită generic “finanţe”. În mod implicit, este de admis că toate celelalte procese economice, inclusiv cele de repartiţie a produsului naţional realizate în formă natural-materială nu se încadrează în sfera finanţelor. Pe de altă parte, în condiţiile exprimării valorice prin bani, procesele economice în formă bănească şi cele în formă natural-materială se condiţionează reciproc, iar finanţele apar ca parte integrantă a activităţii economico-sociale. Sub acest aspect, este de observat că prin derularea continuă a proceselor respective au loc mişcări ale sumelor de bani, ce descriu fluxuri financiare, aflate în interacţiune cu cele ale transmiterii valorii între participanţi prin fluxurile reale (sub forma materială a bunurilor şi serviciilor). În concordanţă cu această caracteristică, procesele şi relaţiile economice cuprinse în sfera finanţelor se concretizează, în principiu, prin formarea şi utilizarea de fonduri băneşti de către persoane fizice sau juridice, antrenând fluxuri financiare de intrare (alimentare sau constituire) şi de ieşire (distribuire sau utilizare) a sumelor ce alcătuiesc fiecare fond bănesc, financiar. O altă trăsătură, ce caracterizează mai pregnant finanţele publice, dar într-un mod aparte şi pe cele private, constă în transferul de valoare care se produce între participanţii la respectivele procese şi relaţii economice. Potrivit acestei trăsături, manifestarea finanţelor (în sens restrâns), concretizează, în principiu, un transfer din valoarea aflată, la un moment dat, la dispoziţia unui participant, către un alt participant la procesele şi relaţiile respective. Acest proces de transferare a valorii, pentru a avea conţinut financiar, se presupune a fi efectuat în formă bănească. În mod obişnuit, un asemenea transfer antrenează şi modificarea mărimii patrimoniului administrat de către participanţii la aceste procese şi relaţii. Modificările în mărimea patrimoniului pot avea loc în ambele sensuri, după cum participanţii cedează sau primesc sume de bani în cadrul acestor raporturi financiare. Astfel, dacă un participant acumulează resurse băneşti suplimentare el îşi majorează fondurile financiare de care dispune, iar dacă cedează sume de bani altor utilizatori îşi diminuează aceste fonduri, înregistrând şi modificări corespunzătoare ale patrimoniului administrat. De asemenea, este de remarcat că transferul de valoare se realizează printr-o cedare-primire (între participanţi) a unei sume de bani şi reprezintă, implicit, un transfer de putere de cumpărare. El are, deci, ca efect direct şi imediat, reducerea disponibilităţilor băneşti şi a puterii de cumpărare la persoana care cedează o sumă de bani şi creşterea acestei puteri de cumpărare la cea care primeşte suma respectivă. Spre deosebire, un transfer în formă naturală a bunurilor şi serviciilor, nu are un conţinut financiar. În fine, transferul de valoare caracteristic finanţelor are loc, fie cu titlu definitiv, fie pe principiul rambursabilităţii. Este evident că, dacă transferul are caracter definitiv, suma de bani şi puterea de cumpărare aferentă nu mai revin persoanei de la care s-a făcut transferarea. Prin comparaţie, atunci când suma respectivă urmează a se restitui persoanei de la care provine, transferul se realizează cu titlu rambursabil şi apare numai ca un fenomen temporar. Ca urmare, după un interval de timp, suma de bani revine la punctul de plecare juridic, concretizând o mişcare a

11

valorii în sens invers, specifică relaţiilor de credit, dar care se înscriu în categoria generală a finanţelor, în sens larg. Fenomenul transferului de valoare prezintă însă anumite particularităţi, în cele două domenii ale finanţelor. În domeniul finanţelor publice, se pot distinge mai multe particularităţi ale transferului de valoare. În primul rând, transferul are, de regulă, un caracter definitiv, nerestituibil, atât dinspre persoanele fizice şi juridice către stat, cât şi invers. În al doilea rând, transferul respectiv presupune, de regulă, fie acumularea, fie distribuirea (utilizarea) de resurse (fonduri) băneşti şi se realizează, în principiu, fără o contraprestaţie directă şi imediată, din partea beneficiarului sumei de bani transferate. Caracterul de transfer fără contraprestaţie presupune că persoana de la care se face transferul nu obţine în schimb un echivalent în bunuri, servicii sau bani din partea persoanei în favoarea căreia se face transferul. Cazul tipic al unui asemenea transfer se produce între persoane fizice sau juridice, pe de o parte, şi stat, pe de altă parte, cu prilejul constituirii şi distribuirii fondurilor băneşti administrate de către autorităţile de stat, implicând, de regulă, trecerea valorii dintr-o formă de proprietate în alta. Astfel, preluarea prin transfer a unor venituri (impozite) de la persoanele fizice sau juridice la aceste fonduri are loc fără obligaţia statului de a oferi în mod direct persoanelor respective o valoare compensatorie. În mod asemănător, transferul în sens invers, de la fondurile financiare publice către persoanele beneficiare de sumele de bani distribuite, nu implică o contraprestaţie directă din partea acestora către stat. Sub acest aspect, este de remarcat că pentru aceeaşi persoană, nu se stabileşte vreo legătură între sumele transferate către stat şi cele de care beneficiază ea din partea statului. Dar, în mod indirect şi în momente diferite, este posibilă, fie şi parţial, o compensaţie valorică privind sumele de bani cedate de către diferitele persoane şi foloasele de care beneficiază ele pe seama cheltuielilor făcute de către stat.

