Cuvânt înainte

Este unanim acceptat că în economia de piaţă, rolul banilor este

imens. Economia de piaţă înseamnă în primul rând, economie de schimb,
iar schimbul se realizează prin bani şi bănci.
Pentru a-şi putea realiza acest combustibil vital, statul a fost
nevoit să-şi dezvolte un sistem de norme juridice care să stabilească
contribuţiile pe care locuitorii de pe teritoriul său trebuie să le plătească,
momentele în care se colectează aceste sume, autorităţile care vor
impune, cu forţă de coerciţie specifică statului, strângerea veniturilor în
discuţie, precum şi modul de repartizare a acestei „energii vitale” între
organele etatice. Totalitatea acestor reguli juridice constituie ramura
Dreptului financiar şi fiscal.
În acest context, dreptul financiar este chemat să edifice
mecanismele juridice pentru punerea în practică a principiilor
constituţionale, să reglementeze relaţiile financiare din cadrul societăţii.
Necesitatea cunoaşterii fenomenului juridic financiar şi a studierii
sale a dus la formarea unei ramuri distincte a ştiinţelor juridice –ştiinţa
dreptului financiar.
Lucrarea de faţă îşi propune să înfăţişeze cititorului, într-un limbaj
clar, instituţiile fundamentale ale Dreptului financiar şi fiscal românesc,
aşa cum au fost acestea reaşezate în urma edictării Codului Fiscal, a
Normelor metodologice de aplicare şi a Codului de procedură fiscală
precum şi autorităţile competente în domeniu şi raporturile care se
stabilesc între ele, conform numeroaselor hotărâri ale Guvernului emise
în cursul anului 2003 şi în primele luni ale lui 2004.
Cunoştinţele cuprinse în această carte îl vor ajuta pe cititor să-şi
alcătuiască o imagine limpede a sistemului finanţelor publice româneşti

1
şi-l vor lămuri asupra principalelor reguli juridice în temeiul cărora
acesta funcţionează.
Şi nu se cuvine să dispreţuim aceste foloase, căci trăim într-o epocă
de efervescenţă legislativă, în care reglementările financiar fiscale, mai
numeroase şi mai trecătoare decât florile de cireş, sunt tot mai greu de
cunoscut, în detaliu, de către publicul larg.
Înţelegerea stadiului actual al organizării finanţelor publice şi a
normelor juridice aplicabile reprezintă o solidă platformă ce-i va permite
cititorului să străpungă norii posibilelor abuzuri şi să asimileze refacerile
viitoare ale sistemului.
Chiar şi numai prin deşteptarea acestui interes, cartea de faţă şi-a
atins scopul: realizarea progresului ştiinţei dreptului financiar în
particular şi a ştiinţelor juridice în general.

Autorii

2
 CAPITOLUL I
EVOLUŢIA ISTORICĂ GENERALĂ A FINANŢELOR
PUBLICE ŞI A DREPTULUI FINANCIAR

Secţiunea I.

Legislaţia finanţelor publice de la întemeierea Principatelor

Române până la Unirea lor.

1. Aspecte generale

Comuna primitivă, după cum se ştie, nu a cunoscut statul. În

această orânduire, diferitele funcţii publice- organizarea muncii în
comun, aplanarea conflictelor dintre ginţi şi triburi, supravegherea
respectării obiceiurilor, ritualurilor religioase, apărarea membrilor unui
trib împotriva atacurilor altui trib- erau îndeplinite de oameni aleşi de
către întreaga populaţie. Cu timpul însă, diviziunea socială a muncii a
condus la creşterea productivităţii muncii, la sporirea producţiei şi la
dezvoltarea schimbului; şi-a făcut apariţia proprietatea privată, a crescut
inegalitatea de avere, iar societatea s-a scindat în clase. Odată cu
împărţirea societăţii în clase antagoniste a apărut necesitatea unei
instituţii care să protejeze proprietatea privată, să apere privilegiile celor
avuţi împotriva celor neavuţi, să ocrotească interesele stăpânilor de
sclavi împotriva sclavilor. Această instituţie, care era statul, şi-a făcut
apariţia1 .
În toate orânduirile social-economice în care au existat relaţii
financiare, statul, ca instituţie suprastructurală, a reglementat diferitele
categorii financiare- taxe, impozite, buget etc.- în scopul formării şi
dezvoltării bazei economice a societăţii. Sub acest aspect, sfera
finanţelor publice diferă de la o orânduire la alta2 .
1
I.Văcărel, Finanţe Publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992,p.13
2
D.D. Şaguna, Drept financiar şu fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1994, p. 156

3
 Sub aspect istoric, noţiunea de finanţe a apărut pe o anumită treaptă
de dezvoltare a societăţii, suferind de-a lungul timpului schimbări
multiple şi profunde.
Înainte de întemeierea Principatelor Române, până la
„descălecare”, pe teritoriul ţării noastre au existat diferite forme de
organizare politică. Ca urmare a „descălecării” şi închegării unor
organizaţii politice unitare, organizarea fiscală din Ţările Române se
dezvoltă după sistemul de dări, existent în Transilvania, de unde au
pornit voievozii descălecători. Se pare că a exercitat o anumită influenţă
şi populaţia românească de peste Dunăre, din Serbia, care avea o
organizare administrativă şi o structură socială bine definită, cu drepturi
şi obligaţiuni faţă de fisc3 .
În realitate sistemul fiscal era stabilit în raport cu organizarea
politică din acele timpuri. O caracteristică fundamentală a constat în
aceea că domnii, ca autoritate supremă în stat şi-au asumat fixarea
dărilor, controlul activităţilor tuturor slujbaşilor visteriei, de la marele
vistier până la cel mai mic agent fiscal, fixarea atribuţiilor acestora,
numirea lor, rezolvarea tuturor neînţelegerilor dintre membrii aparatului
fiscal şi contribuabili, acordarea de reduceri sau scutiri de dări4.

1.1. Sursele de venituri ale statului

În ţara Românească şi în Moldova până la 1830, sursele

Principale de venituri ale statului erau:
a). dările de repartiţie , care constau, în general, din bir, plătit în
mod eşalonat, într-un anumit număr de rate;
b). dările de cotitate compuse din: dijmăritul de stupi şi porci,
oieritul pe oi ( goştina în Moldova), vămile, amenzile etc. În acelaşi
timp, au existat unele dări, care azi par cel puţin curioase, cum sunt:
fumăritul, văcăritul (pe boi, pe vaci şi cai) ierbăritul, tutunăritul, etc.
Aceste forme de dări erau multiple şi variau , cu timpul unele
dispăreau iar altele se înfiinţau.

3
I. Condor, Drept financiar şi fiscal, Ed. Tribuna Economică , Bucureşti 1996 p.21
4
G. Leon, Istoria Economiei Publice la Români, Bucureşti, 1924,p.12.

4
 Întrucât perceperea acestor dări era arbitrară, frecventele plângeri
ajungeau la domni care „ se îndurau să facă ruptura”, adică o înţelegere
care stabilea obligaţia fiscală şi termenele de executare.
Înţelegerea acestora cu visteria se făcea desigur pe grupuri de
contribuabili şi nu individual (ex. grupuri profesionale- negustorii
braşoveni, grupul preoţilor dintr-o eparhie etc).
Contribuabilii erau împărţiţi în două mari categorii:
a). Bresle , care beneficiau de unele privilegii fiscale , adică scutiri
totale sau parţiale de dări şi un sistem fiscal mai avantajos. Astfel, marii
stăpâni de moşii, (boierii, episcopiile, mănăstirile) erau scutiţi total de
dări; doar în cazuri excepţionale erau impuse stările privilegiate;
b). birnicii , care plăteau toate dările, iar sistemul lor fiscal era plin
de neajunsuri . În această categorie intra în principal, ţărănimea liberă şi
clăcaşă supusă la toate dările de repartiţie şi de cotitate.
În Transilvania , principalele categorii de obligaţii faţă de stat au
fost dările pe părţi, după animale, pentru întreţinerea armatei, muncile
obşteşti, capitaţia, adică obligaţii în bani şi muncă . În 1754, printr-o
patentă, împărăteasa Maria Tereza a stabilit următoarele impozite
directe către stat:
a). Impozitele pe avere, percepute pentru bunurile imobile
(terenuri de diverse categorii, deosebite pe clase – după felul culturii,
după rodnicia, poziţia locurilor) şi pentru bunuri mişcătoare (boi, cai,
porci, capre, stupi de albine), deosebite după natura obiectului impus;
b). Impozitul pe cap , numit taxa captis , aplicabil în mod variat
pe categorii de contribuabili, astfel: pentru ţărani mai mic( în raport de
cuantumul dărilor plătite de fiecare) iar pentru orăşeni , mai mare (taxa
orăşănească); nobilimea era scutită de dări5 .

1.2. Organele fiscale

Organele fiscale din Ţara Românească şi Moldova erau: marele

vistier , vistier II şi III, ajutaţi de o cancelarie a visteriei, complexă,
formată din logofeţi specializaţi pe servicii şi sameşii .

5
Istoria dreptului românesc, vol. II/1, Partea întâi, Ed. Academiei Bucureşti, 1984, p. 101

5
 În ţară se exercitau atribuţii fiscale prin: în judeţe, sameşii trimişi
de vistierie şi ispravnicii de judeţ; în plăşi, zapcii; în plaiuri , vătafii de
plai; iar în sate, pârcălabul, preotul şi bătrânii satului.
Organele centrale răspundeau de impunerea şi perceperea dărilor,
evidenţa veniturilor şi cheltuielilor. Sameşii ţineau evidenţa în judeţe şi
supravegheau pe dregătorii locali să nu facă abuzuri. Ispravnicii aveau în
grija lor stabilitatea contribuabililor în judeţ, repartiţia judicioasă a
dărilor pe sate şi bresle, precum şi supravegherea zapciilor, vătafilor de
plai şi vameşilor6.
Pentru a evidenţia puterea domnilor, Dimitrie Cantemir în
lucrarea „Discripţio Moldaviae” afirmă că domnitorii „afară de
Dumnezeu şi sabia lor, nu cunoşteau pe nimeni altul în ţara lor”.
Domnul, fiind atotputernic, dispunea de veniturile ţării fără să
asculte de glasul altor factori din interiorul ţării, iar când recurgea la
Adunarea Obştească şi la Sfatul Boierilor o făcea numai spre a obţine
avizul consultativ al acestora7.
În acea perioadă exista un control special al banilor domneşti
exercitat, în numele şi pentru interesul domnului, ca nu cumva cei
interesaţi cu perceperea impozitelor că comită jafuri sau abuzuri care să-l
păgubească pe domn.
Ca autoritate financiară consultativă, exista în acea epocă, pe lângă
vistierie, un sfat compus din şapte boieri, iar în ceea ce priveşte controlul
privind îmbunătăţirea veniturilor, autoritatea revenea Divanului
domnesc.
De asemenea, în această epocă nu exista buget; existau însă situaţii
privind veniturile încasate şi cheltuielile efectuate, întocmite de
funcţionarii domnului, pe care aceştia le prezentau divanului. Asemenea
situaţii, cuprinse în „codice de venituri şi cheltuieli”, se găsesc pe
vremea lui Gheorghe Ştefan Vodă în Moldova (1654) şi pe vremea lui
Constantin Brâncoveanu în Muntenia (1694-1704). Mai târziu întâlnim
ceea ce se numeau „sămi” sau „sămile visteriei”, un fel de conturi de
gestiune care se refereau la veniturile şi cheltuielile deja efectuate.

6
A se vedea Enache M.Săsană, Aparatul Fiscal, Bucureşti, „Tirajul”, Institutul de Arte Grafice, 1940 p. 21
7
D.D. Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 1997,p.9

6
 Cele dintâi „sămi ale visteriei” datează din vremea lui Constantin
Mavrocordat (1712)8. În aceiaşi perioadă au avut loc în Ţările Române
aşa-zisele reforme fiscale, continuate ulterior de Alexandru
Ipsilanti(1775), Constantin Ipsilanti (1804) şi Ioan Caragea (1814-1815).
Nicolae Iorga afirma că:” birul nu poate fi decât în legătură cu
araciul, deoarece cea mai mare parte a acestuia constituia dările date de
Ţările Române turcilor9.
Repartiţia veniturilor a diferit de la an la an. Spre exemplu, în 1918,
era următoarea: 41% pentru folosul clasei stăpânitoare, 35% în fondul
turcilor, 23% rămâneau domniei. Se pare că o parte din sumele cuvenite
clasei stăpânitoare şi domniei, mergeau, sub diferite forme, tot la turci
astfel că, în realitate, turcii beneficiau de 45 % din veniturile fiscale.

1.3. Regulamentul organic.

Adevărata reformă financiară s-a realizat în Ţările Române prin

Regulamentul Organic. În perioada ocupaţiei ruse (1828-1856) s-au
produs transformări importante în domeniile politic, social, economic şi
financiar. Din punct de vedere financiar, această perioadă, se divide în
două părţi:
a). Epoca vechiului regim, de la 1828 şi până la punerea în aplicare a
Regulamentului organic, adică 01.iulie 1831 pentru Muntenia şi
o1.ianuarie 1832 pentru Moldova; şi
b). Epoca noului regim , aceea a Regulamentului Organic, de la punerea
lui în aplicare şi până la Convenţia de la Paris, 30. martie 1856, care a
pus capăt amestecului ruşilor în treburile noastre10.
Regulamentul Organic, în capitolul III, cuprinde reforma
financiară care se referă, în general, la desfiinţarea unor dări şi
instituţii, crearea de noi venituri şi instituirea unei ordini în perceperea
veniturilor şi efectuarea cheltuielilor şi introducerea unor norme moderne
de drept bugetar. Conform reglementărilor reformei financiare, toate
veniturile se concentrau în Casa Statului şi erau repartizate în cheltuieli

8
Istoria României în date, Bucureşti, 1992
9
N.Iorga, Istoria românilor, vol.II şi III, Bucureşti, 1923.
10
M. Lăzeanu, Curs de legislaţie financiară, editor M.Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 97

7
stabilite prin buget, instituind, în acest fel principiul modern al
universalităţii bugetare.

Secţiunea a II a.
Legislaţia finanţelor publice de la Unirea Principatelor
Române până la Primul Război Mondial

2.1. Sistemul fiscal

În perioada domniei lui Al.I.Cuza (1859-1866) au fost puse, bazele

unei organizări financiare şi s-a unificat legislaţia financiară a celor două
Principate.
În 1862, odată cu unirea administrativă a Principatelor, au fost
adoptate mai multe legi privind impozitele, inspirate din practica fiscală
occidentală.
În esenţă au fost adoptate următoarele măsuri fiscale noi:
a). Introducerea impozitului funciar. Anterior proprietatea funciară
era scutită de impozit;
b). Instituirea taxei de transmitere asupra proprietăţilor
aşezămintelor publice (bunuri de „mână moartă” pentru că nu
circulă);
c). Legea patentelor a fost mult lărgită prin adăugarea mai multor
categorii de plătitori de patente;
d). Legile din trecut pentru contribuţii personale şi contribuţia de
poduri şi şosele au fost extinse la toate clasele societăţii şi unificate
pentru ambele principate.
În aceste condiţii , sistemul fiscal dobândeşte o organizare nouă,
devenind o parte constitutivă foarte importantă a finanţelor publice.
Sursele principale de venituri ale statului în această perioadă pot
fi clasificate astfel:
I. Impozitele (contribuţiile), ca principală sursă de venituri a
statului, utilizate pentru „îndeplinirea funcţiilor sale
economice, financiare şi politico-sociale”11.

11
Leon George, Elemente de ştinnţă financiară, Bucureşti, 1926, p.162

8
 Impozitele erau divizate în două categorii:
a). De repartiţie – adică repartizate dintr-o sumă globală, sau,
b). De cotitate, adică stabilite pe unităţi impozabile.
Impozitele mai erau împărţite în directe sau indirecte, ordinare
sau extraordinare, reale (obiective) sau personale (subiective),
proporţionale sau progresive.
II. Taxele erau destinate să acopere cheltuielile determinate de
efectuarea serviciilor solicitate, spre deosebire de impozite
care erau destinate acoperirii cheltuielilor generale ale statului
şi pentru care statul nu presta nici un serviciu sau lucrare în
favoarea contribuabilului.
Taxele erau clasificate după următoarele criterii:
a). După natura lor erau împărţite în :
- fixe sau variabile;
- aparte sau personale;
- directe sau indirecte;
b). după modalitatea de încasare de divizau în:
- judecătoreşti;
- administrative.
III. Activitatea productivă ce se efectua pe domeniile statului,
cum era cea agricolă, exploatarea minieră, în întreprinderile industriale şi
comerciale ( căi ferate, poştă, telegraf, telefon, bănci de stat etc) sau în
unele întreprinderi mixte.
IV. Monopolurile ( asupra tutunului, sării, băuturilor alcoolice
etc) şi amenzile
V. Mijloace deghizate de realizare a veniturilor statului, cum
sunt spre exemplu:
- devalorizarea monetară;
- reevaluarea stocurilor Băncii Naţionale;
- exproprieri;
- emisiuni de bonuri pentru lichidarea datoriilor.
VI. Succesiuni vacante şi donaţii

9
2.2. Organizarea bugetară

Constituţia din 1866, în Titlul VI intitulat „Despre finanţe”,

dispune în art.108-117, că în fiecare an Adunarea Deputaţilor încheie
socotelile şi votează bugetul, iar art.113 alin.2 din aceeaşi constituţie
vorbeşte despre faptul că toate veniturile statului trebuie trecute în buget.
Din analiza textului de mai sus rezultă că, instrumentul principal al
organizării bugetare îl reprezintă bugetul , considerat ca actul legislativ
prin care se prevedeau şi se aprobau veniturile şi cheltuielile anuale ale
statului şi tuturor serviciilor publice.
Exerciţiul bugetar era egal cu anul financiar, adică de 12 luni şi
începea la 01. aprilie şi se încheia la 31.martie a anului următor.
Proiectul bugetului se elabora de Ministerul Finanţelor în condiţiile
asigurării unui echilibru între veniturile şi cheltuielile publice.
Procedura de elaborare a proiectului de buget se desfăşura astfel:
ministerele sau administraţiile publice, înainte de a-şi elabora proiectele
definitive de buget, aveau obligaţia de a comunica Ministerului de
Finanţe, până cel târziu la 1 decembrie, propuneri pentru bugetul anului
următor, Ministerul de Finanţe supunea aceste propuneri comisiei
tehnice bugetare , iar apoi comunica hotărârea luată către ministerul sau
administraţiile publice. Pe baza proiectelor de bugete ale ministerelor şi
administraţiilor publice, după echilibrarea şi definitivarea lor, Ministerul
de Finanţe, incluzând şi bugetul său, elabora bugetul general al
statului, care era supus aprobării Guvernului şi Adunării Deputaţilor,
până la 1 martie.
În această perioadă bugetul reprezenta un mijloc de
redistribuire a venitului naţional. Astfel, impozitele erau suportate în
principal de categoriile productive ale societăţii. În cadrul veniturilor
publice predominau impozitele indirecte . Spre exemplu, în anul 1864,
impozitele directe reprezentau o treime, iar la începutul secolului XX au
scăzut la 17,2%, în timp ce impozitele indirecte au crescut în perioada
respectivă de la 66,3% la 82,8%.

10
 2.3. Curtea de conturi

Sistemul financiar modern cunoaşte metoda controlului dublu

asupra banului public, unul efectuat de paratul de specialitate al
executivului şi altul exercitat de organul legislativ. Această metodă a fost
introdusă în România prin Regulamentul Organic.
Deoarece modul de organizare nu a permis un control financiar
sistematic, prin Legea din 24 ianuarie/05.februarie 1864(modificată la
14/26 martie 1874; la 1/13 aprilie 1886) a fost înfiinţată Curtea de
Conturi de inspiraţie franceză. Curtea era competentă să cerceteze şi
să stabilească conturile veniturilor tezaurului, casieriilor generale de
judeţ, regiilor administraţiilor, contribuţiilor indirecte, precum şi să
încheie socotelile cheltuielilor făcute de toţi agenţii fiscali. Competenţa
de control ulterior (postum) a Curţii a fost extinsă prin legile
modificatoare prin care i s-au atribuit şi unele competenţe
jurisdicţionale privind apelurile făcute de organele comunale , precum
şi de contribuabilii şi perceptorii direcţi care nu erau supuşi jurisdicţiei
de primă instanţă a Curţii, în contra încheierilor comunale sau
administraţiei de care aparţineau.
Astfel, Legea din 1895 aduce unele îmbunătăţiri în organizarea
Curţii de Conturi care vizează:
a). Stabilirea ordinii ierarhice, în raport de celelalte organe
judecătoreşti;
b). Extinderea competenţei jurisdicţionale asupra oricărui
funcţionar public care nu putea justifica avansurile primite pentru
îndeplinirea unor servicii publice.

2.4. Regimul vamal

În 1859, odată cu Unirea Principatelor Române, s-a trecut la

organizarea administrării vămilor, înfiinţându-se două direcţii generale
ale vămilor cu sediul în Bucureşti şi Iaşi, care coordonau activitatea celor
51 puncte de vamă. Totodată, taxa vamală generală a fost stabilită la
5% fiind percepută numai de către administraţia publică.

11
 Taxa vamală pentru export a rămas de 5%( Legea din 24
august/5 septembrie 1864), în schimb cea de import a fost majorată la
7,5% (1866). Prin numeroase legi ulterioare (1874, 1875, 1882, 1886,
1889) au fost stabilite categoriile de mărfuri supuse taxelor, modul de
organizare a administraţiei vămilor şi paza frontierei, procedura,
antrepozitele, tranzitul judecarea infracţiunilor, înfiinţarea unei comisii
speciale pentru stabilirea tarifelor vamale.
În perioada 1886-1904 s-a aplicat o politică protecţionistă, cu
taxe sporite pentru importuri. În 1904, s-a adoptat un nou tarif vamal
(pus în aplicare din 1906), care acorda unele avantaje pentru statele cu
care România avea încheiate convenţii vamale şi stabilea unele înlesniri
la importul mărfurilor de mare, importantă pentru economia ţării şi
majorări de taxe la mărfurile ce se produceau în ţară.

Secţiunea a III a.
Dreptul financiar între cele două războaie mondiale

Războiul din 1916-1918 a ocazionat mari cheltuieli publice şi a

provocat importante distrugeri economiei naţionale, ceea ce a determinat
creşterea considerabilă a datoriei publice. În aceste condiţiuni drastice şi
ca urmare a înfăptuirii statului naţional român în 1918, dreptul
financiar s-a orientat în trei direcţii principale:
- unificarea sistemului fiscal;
- reforma fiscală radicală;
- măsuri pentru echilibrarea bugetului public.

3.1. Sistemul fiscal

3.1.1.Prima măsură fiscală importantă a constituit-o reforma
fiscală din 1921, propusă de Nicolae Titulescu12, care avea la bază o
idee progresistă pentru acea vreme şi anume impozitul cedular13,

12
Legea pentru impozitul progresiv pe avere şi îmbogăţirea din timpul războiului, publicată în Monitorul Oficial din
1 august 1921
13
Se calculează în funcţie de provenienţa venitului/ Gh.D-Bistriceanu, C.G.Demetrescu, E.I.Macovei, Lexicon de
finanţe-credit, contabilitate şi informatică financiar contabilă, Vol.I, Finanţe şi credit, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1981,p.377

12
completat cu unul global pe venit progresiv, pe lux, cifra de afaceri şi
anexe, precum şi scutiri pentru minimum de existenţă.
Legea din 1 august 1921 desfiinţa vechile impozite directe,
menţinând însă toate impozitele indirecte şi monopolurile, dar
reglementa 8 impozite directe, din care şapte cedule şi anume :
1. impozitul pe veniturile proprietăţii funciare neclădite(cedula A)
stabilit l5%;
2. impozitul pe venitul proprietăţilor funciare clădite (cedula B), în
cota de 15%;
3. impozitul pe veniturile exploatărilor agricole (cedula C), fixat la
12%;
4. impozitul pe întreprinderile industriale şi comerciale (cedula D),
în cota de 12% pentru întreprinderile comerciale şi de 10%
pentru cele industriale;
5. impozitul pe venituri din profesiuni şi ocupaţiuni necomerciale
(cedula E), stabilit la 10%;
6. impozitul asupra lefurilor, îndemnizaţiilor, pensiilor şi rentelor
viagere (cedula F), fixat la 10%;
7. impozitul asupra veniturilor valorilor mobiliare, creanţelor
depozitelor, garanţiilor (cedula G), în cota de 15%;
- impozitul progresiv pe venitul global , perceput asupra
veniturilor nete din cele 7 cedule de mai sus, în cota de la 2% la
33%.
În afară de aceste impozite, prin Legea din 1 august 1921, s-a
instituit un impozit extraordinar- impozitul progresiv pe avere şi pe
îmbogăţirea din timpul războiului – de data aceasta pe capital , aplicat
asupra întregii averi nete mobile şi imobile a contribuabililor, în cota de
3% la 33%, putându-se ridica , în anumite cazuri, până la 65% sau chiar
91%.
În plus, tot la 1 august 1921s-a instituit impozitul pe lux şi cifra
de afaceri , în cotă de 15%, perceput pe vânzarea de automobile,
bijuterii, bronzuri, parfumerie ,cosmetice, mătăsuri, lichioruri şi de 10%
pe alte mărfuri, precum şi de 1% asupra cifrei de afaceri.
3.1.2. O nouă reformă fiscală a fost efectuată în 1923, fiind
propusă de Vintilă Brătianu, care urma să consolideze unificarea

13
sistemului fiscal românesc. Este vorba de Legea pentru unificarea
contribuţiunilor directe şi pentru înfiinţarea impozitului pe venitul
global14. Prin noua lege, impozitele cedulare sunt înlocuite cu 6 impozite
directe, reale, denumite de lege şi elementare.
Astfel, s-a renunţat la impozitul asupra veniturilor exploatărilor
agricole şi la impozitul extraordinar asupra capitalului, fiind menţinute
celelalte 6 impozite din 1921, dar cu cote mai mici pentru unele din
acestea.
Cele 6 impozite erau:
a). Impozitul pe veniturile proprietăţilor agricole în loc de 15% a
fost stabilit la 12%, iar în caz de arendare a proprietăţii agricole, 14%;
dacă contribuabilul locuieşte în străinătate mai mult de 6 luni, 24%;
b). impozitul pe veniturile proprietăţilor clădite redus de la 15% la
12%, iar pentru cei ce locuiesc în străinătate, 20%;
c). Impozitul pe veniturile valorilor mobiliare cunoaşte unele
diferenţieri în nivelul de cote în raport cu categoriile actelor şi faptelor
impozabile;
d). Impozitul pe veniturile comerciale şi industriale , stabilit la
10%;
e). Impozitul pe salariu, redus la 4% de la 6%, iar pentru sume ce
depăşesc 4.ooo lei, 8%;
f). Impozitul pe veniturile din profesiuni şi ocupaţiuni neimpuse la
celelalte impozite.
Aceste 6 impozite, denumite de lege şi „obiective”, sunt stabilite pe
diferite venituri, împărţite în tot atâtea (6) categorii, în raport cu originea
şi tratamentul aplicat.
În plus, legea din 1923 stabileşte impozitul progresiv pe venitul
global , care avea natură subiectivă personală. Venitul global se forma
prin scăderea impozitelor elementare, (cele şase de mai sus) şi unele
dobânzi. Cotele de impozit au fost stabilite între 1-30%, în raport cu
venitul.
3.1.3. Criza mondială de la finele deceniului trei şi începutul
deceniului patru al secolului nostru a influenţat negativ şi sistemul fiscal,
14
Monitorul Oficial nr.253 din 23 februarie 1923. A se vedea Lascăr Davidoglu, Legea contribuţiilor directe,
adnotată, Tiparul românesc S.A.-Bucureşti, 1932

14
astfel că, în 1933 s-a procedat la sporirea taxelor de consumaţie şi a
fost modificat impozitul pe lux şi pe cifra de afaceri, precum şi a
contribuţiunilor directe şi introducerea monopolului de desfacere a
băuturilor spirtoase.
De asemenea, la 1 aprilie 1934, impozitul global a fost înlocuit cu
unul supracotă15, care se percepea la sursă combătându-se evaziunea
fiscală şi simplificându-se procedura de impunere.
Impozitul supracotă se aseamăna cu impozitul progresiv anterior,
aplicându-se ca şi acesta, la toate veniturile elementare, cu deosebirea că
se stabileşte automat , fără a fi necesară o declaraţie specială a
contribuabilului şi se percepea asupra fiecărei surse de venit.
3.1.4 În deceniul patru al secolului nostru raportul dintre
impozitele directe şi cele indirecte s-a schimbat, ultimele ajungând la ¾
din veniturile statului.
În timpul celui de Al Doilea Război Mondial s-a trecut la o
politică fiscală, pentru perceperea rapidă şi simplificată a impozitelor. În
acelaşi scop, s-a adoptat o procedură de impunere completă, cuprinsă în
Codul de procedură fiscală, adoptat la 1 aprilie 194216.

3.2. Procedura bugetară

Procedura bugetară s-a menţinut, în general, pe principiile

perioadei anterioare, examinate deja în secţiunea a II a, a acestui capitol.
3.2.1. În vederea unei mai bune organizări bugetare, fiecare
minister elabora un buget interior de execuţie, prin care se repartizau
creditele bugetare, între diferite servicii publice centrale şi locale.
Cheltuielile bugetare nu puteau fi efectuate decât în limita strictă a
creditelor deschise. Potrivit Legii din 31 iulie 192917(modificată la 31
august 1931 şi 24 decembrie 1932), ordonanţarea plăţilor se făcea pe
cale ierarhică. Astfel, miniştrii şi ceilalţi conducători de administraţii
aveau dreptul de a dispune, în calitatea lor de ordonatori principali, de
credite ce li se deschideau. În continuare, ordonatorii secundari, pe baza
15
Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1934, Supracota se aplică o dată cu cota principală şi asupra aceluiaşi venit
iar nu asupra venitului rezultat, după ce s-a scăzut impozitul calculat cu cota principală.
16
Monitorul Oficial, nr.78 din 1 aprilie 1924
17
Monitorul Oficial, nr.167 din 31 iulie 1929

15
delegaţiei primite pe numele lor, emiteau mandate de plată în limitele
prevăzute de ordonanţele de delegaţie. Plăţile se puteau face de către
casieriile publice numai după verificarea ordonanţelor şi mandatelor de
plată.
3.2.2. Organele locale, conform Legii din 14 aprilie 1933, aveau
bugete proprii, aprobate de consiliul judeţean sau
comunal, pe baza proiectelor elaborate de prefect, respectiv
de către primarul comunei. Veniturile bugetelor locale
erau, potrivit legii din 1933, menţionată, constituite pe două
căi:
- venituri dependente de sistemul fiscal al statului prin subvenţii,
cote adiţionale etc;
- venituri independente provenite din taxe comunale, calculaţia
mărfurilor, etc.
Cheltuielile publice locale se efectuau prin serviciile de
contabilitate ale administraţiilor respective, potrivit Legii
contabilităţii publice.
3.2.3. În deceniul al treilea al secolului nostru, echilibrarea
bugetară neputând fi realizată s-a procedat la:
a). Reducerea importantă a cheltuielilor publice;
b). Majorarea cu cca. 10% a impozitelor directe şi cca 20% a celor
indirecte;
c). Scindarea bugetului statului în ordinar şi extraordinar; cel din
urmă cuprindea veniturile neîncasate şi cheltuielile neefectuate din
exerciţiile bugetare anterioare.

3.3. Aparatul fiscal

3.3.1. În perioada interbelică18 , aparatul fiscal a fost organizat pe

baza importantului principiu al separării atribuţiilor ce-i reveneau:
- constatarea şi aşezarea impozitelor;
- administrarea (mânuirea) încasării şi plăţii impozitelor.
În aplicarea acestui principiu, prin reforma din 1929 funcţionarii

18
Pentru detalii, a se vedea, E.M.Săsană, op. Cit., p. 88

16
din domeniul fiscal au fost împărţiţi în mod corespunzător în:
- funcţionari aparţinând serviciilor de constatare a impozitelor;
- funcţionari aparţinând serviciilor de încasări şi plăţi.
De altfel, această distincţie se bazează, în ultimă instanţă, pe
principiul general al finanţelor publice de separare a funcţiei de decizie
de funcţia de casă, pentru a se evita operaţiuni nelegale, păgubitoare
pentru bugetul public, favorizate de situaţiile în care cele două funcţii ale
finanţelor s-ar exercita de acelaşi organ şi chiar de acelaşi funcţionar
public.
Separarea celor două administraţii (servicii) nu înseamna că ele
acţionau fără nici o legătură între ele. Dimpotrivă, cele două administraţii
colaborau intens, comunicându-şi reciproc activităţile efectuate şi
rezultatele obţinute.
3.3.2. În judeţe funcţiona câte o administraţie de constatare a
impozitelor , condusă de administratori de constatare.
Aceste administraţii aveau două secţii:
- pentru constatarea impozitelor directe;
- pentru constatarea impozitelor indirecte.
La nivelul plăşilor funcţiona câte o circumscripţie de constatare a
impozitelor , care reprezinta celula sistemului fiscal de constatare
condusă de către un controlor financiar, având în subordine ajutori de
controlori .
În acelaşi timp, în fiecare judeţ funcţiona câte o administraţie de
încasări şi plăţi cu principala atribuţie de a urmări şi încasa veniturile
publice ce le erau date în debit şi efectuau plăţile statului. Ele erau
subordonate nemijlocit Direcţiei contabilităţii generale a statului.
Administraţia de încasări şi plăţi era condusă de un administrator,
ajutat de controlori de urmărire, care exercitau operaţiunile de urmărire
şi încasare a veniturilor publice. La nivelul plăşilor funcţionau percepţiile
de circumscripţie, conduse de câte un contabil şi un număr de funcţionari
de birou.
Constatarea veniturilor publice provenite din taxe şi contribuţii
în cadrul administraţiei locale, se făcea de către comisii de constatare
locale compuse din:
- delegatul serviciului financiar la oraşe, sau notarul comunal;

17
 - un consilier comunal delegat şi
- un delegat al contribuabililor.
Cei nemulţumiţi de constatările comisiei puteau face apel , în
termen de 15 zile de la comunicare.
Comisia de apel era compusă din:
- delegatul consiliului comunal;
- delegatul contribuabililor şi
- judecătorul de ocol.
Împotriva deciziilor comisiilor de apel, când impozitul depăşea
100.000 lei, se putea face apel la Tribunal sau la Curtea de Apel.
Pe baza constatărilor definitive, se făcea înregistrarea în rolurile de
încasări.

Secţiunea IV.
Dreptul financiar după al Doilea Război Mondial

Dominaţia sovietică, în România după Al Doilea Război Mondial,

a impus înlocuirea statului de drept şi a economiei de piaţă cu dictatura
comunistă de stat şi economică.
Cadrul de acţiune a pârghiilor financiare, ca de altfel, a tuturor
categoriilor economice în general, era nemijlocit legat şi condiţionat de
planul naţional unic de dezvoltare , ca instrument principal cu ajutorul
căruia se asigura înfăptuirea dictaturii economice comuniste.
În aceste împrejurări, noţiuni ca „ autonomie economico-
financiară” a organelor administrative şi unităţilor de producţie,
„autogestionarea întreprinderilor”şi „ autoconducerea muncitorească”,
erau creaţii ale oligarhiei comuniste menite a justifica dictatura exercitată
de un număr restrâns de persoane.

4.1. Organizarea bugetară.

1. În domeniul finanţelor regimului comunist bugetul de stat a avut

un rol important, în toate etapele perioadei respective, de peste 40 de ani
din ţara noastră, fiind subliniat rolul său politic în evoluţia economico-
socială. Fiind un instrument al statului monopolist, supracentralizat,

18
bugetul de stat avea o „menire tehnico- financiară subordonată
principiului planificării socialiste”19. La rândul ei, legislaţia bugetară a
reflectat concepţia menţionată despre importanţa şi menirea bugetului de
stat.
2. Astfel, cu ocazia restructurării financiare din 1949 , bugetul
de stat a fost definit „planul financiar anual al formării fondului unic de
mijloace băneşti necesare îndeplinirii funcţiilor statului şi îndrumării lor.
În conformitate cu planul economic general, în vederea dezvoltării
puterii economice a ţării, aşezării economiei naţionale pe baze socialiste,
ridicării nivelului material şi cultural al celor ce muncesc şi garantării
independenţei naţionale”20.
Din această definiţie se desprind cele două caracteristici esenţiale
ale concepţiei comuniste despre bugetul de stat şi anume:
a). Natura bugetului de stat de „plan financiar” cu rol, în
principal, de finanţare a economiei naţionale, adică- cum se prevedea în
Legea din 1949- „în vederea dezvoltării puterii economice a ţării,
aşezării economiei naţionale pe baze socialiste”, şi
b). poziţia de subordonare a bugetului de stat faţă de planul
economic, din moment ce urma a fi întocmit „în conformitate cu planul
economic general”. În realitate, proiectul planului economic era elaborat
de Comitetul de Stat al Planificării, supus aprobării conducerii
Partidului Comunist Român, iar pe baza şi în executarea acestuia, se
întocmea proiectul bugetului de stat.
3.Pe parcursul consolidării statului centralizat, denumit şi
„socialist” a evoluat şi organizarea finanţelor, inclusiv a bugetului
de stat şi a legislaţiei bugetare.
Astfel, ultimul act legislativ cu caracter general în domeniul
financiar, Legea finanţelor21, stabileşte rolul bugetului de stat, după
cum urmează: „Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale
statului şi repartizarea acestora în concordanţă cu obiectivele planului
naţional unic, pentru finanţarea economiei naţionale, acţiunilor social-
culturale, apărării ţării şi altor nevoi ale societăţii”(art.38).

19
I.Gliga, Gh.Gilescu, P. Olcescu, Drept financiar, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1981,p.47
20
Art.1 din Legea nr.3/1949 asupra întocmirii şi încheierii bugetului general al Republicii Populare Române.
21
Legea nr.9/1972, modificată şi completată prin Legea nr.2/1979

19
 Rezultă că au fost menţionate două caracteristici prezentate mai sus
şi, în plus se precizează în mod expres principiul centralismului
excesiv al bugetului de stat , în acord cu supercentralismul statului,
deoarece cuprinde „veniturile centralizate ale statului şi repartizarea
acestora „ (deci tot pe cale centralizată). Această caracteristică este
demonstrată şi de includerea bugetelor locale de stat , înlăturând orice
manifestare de autonomie financiară a organelor de stat locale (judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale). Astfel, Legea finanţelor nr.9/1972,
modificată şi completată prin Legea nr.2/1979, prevede că „bugetul de
stat se compune din bugetul republican şi bugetele locale” (art.183).
4. Veniturile bugetului de stat, erau formate, ţinând seama
de caracteristicile menţionate, din următoarele surse băneşti:
a). Venituri provenite de la unităţile socialiste de stat;
b). Venituri şi alte încasări aferente bugetului asigurărilor sociale
de stat (incluse şi ele în bugetul de stat);
c). Impozite şi taxe plătite de organizaţiile cooperatiste şi unităţile
economice ale celorlalte organizaţii obşteşti;
d). Taxe vamale;
e). Impozite şi taxe de la populaţie;
f). Alte venituri.
5. Cheltuielile bugetului de stat
În legea finanţelor se prevedea expres că, ele „se efectuează în
concordanţă cu obiectivele planului naţional unic”, având deci
principala destinaţie de finanţare a economiei naţionale care, după
cum ştim, însemna de fapt finanţarea proprietăţii de stat, respectiv a
întreprinderilor de stat. Astfel, cheltuielile bugetare se efectuau pentru:
a). Finanţarea economiei naţionale, cuprinzând obiective şi acţiuni
care se finanţează din fondurile de dezvoltare economico- socială şi
anume: investiţii productive, acoperirea necesarului de mijloace
circulante al unor unităţi economice, constituirea rezervelor de stat, etc;
b). Realizarea acţiunilor social culturale;
c). Acordarea de pensii şi realizarea altor acţiuni din bugetul
asigurărilor sociale de stat;
d). Apărarea ţării;

20
 e). Funcţionarea organelor puterii de stat, organelor administraţiei
de stat, organelor judecătoreşti şi celor ale procuraturii;
f). Realizarea altor acţiuni şi sarcini prevăzute prin dispoziţiile
legale.

