Tema: Constituţia Uniunii Europene imtre realitate şi necesitate.

Reformarea instituţiilor comunitare

1.Necesitatea elaborării unui Tratat asupra Constituţiei europene

2.Caracteristica generală a Proiectului de Tratat Constituţional al Uniunii Europene.
3. Perfecţionarea cadrului instituţional al UE

Întroducere
Ideia unei Constituţii pentru Europa. De ce acum. Sensul şi esenţa.
Corelaţia dintere interesul supranaţional şi cel national.
Viziuni diferite ale statelor membr.
Poziţia statelor fondatoare ale UE.Pziţia statelor ce au aderat ulterior

1.Necesitatea elaborării unui Tratat asupra Constituţiei Uniunii Europene

În procesul politic al evoluţiei UE au apărut şi continuă să apară un şir de probleme ce-i
preocupă pe majoritatea politicienilor din statele membre. Ce este Uniunea Europeană? Care sunt
valorile acesteia? Dar rolul său pentru statele membre, pe de-o parte şi la nivel global pe de alta
parte? Ar putea avea Uniunea Europeană personalitate juridică?... Iată, aşadar, doar cîteva
întrebări care se nasc cu privire la acest subiect de mare actualitate. Răspunsurile la aceste
întrebări nu au apărut doar din raţiuni teoretice, ci şi din raţionamente de ordin practic.
Perspectiva extinderii Uniunii Europene cu încă 10 state a ridicat o problemă de o importantă
majoră: consolidarea unei Uniuni mai eficiente, capabile să facă faţa noilor cerinţe cu care se
confruntă, capabilă să asigure tuturor cetăţenilor săi drepturi egale. Şi iată că, în anul 20041,
răspunsurile s-au concretizat în Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa 2. Adoptarea unei
Constituţii Europene va reprezenta cu siguranţă un pas important pentru ca Uniunea Europeană -
în formula sa extinsă - să devină un actor esenţial pe scena societăţii internaţionale, în condiţiile în

1
Pe baza lucrărilor Convenţiei privind viitorul Europei, în toamna anului 2003 au demarat lucrările
Conferinţei Inlerguvemamentale. La 29 octombrie 2004, Şefii de State şi de Guverne ale celor 25 de State Membre şi
3 Ţări Candidate au semnat la Roma, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, începînd cu data de l noiembrie
2006, Constituţia va intra în vigoare, dacă va fi ratificată de către toate statele membre, în cazul în care nu se va produce
ratificarea de către toate statele pînă la dala respectivă, Tratatul va intra în vigoare în prima zi celei de-a doua luni care
va urma depunerii ultimului instrument de ratificare. Se opinează, atît de către analişti politici, cît şi de personalităţi din
domeniul juridic, că „dezbaterile privind Constituţia europeană vor afecta activitatea Uniunii Europene. Principalul
motiv, în acest sens, este succesiunea pe teritoriul mai multor state
membre a referendum-urilor pentru ratificarea Constituţiei Europene.

2
Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, text comentat şi adnotat -Ion Gâlea - coordonator, Aniela B.luţ,
Augustina Dumitraşcu, Crislina Morariu, Ministerul Afacerilor Externe, Octombrie 2004, p.7.

41
care adoptarea noului proiect constituţional aprofundează, în mod decisiv, integrarea politică
la nivelul Uniunii, prin dispariţia „tradiţionalilor” piloni.3

Rezultatul Conferinţei interguvemarnentale reflectă concretizarea unei voinţe politice

comune a statelor participante la Convenţia privind viitorul Europei, manifestată la Consiliul
European de primăvară4. Un al doilea „eşec” al negocierilor ar fi reprezentat compromiterea
proiectului constituţional pentru o perioada îndelungată.
Deşi se poate constata ca textul agreat în urma Conferinţei Inlerguvemamentale
reprezintă un regres faţă de unele formule stabilite de Convenţia pentru viitorul Europei în anul
2003, în raport cu situaţia „status-quo-ului”, cu siguranţă, este un progres. Formula rezultată în
urma negocierilor, care au durat aproximativ 9 luni, reprezintă, probabil, maximul posibil în acest
stadiu al integrării europene.
Este Tratatul constituţional „cel mai bun drum înainte” pentru Uniunea Europeana? - este
întrebarea pe care şi-au adresat-o recent participanţii la cel de-al XXV-lea colocviu de drept
comunitar organizat de Asser Institute din Haga5. Nu se poate spune dacă este „cel mai bun drum”,
dar cu siguranţă reprezintă un pas pozitiv, însăşi ideea de „Constituţie” reprezintă un progres imens
în direcţia aprofundării integrării şi a apropierii Uniunii Europene de cetăţeni.
Atît Preşedinţia italiană, cît şi cea irlandeză au abordat rezolvarea problemelor sensibile
„în pachet”, încercîndu-se obţinerea aşa numitului „fair balance”. Preşedinţia a afirmat că într-un
astfel de compromis vor exista întotdeauna nemulţumiţi şi a încercat sa ofere cît mai multe
compensaţii posibile unor state, precum Marea Britanie - în domeniul extinderii majorităţii
calificate, Spania şi Polonia - în domeniul definirii majorităţii calificate, Olanda - în materie
bugetară.
Miza agreării definiţiei majorităţii calificate a fost reprezentată de menţinerea influenţei
asupra deciziilor de către anumite state, care au fost favorizate de formula din Tratatul de la Nisa6.
Formula propusă de Convenţie - votul cu dubla majoritate de state şi populaţie - a fost în final

