Comisia Europeană

Comisia este o instituţie foarte importantă a sistemului instituţional comunitar, din

moment ce reprezintă interesul comunitar comparat cu interesul naţional al fiecărui
stat membru.
Ea este răspunzătoare de modul în care interesul comunitar prevalează atunci când un
stat membru sau Consiliul UE ia o decizie referitoare la realizarea obiectivelor
comunitare.
De asemenea, prin prezenţa sa neîntreruptă, prin competenţa personalului său şi prin
relaţiile sale mondiale, Comisia joacă un rol major în integrarea europeană.
în plus, analizând atribuţiile şi responsabilităţile sale prevăzute de art. 211 din TCE,
Comisia apare ca organ executiv al Comunităţilor/UE, şi în această calitate ea
constituie „motorul ce antrenează activităţile comunitare".
5.4.1. Compoziţia Comisiei Europene
în conformitate cu art. 213 din TCE, Comisia Europeană este compusă din „membrii
aleşi pe baza competenţei lor generale (profesionale - n.a.) şi care oferă toate
garanţiile de independenţă".
De asemenea, art. 213 TCE (fost art. 157 CEE) prevede că membrii Comisiei trebuie
să fie naţionali ai statelor membre, şi nu mai mult de doi pot avea aceeaşi
naţionalitate.
în prezent sunt 20 de comisari, deoarece fiecare dintre cele cinci state mari (Franţa,
Germania, Italia, Anglia şi Spania) are câte doi membri, iar celelalte ţări, câte unul.
în mod evident, în perspectiva aderării viitoare de noi ţări, s-a decis modificarea
numărul de comisari pentru a respecta egalitatea în drepturi a tuturor statelor Uniunii.
în acest sens, un prim pas a fost făcut prin Protocolul asupra instituţiilor comunitare în
perspectiva lărgirii Uniunii, anexat Tratatului de la Amsterdam, care a fixat
compoziţia Comisiei la câte un naţional din fiecare stat membru, sub condiţia că şi
ponderea voturilor în Consiliu va fi modificată.
Ulterior, prin art. 4, pct. 1 din Protocolul asupra lărgirii Uniunii Europene anexat
Tratatului de la Nisa s-a decis ca, începând cu 1 ianuarie 2005, Comisia să fie
„compusă dintr-un naţional al fiecărui stat membru", indiferent câte state vor fi
incluse în Uniune la acea dată.
După ce însă Uniunea va fi formată din 27 de state membre, prima Comisie numită
var avea un număr de comisari inferior46 numărului de state. în plus, comisarii vor fi
aleşi pe baza unei „rotaţii egalitare"47 şi vor fi consideraţi ca un „colegiu"48 de
comisari.
Menţionăm că Protocolul asupra lărgirii Uniunii nu defineşte încă procedura „rotaţiei
egalitare", dar stabileşte în art. 4 pct. 3 şi 4 că „ansamblul criteriilor şi regulilor
necesare fixării automate a compoziţiei colegiilor succesive va fi hotărât de
Consiliu prin vot unanim şi cu aplicarea următoarelor principii:
• statele sunt egale în drepturi în ceea ce priveşte determinarea ordinii de rotaţie şi
a timpului prezenţei naţionalilor lor în Comisie, şi drept consecinţă intervalul dintre
numărul total de mandate deţinute de naţionalii a două state membre date nu poate fi
niciodată mai mare de 1 (unu) - art. 4, pct. 3, lit. a;
• fiecare colegiu succesiv trebuie constituit astfel încât să reflecte suficient de bine
evantaiul demografic şi geografic al ansamblului statelor membre ale Uniunii - art.
4 , pct. 3, lit. b;
• orice stat are dreptul de a numi (şi de a avea - n.a.) în momentul aderării sale la
Uniune un naţional în Comisie, până când celelalte reguli de mai sus se aplică- art. 4,
pct. 4".
Conform art. 213 din TCE, numărul membrilor Comisiei este fixat de Consiliu cu
unanimitate de voturi.
în ceea ce priveşte numirea membrilor Comisiei, s-a decis modificarea cu începere de
la 1 ianuarie 2005 a procedurii folosite până în prezent.
Astfel, conform art. 214, pct. 2 al TCE (aşa cum a fost modificat prin Tratatul de la
Nisa), preşedintele Comisiei va fi desemnat de către Consiliul European cu majoritate
calificată de voturi şi va fi aprobat de Parlamentul European.
Apoi Consiliul UE, statuând cu majoritate calificată şi de comun acord cu preşedintele
Comisiei desemnat conform procedurii de mai sus, va adopta lista celorlalţi membrii
ai Comisiei.
Această listă trebuie să ţină seama de propunerile făcute de Statele membre şi de
părerea preşedintelui Comisiei deja desemnat.
în final, preşedintele şi membrii Comisiei constituiţi în „colegii" sunt aprobaţi de PE
şi numiţi (cu majoritate calificată) în funcţie de către Consiliul UE.
Pe baza aprobării colegiului, preşedintele Comisiei poate numi vicepreşedinţii49
(conform art. 217, pct. 3, TCE).
Este de remarcat faptul că această procedură nu echivalează cu o învestitură a
Comisiei de către Parlament (din moment ce guvernele naţionale propun membrii
Comisiei, iar Consiliul îi numeşte), dar amplifică rolul avizului prealabil al
Parlamentului şi votului său de încredere în procedura de numire a comisarilor.