4.2. Evoluţia dreptului fiscal

1. În 1944, la terminarea celui de Al Doilea Război Mondial,

principalele impozite şi taxe ce se aplicau în România erau
următoarele:
a). Impozite directe, împărţite în şase cedule , astfel:
- impozitul pe veniturile din proprietăţi agricole;
- impozitul pe veniturile din proprietăţi clădite;
- impozitul pe veniturile din capitalurile mobiliare;
- impozitul pe veniturile din comerţ şi industrie;
- impozitul pe salarii;
- impozitul pe veniturile din profesii;
b). impozite indirecte, dintre care menţionăm:
- impozitul pe lux şi cifra de afaceri;
- taxele de consumaţie;
- impozitul excepţional de 12%;
- impozitele şi taxele de timbru;
- impozitul de echivalent;
- taxele vamale de import şi export;
- taxele pe băuturi spirtoase şi altele;
c). monopolurile fiscale de stat.
2. După Al Doilea Război Mondial, au avut loc importante
modificări în sistemul fiscal. Reforma agrară din 1945, reforma şi
stabilizarea monetară din 15 august 1947, abolirea monarhiei şi
proclamarea Republicii Populare Române la 30 decembrie 1947,
adoptarea Constituţiei din 13 aprilie 1948 şi, mai ales, naţionalizarea
principalelor mijloace de producţie la 11 iunie 1948, măsură prin care s-a
constituit un larg sector de stat în economia românească, sunt factori
care au avut consecinţe considerabile şi din punct de vedere fiscal.
Astfel, în perioada 1945-1948 au avut loc şi unele modificări fiscale, dar

21
nu de mare complexitate, cum au fost, spre exemplu, desfiinţarea
impozitului excepţional de la 12%, sau înlocuirea impozitelor
proporţionale cu cele progresive.
3. În aceste condiţii social-economice, de la 01.ianuarie 1949 s-a
efectuat o structurare financiară în cadrul căreia au fost luate o serie de
măsuri fiscale radicale determinate mai ales de naţionalizarea
principalelor mijloace de producţie şi transformarea întreprinderilor
particulare în întreprinderi de stat. Naţionalizarea a dat un alt conţinut şi
o altă natură prelevărilor la bugetul de stat de la aceşti noi contribuabili.
Ca atare, au fost desfiinţate impozitele directe. Astfel, impozitul pe cifra
de afaceri ce-l datorau anterior întreprinderile fost particulare, ca impozit
direct, a fost schimbat într-un impozit indirect, deoarece s-a transformat
într-un mijloc de atragere la buget a venitului net centralizat al
statului. De altfel în anul 1950, cu unele modificări, impozitul pe cifra
de afaceri a devenit impozitul pe circulaţia produselor, care se aplica nu
numai asupra produselor de consum individual, ci şi asupra mijloacelor
de producţie şi se datora atât de întreprinderile de stat, cât şi de cele
particulare ce mai existau.
Din anul 1952 numai întreprinderile de stat datorează noul impozit.
În anul 1954, efectuându-se o reaşezare a impozitului, acesta este aplicat
numai asupra bunurilor de consum individual, nu şi asupra mijloacelor
de producţie, iar denumirea sa a devenit, „impozit pe circulaţia
mărfurilor”.
Cu această denumire, impozitul, dar cu modificări pe parcurs în ce
priveşte sfera de cuprindere, s-a aplicat în toată perioada regimului
„socialist”. Mulţi ani la rând, acest impozit a constituit principala plată a
venitului net centralizat al statului, încasat de la întreprindere de stat.
În acelaşi timp, în anul 1949 au fost introduse impozitul asupra
operaţiilor de executări de lucrări , prestări de servicii şi transporturi
(care ulterior a fost înlocuit cu impozitul asupra operaţiunilor
necomerciale), impozitul pe veniturile cooperativelor şi impozitul pe
spectacole.
Unităţile cooperaţiei agricole au fost obligate la suportarea
impozitului agricol , devenit în anul 1952 (Decretul nr.125/1952)
impozitul pe veniturile agricole şi ale întovărăşirilor, iar din anul 1955

22
(Decretul nr.212/1955) a fost înlocuit cu impozitul pe teren, cu cote fixe
stabilite pe hectar, cu scopul de a încuraja sporirea producţiei agricole şi
creşterea animalelor.
Legislaţia fiscală de la 01-ianuarie 1949 a desfiinţat şi impozitele
directe datorate de populaţie. S-a introdus însă impozitul pe
veniturile populaţiei şi impozitul agricol. Ambele impozite au suferit
numeroase modificări pe parcurs, în ce priveşte obiectul şi subiectele
impunerii în raport cu politica fiscală. În domeniul taxelor, menţionăm
Legea timbrului (Legea nr.6/1949 şi Decretul nr.2/1949) care
reglementa taxele de timbru, impozitul proporţional de timbru şi
impozitul progresiv de timbru.
De la o1. iulie 1955, această lege a fost înlocuită (Decretul
nr.199/1955 şi H.C.M nr.911/1955), desfiinţându-se impozitul de timbru,
iar taxele de timbru li se atribuie natura reală de taxe, plată a unui
serviciu prestat.
La data de o1.ianuarie 1949, au fost introduse şi unele impozite şi
taxe locale (Legea nr.11/1949). De la 01.ianuarie 1952, aceste impozite
şi taxe dobândesc o nouă reglementare (Decretul nr.18/1952), care se va
aplica până la 01.ianuarie 1982, când se va adopta Legea nr.25/1981şi
Decretul nr.425/1981.

4.3. Organele administraţiei de stat financiar-bancare

1. După luarea puterii de către comunişti prin măsurile economice

adoptate, s-a instituit monopolul absolut al proprietăţii de stat (peste
2/3 din avuţia naţională şi fondurile fixe din economie), s-a redus
exagerat ponderea proprietăţii cooperatiste, s-a îngrădit tot mai accentuat
mica producţie ţărănească, s-a limitat extrem proprietatea şi producţia
meşteşugărească, s-a ajuns la concentrarea excesivă a producţiei
industriale. Ca atare, statul a devenit administrator general al unui imens
patrimoniu.
În aceste condiţii, în sfera domeniului public au fost incluse în
mod arbitrar şi bunurile aparţinând în mod tradiţional domeniului
privat al statului, cum sunt cele aflate în administrarea directă a

23
întreprinderilor de stat, centralelor industriale, trusturilor şi altor unităţi
economice de stat.
În consecinţă, şi activitatea financiară pe care era interesat să o
reglementeze în detaliu, statul şi-a extins sfera, cuprinzând nu numai pe
cea implicată de finanţele publice, ci şi pe cea a unităţilor economice de
stat care, potrivit practicii financiare internaţionale este considerată ca
aparţinând domeniului financiar privat.
2. Ţinând seama de această situaţie, activitatea executivă financiară
de stat era exercitată, atât pe plan central cât şi pe plan local, de
organele administrative financiar-bancare de stat, cum erau:
a). Pe plan central: Ministerul Finanţelor, Banca Naţională, băncile
specializate( Banca de Investiţii, Banca Agricolă şi Banca Română de
Comerţ Exterior), Casa de Economii şi Consemnaţiuni, Administraţia
Asigurărilor de Stat, precum şi direcţiile financiare şi de preţuri din
ministere şi celelalte organe centrale de stat.
b). Pe plan local .
- organele financiare ale unităţilor administrativ teritoriale;
- organele şi unităţile subordonate ale organelor centrale
administrative, financiar-bancare de stat menţionate mai sus;
- compartimentele financiar-contabile din cadrul:
o instituţiilor de stat;
o unităţilor economice de stat.

În ultimele două decenii ale regimului comunist a funcţionat şi

Consiliul Financiar-Bancar şi comisiile financiar-bancare teritoriale,
compuse din reprezentanţii organelor administrative financiar-bancare
enumerate mai sus.
3. Ministerul Finanţelor era organul administrativ central de
specialitate care răspundea de înfăptuirea „politicii financiare a partidului
şi statului în domeniul finanţelor” şi acţiona pentru asigurarea
echilibrului financiar, monetar şi valutar al ţării22.
4. Banca Naţională, împreuna cu băncile specializate, ca organe
de stat, răspundeau de înfăptuirea şi asigurarea aplicării, în

22
Art.228 din Legea finanţelor nr.9/1972, modificată şi completată prin Legea nr.2/1979

24
activitatea lor, a „politicii partidului şi statului în domeniul monetar şi al
creditului, potrivit prevederilor Legii finanţelor şi ale legilor şi statutelor
lor de organizare şi funcţionare”23. Banca Naţională era şi principalul
organ de casierie al executării bugetului de stat.
5. Casa de Economii şi Consemnaţiuni , constituia instituţia
specializată în atragerea şi păstrarea economiilor băneşti ale populaţiei,
având şi unele atribuţii bancare şi financiare24.
6. Administraţia Asigurărilor de Stat îndeplinea atribuţii de
asigurare prin efectul legii, a valorii contractuale a bunurilor, a
persoanelor şi de răspundere civilă.
Celelalte organe administrative financiare şi bancare, centrale sau
locale menţionate mai sus, aveau atribuţii specifice organelor sau
unităţilor în cadrul cărora funcţionau.

23
Idem, art.232
24
Decretul nr.371/1958 privind organizarea şi funcţionarea Case de Economii şi Consemnaţiuni, precum şi Statutul
CEC.

25
 CAPITOLUL II.
NOŢIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR

Secţiunea I.
Rolul economic al statului

1. Aspecte generale

În comuna primitivă neexistând statul, diferitele funcţii publice -

organizarea muncii, supravegherea respectării obiceiurilor, a riturilor
religioase, etc.- erau îndeplinite de oameni aleşi de întreaga colectivitate.
Cu timpul apare proprietatea privată, creşte inegalitatea de avere iar
societatea s-a scindat în clase. Astfel, a apărut necesitatea unei instituţii
care să protejeze proprietatea privată, să apare privilegiile celor avuţi
împotriva celor neavuţi25.
În primele stadii de dezvoltare a orânduirii sclavagiste, când
predomina economia naturală, închisă, unele funcţii publice ( de
conducere, de justiţie) erau onorifice, iar îndeplinirea unor activităţi
(construirea de drumuri, întreţinerea armatei, etc) erau asigurate pe calea
prestaţiilor în muncă, a dărilor în natură la care erau obligaţi supuşii
statului sau pe seama tributurilor şi a bunurilor jefuite şi a trofeelor de
război de la popoarele învinse. Abia mai târziu când a început să se
dezvolte economia de schimb, statul sclavagist foloseşte şi resursele
băneşti pentru acoperirea cheltuielilor publice. Din acest moment se
poate vorbi de apariţia primelor elemente de finanţe (impozite,
împrumuturi).
În statul feudal, deşi relaţiile marfă-bani au cunoscut o puternică
dezvoltare, totuşi cheltuielile erau acoperite într-o proporţie relativ
redusă pe seama veniturilor. Statul continua să folosească pe scară largă
prestaţiile în muncă şi dările în natură.

25
E. Cernea, E. Molcuţ, Istoria statului şi dreptului românesc, ediţia a II a, Ed. „Şansa” S.R.L. Bucureşti, 1998 şi
S.Amariţei, Finanţe generale, Ed. Junimea Iaşi,002,p.9-10

26
 În orânduirea capitalistă, producţia de mărfuri şi relaţiile băneşti
devin predominante iar întreţinerea aparatului de stat şi acoperirea
celorlalte cheltuieli publice se bazează aproape exclusiv pe folosirea
resurselor băneşti.
În această orânduire, se conturează două funcţii fundamentale care
caracterizează activitatea statului şi anume:
- Funcţia internă (principală) de menţinere a ordinii interne şi de
asigurare a funcţionării instituţiilor specifice noii orânduirii;
- Funcţia externă de apărare a ţării, a independenţei, a
suveranităţii, de extindere a teritoriilor prin acţiuni militare.
În orânduirea socialistă, statul continuă să mobilizeze la dispoziţia
sa, o importantă parte din venitul naţional şi să o utilizeze în scopul
îndeplinirii funcţiilor şi sarcinilor sale.
Deci, separarea statului de societate în sfera relaţiilor economice îşi
găseşte expresia în aceea că statul îşi are veniturile, cheltuielile şi
datoriile sale proprii, îşi procură resursele necesare îndeplinirii funcţiilor
şi sarcinilor sale cu ajutorul constrângerii, pe care o exercită asupra
membrilor societăţii.
În concluzie, apariţia şi evoluţia finanţelor publice este inseparabil
legată de existenţa unei organizări de tip statal, de folosirea bunurilor şi a
formelor valorice de realizare şi de repartiţie a produsului social.

1.1. Concepţii conturate în literatura de specialitate privind

finanţele publice

Sub aspect istorie, noţiunea de finanţe publice a evoluat suportând,

de-a lungul timpului, schimbări profunde şi multiple. Problema legată de
geneza finanţelor, natura, funcţiile şi rolul acestora, pe diferitele trepte
ale dezvoltării omeneşti, a format obiect de cercetare al mai multor
discipline.
În cercetarea ştiinţifică juridică a noţiunii de finanţe publice s-au
conturat două concepţii: noţiunea clasică şi noţiunea modernă de finanţe
publice.

27
1.1.1.Noţiunea clasică de finanţe publice

Această concepţie este legată de liberalismul politic, fiind specifică

perioadei de dezvoltare economico- socială de la sfârşitul secolului al
XIX lea şi începutul secolului XX.
Conform acestei concepţii, statul liberal era preocupat mai puţin de
activităţile private, limitându-şi intervenţia la funcţiile sale tradiţionale şi
anume: apărare naţională, diplomaţie, ordine publică şi justiţie.
Activitatea economică este considerată a fi apanajul întreprinderilor
private, orice participare a statului la activitatea economică fiind
contraindicată.
Veniturile, constând din impozite, taxe şi alte modalităţi de
procurare a resurselor financiare ale statului, trebuiau limitate la
necesarul asigurării funcţionării instituţiilor publice.
Ca atare, în concepţia clasică se considera că statul are un rol
neintervenţionist.

1.1.2.Finanţele publice moderne

În perioada de după primul război mondial, locul statului

neintervenţionist a fost luat de statul intervenţionist. Se remarcă rolul
activ al statului în influenţarea proceselor economice. Astfel, finanţele
publice devin un mijloc de intervenţie în activitatea social-economică, de
exercitare a unei influenţe pozitive pentru organizarea întregii activităţi.
Maurice Duverger , referindu-se la statul modern din secolul
nostru, scrie că acesta nu se mărgineşte la sarcinile militare şi poliţieneşti
tradiţionale. El intervine în viaţa socială pentru a stimula producţia în
perioada de criză, pentru a împiedica creşterea preţurilor şi a menţine
puterea de cumpărare a monedei, în perioada inflaţiei pentru a asigura,
în tot timpul, o cât mai bună utilizare a bogăţiilor ţării şi repartizarea
venitului naţional. Pentru acest stat modern, finanţele publice nu sunt
numai un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administraţie, ci şi –
aceasta în primul rând- un mijloc de a interveni în viaţa socială, de a

28
exercita o presiune asupra cetăţenilor, pentru a organiza ansamblul
naţiunii26.
Pierre Lalumiere subliniază creşterea rolului intervenţionist al
statului în economie după criza mondială din 1929-1933. Pentru
îndeplinirea acestui rol au fost folosite pe o scară din ce în ce mai largă
cheltuielile publice, impozitele şi alte instrumente financiare27.
Finanţele publice sunt definite ca ştiinţa care studiază activitatea
statului, în calitatea sa de utilizator al unor tehnici speciale, aşa numite
financiare: cheltuieli, taxe, impozite, împrumuturi, procedee monetare,
buget etc.
În abordarea modernă a finanţelor publice, la unii autori
contemporani, prevalează conceptul economic, în timp ce la alţii
accentul cade pe conceptul sociologic.
Astfel, Adolph Wagner, consideră economia financiară a statului ca
fiind economia prin care statul dobândeşte şi utilizează bunurile
materiale, banii necesari funcţionării sale- forma cea mai înaltă a
comunităţii economice obligatorii28 .

Secţiunea a II a.
Obiectul şi funcţiile finanţelor publice. Relaţiile financiare.

2.1. Noţiunea de finanţe

Apariţia finanţelor este rezultatul unui proces complex şi

îndelungat determinat de evoluţia vieţii sociale prin apariţia şi
dezvoltarea comunităţii umane, apariţia proprietăţii, dezvoltarea forţelor
de producţie, a relaţiilor marfă-bani, dar şi ca urmare a necesităţii statului
pentru realizarea sarcinilor şi funcţiilor sale.
Etimologic, cuvântul „finanţe” provine din limba latină unde au
fost utilizate mai multe expresii „finanţio”, „financias”, „finis”,
formându-se mai târziu expresia „financia pecuniaria” care însemna a
încheia o tranzacţie prin plata unei sume de bani.

26
M.Duverger, Instituţions financieres, Coll Themis, Paris, 1954, p.2
27
P.Lalumiere, Les finances publiques, Lib. Armand Colin, Paris, 1970,p.17
28
Gheorghe Filip, Finanţe generale, suport de curs, Iaşi,2002,p.1

29
 Noţiunea de finanţe s-a răspândit în Franţa în secolul al XV lea prin
cuvintele „finance”, prin care era desemnată o sumă de bani sau un venit
aparţinând organelor de stat respectiv, „ finances”, folosite pentru a-i
denumi pe arendaşii de impozite sau persoanele însărcinate cu strângerea
veniturilor pentru rege29 .
Cu timpul, cuvântul „finanţe” a căpătat un sens foarte larg,
incluzând bugetul statului, creditul, operaţiunile bancare şi de bursă etc,
adică resursele, relaţiile şi operaţiile băneşti.

2.1.1. Definiţia finanţelor publice

Finanţele publice au fost definite de autori diferiţi, după caz:

- ca fiind instrumentul prin intermediul căruia statul nostru
participă la repartiţia venitului naţional, asigură fondurile băneşti
necesare dezvoltării economiei naţionale, realizării acţiunilor
social- culturale, funcţionării organelor de stat şi apărării
suveranităţii, independenţei şi integrităţii teritoriale a ţării;
- ca fiind raporturile social-economice de formare şi repartizare în
formă bănească, care apar în legătură cu constituirea şi utilizarea
resurselor necesare funcţionării şi dezvoltării generale a
societăţii;
- ca ansamblul sau cvasitotalitatea proceselor şi relaţiilor
economice în formă bănească ce se produc în toate sferele
reproducţiei( consum, producţie, repartiţie, circulaţie).
În concluzie, putem defini finanţele publice în sens larg, ca fiind
acele relaţii care au ca obiect regulile fundamentale, organele şi
procedurile care permit colectivităţilor publice îndeplinirea tuturor
atribuţiilor lor cu ajutorul mijloacelor financiare condiţia esenţială fiind
ca aceste reguli şi procedee să se aplice într-un regim de drept public; iar
în sens restrâns reprezintă încasările şi plăţile băneşti de interes public
necesare în relaţiile cu statul şi alte instituţii publice.

29
A.Wagner, Ştiinţa finanţelor, Leipzig, 1983,p.15.

30
 2.2. Obiectul finanţelor publice

În doctrina de specialitate s-au emis mai multe opinii privind

obiectul finanţelor publice. Astfel, într-o opinie de circulaţie
europeană, se consideră că finanţele publice au ca obiect, regulile
fundamentale, organele şi procedurile care permit colectivităţilor publice
îndeplinirea tuturor atribuţiilor cu ajutorul mijloacelor financiare. Aceste
reguli şi procedee trebuie să se aplice „într-un regim de drept public”,
pentru a scoate în evidenţă faptul că „motivele, mijloacele şi efectele
finanţelor publice sunt cu totul diferite de cele ale finanţelor private”30.
Finanţele publice sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor
generale ale societăţii, în timp ce finanţele private sunt şi în slujba
realizării de profit de către întreprinzătorii particulari31.
În lucrările de specialitate din S.U.A. s-a susţinut că finanţele
publice au ca obiect „faptele, principiile, tehnicile şi efectele procurării şi
cheltuirii fondurilor băneşti de către organele guvernamentale ale
administrării datoriei publice”32.
Într-o formulă mai concentrată se susţine că finanţele publice au
ca obiect „veniturile şi cheltuielile bugetelor aparţinând colectivităţilor
publice” şi care se exprimă sub forme „economice, politice şi juridice”33.
Veniturile publice şi suma lor, cheltuielile publice şi destinaţia lor,
precum şi corelaţiile dintre acestea reprezintă esenţa finanţelor publice
iar pentru a-şi realiza rolul şi funcţiile sale, statul trebuie să mobilizeze
resurse şi să facă cheltuieli băneşti.
În acest scop, statul procedează la repartiţia sarcinilor publice,
între persoanele fizice şi juridice, cât mai echitabil posibil. Mijlocul
financiar şi juridic prin care se realizează această repartiţie îl reprezintă
obligaţia fiscală, adică impozitele, taxele şi celelalte sarcini fiscale
specifice fiecărei ţări şi fiecărei etape istorice34.

30
Luis Trotabas, Finances publiques, Paris, 1964, Libraire Dallez, p.3
31
I.Văcărel, Finanţe. Geneză. Concept. Ştiinţă, în finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2002, p.
19.
32
Wiliam Shultz, Lowel Flaris, American Public Finances, New York, 1964, p.1
33
Raymond Muzellac, Finances publiques, ediţia a 6 a, Editura Sirey Paris, 1989, p.4
34
T. Moşteanu,( coordonator), Finanţe. Buget, Ed. Economică, Bucureşti, 2001, p. 15 şi urm.

31
 În acelaşi timp, în acţiunea de cheltuire, statul este preocupat de
stabilirea destinaţiei surselor financiare publice, în raport cu sarcinile
şi funcţiile pe care le are de îndeplinit.
În selectarea nevoilor publice ce urmează a fi finanţate, statul
stabileşte anumite priorităţi, în raport de urgenţa şi necesitatea
cheltuielilor publice avute în vedere.
Astfel, într-o perioadă de evoluţie paşnică, primează cheltuielile
necesare dezvoltării serviciilor publice (învăţământ, sănătate, cultură
etc), în schimb, în timp de război, spre exemplu au prioritate cheltuielile
militare de toate categoriile.
Veniturile publice şi cheltuielile publice apar drept componente
esenţiale ale structurii finanţelor publice în opiniile doctrinare
menţionate şi ele au o îndelungată tradiţie istorică, inclusiv în statele
moderne.
După Revoluţia din Decembrie 1989, s-a pus şi în ţara noastră
problema definirii obiectului finanţelor publice, odată cu activitatea de
legiferare în materie. În această acţiune structura finanţelor publice din
statele cu economie de piaţă occidentală şi cu regim politic democrat a
fost o sursă de inspiraţie. Astfel, constatăm, că Legea nr.10/1991
privind finanţele publice35 ,adoptată la scurt timp după revoluţie, are în
structura acestor finanţe veniturile şi cheltuielile publice, ca elemente de
bază ale bugetelor publice şi ale finanţelor instituţiilor publice. Creditul
public reprezintă, de asemenea, o componentă a structurii finanţelor
publice36 . Prin această lege s-a urmărit a se reinstitui în România o
structură a finanţelor publice asemănătoare celor din statele
occidentale europene cu economie naţional liberal-capitalistă şi cu regim
politic parlamentar.
Atât Legea nr.10/1991, cât şi Legea nr.72/1996, privind finanţele
publice37, care o înlocuieşte, stabileşte drept obiect general al structurii
finanţelor publice, „formarea, administrarea, întrebuinţarea şi controlul
resurselor financiare publice”38.
35
M.O. nr.23 din 30 ianuarie 1991
36
Cu privire la conceptul şi structura finanţelor publice, a se vedea I.Gliga, Dreptul finanţelor publice, Ed. All,
Bucureşti, 1994, p. 11-18; D.D.Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2000, p. 5-7
37
M.O. nr.152 din 17 iulie 1996
38
M.O. nr.152 din 17 iulie 1996

32
 Noua Lege a finanţelor publice, nr.500/200239, stabileşte un obiect
general mai larg, care cuprinde „ principiile, cadrul general şi procedurile
privind formarea, administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor
publice, precum şi responsabilităţile publice implicate în procesul
bugetar”.
În mod concret, obiectul finanţelor publice îl formează, în
prezent: categoriile de bugete publice (bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale,
bugetul trezoreriei statului, bugetele tuturor instituţiilor publice);
veniturile publice ( impozite, taxe, contribuţii şi alte venituri) şi
cheltuielile publice necesare pentru finanţarea nevoilor publice;
împrumuturile interne şi externe (de stat şi cele garantate de stat), care
formează datoria publică şi care completează resursele financiare publice
proprii ale ţării noastre; finanţele publice locale40; finanţele instituţiilor
publice; controlul financiar, exercitat în legătură cu formarea,
administrarea, angajarea şi utilizarea fondurilor băneşti publice.

2.3. Relaţiile financiare

În acţiunile de mobilizare, de formare a veniturilor publice şi de

efectuare a cheltuielilor publice, între stat şi persoanele fizice, între
persoanele juridice, pe de o parte şi între acestea şi stat, pe de altă parte,
se nasc anumite relaţii de natură economică, adică relaţiile financiare ,
respectiv anumite drepturi şi obligaţii corelative.
Caracterul public al acestor relaţii financiare, adică de relaţii
băneşti între indivizi (persoane) şi stat, caracterizează finanţele publice.
Într-adevăr, din perioada descompunerii comunităţii gentilice şi
începutul orânduirii sclavagiste, când au apărut finanţele, într-o formă
incipientă, acestea (finanţele) au acţionat ca relaţii sociale, de natură
economică, care se manifestau în procesul de repartiţie a venitului
naţional, în corelaţie directă cu realizarea rolului şi funcţiilor statului.
În evoluţia istorică, observăm o lărgire a sferei de cuprindere a
finanţelor. Necesităţile reduse de întreţinere a aparatului de stat, precum
39
M.O. nr.597 din 13 august 2002
40
Ordonanţa de Urgenţă privind finanţele publice locale publicată în M.O. nr.431 din 19 iunie 2003

33
şi slaba dezvoltare a relaţiilor marfă-bani şi a relaţiilor băneşti, au
determinat o sferă mai restrânsă a finanţelor în orânduirea sclavagistă.
De asemenea, în orânduirea feudală, sfera finanţelor a rămas
limitată, datorită aceloraşi condiţii ce au acţionat în sclavagism. În
schimb, în orânduirea capitalistă, sfera finanţelor cunoaşte o
impresionantă extindere ca urmare a generalizării relaţiilor marfă-bani şi
a creşterii importante a nevoilor financiare ale statului, odată cu sporirea
cheltuielilor acestuia pentru organizarea unor acţiuni de interes general
mai ample, legate de satisfacerea anumitor nevoi sociale – învăţământ,
asistenţă socială, ocrotirea sănătăţii, comunicaţii, construirea de edificii
publice, apărare etc.
Se poate conchide că, odată cu evoluţia societăţii şi trecerea de la o
orânduirea social economică la alta, s-au extins şi diversificat şi relaţiile
financiare. Ca atare, pe lângă impozite, care continua să fie principala
sursă de venit a statului, se instituie alte obligaţii fiscale, cum sunt: taxe
pe succesiuni, taxe vamale, încasări din monopoluri de stat (fiscale) etc.
Concomitent, cresc şi cheltuielile statului în principal ca urmare a
sporirii importante a sarcinilor şi rolului ce şi le-a asumat pentru
satisfacerea nevoilor de ordin general ale societăţii.
În toate cazurile, relaţiile financiare îmbracă o formă valorică,
bănească.
Relaţiile financiare ce iau naştere în procesul complex de
repartizare a produsului social şi venitului naţional în scopul satisfacerii
nevoilor generale ale societăţii, deşi sunt multiple, au o serie de
caracteristici comune, dar şi unele trăsături specifice proprii .
Aceste trăsături specifice, apar deoarece:
a). O parte, din relaţiile financiare asigură repartizarea şi formarea
fondurilor bugetului public şi deci au un caracter nerambursabil (nu se
restituie);
b). O altă parte in relaţiile financiare au la bază principiul
rambursabilităţii;
c). O altă parte a relaţiilor financiare îmbină trăsăturile specifice
ale celor două de mai sus , adică rambursabilitatea are caracter
aleatoriu, fiind condiţionată de producerea unui eveniment.

34
 Dacă se produce evenimentul, suma ce se va rambursa poate
să fie chiar mai mare decât prestaţia bănească. Dacă evenimentul nu se
produce, prestaţia bănească devine nerambursabilă (suma plătită deci nu
se restituie).
Ca urmare a acestor particularităţi, în sens larg, relaţiile
financiare cuprind atât relaţiile referitoare la formarea şi repartizarea
fondurilor bugetului public, care au caracter nerambursabil, cât şi cele
care au la bază principiul (obligaţia) rambursabilităţii, precum şi cele la
care rambursabilitatea are caracter aleatoriu, adică toate cele trei
categorii menţionate.
În schimb, în înţeles restrâns, se consideră relaţii financiare
numai cele care cuprind relaţiile referitoare la formarea şi repartizarea
fondurilor bugetelor publice, adică cele din prima categorie de mai sus,
care au un caracter nerambursabil. În această accepţie ne vom referi la
finanţele publice.
În raport de sensul restrâns al relaţiilor financiare, relaţiile
care au la bază obligaţia de rambursare, reprezintă relaţii de credit, care
apar în legătură cu satisfacerea unor necesităţi temporare de fonduri
băneşti.
A treia categorie de relaţii financiare privită ca o componentă
a sensului larg al noţiunii de relaţii financiare o constituie relaţiile de
asigurare , caz în care rambursabilitatea prestaţiei are caracter aleatoriu.
Vom face o distincţie netă între cele trei categorii de relaţii
financiare , utilizând noţiunea de „finanţe publice” pentru a desemna
relaţiile financiare care implică plăţi cu caracter nerambursabil, adică
acele relaţii ce se includeau în sensul restrâns al noţiunii de relaţii
financiare. În acelaşi timp, relaţiile de credit şi cele de asigurare
trebuie tratate drept categorii distincte şi autonome de relaţii băneşti, cu
particularităţile lor relative în cele de mai sus.

2.4. Funcţiile finanţelor publice

Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societăţii este necesară

constituirea unor importante fonduri băneşti la dispoziţia autorităţilor
publice. Aceste fonduri se formează pe seama unei părţi din produsul

35
intern brut şi sunt utilizate pentru finanţarea nevoilor sociale atât de
interes naţional, cât şi local.
Mijloacele prin care finanţele publice îşi îndeplinesc acest rol, sunt
funcţiile acestora, respectiv funcţia de repartiţie şi funcţia de control.

2.4.1. Funcţia de repartiţie

Funcţia de repartiţie se realizează în procesul de formare şi

repartizare a mijloacelor băneşti, mai exact odată cu repartiţia produsului
social (produsul intern brut) şi cu cea a venitului naţional şi presupune
două momente:
a). Constituirea fondurilor din impozite, taxe, împrumuturi la
care participă regiile autonome, societăţile comerciale care au capital de
stat, mixt sau privat, instituţiile publice, persoanele fizice şi juridice
rezidente sau străine, populaţia. Resursele care alimentează fondurile
publice în majoritatea lor covârşitoare îşi au izvorul în produsul intern
brut creat în anul considerat şi într-o mai mică măsură în avuţia naţională
sau în transferuri primite din străinătate. Aceste resurse provin din toate
ramurile economiei naţionale, însă în proporţii diferite, în funcţie de
gradul de dezvoltare a acestora.
b). Distribuirea fondurilor financiare pe beneficiari: persoane
fizice sau juridice, respectiv pentru învăţământ, sănătate, cultură,
asigurări sociale şi protecţie socială, gospodărie comunală şi locuinţe,
apărare naţională, ordine publică, administraţie publică, acţiuni
economice etc.
Distribuirea este dată în competenţa autorităţilor publice şi se face
în raport cu resursele financiare disponibile şi cererea de resurse
financiare.
Cheltuielile publice sunt destinate fie dezvoltării, fie
consumului, pentru instituţiile publice sau agenţii economici ori
persoanele fizice beneficiare.

36
 2.4.2. Funcţia de control

Funcţia de control are ca scop asigurarea respectării legii şi

creşterea eficienţei economice printr-o mai bună administrare a banului
public, astfel încât prin control se contribuie la realizarea echilibrului
monetar, valutar şi financiar în economie.
În consecinţă, controlul se efectuează nu numai asupra activităţilor
specifice funcţiei de repartiţie, ci el se execută şi asupra producţiei
realizate în sectorul de stat, a schimbului şi consumului ce au loc în acest
sector.
În ţara noastră, controlul financiar se exercită de puterea legislativă,
cea executivă şi cea judecătorească, direct sau prin organe de
specialitate, cum sunt: Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor Publice,
bănci şi alte instituţii financiare; organe specializate ale ministerelor,
unităţilor administrative teritoriale şi unităţile economice.
Se poate conchide că „finanţele publice constituie un sistem de
relaţii economice, prin intermediul cărora se asigură formarea şi
repartizarea fondurilor publice de resurse financiare în scopul dezvoltării
economice şi sociale a ţării, precum şi satisfacerii celorlalte nevoi
obşteşti”41 .
Într-o nouă opinie, faţă de doctrină, la care nu ne raliem, se
remarcă existenţa a celei de-a treia funcţie a finanţelor publice,
respectiv funcţia de reglare (stabilizare). În viziunea acestora, această
funcţie are ca scop contracararea unor fenomene cu caracter
destabilizator(recesiunea, criză, şomajul) care perturbă procesele
economice şi sociale, respectiv stimularea evoluţiei pozitive a acestor
procese.

41
I.Văcărel, Conţinutul economic şi funcţiile finanţelor publice, în op., p.75

37
 Secţiunea a III a.
Noţiunea şi obiectul dreptului financiar

3.1. Reglementarea juridică privind finanţele publice

Finanţele publice sau relaţiile financiare sunt raporturi social-

economice de formare şi repartizare, în formă bănească, care apar în
legătură cu constituirea şi utilizarea resurselor necesare funcţionării şi
dezvoltării generale a societăţii. Fondurile publice se constituie, se
repartizează, se administrează şi se controlează în temeiul unor norme
juridice.
Într-adevăr, „ la fel ca alte activităţi de interes social-economic,
procedeele şi mijloacele prin care statul şi alte colectivităţi publice, îşi
procură fondurile băneşti necesare, se realizează, în mod practic, numai
în urma şi pe baza reglementării acestor procedee sau mijloace prin
norme juridice referitoare la impozite şi la modul de percepere a lor, la
cheltuielile publice şi la modul de efectuare a lor”42.
Normele juridice care au ca obiect de reglementare finanţele
publice constituie norme juridice financiare. Totalitatea acestor norme
juridice financiare alcătuiesc reglementarea juridică privind finanţele
publice sau legislaţia finanţelor publice .

3.2. Categoriile de norme juridice care au ca obiect finanţele

publice

Organizarea şi funcţionarea în bune condiţiuni a serviciilor publice

necesită resurse băneşti importante43.
a). În acest scop, o primă categorie de norme juridice având ca
obiect de reglementare finanţele publice o reprezintă cele privind
procesul de formare, de constituire a resurselor băneşti necesare
satisfacerii nevoilor publice, adică fondurilor băneşti publice.

42
I.Gliga, Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 8-9
43
I.Condor, Drept Fiscal şi Financiar, Ed.Tribuna Economică, Bucureşti, 1996, p. 61-62

38
 Normele juridice din această categorie asigură concentrarea în
bugetele publice a resurselor băneşti necesare constituirii şi alimentării
veniturilor publice, adică a fondurilor băneşti aflate la dispoziţia
organelor centrale şi locale ale administraţiei publice şi a celor din
domeniul asigurărilor sociale de stat. În această categorie de norme
juridice se cuprind reglementările privind stabilirea şi perceperea
impozitelor, taxelor şi a celorlalte venituri publice.
b). A doua categorie de norme juridice financiare sunt cele care
stabilesc destinaţiile pentru care pot fi utilizate veniturile publice, adică,
mai exact, natura cheltuielilor publice şi procedura de efectuare a
acestora.
c). A treia categorie de norme juridice care au ca obiect finanţele
publice se referă la emisiunea şi circulaţia bănească.
d). O altă categorie de norme juridice financiare sunt cele privind
creditul public.
e). În fine, o altă categorie de norme juridice financiare au ca
obiect controlul financiar.
Unii autori mai grupează normele juridice, tot după domeniul de
reglementare astfel:
a). Norme de drept bugetar care reglementează elaborarea şi
aprobarea bugetelor ce compun sistemul unitar de bugete şi execuţia
acestora;
b). Norme de drept fiscal, care reglementează impozitele, taxele şi
celelalte venituri publice, precum şi procedura de realizare a acestora;
c). Norme care reglementează împrumutul public;
d). Norme care reglementează controlul financiar.

3.3. Definiţia dreptului financiar

Dreptul reprezintă un ansamblu de norme juridice constituite într-

un sistem unitar într-o societate dată.
Dreptul financiar a fost şi este denumit de diferiţi autori „Drept
financiar şi fiscal”, sau „Drept financiar” ori „Dreptul finanţelor
publice”.

39
 Dreptul financiar este definit de aceşti autori în mod diferit ca
fiind:
- format din totalitatea actelor normative, care reglementează
relaţiile de constituire, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti
ale statului şi ale instituţiilor publice, destinate satisfacerii
sarcinilor social-economice ale societăţii44;
- acea ramură a sistemului de drept care cuprinde totalitatea
normelor juridice, instituite de statul nostru, ce reglementează
relaţiile sociale ce iau naştere în procesul constituirii, repartizării
şi utilizării fondului de dezvoltare (acumulare) şi a fondului de
consum social în vederea satisfacerii intereselor generale ale
societăţii45;
- ansamblul normelor juridice instituite conform conceptului
modern al finanţelor publice contemporane, care reglementează
în regim de drept public, constituirea şi întrebuinţarea fondurilor
băneşti ale statului şi ale celorlalte colectivităţi publice, precum
şi controlul financiar de interes public46.
În concluzie, vom defini dreptul financiar acea ramură a
sistemului de drept public care cuprinde, ansamblul normelor
juridice instituite de stat şi care reglementează relaţiile sociale
ce iau naştere în procesul constituirii, repartizării şi utilizării
fondurilor băneşti ale statului şi ale statului şi ale celorlalte
instituţii publice, precum şi controlul financiar al statului.

Secţiunea a IV a
Izvoarele dreptului financiar

4.1. Caracterizare generală

Noţiunea de izvor de drept financiar poate fi înţeleasă în primul

rând în sens material atunci când ne referim la condiţiile vieţii materiale
ale societăţii care determină modul de manifestare a voinţei de stat şi în

44
D.D.Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureşti, 2000, p.81
45
P.Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed. Cantes, Iaşi, 2000, p.11
46
I.Glica, Dreptul finanţelor publice, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2000, p.17

40
al doilea rând în sens formal sau juridic când prin izvor de drept
înţelegem forma specifică de exprimare a normei juridice pe care o
îmbracă voinţa de stat în procesul de instituire a acesteia47.
Pentru ca voinţa de stat să devină obligatorie trebuie respectată o
anumită procedură mai complexă sau mai simplă de instituire a normelor
juridice, procedură în cadrul căreia organele de stat competente vor
elabora şi adopta normele juridice a căror forţă juridică şi formă de
exprimare vor fi determinate tocmai de locul pe care-l ocupă în ierarhia
organului de stat, organul de la care emană48.
În ceea ce priveşte izvoarele dreptului financiar, acestea pot fi:
izvoare comune ale dreptului financiar cu alte ramuri de drept şi izvoare
specifice dreptului financiar.