3
Pilonul comunitar, politica externă şi de securitate comună şi cooperarea în materie judiciară şi poliţienească - fosta
J.A.I.

4
Depăşirea diferenţelor de poziţie care au determinat neadoptarea proiectului de Tratat constituţional în decembrie
2003; principalii actori implicaţi în această „divergenţă” au fost Franţa şi Germania, pe de o parte şi Spania şi Polonia, pe
de altă parte.

5
13 – 16 octombrie 2004.

6
Spania, Polonia.

42
acceptată de adepţii sistemului Nisa, ceea ce a fost discutat la nivel înalt fiind procentele pentru
fiecare variabilă. Totodată, este de apreciat compromisul pe care l-au acceptat cele 13 state mici,
între care 9 membri noi, care apreciau ca formula în dezbatere7 conferă o influenţă prea mare
statelor cu populaţie numeroasă.
Formula convenită în final a fost cea propusă de Preşedinţie, respectiv 55% state -65%
populaţie, varianta susţinută activ de statele mari, în special de către Franţa.
De asemenea, aspectele instituţionale au prezentat un interes ridicat pentru statele
participante la geneza Tratatului constituţional, aceste probleme ocupînd un loc important în cadrul
compromisului final.
Acordarea de statut juridic Cartei Drepturilor Fundamentale reprezintă o altă realizare
importantă a Constituţiei. Astfel, documentul care pînă în acest moment se bucura doar de valoare
de soft law, dobîndeşte statut constituţional.
Un rol deosebit de important în construcţia constituţională este reprezentat de obiectivul
apropierii Uniunii Europene de cetăţeni: introducerea principiilor democraţiei reprezentative şi al
democraţiei participative, creşterea transparenţei, deschiderea către public, creşterea rolului
Parlamentului European, introducerea Iniţiativei legislative populare, creşterea rolului
Parlamentelor naţionale, sporirea flexibilităţii mecanismelor de adoptare a deciziilor în raport cu
evoluţiile ulterioare8.
De asemenea, trebuie menţionată dobîndirea personalităţii juridice de către Uniunea
Europeană9, precum şi înglobarea într-un text constituţional a regulii consacrate prin jurisprudenţa
Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene a priorităţii dreptului comunitar în raport cu dreptul
intern al statelor.

Este Tratatul constituţional un succes? Bineînţeles, se aşteaptă cu interes rezultatele

referendumurilor naţionale anunţate de un număr ridicat dintre statele europene. Un lucru este însă
cert: indiferent de nuanţele compromisului reflectat în textul final, statele şi popoarele Europei sunt
conştiente că Uniunea Europeană are nevoie de o Constituţie dacă doreşte să-şi asigure un viitor
temeinic şi să aspire la calitatea de actor cu vocaţie globală în relaţiile intemationale10.
O jumătate de secol de integrare europeană a demonstrat că problema instituţiilor
europene este aceea de a trimite statele şi societăţile la subiectele simbolice referitoare la statut şi
rang, la suveranitate şi democraţie.
7
Propunerea Preşedinţiei irlandeze: 55% state - 65% populaţie.
8
Jacques Ziller, La nouvelle Constitution Européenne, Paris: Éditions La Découverte, 2004, p. 7 – 10.
9
Ibidem.
10
Op.cit, I.Gâlea şi alţii, p.6.
11
Christian Lequesne, La Constitution de l’Europe. Institut D’etudes européennes edite par Paul Magnette, a II a ediţie,
2002, Editions de 1’universite de Bruxelles, p.85-88.