în acelaşi timp se observă că, prin noua procedură de numire a comisarilor, se reduce
substanţial totuşi „puterea" guvernelor naţionale de a impune o anumită personalitate
fie ca preşedinte, fie ca membru în colegiu.
în acest sens, doctrina de specialitate50 a emis deja ideea că „trebuie ţinut cont în
această materie de decalajul care există între dispoziţia juridică prevăzută de tratat şi
practica instituţională care se dezvoltă la nivel comunitar şi care face ca numirea
comisarilor să fie obiectul unui compromis acceptabil de toate statele membre".
Mandatul individual al comisarilor încetează, conform art. 215 TCE prin: reînnoire
regulată (adică prin rotaţia prevăzută de art. 4, pct. 2 din Protocolul asupra lărgirii UE
anexat Tratatului de la Nisa), demisie voluntară, demisie din oficiu sau deces. De
asemenea, reamintim că mandatul întregii Comisii poate înceta ca urmare a adoptării
moţiunii de cenzură prevăzute de art. 201 TCE.
Demisia din oficiu este dispusă, conform art. 213, pct. 2, alin. final şi art. 216 TCE, de
către Curtea de Justiţie, la cererea Consiliului UE sau a Comisiei (cu aprobarea
colegiului, conform art. 217, pct. 4 din TCE), dacă comisarul „nu mai îndeplineşte
condiţiile necesare pentru exercitarea funcţiilor sale ori a comis o fraudă gravă".
în cazurile de încetare individuală a mandatului comisarilor, înlocuirea lor se face
conform procedurii de numire prezentate anterior.
Totuşi, conform art. 215, alin. 3 din TCE, pentru a se putea menţine cuplajul dintre
mandatul comisarilor şi cel al parlamentarilor europeni, comisarul sau comisarii
numiţi în locurile devenite vacante vor avea un mandat mai redus, adică până la
expirarea celor cinci ani calculaţi de la numirea Comisiei.
Dacă demiterea comisarilor se face prin moţiune de cenzură, conform art. 215, alin. 4
din TCE, vechea Comisie îşi continuă activitatea până când Consiliul UE decide
înlocuirea ei sau nu.
Independenţa membrilor Comisiei este însă trăsătura caracteristică a compoziţiei ei.
Această independenţă este o problemă foarte importantă, din moment ce Comisia
reprezintă interesul general comunitar, şi pentru aceasta membrii ei trebuie cel mai
adesea să ia poziţie faţă de guvernele naţionale, care tind să-şi impună punctul lor de
vedere.
Având în vedere această „independenţă", tratatele impun anumite obligaţii atât
statelor membre, cât şi comisarilor.
Astfel, conform art. 213, pct. 2, alin. 2 şi art. 217; pct. 1 şi 2 din TCE, membrilor
Comisiei le este interzis să ceară sau să primească, în realizarea sarcinilor lor, vreo
instrucţiune de la guvernele naţionale sau de la alte instituţii ori organe comunitare. Ei
trebuie să se abţină de la orice activitate incompatibilă cu natura atribuţiilor lor.
în timpul mandatului lor, comisarii nu pot fi angajaţi, conform art. 213, pct. 2, alin. 3
din TCE, în alte activităţi, oricare ar fi natura lor, iar după încetarea atribuţiilor lor ei
sunt obligaţi să se comporte cu integritate şi discreţie, mai ales în privinţa avantajelor
şi beneficiilor avute în această calitate.
Dacă comisarul încalcă aceste obligaţii, el poate fi demis51 de Curtea de Justiţie la
cererea Comisiei sau a Consiliului sau îşi poate pierde drepturile de pensie.
în sfârşit, art. 12-15 din Protocolul privind privilegiile şi imunităţile Comunităţilor
Europene şi ale funcţionarilor şi agenţilor comunitari, anexat Tratatului de fuziune,
prevăd o serie de privilegii şi imunităţi pe care orice comisar le are, pe durata
mandatului, pentru a nu fi perturbat în corecta şi completa îndeplinire a îndatoririlor
sale. *
Membrii Comisiei sunt numiţi, conform art. 214 din TCE, pentru o perioadă de cinci
ani (ca şi în cazul membrilor Parlamentului) şi sunt reeligibili.
Subliniem că, din interpretarea dispoziţiilor tratatului referitoare la alegerea, respectiv
demiterea comisarilor, trebuie să înţelegem că, pe durata mandatului lor, comisarii nu
pot fi eliberaţi din funcţie de guvernele naţionale.
în general, preşedintele Comisiei are un rol administrativ şi protocolar. El răspunde de
convocarea reuniunilor şi reprezintă Comisia în relaţiile cu terţii, inclusiv în faţa
Consiliului şi a Parlamentului.
Prin Tratatul de la Nisa însă, preşedintele Comisiei a dobândit, conform art. 217, pct.
1 şi 2 din TCE, puteri sporite în ceea ce priveşte organizarea internă a Comisiei şi
atribuirea sau modificarea52 responsabilităţilor între membrii colegiului.
Fiecare comisar are deci îndatoriri specifice, ce privesc unul sau mai multe domenii
de activitate. în acelaşi timp însă, deciziile luate de fiecare comisar în domeniul lui de
responsabilităţi sunt considerate „deciziile Comisiei", deoarece aceasta lucrează, după
cum aminteam anterior, ca un organ colegial.
Pe de altă parte, fiecare membru al Comisiei are propriul său personal, numit cabinet,
care îl asistă în îndeplinirea îndatoririlor sale. Şefii de cabinet sau reprezentanţii lor se
întâlnesc săptămânal pentru a pregăti lucrările Comisiei.