4.2. Constituţia

Principalul izvor al dreptului financiar în constituie legea

fundamentală a ţării. Prevederile constituţionale servesc pentru stabilirea
competenţelor organelor puterii legislative şi celor ale puterii executive,
centrale şi locale, în elaborarea, adoptarea, executarea şi încheierea
bugetelor publice. De asemenea, prin norme constituţionale sunt stabilite
competenţele statului cu privire la gestionarea banului public, sarcini
referitoare la controlul execuţiei bugetare, politică valutară, politica
fiscală etc.
De asemenea, legile ordinare ale parlamentului, decretele
prezidenţiale, hotărârile guvernului reprezintă alte izvoare ale dreptului
financiar, ca şi ale altor ramuri de drept.

47
I.Ceterchi, Teoria generală a statului şi dreptului, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1967, p. 345-347
48
P. Olcescu, T.Toma, Tratat de drept financiar şi fiscal, Ed. Cantes, Iaşi, 2000, p.35

41
 4.3. Legile

Celelalte legi, altele decât Constituţia, adică legile ordinare, cuprind

cele mai importante norme juridice financiare. Între acestea, un loc
important îl ocupă Legea privind finanţele publice, legile bugetare anuale
şi legile fiscale.
Legea privind finanţele publice 49 şi Ordonanţa de Urgenţă
privind finanţele publice locale50 reflectă, pe plan juridic, strategia şi
politica României în domeniul finanţelor publice în legătură cu
descentralizarea, autonomia unităţilor administrativ - teritoriale şi a
unităţilor economice de stat, tranziţia spre o economie de piaţă şi
privatizarea.
Legea finanţelor publice cuprinde principiile şi normele de bază ale
activităţii financiare a statului, constituind cadrul legislativ general al
finanţelor publice.
Referitor la reglementarea relaţiilor financiare ale statului, în urma
unei intense activităţi legislative, Parlamentul a adoptat o serie de legi
privind: activitatea bancară (Legea nr.58/1998- Legea bancară); Statutul
Băncii Naţionale a României (Legea nr.101/1998); impozitul pe profit;
organizarea şi funcţionarea controlului financiar şi a Gărzii Financiare
etc.
Alte acte normative emise de guvern sau de organisme de
specialitate în domeniul financiar şi bancar cuprind importante
reglementări ale relaţiilor financiare privind:
- taxele de timbru pentru acţiunile şi cererile introduse la
instanţele judecătoreşti, precum şi asupra actelor de notariat şi a
serviciilor prestate de acestea;
- aplicarea tarifului vamal de import;
- stabilirea taxelor consulare;
- stabilirea nivelului unor taxe în sume fixe datorate statului, în
lei, de persoanele fizice şi juridice, introducerea plăţii taxei
asupra mijloacelor de transport cu tracţiune mecanică şi a
mijloacelor de transport pe apă, deţinute de regiile autonome,
49
Legea nr.500/2002 în M.O. nr.597/13 august 2002
50
Ordonanţa de Urgenţă privind finanţele locale, nr.45/2003 M.O. nr.431/19 iunie 2003

42
 societăţile comerciale şi de ceilalţi agenţi economici organizaţi
ca persoane juridice.

4.4.Hotărârile consiliilor locale.

Bugetul propriu al fiecărei unităţi administrativ- teritoriale, care are

personalitate juridică ( comună, oraş, municipiu, judeţ), se aprobă
anual prin hotărâri ale consiliilor acestor unităţi.
Tot prin astfel de hotărâri se stabilesc măsurile pentru executarea
bugetelor locale şi se aprobă conturile anuale de execuţie ale bugetelor
respective. De asemenea, consiliile respective au unele competenţe în
ce priveşte stabilirea unor taxe şi majorarea cotelor unor taxe şi
impozite locale, precum şi de acordare a unor înlesniri fiscale.

4.5.Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii

executive

- Ordonanţele în domeniul fiscal emise de către Guvern sunt

supuse Parlamentului spre aprobare;
- Instrucţiunile Ministerului Finanţelor sunt izvoare specifice
dreptului financiar. Prin aceste acte normative se instituie norme
juridice care dezvoltă, detaliază şi aplică în mod unitar
dispoziţiile unor legi fiscale şi financiare;
- Normele Metodologice referitoare la anumite operaţii şi
procedee financiare şi regulamentele ce grupează instrucţiuni şi
norme metodologice în materie financiară şi fiscală sunt izvoare
specifice dreptului financiar alături de celelalte izvoare pe care
le-am enumerat mai sus şi care sunt întâlnite în practica
normativă din domeniul finanţelor.

Secţiunea a V a
Raporturile juridice financiare

Raportul juridic de drept financiar constă în relaţiile sociale care

iau naştere, se modifică şi se sting în procesul constituirii, repartizării şi

43
utilizării fondurilor băneşti ale statului şi care sunt reglementate de
normele juridice financiare51.
Raporturile juridice financiare se nasc numai în cadrul activităţii
financiare înfăptuite de stat şi de organele sale. În cadrul acestor
raporturi, fără excepţie, unul dintre subiecte este statul care intră în
aceste raporturi juridice de pe poziţia de purtător al autorităţii de stat.
Această particularitate rezultă din poziţia de subordonare a tuturor
celorlalte subiecte participante faţă de subiectul purtător al autorităţii de
stat.
Raporturile juridice financiare se nasc, se modifică şi se sting pe
baza manifestării unilaterale de voinţă a statului, prin forme specifice
prevăzute de normele juridice financiare.

5.1. Subiecţii raporturilor juridice financiare

Subiectele oricărui raport juridic presupun existenţa a cel puţin

două persoane pentru ca un astfel de raport să poată lua naştere, să se
poată modifica sau stinge.
Subiectele participante la raporturile juridice financiare sunt:
a). Statul, ca organ de specialitate în activitatea financiară
reprezentat prin organele sale Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia
Naţională de Control (Garda Financiară) şi Curtea de Conturi.
Organele financiare sunt investite cu competenţă de a elabora şi
executa bugetele publice, de a stabili şi încasa veniturile publice, a le
administra şi apoi a le repartiza pe destinaţii legale, precum şi de control
al aplicării normelor juridice financiare.
Organele financiare de stat au o situaţie juridică specifică , în
sensul că ele pot pretinde celuilalt subiect participant anumite prestaţiuni
sau abţineri şi, în acest scop, îl pot controla, sancţiona şi executa silit.
Aceasta nu înseamnă că organele financiare nu au îndatorirea de
a garanta drepturile şi interesele legale ale celuilalt subiect participant.
Spre exemplu, organele financiare au dreptul de a stabili veniturile
publice (impozite, taxe, etc), de a verifica şi definitiva sumele cuvenite

51
D.D.Şaguna, op. Cit., p. 84

44
bugetelor publice, de a încasa în contul bugetelor publice sumele
reprezentând venituri publice şi de a îndruma, controla şi urmări,
inclusiv prin executare silită, realizarea impozitelor şi taxelor,
respectând în toată această activitate, drepturile şi interesele
contribuabililor.
b). Persoanele fizice şi /sau juridice
Persoanele fizice ca subiecte individuale titulare de drepturi şi
obligaţii. Din această categorie fac parte:
- cetăţenii români;
- persoane fizice străine rezidente (reprezentanţii diplomatici,
reprezentanţii consulari, reprezentanţii comerciali, doctoranzii,
studenţii, apatrizii);
- persoanele fizice nerezidente (specialiştii, oameni de cultură,
ştiinţă, artiştii, sportivii, turiştii).
Persoana juridică este subiectul colectiv de drept care întruneşte
condiţiile cerute de lege (patrimoniu propriu, organizare de sine
stătătoare, obiect de activitate) pentru a fi titular de drepturi şi obligaţii.
Din categoria acestor persoane juridice fac parte:
- societăţile comerciale;
- regiile autonome;
- instituţii publice;
- asociaţii politice;
- alţi agenţi economici.
Toate persoanele care realizează venituri sau posedă capital le
revine obligaţia de a plăti impozite, taxe sau alte venituri publice,
devenind, în acest fel, subiecţi ai raporturilor juridice privind
finanţele publice . Situaţia juridică a acestui al doilea subiect al
raporturilor examinate este diferită de cea a primului subiect (organ de
stat), deoarece îi garantează respectarea drepturilor şi intereselor
prevăzute de lege, adică, dacă este nedreptăţit are dreptul de ataca
organele financiare de stat.
Se poate trage concluzia că subiecţii raporturilor juridice
privind finanţele publice nu sunt egali în drepturi şi obligaţii , aşa cum
este cazul părţilor în raporturile juridice de drept civil.

45
 5.2. Conţinutul raporturilor juridice financiare

Conţinutul raporturilor juridice financiare îl formează drepturile şi

obligaţiile subiectelor participante la aceste raporturi. Conţinutul acestor
raporturi acestor raporturi diferă de conţinutul altor raporturi juridice
întrucât se stabileşte în legătură cu necesitatea, constituirea şi
repartizarea fondurilor băneşti ale statului.

5.3. Obiectul raporturilor juridice financiare

Obiectul raporturilor juridice financiare este determinat de sfera

largă a finanţelor publice pe de o parte, iar pe de altă parte de faptele,
actele normative şi operaţiunile specifice cu privire la activitatea
financiară şi fiscală. Astfel, acest obiect poate fi: a). În prima situaţie:
venituri publice, cheltuieli publice, politica fiscală, acţiuni de prognoză
de organizare bugetară, de creditare, de control financiar, de circulaţie
monetară etc; b). în a doua situaţie: plata unor sume de bani la care sunt
obligate subiectele participante la raporturile juridice financiare.

5.4. Gruparea raporturilor juridice financiare

În funcţie de sfera de cuprindere a finanţelor publice aceste

raporturi pot fi:
- raporturi juridice bugetare;
- raporturi juridice fiscale;
- raporturi juridice de creditare;
- raporturi juridice de organizare a circulaţiei monetare;
- raporturi juridice de asigurare prin efectul legii;
- raporturi juridice de control financiar.

46
 Secţiunea a VI a.
Rolul şi locul dreptului financiar în sistemul de drept.
Ştiinţa finanţelor şi a dreptului financiar

6.1. Rolul dreptului financiar

Fenomenul financiar şi dreptul financiar sunt deosebit de complexe,

având conexiuni şi repercusiuni în toate domeniile activităţii economice
şi sociale, atât publice cât şi private.
În domeniul public , prin normele juridice financiare se asigură
formarea fondurilor necesare pentru finanţarea acţiunilor de interes
general ale societăţii şi administrarea acestor fonduri, precum şi
stabilirea destinaţiilor lor concrete şi procedura de realizare a finanţării
publice.
În domeniul privat, normele juridice privind finanţele publice
acţionează:
a). Pe de o parte, pentru stabilirea şi încasarea veniturilor publice
de la toţi contribuabilii, persoane fizice sau juridice, stimulând unele
ramuri sau activităţi economice prin facilităţi fiscale sau descurajând
dezvoltarea altor activităţi sau ramuri economice, în raport cu interesele
publice;
b). Pe de altă parte, pentru sprijinirea unor agenţi economici pentru
dezvoltarea lor sau desfăşurarea anumitor activităţi ( export, etc) prin
diferite instrumente financiare ( împrumuturi externe acordate sau
garantate de stat, taxe vamale, facilităţi valutare etc).
În etapa actuală de tranziţie spre economia de piaţă, o importanţă
sporită şi un rol activ îl are dreptul financiar, deoarece prin normele
juridice ce-l compun poate acţiona pentru sprijinirea şi stimularea
sectoarelor productive din economie, în special din domeniul privat,
pentru extinderea, consolidarea şi dezvoltarea acestora52.

52
I.Condor, Dreptul fiscal şi financiar, Ed. Tribuna Economică, Bucureşti, 1996, p. 78

47
 6.2. Locul dreptului financiar în sistemul de drept

Sistemul dreptului financiar este alcătuit din ansamblul normelor

juridice constituite într-un tot unitar pe baza anumitor principii urmărind
o anumită finalitate.
În raport de criteriile obiectului de reglementare juridică şi de
criteriile metodei de reglementare juridică sunt configurate ramurile
dreptului ca principale componente ale sistemului de drept, ca un
ansamblu distinct de norme juridice legate organic între ele.
Dreptul pozitiv este împărţit în drept public şi drept privat. Astfel,
cu privire la dreptul financiar în sistemul dreptului menţionăm că el
aparţine dreptului public, deoarece cuprinde norme juridice instituite în
scopul satisfacerii unor interese generale ale societăţii.
Dreptul financiar poate fi delimitat de diferite ramuri de drept:
1. dreptul financiar se aseamănă cu dreptul civil şi dreptul
comercial deoarece cuprinde norme juridice care reglementează
raporturi patrimoniale având ca obiect drepturi şi obligaţii exprimate în
bani; dar se deosebeşte prin aceea că reglementează normele juridice cu
privire la mobilizarea, administrarea şi repartizarea pe destinaţii a
fondurilor băneşti necesare satisfacerii intereselor publice în timp ce,
dreptul civil şi dreptul comercial cuprind ansamblul normelor juridice
care reglementează relaţiile băneşti ce se stabilesc între persoane fizice
şi persoane juridice.
2. dreptul financiar şi dreptul procesual civil prezintă asemănări cu
privire la procedura executării silite;
3. dreptul financiar şi dreptul internaţional public presupun existenţa
unor convenţii interstatale determinate de necesităţi şi interese
financiare – ca de exemplu: convenţii cu privire la împrumuturile
externe, convenţii de stabilire a unor taxe vamale, convenţii privind
dubla impunere;
4. dreptul financiar şi dreptul comunitar au în vedere relaţiile de
armonizare a legislaţiei financiare naţionale cu legislaţia financiară
internaţională, ca de exemplu, instituirea taxei pe valoarea adăugată
ca principalul impozit indirect asemănător celui din statele membre
ale comunităţii europene;

48
5. dreptul financiar se aseamănă cu dreptul constituţional, deoarece
ambele au în vedere raporturi ce iau naştere în procesul exercitării
puterii de stat, de exemplu conceptul de buget public, de procedură
bugetară;
6. dreptul financiar şi dreptul administrativ se află în relaţii de
interferenţă deoarece ambele cuprind norme referitoare la
organizarea, conducerea şi funcţionarea organelor financiare de stat
care fac parte din administraţia de stat, normele juridice care conţin
reglementări speciale referitoare la contravenţii;
7. dreptul financiar are legături şi cu alte ramuri ale dreptului, spre
exemplu, cu dreptul penal conexiunile sunt determinate mai ales
de constatarea şi combaterea infracţiunilor din domeniul financiar,
iar cu dreptul muncii legăturile se explică prin formarea şi
utilizarea fondurilor bugetului de stat, pentru asigurările sociale de
stat şi alte fonduri sociale

6.3. Ştiinţa finanţelor şi dreptul financiar

Noţiunea de drept financiar are două sensuri. Astfel, într-un prim

sens, prin dreptul financiar înţelegem un ansamblu de norme juridice
care alcătuiesc o ramură distinctă de drept, iar în cel de-al doilea sens
prin dreptul financiar înţelegem, acea ramură a dreptului ca ştiinţă care
cercetează normele dreptului financiar putându-se vorbi de ştiinţa
dreptului financiar.
După cum se poate observa, între cele două sensuri ale noţiunii
există o strânsă legătură, normele dreptului financiar fiind obiect de
cercetare pentru disciplina ştiinţifică a dreptului financiar. Potrivit prof.
I.Gliga, „ştiinţa dreptului financiar public este ansamblul sistematic al
ideilor, teoriilor şi celorlalte cunoştinţe despre reglementările juridice
referitoare la componentele structurale ale finanţelor publice. În acest
sens, obiectul ştiinţei dreptului financiar public îl constituie
reglementările juridice privind bugetul de stat şi procedura bugetară;

49
impozitele şi celelalte venituri bugetare, cheltuielile bugetare şi publice,
creditul public, precum şi controlul financiar de stat”53.
Conceptele, teoriile şi principiile ştiinţei dreptului financiar se află
în strânsă legătură cu celelalte ştiinţe juridice, cu teoria generală a
dreptului şi cu ştiinţele juridice de ramură.
Ca ramură a ştiinţelor economice, ştiinţa finanţelor publice,
numită de unii autori şi economia financiară54- studiază relaţiile
financiare prin prisma determinărilor economice explicând mecanismele,
pârghiile şi elementele tehnico- financiare pornind de la condiţionările
categoriilor economice.
Pornind de la conceptele, ideile, teoriile formulate de ştiinţa
finanţelor publice, ştiinţa dreptului financiar determină conţinutul
reglementărilor juridice privind instituţii de bază ca buget public,
impozite taxe, credit public emisiunea şi circulaţia bănească, inclusiv
regimul devizelor.
Orientarea şi conducerea activităţii pe linia finanţelor publice, prin
politica financiară, influenţează atât procedeele tehnico-financiare, cât şi
reglementările juridice în materie55 .

53
I.Gliga, op. cit., p. 40
54
Alain Bassere, Precis d economie et instituţions financieres, Dalloz, Paris, 1972, p. 1-5
55
Emil Bălan, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999,p.11

50
 CAPITOLUL III.
MONEDA ŞI INSTRUMENTELE MONETARE

Secţiunea I.
Evoluţia, categoriile şi funcţiile monedei

1. Apariţia şi răspândirea monedei

Moneda a apărut în timpurile străvechi în procesul dezvoltării

societăţii, al schimbului de mărfuri, al schimbului dintre producători şi
consumatori , dintre agenţii vieţii economice. Moneda a mijlocit relaţiile
dintre oameni; a contribuit la procesul schimbului de mărfuri; a facilitat
funcţionarea economiei şi a dat impuls dezvoltării societăţii. De
asemenea, aceasta a contribuit la dezvoltarea civilizaţiei economice şi la
progresul societăţii.
După multimilenara dominaţie a economiei naturale, în civilizaţia
materială a omenirii, un rol important l-a deţinut economia de schimb.
Prima etapă a economiei de schimb, care a durat o vreme
îndelungată, a reprezentat-o trocul. Acesta consta în schimbul direct
marfă pe marfă, obiect pe obiect, sau servicii pe marfă, sau marfă pe
servicii. În dreptul roman sunt redate formele esenţiale ale schimbului
direct ca forme tip de contracte sinalagmatice (bilaterale). Acestea erau:
do ut des, schimb de bunuri contra bunuri; do ut facias , schimb de
bunuri contra servicii, facio ut des, schimb de servicii contra bunuri,
facio et facias, schimb de servicii contra servicii56.
Practicarea trocului era foarte anevoioasă şi trebuiau îndeplinite
mai multe condiţii. Trebuia să se găsească oameni care să schimbe un
bun cu altul, de aceeaşi valoare, ceea ce îngreuna dezvoltarea vieţii
economico-sociale.
S-a impus tot mai mult nevoia găsirii unui obiect care să
intermedieze schimbul, a unui mijlocitor al schimbului. În etapa folosirii

56
V.Nechita, Neculai Clipa, Nicolae Stoia, Gheorghe Lutac, Ion Pohoată, C.Drapu, Spiridon Pralea, Economie
politică, Ed. Porto-Franco, Galaţi, 1992, vol.I,p.236

51
obiectului de intermediere a schimbului, actul unic de schimb se divide
în două operaţii succesive distincte şi anume: vânzarea şi cumpărarea.
Funcţia de mijlocitor al schimbului şi de echivalent a fost
îndeplinită de-a lungul vremurilor de cele mai variate mărfuri. Folosirea
diferitelor mărfuri cu funcţia de echivalent, a fost urmarea unui
proces spontan al schimbului , determinat de ocupaţia şi obiceiurile
diferitelor grupuri sociale. Rolul de mijlocitor al schimbului a fost
îndeplinit de anumite mărfuri (peşte, vite, scoici, tutun, perle, mărgele
etc).
Odată cu descoperirea metalelor (fierul, arama, cuprul etc) rolul de
mijlocitor al schimbului a fost îndeplinit de aceste metale care au servit
la confecţionarea banilor metalici.
Descoperirea metalelor preţioase (aurul, argintul etc) a dus la
baterea monedei de metal preţios. Iniţial aurul şi argintul au circulat sub
formă de lingouri (bare) care trebuiau transportate, cântărite şi chiar
tăiate în mai multe bucăţi, îngreunând în acest fel operaţiile de vânzare-
cumpărare. Dezvoltarea producţiei de mărfuri, a schimbului şi, în
consecinţă, apariţia negustorilor a determinat baterea monedelor
metalice.
După unele surse monedele metalice începuseră să circule în China
din secolul al XI-lea î.e.n., iar primul care ar fi bătut moneda, în veacul
al VI-lea î.e.n., ar fi fost Cresus, regele statului ionian Lydia. Denumirea
de monedă vine din istorie, urmare a faptului că atelierul pentru
confecţionarea pieselor metalice fusese instalat alături de templul zeiţei
Iono Moneta din Roma. Moneda este un semn bănesc, o piesă sub forma
unui disc, confecţionată din metal (bronz, nichel, cupru, argint, aur) de o
anumită greutate, care se utilizează ca mijloc de circulaţie şi de plată, iar
în unele cazuri şi ca mijloc de tezaurizare.
În economia contemporană prin monedă se înţelege ansamblul
mijloacelor de plată care pot fi utilizate în mod direct pentru
efectuarea unor tranzacţii şi reglementări57.

57
Gh.Creţoiu, Viorel Cornescu, Ion Bucur, Economie politică, Casa de editură şi presă „Şansa” S.R.L., Bucureşti,
1995, p. 281

52
 În evoluţia însemnelor monetare, „de la scoicile monedă la
cecurile electronice”, aşa cum şi-a intitulat lucrarea Radu Negrea58 , se
pot distinge trei etape:
- o primă etapă a început în jurul secolului al VI-lea î.e.n., când
au fost bătute cele dintâi monede metalice . În această formă
banii au circulat în exclusivitate până în secolul XVII;
- o a doua etapă a constituit-o perioada când, în paralel cu
moneda metalică, au început să circule şi semnele monetare din
hârtie (bancnote, bilete de tezaur şi alte forme);
- cea de-a treia etapă, începută cu circa patru decenii în urmă,
este caracterizată de introducerea masivă a tehnicii electronice
în operaţiunile de plăţi şi introducerea cardurilor electronice.
Încă din cea de-a doua etapă a evoluţiei însemnelor monetare, banii
au început a fi folosiţi şi sub forma lor scripturală, de cifre înscrise în
evidenţele bancare şi transmise între titularii sub forma unor diferite
documente de decontare bancară. În cea de-a treia etapă a evoluţiei
însemnelor monetare, numerarul sub forma de bancnote şi hârtii, a
continuat să existe în număr foarte mare, dar volumul plăţilor efectuate
cu mijloace electronice a crescut foarte mult, tinzând să se generalizeze.
Plata cu mijloace electronice a început să se dezvolte începând
cu anul 1980, cunoscând o nouă dimensiune în 1993, ca urmare a
generalizării cardului cu memorie.

2. Funcţiile monedei.

Moneda a apărut ca necesitate economică, fiind concepută, în

primul rând, ca un echivalent general al mărfurilor, dar şi un
instrument prin care se mijlocea schimbul de produse.
Funcţiile monedei s-au conturat şi s-au dezvoltat treptat pe măsura
extinderii producţiei şi circulaţiei mărfurilor. Moneda îşi poate
îndeplini în bune condiţii funcţiile numai dacă sunt stabile59.
Moneda îndeplineşte următoarele funcţii:
a). Instrument de evaluare a valorilor economice;
58
Radu Negrea, Moneda- de la scoicile monedă la cecurile electronice, Ed. Albatros, Bucureşti, 1988, p. 12
59
Radu Negrea, Moneda- de la scoicile monedă la cecul electronic, Ed. Albatros, Bucureşti, 1988, p.12.

53
 b). Instrument de schimb de bunuri şi servicii;
c). Mijloc de plată;
d). Instrument de economisire şi tezaurizare;
e). Funcţia de bani universali;
f). Mijloc de distribuire şi redistribuire a venitului naţional şi
produsului social;
g). Instrument de planificare atât la nivel naţional, cât şi la nivelul
persoanelor juridice şi fizice.
a). Instrument de evaluare a valorilor economice . Funcţia de
măsură a valorii, se realizează sub formă abstractă, pe calea gândirii;
calculul valorii mărfii nu impune şi prezenţa fizică a monedei, fiind
suficient ca aceasta să existe în societate.
Ca instrument de calcul, de evaluare, moneda, este folosită pentru
măsurarea cheltuielilor, pentru determinarea costului de producţie, a
preţului, a profitului, a eficienţei activităţii economice şi sociale.
b). Instrument de schimb de bunuri şi servicii. Moneda
mijloceşte procesul circulaţiei mărfurilor, ea însăşi fiind o marfă
intermediară. Mărfurile trec de la producător la consumator în temeiul
contractului de vânzare-cumpărare, prin intermediul monedei.
c). Mijloc de plată. Moneda poate fi întrebuinţată la plata
salariilor, a pensiilor şi a altor drepturi băneşti ale cetăţenilor, la
rambursarea creditelor bancare, la plata impozitelor de către societăţile
comerciale etc.
Funcţia monedei ca mijloc de plată se regăseşte şi în raporturile
populaţiei cu statul cum sunt: plata impozitelor, rambursarea creditelor,
plata unor servicii.
d). Instrument de economisire şi tezaurizare . Disponibilităţile
temporare ale populaţiei se pot valorifica prin intermediul monedei. În
acest mod, moneda transformă un capital, care se poate utiliza eficient în
circulaţia monetară.
Acumularea de monedă, pentru o perioadă mai îndelungată cu un
anumit scop se numeşte tezaurizare60 .

60
Vasile Nechita, Ş.a., op cit., p. 244

54
 Cu ajutorul monedei se pot păstra şi transfera valorile care se cer
menţinute în timp, pe o perioadă îndelungată. De asemenea, valorile pot
trece de la un deţinător la altul, în modul cel mai eficient, prin
intermediul monedei.
Tezaurizarea se realizează în condiţiile circulaţiei banilor cu
valoare integrală (de aur) când funcţia de circulaţie şi de plată este
îndeplinită de către monede din metal obişnuit sau bancnote, aceşti bani
lipsiţi de valoare intrinsecă înlocuindu-i pe cei din metal preţios, care
sunt transformaţi în lingouri, putând fi păstraţi ori vânduţi sub această
formă, după greutate, ca orice marfă.
e). Funcţia de bani universali. Pe lângă funcţiile interne, moneda
îndeplineşte şi funcţia de bani universali în cadrul relaţiilor
internaţionale.
În sfera relaţiilor internaţionale, banii îndeplinesc funcţiile de
măsură a valorii, mijloc de circulaţie, de plată, precum şi activ de
rezervă. Banii sunt utilizaţi pentru înlesnirea schimburilor economice,
pentru export şi investiţii, transferul de tehnologii, acordarea şi
rambursarea împrumuturilor externe etc. Plăţile în relaţiile internaţionale
se asigură pe o scară însemnată şi în forma sistemului clearing, folosit de
unele state în scopul compensării globale centralizate a tuturor creanţelor
şi angajamentelor unei ţări faţă de străinătate.
f). Mijloc de distribuire şi redistribuire a venitului naţional şi
produsului social. Produsul social se distribuie cu ajutorul monedei
celor care au contribuit direct sau indirect la crearea lui. Moneda
înlesneşte o bună utilizare a factorilor de producţie naţională, asigurând o
repartiţie cât mai justă a produsului social.

3. Categoriile de monedă în circulaţia monetară

În circulaţia monetară sunt întâlnite mai multe categorii de monede:

a). Moneda efectivă sau manuală este reprezentată de semnele
monetare utilizate în circulaţia în numerar, fiind confecţionată din metal,
cât şi din hârtie.
b). Moneda convenţională. Aceasta reprezintă o unitate de cont,
cu caracter internaţional, fără o existenţă materială propriu-zisă, utilizată

55
de grupări de state pentru exprimarea valorică a schimburilor şi
tranzacţiilor dintre ele, în scopul înlăturării pe cât posibil a influenţelor
negative determinate de fluctuarea cursurilor valutare.
În general, valoarea acestor unităţi de cont se stabileşte pe baza
unui coş valutar în care sunt valutele ţărilor aderente la o anumită unitate
de cont.
În practica monetară sunt cunoscute următoarele monede
convenţionale:
- D.S.T., emis de F.M.I;
- ECU, fosta monedă C.E.E;
- Pesoul andinez – unitatea monetară a Grupului Andin;
- A.M.U.- unitatea monetară asiatică;
- A.T.A., - unitatea valorică emisă de Societatea Internaţională
pentru Transportul Aerian.
Drepturi speciale de tragere (D.S.T) sunt unităţi monetare de cont
cu funcţii limitate de activ internaţional de rezervă, emise de Fondul
Monetar Internaţional pe baza încrederii reciproce dintre membrii
acestuia, fără garanţie materială, determinată printr-o cantitate de aur
egală cu a dolarului SUA, deci convertibilă în aur, destinată în special
echilibrării lichidităţilor internaţionale, care au început să fie utilizate de
la o1.ianuarie 1970. Mărimea D.S.T. se determină pe baza unui coş
valutar format din cinci valute, aparţinând unor ţări cu pondere ridicată
în comerţul internaţional (1 D.S.T.= cca 1,25 dolari). Cantitatea anuală
de D.S.T. se stabileşte de F.M.I. şi se împarte între membrii acestui
organism, în raport cu mărimea participării lor la constituirea fondului.
Din sumele alocate în D.S.T., 30% sunt distribuite ţărilor membre cu
titlul de credit şi sunt rambursabile, iar 70% sunt acordate gratuit cu titlu
definitiv.
Destinaţiile principale ale D.S.T. sunt:
- completarea rezervelor valutare;
- procurarea de valută convertibilă dintr-o ţară membră, indicată
de F.M.I;
- răscumpărarea monedei naţionale aflate în străinătate;
- reducerea datoriei publice externe a statului;
- plata dobânzilor şi comisioanelor F.M.I.

56
 European Currency Unit – ECU este unitatea monetară de cont
a Sistemului Monetar European, intrată în vigoare din 1979, ca unitate de
fond a ţărilor Uniunii Europene.
Principala funcţie a ECU este de a constitui un mijloc de referinţă
pentru valutele statelor membre ale Uniunii Europene în vederea
asigurării stabilităţii lor.
Valoarea ECU se stabileşte pe baza unui coş valutar format din
valutele ţărilor membre ale U.E., emisiunile ECU, având la bază rezerva
comună a statelor membre, constituită din depunerea rezervelor naţionale
de aur şi din rezervele naţionale de dolari.
c). Moneda de cont sau bancară (scripturală) . Este moneda
scripturală care nu se vede, dar i se percepe efectul funcţiilor sale. Banii
de cont reprezintă disponibilităţile aflate în conturile bancare şi care
circulă între aceste conturi prin operaţii de virament sau transfer între
conturi.
Moneda de cont circulă cu ajutorul a două instrumente de plată:
viramentul sau cecul. Diferenţa dintre cele două modalităţi de plată este
că viramentul nu implică nici o întrebuinţare de monedă efectivă, pe
când cecul poate contribui la transformarea monedei de cont în bilete de
bancă, respectiv hârtie-monedă.
Moneda de cont reprezintă în prezent mijlocul cel mai utilizat de
efectuare a plăţilor.
d). Moneda de credit sau bancnota este folosită în procesul
creditării economiei naţionale. Sub această denumire generică a titlurilor
de credit, banii de credit sunt mijlocitori ai schimbului.
Cu funcţia de bani se întrebuinţează următoarele monede de credit:
bancnote, cambiile, cecurile.
-Bancnota este un înscris, un titlu de credit emis şi pus în circulaţie
de banca de emisiune, care exprimă iniţial obligaţia acesteia de a-l
converti în aur la prezentarea şi cererea deţinătorului. Bancnota (biletul
de bancă) este un important instrument de credit care, pe o anumită
treaptă de dezvoltare a economiei a devenit principala formă a banilor.
Se poate concluziona că biletul de bancă este un semn bănesc
( hârtie de valoare) la purtător, nepurtător de dobândă, fără termen de
plată, pus în circulaţie de băncile de emisiune (adică de către stat ca

57
monedă legală) care înlocuieşte banii cu valoare intrinsecă în
îndeplinirea funcţiilor de mijloc de circulaţie şi mijloc de plată.
Cambia este un titlu de credit în temeiul căruia o persoană
(emitent) se obligă să plătească necondiţionat sau dispune să se plătească
tot astfel de către o altă persoană, la data şi locul indicat în cambie, o
sumă de bani, acelui pe care cambia îl desemnează.
Cambia este de două feluri: bilet la ordin şi trată sau poliţă.
Biletul la ordin este un titlu de credit girabil , formal şi
complet care constată angajamentul emitentului (semnatarului) de a plăti
el însuşi beneficiarului sau la ordinul acestuia, o sumă de bani, la o altă
dată determinată.
Poliţa este promisiunea, obligaţia scrisă întocmită într-o
formă care dă dreptul, deţinătorului ei, ca după expirarea termenului de
plată să ceară de la debitor plata sumei de bani înscrisă în act.
Poliţele pot fi: simple şi transmisibile, particulare şi de stat,
bancare, de asigurare, de uzanţă, nominale, provizorii, amicale etc.
Poliţele care se folosesc în relaţiile de credit comercial poartă
numele de efecte de credit comercial. Poliţele constituie baza banilor de
credit a bancnotelor. Dacă deţinătorul poliţei (creditorul) are nevoie de
bani şi deci, nu poate aştepta până la scadenţă, el poate folosi poliţa
pentru achitarea altor datorii ale sale. De asemenea, creditorul poate să
transforme poliţa în bani lichizi, înainte de scadenţă, prezentând-o la o
bancă.
Banca plăteşte suma înscrisă pe poliţă, reţinând un comision,
operaţie care poartă numele de scontare.
e). Moneda de calcul este moneda-etalon care are funcţia de
măsurare a drepturilor şi obligaţiilor reciproce dintre părţi.
Banii de calcul sunt bani fictivi, utilizaţi ca numitor comun în cazul
circulaţiei paralele a mai multor feluri de bani sau în acela al circulaţiei
unor bani supuşi, din cauza inflaţiei unor deprecieri de mari proporţii.
f). Moneda divizionară este un submultiplu al unităţii monetare
naţionale, o fracţiune a unităţii monetare de bază. Este confecţionată din
metale comune sau aliaje banale fiind destinată schimbului de valori mai
puţin importante.

58
 g). Moneda fiduciară sau de încredere, are o valoare proprie,
inferioară valorii nominale, fiind confecţionată din metale obişnuite.
Circulă numai în virtutea încrederii pe care o are deţinătorul în
autoritatea emitentă. Banii fiduciari au o valoare convenţională, fictivă şi
circulă ca mijloc de schimb doar pe teritoriul statului care i-a emis.
h). Moneda universală îndeplineşte funcţia de mijlocitor al
schimbului de mărfuri şi de stingere a obligaţiilor. Această funcţie o
îndeplineşte aurul. El se materializează sub formă de lingouri de o
anumită greutate şi de un anumit titlu.
Lingoul se prezintă sub formă paralelipipedică, din aur fin de
99,5% sau 24 karate.
i). Moneda electronică. Alături de numerar, bancnote şi monede
continuă să existe cecuri şi alte înscrisuri obişnuite, dar pe o scară tot mai
mare sunt folosiţi banii electronici, adică operaţiile de bani care se
derulează prin intermediul tehnicii electronice şi automatelor.
Operaţii, având valori importante, se efectuează instantaneu prin
simpla comandă transmisă calculatorului. Pe benzi şi discuri magnetice
sunt înregistrate enorme active şi pasive.
Sunt instalate circuite pentru efectuarea transferurilor electronice de
fonduri direct între bănci şi între acestea şi clienţi importanţi.
Funcţionează ghişee automate, terminale sau cititoare de cartele
electronice în reţeaua comercială, distribuitoare automate de bancnote,
compensaţii multilaterale, precum şi calculatoare personale. Ghişeele
automate de bancă pot efectua, singure, fără funcţionari de bancă
transferuri în diferite conturi, dar şi să lucreze cu cecuri61 şi titluri, să
primească ori să elibereze numerar, să dea informaţii asupra situaţiei
conturilor clientului solicitant şi să asigure alte servicii. S-au constituit şi
case de compensaţii automatizate şi la care sunt cuplate băncile şi
principalii clienţi, pentru a se realiza, prin intermediul acestor centre
specializate, un volum mare de lichidări reciproce62.
În prezent există o reţea internaţională pentru transmiterea
ordinelor de plată prin virament înfiinţată din anul 1977 cu scopul de a
substitui prin comunicări electronice volumul uriaş de operaţii efectuate
61
Cecul magnetic. De la distribuţia automată a bancnotelor la creditul „magnetic”
62
Vasile Nechita, Ş.a., op cit., p. 249

59
prin curier poştal care reprezentau la această dată circa 80% din totalul
tranzacţiilor externe ale băncilor. La începutul anilor 1980 la această
reţea numită SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial
Telecomunicaţion) aderase peste 1000 de bănci din 50 de ţări.

Secţiunea a II a.
Moneda în spaţiul Carpato-Danubiano-Pontic.
Sistemul bănesc al leului63

2.1. Spaţiul Carpato-Danubiano-Pontic

Acest spaţiu nu constituie o excepţie în privinţa evoluţiei

mijloacelor de plată. În perioada preistorică, schimbul de mărfuri s-a
realizat prin troc şi ulterior cu obiecte din metal, cum ar fi vârfuri de
săgeţi, securi, inele etc. În secolul al VII-lea î.e.n., pe litoralul dobrogean
al Mării Negre, au început să fie întemeiate coloniile greceşti. Oraşul
Olbia a pus în circulaţie micii delfini de bronz. În secolul al V-lea î.e.n.,
în oraşul cetate Histria s-au emis primele monede numite drahme.
Ulterior, Histria a bătut şi monede divizionare, obolii şi hemiobolii, tot
din argint ca şi drahmele. Monede metalice au emis şi celelalte oraşe-
cetăţi Tomis şi Callatis.
În restul spaţiului Daciei, în secolul IV î.e.n., au circulat monede de
argint şi aur ale lui Filip al II lea, Alexandru Macedon, iar mai apoi cele
ale lui Filip al III lea şi ale lui Lisimach, regele Traciei.
Începând cu secolul III î.e.n., conducătorii geto-daci au emis o
monedă proprie de argint. Formarea unei pieţe unice pe vremea lui
Burebista a dus la existenţa unei monede unice care să satisfacă atât
nevoile de schimb din interior, cât şi cele din exterior. Moneda romană,
denarul republican, devenită monedă universală a epocii, nu era în
cantitate suficientă pentru a satisface nevoile de monedă. Burebista,
înţelegând rolul monedei, a pus să se copieze denarul roman, dându-i în
propria ţară cursul pe care acesta îl avea în Imperiul roman.

63
Pentru detalii, a se vedea C.C.Kiriţescu, Sistemul bănesc al leului şi precursorii săi, Vol.I-III, revăzută,
Ed.Enciclopedică, Bucureşti, 1997

60
 După retragerea romană în spaţiul vechii Dacii se revine la
schimbul în natură. În Dobrogea, ca urmare a prezenţei economice a
Imperiului bizantin, s-au utilizat monedele bizantine. În Transilvania,
începând cu secolul XI pătrund monedele ungureşti ale regelui Ştefan,
întemeietorul Ungariei.
După formarea statelor feudale româneşti în Ţara Românească şi
Moldova, au apărut sisteme monetare proprii ale acestora. Au fost bătuţi
ducaţi, dinari şi alte monede de circulaţie europeană.
Din secolul al XVI-lea, urmare a prezenţei otomane în circulaţia
bănească din Ţara Românească, a devenit predominant asprul turcesc. În
Moldova, Alexandru Lăpuşneanu a bătut dinari de argint, similari cu cei
ungureşti.