În al treilea rând, transferul de valoare şi de putere de cumpărare vizează, în principiu, scopuri (nevoi) cu caracter colectiv. Aşa, de pildă, transferurile băneşti de la persoanele fizice şi juridice la stat au ca scop satisfacerea unor nevoi comune ale societăţii. Se pot asimila acestora şi transferurile de resurse băneşti între persoanele fizice şi juridice care vizează realizarea obiectivelor specifice şi desfăşurarea activităţii diferitelor colectivităţi economice şi sociale, cum sunt:

întreprinderile, organizaţiile, instituţiile, etc. Fenomenul de transfer se realizează, de asemenea cu particularităţi în sfera finanţelor private, unde relaţiile dintre participanţi se bazează pe proprietate privată, personală. În mod deosebit, în cazul întreprinderilor private, mişcarea valorii sub forma sumelor de bani poate avea loc, fie prin raporturi cu alte persoane fizice sau juridice, fie prin operaţiuni interne ce vizează constituirea (sporirea) sau distribuirea (utilizarea) de fonduri băneşti pentru propria activitate. În primul caz, transferul are loc în mod asemănător celui din domeniul finanţelor publice, deşi în principiu participanţii sunt persoane private. În cel de-al doilea caz, nu se mai realizează un transfer veritabil de valoare dintr-o proprietate în alta, ci doar o dirijare internă a valorii către anumite fonduri băneşti proprii sau de la acestea spre locuri de utilizare ce corespund nevoilor de satisfăcut. În acest caz, puterea de cumpărare este afectată doar sub aspectul posibilităţii de acoperire a diferitelor categorii de cheltuieli (de funcţionare, de investiţii) în interiorul entităţii respective. În plus, toate operaţiunile de plăţi şi încasări, implicând mişcarea sumelor de bani, chiar cele legate de cumpărări-vânzări de bunuri şi servicii sunt asimilate celor financiare, incluzându-se în domeniul finanţelor private.

12

Faţă de unele particularităţi ale transferului de valoare, evidenţiate mai sus, rezultă că anumite procese şi relaţii economice, deşi se realizează în formă bănească, dar presupun schimburi de echivalente, cum este şi vânzarea-cumpărarea mărfurilor pe bani, nu s-ar încadra în accepţiunea restrictivă a noţiunii de finanţe. În acelaşi timp, însă, în accepţiunea largă, sfera finanţelor tinde a se suprapune pe cea a folosirii banilor, în toate funcţiile acestora. În acest sens, toate operaţiunile băneşti efectuate de entităţi (persoane) private sau publice pot fi şi sunt considerate, mai ales în practică, de domeniul activităţilor financiare.