La aceste întâlniri pregătitoare se stabilesc şi problemele asupra cărora comisarii nu
mai trebuie să discute (aşa-numitele ,puncte A") şi pentru care adoptarea unei decizii
în Comisie este o formalitate.
Adesea, întâlnirile şefilor de cabinet sau ale reprezentanţilor lor sunt dedicate
discutării dosarelor dificile sau a celor privind încălcările de procedură. Scopul
acestor întâlniri este de a face propuneri de acţiuni ce trebuie luate de către Comisie.
Cu alte cuvinte, Comisia, prin comisarii ei, dezbate efectiv doar dosarele asupra
cărora şefii de cabinet nu au ajuns la nici o înţelegere.
De asemenea, şefii de cabinet au întâlniri regulate destinate discutării problemelor
privind ajutorarea statelor sau, mai puţin frecvent, încălcării directivelor comunitare.
Cazurile urgente pot fi discutate în orice moment direct de către comisari.
Actele Comisiei de numesc „deliberări" şi se iau cu majoritate de voturi.
Subliniem că nu trebuie considerată Comisia ca un organ de funcţionari ierarhic
subordonat Consiliului UE, deoarece ea este o instituţie comunitară ce are propria sa
responsabilitate politică.
Responsabilitatea politică a Comisiei, aşa cum arătam anterior, este impusă de
tratatele comunitare prin diferite dispoziţii, dintre care amintim cu titlu de exemplu:
dreptul PE de a demite în bloc Comisia prin folosirea moţiunii de cenzură,
participarea Comisiei la şedinţele PE sau ale Consiliului UE, obligaţia Comisiei de a
raporta Consiliului UE sau PE activităţile desfăşurate etc.
Comisia adoptă, în conformitate cu art. 218, pct. 2 din TCE, ,propriile sale reguli de
procedură care să asigure că ea însăşi şi departamentele sau serviciile sale
acţionează în concordanţă cu prevederile tratatelor11.
Comisia îşi desfăşoară activitatea în aşa-numitele direcţii generale (DG), servicii şi
grupuri.
Aceste unităţi organizatorice corespund mai mult sau mai puţin capitolelor Tratatelor
institutive, spre exemplu: serviciul Juridic, serviciul purtătorului de cuvânt, direcţia
generală DG I - relaţii externe, DG XV - instituţii financiare şi drept comercial, DG
XXI - uniune vamală şi taxare indirectă, serviciul de securitate, serviciul protecţiei
consumatorilor'etc.
Fiecare dintre aceste unităţi este condusă de un director general, aşa cum prevăd
Regulamentul personalului şi oficialilor şi condiţiile de angajare a altor funcţionari ai
Comunităţilor Europene.
Personalul Comisiei (în prezent peste 21.000 de persoane) este recrutat direct de către
aceasta pe criterii geografice.
Obligaţiile privind independenţa membrilor Comisiei, amintite mai sus, se aplică
mutatis mutandis şi personalului şi funcţionarilor Comisiei.
Comisia poate să delege pe propriii membri sau pe înalţii funcţionari comunitari
pentru a desfăşura anumite activităţi.
Delegarea este supusă unor reguli foarte stricte, căci prin acest procedeu Comisia nu
poate să-şi depăşească propriile competenţe.
De aceea, delegarea trebuie să fie explicită şi să stabilească exact întinderea
mandatului acordat.
în plus, CJCE a decis că delegarea nu poate fi acordată pentru exercitarea unei puteri
discreţionare a Comisiei, ci doar în privinţa atribuţiilor ei executive. Mai menţionăm
că în nici un caz comisarii nu sunt membri ai unităţilor Comisiei.
5.4.2. Atribuţiile şi puterile Comisiei Europene
Atribuţiile şi puterile Comisiei Europene sunt descrise în mai multe prevederi ale
Tratatelor institutive sau ale celor subsecvente şi pot fi rezumate53 astfel:
a) Comisia participă la procedura comunitară legislativă, având drept de iniţiativă
legislativă. în plus, Comisia are o putere normativă proprie sau poate emite
recomandări şi opinii;
b) Comisia este gardianul tratatelor comunitare, fiind împuternicită să întărească
aplicarea dreptului comunitar (primar sau derivat);
c) Comisia este un organ executiv, care exercită puteri de decizie ce i-au fost
conferite de către Consiliu. De asemenea, ea implementează bugetul şi publică
raportul anual asupra activităţilor Comunităţii/Uniunii;
d) Comisia reprezintă interesele Uniunii şi poate negocia acorduri sau înţelegeri
internaţionale conform mandatului dat de Consiliu.
a) Participarea la procedura legislativă
în conformitate cu prevederile tratatelor comunitare, Consiliul UE poate adopta acte
normative comunitare numai pe baza unei propuneri a Comisiei.
Prin prezentarea proiectelor de regulamente, directive şi decizii, Comisia participă la
„modelarea deciziilor luate de Consiliu".
Această atribuţie de iniţiativă legislativă face din Comisie „organul motrice al
integrării europene54". Dacă analizăm numai prevederile Tratatului Comu-
nităţii Europene, observăm că peste 100 de articole diferite se referă la obligaţia
Comisiei de a ,face propuneri", începând de la asigurarea bunei funcţionări şi a
dezvoltării pieţei comune şi continuând cu UEM, bugetul, revizuirea tratatelor,
negocierea de noi acorduri internaţionale sau de acte de adeziune de noi state etc.