2.2. Sistemul monetar naţional

În secolul al XVII-lea s-a încercat deschiderea bănăriilor în Ţările

Româneşti. Mihnea al III-lea în Moldova şi Dabija Vodă în Ţara
Românească au bătut o monedă nouă – şilingul.
Constantin Brâncoveanu a bătut monede de aur cu chipul său. În
circulaţia bănească din Ţările Româneşti a fost întâlnit şi talerul-leu
olandez, care cu timpul a fost înlăturat din circulaţie de alte monede mai
slabe. Dispariţia talerului-leu olandez a fost urmată de apariţia subunităţii
leului vechi care era împărţit în 40 de parale. În timpul lui Al.I.Cuza, s-a
pus problema unei monede naţionale, acesta proiectând o astfel de
monedă, numită „romanat”.
Bazele juridice ale adoptării unui sistem monetar naţional au fost
puse de Constituţia din anul 1866, care consfinţea dreptul de a bate
monedă.
Prin Legea nr.14/1867 pentru înfiinţarea unui nou sistem monetar şi
pentru fabricarea monedelor naţionale s-a creat primul sistem monetar
românesc. S-a adoptat ca monedă naţională leul, împărţit în 100 de bani.
S-au pus în circulaţie monede de aur de 5, 10 şi 20 lei, monede de argint
de 50 de bani, 1 şi 2 lei monede de aramă de 1,2,5, şi10 bani. Sistemul
monetar era bimetalist, un leu conţinând 5 grame de argint şi 0,32258

61
grame aur. Din anul 1890, leul a devenit convertibil în aur sau în altă
valută.
Pe parcursul timpului, acoperirea în aur a leului a suferit
modificări64.

Secţiunea a III a.
Rolul Băncii Naţionale a României în înfăptuirea politicii
financiare a statului român

3.1. Înfiinţarea Băncii Naţionale

Conceptul de bancă datează din cele mai vechi timpuri, însă de la

apariţia sa şi până în prezent a evoluat succesiv în timp, de la formele
incipiente la activităţi extrem de complexe.
În forma sa embrionară şi de durată în timp, comerţul bancar s-a
limitat la operaţiunile de schimb de monede; cu timpul s-a adăugat însă
practica depozitelor de valori (lingouri de metale preţioase, monede din
aceleaşi metale), a plăţilor efectuate pe aceeaşi piaţă ori pe pieţe diferite.
Cu trecerea vremii s-a ajuns la operaţiuni de acumulare de fonduri
disponibile pe piaţă şi la fructificarea acestor fonduri, prin acordarea de
împrumuturi purtătoare de dobânzi.
În acest context, mai ales de contemporaneitate, relaţiile reciproce
între bancă şi clientela sa au trebuit să devină în strânsă concordanţă cu
necesităţile fiecăruia dintre parteneri şi să satisfacă interesele ambilor
părţi participante la diversele operaţiuni financiar-bancare.
În ţara noastră aparatul bancar a început să se constituie odată cu
înfiinţarea Băncii Naţionale a României, în anul 1880, ca bancă cu
capital privat şi cu participarea statului.
Capitalul social subscris şi vărsat a fost de 30 milioane lei. În anul
1925 a fost adoptată Legea pentru ratificarea convenţiilor încheiate între
Ministerul Finanţelor şi Banca Naţională a României prin care s-au
aprobat convenţiile intervenite între aceste instituţii până în anul 1925.
Prima convenţie privea lichidarea emisiunii de stat şi întărirea cooperării

64
R.Stanciu, S.Cristea, Drept Financiar Bugetar şi Fiscal, Ed.Condor Consulting SRL, Bucureşti, 2003, p.72

62
privind circulaţia fiduciară prin constituirea „Fondului de lichidare a
emisiunii făcute de stat”, iar cea de-a doua era pentru prelungirea
privilegiului B.N.R.şi modificarea legii sale organice din 1880.
Prin această a doua convenţie, se prevedea că B.N.R. este o
societate pe acţiuni cu participarea statului şi a subscriitorilor particulari,
fiind o bancă de scont şi circulaţie, cu privilegiul exclusiv de a emite
bilete de bancă la purtător, privilegiu instituit până la 31 decembrie 1906
şi de acolo înainte, din 5 în 5 ani, dacă nu se dispune altfel65.
În ceea ce priveşte conducerea B.N.R., în această perioadă, sursa de
mai sus citată mai menţionează că B.N.R., fiind constituită ca o societate
anonimă pe acţiuni căreia i s-a concedat de către stat privilegiul de a
emite bilete de bancă, constituită fiind sub formă de societate pe acţiuni,
guvernatorul B.N.R., era unul din administratorii acesteia şi unul din
mandatarii ei faţă de stat, investit în această calitate de Guvern, prin
Decret regal pe o perioadă de 6 ani.

3.2. Principalele atribuţii ale Băncii Naţionale a României

după 22 decembrie 1989

După revoluţia din decembrie 1989, activitatea B.N.R. a fost

reglementată prin Legea nr.33/1991 privind activitatea bancară şi Legea
nr.34/1991 privind statul Băncii Naţionale a României, reglementări ce
au fost înlocuite prin Legea bancară nr.58/1998 şi Legea nr.101/1998
privind statutul B.N.R.
Potrivit reglementărilor de mai sus, Banca Naţională a României
are un rol important în înfăptuirea politicii financiare a statului.
Astfel, prin art.2 din Legea nr.101/1998, băncii i se stabileşte ca obiectiv
fundamental asigurarea stabilităţii monedei naţionale pentru a
contribui la stabilitatea preţurilor.
În vederea îndeplinirii acestui obiectiv fundamental, Banca
Naţională a României, elaborează, aplică şi răspunde de politica
monetară, valutară, de credit, de plăţi, precum şi de autorizarea şi
supravegherea prudenţială bancară în cadrul politicii generale a
65
Istoria dreptului românesc, vol.II/2, Colectiv sub coordonarea prof.univ.dr.doc. Ioan Ceterchi, Ed. Academiei
R.S.R, Bucureşti, 1987, p. 171-172 şi 379-382

63
statului. În îndeplinirea atribuţiilor sale, B.N.R., colaborează cu
autorităţile publice centrale şi locale, iar ca urmare a împuternicirii date
de către Parlament, B.N.R., poate participa la organizaţii internaţionale
cu caracter financiar, bancar, monetar sau de plăţi şi poate să devină
membru al acestora.
Principalele atribuţii ale B.N.R. sunt:
a). Emisiunea şi punerea în circulaţie a însemnelor monetare este
reglementată la art.18 din Legea nr.101/1998. Conform prevederilor
acestui articol, B.N.R., asigură tipărirea bancnotelor şi baterea
monedelor metalice şi ia măsuri pentru păstrarea în siguranţă a celor care
nu sunt puse în circulaţie. Distribuie emisiunea monetară realizată şi
administrează rezerva de numerar sub formă de bancnote şi monede
metalice.
b). Schimbarea însemnelor monetare este, de asemenea, în
competenţa B.N.R., care poate hotărî anularea sau retragerea din
circulaţie a oricăror bancnote sau monede metalice care au fost emise şi,
în locul acestora, punerea în circulaţie a altor tipuri de însemne
monetare.
c). Operaţiuni pe contul statului este reglementată de art. 28 din Legea
nr.101/1998. Potrivit prevederilor acestui articol, B.N.R., este abilitată de
lege să ţină în evidenţele sale contul general al Trezoreriei statului,
deschis pe numele Ministerului Finanţelor Publice şi primeşte încasările
pentru contul curent general al Trezoreriei şi efectuează plăţile în limita
disponibilităţilor existente în acest cont.
Pentru acoperirea deficitului temporar dintre încasările şi plăţile din
contul curent general al Trezoreriei statului, în cursul exerciţiului
financiar anual B.N.R., poate pe bază de convenţii încheiate cu
Ministerul Finanţelor Publice, să acorde împrumuturi cu termene de
rambursare de cel mult 180 de zile, în condiţii de dobândă la nivelul
pieţei, suma totală a acestora neputând depăşi 7% din veniturile bugetare
ale anului precedent, iar soldul permanent al împrumuturilor
nerambursate să nu depăşească dublul sumei capitalului şi fondului de
rezervă a B.N.R.
d). B.N.R., acţionează ca agent al statului în domeniul emisiunii
obligaţiilor şi al altor înscrisuri de stat, vânzarea şi răscumpărarea

64
acestora. Ea poate acorda bugetului statului împrumuturi pentru
acoperirea temporară a decalajului dintre venituri şi cheltuieli.
e). B.N.R., elaborează balanţa de plăţi externe, balanţa creanţelor şi
angajamentelor externe, stabileşte cursurile de schimb valutar, păstrează
şi gestionează rezervele internaţionale ale statului. Acestea pot fi
concretizate în aur, active externe, sub forma bancnotelor şi monedelor
sau a soldurilor conturilor la bănci în străinătate, orice alte active de
rezervă, cambii, cecuri şi bilete la ordin exprimate şi plătibile în valută,
bonuri de tezaur şi alte titluri emise de guverne străine sau garantate de
ele. Banca Naţională a României cumpără, vinde şi face alte tranzacţii cu
aur, valute şi bonuri de tezaur şi acţionează ca un agent sau corespondent
pentru instituţiile financiare interguvernamentale, bănci centrale şi
guverne străine.
Banca Naţională este condusă de un consiliu de administraţie.
Conducerea executivă se exercită de către guvernator, prim-
viceguvernator şi doi viceguvernatori.
Capitalul B.N.R., este de 100 miliarde lei şi aparţine în întregime
statului. Banca Naţională a României întocmeşte buget de venituri şi
cheltuieli, bilanţ, respectă şi aplică planul de conturi, reevaluează
activele şi pasivele, repartizează profit (80%) la bugetul statului, 10%
pentru participarea salariaţilor, 5% pentru fondul de rezervă şi 5% pentru
creşterea capitalului propriu.

3.3. Organizarea aparatului bancar

Potrivit legislaţiei în vigoare, aparatul bancar al ţării este

organizat pe două nivele66 .
1. Banca Naţională a României, cu rol de bancă centrală a statului
român, fiind aşa cum s-a arătata mai sus, organul unic de emisiune
monetară şi de stabilire a reglementărilor în domeniul monetar, de
credit, valutar şi de plăţi.

66
Ioan Condor, Drept Fiscal şi Financiar, Ed. Tribina Economică, Bucureşti, 1986, p. 521

65
 2. Băncile comerciale şi alte instituţii de depozit, al căror principal
obiect este atragerea de fonduri de la persoanele fizice şi juridice şi
acordarea de credite acestora.

Secţiunea a IV a.

Euro- Moneda Europeană

4.1. Scurt istoric

Uniunea Europeană este rezultatul eforturilor depuse începând din

anii 1950 de către promotorii Europei comunitare. Ea reprezintă cea mai
avansată organizaţie de integrare multilaterală, având posibilitatea de
acţiune atât în domeniul economic, social şi politic, cât şi în domeniul
drepturilor omului şi al relaţiilor externe ale celor 15 state membre67.
Unificarea Europei nu este o operă artificială, concepută doar de
tehmocraţi; ea este rodul unei decizii politice şi se sprijină pe îndelungate
tradiţii intelectuale, morale şi spirituale.
La data de 9 mai 1950, Robert Schuman, Ministrul Afacerilor
Externe francez, a anunţat că Franţa propune crearea unei Comunităţi
Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECO).
Denumită ulterior Declaraţia Schuman, aceasta constituie piatra
fundamentală a construcţiei europene68.
Înfiinţarea în 1951 a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului
(CECO) a constituit prima organizaţie economică internaţională cu
caracter integraţionist, prin semnarea Tratatului de la Paris (18 aprilie
1951 intrat în vigoare la 25 iulie 1952) de către Germania, Franţa, Italia,
Belgia, Olanda şi Luxemburg. Scopul creării acestei organizaţii a fost
acela de a rezolva situaţia de criză în care se găseau industriile
carboniferă şi siderurgică, prin stabilirea unei „pieţe comune” pe aceste
două sectoare ce ar fi dus la lichidarea stocurilor acumulate.

A doua etapă a integrării debutează prin formarea Comunităţii

67
D.Drosu Şaguna, Drept Financiar şi Fiscal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 541
68
Ce este Uniunea Europeană? Un ghid pentru tinerii români, Ed. Est, Bucureşti, 2001, p.13

66
Economice Europene (CEE), organizaţie economică internaţională creată
prin semnarea în 1957 a Tratatului de la Roma (25 martie 1957 şi intrat
progresiv în vigoare, începând cu 1 ianuarie 1958) de către cele şase ţări
membre ale CECO şi a Comunităţii Europene a Energiei Atomice-
Euratom (CEEA) ratificată prin acelaşi Tratat.
Scopul formării CEE era crearea unei pieţe comune şi apropierea
politicilor economice ale ţărilor membre, promovarea în zona integrată, a
dezvoltării concertate a activităţilor economice şi a expansiunii
economice, strângerea relaţiilor între statele membre.
Semnarea la 8 aprilie 1965 a Tratatului de fuzionare a celor
trei comunităţi (CECO, CEE şi Euratom) reprezintă începutul
actului de creare al Comunităţii Europene, cu organe de conducere şi
bugete comune.
Un moment esenţial în devenirea Uniunii Europene l-a constituit
Tratatul asupra Uniunii Europene (Tratatul de la Maastricht) semnat
în februarie 1992, numit după denumirea localităţii olandeze unde a avut
loc evenimentul .
Tratatul a intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, astfel că cele 12
ţări membre ale Comunităţii Europene au creat o Uniune Europeană,
marcând o nouă etapă superioară a integrării europene.

4.2. Apariţia monedei unice europene

Secole de-a rândul, schimburile externe au fost lipsite de un

instrument comun de măsură a valorii şi a plăţii, neexistând banii
internaţionali şi nici o bancă cu vocaţie universală care să facă posibilă
apariţia unor asemenea instrumente monetare. În lipsa unei monede
internaţionale, metalele preţioase, îndeosebi aurul, au reprezentat
etalonul de evaluare şi plată în relaţiile comerciale internaţionale,
facilitând legăturile dintre sistemele băneşti naţionale. Aurul, în calitatea
lui de ban universal, a îndeplinit funcţia de măsură a valorii mărfurilor,
etalon al preţurilor, mijloc de rezervă şi de plată şi la nivel
internaţional69.

69
D.D.Şaguna, Drept Financiar şi Fiscal- Tratat, Ed. Eminescu, Bucureşti, 2000, p. 59

67
 Până la crearea sistemului monetar internaţional prin Acordurile
Conferinţei Financiare şi Monetare de la Bretton Woods, sistemele
monetare aveau la bază etalonul aur cu formele sale: etalonul aur-
monedă, etalonul aur-lingouri şi etalonul aur- devize.
Etalonul aur- monedă a fost folosit până la primul război
mondial, iar sistemele monetare naţionale au avut următoarele
caracteristici: se stabilea prin lege conţinutul în aur al unităţii monetare
naţionale (pe valoarea paritară); se determinau parităţile monetare ca
raport între valorile paritare ale monedelor respective; exista
convertibilitatea liberă şi nelimitată a bancnotelor în monezii de aur, iar
aurul circula liber atât pe piaţa internă, cât şi în exterior.
După primul război mondial, ţări ca Anglia, Franţa au adoptat
etalonul aur-lingouri, care se baza pe circulaţia banilor de hârtie cu
acoperire în aur, ca apoi să se constituie semnele monetare naţionale
bazate pe etalonul aur-devize. În această fază, are loc definirea unităţii
monetare în aur sau într-una din monedele naţionale acceptate ca mijloc
de plată internaţional (cele mai însemnate au fost lira sterlină, francul
francez şi dolarul S.U.A.). Aurul a fost exclus din circulaţia internă, unde
îi iau locul semne ale valorii ca: monede divizionare, bancnote, banii
scripturali. Convertibilitatea externă se efectua în aur sau valute-aur (care
puteau convertite în aur). Rezervele oficiale se compuneau din aur şi
devize-aur. Se putea efectua transferabilitatea liberă ori cu anumite
restricţii a fondurilor pe plan extern.
În urma conferinţei de la Bretton Woods, dolarul a devenit
principala monedă de rezervă a sistemului monetar internaţional bazat
pe etalonul aur-devize.

4.3. Organisme monetare internaţionale

În anul 1944, la Bretton Woods, a avut loc Conferinţa Monetară

Internaţională prilej cu care s-au pus bazele primului Sistem Monetar
Internaţional din istoria omenirii, deoarece era necesar un cadru juridic şi
instituţional care să reglementeze comportamentul politicilor monetare
ale statelor şi agenţilor economici pe plan internaţional.

68
 Principalele obiective ale acestui organism internaţional au fost:
promovarea cooperării monetare între state, facilitarea schimburilor
comerciale prin crearea unui sistem multilateral de reglementare a
tranzacţiilor curente, eliminarea restricţiilor din calea schimbului valutar
şi crearea unor facilităţi de credit pentru corijarea dezechilibrelor
balanţelor de plăţi.
În vederea realizării obiectivelor de mai sus, s-au creat două
instituţii: Fondul Monetar Internaţional (F.M.I) şi Banca Internaţională
pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (B.I.R.D.), cu misiunea acordării de
împrumuturi pentru asigurarea echilibrului balanţelor de plăţi şi,
respectiv, pentru furnizarea creditelor necesare reconstrucţiei şi
dezvoltării.
După anul 1960, Sistemul Monetar Internaţional este afectat de
criza care determină suprimarea convertibilităţii dolarului în aur şi
abandonarea stabilităţii cursurilor de schimb.
În anul 1971, acest sistem mondial, se prăbuşeşte, etalonul aur-
devize fiind înlocuit cu etalonul devize, care elimină aurul din funcţia de
etalon monetar internaţional.
Înlocuirea aurului se face cu D.S.T- care va reprezenta etalonul-
monetar cu caracter internaţional,- alături de care funcţionează în
continuare valute ca dolarul SUA şi francul francez, de pildă, cu funcţia
de etaloane –naţionale „internaţionalizate”.

4.4.Etapele de realizare a Uniunii Monetare Europene

Crearea monedei unice europene a fost precedată de alte încercări

de a pune capăt instabilităţii monetare pe pieţele de schimb. Astfel,
între anii 1950-1958, a funcţionat Uniunea Europeană a Plăţii care
în 1958 a fost înlocuită cu Acordul Monetar European. Mai târziu,
în 1970, a fost publicat Planul Pierre Werner, care conţinea
principalele elemente ale Uniunii Monetare Europene care avea ca
obiectiv pe termen lung o totală convertibilitate a monedelor şi o
completă libertate de circulaţie a capitalurilor, plan ce urma a fi
realizat în trei etape pe o perioadă de 10 ani.

69
 Planul, urmărea convergenţa politicilor economice,
convertibilitatea totală şi ireversibilă a monedelor, stabilirea unei
parităţi fixe între acestea, eliminarea marjelor de fluctuaţie ale
acestora, completa liberalizare a circulaţiei de capital, instituirea
unei linii directoare pentru adoptarea bugetelor naţionale.
Sistemul Monetar European (S.M.E.), a luat fiinţă la data de 13
martie 1979, bazându-se pe principiul parităţilor fixe dar ajustabile între
monedele naţionale.
Acest sistem s-a creat, pe lângă propriul mecanism şi propria
monedă, respectiv E.C.U.
În iunie 1989, Consiliul European, realizat la Madrid a aprobat
raportul lui Jacques Delors cu privire la modalităţile de realizare a
Uniunii Economice şi Monetare. Raportul acestuia propunea un proces
în trei etape de realizare a Uniunii Economice şi Monetare, vizând
coordonarea strânsă a politicilor economice naţionale, reguli stricte
privind mărimea şi finanţarea deficitelor bugetare şi constituirea unei
instituţii comunitare independente care să definească şi să aplice politica
monetară comunitară.
Etapa I, a început la 1 iulie 1990, s-a încheiat în decembrie 1993 şi
a avut ca obiective următoarele: eliminarea ultimelor bariere pe calea
tranzacţiilor monetare; întărirea coordonării politicilor economice şi
bugetare; cooperarea între băncile centrale ale statelor membre şi
renunţarea în totalitate de către ţările Sistemului Monetar European la
controlul asupra capitalurilor.
Etapa a II a, a început la 1 ianuarie 1994 şi s-a încheiat la 31
decembrie 1998. În această perioadă, a avut loc transferul progresiv al
puterii de decizie de la autorităţile monetare naţionale către Sistemul
European al Băncilor Centrale (S.E.B.C.) şi a fost creat Institutul
Monetar European ca precursor al Băncii Centrale Europene.
Sistemul European al Băncilor Centrale avea ca obiectiv principal:
menţinerea stabilităţii preţurilor şi sprijinirea politicilor economice
generale din comunitate, prin acţiuni conforme principiilor economiei de
piaţă. Misiunile fundamentale au fost: definirea şi punerea în practică a
politicii monetare; conducerea operaţiunilor de schimb; preluarea şi

70
gestionarea rezervelor oficiale de valute străine deţinute de statele
membre; promovarea bunei funcţionări a sistemelor de plăţi.
Sistemul European al Băncilor Centrale este compus din Banca
Centrală Europeană şi băncile centrale naţionale şi este condus de
Consiliul Guvernatorilor şi Comitetul Executiv alcătuit din 6 membri
care sunt numiţi de Consiliul European.
Institutul Monetar European (I.M.E.) a avut următoarele
misiuni: întărirea cooperării între băncile naţionale; coordonarea
politicilor monetare ale statelor membre; supervizarea funcţionării
S.M.E.; realizarea consultărilor asupra problemelor care ţin de
competenţa băncilor centrale naţionale şi care pot afecta stabilitatea
instituţiilor şi pieţelor financiare; facilitarea utilizării ECU şi
supravegherea evoluţiei acestuia.
Etapa a III a, a început la 1 ianuarie 1999 şi a debutat cu trecerea
la parităţi fixe, atribuirea de competenţe economice şi monetare
instituţiilor comunitare. A început cu 11 state (Austria, Belgia, Finlanda,
Franţa, Germania, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Portugalia,
Spania) care îndeplineau criteriile de convergenţă, iar la 1 ianuarie 2001,
după îndeplinirea aceloraşi criterii de convergenţă, li s-a adăugat Grecia.
Au făcut excepţie, în această etapă Danemarca, Marea Britanie şi
Suedia, care au dorit să-şi păstreze ”suveranitatea monetară”. Începând
cu această dată, politica monetară este hotărâtă de Banca Centrală
Europeană care a înlocuit Institutul Monetar European. Acest moment a
marcat şi trecerea la monedă unică, monedele naţionale fiind înlocuite
progresiv, iar de la 1 ianuarie 2002 orice operaţiune pe teritoriul celor 12
state se desfăşoară în Euro.
În vederea introducerii monedei unice Euro, fiecare stat trebuie să
îndeplinească anumite criterii de convergenţă:
a). Un criteriu instituţional, constând în independenţa faţă de orice
altă putere din stat a băncii centrale a fiecărui stat membru, aceasta
neputând fi influenţată în deciziile pe care le ia;
b). Un set de criterii economice, după cum urmează:
• rata inflaţiei monedei naţionale să nu depăşească cu mai
mult de 1,5 puncte procentuale(1,5%) performanţele celor
mai bune trei state membre din anul trecut;

71
 • deficitul public anual să nu depăşească 3% din PIB (cu
anumite excepţii temporare);
• datoria publică brută anuală să se încadreze în plafonul de
maximum 60% din PIB;
• participarea la S.M.E fără o devalorizare valutară a
monedei naţionale timp de cel puţin 2 ani consecutiv şi o
limitare a ratei nominale pe termen lung a dobânzilor la
maximum 2% mai mult decât cea practicată în anul
anterior de cele mai bune trei state membre.
Trecerea la Euro prezintă o serie de avantaje dar şi costuri:
Sunt prezentate drept avantaje:
• stabilitatea schimburilor determinată de monedă unică
comună, constând în dispariţia fluctuaţiilor de schimb care
puteau bloca comerţul intereuropean. De asemenea, va
duce şi la o creştere a schimburilor economice ca urmare a
scăderii cheltuielilor prin necesitatea de cumpărare a
monedei străine şi eliminarea fluxurilor speculative de
capital dintre ţările partenere;
• eliminarea riscului valutar, prin utilizarea monedei
unice, statele nemaifiind silite să ridice dobânzile pentru a-
şi păstra moneda naţională;
• economii privind moneda de rezervă, statele membre
nemaifiind nevoite să ţină rezerve internaţionale în acel
spaţiu;
• stimularea integrării politicilor economice ca urmare a
unei politici valutare comune.
Sunt prezentate drept costuri:
• pierderea autonomiei politicilor monetare şi valutare
ale statelor membre, care duc şi la absorbirea băncilor
centrale naţionale de către o bancă supranaţională. Aceasta
constituie însă şi un avantaj deoarece guvernele statelor
membre nu pot spori masa monetară în circulaţie, sporire
care ar determina inflaţie şi „topirea” economiilor şi
rezervelor naţionale acelui stat;

72
 • posibila creştere a şomajului în statele cu o economie ce
nu poate ţine pasul cu economiile mai performante din
comunitate şi de aici o migrare necontractuală cu
consecinţe imprevizibile, în plan social şi economic, a
forţei de muncă;
• reducerea veniturilor instituţiilor financiar-bancare
provenind din schimbul de monedă. Acest cost este însă
contrabalansat de reducerea riscului cursului valutar.

4.5.România în perspectiva aderării la Uniunea Europeană şi

trecerea la Euro

În perspectiva aderării la Uniunea Europeană şi condiţiile trecerii

la Euro, România şi-a propus şi s-a angajat ca până la 1 ianuarie 2007 să
adopte acquis-ul comunitar70.
Conform calendarului convenit cu U.E., în domeniul monetar,
până la sfârşitul anului 2004 vor fi armonizate prevederile referitoare la
independenţa băncii centrale, eliminarea finanţării directe a deficitelor
temporare ale Trezoreriei de către Banca Naţională şi a accesului
privilegiat al instituţiilor publice la resursele instituţiilor financiare.
Armonizarea legislaţiei române cu cea a Uniunii Europene în
domeniul monetar va urmări: asigurarea independenţei instituţionale a
B.N.R. în elaborarea şi conducerea politicii monetare şi a cursului de
schimb, care să aibă ca obiectiv fundamental asigurarea stabilităţii
preţurilor; asigurarea independenţei personalului B.N.R. prin
armonizarea cu legislaţia comunitară privind durata mandatului
membrilor consiliului de administraţie, motivele de revocare din funcţie,
dreptul de contestare în justiţie a deciziei de revocare din funcţie şi
conflictul de interese; interzicerea finanţării directe a instituţiilor publice
de către banca centrală.
După atentatul terorist de la 11 septembrie 2001 din S.U.A. şi în
mod special în cursul anului 2002, pe fondul demersurilor şi pregătirilor
S.U.A. pentru atacarea Irakului, în economia mondială intervin

70
R.Stanciu, S.Cristea, Drept Financiar Bugetar şi Fiscal ,Ed. Condor Consulting SRL, Bucureşti, 2003,p.79

73
schimbări cauzate de aceste evenimente, astfel încât, moneda unică
europeană a început să câştige teren în faţa dolarului ajungând ca
raportul de schimb să devină din subunitar, supraunitar. Pe acest fond,
având în faţă perspectiva aderării în 2007 a României la Uniunea
Europeană, Euro a devenit moneda de referinţă, înlocuind astfel dolarul
american, cu ceea ce s-a realizat la 01. martie 2003.
O atenţie deosebită în realizarea obiectivelor de aderare la U.E.,
beneficiază cele din domeniul politicii fiscale; aici obiectivul
fundamental îl constituie consolidarea stabilizării macro-economice
prin controlul deficitului bugetar.
A fost elaborată şi adoptată o nouă lege a finanţelor publice (Legea
nr.500/2002), prin care au fost stabilite reguli şi principii noi privind
finanţele publice, după cum urmează:
- realizarea previziunilor multianuale ale veniturilor şi
cheltuielilor bugetare;
- extinderea finanţării pe bază de programe;
- restructurarea cheltuielilor bugetare în raport de posibilităţile şi
reformele pe domenii de activitate.
Au fost luate măsuri pentru îmbunătăţirea colectării veniturilor
bugetare, recuperarea arieratelor bugetare, realizarea transparenţei totale
în acordarea amânărilor de plată a creanţelor bugetare, reducerea
impozitului pe profit, revizuirea regimului accizelor.
În vederea asigurării coordonării procesului de pregătire pentru
aderarea la Uniunea Europeană, în planul pregătirii sectoriale, al
demersurilor politico-diplomatice şi al strategiei de comunicare internă şi
externă, prin Hotărârea Guvernului nr.1508/2002 a fost constituit
Comitetul Executiv pentru Integrare Europeană , organism fără
personalitate juridică care funcţionează în subordinea directă a
primului ministru care este şi preşedintele acestui comitet.
Comitetul Executiv pentru Integrare Europeană are atribuţiile:
- propune politici şi măsuri pentru derularea procesului de
pregătire a aderării României la Uniunea Europeană şi
desfăşurarea negocierilor;
- analizează şi armonizează poziţiile pe care România le susţine în
negocierile de aderare;

74
 - monitorizează şi evaluează stadiul pregătirilor pentru aderare şi
al negocierilor;
- evaluează gradul de armonizare a legislaţiei româneşti cu acquis-
ul comunitar şi propune măsuri în consecinţă;
- coordonează aplicarea strategiei de comunicare internă şi
externă privind aderarea la U.E.;
- soluţionează diferenţele de poziţii interministeriale în domeniul
măsurilor de aplicare a politicilor de pregătire pentru aderare;
- stabileşte poziţiile şi armonizează demersurile politico-
diplomatice efectuate la nivelul membrilor Guvernului şi al
structurilor din subordinea acestuia71
În vederea aderării au fost stabilite obiective atât pe termen
scurt cât şi pe termen mediu.
Pe termen scurt, obiectivele urmărite de România sunt:
menţinerea funcţionării adecvate a politicilor; asigurarea unui cadru
economic stabil, funcţional şi predictibil; realizarea obiectivelor de
politică economică în vederea creării condiţiilor de bază necesare
menţinerii şi accelerării tendinţei de creştere economică înregistrată de
România în ultimii ani.
Pentru aceasta sunt avute în vedere:
• Monitorizarea Strategiei naţionale de dezvoltare
economică a României pe termen mediu şi evaluarea
rezultatelor implementării sale;
• Realizarea macrostabilizării consolidate şi asigurarea
creşterii economice;
• Optimizarea substanţială a coordonatelor mediului de
afaceri prin ajustare structurală, privatizare şi stimularea
întreprinderilor mici şi mijlocii;
• Atragerea unui volum, sporit de investiţii străine şi
creşterea exporturilor;
• Promovarea unui set de politici compatibile cu
mecanismele Uniunii Europene;

71
Art.1 al. H.G. nr.1508/1812/2002, M.Of. nr.4 din 8 01.2003.

75
 • Realizarea unui management performant al datoriei publice
externe;
• Alinierea deplină la sistemul european de conturi SEC 95.
În vederea întăririi capacităţii instituţionale a băncii centrale,
B.N.R., îşi propune realizarea, cu sprijinul U.E., a unor proiecte care
vizează :
• Crearea unui sistem de raportare a datelor statistice pentru
balanţa de plăţi, care să respecte criteriile Fondului
Monetar Internaţional, Eurostat şi Băncii Centrale
Europene şi asigurarea infrastructurii necesare
implementării acestuia;
• Elaborarea unui studiu privind introducerea monedei
Euro;
• Optimizarea managementului strategic al rezervelor
valutare.
Pe termen mediu, dezinflaţia susţinută va constitui în perioada
2002-2004 unul din obiectivele principale ale programelor economice
româneşti, politica monetară urmând să se consacre cu prioritate
acestuia.
Un obiectiv important al politicii îl constituie şi remonetizarea
economiei româneşti prin metode neinflaţioniste. Atingerea acestui
obiectiv este însă în mare măsură dependentă de progresele pe care le va
înregistra economia în ansamblu, creşterea economică şi refacerea
încrederii în moneda naţională fiind condiţii esenţiale ale declanşării
acestui proces.
Pe linia întăririi capacităţii sale instituţionale, B.N.R. are în
vedere realizarea, cu contribuţie proprie şi cu sprijin din partea U.E., a
unor proiecte pentru crearea unui sistem privind transpunerea corectă a
datelor contabile în situaţii statistice compatibile cu standardele
internaţionale, elaborarea unei strategii pentru adoptarea monedei unice
europene şi pregătirea pentru implementarea unui sistem de emisiuni tip
Euro.
De asemenea, se are în vedere:

76
 • Urmărirea evoluţiei ansamblului de politici promovate,
prin prisma monitorizării stricte a politicii bugetare, a
menţinerii creşterii economice reale şi durabile şi a
convergenţei graduale a indicatorilor economici de către
criteriile de la Maastricht;
• Pregătirea în vederea realizării obiectivelor Pactului de
Creştere şi Stabilitate;
• Creşterea reală şi durabilă a P.I.B , prin asigurarea creşterii
economice şi realizarea unei macrostabilizări consolidate;
• Finanţarea neinflaţionistă a deficitului bugetar, în
principal prin atragerea de surse externe;
• Îmbunătăţirea disciplinei fiscal-bugetare şi crearea
condiţiilor necesare absorbţiei fluctuaţiilor ciclice normale,
concomitent cu menţinerea sub control a deficitului
bugetar;
• Armonizarea deplină a statisticilor de preţuri cu normele
U.E. până cel târziu în anul 2003.

Secţiunea a V a.
Inflaţia. Cauzele inflaţiei şi consecinţele acesteia asupra politicii
financiare a statului

5.1. Inflaţia. Noţiune şi clasificare

Cuvântul inflaţie îşi are originea în latinescul „inflare” care

înseamnă a umfla, a exagera. În terminologia economică el se regăseşte
pentru prima dată în S.U.A în perioada războiului de recesiune, prin
acest termen exprimându-se emisiunea exagerată de etalon de hârtie72.
Inflaţia contemporană este un fenomen economic general, un rău al
tuturor relelor, tot mai complex73.
De la sfârşitul celui de-al doilea război mondial şi în decurs de un
veac şi jumătate, în care s-au succedat faze de creştere şi de scădere a

72
C.A. Schafer, Stabilitatea valutei clasice, Hamburg, 1922, p.3
73
V.Bădulescu, Curs de economie politică, prelegerea din 9 aprilie 1929

77
preţurilor, inflaţia, mai întâi târâtoare, apoi „manifestată” şi ulterior
„galopantă”, s-a afirmat ca un fenomen major în toate statele lumii.
Inflaţia a fost considerată de mulţi economişti ca fiind fenomenul
economic cel mai de temut, „dezordinea dezordinilor”, aceasta deoarece
loveşte în monedă, iar moneda nu este altceva decât exprimarea valorii
tuturor lucrurilor74.
Au fost formulate şi opinii care consideră că inflaţia este „o
creştere de mijloace de cumpărare în raport cu cantitatea de mărfuri
disponibile pentru această cumpărare” sau „ o creştere în puterea de
cumpărare, fără o creştere corespunzătoare de marfă disponibilă de unde
rezultă un dezechilibru între producţie şi circulaţie”75.
Fenomenul propriu-zis al inflaţiei monetare, formele ei de
manifestare a preocupat şi continuă să se afle în atenţia specialiştilor.
Astfel, formele de manifestare a inflaţiei au fost analizate avându-se în
vedere mai multe criterii, după cum urmează:
1. În funcţie de gradul de depreciere a monedelor se disting:
a). Inflaţie latentă – ritmul deprecierii banilor este mai mic decât
ritmul emisiunii excedentare, situaţie în care se menţine încă
încrederea publicului în monedă;
b). Inflaţie reală – dezechilibrul se adânceşte, deprecierea banilor
se accentuează, se pierde încrederea în monedă, nimeni nu mai
doreşte lichiditate, producătorii nu mai sunt interesaţi să vândă
mărfuri în moneda respectivă (depreciată), producţia fiind
insuficientă faţă de creştere;
c). Inflaţie epidemică – ritmul deprecierii monedei este mult mai
mare faţă de ritmul creşterii emisiunii monetare, deprecierea fiind
excesivă.
2. În funcţie de creşterea preţurilor
a). Inflaţie relativă – creşterea preţurilor este mai mică decât
creşterea masei monetare, situaţie în care nu are loc o scădere
absolută a veniturilor reale;

74
D.D.Şaguna, Drept Financiar şi Fiscal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, p. 101
75
Y. Guyot, Probleme de deflaţie, Paris, 1923, p.38

78
 b). Inflaţie absolută – creşterea preţurilor este mai mare decât
creşterea masei monetare; în acest caz veniturile reale scad în mod
deosebit.
3. În funcţie de ordinul de mărire
a). Inflaţie „târâtoare” sau „latentă”, în cadrul căreia creşterea
preţurilor nu depăşeşte 3-4% pe an; aceasta duce la o depreciere
monetară lentă şi progresivă, fără zguduiri economice;
b). Inflaţie deschisă , în care creşterea preţurilor evaluează între 5-
10%;
c). Inflaţie galopantă în care preţurile cresc, anual, cu peste 15%,
fapt ce provoacă mari dezechilibre economico-sociale;
d). Hiperinflaţia – forma paroxistică a oricărei inflaţii.
Hiperinflaţia pune în evidenţă trei caracteristici esenţiale ale
oricărei inflaţii:
- existenţa unui deficit bugetar;
- creşterea cantităţii de monedă emisă;
- determinarea valorii monedei în raport cu valutele străine.

5.2. Cauzele inflaţiei

Inflaţia îşi are izvorul într-o multitudine de cauze de ordin

economic, monetar şi social-politic, atât interne cât şi externe.
Cauza imediată a inflaţiei este dezorganizarea economică şi
financiară este reflectată în creşterea masei banilor în circulaţie într-un
ritm mai rapid decât al creşterii producţiei.
Întrucât banii reprezintă putere de cumpărare, acest proces
echivalează cu o creare de putere activă de cumpărare-cerere solvabilă-
superioară ofertei de mărfuri şi servicii.
Dezechilibrul se rezolvă în timp pe piaţă, prin reducerea spontană a
puterii de cumpărare a masei banilor în circulaţie, deci prin creşterea
preţurilor şi tarifelor.
O primă cauză a inflaţiei o constituie creşterea emisiunii de
hârtie monedă într-o proporţie mai mare decât creşterea produsului
naţional brut.

79
 În scopul menţinerii sau chiar sporirii ratei beneficiului (profitului)
şi a ratei acumulării, al finanţării unor cheltuieli mari, al reducerii
datoriei publice (inclusiv externe) şi al echilibrării balanţei de plăţi
externe, statul emite o cantitate de hârtie-monedă într-o proporţie mai
mare decât creşterea produsului naţional brut.
Analizându-se cele de mai sus se poate trage concluzia că, inflaţia
este un rezultat al actelor de politică economică al statelor, independent
dacă iniţiatorii ei sunt sau nu conştienţi de aceasta.
În funcţie de raportul dintre ritmul de emisiune excedentară a
banilor de hârtie şi ritmul de depreciere a acestora se disting două etape
ale inflaţiei:
a). Etapa în care ritmul de depreciere a banilor de hârtie rămâne în
urma ritmului emisiunii excedentare (inflaţia latentă);
b). Etapa în care ritmul deprecierii banilor depăşeşte ritmul de
creştere a masei monetare excedentare (inflaţia galopantă).
O a doua cauză a inflaţiei constă în întreţinerea excesului de
cerere solvabilă (pentru bunuri de consum, pentru investiţii, cheltuieli
publice), comparativ cu oferta ( inflaţia prin cerere).
O a treia cauză a inflaţiei o constituie hipertrofierea creditului.
Prin angajarea creditelor a sporit masa monetară suplimentară care s-a
reflectat aproape imediat în creşterea cererii de consum (productiv şi
neproductiv), în timp ce volumul producţiei nu a înregistrat o mărire
corespunzătoare. În acest fel s-a acumulat un anumit potenţial inflaţionist
în economia naţională, generat, practic de incapacitatea producţiei de a
oferi suportul material necesar utilizării corespunzătoare a creditelor de
care beneficiau unităţile şi populaţia.
O a patra cauză a inflaţiei o constituie speculaţiile cu valutele,
care circulă dintr-o ţară în alta în mod necontrolat, inclusiv comerţul
efectuat de diferitele persoane prin aducerea-ducerea de produse dintr-un
stat în altul (aşa numita piaţă neagră).