Componente principale ale sferei finanţelor Ansamblul proceselor şi relaţiilor economice care alcătuiesc sfera largă a finanţelor (publice şi private) se structurează pe mai multe categorii financiare cu particularităţi de manifestare imprimate de formele de proprietate, specificul activităţilor, caracterul definitiv sau temporar al transferului de valoare etc. Cele mai importante componente ale acesteia sunt: bugetul de stat şi bugetele altor autorităţi publice care, la rândul lor, încadrează categorii financiare specifice, concretizate prin venituri şi cheltuieli bugetare (impozite, taxe, împrumuturi publice, alocaţii sau credite bugetare, subvenţii, etc.); creditul; asigurările; finanţele întreprinderilor (firmelor) etc. Bugetul de stat, ca şi bugetele altor autorităţi publice, concentrează procesele şi relaţiile financiare caracterizate prin transferul de valoare cu titlu definitiv sau nerambursabil şi fără contraprestaţie directă, de la persoane fizice şi juridice către stat sau alte autorităţi publice şi invers. Resursele băneşti vehiculate prin relaţiile aferente acestei componente a finanţelor se administrează de către stat şi alte autorităţi publice în cadrul fondului bugetar sau altor fonduri financiare destinate realizării de acţiuni publice. Creditul reprezintă o altă categorie financiară, desemnând acele procese şi relaţii financiare, ce se desfăşoară pe principiul rambursării (restituirii) sumelor de bani (care fac obiectul lor) şi al plăţii de dobândă de către beneficiar (debitorul) în favoarea părţii care cedează temporar dreptul de folosinţă a sumei respective (creditorul). Ca relaţie financiară, creditul presupune, adesea, participarea unor instituţii financiar-bancare (denumite generic intermediari financiari) specializate în redistribuirea resurselor băneşti între deţinătorii de disponibilităţi şi utilizatorii acestora, ele mijlocind un transfer bănesc temporar, grefat pe mişcarea valorii în ambele sensuri (la anumite intervale de timp) între creditor şi debitor. Asigurările, considerate global ca o categorie financiară, reprezintă un grup distinct de procese şi relaţii financiare generate de necesitatea combaterii şi prevenirii efectelor distructive ale unor fenomene naturale sau evenimente cu caracter aleatoriu şi cu impact negativ asupra vieţii şi activităţii umane, cunoscute sub denumirea generică de riscuri. Acest tip de relaţii financiare este specific constituirii şi utilizării fondurilor băneşti denumite de asigurare sau de protecţie, îmbinând caracteristici ale bugetelor publice cu cele ale creditului, în funcţie de producerea evenimentelor faţă de care iau naştere relaţiile de asigurare. Astfel, dacă evenimentele (riscurile) asigurate se produc, generând pagube şi nevoia de “despăgubiri”, procesele şi relaţiile ce compun această categorie financiară se aseamănă mai mult cu cele de “credit”, întrucât faţă de mişcarea iniţială a valorii, de la asigurat la asigurător (sub forma contribuţiilor sau a primelor de asigurare), se realizează şi o mişcare inversă ocazionată de plata despăgubirilor (sumelor asigurate), ce echivalează cu o restituire a contribuţiei plătite, ce poate fi asimilată rambursării unui împrumut (credit). Finanţele întreprinderilor (firmelor) constituie o categorie financiară complexă înglobând relaţiile prin care sunt procurate, distribuite şi utilizate resursele băneşti în desfăşurarea activităţii

13

acestor entităţi. Ele se concretizează prin procesele de formare şi utilizare a capitalului şi fondurilor băneşti ale firmei. Între formele tipice pe care le îmbracă acestea se disting: aportul de capital (în bani) adus de acţionari inclusiv de către stat (prin cumpărarea acţiunilor emise de firmă); plasamentele de capital în proiecte de investiţii, respectiv pe piaţa financiară; repartizarea rezultatului financiar (profitului) pentru reinvestire sau acordare de dividende etc. Dar, în accepţiunea largă, pot fi luate în considerare şi veniturile, cheltuielile şi celelalte procese sau relaţii în formă bănească generate de crearea, funcţionarea şi eventual lichidarea întreprinderii. Desigur, manifestarea concomitentă a diferitelor componente ale finanţelor implică şi posibilitatea interacţiunii sau întrepătrunderii lor, ca şi existenţa unor zone de interferenţă în care se regăsesc tipuri de procese şi relaţii financiare aparţinând unor categorii financiare diferite. În mod obişnuit, însă, finanţele publice sunt asociate cu existenţa şi funcţionarea statului, inclusiv a unităţilor administrativ-teritoriale şi, în general, a instituţiilor de drept public, iar problematica lor vizează constituirea resurselor băneşti necesare autorităţilor publice, efectuarea cheltuielilor pentru înfăptuirea de obiective şi acţiuni de interes public, inclusiv contractarea de împrumuturi şi datorii publice, asigurarea echilibrului bugetar şi financiar macroeconomic, inclusiv susţinerea dezvoltării economiei etc. Prin comparaţie, finanţele private sunt asociate cu activitatea economico-financiară bazată pe proprietatea privată a firmelor, întreprinderilor (societăţilor comerciale), organizaţiilor, societăţilor de asigurare, a celor de investiţii, a băncilor şi altor entităţi private. Ele abordează procesele şi relaţiile de formare a resurselor băneşti necesare acestora, cheltuielile, împrumuturile contractate, creanţele de încasat şi obligaţiile de plată aferente activităţii lor, inclusiv rezultatele financiare, distribuţia profitului, echilibrul financiar microeconomic etc. Lumea finanţelor private, în accepţiunea sa modernă, este reprezentată prin ansamblul de operatori (agenţi) economici şi sociali care realizează gestiunea financiară a patrimoniilor individuale sau a patrimoniului întreprinderilor, având la bază exprimarea şi evaluarea prin bani a tuturor resurselor angajate în fiecare activitate, iar domeniul principal de manifestare a ei este cel al pieţelor financiare şi al evaluării activelor ce se schimbă pe aceste pieţe.