De asemenea, nu poate fi uitată implicarea Comisiei în realizarea cooperării statelor
membre în pilonii al doilea şi al treilea ai Uniunii, prevăzută de TUE.
Astfel, conform art. 14 pct. 4 şi art. 42 din TUE, Comisia trebuie să propună
Consiliului măsurile necesare punerii în aplicare a acţiunilor comune în domeniul
PESC şi CPJP. în acelaşi sens, conform art. 34, pct. 2 din TUE, ea face propunerile
pentru deciziile-cadru, deciziile şi măsurile de executare ce vor fi adoptate de Consiliu
în domeniul cooperării poliţieneşti şi judiciare penale a statelor membre. De
asemenea, tot Comisia trebuie, conform art. 40 A, pct. 1 şi 2 din TUE, să prezinte
Consiliului propunerea de instituire a cooperării întărite în domeniul CPJP la cererea
statelor membre implicate şi să solicite acordarea „autorizării" unei astfel de forme de
colaborare.
Pentru realizarea rolului său de iniţiator legislativ, Comisia nu lucrează după bunul ei
plac, ci doar în conformitate cu interesul comunitar, adică propunerile sale trebuie să
se refere la realizarea obiectivelor comunitare prevăzute de tratate55.
De asemenea, Consiliul poate cere Comisiei, conform art. 208 din TCE, să facă
propuneri pentru realizarea unui anumit obiectiv comunitar sau, conform art. 14, pct.
4 din TUE, să prezinte măsurile necesare punerii în practică a acţiunilor comune
adoptate în domeniul PESC.
în sistemul tratatelor CE şi Euratom, ori de câte ori Consiliul acţionează pe baza
propunerilor Comisiei, se consideră că aceasta are un drept exclusiv de iniţiativă
legislativă.
Mai menţionăm că, în anumite situaţii, Comisia este obligată să-şi prezinte
propunerile într-o perioadă determinată, şi nerespectarea acestei date dă dreptul
oricărei instituţii comunitare sau oricărui stat membru de a cere CJCE să constate
omisiunea56 colegiului de a acţiona (drept consecinţă CJCE poate impune Comisiei să
acţioneze).
în alte situaţii, cum ar fi spre exemplu cea prevăzută de art. 89 TCE, Comisia nu este
ţinută să respecte o anumită perioadă.
Mai trebuie subliniat faptul că tratatele de la Maastricht şi Nisa au întărit şi au
conservat dreptul de iniţiativă al Comisiei, împuternicind chiar PE să-i solicite
prezentarea unor propuneri normative.
în toate cazurile când Comisia îşi exercită dreptul său de iniţiativă legislativă se
consideră că propunerile ei reprezintă fundamentul pe baza căruia Consiliul poate cere
consultarea Parlamentului şi poate adopta un act comunitar valabil.
Atâta vreme cât Consiliul nu a luat nici o decizie, conform art. 250, pct. 2 din TCE,
Comisia îşi poate oricând modifica propunerile prezentate pentru a putea ţine cont de
amendamentele propuse de Parlamentul European sau de modificarea situaţiilor avute
în vedere la formularea propunerii.
De asemenea, reamintim faptul că un act comunitar al cărui conţinut este diferit de
propunerile Comisiei nu poate fi adoptat de Consiliu decât cu unanimitate de voturi
(conform art. 250, pct. 1 din TCE), deoarece aceasta ar însemna că „dreptul de
iniţiativă al Comisiei este privat de orice relevanţă"57.
în vederea elaborării propunerii sau după ce ea a fost trimisă Consiliului, Comisia
poate să consulte Comitetul Economic şi Social sau să iniţieze astfel de consultări.
Consultarea Comitetului poate fi impusă şi prin tratate.
în orice caz, Comisia nu are dreptul, conform art. 251 şi 252 din TCE, de a consulta
direct Parlamentul European, acest drept aparţinând numai Consiliului.
Pe de altă parte, Comisia consultă în mod uzual experţi ai statelor membre atunci când
pregăteşte propunerile şi participă la întâlnirile COREPER, unde acestea sunt
discutate. în acest moment, Comisia poate de asemenea să-şi modifice propunerile
sale.
în cazul neînţelegerilor din cadrul COREPER sau grupurilor sale, referitoare la
propunerile prezentate de Comisie, aceasta din urmă poate să ceară Consiliului să
discute el însuşi respectivele propuneri de acte normative, sperând că „o soluţie
acceptabilă va putea fi găsită la nivel politic".
Mai subliniem că Parlamentul sau Consiliul poate cere Comisiei să-şi justifice
propunerile făcute.
De asemenea, Curtea de Justiţie poate verifica legalitatea actelor comunitare adoptate
de Consiliu şi/sau de Comisie, şi astfel controlează indirect legalitatea propunerii
Comisiei.
Propunerile Comisiei sunt publicate în Jurnalul Oficial al UE, seria C, fiind cunoscute
ca „documente COM".
Orice parte interesată are dreptul ca, de la data publicării acestor documente, să
reacţioneze direct în faţa Comisiei sau indirect faţă de alte instituţii comunitare
implicate în procesul de luare a deciziilor, pentru a-şi exprima punctele de vedere
referitoare la propunerile Comisiei.
în afara atribuţiei normative proprii la care ne-am referit, prevăzute de Tratatul
CECO, Comisia dispune chiar în sistemul CE de puterea de a adopta acte normative
obligatorii.