5.3. Consecinţele inflaţiei asupra politicii financiare a statului

Consecinţele inflaţiei pot fi analizate atât în plan economic cât şi

social.

80
 A. În plan economic consecinţele sunt:
a). Stabilirea capacităţii concurenţiale a firmelor naţionale, prin
creşterea nivelului preţurilor naţionale faţă de cele externe.
Într-o primă fază exporturile sunt favorizate, moneda externă
asigurând, prin transformarea ei în monedă naţională, preţuri mai bune
decât cele de pe piaţa internă. Dacă inflaţia se permanetizează, costurile
vor creşte pentru că, prin acelaşi mecanism al transformării în monedă
naţională, importurile de materii prime devin mai scumpe şi astfel se
intră în spirala inflaţionistă;
b). Sporirea şomajului, deoarece firmele sunt silite să crească
productivitatea prin introducerea de utilaje mai performante;
c). Favorizarea şi accelerarea procesului investiţional, prin
ieftinirea creditului; pe măsură ce înaintează procesul inflaţionist, ratele
de rambursare şi dobânzile devin mai ieftine, moneda pierzându-şi din
greutate;
d). Deprecierea depozitelor băneşti şi descurajarea
economisirilor, dobânzile nemaifiind real pozitive; depozitele se
devalorizează prin pierderea de greutate a monedei şi stagnarea dobânzii;

e). Inflaţia privilegiază debitorii deoarece ratele rambursate, în

termen real, devin mai mici;
f). Inflaţia favorizează creşterea profiturilor atât prin anticiparea
şi practicarea de preţuri sporite de către producători cât şi prin
întârzierile în creşterea salariilor care reprezintă preţul forţei de muncă76.
B. În plan social consecinţele sunt diferite
a). O mică parte realizează profituri;
b). O altă mică parte îşi conservă veniturile şi averile;
c). Majoritatea sărăceşte. Se produce astfel o polarizare
accentuată a societăţii. Statul trebuie să aloce cote mai mari din
buget pentru protecţie socială.
Măsurile de combatere a inflaţiei constituie o preocupare
constantă a guvernelor, acestea fiind reflectate în politica financiară,
monetară şi fiscală.
76
Cezar Basno, Nicolae Borodac, C. Floricel, Monedă, credit, bănci, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşi, 1994, p.
358-361

81
 Se apreciază că antidotul constă în:
- blocarea preţurilor;
- blocarea monedei;
- blocarea veniturilor publice;
- blocarea veniturilor şi costurilor77.
Blocarea preţurilor este practicată de guverne, inclusiv de cele
liberale sau neoliberale. Prin această metodă se suprimă manifestarea
vizibilă a inflaţiei (creşterea preţurilor) şi se taie lanţul inflaţiei prin
stoparea indexării veniturilor.
Michel Didier arată că această metodă are şi efecte perverse,
deoarece dacă, pe de o parte, există creşterile, pe de altă parte împiedică
scăderile. Un producător care fabrică două sau mai multe produse se va
abţine să scadă preţul unui produs ce poate fi fabricat cu un cost mai mic
pentru a compensa creşterea preţului ce îi este refuzată la celălalt produs.
Această metodă a blocării preţurilor a fost folosită şi în economia
românească în perioada actuală de tranziţie. Şi în prezent sunt anumite
produse al căror preţ este stabilit administrativ78.
Blocajul monedei constă în evitarea creării de monedă. La inflaţie
moneda pierde din valoarea sa, apărând un excedent de monedă. Blocajul
de monedă duce la limitarea creditului printr-o rată înaltă a dobânzii. Are
consecinţe în plan economic prin reducerea investiţiilor şi creşterea
şomajului79.
Blocajul cheltuielilor publice afectează întreprinderile ce livrează
bunuri şi prestează servicii finanţate din cheltuielile publice; au loc
reduceri de personal în administraţie dar şi în întreprinderile afectate în
modul arătat.
Este o falsă impresie că se reduc costurile prin concedieri, când, de
fapt, se produce o creştere a contribuţiilor pentru şomaj.
De asemenea, cheltuielile de protecţie socială presează asupra
bugetului.
Blocarea veniturilor şi costurilor este o metodă insuficient
cunoscută, existând prea puţină experienţă. Politicile veniturilor au

77
Michel Didier, op. Cit., p. 233
78
Michel Didier, op. Cit., p. 234
79
Idem p.235

82
condus mai degrabă la rezultate favorabile cu condiţia să nu degenereze
în conflict social generalizat80.
Politica financiară a statelor în atenuarea şi reducerea
procesului inflaţionist, este orientată în următoarele direcţii:
a). Diminuarea sau lichidarea deficitului bugetar şi, eventual,
obţinerea unor excedente;
b). Reducerea sau stagnarea cheltuielilor ce au creat tensiuni în
economie şi în general un regim de austeritate privind toate cheltuielile
bugetare;
c). Creşterea veniturilor bugetare şi realizarea chiar a unor venituri
excepţionale;
d). Angajarea de împrumuturi publice în vederea diminuării masei
monetare în circulaţie;
e). Angajarea de credite externe pentru a diminua cererea
globală81.
În politica financiară a României, de după 2000, pentru
combaterea inflaţiei s-a acţionat în următoarele direcţii:
- creşterea stocului de monedă din economie, compatibilă cu
ritmul creşterii economice şi cu obiectivul de inflaţie pentru a
evita subminarea potenţialului de creştere a P.I.B., printr-o
descurajare excesivă a recursului la creditare;
- relativa relaxare a constrângerii fiscale;
- reducerea deficitului bugetar şi scăderea presiunii Trezoreriei
asupra ratelor dobânzii pieţei monetare;
- restrângerea apelului Trezoreriei la resursele în lei ale băncilor
datorată accesului larg al Ministerului Finanţelor Publice la
finanţarea externă precum şi la cea internă nebancară sau
dominată în valută;
- intervenţia B.N.R. pe piaţa valutară prin achiziţia de valută şi
consolidarea rezervelor valutare;
- sterilizarea de către B.N.R. a excesului de lichiditate.
Alături de aceste măsuri de politică a veniturilor şi de politică
fiscală, Guvernul României a luat şi măsuri de politică structurală82.
80
Idem p. 236
81
Cezar Basno, Nicolae Dardoc, C.Florice, op. Cit., p. 326

83
 CAPITOLUL IV.
SISTEMUL BUGETELOR PUBLICE

Secţiunea I.
Bugetul public

1. Noţiuni introductive

Apariţia şi existenţa statului, extinderea schimbului de mărfuri

mijlocit de bani, reprezintă baza generală a apariţiei finanţelor.
Amplificarea diviziunii sociale a muncii a făcut ca alături de cei
ocupaţi în producţia materială să existe şi alte categorii de oameni
care efectuează diferite activităţi în justiţie, administraţie, armată,
conducere etc83.
În vederea acoperirii cheltuielilor necesare în scopul satisfacerii
intereselor generale ale societăţii şi dezvoltării funcţiilor sale, statul s-a
implicat în procurarea de venituri care într-o primă etapă au fost
asigurate pe calea dărilor în natură şi a prestaţiilor în muncă, iar cu
timpul odată cu dezvoltarea economiei, sub formă bănească84.
Instrumentele şi tehnicile financiare nu au fost cunoscute de la
început de toate statele europene, perceperea impozitelor făcându-se din
iniţiativă privată. Instituirea controlului statului s-a concentrat în
apariţia finanţelor publice şi bugetului85.
Etimologic, cuvântul „buget” îşi are originea în latinescul bulgo a
cărui semnificaţie este aceea de „sac” sau „pungă de bani”. Ulterior, în
Franţa s-au folosit expresiile bouge şi bougette, în sensul „o pungă de
piele sau o pungă de bani”. Majoritatea autorilor de specialitate
consideră cuvântul „buget” ca provenit din limba franceză veche.

82
Raportul Guvernului României asupra progreselor înregistrate în pregătirea pentru aderarea la Uniunea Europeană
în perioada septembrie 2001 mai 2002
83
P.Olcescu, T.Toma, Drept Financiar şi Fiscal, Tratat, Ed. Cantes, Iaşi, 2000, p. 73
84
Idem, p. 73
85
Idem, p.73

84
 În România, termenul de „buget” apare pentru prima oară în
Regulamentul Organic, în capitolul 3 care tratează finanţele publice86. În
capitolul menţionat se întâlnesc expresiile bindge şi închipuirea
cheltuielii.
Noţiuni referitoare la buget s-au regăsit în Statutul dezvoltător al
Convenţiei de la Paris din 1858 şi în Constituţiile române din 1886,
1923, 1938.

2. Definirea bugetului de stat

În literatura de specialitate, asupra bugetului de stat, au fost emise

numeroase definiţii. Astfel, unii autori, au afirmat că bugetul este un
document de prevedere a veniturilor şi cheltuielilor pe o perioadă
determinată sau că bugetul este un program de cheltuieli ce urmează a se
efectua şi de venituri ce urmează a se realiza într-o perioadă determinată.
Alţi autori, abordând sub aspect juridic noţiunea de buget, consideră că
acesta reprezintă un act prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi
cheltuielile anuale ale statului.
Legea contabilităţii publice din 192987 definea bugetul public astfel
„bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil aprobate,
veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale unor instituţii
publice”88.
Din cuprinsul acestei definiţii rezultă trei elemente specifice ale
bugetului public:
a). Bugetul public este un act de previziuni, în sensul că prezintă
un tablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, adică indică
sursele băneşti ale bugetului;
b). Bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea
executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască şi să
perceapă venituri în acord cu prevederile bugetare;

86
Cf.-art.117 din Regulamentul Organic al Moldovei
87
Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public, M.O. nr.167 din 31 iulie
1929, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1930.
88
M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M.Bădeanu, 1942, p. 133

85
 c). Bugetul public este un act anual, deci limitat în timp la o
perioadă mai potrivită pentru a se efectua programarea şi a se urmări
execuţia bugetară.
Potrivit art.2 pct.6 din Legea finanţelor publice nr.500/2002
bugetul de stat este definit ca fiind documentul prin care sunt prevăzute
şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile, sau, după caz, numai
cheltuielile în funcţie de sistemul de finanţare al instituţiilor publice.
Dintre toate definiţiile şi caracterizările bugetului de stat exprimate
în literatură şi legislaţia financiară, cea la care aderăm şi pe care o
considerăm de referinţă este cea consacrată prin Legea franceză a
contabilităţii publice, conform căreia bugetul statului este un act de
stabilire şi autorizare a veniturilor şi cheltuielilor anuale ale statului
sau altfel spus, bugetul de stat este principalul plan financiar al statului în
care sunt prevăzute veniturile şi cheltuielile statului pe o perioadă
determinată, respectiv un an.
Actualitatea modernă a acestei definiţii este confirmată de faptul că
elementele ei esenţiale au fost preluate şi pentru caracterizarea oficială a
bugetului Comunităţilor Europene.
Regulamentul financiar al acestor comunităţi precizează că bugetul
lor este actul care prevede şi autorizează în prealabil, în fiecare an,
cheltuielile şi veniturile comunităţilor89.

3. Natura juridică a bugetului de stat

Natura juridică a bugetului de stat a dat naştere unor puternice

controverse şi opinii diverse în literatura de specialitate.
Au fost exprimate mai multe opinii cu privire la natura juridică,
cele mai comentate fiind următoarele:
1. Teoria potrivit căreia bugetul de stat este un act administrativ,
deoarece atât veniturile cât şi cheltuielile sunt simple evaluări de natură
financiară realizate de agenţii administrativi. Potrivit acestei opinii
bugetul de stat ar fi un act- condiţie pusă de legiuitor la dispoziţia
agenţilor administrativi pentru a realiza acte juridice prin care sunt create

89
L. Carton, Droit financier et fiscal europeen, Precis Dalloz, Paris 1972, p. 23

86
creanţe de la şi în formarea tezaurului public şi prin care se efectuează
plata acestor creanţe90. Mai mult această teorie a fost fundamentată prin
faptul că, în statele moderne, prin bugetele anuale se condiţionează atât
cheltuielile, cât şi veniturile pe care le efectuează şi respectiv le
realizează statul, sub aspecte parţiale diferite însă comune actelor
administrative.
I.Gliga91 arată că într-adevăr, prin bugetele statelor moderne cu
economie liberal-capitalistă se stabileşte cuantumul veniturilor şi
cheltuielilor în acest fel. În susţinerea acestei teorii, referindu-se la
totalitatea veniturilor acestor bugete, se prevede conţinutul fiecăruia
dintre principalele impozite sau categorii de venituri şi, de asemenea, se
specifică impozitele, taxele şi celelalte venituri de stat programate a se
realiza anual în conformitate cu dispoziţiile din legi sau celelalte acte
normative referitoare la fiecare dintre aceste venituri ale bugetului de
stat. Dacă, potrivit necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor
bugetare, prin bugetele anuale se condiţionează realizarea anumitor
venituri publice….. pe baza acestui efect specific administrativ se
formulează concluzia că „bugetul veniturilor este un act condiţiune”.
Dar cum existenţa unui buget presupune şi o parte de cheltuieli, autorul
referindu-se la acestea, arată că potrivit acestei teorii, bugetul anual al
statului este condiţia obţinerii din trezoreria publică a sumelor de
bani destinate cheltuielilor bugetare, pe lângă faptul că prin acest
buget se stabilesc şi se aprobă cuantumul bănesc al fiecăreia dintre
cheltuielile programate a se efectua. În temeiul acestor argumente se
apreciază că „şi bugetul cheltuielilor este un act condiţiune”.
Considerăm că teoria potrivit căreia bugetul de stat este un act
condiţie de natură administrativă s-a fundamentat pe faptul că în lipsa
bugetului de stat, efectuarea cheltuielilor şi încasarea veniturilor statului
ar fi fost de neimaginat.
2. Teoria naturii juridice a bugetului de stat este fundamentată pe
ideea că legea este orice decizie emanată de la puterea
legislativă, iar în situaţia în care bugetul statului este o decizie a

90
I. Văcărel, ş.a. Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992, p. 15,p.39-41
91
I.Gliga, Drept financiar public, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1994,p.51-53

87
 legislatorului el este şi lege propriu-zisă92. Astfel această teorie se
bazează pe principiul că tot ce îmbracă forma legii este o normă de
drept şi în consecinţă bugetul de stat nu poate fi decât o lege.
3. Teoria potrivit căreia bugetul statului are natură juridică atât
de lege şi de act administrativ, susţinută de L.Dugiut93, ajunge la
concluzia că bugetul este lege în părţile lui creatoare de
dispoziţii generale şi act administrativ în părţile creatoare de
acte individuale şi concrete. În acest sens, I.Gliga, relevă că dintre
cele două componente ale bugetului de stat, partea de venituri este
considerată creatoare de dispoziţii generale. Astfel, aprobarea anuală a
părţii de venituri a bugetului statului este o adevărată lege, materială,
deoarece determină în fiecare an, prin dispoziţie generală,
perceperea impozitelor şi taxelor ca şi când ar fi reglementate din
acel moment. Şi este cert că actele prin care se creează obligaţiuni de
plată a impozitelor şi taxelor sunt acte legislative. Partea de cheltuieli
a bugetului de stat este considerată creatoare de acte individuale şi
concrete de natură administrativă deoarece votul cheltuielilor bugetare de
către Parlament se produce în sfera de aplicare a legilor preexistente,
referitoare la deschiderea de credite bugetare şi alte procedee de
cheltuieli bugetare. Din moment ce acest vot nu aduce nici o modificare
a unor norme juridice preexistente şi rămâne conform unor reguli
generale, este un act individual de natură administrativă.
Dintre aceste teorii principale privind natura juridică a bugetului de
stat, formulate în primele decenii ale secolului XIX ultimele două, au
rămas în atenţia şi aprecierea doctrinelor de specialitate.
În literatura de specialitate nouă în legătură cu natura juridică a
bugetului de stat, întâlnim două teorii şi anume:
-teoria potrivit căreia bugetul de stat este un act de
planificare financiară care odată aprobat de Parlament, printr-o
lege emisă în acest scop, dobândeşte natura juridică de lege;
- teoria potrivit căreia bugetul de stat este principalul plan
financiar cu caracter executoriu al statului.

92
I.Gliga, Drept financiar public, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1994, p. 55
93
L.Dugiut, Traite de Droit constituţionnel, vol II Paris,1923, p.144

88
 4. Funcţiile bugetului de stat

Bugetul de stat ca principal plan financiar şi act juridic îndeplineşte

următoarele funcţii:
a). Funcţia de mobilizare, repartizare şi utilizare a fondurilor băneşti ale
statului;
b). Funcţia de control prin leu.
a). Funcţia de mobilizare, repartizare şi utilizare a rezervelor băneşti
ale statului, constă în atragerea la fondurile statului a unei părţi din
produsul naţional brut şi chiar din avuţia naţională, în repartizarea şi
utilizarea acestor fonduri pentru satisfacerea cerinţelor comune ale
societăţii, de regulă cu titlu definitiv, nerambursabile şi fără
contraprestaţie directă şi imediată.
Această funcţie îşi găseşte fundamentul în faptul că bugetul de stat
este principalul instrument prin care are loc repartiţia produsului naţional
brut. Repartiţia produsului naţional brut presupune atât distribuirea
primară, cât şi redistribuirea acestuia.
Veniturile rezultate din procesul distribuirii primare a produsului
naţional brut se numesc venituri de bază sau primare. Astfel, primesc
venituri în această fază numai acele persoane juridice şi fizice care
participă nemijlocit la producţia materială iar persoanele fizice şi juridice
care nu lucrează în sfera producţiei materiale primesc venituri în
procesul redistribuirii produsului brut. Procesul redistribuirii produsului
naţional brut cuprinde două faze şi anume:
• mobilizarea;
• dirijarea unei părţi din produsul naţional brut distribuit.
• Mobilizarea presupune relaţii economice exprimate
valoric cu ajutorul cărora se atrage prin mecanismul
economico- financiar, prin organele financiare şi bancare,
prin sistemul preţurilor, precum şi pe calea prestărilor de
servicii o parte din veniturile întreprinderilor de stat,
private sau mixte şi o parte diferenţiată din veniturile
grupelor de populaţie, adică formarea fondurilor
financiare.

89
 • Procesul redistribuirii produsului naţional brut cuprinde
relaţiile băneşti prin intermediul cărora sunt apoi dirijate şi
folosite aceste fonduri băneşti împreună cu o parte a
resurselor băneşti mobilizate în procesul distribuirii
produsului naţional brut către sfera social- culturală,
administraţie, ordine publică, apărare.
Redistribuirea trebuie să se realizeze atât prin intermediul impozitelor şi
taxelor, cât şi cheltuielilor. Astfel, instituirea unui impozit progresiv
asupra veniturilor persoanelor fizice poate să vizeze redistribuirea
veniturilor între diferitele categorii sociale.
Tehnicile fiscale în acest scop sunt: deducerile din venit,
diferenţierea impunerii în funcţie de tranşele de venit, instituirea de
impozite particulare numai pentru persoanele ce obţin venituri sau deţin
averi, utilizarea unor impozite diferenţiate în raport cu originea
veniturilor.

Procesul formării, repartizării şi utilizării produsului naţional brut

reclamă un control eficient pentru a-şi atinge scopul.
b).Funcţia de control prin leu este strâns legată de prima şi se
manifestă în controlul care se exercită prin bugetul de stat asupra întregii
activităţi economice şi sociale. În primul rând, acest control se realizează
în procesul mobilizării veniturilor bugetare cu ocazia plăţii veniturilor
datorate bugetului de stat de către persoanele fizice sau juridice iar în al
doilea rând, exercitarea funcţiei de control este determinată de faptul că
fondurile financiare care se formează la dispoziţia statului sunt ale
întregii naţiuni. Respectarea şi întărirea disciplinei economice şi
financiare se pot asigura numai prin exercitarea unui control riguros,
multilateral şi sistematic din partea organelor de stat ce au atribuţii de
control în domeniul economic-financiar. Prin această funcţie se
urmăreşte apărarea integrităţii avutului public, legalitatea, necesitatea
oportunitatea şi eficienţa utilizării fondurilor financiare de către agenţi
economici şi instituţiile publice şi private, respectarea obligaţiilor faţă de
bugetul statului.

90
 5. Conţinutul bugetului de stat

Bugetul statului român, ca de altfel al oricărui stat, cuprinde în

mod constant două părţi şi anume:
1. veniturile bugetare;
2. cheltuielile bugetare.
1. Veniturile statului sunt definite în mod emblematic de
Montesquieu, care în lucrarea „Spiritul legilor”- cartea XIII, afirma
că veniturile statului sunt o parte pe care fiecare cetăţean o dă
din bunul său pentru a avea siguranţa celeilalte părţi rămasă
lui, sau de a se bucura deplin de aceasta.
Veniturile bugetare sunt resursele băneşti care se cuvin bugetelor
prevăzute la art.1 alin.2 din Legea nr.500/2002 care se mobilizează în
baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii băneşti
şi alte vărsăminte editate de fiecare stat în funcţie de politica sa
economico-financiară privind repartiţia produsului intern net şi
mobilizarea unor surse externe (accesibile).
2. Cheltuielile publice reprezintă sumele aprobate în bugetele
prevăzute la art.1 alin.2 în limitele şi potrivit destinaţiei stabilite
prin bugetele respective. Partea de cheltuieli a bugetului statului
nostru are un conţinut orânduit şi el conform concepţiei moderne.
Astfel, principalele categorii de cheltuieli ale bugetului de stat sunt
cele social-culturale, pentru apărarea naţională şi ordinea publică
internă, pentru organele de stat legislative, executive şi juridice,
pentru acţiuni economice şi cercetare ştiinţifică, precum şi pentru
datoria publică şi alte trebuinţe de interes general.
În art.30, Legea nr.500/2002 privind finanţele publice se prevede că în
bugetul de stat se includ Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia
Guvernului şi Fondul de intervenţie la dispoziţia aceleaşi instituţii.
Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului se
repartizează unor ordonatori principali de credite ai bugetului de stat şi ai
bugetelor locale, pe bază de hotărâri ale Guvernului, pentru finanţarea
unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în timpul exerciţiului
bugetar.

91
 Fondul de intervenţie aflat la dispoziţia aceleaşi instituţii se
repartizează aceloraşi ordonatori de credite ( ai bugetului de stat şi ai
bugetelor locale), în condiţiile de mai sus, pentru finanţarea unor acţiuni
urgente în vederea înlăturării efectelor unor calamităţi naturale şi
sprijinirii persoanelor fizice sinistrate.
6. Sistemul bugetar94
Datorită faptului că bugetul de stat este procedeul financiar cel mai
important de autorizare şi corelare a veniturilor şi cheltuielilor statului,
din punctul de vedere al organizării bugetare publice sunt remarcabile
anumite particularităţi care presupun atât asemănări cât şi deosebiri, între
statele de tip unitar şi cele de tip federal.
Comparând statele de tip unitar cu cele de tip federal vom reuşi să
scoatem în relief principalele variante practice de organizare bugetară şi
în acelaşi timp, faptul că în unele dintre aceste state s-au conceput şi s-au
pus în aplicare variante originale care au dezvoltat categoria variantelor
moderne de organizare bugetară de interes public.
Din punct de vedere al structurii organizatorice, statele lumii pot fi:
1. state de tip unitar;
2. state de tip federal
1. State de tip unitar, cum sunt: Franţa, Italia, Olanda, Grecia,
Turcia, Suedia, România, etc, se caracterizează prin: legislaţie
unică; prin organe centrale unice ale puterii şi administraţiei
de stat; teritoriu împărţit în unităţi administrativ-teritoriale
conduse de organe locale autonome, care au personalitate
juridică şi dispun de bugete locale proprii.
Astfel, în Franţa, unde unităţile administrativ-teritoriale sunt comunele
urbane şi comunele rurale, departamentele şi teritoriile de bază, pot fi
create, prin lege cantoane, arondismente, regiuni şi asociaţii de comune.
Teritoriul Italiei este organizat în: regiuni autonome, provincii şi
comune. Anglia , are ca unităţi administrativ teritoriale: comitatele,
teritoriile de comitat şi districtele de comitat. Suedia, are ca unităţi
administrativ teritoriale provinciile comunale şi administraţiile

94
vezi D.D.Şaguna, Tratat de Drept financiar şi fiscal, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001, p. 528-531

92
ecleziastice. În România, teritoriul este organizat în comune, oraşe,
municipii (sectoare ale capitalei) şi judeţe.
Organizarea bugetară a statelor de tip unitar era la început
simplă, deoarece cuprindea numai bugetul de stat şi bugetele locale.
Actualmente structura bugetară, a unor astfel de state a fost
dezvoltată, cuprinzând bugete anexe celui de stat, bugete
extraordinare sau fonduri băneşti speciale şi alte fonduri băneşti
alăturate bugetului de stat.
Referindu-se la bugetul de stat ce aparţine statelor unitare, denumit
şi bugetul ordinar sau general, trebuie să precizăm că acesta a avut şi are
ca venituri principale impozite şi taxe ce sunt completate în caz de
insuficientă cu împrumuturile de stat. Cheltuielile acestui buget sunt
destinate celor mai importante necesităţi cum ar fi: învăţământ, sănătate
publică, întreţinerii organelor legislative şi executive, instanţelor
judecătoreşti şi altor autorităţi publice.
În ceea ce priveşte bugetele locale ale unităţilor administrativ-
teritoriale, acestea sunt o componentă a organizării şi structurii bugetare
de interes public din statele unitare naţionale cu o însemnătate deosebită
pentru autonomia funcţională a organelor de conducere a acestor unităţi.
Prin aceste bugete locale sunt finanţate: întreţinerea autorităţilor publice
locale; instituţiile publice (învăţământ public, culturale şi sanitare);
modernizarea şi dezvoltarea urbanistică.
2. State de tip federal cum sunt: S.U.A., Brazilia, Germania, Elveţia,
Austria, India, care sunt formate din federaţie, statele (provinciile)
membre ale federaţiei şi unităţile administrativ-teritoriale. Federaţia
dispune de organe supreme legislative şi executive, care au
competenţe atât pe plan intern, cât şi în relaţiile internaţionale. La
rândul lor statele, provinciile, cantoanele, republicile, landurile
cuprind unităţi administrativ-teritoriale conduse de organele locale
care şi în cazul statelor unitare, îşi alcătuiesc bugete locale proprii.
În consecinţă structura bugetară a statelor de tip federal este complexă
cuprinzând: bugetul federaţiei, bugetele statelor, landurilor, provinciilor,
cantoanelor membre ale federaţiei şi bugetele locale ale unităţilor
administrativ- teritoriale din fiecare dintre statele, landurile, provinciile,
cantoanele componente.

93
 În ţările cu economie de piaţă dezvoltată, afară de bugetul de stat în
forma sa clasică, se mai propune un document mai cuprinzător, denumit
buget al economiei naţionale (Franţa) sau buget economic (S.U.A.,
Anglia). Acesta reprezintă un document estimativ ce cuprinde toate
resursele naţiunii şi destinaţia lor ( producţia, repartiţia, consumul PIB-
ului şi utilizarea resurselor bugetare).
În România, sistemul bugetar corespunde structurii de organizare
teritorial-administrativă, prerogativelor şi autonomiei organelor puterii
legislative şi executive, centrale şi locale, existând o legislaţie unică
pentru elaborarea şi executarea bugetelor.
Astfel, potrivit art.138 alin.1 din Constituţie, bugetul public
naţional cuprinde:
- bugetul de stat;
- bugetul asigurărilor sociale de stat;
- bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi ale judeţelor.
Raportându-se la sfera acţiunilor şi competenţelor, bugetul de stat
concentrează relaţiile financiare menite să asigure exercitarea atribuţiilor
interne şi externe ale statului, iar bugetele locale pe cele menite a
satisface cerinţele autonomiei în sferele de competenţe ce revin
administraţiei locale.
Resursele finanţelor publice se constituie şi se gestionează printr-un
sistem unitar de bugete care sunt prevăzute în art.1 alin.2 din Legea
nr.500/2002 şi anume:
a). Bugetul de stat;
b). Bugetul asigurărilor sociale de stat;
c). Bugetele fondurilor speciale;
d). Bugetul trezoreriei statului;
e). Bugetele instituţiilor publice autonome;
f). Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din:
bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor
speciale, după caz;
g). Bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri
proprii;

94
 h). Bugetele fondurilor provenite din credite externe contractate sau
garantate de stat şi ale cărei rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură
din fonduri publice;
i). Bugetele fondurilor externe nerambursabile;
j). Bugetele locale.

7. Noţiunea şi caracteristicile procesului bugetar

7.1. Noţiunea de proces bugetar

Procesul bugetar presupune existenţa unor resurse financiare,

precum şi alocarea lor în scopul furnizării către cetăţeni a bunurilor şi
serviciilor publice.
În literatura de specialitate există mai multe opinii privind definirea
procesului bugetar. Astfel, într-o primă opinie, procesul bugetar a fost
definit ca fiind totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter tehnic şi
normativ, înfăptuite de organe specializate ale statului, în scopul
elaborării, adoptării, executării şi încheierii bugetului public naţional95,
într-o altă opinie, prin proces bugetar înţelegem ansamblul operaţiilor cu
caracter tehnic şi legislativ, desfăşurate de organele competente ale
statului în scopul elaborării, executării şi încheierii bugetelor de stat
anuale96, iar într-o ultimă opinie97, procesul bugetar este definit ca fiind
un ansamblu de operaţiuni care se succedă anual şi privesc elaborarea şi
aprobarea proiectului legii bugetare anuale, execuţia curentă a bugetului,
încheierea şi aprobarea contului de execuţie bugetară, precum şi control
bugetar.
Aderăm la ultima opinie deoarece, definiţia dată este mai extinsă
incluzând în procesul bugetar şi execuţia, încheierea şi controlul bugetar.

95
D.D.Şaguna, op. Cit., p. 566
96
P. Olcescu, T.Toma, op. Cit., p. 94
97
I.Talpeş, Finanţele României, vol.1, Ed.Sedona, Timişoara, 1996, p.119

95
7.2. Caracteristicile procesului bugetar

Procesul bugetar prezintă o serie de caracteristici care-i conferă

trăsăturile specifice unui proces:
1. decizional, deoarece conţinutul său constă în alocarea unor resurse
bugetare limitate în raport cu nevoile societăţii pentru bunuri şi
servicii publice;
2. democratic, deoarece în cursul derulării etapelor procesului
bugetar se manifestă atât atributele statului de drept- între care cel
al separaţiei puterilor în stat, cât şi posibilitatea impunerii
intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetăţeni
care deţin majoritatea politică în decizie,
3. preponderent politic, deoarece opţiunea pentru un anumit tip de
politică economică, în general de politică financiară şi monetară, în
special, toate reflectate în conţinutul bugetului, reprezintă un act de
decizie politică al forţelor majoritare în Parlament.

8. Principiile procesului bugetar

Bugetul de stat se conformează unor principii devenite tradiţionale.

Aceste principii prezintă două laturi:
- latura tehnică, deoarece sunt necesare unei bune organizări a
finanţelor publice;
- latura politică întrucât sunt destinate să uşureze controlul
Parlamentului asupra gestiunii guvernamentale.
Principiile îşi găsesc consacrarea atât în lege cât şi în literatura de
specialitate, şi avem în vedere:
1. principiul universalităţii bugetare;
2. principiul publicităţii bugetare;
3. principiul unităţii bugetare;
4. principiul anualităţii;
5. principiul specializării- realităţii bugetare
6. principiul unităţii monetare.
1. Principiul universalităţii bugetare (art. 8 din Legea
nr.500/2002).Conform acestui principiu nici un venit public şi

96
 nici o alocare bugetară nu se poate percepe şi respectiv repartiza
în afara cadrului bugetar. Datorită faptului că acest principiu
prezintă unele asemănări cu principiul unităţii bugetare, în
literatura de specialitate uneori a fost prezentat independent iar
alte ori îmbinat cu principiul unităţii. Principiul universalităţii
bugetului de stat impune ca acest buget să cuprindă pe larg toate
veniturile care provin de la regiile autonome, societăţi
comerciale, alţi agenţi economici, instituţii publice şi private,
precum şi de la populaţie, respectiv toate cheltuielile statului din
fiecare exerciţiu bugetar. Bugetul întocmit cu respectarea
principiului universalităţii poartă denumirea de buget brut, în
timp ce bugetul care cuprinde numai rezultatul final al acţiunilor
producătoare de venit şi al celor generatoare de cheltuieli poartă
denumirea de buget net.
Elaborarea bugetului public cu aplicarea acestui principiu are avantajul
că permite cunoaşterea cât mai exactă a volumului total al veniturilor
publice şi al cheltuielilor publice, precum şi a legăturii ce există între
anumite venituri şi cheltuieli care sunt în conexiune strânsă.
Referitor la avantajele acestui principiu, un reputat economist
francez susţine că „Principiul universalităţii permite cunoaşterea şi
controlul sumei exacte a cheltuielilor publice. Distingând, pe de o parte,
veniturile şi, pe de altă parte cheltuielile, devine imposibil, fie să se
compenseze veniturile şi cheltuielile, fie să se afecteze un anume venit
unei cheltuieli”98.
În legislaţia noastră, principiul universalităţii bugetare este
înscris în Legea privind finanţele publice99, ceea ce permite controlul
Parlamentului asupra cuantumului total al veniturilor şi cheltuielilor
publice100 . Realizarea acestui drept al Parlamentului este asigurat
practic prin adoptarea Legii bugetare şi prin normele stabilite, mai ales
în art.2 pct.42 şi 3 din Legea nr.500/2002.

98
P.Lalumiere, Les Frances publiques, Librairie Armand Colin, Paris, 1970, p. 67-68
99
art.8 din Legea 500/2002
100
Pentru detalii, a se vedea Tatiana Moşteanu, coordonator Finanţe, buget, Ed. Economică, Bucureşti, 2001,p.13

97
 2. Principiul publicităţii bugetare art. 9 din Legea nr.500/2002)
impune sistemului bugetar deschidere şi transparenţă. Aceste
două calităţi se realizează prin:
• dezbaterea publică a proiectelor de buget, cu prilejul
aprobării acestuia;
• dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie
a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora;
• publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a
actelor normative de aprobare a bugetelor şi conturilor
anuale de execuţie a acestora;
• mijloace de informare în masă, pentru difuzarea
informaţiilor asupra conţinutului bugetului, exceptând
informaţiile şi documentele nepublicabile, prevăzute de
lege.
3. Principiul unităţii bugetare (art.10, din Legea nr.500/2002).
Conform acestui principiu, toate veniturile şi toate cheltuielile publice
se înscriu într-un singur document , bugetul de stat pentru a se asigura
utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice.
Respectarea acestei cerinţe conduce la elaborarea unui buget clar,
care oferă informaţii de ansamblu privind resursele publice şi utilizarea
lor, permite aprecierea importanţei relative a diverselor categorii de
venituri şi cheltuieli şi facilitează nivelul soldului general al bugetului
prevăzut pentru anul următor. Potrivit concepţiei lui Maurice Duverger101
principiul unităţii bugetare se sprijină pe două genuri de motivaţii,
unele financiare, altele politice. Din punct de vedere financiar,
unitatea bugetară constituie o regulă de ordine şi claritate, pentru a
prezenta starea reală a situaţiei financiare a ţării fără artificii de
disimulare.
Multiplicând bugetele şi conturile particulare se poate ajunge
să devină foarte dificilă o vedere de ansamblu asupra veniturilor şi
cheltuielilor publice, ceea ce formează risipa.
Din punct de vedere politic, unitatea bugetară este şi mai
importantă. Fracţionând cheltuielile şi veniturile în multiple documente,

101
M. Duverger, Finances publiques, PUF, Paris, 1978, p. 313-314

98
controlul Parlamentului devine foarte dificil şi astfel, puterea sa de
decizie în materie de finanţe nu se mai poate exercita cu aceeaşi
eficacitate. Pentru a stabili opţiuni între cheltuielile care îi sunt propuse
de Guvern, Parlamentul trebuie să aibă o vedere de ansamblu asupra
acestora. Într-o prezentare fracţionată, printr-o manevră, s-ar putea face
să se voteze mai întâi cheltuielile care nu sunt indispensabile, de vreme
ce mărimea totală a cheltuielilor publice nu ar fi cunoscută şi la sfârşit
cheltuielile absolut necesare, pe care Parlamentul ar fi obligat să le
accepte.
Cu toate argumentele tehnic- financiare şi politice, în foarte multe
state contemporane s-a renunţat la unitatea bugetului de stat şi s-a
preferat procedeul pluralităţii bugetare. Acest procedeu se aplică
declarându-se bugetul statului ca buget ordinar, sau general sau
central, şi admiţându-se, alăturat acestuia, alte bugete: extraordinare,
anexe, speciale, automate, etc. Aceste bugete sunt, în mod obişnuit, mai
mici şi de importanţă mai mică decât bugetul ordinar care rămâne
principalul act financiar, deci principalul component al finanţelor
publice.
În practica legislativă românească actuală, acest principiu este
aplicat de Legea privind finanţele publice, care consacră regula elaborării
şi adoptării unei legi bugetare anuale care prevede totalitatea veniturilor
şi cheltuielilor publice, precum şi structura acestora. De asemenea, legea
permite constituirea şi utilizarea de mijloace financiare aparţinând
statului, în afara bugetului, numai pe baza aprobării prin lege. Astfel se
stabileşte că toate veniturile reţinute şi utilizate în sistem extrabugetar,
sub diverse forme sau denumiri, se introduc în bugetul de stat, urmând
principiile şi regulile acestui buget.
4. Principiul anualităţii bugetare (art.11 din Legea nr.500/2002).
Universalitatea şi anualitatea bugetară definesc întinderea bugetului
de stat; dimensiunile în spaţiu, pe orizontală şi verticală ale bugetului de
stat. Dimensiunea în timp a bugetului vizează periodicitatea acestuia,
adică durata de timp pentru care Parlamentul autorizează Guvernul să
încaseze veniturile şi să efectueze cheltuielile aprobate, după care se
impune reînnoirea autorizaţiei parlamentare pentru o nouă perioadă de
timp.