1.3. Concepţii asupra problematicii finanţelor publice

Finanţele, în ansamblu, şi cele publice, în special, şi-au conturat o problematică de cercetare specifică, axată pe modalităţile de asigurare şi folosire a resurselor destinate funcţionării normale a diferitelor entităţi, inclusiv a instituţiilor de stat, vizând direct procesele şi relaţiile băneşti de procurare, mai ales, sub formă de contribuţii ale mentorilor colectivităţii, respectiv de alocare şi utilizare a lor eficientă, sub forme, denumite generic, ale cheltuielilor efectuate. Preocupările de cercetare asupra problematicii finanţelor publice au evoluat sub impactul doctrinelor economice dominante, inclusiv al concepţiilor privitoare la apariţia, existenţa şi funcţionarea statului. În acest context, principalele concepţii referitoare la problematica sau domeniul de cercetare al finanţelor publice pot fi încadrate în două orientări majore, şi anume:

concepţia clasică şi concepţia modernă.

1.3.1. Concepţia clasică

Concepţia clasică asupra finanţelor publice s-a format în contextul doctrinei economice liberale, ce a dominat perioada de început a dezvoltării capitaliste, conturâdu-se în secolul al XIX- lea. Conform acestei doctrine, se susţinea necesitatea liberei iniţiative private în economie şi

14

evitarea oricărei intervenţii din partea statului, considerat un factor perturbator al activităţii economice. În acord cu dictonul "laissez-faire, laissez-passer, le monde va de lui meme", doctrina liberală pleda pentru asigurarea unui cadru economic şi social care să nu stânjenească iniţiativa privată şi în acelaşi timp, milita pentru limitarea sarcinilor statului numai la cele tradiţionale (ordine internă, apărare naţională, relaţii diplomatice, educaţie). În concordanţă cu aceste sarcini, statul era privit mai mult ca stat jandarm, iar cheltuielile de funcţionare a instituţiilor sale erau concepute la un nivel cât mai redus considerat strict necesar, asigurându-se guvernarea cât mai ieftină. Prevala, deci, teza limitării cheltuielilor la nivelul strictului necesar funcţionării normale a statului, ca obiectiv determinant în domeniul finanţelor publice. În consecinţă, conform doctrinei liberale, se contesta participarea statului la activităţi cu caracter economic, cu atât mai mult cu cât, prin prisma efectelor pozitive obtenabile, acestea apăreau inferioare celor din activitatea economică privată, datorită incapacităţii acestuia de a asigura o gestionare eficientă. În aceste condiţii, dimensiunile proprietăţii de stat în economie s-au situat, în general, la limite reduse, acoperind mai ales domenii pentru care iniţiativa privată nu manifesta interes sau nu dispunea de potenţial financiar. Ipostaza statului jandarm, fără o participare semnificativă la viaţa economică, a imprimat ştiinţei finanţelor publice orientarea spre a găsi modalităţi adecvate finanţării instituţiilor sale neproductive. Ca urmare, în concepţia clasică, se consideră că problematica de studiat trebuia să se refere direct la modalităţile de procurare şi utilizare economicoasă a resurselor financiare publice. În mod corespunzător, aceasta a inclus determinarea cheltuielilor publice de finanţat, stabilirea sarcinilor fiscale pe contribuabili şi urmărirea încasării impozitelor, întocmirea şi execuţia bugetului de stat etc. De altfel, între primele măsuri adoptate de guvernele burgheze s-a înscris instituirea ordinii în finanţele publice, vizând direct cunoaşterea cât mai precisă şi controlul cheltuielilor şi veniturilor publice, prin trecerea la întocmirea bugetului de stat şi elaborarea principiilor bugetare. În raport cu această concepţie, asigurarea echilibrului bugetar, în sensul egalizării cheltuielilor de finanţat cu veniturile curente (provenite în cea mai mare parte din contribuţii obligatorii), a reprezentat "cheia de boltă" a finanţelor publice. În acelaşi timp, apelul la împrumuturi de stat (ca resursă bugetară extraordinară) era considerat, în principiu, inacceptabil, folosirea sa având doar un caracter cu totul excepţional. În această viziune, faptul că bugetul trebuia să fie echilibrat avea o semnificaţie chiar mai profundă decât egalitatea dintre venituri şi cheltuieli, şi anume, aceea a unui principiu politic în sens deplin. Echilibrul bugetar urma a se realiza, relativ facil, prin limitarea cheltuielilor publice, el devenind un mijloc de constrângere a acţiunilor statului. Totodată, în concepţia clasică, modul de abordare a problematicii finanţelor publice avea un pronunţat caracter juridic şi mai puţin unul economic. Identificarea şi reglementarea modalităţilor şi formelor concrete de procurare a resurselor băneşti la dispoziţia statului, precum şi a tehnicilor privind alocarea şi utilizarea acestor resurse constituia principalul domeniu de cercetare pentru ştiinţa finanţelor. În această optică, activitatea financiară implicând prezenţa statului a fost interpretată ca reprezentând şi gospodăria financiară sau economia financiară a statului. Prin urmare, în concepţia clasică, statul, avea doar un rol protector în societate şi trebuia să stabilească regulile de bază ale jocului pentru toţi actorii economici şi sociali, acestea decurgând din necesitatea apărării a două drepturi fundamentale: proprietatea şi libertatea individuală; el era doar un consumator de resurse, pentru că, sub acest aspect, "nu reprezintă decât o prăpastie imensă (o