Astfel, în domenii limitativ enumerate de Tratatul CE, cum ar fi uniunea vamală sau
concurenţa (conform art. 86 din TCE, Comisia poate adopta directive sau decizii
referitoare la întreprinderi publice), Comisia are o putere normativă autonomă, putând
adopta regulamente, directive sau decizii.
O putere similară îi este acordată şi de art. 83 nou TCE în domeniul regulamentelor
procedurale sau al celor de exceptare.
Pe de altă parte, încă prin Tratatele institutive, Comisiei i s-a recunoscut o putere
normativă subordonată, bazată pe abilitarea Consiliului de a-i delega executarea
regulilor pe care le-a adoptat. în prezent, această abilitate este menţionată de art. 211,
alin. ultim din TCE sau de art. 34, pct. 2 şi art. 40 A, pct. 2 din TIJE pentru
cooperarea în domeniul CPJP, ori de art. 48 din TUE pentru revizuirea tratatelor.
Subliniem însă că, pentru cooperarea în domeniul pilonului al treilea al Uniunii,
Comisia nu are un drept de iniţiativă exclusiv, din moment ce sesizarea Consiliului
poate fi făcută şi de către statele membre.
în acelaşi timp trebuie insistat asupra faptului că această delegare a puterii normative
a Consiliului nu poate aduce atingere echilibrului instituţional comunitar şi deci nu se
poate referi decât la măsurile de executare a căror adoptare este prevăzută expres de
actele votate deja de Consiliu.
De asemenea, Comisia poate, prin decizii individuale" adresate statelor membre sau
întreprinderilor, să intervină direct în domeniul înţelegerilor, ajutoarelor publice sau
concentrărilor.
în sfârşit, în conformitate cu art. 211 din TCE, Comisia poate, pentru a asigura
funcţionarea corespunzătoare şi dezvoltarea pieţei comune, să , formuleze
recomandări şi să emită opinii (avize) referitoare la problemele (economice -n.a.) de
care se ocupă tratatul", fie că tratatul prevede expres aceasta, fie că Comisia însăşi
consideră acest lucru necesar.
Subliniem însă că aceste recomandări şi opinii (avize) nu au, în conformitate cu art.
249 nou din TCE, forţă obligatorie, ci ele sunt un mijloc special prevăzut de tratat
pentru a obţine un anumit comportament din partea statelor membre.
De asemenea, conţinutul acestor acte neobligatorii, de recomandare, trebuie să se
refere doar la problemele de care se ocupă tratatul".
Mai menţionăm că recomandările şi avizele pot fi folosite de Comisie ca mijloc de
acţiune şi în domeniul uniunii economice şi monetare.
b) Gardian al tratatelor
Tratatele comunitare au împuternicit Comisia să asigure respectarea dreptului
comunitar atât de către statele membre, cât şi de către alte părţi interesate.
Astfel, când consideră că un stat membru a omis să-şi îndeplinească o obligaţie ce-i
revine în baza tratatelor, Comisia poate să ia măsurile necesare pentru a asigura
conformitatea acţiunii statului cu dreptul comunitar.
în conformitate cu art. 226-228 din TCE, Comisia poate să reamintească guvernului în
discuţie care-i sunt îndatoririle şi să-1 invite să ia măsurile necesare sau să prezinte
observaţiile sale într-un anumit interval de timp.
Dacă statul respectiv nu ia nici o măsură sau nu prezintă nici un fel de comentarii,
Comisia poate să emită o „opinie motivată" care are efectul de a stabili o perioadă în
care acel stat trebuie să-şi îndeplinească îndatoririle.
Dacă, starul membru nu satisface această cerere, Comisia poate să sesizeze Curtea de
Justiţie pentru ca aceasta din urmă să constate că statul membru a omis să-şi
îndeplinească obligaţiile ce-i revin.
în baza acestei sesizări Curtea poate cere acelui stat să îndeplinească cererea
Comisiei.
Dacă statul membru nu respectă decizia Curţii şi nu îndeplineşte cererea Comisiei,
aceasta din urmă poate, în baza „încălcării unei obligaţii prevăzute de tratate", să
acţioneze respectivul stat în faţa Curţii de Justiţie.
Cel mai adesea, încălcările obligaţiilor prevăzute de tratate se referă la „restricţiile
cantitative" legate de libera circulaţie a bunurilor şi la „măsurile având efect
echivalent".
Comisia poate acţiona în faţa Curţii de Justiţie chiar Consiliul UE, dacă constată că
acesta din urmă a încălcat o prevedere a tratatelor sau actele sale sunt contrare
acestora.
în sfârşit, Comisia poate asigura respectarea de către particulari a obligaţiilor ce le
revin în baza tratatelor şi este chiar împuternicită să impună amenzi sau penalităţi
periodice pentru încălcarea regulilor comunitare ori să oblige întreprinderile să pună
capăt acţiunilor lor ilicite. Trebuie subliniat că astfel de amenzi ori penalităţi sunt
executorii în statele membre.
Pentru a asigura respectarea dreptului comunitar, Comisia este împuternicită nu numai
să pornească procedurile jurisdicţionale împotriva celor ce omit să-şi îndeplinească
obligaţiile ce le revin în baza tratatelor, ci şi să obţină informaţii despre modul în care
instituţiile comunitare, statele membre sau particularii respectă prevederile
comunitare.