99
 Acordarea autorizaţiei parlamentare doar pentru o perioadă
de 1 an de zile este fundamentată pe argumente de ordin politic şi
financiar. Astfel, din punct de vedere politic, principiul anualităţii
bugetului de stat, a fost acceptat potrivit concepţiei care pretinde
emiterea oricărei decizii parlamentare cu precauţie în mod temeinic, cât
şi exercitarea de către puterea legiuitoare a unui control eficace în timp
asupra puterii executive102.
Emiterea autorizaţiei parlamentare la intervale de un an s-a impus
ca o măsură practică, izvorâtă din experienţa luptei duse de Parlamentul
englez, ca şi de cel francez, de a controla actele de decizie a monarhului
şi Guvernului său.
Din punct de vedere tehnic-financiar, periodicitatea anuală a
bugetului de stat a fost confirmată ca răspunzând mai multor posibilităţi
reale de prevedere sau de stabilire prealabilă a cuantumului veniturilor şi
cheltuielilor bugetare de stat.
Perioada de valabilitate a autorizaţiei bugetare, adică anul bugetar
poate să coincidă cu anul calendaristic sau să difere de acesta. Factorii
care influenţează data începerii anului bugetar sunt: caracterul
economiei, nivelul de dezvoltare, perioada de lucru a Parlamentului, de
numărul şi de durata sesiunilor în care se dezbate bugetul public de
tradiţie. Astfel, în ţări ca Austria, Belgia, Brazilia, Franţa, România,
Germania, anul bugetar coincide cu cel calendaristic (1 ianuarie-31
decembrie).
În alte ţări ca Marea Britanie, Canada, Japonia, anul bugetar
durează între 1 aprilie şi se termină la 31 martie. În S.U.A. anul bugetar
durează între 1 octombrie-31 septembrie, iar în Australia, Philipine,
Italia, Pakistan, India anul bugetar este cuprins între 1 iulie-30 iunie
Anualitatea bugetului de stat face ca veniturile bugetare aferente
unui buget să fie considerate numai cele încasate în perioada 1 ianuarie-
31 decembrie a anului calendaristic respectiv, urmând ca veniturile
cuvenite aceluiaşi buget dar încasate în anul următor să fie considerate
venituri ale noului buget. Constituţia României, la art.138 alin.2 consacră

102
Dacă bugetul statului s-ar vota pe o perioadă de mai mulţi ani, Guvernul ar putea face abateri de la prevederile
bugetare, abateri despre care Parlamentul ar lua cunoştinţă prea târziu. (G.V.Leon, op. Cit., p. 357-359)

100
principiul anualităţii în elaborarea, aprobarea şi executarea bugetului de
stat ca şi cel al asigurărilor sociale de stat.
De la acest principiu este prevăzută o singură excepţie, la alin.3:
dacă legea bugetului de stat şi legea asigurărilor sociale de stat nu
sunt aprobate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului
bugetar, se aplică în continuare, bugetul de stat şi bugetul
asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea
noilor bugete.
În această ipoteză, bugetele exerciţiului bugetar expirat
ultraactivează, în sensul că, deşi ele au fost legiferate pe o perioadă
expirată şi deci valabilitatea lor a încetat pentru a preveni blocajul
instituţional pe care l-ar provoca imposibilitatea efectuării de cheltuieli
bugetare şi a formării resurselor financiare necesare, ele se aplică în
continuare până la adoptarea noilor bugete.
5. Principiul specializării bugetare (art.12 din Legea
nr.500/2002).
Conform acestui principiu, veniturile bugetare trebuie prevăzute în
buget şi aprobate de Parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile
publice care urmează să se efectueze, pe categorii, destinaţii şi în funcţie
de conţinutul lor economic. La începutul activităţii bugetare, Parlamentul
dădea o autorizaţie în bloc pentru toate veniturile şi cheltuielile statului.
Cu timpul, s-a trecut la individualizarea veniturilor şi a cheltuielilor pe
destinaţii. Individualizarea poziţiilor privind veniturile şi cheltuielile
publice, pe baza unor criterii definite semnifică specializarea bugetară. În
plus, Parlamentul aprobă nivelul cheltuielilor ca limite maxime, care
pentru fiecare destinaţie reprezintă credite bugetare, în limita cărora se
pot efectua plăţile.
Aplicarea acestui principiu necesită, în consecinţă, utilizarea
clasificaţiei bugetare, care este o schemă de grupare a veniturilor
bugetare şi a destinaţiilor acestora, într-o anumită ordine, pa baza
anumitor criterii.
Clasificaţia bugetară este un instrument tehnic de sistematizare,
urmărire şi control al realizării veniturilor şi efectuării cheltuielilor
bugetare. Aceasta este obligatorie pentru cuprinsul acestui buget şi
pentru evidenţa contabilă bugetară de stat. În acest sens, în bugetele

101
ministerelor, instituţiilor publice, în documentaţia anexă a acestor bugete
în dispoziţiile de plăţi şi chitanţe şi în toate înscrisurile de evidenţă
contabilă bugetară de stat se înscriu toate veniturile şi cheltuielile
bugetare cu denumirea şi numerotarea statornicită prin clasificaţia
bugetară elaborată de Ministerul Finanţelor Publice. Clasificaţia bugetară
cuprinde o serie de caracteristici care sunt:
• să fie concepută de aşa natură, încât să grupeze veniturile
pe surse de provenienţă şi alocaţiile bugetare pe categorii
de cheltuieli;
• să fie simplă, concisă şi clară, pentru a fi înţeleasă cu
uşurinţă de toţi cei chemaţi să examineze bugetul de stat;
• să creeze condiţii pentru exercitarea controlului asupra
execuţiei bugetare;
• să respecte disciplina financiar-bugetară;
• stabilirea de drepturi şi obligaţii organelor financiar-
bancare cu atribuţii în executarea bugetului de stat, care
poartă răspunderea pentru realizarea normelor prevăzute ca
venituri ale bugetului de stat sau pentru efectuarea plăţilor
din sumele prevăzute ca fiind cheltuieli bugetare.
Clasificaţia bugetară este stabilită pentru:
• venituri;
• cheltuieli.
Clasificaţia veniturilor bugetului de stat cuprinde aceste venituri
grupate în capitole şi subcapitole de venituri curente şi venituri de
capital, de venituri fiscale, venituri nefiscale şi diverse, fiecare cu
impozite directe şi indirecte.
Clasificaţia cheltuielilor bugetului de stat este mai complexă
deoarece, potrivit necesităţilor practice ale programării bugetare şi ale
evidenţei contabile bugetare, cuprinde atât o clasificaţie funcţională care
enunţă părţile, capitolele şi subcapitolele de cheltuieli bugetare, cât şi o
clasificaţie economică ce numerotează şi prevede intitularea speciilor şi
subspeciilor de cheltuieli limitativ admise şi finanţate din bugetul
statului.

102
 6. Principiul unităţii monetare (art. 13 Legea 500/2002).

Potrivit acestui principiu toate operaţiunile bugetare se exprimă în

moneda naţională. Astfel, se asigură punerea în aplicare a alin.2, art.137
din Constituţie, conform căruia moneda naţională este leul iar
subdiviziunea acestuia este banul. De asemenea, acest principiu
constituie reflecţia în plan financiar a suveranităţii statului român, care
implică nu doar supremaţia şi independenţa politică ci şi dreptul de a
emite moneda proprie.

7. Neafectarea veniturilor bugetare înseamnă că, prin perceperea

lor, veniturile bugetare se depersonalizează, adică servesc la acoperirea
cheltuielilor publice privite în ansamblul lor. Ca atare, nu este admisă
perceperea unui venit public pentru finanţarea unei anumite
cheltuieli publice. Acest principiu este aplicat şi în legislaţia noastră,
rezultând din prevederile Legii nr.500/2002. În practica bugetară există
numeroase abateri de la acest principiu. În unele ţări, legea admite
afectarea unor venituri, chiar în cadrul bugetului general (ordinar). În
Franţa103, de exemplu, sumele vărsate benevol la buget de persoane
fizice sau juridice, publice sau private, în vederea efectuării unor
cheltuieli de interes public, precum şi cele provenind din reconstituirea
unor credite bugetare şi care urmează a fi folosite pentru finanţarea unei
noi cheltuieli, au regimul veniturilor cu afectaţie specială. La acestea se
adaugă cele autorizate de lege să rămână în afara bugetului general şi să
fie utilizate pentru finanţarea unor acţiuni bine determinate.

8. Principiul echilibrării bugetului public implică faptul că

bugetul trebuie să fie echilibrat, respectiv ca veniturile sale să acopere
cheltuielile publice.
Deficitul bugetar104, adică autorizarea de cheltuieli superioare
veniturilor provenite din impozite, era apreciat ca o sursă de pericol care

103
I. Văcărel, Finanţele publice, Teorie şi practică, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 309
104
Pentru detalii, a se vedea Mariana Kiesne-Skreb, Buget deficit în Central and East European Countries
Undergoing Transition, în revista Financiyska Praksa Zagreb nr.4/1993, p. 339-351

103
duce la bancruta statului şi la inflaţie, deoarece se acoperea din
împrumuturile de stat sau emisiuni monetare suplimentare.
„ Dacă declaraţia statului în stare de bancrută105 este un fenomen
rar întâlnit, în schimb inflaţia monetară provocată de deficitele bugetare
este destul de frecventă(…)”106.
Principiul echilibrului bugetar nu este expres enumerat de Legea
privind finanţele publice, dar se face referire în unele articole, cum sunt
spre exemplu, art.49 alin.4, art.50.
Totodată, legea interzice acoperirea cheltuielilor bugetului public
prin recurgerea la emisiune monetară sau prin finanţare directă de către
bănci. Pentru situaţia când apar goluri temporare de casă, legea
permite acoperirea lor, până la încasarea veniturilor, pe seama resurselor
aflate în conturile de trezorerie ale statului. În acest scop, prin Legea
bugetară anuală se poate autoriza Ministerul Finanţelor Publice, ca pe
parcursul execuţiei bugetului, dacă este necesar şi cu aprobarea
Guvernului, să emită bonuri de tezaur, purtătoare de dobândă sau alte
instrumente specifice, pentru a face faţă cheltuielilor statului până la
încasarea veniturilor, fără a depăşi 7% din volumul total al cheltuielilor
bugetare. Aceste bonuri intră în circulaţie prin achiziţionarea lor de către
agenţii economici şi populaţie.
În cazuri excepţionale, prin Legea bugetară anuală se poate stabili
acordarea de către Banca Naţională a României a unui împrumut fără
dobândă pentru acoperirea decalajului temporar dintre veniturile şi
cheltuielile bugetului de stat, pe seama resurselor de creditare ale
acesteia, fără a depăşi 10% din totalul bugetului aprobat. Acest împrumut
urmează a fi rambursat pe seama veniturilor bugetare curente sau a unui
împrumut de stat efectuat în baza unei legi.

105
Vezi C.C. Kiriţescu, Moneda. Mica Enciclopedică, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică , Bucureşti, 1982, p. 23.
Situaţie în care se poate găsi o persoană, întreprindere sau altă entitate legală, care nefiind capabilă din diferite
motive să-şi îndeplinească obligaţiile financiare este declaraţia printr-o hotărrâre judecătorească în stare de
insolvabilitate. Bunurile existente sunt administrate, în continuare, de organul stabilit prin hotărâre”
106
I. Văcărel, op. Cit., p. 321

104
9. Componentele de aprobare a bugetelor publice anuale
9.1. Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat

Cele două categorii de bugete se aprobă de către Parlament, prin

legi separate. În acest scop Guvernul are atribuţia de a elabora proiectul
legii bugetului de stat şi aceluia al asigurărilor sociale de stat, precum şi
al contului anual de execuţie a bugetului şi le supune separat spre
aprobare Parlamentului. După examinarea şi dezbaterea proiectelor de
bugete şi a contului general anual de execuţie a bugetului, Parlamentul le
aprobă. După aprobarea lor, Guvernul răspunde de realizarea
prevederilor din cele două bugete publice.

9.2. Bugetele locale

Potrivit Constituţiei României, bugetele locale, se elaborează, se

aprobă şi se execută în condiţiile legii. Această normă de trimitere se
referă, în prezent, la Ordonanţa de Urgenţă privind finanţele publice
locale nr.45/2003, care , la art.15 alin.1 prevede că bugetele locale se
aprobă de către consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul general
al Municipiului Bucureşti.
De asemenea, Ordonanţa de Urgenţă privind finanţele publice
locale prevede că fiecare comună, oraş, municipiu, sector al Municipiului
Bucureşti, judeţ, îşi întocmeşte bugetul local în condiţii de autonomie.

9.3. Bugetele instituţiilor publice

Conform art.16 din Legea privind finanţele publice, bugetele

instituţiilor publice, se aprobă, în mod diferit, în raport cu sursa de
finanţe, astfel:
a). Bugetele instituţiilor publice autonome, de către organele abilitate
prin legi speciale;
b). bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetul de stat
şi bugetul asigurărilor sociale de stat, prin lege, ca anexe la bugetele
ordonatorului principal de credite;

105
c). bugetele instituţiilor publice finanţate integral din bugetul de stat
sau din bugetele locale, se aprobă de către ordonatorul de credit ierarhic
superior al instituţiilor publice;
d). bugetele instituţiilor publice, care se finanţează integral din
venituri proprii , se aprobă de către organul de conducere al instituţiei
respective, cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior.
Metodologia de elaborare a bugetelor locale, ale instituţiilor
publice precum şi bugetele tuturor agenţilor economici, ale altor unităţi,
care, potrivit legii, au obligaţia de a întocmi bugete, se stabileşte prin
norme emise de către Ministerul Finanţelor Publice107.

9.4. Bugetul trezoreriei statului

Acesta se aprobă de către Guvern, prin hotărâre.

Secţiunea a II a.
Elaborarea şi aprobarea bugetului de stat, a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale

2.1. Iniţiativa bugetară

În practica internaţională se disting trei sisteme în ce priveşte

iniţiativa în materie bugetară108.
2.1.1.Sistemul iniţiativei guvernamentale practicat în Marea
Britanie , care constă în prerogativa Guvernului de a iniţia sau sprijini
măsurile care au drept consecinţă aprobarea unei cheltuieli publice sau
instituirea unui venit public. În această concepţie, Trezoreria primeşte şi
centralizează toate propunerile de cheltuieli de la celelalte ministere şi
are dreptul de a le controla, iar în caz de divergenţe, primul-ministru sau
guvernul fiind arbitrul.
De asemenea, Trezoreria este împuternicită a se îngriji de veniturile
publice. Camera Comunelor evită, în general, să modifice propunerile
107
Art.19 lit.e din Legea nr.500/2002
108
I. Văcărel, Finanţele publice. Teorie şi practică, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 323 şi urm.

106
bugetare ale Guvernului pe care le aprobă sau le respinge, iar Camera
Lorzilor nu are atribuţii în această materie.

2.1.2. Sistemul mixt, al iniţiativei bugetare parlamentare şi

guvernamentale, aplicat în Franţa şi în alte state continentale. În acest
sistem rolul Ministerului Finanţelor este mult redus. Acesta centralizează
propunerile tuturor ministerelor şi întocmeşte o schiţă (schemă de buget)
cu cheltuielile şi veniturile publice propuse. Echilibrarea şi definitivarea
proiectului de buget se realizează de Cabinetul de Miniştri, proiect care
este prezentat Parlamentului de către Ministerul de Finanţe, dar în
numele şefului statului. În acelaşi timp, fiecare Cameră are o comisie
financiară care discută propunerile bugetare şi este, în mod exclusiv
sesizată cu orice propunere de amendament. Totodată, Comisia
financiară intervine în mod direct, în dezbaterile publice ale bugetului în
Camerele Parlamentului.

2.1.3. Sistemul american, în cadrul căruia iniţiativa în materie

bugetară aparţine preşedintelui S.U.A. Acesta este sprijinit de un birou
bugetar, care centralizează şi revizuieşte propunerile departamentelor şi
le supune spre examinare preşedintelui ţării, care definitivează proiectul
de buget.

2.1.4. În ţara noastră, potrivit Constituţiei României109 proiectul

bugetului de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat se elaborează anual
de către Guvern, care le supune aprobării Parlamentului, prin
proiecte de lege separate. Legea privind finanţele publice110 prevede că
Guvernul elaborează proiectul bugetului de stat şi al bugetului
asigurărilor sociale de stat şi al bugetelor fondurilor speciale, pe care le
înaintează Parlamentului, împreună cu raportul privind situaţia
macroeconomică şi socială pentru anul bugetar respectiv şi proiecţia
acestora pe următorii 3 ani .

109
Art.137 alin.2
110
Legea nr.500/2002 publicată în M.O. nr.598/13.08.2002

107
 2.2.Etapele de elaborare a proiectului de buget

În cursul fiecărui exerciţiu bugetar se procedează cel mai târziu în

cel de-al treilea trimestru, la elaborarea proiectului bugetului de stat,
pentru exerciţiul financiar următor.
Potrivit art.28 din Legea nr.500/2002 proiectele legilor bugetare
anuale şi ale bugetelor se elaborează de către Guvern prin Ministerul
Finanţelor Publice, pe baza următoarelor elemente:
a). Prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul
bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru
următorii 3 ani;
b). politicilor fiscale şi bugetare;
c). prevederilor memorandumurilor de finanţe, ale memorandumurilor
de înţelegere sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi
instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate;
d). politicilor şi strategiilor sectoriale a priorităţilor stabilite în
formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de
credite;
e). propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de
credite;
f). programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în
scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblului de acţiuni, cărora le sunt
asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;
programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor
fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate,
obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pentru anii următori,
măsurate prin indicatori precişi a căror alegere este justificată;
g). propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile
administraţiei publice locale;
h). Posibilităţilor de finanţare a deficitului bugetar.
Elaborarea proiectului de buget fiind o activitate complexă şi
pentru a se putea realiza şi prezenta Parlamentului în timp util, Legea
privind finanţele publice prevede un adevărat scadenţar al datelor până

108
la care trebuie să se efectueze lucrările ce revin organelor implicate în
procesul bugetar.
Astfel, indicatorii macroeconomici şi sociali, menţionaţi mai sus
pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum
şi pentru următorii 3 ani, vor fi elaboraţi de organele abilitate până la
data de 31 martie a anului curent; aceşti indicatori vor fi actualizaţi pe
parcursul desfăşurării procesului bugetar.
Ministerul Finanţelor Publice, va înainta Guvernului, până la
data de 1 mai , obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul
bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani,
împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de
credite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi să
informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului
asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale
finanţelor publice.
Potrivit art.33 alin. 1, ministrul finanţelor va transmite
ordonatorilor principali de credite, până la 1 iunie a fiecărui an, o
scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza
căruia vor fi întocmite proiectul de buget, metodologiile de elaborare a
acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de guvern.
Conform art.33 alin.2 în cazul în care schimbarea cadrului
macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli, acestea vor
fi adoptate de către Guvern, la propunerea Ministerului Finanţelor
Publice.
Ministerul Finanţelor Publice până la data de 15 iunie comunică
ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, astfel
redimensionate, în vederea definitivării proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15
iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice
propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul
bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli şi estimările
pentru următorii 3 ani, comunicate potrivit art.33, însoţite de
documentaţii şi fundamentări detaliate.

109
 Camera Deputaţilor şi Senatul, consultând Guvernul, îşi aprobă
bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în
proiectul bugetului de stat.
Autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru
propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat.
Ministerul Finanţelor Publice examinează proiectele de buget şi
poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite asupra acestora, iar în
caz de divergenţă hotărăşte Guvernul.
Proiectele de buget şi anexele la acesta, definitivate potrivit
prevederilor alineatului de mai sus se depun la Ministerul Finanţelor
Publice până la data de 1 august a fiecărui an.
Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale
ordonatorilor principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte
proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune la
Guvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an.
Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind
situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează
proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii 3 ani.
Acest raport va cuprinde un rezumat a politicilor macroeconomice
în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum
strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.
Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica
fiscal-bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în
domeniu.
După însuşirea de către Guvern a proiectelor legilor bugetare şi a
proiectului de buget, acesta le supune spre aprobare Parlamentului
cel mai târziu până la data de 15 octombrie a fiecărui an.

110
 2.3.Evaluarea veniturilor şi cheltuielile bugetare

Raportul cu care se supune Parlamentului proiectul bugetului de

stat cuprinde, în realitate, însuşi programul de guvernare al partidului sau
partidelor aflate la putere, cu indicarea direcţiilor, obiectivelor,
mijloacelor, metodelor şi căilor de realizare a acestui program111.
Elaborarea lucrărilor de buget necesită analize complexe
referitoare la evoluţia economiei şi finanţelor, atât în perioada anterioară,
cât şi, mai ales, pentru perioada următoare. Numai pe baza unei
documentaţii complete Parlamentul va putea lua o decizie care are
caracter politic, deoarece cifrele de venituri şi cheltuieli ce se aprobă
exercită influenţă hotărâtoare asupra evoluţiei întregii activităţi social-
economice a ţării.
În consecinţă, la evaluarea volumului veniturilor şi cheltuielilor
bugetare se utilizează mai multe metode112, dintre care menţionăm:
a). Metoda autonomă sau a penultimei, care constă în evaluarea
forfetară a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, pe baza rezultatelor
obţinute în penultimul an, corectate cu eventuale modificări determinate
de schimbarea legislaţiei sau de alte măsuri adoptate până la data
întocmirii proiectului de buget;
b). Metoda majorării sau diminuării are în vedere rezultatele
executării bugetului de stat obţinute în ultimii ani, pe baza cărora se
stabileşte rata medie anuală a creşterii (descreşterii) veniturilor, respectiv
cheltuielilor bugetare. În raport cu această medie se procedează la
dimensionarea volumului şi structurii veniturilor şi cheltuielilor bugetare
pentru anul viitor;
c). Metoda evaluării directe a veniturilor şi cheltuielilor bugetare,
care are în vedere dimensionarea fiecărei categorii de venituri, sau
destinaţie de cheltuieli, în raport cu preliminările pe anul în curs şi cu
previziunile privind dezvoltarea economiei în perioada următoare.
Având în vedere că ţara noastră se află în stadiul de tranziţie spre
economia de piaţă, ceea ce prezumă schimbări importante de la an la an,
111
I. Ionescu, Trăsături ale finanţelor publice şi ale politicii fiscale, revista „Finanţe, credit, contabilitate”, nr.9/2001,
p.29 şi urm.
112
M. Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Ed.M.Bădeanu, Bucureşti, 1942, p.212 şi urm; I. Văcărel,
Finanţe publice, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981, p. 324 şi urm.

111
este de înţeles să se utilizeze ultima metodă de evaluare a veniturilor
şi cheltuielilor bugetului de stat.

2.4.Procedura de aprobare a bugetului de stat

Potrivit Constituţiei României113, bugetul de stat se aprobă de către

Parlamentul României. Această atribuţie a Parlamentului se realizează în
Şedinţa Comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, ceea ce relevă
importanţa deosebită ce se acordă de Constituţie problemei aprobării
bugetului de stat.
Bugetul se aprobă de Parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole
subcapitole, titluri, articole etc şi pe ordonatorii principali de credite,
pentru anul bugetar, precum şi pentru creditele de angajament pentru
acţiuni multianuale.
Dacă legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile
înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îndeplineşte
sarcinile prevăzute în bugetul anului precedent, limitele lunare de
cheltuieli neputând depăşi de regulă 1/2 din prevederile bugetelor anului
precedent, cu excepţia cazurilor deosebite, temeinic motivate de către
ordonatorii principali de credite, sau, după caz, 1/12 din sumele propuse
în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele
din anul precedent. În acelaşi timp, se prevede că „Instituţiile publice şi
acţiunile nou aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1
ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate până la
aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora
cuprinse în proiectul de buget”.
Potrivit dispoziţiilor art.62 alin.2 lit.b in Constituţia României,
aprobarea bugetului de stat se realizează de către cele două Camere, în
şedinţa comună, până cel mai târziu la 31 decembrie; această soluţie
constituţională este menită să elimine blocajul din activitatea
parlamentară.
Procedura parlamentară, etapele examinării şi aprobării legii
bugetului de stat sunt:

113
Art. 62 alin.2 lit.b din Constituţia României

112
a). Examinarea proiectului legii şi a Raportului Guvernului de către
Comisiile permanente ale fiecărei camere (Comisia de buget, finanţe,
bănci, sesizată în fond şi alte comisii interesate);
b). Avizele Comisiilor permanente, inclusiv al celei juridice se transmit
Comisiei permanente de buget-finanţe, împreună cu eventualele
amendamente formulate;
c). Comisiile de buget-finanţe ale celor două camere reunite
întocmesc un raport comun asupra proiectului de lege, care cuprinde
toate amendamentele celorlalte comisii şi formulează propuneri cu
privire la adoptarea sau respingerea proiectului de lege, care se transmit
plenului;
d). Dezbaterea generală a proiectului Legii de aprobare a bugetului de
stat în plenul celor două Camere, pe baza raportului comun şi în prezenţa
iniţiatorului. Dezbaterile cu privire la proiectul de buget şi al legii
bugetare încep prin:
• prezentarea de către Guvern- prin ministrul finanţelor- a
expunerii de motive asupra celor două proiecte şi a
raportului comisiilor de specialitate;
• dezbaterea pe articole a proiectului legii;
• adoptarea Legii de aprobare a bugetului de stat pe baza
votului de ansamblu, care poate fi deschis sau secret.
După adoptare, proiectul de lege bugetară şi proiectul bugetului
de stat se înaintează Preşedintelui României, în vederea promulgării
potrivit art.77 din Constituţia României.

2.5. Legile bugetare anuale şi structura acestora

2.5.1. Legile bugetare anuale

Potrivit art.26 din Legea 500/2002 legile bugetare cuprind:

a). La venituri, estimările anului bugetar, în volumul lor total şi pe
principalele categorii de venituri;
b). La cheltuieli, sunt stabilite creditele bugetare determinate de
autorizările conţinute în legi speciale, în structura funcţională şi
economică a acestora;
c). Deficitul sau excedentul bugetar;

113
d). Reglementări specifice exerciţiului bugetar în cauză.
Articolul 27 prevede că anexele legilor bugetare cuprind:
a). Sintezele bugetelor care, potrivit art.16 alin.1 lit.a se adoptă prin lege
şi anume: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat,, bugetele
fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate
de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile;
b). Bugetele ordonatorilor principali de credite şi anexele la acestea,
în raport de specificul fiecărui ordonator principal de credite;
c). Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi criteriile
de repartizare a acestora;
d). Alte anexe specifice.

2.5.2. Structura acestora

Structura bugetelor anuale este complexă, iar veniturile şi

cheltuielile se grupează în buget pe baza clasificaţiei bugetare.
Astfel, veniturile sunt structurate pe capitole şi subcapitole iar
cheltuielile pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi
alineate după caz;
Cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisă
şi limitată.
Numărul de salariaţi permanenţi şi temporari şi fondul salariilor
de bază se aprobă distinct, prin anexă la bugetul fiecărui ordonator
principal de credite. Numărul de salariaţi aprobat fiecărei instituţii nu
poate fi depăşit.
Cheltuielile de capital se cuprind la fiecare capitol bugetar în
conformitate cu credite de angajament şi duratele de realizare a
investiţiilor.
Programele se aprobă ca anexe la bugetele ordonatorilor principali
de credite.
Fondurile externe nerambursabile se cuprind în anexe la
bugetele ordonatorilor principali de credite şi se aprobă odată cu acestea.

114
 2.6. Fondurile speciale114

Necesitatea unor fonduri importante în anumite ramuri sau

activităţi economice şi sociale, care nu pot fi finanţate integral de la
bugetul de stat, bugetele locale sau bugetul asigurărilor sociale de stat a
determinat instituirea unor fonduri speciale, cu bugete proprii.
Constituirea unor astfel de fonduri este reglementată prin legi
speciale, iar bugetele acestora se aprobă prin Legea bugetară anuală,
odată cu bugetul de stat, care stabileşte categoriile de venituri şi
cuantumul sumelor ce se alimentează, precum şi principalele destinaţii
ale cheltuielilor cu sumele aferente.
Având în vedere aceleaşi necesităţi, Legea finanţelor publice
permite constituirea şi în ţara noastră de fonduri băneşti speciale115.
Bugetele acestor fonduri se aprobă de către Parlament prin Legea
bugetară anuală, ca anexă la bugetul de stat. Fondurile speciale pot fi
constituite numai în cazurile autorizate de lege, care stabileşte regimul
lor juridic, respectiv modul de constituire şi administrare, precum şi
destinaţiile pentru care pot fi utilizate sumele respective. Aceste fonduri
se constituie în afara bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor
sociale de stat.
Proiectele bugetelor fondurilor speciale se elaborează de către
Ministerul Finanţelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor
principali de credite responsabili cu gestionarea fondurilor respective.
Elaborarea şi execuţia bugetelor fondurilor speciale se
efectuează potrivit legilor de constituire a acestor fonduri şi prevederilor
din lege.
Pe măsura stabilizării şi restructurării sectoarelor economice şi
bugetare, Guvernul analizează şi propune Parlamentului desfiinţarea
fondurilor speciale constituite în afara bugetului de stat ori a bugetului
asigurărilor sociale de stat sau includerea acestora în bugetele respective.

114
R. Stanciu, S.Cristea, Drept financiar bugetar şi fiscal, Ed.Condor, Bucureşti, 2003, p. 121
115
Art.2 pct.28 şi art.16 alin.1 din Legea nr.500/2002

115
 2.7. Bugetul asigurărilor sociale de stat116

Conform Constituţiei României „Guvernul elaborează anual

proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat,
pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului”. Aceeaşi
distincţie constă şi în paragraful următor din Constituţia României „Dacă
Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de
stat…..”117.
Din cele două texte constituţionale se desprinde soluţia adoptată de
legiuitor, în sensul că bugetul asigurărilor sociale de stat nu numai că
se elaborează separat de bugetul de stat, dar se şi aprobă prin lege
separată.
Legea nr.500/2002, prevede că bugetul asigurărilor sociale de stat
se întocmeşte separat de bugetul de stat, se supune separat spre
aprobare şi se aprobă prin lege separată de către Parlament. În acest
sens, sunt de observat mai ales prevederile art.5 alin.2 şi art.16 care se
referă atât la întocmirea separată a bugetului asigurărilor sociale de stat,
deoarece textele menţionează „proiectele legilor bugetare”, respectiv,
„bugetele se aprobă de Parlament…”.
Facem precizarea că dispoziţiile legale în domeniul elaborării,
aprobării şi executării bugetului de stat se aplică, în mod
corespunzător şi pentru bugetul asigurărilor sociale de stat118.

116
R.Stanciu, S.Cristea, Drept financiar bugetar şi fiscal, Ed. Condor, Bucureşti, 2003,p.121
117
art. 137 (2) şi (3)
118
Art.16 lit.b din Legea nr.500/2002

116
 Secţiunea a III a.
Execuţia şi încheierea execuţiei bugetului de stat, a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor speciale

3.1. Ordonatorii de credite şi compartimentele financiar

contabile
3.1.1.Ordonatorii de credite

Ordonatorii de credite sunt conducătorii instituţiilor publice care

primesc credite bugetare prin legea bugetului de stat. Aceştia au obligaţia
de a angaja şi utiliza credite bugetare numai în limita prevederilor şi
destinaţiilor aprobate pentru cheltuieli strict legate de activitatea
instituţiilor publice şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii de credite sunt de 3 grade şi anume:
1. principali;
2. secundari;
3. terţiari.
1. Ordonatorii principali de credite sunt miniştrii conducătorii
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,
conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor
publice autonome.
Ordonatorii principali de credite pot delega această calitate
înlocuitorilor de drept, secretarilor generali sau altor persoane
împuternicite în acest scop. Prin actul de delegare, ordonatorii principali
de credite vor preciza limitele şi condiţiile delegării. În cazurile
prevăzute de legi speciale ordonatorii principali de credite sunt secretarii
generali sau persoane desemnate prin aceste legi.
Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din
subordinea ordonatorilor principali de credite sunt ordonatori secundari
sau terţiari de credite, după caz.
2. Ordonatorii secundari de credite sunt conducătorii instituţiilor
publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor
principali de credite proprii şi a celor din bugetele fondurilor
speciale cu respectarea dispoziţiilor legale şi repartizează
creditele bugetare aprobate pe unităţile ierarhic inferioare, ai căror

117
 conducători sunt ordonatorii terţiari de credite.
3.Ordonatorii terţiari de credite sunt conducătorii de instituţii
Publice cu personalitate publică din subordinea ordonatorilor
principali sau secundari de credite, care utilizează creditele
bugetare ce le-au fost repartizate numai pentru nevoile unităţilor
pe care le conduc.
Rolul ordonatorilor de credite
Ordonatorii principali de credite repartizează creditele
bugetare aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele
instituţiilor publice ierarhic inferioare, ai căror conducători sunt
ordonatorii secundari sau terţiari de credite, după caz, în raport cu
sarcinile acestora, potrivit legii.
Ordonatorii principali de credite vor repartiza, creditele bugetare,
după reţinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, pentru asigurarea
unei execuţii bugetare prudente, cu excepţia cheltuielilor de personal şi
acelor care decurg din obligaţii internaţionale, care vor fi repartizate
integral. Repartizarea sumelor reţinute în proporţie de 10% se face în
semestrul al doilea, după examinarea de către Guvern a execuţiei
bugetare pe primul semestru.
Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare
aprobate, potrivit alineatului de mai sus, pentru bugetul propriu şi
pentru bugetele instituţiilor publice subordonate, ai căror conducători
sunt ordonatorii terţiari de credite, în raport cu sarcinile acestora, potrivit
legii.
Ordonatorii terţiari de credite utilizează credite bugetare ce le-
au fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor instituţiilor pe care
le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile
stabilite prin dispoziţiile legale .
Obligaţiile şi responsabilităţile ordonatorilor de credite
Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza
creditele bugetare numai în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate,
pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective
şi cu respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii de credite răspund, potrivit legii de :

118
a). Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor
bugetare repartizate şi aprobate potrivit prevederilor art.21;
b). Realizarea veniturilor;
c). Angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni
financiare;
d). Integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc;
e). Organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a
situaţiilor financiare asupra situaţiei patrimoniului aflat în administrare şi
execuţiei bugetare;
f). Organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii
publice şi a programului de lucrări de investiţii publice;
g). Organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi
acestora;
h). Organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului conform
prevederilor legale.
Concluzionând, ordonatorii principali şi cei secundari au pe lângă
atribuţii legate de întrebuinţarea sumelor aprobate pentru instituţiile
proprii şi atribuţii de repartizare a alocaţiilor bugetare pe instituţii aflate
în relaţie de subordonare.
În conţinutul acestor raporturi de subordonare există şi dreptul
ordonatorilor principali şi, respectiv secundari de credite, de a verifica
modul de respectare a disciplinei bugetare şi financiare de către
ordonatorul subordonat. Atunci când se constată încălcarea normelor
legale, ordonatorii superiori pot aplica sancţiuni ordonatorilor din
subordine, cum ar fi: reacordarea de noi alocaţii bugetare sau retragerea
alocaţiilor bugetare acordate. Alături de aceste măsuri de ordin financiar,
cei vinovaţi îşi pot atrage răspundere disciplinară, administrativă sau de
altă natură.

3.1.2. Compartimentele financiar-contabile ale instituţiilor

publice
Compartimentele financiar-contabile ale instituţiilor publice sunt
însărcinate cu ţinerea evidenţei contabile privind constituirea resurselor
şi efectuarea cheltuielilor din sumele alocate de la bugetul de stat,
precum şi din venituri proprii.

119
 Conducătorul compartimentului financiar-contabil avizează orice
cheltuială efectuată din sumele alocate de la bugetul de stat, punând viza
pe controlul preventiv.

3.2. Procedura execuţiei bugetare

Pentru realizarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor bugetare este

necesar un complex de acte, fapte şi operaţiuni, îndeosebi cu privire la
încasarea, păstrarea şi eliberarea fondurilor băneşti în şi din contul
bugetului de stat care alcătuiesc procedura execuţiei bugetare.
Procedura execuţiei bugetare este formată din următoarele faze:
3.2.1. repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare;
3.2.2. execuţia de casă a bugetului de stat;
3.2.3. realizarea veniturilor bugetare;
3.2.4. efectuarea cheltuielilor bugetare.

3.2.1. Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor

bugetare
Veniturile şi cheltuielile aprobate prin bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele
creditelor externe contractate sau garantate de stat, bugetele fondurilor
externe nerambursabile şi bugetele instituţiilor publice autonome se
repartizează pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare
a veniturilor, de termenele şi posibilităţile de asigurare a surselor de
finanţare a deficitului bugetar şi de perioada în care este necesară
efectuarea cheltuielilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor aprobate
în bugetele prevăzute la alineatul de mai sus se aprobă de către:
• Ministerul Finanţelor Publice: pe capitole de cheltuieli şi
în cadrul acestuia, pe titluri, la propunerea ordonatorilor
principali de credite; pe capitole şi subcapitole la venituri
şi pe capitole şi în cadrul acestora, pe titluri de cheltuieli,
pentru bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele
fondurilor speciale, la propunerea ordonatorilor principali
de credite; pentru sumele defalcate din unele venituri ale

120
 bugetului de stat şi pentru transferurile din bugetul de stat
către bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali
de credite ai bugetelor locale, transmise de Direcţiile
generale ale finanţelor publice ale Ministerului Finanţelor
Publice;
• Ordonatorii principali de credite, pentru celelalte
subdiviziuni ale clasificaţiei bugetare, pentru bugetele
proprii şi pentru bugetele ordonatorilor secundari de
credite bugetare sau ale ordonatorilor terţiari de credite,
după caz;
• Ordonatorii secundari de credite, pentru bugetele proprii
şi pentru bugetele ordonatorilor terţiari de credite bugetare.
Creditele bugetare aprobate prin bugetul de stat, pot fi folosite la
cererea ordonatorilor principali de credite, numai după deschiderea de
credite sau alimentarea cu fonduri de către Ministerul Finanţelor Publice
a conturilor bancare deschise pe seama acestora.
Repartizarea pe trimestre se face în scopul stabilirii unui
echilibru în cadrul fiecărui trimestru între veniturile şi cheltuielile
bugetare şi pentru a se evita eventualele diferenţe între volumul
veniturilor şi cel al cheltuielilor.
În cazul în care apar totuşi, în cursul execuţiei bugetare, asemenea
diferenţe, ele se vor acoperi, din aşa-numitele sume în completare, adică
fondurile de rezervă bugetară. De asemenea, atunci când situaţiile
concrete permit, se pot trece în unele categorii de cheltuieli în trimestrele
următoare, în care există posibilităţi de acoperire prin veniturile ce se vor
realiza.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
impune organelor financiar-bancare, organelor centrale ale administraţiei
de stat şi agenţilor economici, obligaţia de a realiza la termen şi în
cuantumul prevăzut indicatori financiari, aceasta fiind condiţia esenţială
pentru execuţia echilibrată, în cursul anului, a bugetului de stat.

121
 3.2.2. Execuţia de casă a bugetului de stat

Potrivit art.60, execuţia de casă a bugetelor ce compun sistemul

bugetar se realizează prin trezoreria statului pe baza normelor
metodologice emise de Ministerul Finanţelor Publice, care asigură:
a). Încasarea veniturilor bugetare;
b). Efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale
instituţiilor publice, în limita creditelor bugetare, şi destinaţiilor aprobate
potrivit dispoziţiilor legale;
c). Efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria
publică internă şi externă rezultată din împrumuturi contractate direct sau
garantate de stat, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenţă
şi plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor costuri aferente;
d). Efectuarea altor operaţiuni financiare în contul autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale.
În cadrul execuţiei fiecărui buget anual de stat, execuţia de casă se
intercalează între execuţia părţii de venituri şi execuţia părţii de
cheltuieli, cuprinzând operaţiunile inerente de încasare, păstrare şi
eliberare a fondurilor băneşti bugetare.