15

gaură) care înghite o parte din venitul unei ţări, fără speranţa de a-l mai regăsi", echivalând cu o pierdere pentru societate. Întrucât cheltuielile publice erau interpretate ca simple consumuri finale, se aprecia că indivizii, neplătind impozite, ar putea valorifica sumele rămase la dispoziţia lor într-o manieră mai raţională şi mai productivă. Deosebit de relevantă pentru concepţia clasică asupra finanţelor este celebra sintagmă, aparţinând lui Gaston Jèze (considerat părintele ştiinţei finanţelor): "Există cheltuieli publice; ele trebuie acoperite". Aşadar, problema esenţială a ştiinţei finanţelor publice consta în găsirea modalităţilor concrete de a acoperi cheltuielile finanţate de stat, ceea ce echivala şi cu a asigura funcţionarea normală a instituţiilor publice. La rândul său, Adolph Wagner, susţinea că: "ştiinţa finanţelor este ştiinţa economiei administrate de stat sau de către un corp public în vederea procurării şi întrebuinţării bunurilor, în special a banilor, care le sunt necesare funcţiilor lor de comunităţi economice obligatorii". În plus, el considera ca obiect de studiu al finanţelor publice şi realizarea unei mai juste repartizări a veniturilor între membrii societăţii, economia financiară având datoria de a înlătura unele stări economice şi sociale nefavorabile". Se extindea, astfel, aria problematicii finanţelor spre căutarea unor soluţii care să permită o mai echitabilă distribuire a resurselor în societate. Un alt reprezentant al concepţiei clasice, Paul Leroy Beaulieu, făcând trimitere la necesitatea corelării cheltuielilor publice cu procurarea resurselor acoperitoare acestora, afirma că: "ştiinţa finanţelor publice este de fapt ştiinţa veniturilor publice şi a utilizării acestora pentru acoperirea cheltuielilor publice". În acelaşi context, se cuvine a fi menţionată concepţia lui Ion Ionescu de la Brad, care considera, îndreptăţit, că finanţele publice trebuie să răspundă la întrebarea, "cum să se aşeze, să se strângă şi să se întrebuinţeze dările către stat, evitând cheltuielile zadarnice" risipitoare. Indiferent de unghiul de abordare, concepţia clasică asupra ştiinţei finanţelor publice s-a subordonat conceptelor liberale despre economie şi stat, dominante în prima fază a dezvoltării societăţii capitaliste.