Aceasta semnifică dreptul ei de „informare şi prevenire". într-adevăr, tratatele îi
recunosc abilitatea de a strânge orice informaţie necesară pentru îndeplinirea
atribuţiilor ce-i revin.
Astfel, în conformitate cu prevederile TCE, Comisia poate nu numai să obţină
informaţii prin intermediul plângerilor făcute de statele membre sau particulari ori
prin întrebările adresate de membrii Parlamentului European, ci şi să ceară statelor
membre să-i pună la dispoziţie datele necesare.
Statele membre sunt obligate să respecte aceste cereri şi să furnizeze informaţiile
cerute.
în mod special în domeniul implementării directivelor Consiliului referitoare la
armonizare, statele membre sunt obligate să informeze Comisia asupra modului în
care au realizat în practică aceste prevederi.
Aceeaşi obligaţie de informare a Comisiei revine statelor membre şi faţă de orice alte
măsuri luate de ele sau de Comisie în executarea tratatelor şi mai ales sesizarea
eventualelor situaţii ce fac imposibilă aplicarea unor acte adoptate la nivel comunitar.
Pe de altă parte, Comisia are dreptul de a investiga şi de a verifica aplicarea actelor
comunitare de către statele membre, şi în anumite cazuri particulare, expres prevăzute
de tratate, îşi poate asuma gestiunea clauzelor de salvgardare.
Vom mai sublinia aici faptul că o „obligaţie de confidenţialitate şi păstrare a
secretului" asupra informaţiilor obţinute în calitatea pe care o au este impusă atât
membrilor Comisiei, cât şi membrilor altor instituţii comunitare, membrilor
comitetelor sau comisiilor comunitare, oficialilor sau funcţionarilor
Comunităţilor/Uniunii, sub sancţiunile prevăzute de Protocolul asupra privilegiilor şi
imunităţilor, la care ne-am referit anterior.
c) Organ executiv şi de implementare a bugetului comunitar
Comisia Europeană este organul executiv al Uniunii Europene.
în acest sens, ea are o serie de atribuţii „originare" (competenţa normativă
subordonată), prevăzute prin tratate, putând adopta măsuri generale de executare
(aplicabile tuturor statelor membre), şi atribuţii normative transferate de către
Consiliu (decizii cu caracter particular), necesare punerii în aplicare a deciziilor
acestuia din urmă.
Astfel, în conformitate cu art. 189 vechi din Tratatul CEE (art. 249 nou TCE),
Consiliul şi Comisia pot să „adopte regulamente, să emită directive şi să ia decizii".
Ar rezulta că cele două instituţii comunitare împart între ele puterea legislativă la
nivel comunitar.
Dar înţelesul corect al acestei prevederi este altul, din moment ce aceste două instituţii
nu acţionează la acelaşi nivel de competenţă.
într-adevăr, aşa cum a subliniat doctrina juridică comunitară, „procesul de luare a
deciziilor" este, conform prevederilor tratatelor, propriu Consiliului, în timp ce
„puterea executivă de decizie" aparţine Comisiei.
în acest sens, tratatele împuternicesc expres Comisia de a lua decizii cu forţă juridică
obligatorie (competenţă normativă subordonată) pentru:
• execuţia bugetului comunitar (Comisia răspunde de implementarea bugetului
comunitar şi de administrarea fondurilor comunitare, cum ar fi Fondul Social sau
Fondul Regional de Dezvoltare);
• funcţionarea şi dezvoltarea pieţei comune, cu excepţia agriculturii;
• administrarea uniunii vamale;
• aplicarea măsurilor de salvgardare;
• aplicarea regulilor concurenţei;
• gestiunea serviciilor Uniunii şi a fondurilor comunitare (FEOGA, FEDER, FSE şi
FED).
Cele mai importante decizii ale Comisiei se bazează însă pe puterile conferite
(transferate) ei de către Consiliu prin actele acestuia.
Această delegare de competenţă arată cu claritate diferenţa de nivel la care acţionează
cele două instituţii comunitare.
în concordanţă cu principiul puterilor delegate sau subordonate, Comisia poate să
aleagă forma sau măsura necesară (directivă sau decizie, aşa cum prevede art. 86(3)
TCE) sau poate determina ea însăşi forma ori actul cerut, pentru executarea actelor
adoptate de Consiliu-.
Este important de reţinut că în toate aceste cazuri, Comisia nu poate delega puterile ei
de decizie unuia dintre membrii ei, funcţionarilor ei sau vreunui organ autonom, ci
trebuie să acţioneze ea însăşi ca instituţie comunitară.
De asemenea, Consiliul poate conferi Comisiei puterea de a implementa anumite
reguli pe care le-a adoptat.
în aceste cazuri, Consiliul poate impune anumite cerinţe pe care Comisia trebuie să le
îndeplinească înainte de a implementa deciziile acestuia, cum ar fi, de regulă,
obligativitatea consultării anumitor comitete (comitetul consultativ, comitetul de
management ori comitetul juridic).
Pe de altă parte, trebuie subliniat şi faptul că, alături de puterile acordate Comisiei
pentru organizarea aplicării şi aplicarea dreptului comunitar, Tratatele prevăd şi
obligaţia statelor membre de a veghea la executarea măsurilor şi actelor comunitare,
considerându-se astfel că realitatea ordinii juridice comunitare este plasată în cadrul
mai familiar al ordinii naţionale.
Un alt domeniu foarte important în care se manifestă atribuţiile executive ale Comisiei
este asocierea ei deplină la realizarea cooperării la nivel comunitar între statele
membre în cadrul pilonilor al doilea şi al treilea ai Uniunii.