3.2.3. Realizarea veniturilor bugetare

Scopul execuţiei părţii de venituri a bugetului de stat este

realizarea integrală şi în temenele legale a veniturilor prevăzute în
legea de aprobare a fiecărui buget anual. Această realizare constituie
premisa elementară a efectuării cheltuielilor programate pe acelaşi
exerciţiu bugetar şi deci este condiţia primordială a execuţiei conforme a
întregului buget anual de stat.
În realizarea veniturilor bugetare trebuie avute în vedere
următoarele principii:
• nici un impozit, taxă sau alte obligaţii de natura acestora nu
pot fi încasate, dacă nu au fost stabilite prin lege;
• lista impozitelor şi taxelor, precum şi a cotelor acestora, se
aprobă prin lege bugetară anuală;

122
 • inadmisibilitatea perceperii, sub orice titlu ori sub orice
denumire, de contribuţii directe sau indirecte, în afara celor
stabilite de Parlament.
Realizarea veniturilor bugetului de stat constă în încasarea integrală
şi la termenele stabilite a veniturilor bugetare; aşadar în realizarea
veniturilor trebuie îndeplinite cumulativ două condiţii: încasarea la
termen şi în cuantumul prevăzut.
În realizarea veniturilor bugetare sunt necesare o serie de acte şi
operaţiuni şi anume:
1. Identificarea veniturilor şi bunurilor impozabile şi taxabile şi
stabilirea obligaţiilor faţă de bugetul de stat;
2. Încasarea veniturilor bugetare realizată în urma plăţii de către
subiectele plătitoare a sumelor datorate bugetului de stat;
3. Urmărirea realizării veniturilor bugetare.
1. Identificarea veniturilor şi bunurilor impozabile şi taxabile şi
stabilirea obligaţiilor faţă de bugetul de stat

Aceasta se realizează prin următoarele metode:

• calcularea obligaţiilor bugetare datorate de către subiectele
plătitoare;
• calcularea şi reţinerea obligaţiilor bugetare de către terţul
plătitor, pentru unele venituri datorate de persoane fiice
cum ar fi: impozitele pe venituri datorate de persoane
fizice meseriaşi pentru: livrări de marfă, executări de
lucrări, precum şi impozitul pe veniturile oamenilor de
ştiinţă, litere, artă etc, care se calculează şi se reţin de către
societăţile comerciale prin care şi-au valorificat operele;
• calcularea obligaţiilor bugetare de către organele financiare
locale metodă folosită pentru taxele şi impozitele datorate
de către persoanele fizice.
2. Încasarea veniturilor bugetare realizată în urma plăţii de către
subiectele plătitoare a sumelor datorate bugetului de stat
Încasarea veniturilor bugetare se realizează prin unităţile operative ale

123
societăţilor bancare, organele financiare locale, precum şi prin alte
organe, instituţii ori persoane ( casele colectorilor speciali, caseriile
comunale) împuternicite special în acest scop.
Casele colectorilor speciali sunt instituţii speciale, autorizate de
Ministerul Finanţelor Publice să facă încasări pentru bugetul
administraţiei centrale de stat, pe care le varsă periodic la Banca
Naţională.
Asemenea instituţii sunt unităţile vamale, unităţile ale Ministerului
Afacerilor Externe şi ale Ministerului Administraţiei şi Internelor,
Comisia de arbitraj de pe lângă Camera de Comerţ şi Industrie.
Persoanele fizice, pot remite direct Băncii Naţionale sau prin
mandat poştal sumele datorate bugetului de stat.
De asemenea, persoanele fizice, pe bază de convenţie, pot deschide
conturi curente personale la unităţi bancare, urmând ca acestea să vireze
la bugetul de stat, din disponibilul aflat în aceste conturi.
Încasarea veniturilor bugetului de stat se realizează prin:
a). Plata prin virament (metoda plăţii directe), utilizată de către agenţi
economici, care vor dispune virarea din contul lor de la bancă în contul
bugetului de stat a sumelor ce reprezintă venituri datorate bugetului de
stat. Potrivit metodei plăţii directe, calcularea sumelor datorate se face de
către însuşi unităţile plătitoare, ele fiind în acelaşi timp, responsabile
pentru vărsarea la termen şi în cuantumul prevăzut. Organele financiar-
bancare au obligaţia de a verifica exactitatea calculelor şi respectarea
termenelor de vărsare.
b). Plata în numerar utilizată în general de către persoanele fizice.
Plăţile se fac pe baza actelor emise de către organele financiare, fie pe
baza declaraţiei dată de cel care face plata.
c). Metoda reţinerii şi vărsării (stopajul la sursă) folosită pentru
veniturile realizate prin societăţile comerciale. Potrivit acestei metode,
unităţile care fac plăţi către persoanele fizice sub diferite forme (plata
drepturilor de autor, a onorariilor de expertiză, plata colaboratorilor la
ziare, reviste, emisiuni radio şi de televiziune) au obligaţia să calculeze
impozitele legale şi să le reţină şi să le vireze periodic în contul bugetului
de stat.

124
d). Plata prin aplicarea şi anularea de timbre mobile fiscale pe actele
solicitate, utilizată numai în cazul taxelor de timbru. Emisiunea de
timbru fiscal este de competenţa Ministerului Finanţelor Publice.
Timbrele fiscale sunt puse în vânzare prin unităţi poştale care, la rândul
lor se folosesc atât de reţeaua proprie cât şi de unităţile comerciale.

3. Urmărirea realizării veniturilor bugetare

A treia categorie de acte şi operaţiuni necesare pentru realizarea
veniturilor bugetului de stat, cuprinde o serie de măsuri iniţiate de
organele financiar-bancare în vederea asigurării integrale şi la termenele
prevăzute a tuturor veniturilor bugetare.
Este firesc ca în ipoteza neplăţii la termenele legale a impozitelor
directe şi indirecte, execuţia părţii de venituri a bugetului de stat să
cuprindă acţiuni coercitive de competenţa organelor financiare şi de
control financiar, începând cu calculul şi aplicarea majorărilor de
întârziere şi încheind cu executarea silită împotriva debitorilor, în
vederea recuperării creanţelor bugetare devenite restante prin neachitarea
lor de bunăvoie la scadenţele legale.

3.2.4. Efectuarea cheltuielilor bugetare

Cheltuielile, în general, reprezintă expresia valorică a consumului

de mijloace de producţie şi forţă de muncă pentru satisfacerea unor
trebuinţe sociale sau individuale.
Execuţia cheltuielilor aprobate prin Legea bugetară în vederea
îndeplinirii acţiunilor şi obiectivelor social-economice presupune un
ansamblu de acte şi operaţii, alcătuit din următoarele:
• solicitarea şi punerea la dispoziţia ordonatorilor de credite
a conturilor bugetare;
• repartizarea fondurilor regiilor autonome, societăţilor
comerciale cu capital de stat şi instituţii publice;
• transferuri pentru unităţi, în cazurile în care acestea nu îşi
pot acoperi cheltuielile din venituri proprii, stabilite în
condiţiile legii;
• utilizarea efectivă a fondurilor băneşti de către beneficiari.

125
 Creditele sau alocaţiile bugetare reprezintă sume de bani puse la
dispoziţia unor beneficiari, în limita cărora se poate decide efectuarea de
cheltuieli pe seama resurselor provenite de la bugetul statului; acestea
nu pot fi depăşite,
Finanţarea de la bugetul statului reprezintă alocarea de fonduri
băneşti necesare entităţii finanţate pentru îndeplinirea unor activităţi
social-economice, sume primite gratuit şi nerambursabile.
Finanţarea de la bugetul statului se caracterizează prin:
• beneficiarii de alocaţii bugetare sunt numai întreprinderile
şi instituţiile publice;
• scopul pentru care sunt alocate fondurile bugetare este
bine precizat prin lege: acţiuni social-culturale, activităţi
economice, cercetare ştiinţifică, apărare, funcţionarea
aparatului de stat, iar schimbarea destinaţiei creditelor
bugetare este interzisă. Această cerinţă este justificată de
faptul că posibilităţile societăţii sunt limitate în raport cu
trebuinţele sale social-economice, fapt ce determină
folosirea cu maximum de eficienţă a banului public şi
numai în interesul întregii societăţi.
Lipsa elementului de echivalenţă este justificată de interesul aparte
al societăţii pentru realizarea unor acţiuni şi obiective, în asigurarea
funcţionării unor structuri publice, de care beneficiază într-o măsură mai
mare sau mai mică, toţi cetăţenii.
• creditele acordate de la bugetul de stat nu se rambursează,
adică sumele de bani puse la dispoziţia beneficiarilor nu se
mai restituie acestuia.
Asupra folosirii creditelor bugetare, acordate conform prevederile
Legii bugetare, pot dispune numai persoanele care au calitatea de
ordonatori de credite bugetare.
Procedura folosirii creditelor bugetare începe cu deschiderea
acestor credite de către Ministerul Finanţelor Publice care la cererea
ordonatorilor principali de credite, dispune trecerea sumelor de bani
reprezentând credite bugetare din bugetul statului în conturile
ordonatorilor principali de credite. Din acest moment aceştia pot trece la
acordarea cheltuielilor cu respectarea următoarelor principii:

126
a). Acordarea de fonduri de la buget se face în limita creditelor bugetare
aprobate;
b). Creditele bugetare deschise se folosesc potrivit destinaţiilor stabilite;
c). Alimentări sau deschideri de credite bugetare se fac numai pe măsura
folosirii resurselor anterior puse la dispoziţia ordonatorilor de credite
bugetare;
d). Cheltuielile se efectuează numai în măsura necesităţii şi în regim de
economicitate.
Procedura utilizării creditelor bugetare şi deci a efectuării practice a
cheltuielilor prevăzute în bugetele proprii ale ministerelor, ale altor
organe centrale de stat şi ale tuturor instituţiilor publice finanţate din
bugetul statului este o procedură complexă, ce cuprinde potrivit
articolului 52 alin.1 din Legea nr.500/2002 următoarele faze:
1. angajarea cheltuielilor;
2. constatarea lichidităţii;
3. ordonanţarea cheltuielilor;
4. plata sumelor de bani.
1. Angajarea cheltuielilor este considerată act generator al fiecărei
cheltuieli bugetare, care poate apărea în forme diferite, ca de
exemplu: dispoziţia legală de a se plăti o indemnizaţie, salarii,
contracte de angajare a unor lucrări de reparaţii ale clădirilor,
acceptarea unei oferte de livrare a unor produse necesare.
Ca cerinţă generală, angajarea de cheltuieli din bugetul statului se
poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.
2. Constatarea lichidităţii este operaţiunea de verificare a realităţii
fiecărei cheltuieli, de verificare şi definitivare a cuantumului
bănesc al fiecărei cheltuieli. În acest sens este verificat conţinutul
real al statelor de plată a salariilor sau altor drepturi băneşti,
existenţa facturilor pentru cumpărări de bunuri, prestaţii reale de
lucrări, etc precum şi conformitatea cuantumului salariilor, a
preţurilor înscrise în facturi, a tarifelor etc.
Constatarea lichidităţii are însemnătatea juridică de verificare a
necesităţii de a efectua o cheltuială, a dreptului unor subiecte de drept de
a primi sume de bani din bugetul statului sau al unei instituţii publice etc.

127
 3. Ordonanţarea cheltuielilor este actul administrativ-financiar prin
care funcţionarul competent dispune plata sumei de bani în folosul
subiectului de drept beneficiar al fiecărei cheltuieli.
Dispoziţia de acest fel se poate exprima prin aprobarea şi semnarea
înscrisului constatator al cheltuielii sau printr-un act întocmit şi semnat
în acest scop de către ordonatorul de credite.
4. Plata sumelor de bani ca etapă a procedurii de întrebuinţare a
creditelor bugetare sau de efectuare a cheltuielilor bugetare se
poate face în numerar, prin mandat poştal, prin decontare fără
numerar ori în alt mod prevăzut de reglementarea juridică în
vigoare.
Remiterea sumei de bani în una din modalităţile de mai sus, în folosul
beneficiarului legal produce efectul juridic de stingere a unei obligaţii
pecuniare a statului, având în vedere ca orice cheltuială prevăzută în
bugetul statului, după constatarea lichidităţii ei, constituie o dotare
bănească a statului în relaţie cu orice alt subiect de drept.
Creditele aprobate prin Legea bugetară anuală pentru cheltuielile
unui exerciţiu bugetar nu pot fi utilizate pentru finanţarea cheltuielilor
altui exerciţiu bugetar şi nici cheltuielile bugetare aprobate unui
ordonator principal de credite, pentru finanţarea altui ordonator.
Totodată, cheltuielile aprobate la un capitol al clasificaţiei bugetare
nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol dar, de la această regulă
sunt admise, în condiţiile legii, o serie de excepţii determinate de unele
situaţii care nu au putut fi prevăzute în perioada întocmirii şi aprobării
bugetului de stat. Aceste excepţii permit ca, în timpul execuţiei bugetare,
anumite cheltuieli să se efectueze în funcţie de necesarul concret de
fonduri băneşti, precum şi în funcţie de obiectivele şi acţiunile care sunt
finanţate de la buget.
În practica execuţiei bugetare se cunosc următoarele mijloace de
modificare a destinaţiei creditelor bugetare:
a). Virările de credite bugetare;
b). Transferarea creditelor bugetare;
c). Suplimentarea creditelor bugetare;
d). Anticiparea creditelor bugetare;
e). Blocarea creditelor bugetare;

128
f). Anularea creditelor bugetare.
a). Virările de credite bugetare.
Virările de credite bugetare reprezintă modalitatea prin care se pot
face modificări în bugetele de venituri şi cheltuieli ale ministerelor
celorlalte organe de stat şi în bugetele de venituri şi cheltuieli ale
unităţilor subordonate.
Virările constau în trecerea sumelor bugetare de la subdiviziunile
clasificaţiei bugetare unde sunt disponibile, la subdiviziuni unde sunt
insuficiente.
b). Transferarea creditelor bugetare
În situaţiile în care pe baza dispoziţiilor legale au loc treceri de
unităţi, acţiuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul,
Ministerul Finanţelor Publice este autorizat să introducă modificările
corespunzătoare în bugetele acestora şi în structura bugetului de stat, fără
afectarea echilibrului şi rezervei bugetare.
Transferarea sumelor bugetare justificată de trecerile legale a unor
unităţi, obiective şi acţiuni de la o parte la alta a bugetului de stat, se
poate efectua numai la începutul trimestrului anului bugetar.
c). Suplimentarea creditelor bugetare
În conformitate cu prevederile legii, Guvernul este autorizat să
repartizeze fonduri suplimentare pe acţiuni, obiective şi în cadrul
acestora pe ministre, celelalte instituţii centrale de stat, precum şi pe
prefecturi şi primăria capitalei, pe măsura reglării preţurilor şi creării
condiţiilor de stabilire a evoluţiei indicilor de preţuri pentru cheltuielile
materiale şi a evoluţiei indicilor de preţuri pentru cheltuieli materiale şi
de capital.
Suplimentarea se face la propunerea Ministerului Finanţelor
Publice, pe baza cererilor primite de la ordonatorii principali de credite
bugetare. Pentru aceasta, în bugetul de stat este prevăzut un fond de
rezervă la dispoziţia Guvernului, fond utilizat la acoperirea financiară a
unor acţiuni sau sarcini noi intervenite în cursul anului.
Aceste noi repartizări, care determină o suplimentare a creditelor
bugetare anuale, sunt supuse aprobării Parlamentului rapoarte şi
propuneri privind măsurile fiscale şi bugetare.

129
d). Anticiparea creditelor bugetare
În vederea finanţării unor acţiuni social-culturale şi acoperirea unor
cheltuieli economice de interes local, organele de decizie ale unităţilor
administrativ-teritoriale pot încuviinţa utilizarea unor fonduri de până la
50% din sumele încasate din veniturile proprii ale bugetelor locale
respective peste cele aprobate.
Utilizarea veniturilor realizate peste cele prevăzute în legea
bugetară, pentru anticiparea unor cheltuieli este condiţionată de
următoarele:
• depăşirea încasărilor să fie realizată în totalitatea
veniturilor proprii stabilite prin bugetul local respectiv şi să
se menţină până la finele anului;
• plusurile de venit să provină din activitatea anului
respectiv şi să nu fie rezultatul unor modificări ale
legislaţiei sau anumitor subevaluări constatate de organele
de control prevăzute de lege;
• unitatea administrativ-teritorială să nu aibă împrumuturi
nerambursate.
e). Blocarea creditelor bugetare
Blocarea creditelor bugetare este prevăzută pentru fondurile băneşti
aprobate prin legea bugetară şi rămase nefolosite la sfârşitul trimestrelor
I, II, şi III ale anului bugetar.
Alocaţii bugetare rămase nefolosite la sfârşitul primelor trei
trimestre ale anului bugetar reprezintă, în fapt, disponibilităţi care, în
cursul anului, pot fi trecute fie la fondurile de rezervă destinate unor
cheltuieli noi, fie folosite pentru cheltuielile trimestrului următor al
aceluiaşi an, prin deblocare. Pentru unităţile finanţate de la bugetul de
stat, Ministerul Finanţelor Publice poate aproba folosirea sumelor
blocate în trimestrul următor la cererea justificată a ordonatorilor
principali de credite.
Potrivit prevederilor legale, se trece la fondul de rezervă
bugetară următoarele:
1. disponibilităţile blocate din alocaţii bugetare pentru redistribuirea
muncii, inclusiv impozitul pe fondul de retribuire;

130
 2. disponibilităţile blocate de la sumele bugetare pentru care s-a
solicitat sau nu s-a primit, în termen de 45 de zile de la încheierea
trimestrului, aprobarea de folosire în perioada următoare;
3. alte asemenea disponibilităţi prevăzute în mod expres prin acte
normative .
f). Anularea creditelor bugetare
Se anulează creditele bugetare rămase neutilizate în timpul
execuţiei bugetare.
Conform dispoziţiilor bugetare, anularea creditelor bugetare
poate avea loc numai la cererea ordonatorilor principali de credite
bugetare sau a Ministerului Finanţelor Publice, precum şi prin
efectul legii.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia de a analiza
trimestrial necesitatea menţinerii unor credite bugetare, pentru care, în
baza unor dispoziţii legale sau a altor cauze, sarcinile au fost desfiinţate
sau amânate, şi de a propune Ministerului Finanţelor Publice anularea
creditelor respective. În anumite situaţii Ministerul Finanţelor Publice va
cere acordul ordonatorilor principali de credite pentru anularea unor
credite constatate ca fără justificare temeinică. În caz de divergenţă între
Ministerul Finanţelor Publice şi ordonatorul principal de credite cu
privire la anularea unor credite, aceasta va fi soluţionată de o comisie de
mediere a Guvernului. Creditele bugetare anulate pe această cale vor fi
utilizate pentru majorarea fondului de rezervă bugetară aflat la dispoziţia
Guvernului. Referitor la această dispoziţie se poate ridica o obiecţie şi
anume acea referitoare la imparţialitatea Guvernului în medierea unor
asemenea divergenţe având în vedere că este parte interesată într-un
astfel de litigiu. Interesul guvernului este justificat că fondurile anulate
pot fi o sursă importantă a fondului de rezervă bugetară pus la dispoziţia
acestuia.
În vederea asigurării imparţialităţii asemenea divergenţe ar trebui
mediate de o comisie de specialitate a Parlamentului.
Deoarece execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a
fiecărui an, orice venit bugetar şi orice cheltuială bugetară neefectuată
până la această dată se va încasa sau se va plăti în şi din contul bugetului
anului următor.

131
 Creditele neutilizate până la încheierea anului sunt anulate de
drept. De la această regulă se admite o singură excepţie şi anume –
creditele aprobate din fondurile speciale care nu au fost utilizate până la
finele anului bugetar se raportează în anul viitor, cu păstrarea destinaţiei
iniţiale.

3.3. Încheierea execuţiei bugetului de stat

Încheierea execuţiei bugetului de stat se realizează în baza

următoarelor principii prevăzute în art.61 din Legea nr.500/2002:
1. execuţia bugetară se încheie la data de 31 decembrie a fiecărui an;
2. orice venit neîncasat sau orice cheltuială angajată, lichidată şi
ordonanţată, în cadrul prevederilor bugetare, şi neplătită până la
data de 31 decembrie, se vor încasa sau se vor plăti, după caz, în
contul bugetului pe anul următor;
3. creditele bugetare neutilizate până la încheierea anului sunt anulate
de drept;
4. disponibilităţile din fondurile externe nerambursabile şi cele din
fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a
Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în
conturile structurilor de implementare, se raportează în anul
următor.
Execuţia bugetului de stat ia sfârşit pe data de 31 decembrie a
fiecărui an, dată la care îşi încetează aplicativitatea legile
bugetare anuale. La această dată încetează toate operaţiile de
încasare a veniturilor şi de efectuare a cheltuielilor bugetare
aferente bugetului care expiră. Veniturile rămase de încasat,
precum şi cheltuielile neefectuate până la data de 31 decembrie
vor constitui acte şi operaţii ale bugetului pe anul următor.

3.3.1. Contul general anual de execuţie a bugetului de stat

Încheierea exerciţiului bugetar anual implică acte şi operaţii după

care se procedează la elaborarea şi aprobarea contului general anual de
execuţie a bugetului de stat.

132
 În ultimul trimestru al exerciţiului bugetar, în vederea încheierii
exerciţiului este necesară urmărirea veniturilor bugetare restante şi
efectuarea cheltuielilor în raport de evoluţia reală a trebuinţelor de
fonduri băneşti ale fiecărui organ sau instituţii publice. În această situaţie
dacă se constată că anumite credite bugetare sau părţi din credite
bugetare aflate la dispoziţia ordonatorilor de credite nu mai sunt necesare
din cauza amânării modificării ori renunţării la activităţi finanţate din
bugetul statului se procedează la anularea creditelor bugetare respective
ca fiind fără justificare. Anularea se propune de ordonatorii de credite
care sunt obligaţi să analizeze menţinerea sau nu a respectivelor credite
bugetare şi să propună Ministerului Finanţelor Publice anularea celor
fără justificare119 .
Concomitent cu realizarea tuturor veniturilor bugetare şi cu
efectuarea cheltuielilor necesare, încheierea exerciţiului bugetar anual
implică completarea inventarelor referitoare la bunuri, completarea
evidenţei contabile cu toate înregistrările contabile aferente anului
respectiv, ca şi verificarea conţinutului şi conformităţii soldurilor
contabile.
După expirarea exerciţiului financiar anual se procedează la
întocmirea conturilor anuale de executare ale bugetelor ministerelor,
celorlalte organe centrale de stat, precum şi ale organelor şi instituţiilor
subordonate acestora. Conturile anuale de execuţie ale acestor bugete
împreună cu dările lor de seamă contabile anuale şi conturile
privind execuţia de casă, întocmite de serviciile de trezorerie, se
centralizează la Ministerul Finanţelor Publice în vederea elaborării
contului general anual de execuţie al bugetului de stat.
În mod obligatoriu, contul anual de execuţie a bugetului de stat
trebuie să cuprindă:
1. la venituri:
• prevederile bugetare aprobate iniţial;
• prevederile bugetare definitive;
• încasările realizate.
2. la cheltuieli:

119
I. Gliga, op. cit., 1998, p. 93

133
 • creditele bugetare aprobate iniţial;
• creditele bugetare definitive;
• plăţile efectuate.
Contul general de execuţie al bugetului de stat se întocmeşte de
către Ministerul Finanţelor Publice cu un cuprins corespunzător structurii
bugetului statului aprobat de Parlament însoţit de conturile anuale de
execuţie a bugetelor ministerelor şi celorlalte organe centrale de stat
împreună cu anexele acestora.
Guvernul analizează lucrările şi prezintă contul general anual de
execuţie a bugetului administraţiei centrale de stat spre aprobare
Parlamentului, până la data de 1 iunie a anului următor celui de
execuţie.
Parlamentul aprobă contul general anual de execuţie a bugetului
administraţiei centrale de stat, cel mai târziu până la data de 10
noiembrie a anului următor celui care se referă.
Împreună cu acest cont general anual de execuţie a bugetului
administraţiei centrale de stat se depun, se analizează, şi se aprobă de
către Parlament şi conturile de execuţie ale fondurilor speciale (bugete
anexe, bugete extraordinare, bugete autonome, conturi speciale, taxe
parafiscale).

Secţiunea a IV a
Controlul execuţiei bugetare

Execuţia bugetului de stat presupune ca realizarea veniturilor şi

efectuarea cheltuielilor aprobate prin legea bugetară anuală să se facă sub
controlul unor organisme de stat cu răspunderi în activitatea bugetară120.
Atribuţiile de control al execuţiei bugetare sunt îndeplinite de
următoarele organe:
1. Parlamentul ţării, care exercită controlul politic;
2. Curtea de Conturi, care exercită controlul financiar;

120
D.D.Şaguna, Drept financiar şi fiscal, Ed.All Beck, Bucureşti,2003, p. 325

134
 3. Ministerul Finanţelor Publice, care exercită un control
administrativ specializat.
1. Controlul politic se efectuează de către Parlamentul României, în
cadrul prerogativelor sale generale de control al activităţii
executive. Parlamentul ţării, având îndrituirea de a aproba contul
general anual de execuţie a bugetului statului, exercită prin
această aprobare controlul parlamentar asupra modului în
care a fost exercitat bugetul de stat în fiecare exerciţiu bugetar
şi ajunge să cunoască exact situaţia financiară a statului, rezultatele
şi perspectivele ei.121
Pentru cunoaşterea şi aprecierea situaţiei financiare a statului cu prilejul
aprobării de către Parlament a contului general anual de execuţie a
bugetului statului este remarcabil ca în finalul acestui cont să se
precizează excedentul ori deficitul bugetar statului, rezultat din
compararea veniturilor realizate şi cheltuielile efectuate.
În caz de excedent, conform dispoziţiilor legale, Parlamentul
decide la propunerea Guvernului, modul de utilizare a excedentului,
avându-se în vedere posibilitatea de a repartiza, cel puţin o parte, din
excedent pentru crearea unui fond de tezaur al statului, a cărui utilizare
să fie decisă în viitor tot de Parlament. În ipoteza contrară, în care, din
contul general anual de execuţie a bugetului rezultă deficite,
Parlamentului îi revine îndatorirea de a decide, tot la propunerea
Guvernului, modul şi termenul de acoperire a deficitului, precum şi
acţiunile necesare pentru a se preveni repetarea deficitelor bugetare.
Hotărârile Parlamentului de acest fel de importanţă deosebită în
împrejurările în care execuţia bugetului anual a fost sprijinită prin
împrumuturi interne de stat realizate prin bonuri de tezaur nerambursate
ori contractate de Banca Naţională.

2. Controlul financiar
La cererea Parlamentului, Curtea de Conturi ca organ suprem de
control financiar, poate declanşa controale detailate asupra conturilor

121
I. Gliga, Drept financiar Public, Ed.All, Bucureşti,1994, p. 80

135
 ordonatorilor de credite şi a documentelor justificative care au stat la
baza operaţiunilor bugetare.
3. Controlul administrativ-financiar sau de specialitate se exercită
de către autorităţile puterii executive. Astfel, potrivit Legii
nr.500/2002 privind finanţele publice, Guvernul exercită
conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor
publice, în acest scop examinând periodic situaţia financiară, pe
economie, execuţia bugetului de stat şi stabileşte măsuri pentru
îmbunătăţirea echilibrului financiar.
La nivelul Guvernului funcţionează Corpul de Control al Primului
Ministru, care, potrivit atribuţiilor legale, poate desfăşura acţiuni de
control în domeniul execuţiei bugetului e stat.
Ministerul Finanţelor Publice exercită, în numele statului, controlul
în întreaga economie asupra administrării şi utilizării fondurilor de la
bugetul de stat, a realizării veniturilor bugetare, precum şi pentru
prevenirea faptelor de evaziune fiscală.

Secţiunea a V a
Elaborarea, aprobarea, executarea şi încheierea bugetelor
locale

5.1. Cadrul juridic

În abordarea acestei secţiuni, vom ţine seama de importanţa tot
mai mare a finanţelor publice locale, rezultată din legislaţia în acest
domeniu; această lege este mai nouă şi are numeroase particularităţi.
Constituţia României, ca lege fundamentală, stabileşte cadrul
juridic general al administraţiei publice locale, mai ales din punct de
vedere organizatoric şi al finanţelor publice. Prin dispoziţiile sale
generale, Constituţia României, în ce priveşte probleme bugetelor locale,
le aminteşte într-o normă de trimitere la o lege separată dar face
precizarea că „ impozitele şi taxele locale se stabilesc de Consiliile
locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii”122.

122
Art.138/2 din Constituţia României

136
 Actul normativ la care face trimitere Constituţia României este
ordonanţa de urgenţă privind finanţele publice locale nr.45/2003123.
Această reglementare stabileşte normele privind formarea, administrarea,
utilizarea şi controlul resurselor financiare ale unităţilor administrativ-
teritoriale şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local.
În privinţa resurselor financiare ale unităţilor administrativ-
teritoriale, art.5 alin.1, prevede că acestea se constituie din: impozite,
taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din
impozit pe venit, sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete.
Formarea şi utilizarea resurselor financiare publice locale şi contul
de execuţie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi,
ţinând seama de larga autonomie financiară locală.
Autorităţile administraţiei publice locale au, în principal,
următoarele competenţe şi răspunderi, în ceea ce priveşte finanţele
publice locale:
1. elaborarea şi aprobarea bugetelor locale la termenele stabilite;
2. stabilirea, încasarea şi urmărirea impozitelor şi taxelor locale, în
condiţiile legii;
3. urmărirea execuţiei bugetelor locale şi rectificarea acestora, pe
parcursul anului bugetar, în condiţii de echilibru bugetar;
4. administrarea eficientă a bunurilor din proprietatea publică sau
privată a unităţilor administrativ-teritoriale;
5. angajarea de împrumuturi pe termen scurt, mediu şi lung şi
urmărirea achitării la scadenţă a obligaţiilor de plată rezultate din
acestea;
6. administrarea resurselor financiare pe parcursul execuţiei bugetare,
în condiţii de eficienţă;
7. stabilirea opţiunilor şi a priorităţilor în aprobarea şi în efectuarea
cheltuielilor publice locale;
8. elaborarea, aprobarea, modificarea şi urmărirea realizării
programelor de dezvoltare în perspectivă a unităţilor administrativ-
teritoriale, ca bază a gestionării bugetelor locale anuale;

123
Monitorul Oficial nr.431 din 19 iunie 2003

137
 9. organizarea şi urmărirea efectuării controlului financiar de gestiune
asupra gestiunilor proprii, gestiunilor instituţiilor şi serviciilor
publice din subordinea consiliilor locale şi acelor judeţene.

5.1.1. Ordonanţa de urgenţă privind finanţele publice locale

reglementează şi modul de elaborare, aprobare, executare şi încheiere a
bugetelor locale, pe care le defineşte ca fiind bugetele de venituri şi
cheltuieli ale unităţilor administrativ-teritoriale.
La baza elaborării, aprobării şi executării bugetelor locale stau
principiile: autonomiei locale, universalităţii, publicităţii, unităţii,
unităţii monetare, anualităţii, specializării bugetare, echilibrului,
unele fiind deja tratate.

5.2. Elaborarea bugetelor locale

5.2.1. Proiectele bugetelor locale se elaborează de către

ordonatorii principali de credite, având în vedere:
a). Prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali, pentru
anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi
pentru următorii 3 ani, elaborate de organele abilitate;
b). politicile fiscale şi bugetare, naţionale şi locale;
c). prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate,
ale memorandumurilor de finanţare sau ale altor acorduri internaţionale,
semnate şi/sau ratificate;
d). politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile
stabilite în formularea proiectelor de buget;
e). Propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din
subordine;
f). programele întocmite de ordonatorii principali de credite în scopul
finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate
obiective precise şi indicatorii de rezultate şi de eficienţă;
g). programele de dezvoltare economico-socială în perspectivă ale
unităţii administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de
dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local.

138
5.2.2. Calendarul bugetar

Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale

finanţelor publice, până la data de 1 iunie a fiecărui an o scrisoare
cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi
întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora,
limitele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi ale
transferurilor consolidabile, după caz, în vederea elaborării de către
ordonatorii de credite a proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat sau altor
bugete, în bugetele cărora sunt prevăzute transferuri către bugetele
locale, transmit autorităţilor administraţiei publice locale sumele
aferente, în termen de 10 zile de la primirea limitelor de cheltuieli
aprobate de Guvern, în vederea cuprinderii acestora în proiectele de
buget.
Ordonatorii principali de credite, pe baza limitelor sumelor primite
(sume defalcate ori transferuri) elaborează şi depun la direcţiile generale
ale finanţelor publice, până la data de 1 iulie, proiectele bugetelor
locale echilibrate şi anexele la acestea, pentru anul bugetar următor,
precum şi estimările pentru următorii 3 ani, urmând ca aceasta să
transmită proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului, la
Ministerul Finanţelor Publice, până la data de 15 iulie a fiecărui an.
Ministerul Finanţelor Publice transmite direcţiilor generale ale
finanţelor publice sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de
stat şi transferurile consolidabile, aprobate prin legea bugetului de stat, în
termen de 5 zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României.
Consiliile judeţene, în condiţiile legii, repartizează pe unităţi
administrativ-teritoriale, în termen de 5 zile de la comunicare, sumele
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi transferurile
consolidabile, în vederea definitivării proiectelor bugetelor locale de
către ordonatorii principali de credite.
Pe baza veniturilor proprii şi a sumelor ce le-au fost repartizate,
ordonatorii principali de credite, în termen de 15 zile de la publicarea
legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, definitivează

139
proiectul bugetului local, care se publică în presa locală sau se afişează la
sediul unităţii administrativ-teritoriale.
Locuitorii pot depune contestaţii privind proiectul de buget în
termen de 15 zile de la data publicării sau afişării acestuia.
În termen de 5 zile de la expirarea termenului de depunere a
contestaţiilor, proiectul bugetului local, însoţit de raportul primarului, al
preşedintelui consiliului judeţean, după caz, şi de contestaţiile depuse de
locuitori, este supus aprobării consiliului local, judeţean, după caz, de
către ordonatorii principali de credite.

5.3. Aprobarea bugetelor locale

Ordonanţa de urgenţă privind finanţele publice locale stabileşte

competenţa de aprobare atât a bugetelor locale, cât şi ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local, după cum urmează:
a). Bugetele locale ori judeţene de către consiliile locale ori judeţene;
b). Bugetele instituţiilor ori serviciilor, finanţate integral sau parţial din
bugetele locale, de către consiliile menţionate la lit.a, în funcţie de
subordonarea acestora;
c). Bugetele instituţiilor şi serviciilor publice, finanţate integral din
venituri extrabugetare, de către organul de conducere a acestora, cu
avizul ordonatorului principal de credite.

5.4. Execuţia şi încheierea bugetelor locale

Veniturile şi cheltuielile prevăzute în bugetele locale se

repartizează pe trimestre, în funcţie de doi factori:
a). Termenele legale de încasare a veniturilor;
b). Perioada în care este necesară efectuarea cheltuielilor.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor bugetare se
aprobă de către:
1. Ministerul Finanţelor Publice, pentru sumele defalcate din unele
venituri ale bugetului de stat şi pentru transferurile de la acest

140
 buget, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai
bugetelor locale, transmise de direcţiile generale ale finanţelor
publice şi controlului financiar de stat, în termen de 20 de zile de la
intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat;
2. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru
bugetele proprii şi bugetele instituţiilor şi serviciilor publice
subordonate, în termen de 15 zile de la aprobarea sumelor
prevăzute la punctul 1.
Pe baza bugetelor locale aprobate, în condiţiile legii, de consiliile
locale judeţene, direcţiile generale ale finanţelor publice întocmesc şi
transmit Ministerului Finanţelor Publice bugetele pe ansamblul fiecărui
judeţ, cu repartizarea pe trimestre a veniturilor şi cheltuielilor grupate în
cadrul fiecărui judeţ, pe comune, oraşe, municipii şi bugetul propriu, pe
structura clasificaţiei stabilită de către Ministerul Finanţelor Publice.
Ordonatorii de credite sunt de trei categorii:
a). Ordonatori principali;
b). Ordonatori secundari;
c). Ordonatori terţiari.
a). Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii
consiliilor judeţene şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale.
Aceştia analizează modul de utilizare a creditelor bugetare aprobate prin
bugetele locale şi prin bugetele instituţiilor publice, ai căror conducători
sunt ordonatorii secundari sau terţiari de credite, după caz, şi aprobă
efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor
legale.
b). Ordonatorii secundari de credite repartizează creditele bugetare
aprobate, pentru bugetul propriu şi pentru bugetele instituţiilor publice,
ai căror conducători sunt ordonatorii terţiari de credite, şi aprobă
efectuarea cheltuielilor din bugetele proprii, cu respectarea dispoziţiilor
legale.
c). Ordonatorii terţiari de credite utilizează creditele bugetare ce le-au
fost repartizate numai pentru realizarea sarcinilor unităţilor pe care le
conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate şi în condiţiile
stabilite prin dispoziţiile legale.

141
 Ordonatorii de credite au obligaţia de a angaja şi de a utiliza
creditele bugetare în limita prevederilor şi destinaţiilor aprobate, pentru
cheltuieli strict legate de activitatea instituţiilor publice respective şi cu
respectarea dispoziţiilor legale.
Ordonatorii de credite răspund de:
a). Elaborarea şi fundamentarea proiectului de buget propriu;
b). Urmărirea modului de realizare a veniturilor;
c). Angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor
bugetare aprobate şi a veniturilor bugetare posibil încasate;
d). Integritatea bunurilor aflate în proprietatea sau în administrarea
instituţiei pe care o conduc;
e). Organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a
situaţiilor financiare asupra patrimoniului aflat în administrare şi
execuţie bugetare;
f). Organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziţii
publice şi a programului de investiţii publice;
g). Organizarea evidenţei programelor, inclusiv a indicatorilor aferenţi
acestora;
h). Organizarea şi ţinerea la zi a evidenţei patrimoniului, conform
prevederilor legale;
i). Alte atribuţii stabilite de dispoziţiile legale.
Angajarea şi efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate
în buget se aprobă de ordonatorul de credite şi se efectuează numai cu
viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă
respectarea dispoziţiilor legale, încadrarea în creditele bugetare aprobate
şi destinaţia acestora.
Conturile anuale de execuţie a bugetelor locale se întocmesc de
ordonatorii principali de credite bugetare şi se prezintă spre a fi aprobate
consiliilor locale sau judeţene, după caz, până la data de 31 mai a
anului următor, în structura la venituri şi cheltuieli identică cu cea a
contului general anual de execuţie a bugetului de stat.
De asemenea, trimestrial, ordonatorii principali de credite
întocmesc situaţii financiare asupra execuţiei bugetare, care se depun
la direcţiile generale ale finanţelor publice; după verificare, acestea
întocmesc şi depun la Ministerul Finanţelor Publice situaţii financiare

142
centralizate privind execuţia bugetară, la termenele şi potrivit
normelor stabilite de acestea.
Excedentul anual al bugetului local, rezultat la încheierea
exerciţiului bugetar, după efectuarea regularizărilor în limita sumelor
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi a
transferurilor consolidabile din bugetul de stat sau din alte bugete, se
utilizează, în ordine, pentru:
a). Rambursarea eventualelor împrumuturi restante; plata
dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri aferente acestora;
b). Constituirea fondului de rulment
Disponibilităţile fondului de rulment sunt purtătoare de dobânzi, se
păstrează într-un cont distinct, deschis pe seama fiecărei unităţi
administrativ-teritoriale la unităţile teritoriale ale trezoreriei statului în
afara bugetului local, şi pot fi utilizate, temporar, pentru acoperirea
golurilor de casă provenite din decalaje între veniturile şi cheltuielile
anului curent, precum şi pentru acoperirea definitivă a eventualului
deficit bugetar rezultat la finele exerciţiului bugetar.
De asemenea, fondul de rulment poate fi utilizat şi pentru
finanţarea unor investiţii din competenţa autorităţilor administraţiei
publice locale sau pentru dezvoltarea serviciilor publice locale în
interesul colectivităţii.
Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin efectuează
prin unităţile teritoriale ale trezoreriei statului, evidenţiindu-se în conturi
distincte:
a). Veniturile bugetare încasate pe structura clasificaţiei bugetare;
b). Efectuarea plăţilor dispuse de persoanele autorizate ale
instituţiilor publice, în limita creditelor bugetare şi destinaţiilor aprobate
potrivit dispoziţiilor legale;
c). Efectuarea operaţiunilor de încasări şi plăţi privind datoria
publică internă şi externă, rezultată din împrumuturi contractate sau
garantate de stat precum şi cele contractate sau garantate de autorităţile
administraţiei publice locale, inclusiv şi a celor privind rambursarea
ratelor la scadenţă şi plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi altor
costuri aferente;

143
 d). Efectuarea altor operaţiuni financiare în contul autorităţilor
administraţiei publice locale;
e). Păstrarea disponibilităţilor reprezentând fonduri externe
nerambursabile sau contravaloarea în lei a acestora, permite pe bază de
acorduri şi înţelegeri guvernamentale şi de la organisme internaţionale, şi
utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate;
f). Alte operaţiuni financiare prevăzute de lege.
Metodologia de elaborare şi execuţie a bugetelor locale se
stabileşte de către Ministerul Finanţelor Publice.