1.3.2. Concepţia modernă

Cristalizarea concepţiei moderne a avut loc în contextul naşterii doctrinei economice intervenţioniste, care a devenit tipică pentru societatea modernă. Debutul acestei concepţii, în cadrul doctrinei intervenţioniste, axată pe implicarea statului în viaţa economico-socială, se situează la începutul secolului XX, dar, mai ales, în perioada primului război mondial. Abordările doctrinare cu caracter intervenţionist s-au amplificat mult, însă, pe fundalul crizei economice mondiale din anii 1929-1933, care a evidenţiat limitele iniţiativei private în rezolvarea unor probleme economico-sociale cu impact profund în societate şi disfuncţionalităţi majore ale mecanismelor economiei de piaţă, confruntată cu fenomene perturbatoare grave. Manifestarea fenomenelor de criză şi şomaj au constituit factori decisivi în reconsiderarea doctrinei economice liberale, după ce se constatase că prezenţa statului a fost indispensabilă în rezolvarea unor probleme fundamentale pentru ţările beligerante în primul război mondial. Or, în condiţiile războiului, alături de eforturile financiare mari, s-a impus adaptarea economiei la nevoile de desfăşurare a ostilităţilor, prin restructurarea ei şi dezvoltarea producţiei de război. În acele condiţii, statul s-a dovedit singurul în măsură să asigure concertarea eforturilor şi reorientarea resurselor, acţionând, mai ales, prin mijloace financiar-monetare. Ulterior, pentru înlăturarea efectelor dezastruoase ale războiului şi combaterea efectelor distructive ale crizei economice mondiale, inclusiv ale manifestării ciclităţii

16

economiei s-a recurs la noi măsuri de intervenţie statală, ca alternativă viabilă la dereglările apărute în funcţionarea mecanismelor pieţei. În noile condiţii, s-a abandonat teza statului-jandarm (menit să îndeplinească sarcini tradiţionale) în favoarea celei a statului-providenţă sau al bunăstării (welfare). În această viziune statul nu se mai limita la finanţarea acţiunilor neproductive, ci îşi manifesta pregnant prezenţa în economie, fie direct, prin dezvoltarea unor întreprinderi de stat, fie indirect prin susţinerea şi influenţarea întreprinzătorilor de o manieră convergentă politicilor de stabilizare şi creştere economică. În consonanţă cu noua doctrină, statul nu mai este interpretat doar ca un consumator de produs naţional. El devine acum redistribuitor de resurse, capabil să orienteze şi să susţină evoluţia ascendentă a societăţii spre realizarea unor obiective de interes larg, ce corespund aspiraţiilor de progres şi civilizaţie. Doctrina intervenţionistă a implicat, firesc, şi domeniul finanţelor publice, generând un intervenţionism financiar prin care statul se angajează cu mijloacele de care dispune pentru contracararea fenomenelor destabilizatoare, perturbatorii, ale vieţii economico-sociale (crize, şomaj) şi stimularea factorilor de dezvoltare a societăţii şi de creştere economică. Confruntat cu realitatea dificultăţilor de realizare a autoreglării economiei prin mecanismul pieţei libere, statul intervenţionist îşi asumă sarcini multiple ce vizează şi corectarea unor imperfecţiuni în funcţionarea acestuia. În acelaşi timp, evoluţia societăţii a impus ca necesară asumarea de către stat a unor sarcini noi, mai ales, în sfera protecţiei sociale, care au determinat, pe de o parte, creşterea cheltuielilor statului, iar pe de altă parte, căutarea soluţiilor de procurare a unor resurse suplimentare acoperitoare. În acest context, s-au înregistrat cheltuieli publice sporite pentru acţiuni economice, inclusiv cu dezvoltarea sectorului economic de stat, subvenţionarea întreprinderilor private sau protecţia categoriilor sociale defavorizate etc., odată cu amplificarea celor tradiţionale. Concomitent, s-au produs mutaţii şi în sfera formării resurselor financiare publice, prin admiterea apelului la resursele extraordinare, de tipul împrumuturilor de stat sau a emisiunii inflaţioniste de monedă, pentru a favoriza intervenţia (reglatoare) a statului în viaţa economică şi socială.

La baza concepţiei moderne intervenţioniste, stă doctrina elaborată de J.Keynes, prin cea mai importantă operă a sa, "Teoria generală a folosirii mâinii de lucru, a dobânzilor şi a banilor", în cadrul căreia stimularea investiţiilor, atât în sectorul public, cât şi în cel privat, prin instrumente de domeniul finanţelor publice, pentru a asigura o folosire mai completă a forţei de muncă, ocupă un loc prioritar. Doctrina Keynesistă acordă un rol deosebit statului şi folosirii mijloacelor sale, în primul rând celor financiare, pentru influenţarea evoluţiei societăţii, inclusiv a economiei. Pe acest fundal, concepţia modernă asumă