Astfel, conform art. 18, pct. 4 şi art. 36, pct. 2 din TUE, „Comisia este plenar
asociată la exercitarea atribuţiilor" conferite de prezentul titlu" (fie în domeniul
PESC, fie în CPJP) Consiliului. Această „asociere" are evident în vedere, aşa cum
rezultă din dispoziţiile evocate mai sus, stabilirea acţiunilor/programelor sau
măsurilor comune de punere în aplicare a hotărârilor adoptate de Consiliu în aceste
domenii, instituirea cooperării întărite între statele membre,
ca şi încheierea de convenţii între ele „în scopul atingerii obiectivelor Uniunii"
(art. 34, pct. 1 din TUE).
d) Implementarea bugetului comunitar
îi? conformitate cu prevederile art. 272, pct. 2 din TCE, fiecare instituţie comunitară
trebuia să-şi estimeze propriile cheltuieli şi să le comunice Comisiei până la data de 1
iulie a fiecărui an.
Comisia centralizează aceste cheltuieli estimate într-un „proiect de buget", pe care îl
înaintează Consiliului înainte de 1 septembrie, împreună cu opiniile sale.
De asemenea, Comisia trebuie să declare, după consultarea prealabilă a comitetului de
politică economică, care este rata maximă58 de creştere a „cheltuielilor neobligatorii".
Această „rată" rezultă din tendinţa, în termeni de volum, a produsului naţional brut al
Comunităţii, variaţia medie a bugetelor statelor membre şi tendinţa costului vieţii
(nivelului de trai) de-a lungul exerciţiului financiar precedent.
Menţionăm că, pe baza cheltuielilor previzionale, conform art. 272, pct. 3 din TCE,
Comisia stabileşte proiectul preliminar de buget, pe care-1 trimite Consiliului până la
1 septembrie.
Acesta din urmă va adopta bugetul conform procedurii59 instituite de art. 272, pct. 4-8
din TCE, împreună cu Parlamentul European.
După ce bugetul este adoptat, conform prevederilor comunitare, Comisia îl
implementează pe propria sa răspundere şi înlăuntrul limitelor de aproximare,
conform art. 274 TCE.
Aceasta înseamnă pentru Comisie posibilitatea de a transfera, în anumite limite,
poziţii bugetare dintr-un capitol în altul sau dintr-o subdiviziune în alta, obligaţia de a
veghea ca statele membre să-şi îndeplinească contribuţiile lor financiare, obligaţia de
a pune la dispoziţie fondurile necesare realizării proiectelor comunitare şi de a
administra fondurile comunitare.
De asemenea, în conformitate cu art. 275 din TCE, Comisia supune anual analizei şi
aprobării Consiliului conturile anului financiar precedent referitoare la implementarea
bugetului şi declaraţia (financiară) drepturilor şi obligaţiilor financiare ale
Comunităţilor.
Pe baza examinării conturilor anuale, a declaraţiei financiare, a raportului Curţii de
Conturi şi a observaţiilor fiecărei instituţii comunitare la auditul Curţii de Conturi,
Parlamentul, la propunerea Consiliului luată cu majoritate calificată de voturi, dă
Comisiei, conform art. 276 din TCE, aşa-numita „descărcare de gestiune" pe anul
anterior.
Aceasta înseamnă că Parlamentul, exercitându-şi atribuţia sa de control şi pe baza
recomandării Consiliului, aprobă gestiunea Comisiei privind implementarea bugetului
comunitar.
în sfârşit, în conformitate cu art. 212 din TCE, Comisia trebuie să ,publice anual, dar
nu mai târziu de o lună înaintea începerii sesiunii Parlamentului European, un
raport general asupra activităţilor Comunităţilor".
Acest raport este o sursă de informare foarte importantă referitoare la activităţile celor
trei Comunităţi şi ale Uniunii, ale instituţiilor comunitare şi altor organe comunitare,
chiar dacă anumite domenii, cum ar fi agricultura, transporturile, dezvoltarea şi
situaţia socială în Uniune, politica concurenţei, mediul şi protecţia consumatorilor etc,
fac obiectul unor rapoarte separate.
e) Reprezentarea interesului comunitar în cadrul UE şi în acordurile
internaţionale
Aşa cum diferite prevederi ale tratatelor o arată, Comisia reprezintă interesul Uniunii
Europene în relaţiile ei cu statele membre, cu persoane particulare, instituţii sau alte
organe comunitare ori cu organizaţii internaţionale60.
în acest sens, Comisia nu poate în activitatea sa să urmărească alt interes decât cel
comunitar.
La nivel comunitar, Comisia trebuie adesea să găsească compromisul necesar, chiar
dacă negocierile sunt dificile în Consiliu sau Parlament, pentru ca interesul comunitar
să prevaleze faţă de interesele naţionale.
Astfel, din punct de vedere teoretic, propunerile prezentate Consiliului de către
Comisie sunt rezultatul unor lungi contacte şi dezbateri ale comisarilor cu experţii
naţionali, COREPER şi diferite comitete înfiinţate de către Consiliu.
De aceea, Comisia apare ca un intermediar neutru între statele membre, pe de o parte,
şi între acestea şi Comunitate, pe de altă parte.
Luând în considerare poziţia Comisiei în sistemul instituţional comunitar şi în special
independenţa comisarilor, această instituţie comunitară are posibilitatea şi deţine
mijloacele necesare pentru a realiza echilibrul dintre interesele naţionale divergente şi
„a face dreptate interesului comunitar".