5.5. Veniturile şi cheltuielile bugetelor locale

5.5.1. Veniturile bugetelor locale

Potrivit art.5 alin.1 veniturile bugetelor locale se constituie din:

• venituri proprii formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte
vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe
venit:
• sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;
• subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete
• donaţii şi sponsorizări.
Impozitele şi taxele locale sunt reglementate Ordonanţa
Guvernului nr.36/2002, cu acelaşi nume, republicată124, şi sunt, în
principal, impozitul pe clădiri, impozitul şi taxa pe teren, taxa asupra
mijloacelor de transport, taxele pentru eliberarea certificatelor,
avizelor şi autorizaţiilor, taxele pentru folosirea mijloacelor de
publicitate şi reclamă, impozitul pe spectacole, taxă hotelieră.
Din impozitul pe venit, încasat la bugetul de stat la nivelul fiecărei
unităţi administrativ-teritoriale se alocă lunar, în termen de 5 zile
lucrătoare de la finele lunii în care s-a încasat acest impozit, o cotă de
36% la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor, pe
teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozite, 10% la
bugetul propriu al judeţului şi 17% într-un cont distinct, deschis pe

124
M.Of. nr.670 din 10 septembrie 2002

144
seama consiliului judeţean pentru echilibrarea bugetelor locale ale
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţului. Aceste cote pot fi
modificate anual prin Legea bugetului de stat.
Sumele încasate din concesionarea sau din închirierea unor
bunuri aparţinând domeniului public sau privat, de interes local sau
judeţean, constituie venituri ale bugetelor locale.
Sumele încasate din vânzarea unor bunuri aparţinând
domeniului privat al unităţilor administrativ-teritoriale constituie
venituri cu destinaţie specială a bugetelor locale şi se utilizează pentru
realizarea de investiţii din componenţa autorităţilor administraţiei
publice locale.
Sumele încasate din valorificarea bunurilor confiscate devin
venit local, în funcţie de subordonarea instituţiilor care au dispus
confiscarea acestora, în condiţiile legii, după deducerea cheltuielilor
legate de activitatea de valorificare.
Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat şi
transferurile cu destinaţie specială din bugetul de stat se aprobă
anual, prin Legea bugetului de stat, pe ansamblul fiecărui judeţ, respectiv
al Municipiului Bucureşti.
Transferurile de la bugetul de stat la bugetele locale se acordă
pentru investiţiile finanţate din împrumuturile externe la a căror realizare
contribuie şi Guvernul.
Potrivit art. 26 alin.1 taxele speciale, constituie o sursă de venituri
specifică bugetelor locale; acestea se stabilesc de către consiliile locale
ori judeţene, după caz, pentru funcţionarea unor servicii publice locale,
create în interesul persoanelor fizice şi juridice.
Cuantumul taxelor speciale se stabilesc anual şi trebuie să acopere
cel puţin sumele investite şi cheltuielile cuvenite de întreţinere şi
funcţionare a acestor servicii.
Taxele speciale constituie venituri cu destinaţie speciale ale
bugetelor locale, fiind utilizate în scopurile pentru care au fost înfiinţate.
Sumele rămase neutilizate din taxele speciale, stabilite ca diferenţă între
veniturile încasate şi plăţile efectuate, se reportează în anul următor cu
aceeaşi destinaţie, odată cu încheierea exerciţiului bugetar.
Acelaşi regim se aplică şi celorlalte venituri cu destinaţie specială.

145
 Taxele speciale se încasează numai de la persoanele fizice şi
juridice care se folosesc de serviciile publice pentru care s-au instituit
taxele respective.
Prin regulamentul aprobat de consiliile locale ori judeţene, după
caz, se determină condiţiile în care se pot percepe taxele speciale, modul
în care se obţine acordul persoanelor fizice şi juridice plătitoare, precum
şi modul de repartizare a acestora.

5.5.2. Cheltuielile bugetelor locale

Potrivit art.5 alin.3, fundamentarea, dimensionarea şi repartizarea

cheltuielilor bugetelor locale, pe ordonatori de credite, pe destinaţii,
respectiv pe acţiuni, activităţi, programe, proiecte, obiective, se
efectuează în concordanţă cu atribuţiile care revin autorităţilor
administraţiei publice locale, cu priorităţile stabilite de acestea, în
vederea funcţionării lor în interesul colectivităţilor locale respective.
Fundamentarea şi aprobarea cheltuielilor bugetare locale se efectuează în
strictă corelare cu posibilităţile reale de încasare a veniturilor locale,
estimate a se realiza.
Conform art.32 alin.1, în bugetele locale se înscrie fondul de
rezervă la dispoziţia Consiliului local, judeţean şi a Consiliului General
al Municipiului Bucureşti, după caz, în cotă de până la 5% din totalul
cheltuielilor. Acesta se utilizează la propunerea ordonatorilor principali
de credite, pe bază de hotărâri ale consiliilor respective, pentru finanţarea
unor cheltuieli urgente sau neprevăzute apărute în cursul exerciţiului
bugetar, pentru înlăturarea efectelor unor calamităţi naturale, precum şi
pentru acordarea unor ajutoare către unităţile administrativ-teritoriale în
situaţii de extremă dificultate.
Cheltuielile pentru investiţiile judeţelor, municipiilor, oraşelor şi
comunelor, după caz, şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de
subordonare judeţeană şi locală, care se finanţează potrivit legii din
bugetele locale şi din împrumuturi, se înscriu în programul de investiţii
al fiecărei unităţi administrativ-teritoriale, care se aprobă ca anexă la
bugetul local de către consiliul local, judeţean şi Consiliul General al
Municipiului Bucureşti, după caz.

146
 Ordonanţa de urgenţă privind finanţele publice locale interzice
înscrierea în bugetele locale şi aprobarea de cheltuieli fără asigurarea
resurselor financiare corespunzătoare.

147
 CAPITOLUL V.
SISTEMUL CHELTUIELILOR ŞI SISTEMUL
VENITURILOR PUBLICE

Secţiunea I.
Sistemul cheltuielilor publice

1. Noţiuni generale despre cheltuielile publice

Cheltuielile publice reprezintă economico-sociale în formă bănească

care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe
de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale
statului, în scopul îndeplinirii funcţiilor acestuia125.
Efectuarea cheltuielilor publice înseamnă plăţi efectuate de stat
pentru achiziţii de bunuri sau prestări servicii în vederea îndeplinirii
diferitelor obiective ale politicii statului, cum sunt: servicii publice
generale, acţiuni social-culturale, acţiuni economice, etc. Aceste plăţi
sunt efectuate pe diferite căi din impozite, taxe, contribuţii.
Cheltuielile publice sunt extrem de diversificate şi, ca urmare, ele
trebuie analizate prin prisma domeniului în care sunt efectuate, cât şi din
punct de vedere al influenţei pe care o pot exercita asupra procesului
reproducţiei sociale126.
Cheltuielile publice înglobează127:
• cheltuielile publice efectuate de administraţiile publice
centrale de stat, din fonduri bugetare şi extrabugetare;
• cheltuielile colectivităţilor locale (ale unităţilor
administrativ-teritoriale):
• cheltuielile finanţate din fondurile asigurărilor sociale de
stat;
• cheltuielile organismelor (administraţiilor) internaţionale
finanţate din resursele publice prelevate de la membrii
acestora.
125
I. Văcărel (coord). Tratat de Economie contemporană, vol.2, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1989, p. 145
126
St.Amariţei, Finanţe generale, Ed.Junimea, Iaşi, p. 67
127
idem ibidem

148
 Cheltuielile bugetare au o sferă de cuprindere mai redusă decât
cheltuielile publice în cadrul cărora sunt cuprinse. Cheltuielile bugetare
se acoperă numai de la bugetul de stat, din bugetele locale, din bugetul
asigurărilor sociale de stat, în timp ce cheltuielile publice cuprind
totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul instituţiilor publice
care se acoperă fie de la buget fie din fondurile extrabugetare sau de la
bugetele proprii ale instituţiilor, pe seama veniturilor obţinute de acestea.
Cheltuielile bugetare se delimitează în cadrul cheltuielilor publice
în baza câtorva principii128:
• efectuarea cheltuielilor bugetare este condiţionată de
prevederea expresă şi de aprobarea nivelului acestora de
către Parlament sau de consiliile locale, în conformitate cu
legile în vigoare;
• nerambursabilitatea sumelor alocate şi cheltuite conform
destinaţiilor aprobate;
• efectuarea cheltuielilor este determinată de îndeplinirea
condiţiilor şi nu numai de constituirea (existenţa)
resurselor băneşti;
• finanţarea se efectuează în funcţie de gradul de
subordonare a instituţiilor sau activităţilor care au caracter
bugetar (din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de
stat, din bugetele locale sau din bugetele fondurilor
speciale);
• exercitarea controlului financiar care are caracter preventiv
şi acordarea vizei cu ocazia operaţiunilor de deschidere a
finanţării, de alocare şi utilizare a resurselor financiare
publice.

2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice129

Gruparea cheltuielilor în funcţie de clasificaţie

În literatura de specialitate, în practica financiară şi în statistică se
folosesc următoarele clasificaţii:
128
idem, p. 68
129
idem, p. 69-72

149
1. Clasificaţia administrativă are la bază criteriul instituţiilor
(ministere, unităţi administrativ-teritoriale, etc) prin care se
utilizează cheltuielile publice.
2. Clasificaţia economică care presupune două criterii de grupare:
• cheltuieli publice care se împart în: cheltuieli curente (de
funcţionare) şi cheltuieli de capital (de investiţii):
• cheltuieli publice care se împart în: cheltuieli ale
serviciilor publice sau administrative şi cheltuieli de
transfer(de redistribuire);
• cheltuieli curente asigură întreţinerea şi buna funcţionare
a instituţiilor publice, finanţarea acţiunilor publice,
transferuri de bani anumitor persoane dezavantajate, etc;
• cheltuieli de capital (de investiţii) se concretizează în
bunuri de folosinţă îndelungată destinate sferei materiale
sau nemateriale (spitale, şcoli, administraţie);
• cheltuieli ale serviciilor publice sau administrative
cuprind remunerarea serviciilor, prestaţiilor şi a
furniturilor, necesare bunei funcţionări a instituţiilor
publice sau achiziţionarea de mobilier, aparatură şi
echipamente;
• cheltuieli de transfer (de redistribuire) reprezintă
trecerea unor sume de bani de la buget la dispoziţia unor
persoane juridice (întreprinderi, instituţii), unor persoane
fizice (pensionari, studenţi, elevi) sau a unor bugete ale
administraţiei locale.
3. Clasificaţia funcţională foloseşte drept criteriu ramurile,
domeniile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele
financiare publice sau alte destinaţii ale cheltuielilor bugetare
legate de efectuarea unor transferuri, plata dobânzilor la datoria
publică sau constituirea de rezerve la dispoziţia autorităţilor
executive.
4.Clasificaţia financiară ţine seama de momentul în care se
efectuează şi de modul în care se afectează resursele financiare
publice. Cheltuielile publice se grupează în acest caz în:

150
 • cheltuielile definitive finalizează distribuirea resurselor
financiare şi cuprind cheltuieli curente şi cheltuieli de
capital;
• cheltuielile temporare reprezintă în marea lor majoritate
operaţiuni de trezorerie, ele nu figurează în bugetele
publice şi se gestionează separat în conturi ale trezoreriei;
• cheltuielile virtuale sau posibile reprezintă cheltuieli pe
care statul se angajează să le efectueze în anumite condiţii.
După forma de manifestare cheltuielile publice pot fi:
• cheltuielile fără contraprestaţie au caracter de alocaţii
bugetare şi reprezintă o finanţare definitivă, fără un
contraserviciu din partea beneficiarilor de resurse publice
(alocaţii familiale, burse);
• cheltuielile care presupun contraprestaţie se referă la
încasarea unor sume de bani de către stat, conform
condiţiilor în care se efectuează aceste cheltuieli: dobânzi
la împrumuturile acordate, comisioane, la garanţiile
statului, etc;
• cheltuielile definitive presupun acordarea unor sume de
bani de către stat fără restituirea lor, în timp ce cheltuielile
provizorii (împrumuturi şi avansuri) sunt urmate de
rambursarea sau lichidarea obligaţiei de furnizare de
produse sau servicii instituţiilor statului.
5. Clasificaţia după rolul cheltuielilor publice în procesul
reproducţiei sociale
Din acest punct de vedere cheltuielile se împart în:
• cheltuielile reale (negative) care reprezintă un consum din
PIB (cheltuielile cu întreţinerea aparatului de stat, dobânzi
şi comisioane la împrumuturi de stat, etc)
• cheltuielile economice (pozitive) sunt creatoare de valoare
adăugată şi reprezintă o avansare de PIB (investiţii pentru
finanţarea de noi întreprinderi, dezvoltarea şi modernizarea
celor existente, etc).

151
 5. Clasificaţia folosită de instituţiile specializate ale O.N.U. se
bazează pe două criterii principale:
Clasificaţia funcţională O.N.U cuprinde:
• cheltuieli pentru servicii publice generale, apărare,
educaţie, sănătate, securitate socială, locuinţe şi servicii
comunale, cultură şi religie, acţiuni economice şi alte
scopuri .
Clasificaţia economică O.N.U cuprinde:
• cheltuieli care reprezintă consum final(dobânzi aferente
datoriei publice), subvenţii de exploatare şi alte transferuri
curente, formarea brută de capital (investiţii brute şi
creşterea stocurilor materiale), achiziţii de terenuri şi active
necorporale, transferuri de capital.

3. Gruparea cheltuielilor publice în România

În România cheltuielile publice sunt cuprinse în buget, folosindu-se

următoarele grupări (utilizate în clasificaţia O.N.U.).
1.Clasificaţia economică care presupune gruparea cheltuielilor astfel:
Cheltuieli curente care pot fi:
• cheltuieli de personal;
• cheltuieli materiale şi de servicii;
• subvenţii;
• prime
• transferuri;
• dobânzi aferente datoriei publice;
• rezerve.
Cheltuieli de capital:
Împrumuturi acordate care pot fi:
• împrumuturi pentru finalizarea unor obiective aprobate
prin convenţii bilaterale şi acorduri interguvernamentale;
• împrumuturi pentru creditarea agriculturii;
• împrumuturi pentru acoperirea arieratelor către RENEL şi
ROMGAZ.

152
 Rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la credite
externe care pot fi:
• rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la
credite externe;
• rambursări de credite şi plăţi de dobânzi şi comisioane la
credite interne.
Clasificaţia funcţională permite gruparea cheltuielilor astfel:
Partea I Servicii publice generale şi anume:
• Autorităţi publice din care fac parte: Preşedenţia
României, Puterea legislativă, Puterea executivă, Puterea
judecătorească, alte organe ale autorităţii de stat.
Partea a II a Apărare, ordine publică şi siguranţă naţională cuprinde:
• Apărare naţională: Administraţie centrală, Apărare
naţională şi operaţiuni de menţinere a păcii, acţiuni de
integrare euroatlantică, plăţi efectuate în cadrul
programului de redistribuire a forţei de muncă.
• Ordone publică: Administraţie centrală, Poliţie, Protecţie
şi pază contra incendiilor, Jandarmerie, Siguranţă
naţională, alte instituţii şi acţiuni.
Partea a III a: Cheltuieli social-culturale:
• Învăţământ: Administraţie centrală, învăţământ preşcolar,
învăţământ primar şi gimnazial, etc.
• Sănătate: Administraţie centrală, dispensare medicale,
spitale, sanatorii, creşe, etc.
• Asistenţă socială: Alocaţii, pensii.
Partea a IV a: Servicii de dezvoltare publică. Mediu, şi ape;
• Serviciu de dezvoltare publică, mediu şi ape.
Partea a V a: Acţiuni economice:
• Industrie, agricultură şi silvicultură, transporturi şi
telecomunicaţii, alte acţiuni economice.
Partea a VI a: Alte acţiuni:
• Cercetare ştiinţifică , alte acţiuni.
Partea a VII a: Transferuri:
• Transferuri din bugetul de stat.

153
Partea a VIII a: Împrumuturi acordate.
Partea a IX a: Plăţi de dobânzi şi alte cheltuieli aferente datoriei
publice.
Partea a X a: Fonduri de rezervă:
• fondul de rezervă la dispoziţia Guvernului;
• fondul de investiţie la dispoziţia Guvernului.
Cheltuielile publice se înscriu în buget conform principiului
„cheltuielile sunt plafoane maxime”, deoarece aceste limite superioare
aprobate de Parlament, poartă denumirea de credite bugetare.
Deficitul este diferenţa între totalul cheltuielilor şi totalul
veniturilor înscrise în buget, şi este prevăzut în partea de cheltuieli.
4. Clasificaţia administrativă se utilizează la repartizarea
fondurilor publice în cadrul clasificaţiei funcţionale, la nivelul
ordonatorilor de credite principali, care vor repartiza cheltuielile
publice în cadrul clasificaţiei funcţionale şi economice la
ordonatorii de credite bugetare secundari, care la rândul lor, le
repartizează ordonatorilor terţiari.
Aşadar, principalele cheltuieli130 ce se finanţează din bugetul de stat
se grupează în felul următor:
1. Cheltuieli social-culturale care cuprind:
• cheltuieli pentru învăţământul preşcolar, primar şi
gimnazial, profesional, liceal, universitar, case de copii,
inspectorate şcolare, etc;
• cheltuieli cu sănătatea precum: dispensar, spitale, sanatorii
şi dispensare cu staţionar TBC, creşe, leagăne de copii,
centre de recoltare şi conservare a sângelui, staţii de
salvare, alte instituţii şi acţiuni sanitare.
• Cheltuieli cu cultura şi arta: biblioteci naţionale,
universitare, muzee, teatre, instituţii muzicale, alte instituţii
de cultură;
• Cheltuieli cu activitatea sportivă şi de tineret.
2. Cheltuieli cu apărarea naţională şi apărarea ordinii publice;

130
vezi pentru amănunte, D.D.Şaguna, op. cit., p. 984-1026

154
 3. Cheltuieli cu puterea şi administraţia de stat, în această
categorie intrând:
• cheltuieli pentru preşedenţia ţării, cheltuieli pentru
organele puterii legislative;
• cheltuieli pentru organele judecătoreşti şi ale parchetului;
• cheltuieli cu organele centrale ale puterii executive
(guvern, ministere, instituţii centrale).
4. Cheltuieli cu acţiunile economice de importanţă naţională şi
cercetare ştiinţifică care se referă la:
• cheltuielile pentru rezerva de stat, investiţii ale instituţiilor
publice şi ale regiilor autonome şi societăţilor comerciale
cu capital de stat;
• subvenţii pentru regiile autonome şi societăţile comerciale
de stat pentru acoperirea diferenţelor de preţ şi tarife;
• cheltuieli pentru transport şi telecomunicaţii;
• cheltuieli pentru cercetare ştiinţifică fundamentală din
domeniul industriei extractive, energiei, chimiei,
agriculturii, precum şi pentru prospecţiuni geologice în
vederea descoperirii de noi zăcăminte minerale.
5. Transferuri şi subvenţii de fonduri băneşti pentru:
• completarea fondurilor proprii ale bugetelor locale;
• completarea fondurilor proprii ale asigurărilor sociale de
stat;
• completarea fondului pentru ajutor de şomaj.
6. Cheltuieli cu datoria publică şi anume:
• dobânzile aferente datoriei publice externe.
Dintre aceste categorii de cheltuieli ale bugetului de stat,
cheltuielile social-culturale sunt cele mai numeroase, urmate apoi de
cheltuielile pentru acţiuni economice şi de cercetare ştiinţifică. Acestor
categorii de cheltuieli li se pot adăuga cheltuieli care pot fi considerate
conjuncturale autorizate şi ele de Parlament prin dispoziţii exprese ale
legilor bugetare anuale. Astfel de cheltuieli sunt cele destinate înlăturării
unor efecte ale calamităţilor naturale, stimulării exportului de produse
autohtone potrivit necesităţii de sporire a resurselor valutare şi altele.

155
Asemănător acestora, au caracter conjunctural şi unele cheltuieli
cuprinse în principalele categorii de cheltuieli bugetare, cum au fost- în
anii anteriori- subvenţiile incluse în categoria cheltuielilor economice
pentru acoperirea unor diferenţe de preţuri la produsele alimentare de
bază necesare consumului populaţiei, ca acţiune de protecţie socială a
cetăţenilor.

Secţiunea a II a.
Sistemul veniturilor bugetare

1. Definiţia veniturilor publice

Veniturile statului sunt formate din totalitatea resurselor băneşti

instituite prin lege, care contribuie la constituirea fondurilor băneşti ale
acestuia, alcătuind un tot unitar denumit sistemul veniturilor bugetare.
Prin sistemul veniturilor publice se înţelege totalitatea veniturilor
care alimentează bugetele prevăzute în Legea nr.500/2002.
Din punct de vedere juridic veniturile publice reprezintă obligaţiile
băneşti stabilite în mod unilateral prin acte normative în sarcina
persoanelor juridice şi fizice care realizează venituri şi bunuri impozabile
sau taxabile.

2. Categorii de venituri bugetare

În ţara noastră, veniturile publice131 sunt formate din:

• veniturile administraţiei centrale de stat;
• veniturile administraţiei locale de stat;
• veniturile instituţiilor publice şi activităţilor autofinanţate;
• veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat;
• fondul ajutorului de şomaj.
Din punct de vedere economic veniturile publice cuprind:
• veniturile administraţiei centrale de stat;

131
P. Olcescu, şi T.Toma, op. cit., p. 140-143

156
 • veniturile întreprinderilor publice cu caracter industrial,
comercial sau de altă natură;
• veniturile asigurărilor sociale de stat.
Grupările folosite în studiul veniturilor publice au la bază două
criterii:
1. regularitatea încasării veniturilor publice;
2. provenienţa veniturilor publice.
Veniturile publice care se încasează cu regularitate la bugetul de stat
se grupează în:
• venituri ordinare (curente);
• venituri din capital;
• venituri diverse;
• venituri extraordinare (întâmplătoare).
Categoriile de venituri132 publice ordinare (curente) sunt:
Venituri fiscale alcătuite din:
• impozite directe, în categoria cărora intră:
- impozitul pe profit, perceput de la agenţii economici indiferent
de forma de proprietate;
- impozitul pe salarii;
- alte impozite directe.
• impozite indirecte, în care intră:
- taxa pe valoarea adăugată;
- taxele vamale de la persoanele juridice;
- taxele vamale şi alte venituri încasate de la persoane fizice prin
unităţile vamale;
- taxe de timbru încasate de la persoanele juridice;
- penalităţile şi majorările pentru veniturile nevărsate la timp de
către contribuabili;
- alte impozite indirecte.
Veniturile nefiscale în care intră:
1. vărsămintele din profiturile nete ale regiilor autonome;
2. venituri din dividende la capitalul social al statului la societăţile
comerciale;
132
Gh. D.Bistriceanu, Gheorghe Ana, Finanţe, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1995, p. 13.

157
 3. vărsămintele de la instituţiile publice şi anume:
• venitul creşelor;
• taxele de spitalizare, analize, consultaţii, tratamente, etc;
• taxele pentru brevete de invenţii şi înregistrarea mărcilor
de fabrică;
• veniturile sanatoriilor balneoclimaterice;
• veniturile din activitatea de navigaţie şi alte prestări de
servicii în porturi;
• veniturile din sumele ce se încasează de către instituţii de
învăţământ drept regim de cămin şi cantine;
• taxele pentru examinarea conducătorilor de autovehicule;
• eliberarea permiselor de conducere şi alte venituri privind
circulaţia pe drumurile publice.
Venituri din capital în care intră:
- venituri provenite din valorificarea unor bunuri ale statului din
care fac parte:
• venituri din valorificarea unor bunuri ale instituţiilor
publice;
• venituri din valorificarea stocurilor de la rezerva de stat.
Venituri diverse din care enumerăm:
• venituri din recuperarea cheltuielilor de judecată, imputaţii
şi despăgubiri;
• venituri din amenzile aplicate, potrivit dispoziţiilor legale;
• încasarea ratelor scadente la creditele externe acordate de
la buget;
• încasarea dobânzilor aferente creditelor externe acordate
de la buget;
• venituri din concesiuni, etc.
Venituri extraordinare (întâmplătoare) sunt veniturile la care
apelează statul în situaţia în care nu-şi poate acoperi cheltuielile din
resursele financiare proprii. Din această categorie fac parte:
• emisiune de bani de hârtie;
• împrumuturile de stat interne şi externe;
• ajutoare de sănătate;

158
 • sumele rezultate din participaţia de capital în străinătate;
• valorificarea în străinătate a unor bunuri ale statului.

Provenienţa veniturilor publice poate fi:

• internă provenind din: impozite, taxe, veniturile de la
întreprinderile de stat şi instituţiile publice, emisiune de
monedă, donaţii, împrumuturi;
• externă provenind în cea mai mare parte din: împrumuturi
de stat de la diferitele instituţii financiar-bancare
internaţionale care pot fi completate cu ajutoare
nerambursabile din partea unor state sau organisme
internaţionale.

3. Venituri obţinute din România

Potrivit art.12 C.fiscal133 următoarele venituri sunt considerate ca

fiind obţinute din România, indiferent dacă sunt primite în România sau
în străinătate, sub formă de :
a). Venituri atribuite unui sediu permanent în România;
b). Venituri din activităţi dependente desfăşurate în România;
c). Dividende de la o persoană juridică română;
d). Dobânzi de la un rezident;
e). Dobânzi de la un nerezident care are un sediu permanent în
România;
f). Redevenţe de la un rezident;
g). Redevenţe de la un nerezident care are un sediu permanent în
România, dacă redevenţa134 este o cheltuială a sediului permanent;
h). Venituri din proprietăţi imobiliare situate în România, inclusiv
veniturile din exploatarea resurselor naturale situate în România, venituri
din folosirea proprietăţii imobiliare situate în România şi venituri din

133
Codul fiscal adoptat prin Legea nr.571/22.12.2003, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr.888 din 19..12.2003
134
potrivit art.7 alin.1 pct.7, C.fiscal, prin redevenţă se înţelege orice sumă ce trebuie plătită în bani sau în natură
pentru folosirea ori dreptul de folosinţă al oricăruia dintre următoarele: drept de autor asupra unei lucrări literare,
artistice sau ştiinţifice, inclusiv asupra filmelor, benzilor pentru emisiunile de radio sau televiziune, precum şi
efectuarea de înregistrări audio, video; orice brevet, invenţie, inovaţie, licenţă, marcă de comerţ sau de fabrică,
franciză, proiect, desen, model, plan schiţă, formulă secretă sau procedeu de fabricaţie ori software.

159
transferul dreptului de proprietate asupra proprietăţilor imobiliare situate
în România;
i). Venituri din transferul titlurilor de participare la o persoană
juridică, dacă persoana juridică este o persoană juridică română sau dacă
cea mai mare parte a valorii mijloacelor fixe ale persoanei juridice, direct
sau prin una sau mai multe persoane juridice, reprezintă proprietăţi
imobiliare situate în România;
j). Venituri din pensii primite de la bugetul asigurărilor sociale sau
de la bugetul de stat;
k). Venituri din servicii prestate în România;
l). Venituri din prestarea de servicii de management, de
intermediere sau de consultanţă în orice domeniu, dacă aceste venituri
sunt obţinute de la un rezident, sau dacă veniturile respective sunt
cheltuieli ale unui sediu permanent în România;
m). Venituri reprezentând remuneraţii primite de nerezidenţi ce au
calitatea de administrator, fondator sau membru al consiliului de
administraţie al unei persoane juridice române;
n). Comisioane de la un rezident;
o). Comisioane de la un nerezident care are un sediu permanent în
România, dacă comisionul este o cheltuială a sediului permanent;
p). Venituri din activităţi sportive şi de divertisment desfăşurate în
România, indiferent dacă veniturile sunt primite de către persoanele care
participă efectiv la asemenea activităţi sau de către alte persoane;
q). Venituri din transportul internaţional, aerian, naval, feroviar sau
rutier care se desfăşoară între România şi un stat străin;
r). Venituri din premii acordate la concursuri organizate în
România;
s). Venituri obţinute la jocurile de noroc practicate în România;
t). Orice alte venituri obţinute dintr-o activitate desfăşurată în
România.

160
 Bibliografie selectivă

1. Amariţei Ştefan, Finanţe generale, Ed. Junimea, Iaşi, 2002

2. Basno C., Monedă şi credit, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1994
3. Bălan Emil, Drept financiar, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999
4. Bistriceanu Gheorghe, Gheorghe Ana, Finanţe, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1995
5. Bistriceanu D. Gheorghe, Adochiţei M. Mihai, Negrea Emil,
Finanţele agenţilor economici, Ed. Didactică şi Pedagogică,
Bucureşti, 1995
6. Cartou L., Droit financier et fiscal europeen, Precis Dalloz, Paris,
1972
7. Cernea Emil, Molcuţ Emil, Istoria statului şi dreptului românesc,
ediţia a VI a, Ed. Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL., Bucureşti,
1998
8. Ceterchi I., Teoria generală a statului şi dreptului, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1967
9. Condor Ioan, Drept financiar şi fiscal, Ed. R.A. Monitorul Oficial,
Bucureşti, 1996
10. Condor Ioan, Dreptul financiar şi fiscal, Ed. Tribuna
Economică, Bucureşti, 1996
11. Condor Ioan, Evitarea dublei impozitări internaţionale, Regia
autonomă, Monitorul Oficial, Bucureşti, 1999
12. Condor Ioan, Drept financiar, Ed. Regia Autonomă,
Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994
13. D.Drosu Şaguna, Drept financiar fiscal, ED. Oscar Print,
Bucureşti, 1994
14. D.Drosu Şaguna, Drept financiar şi fiscal, vol. I şi II, Ed.
Oscar Print, Bucureşti, 1997
15. D.Drosu Şaguna, Drept financiar şi fiscal, vol.I şi II, Ed.
Deşteaptă-te române SRL, 1992
16. Dugiut Leon, Trate de Droit constitutionnel, vol. II, Paris,
1923

161
17. Duverger Maurice, Institutions financieres, Coll. Themis,
Paris, 1954
18. Duverger Maurice, Finances publiques, Puf, Paris, 1978
19. Gliga Ioan, Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1995
20. Gliga Ioan, Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1998
21. Gliga Ioan, Dreptul financiar public, Ed. All, Bucureşti, 1994
22. Kiriţescu C., Moneda. Mica enciclopedie, Ed. Didactică şi
pedagogică, Bucureşti, 1982
23. Kiriţescu C., Moneda. Mica enciclopedie, Ed. Ştiinţifică şi
enciclopedică, Bucureşti, 1982
24. Lalumiere P., Les finances publiques, Lib. Armand Colin,
Paris, 1970
25. Leon G., Elemente de ştiinţă financiară, vol. I, Tip. Cartea
românească, Cluj, 1925
26. Leon G., Istoria economiei publice la români, Bucureşti, 1994
27. Negrea R., Moneda. De la scoicile monedă la cecul electronic,
Ed. Albatros, Bucureşti, 1988
28. Olcescu Paul, Toma Toader, Drept financiar şi fiscal, Ed.
Cantes, Iaşi, 2000
29. Popa I., Tranzacţii comerciale internaţionale, Ed. Economică,
Bucureşti, 1997
30. Trobatos L., Finances publiques, Lib. Dalloz, Paris, 1964
31. Vacărel I., Finanţele publice. Teorie şi practică, Ed. Ştiinţfică
şi Enciclopedică, Bucureşti, 1981
32. Văcărel I., Probleme ale teoriei finanţelor, Ed. Ştiinţifică,
Bucureşti, 1963
33. Văcărel I., şi colectiv, Finanţe publice, ed. a II a, Ed.
Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 2000
34. Văcărel I., Bercea Florin, Anghelache Gabriela, Bistriceanu
Gh. D., Botnar Maria, Stolojan Theodor, Moşteanu Tatiana,
Finanţe publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999

162
 C U P R I N S
Volumul I

Capitolul I
EVOLUŢIA ISTORICĂ GENERALĂ A FINANŢELOR
PUBLICE ŞI A DREPTULUI FINANCIAR

Secţiunea a I a Legislaţia finanţelor publice de la întemeierea Principatelor

Române până la Unirea lor 1
1.1. Sursele de venituri ale statului 2
1.2. Organele fiscale 3
1.3. Regulamentul organic 5
Secţiunea a II a Legislaţia finanţelor publice de la Unirea
Principatelor Române până la primul
Război Mondial 6
2.1. Sistemul fiscal 6
2.2. Organizarea bugetară 8
2.3. Curtea de conturi 9
2.4. Regimul vamal 9
Secţiunea a III a Dreptul financiar între cele două războaie
Mondiale 10
3.1. Sistemul fiscal 10
3.2. Procedura bugetară 13
3.3. Aparatul fiscal 14
Secţiunea a IV a Dreptul financiar după al doilea război
Mondial 16
4.1. Organizarea bugetară 16
4.2. Evoluţia dreptului fiscal 19
4.3. Organele administraţiei de stat financiar-bancare 21

Capitolul II
NOŢIUNI GENERALE DE DREPT FINANCIAR
Secţiunea a I a Rolul economic al statului 24
1. Aspecte generale 24
1.1. Concepţii conturate în literatura de specialitate privind finanţele

163
 publice 25

Secţiunea a II a Obiectul şi funcţiile finanţelor publice. Relaţiile

Financiare 27
2.1. Noţiunea de finanţe 27
2.1. Obiectul finanţelor publice 29
2.3. Relaţiile financiare 31
2.3. Funcţiile finanţelor publice 33
Secţiunea a III a Noţiunea şi obiectul dreptului financiar 36
3.1. Reglementarea juridică privind finanţele publice 36
3.2. Categorii de norme juridice care au ca obiect finanţele
publice 36
3.3. Definiţia dreptului financiar 37
Secţiunea a IV a Izvoarele dreptului financiar 38
4.1. Caracterizare generală 38
4.2. Constituţia 39
4.3. Legile 40
4.4. Hotărârile consiliilor locale 41
4.5. Actele normative ale organelor centrale ale autorităţii executive 41
Secţiunea a V a Raporturile juridice financiare 41
5.1. Subiectele raporturilor juridice financiare 42
5.2. Conţinutul raporturilor juridice financiare 44
5.3. Obiectul raporturilor juridice financiare 44
Secţiunea a VI a Rolul şi locul dreptului financiar în sistemul de drept.
Ştiinţa finanţelor şi a dreptului financiar 45
6.1. Rolul dreptului financiar 45
6.2. Locul dreptului financiar în sistemul de drept 46
6.3. Ştiinţa finanţelor şi dreptului financiar 47

Capitolul III
MONEDA ŞI INSTRUMENTELE MONETARE

Secţiunea a I a Evoluţia, categoriile şi funcţiile monedei 49

1. Apariţia şi răspândirea monedei 49
2. Funcţiile monedei 51
3. Categoriile de monedă în circulaţia monetară 53
Secţiunea a II a Moneda în spaţiul Carpato- Danubiano-Pontic.
Sistemul bănesc al leului 58

164
 2.1. Spaţiul Carpato – Danubiano – Pontic 58
2.1. Sistemul monetar naţional 59
Secţiunea a III a Rolul Băncii Naţionale a României în înfăptuirea
Politicii financiare a statului român 60
3.1. Înfiinţarea Băncii Naţionale a României 60
3.2. Principalele atribuţii ale B.N.R. după 22 decembrie 1989 61
3.3. Organizarea aparatului bancar 63
Secţiunea a IV a Euro- Moneda Europeană 64
4.1. Scurt istoric 64
4.2. Apariţia monedei unice europene 65
4.3. Organisme monetare internaţionale 66
4.4. Etapele de realizare a Uniunii Monetare Europene 67
4.5. România în perspectiva aderării la U.E. şi trecerea la euro 71
Secţiunea a V a Inflaţia. Cauzele inflaţiei şi consecinţele acesteia
Asupra politicii financiare a statului 75
5.1. Inflaţia. Noţiune şi clasificare 75
5.2. Cauzele inflaţiei 77
5.3. Consecinţele inflaţiei asupra politicii financiare a statului 78

Capitolul IV
STEMUL BUGETELOR PUBLICE

Secţiunea a I a Bugetul public 82

1. Noţiuni introductive 82
2. Definirea bugetului de stat 83
3. Natura juridică a bugetului de stat 84
4. Funcţiile bugetului de stat 87
5. Conţinutul bugetului de stat 89
6. Sistemul bugetar 90
7. Noţiunea şi caracteristicile procesului bugetar 93
7.1. Noţiunea de proces bugetar 93
7.2. Caracteristicile procesului bugetar 94
8. Principiile procesului bugetar 94
9. Componentele de aprobare a bugetelor publice anuale 103
9.1. Bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat 103
9.2. Bugetele locale 103
9.3. Bugetele instituţiilor publice 103
9.4. Bugetul trezoreriei statului 104

165
Secţiunea a II a Elaborarea şi aprobarea bugetului de stat, a bugetului
Asigurărilor sociale de stat şi a bugetelor fondurilor
Speciale 104
2.1. Iniţiativa bugetară 104
2.2. Etapele de elaborare a proiectului de buget 106
2.3. Evaluarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare 109
2.4. Procedura de aprobare a bugetului de stat 110
2.5. Legile bugetare anuale şi structura acestora 111
2.6. Fondurile speciale 113
2.7. Bugetul asigurărilor sociale de stat 114
Secţiunea a III a Execuţia şi încheierea execuţiei bugetului de stat,
A bugetului asigurărilor sociale de stat şi a
Bugetelor fondurilor speciale 115
3.1. Ordonatorii de credite şi compartimentele financiar contabile 115
3.2. Procedura execuţiei bugetare 118
3.3. Încheierea execuţiei bugetului de stat 130
Secţiunea a IV a Controlul execuţiei bugetare 132
1. Controlul politic 133
2. Controlul financiar 133
3. Controlul administrativ financiar 134
Secţiunea a V a Elaborarea, aprobarea, executarea şi încheierea
Bugetelor locale 134
5.1. Cadrul juridic 134
5.2. Elaborarea bugetelor locale 136
5.3. Aprobarea bugetelor locale 138
5.4. Execuţia şi încheierea bugetelor locale 138
5.5. Veniturile şi cheltuielile bugetelor locale 142

Capitolul V
SISTEMUL CHELTUIELILOR ŞI SISTEMUL
VENITURILOR PUBLICE

Secţiunea I a Sistemul cheltuielilor publice 146

1. Noţiuni generale despre cheltuielile publice 146
2. Criterii de grupare a cheltuielilor publice 147

166
 3. Gruparea cheltuielilor publice în România 150

Secţiunea a II a Sistemul veniturilor bugetare 154

1. Definiţia veniturilor publice 154
2. Categorii de venituri bugetare 154
3. Venituri obţinute din România 157

Bibliografie 159

167
Dr. NICU DURET GABRIELA-NICOLETA
MIRONOV

DREPT FINANCIAR ŞI FISCAL

168
169
170