însă, în acelaşi timp, Comisia trebuie să ţină cont de interesele vitale ale statelor
membre, şi astfel ea nu poate permite niciodată ca un stat membru să fie prejudiciat
printr-o decizie a Consiliului.
în practică, majoritatea calificată necesară Consiliului pentru a adopta decizii nu poate
fi uşor obţinută fără cooperarea Comisiei.
în conformitate cu art. 302 din TCE, Comisia răspunde de menţinerea unor relaţii
corespunzătoare şi utile cu organele Naţiunilor Unite, cu agenţiile sale specializate,
precum şi cu orice alte organizaţii internaţionale.
Această atribuţie particulară exprimă voinţa statelor membre de a coopera într-un
cadru instituţional pe plan mondial cu alte ţări şi de a asigura progresul economic şi
social al statelor membre.
De asemenea, în conformitate cu art. 24, pct 1 din TUE şi art. 300 CE (fost art. 228
CEE), Comisia este împuternicită să negocieze înţelegerile sau acordurile dintre
Uniune şi unul sau mai multe state ori organizaţii internaţionale.
Pentru a-şi îndeplini această atribuţie, Comisia trebuie să fie împuternicită de Consiliu
printr-o „decizie de negociere".
Adoptarea de către Consiliu a deciziei de negociere cu majoritate calificată de voturi
este supusă avizului conform al Parlamentului şi avizului Curţii de Justiţie.
în acest sens, subliniem că, după AUE, Parlamentul are obligaţia ca, înaintea începerii
oricăror negocieri, să dea un „aviz conform" referitor la acordurile de asociere sau la
cele de aderare.
în privinţa acordurilor comerciale în care Comunităţile Europene urmau să devină
parte, cerinţa avizului Parlamentului era doar facultativă. *
Ulterior, prin Tratatul de la Amsterdam, avizul Parlamentului a devenit obligatoriu şi
pentru acordurile care creează un cadru instituţional specific de cooperare, pentru cele
care modifică acte normative comunitare supuse deciziei comune (PE şi Consiliul
UE) şi pentru cele care au implicaţii bugetare importante. Menţionăm că avizul
Parlamentului se adoptă cu votul majorităţii absolute a membrilor săi.
în privinţa Curţii de Justiţie, conform art. 300, alin. 6 TCE, ea trebuie consultată
asupra valabilitatea formale sau substanţiale a proiectului viitorului acord cu
prevederile tratatelor comunitare, iar un eventual aviz negativ va determina:
• fie începerea procedurii de revizuire a tratatelor comunitare;
• fie modificarea proiectului de acord;
• fie respingerea proiectului de acord
în sfârşit, mai trebuie să menţionăm că aceste înţelegeri/acorduri sunt încheiate de
către Consiliu, semnate de către preşedintele său în funcţiune, şi după intrarea lor în
vigoare, în conformitate cu cerinţele procedurale comunitare, au forţă obligatorie faţă
de instituţiile comunitare şi fiecare stat membru.
Pe scurt, procedura comunitară de intrare în vigoare a acordurilor internaţionale la
care CE/UE este parte prevede următoarele etape:
• Consiliul adoptă cu majoritate calificată decizia de negociere după ce a obţinut
avizul pozitiv al Parlamentului şi al Curţii de Justiţie CE;
• Comisia negociază acordul în conformitate şi în limitele impuse ei de decizia de
negociere. Dacă statele membre ale UE urmează să fie părţi contractante ale
acordului, un reprezentant al fiecărui stat va participa la negocierile conduse de
Comisie;
• la terminarea negocierilor, Comisia semnează textul negociat sub rezerva deciziei
Consiliului UE de aprobare a acordului şi aplicării lui provizorie;
• Consiliul UE solicită avizul Parlamentului şi al Curţii de Justiţie faţă de acordul
negociat şi aprobă (cu majoritate calificată sau cu unanimitate, pentru acordurile de
asociere ori de aderare), printr-un regulament61 sau o altă decizie specifică,
încheierea negocierilor şi textul final al acordului;
• în sfârşit, preşedintele în exerciţiu al Consiliului UE semnează textul acordului şi
dispune publicarea lui în JOUE.
Mai trebuie să amintim aici dreptul CJCE de a anula regulamentul Consiliului UE
(sau decizia specifică), care, fiind considerat act comunitar, este subiect al controlului
de legalitate al Curţii.
O eventuală anulare a regulamentului/deciziei specifice va atrage responsabilitatea
internaţională a Uniunii, aşa cum a reieşit din cazul deja judecat de CJCE la 10 martie
1998 (Germania c. Consiliu)
Secţiunea 5.5
Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene (CJCE) şi Tribunalul de
Primă Instanţă (TPI)
5.5.1. Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene
Această instituţie comunitară are ca scop principal activitatea jurisdicţională la nivelul
Comunităţilor/Uniunii Europene.
Ca instanţă de control jurisdicţional, CJCE trebuie, conform art. 220 din TCE (fost
art. 164 CEE), să „asigure respectarea dreptului în interpretarea şi aplicarea
tratatelor".
Curtea nu poate însă să fie o jurisdicţie penală în sensul complet atribuit acestui
termen, chiar dacă poate controla şi modifica amenzile aplicate de Comisie sau poate
interveni pentru a interpreta deciziile luate de Consiliul UE referitoare la