43
 Semnele de întrebare care au apărut în doctrina de specialitate11 asupra relaţiei dintre un
proiect al constituţiei europene şi procesul de extindere a Uniunii Europene ce are loc la est şi sud
pot fi clarificate prin argumentarea utilităţii unei Constituţii pentru Europa.
În cadrul procesului de extindere, reformele instituţionale au devenit necesare.
Responsabilii politici, ca şi analiştii celor cincisprezece state au insistat la Conferinţa
Interguvemamentală12 asupra necesităţii de a finaliza reforma instituţională înainte de aderarea
primului stat candidat, cu riscul unei diluări a competenţelor şi a unui blocaj al capacităţii de
acţiune al Uniunii.
În general, proiectul unei constituţii europene evocă din ce în ce mai puţin un act de drept
public intern care ar trebui să fie elaborat de către un grup constituant ales în acest scop, apoi
aprobat fie de acesta, fie de popoarele europene prin intermediul unui referendum. Constituţia
europeană ne face, mai degrabă, să ne gîndim la un tratat simplificat al cărui elaborare ar rămîne
în cadrul unei conferinţe interguvemamentale şi al cărui atu principal ar fi acela de a reaminti
cetăţenilor, în termeni simpli, fundamentele contractului care îi conectează la puterea politică
europeană13.
La această a doua definiţie făcea referire „noul Act european” propus de comisia care a
prezidat în Franţa, în perspectiva CIG, prin profesorul Quermonne, la cererea comisarului general
al Planului. Acesta reunea toate propunerile ce vizau reorganizarea tratatelor în două părţi - una
constituţională ce regrupa obiectivele, drepturile fundamentale şi procedurile de luare a deciziilor,
şi alta care definea politicile particulare - formulate atît în raportul grupului Dehaene Emil pe 18
ctombrie 1999 preşedintelui comisiei, Romano Prodi, cît şi în raportul Dimitrakopoulos-Leinen
adoptat pe 10 noiembrie 1999 de către comisia afacerilor constituţionale ale Parlamentului
European. Tocmai pe această definiţie minimalistă s-a bazat preşedintele ceh Vaclav Havel, lider
politic al unei ţări candidate, la luarea unei poziţii referitoare la această problemă, din moment ce a
emis, în martie 1999, necesitatea „unui text clar pentru toţi, prevăzut cu un preambul solemn ce
descria pe scurt sensul şi ideea Uniunii înainte de a defini diferenţele instituţiilor, competenţele şi
relaţiile lor mutuale”, fără a face „ca noile propuneri să fie indispensabile.”14
În perspectiva unui nou proces de extindere a Uniunii, punerea la dispoziţie a unui tratat
simplificat, ce includea anumite articole denumite constituţia europeană, a putut trezi într-adevăr un
anumit interes politic. De ce este util adoptarea unui asemenea tratat constituţional?
În primul rînd, acest tratat ar permite reamintirea guvernelor şi societăţilor (arilor

11
12
Care a început lucrările pe data de 14 februarie 2000.
13
Op. cit., I. Gâlea şi alţii, p. 85-88.
14
Discurs ţinut în plenul Senatului la Paris.

44
candidate) că Uniunea nu este doar o convenţie, ci un sistem de guvernare ce este constituit dintr-un
pachet de principii şi valori. Această clarificare ar permite evitarea neînţelegerilor intervenite în
momentul aderărilor anterioare, mai ales în cazul Danemarcei, în 1973, cînd o majoritate a
populaţiei a avut impresia că aderă la o convenţie şi nu la un sistem de guvernare.
În al doilea rînd, o constituţie europeană va pune la dispoziţia cetăţenilor din toate statele
membre un tratat concis - ca cel din 1978, de la constituţia spaniolă - reamintind drepturile
specifice, dar stabilind, de asemenea, principiile organizării instituţionale ale Uniunii.
În fine, o constituţie europeană ar oferi avantajul de a nu mai trebui revizuit şi ratificat
întreg tratatul de către douăzeci şi cinci sau treizeci de state membre de fiecare dată cînd ar trebui
schimbate detaliile, politice comune, aceste din urmă dispoziţii figurînd, de aici înainte, într-unul
sau mai multe tratate separate ce pot fi modificate prin simpla decizie a consiliului ministerial prin
aprobarea majorităţii calificate conform cu Parlamentul european (dacă este cazul, cu introducerea
condiţiilor majorităţii).15
Luată in considerare din 2002, această noutate dă o notă instituţională, deci, pe de o parte,
o necesitate de a reuşi să „constituţionalizeze” principiile şi fundamentele Uniunii, iar pe de altă
parte „eliminarea tratării” dispoziţiilor referitoare la politicile particulare. Dar, tot atît de bine,
această idee, atrăgătoare în aparenţă, trebuie să poată fi tradusă în termeni operaţionali, ceea ce nu
este chiar atît de uşor. Pe de altă parte, dacă Uniunea extinsă întrevede evoluţia către mai multe
diferenţe datorită unei aplicări mai eficiente a „cooperărilor consolidate”, aceasta va fi o
contradicţie majoră cu proiectul unei constituţii europene care, prin esenţa sa stabileşte drepturi şi
obligaţii identice pentru toţi.
În perspectiva extinderii, o astfel de constituţie europeană oferă două avantaje. Primul este
acela de a dispune, în sfîrşit, de un text politic fondator prin evitarea tuturor obstacolelor
ideologice care ar putea da naştere în cadrul noilor, ca şi in cadrul vechilor state membre, la
convocarea unui element constituent. Al doilea avantaj este acela că acest text fondator nu ar fi
susceptibil a fi revizuit şi ratificat la fiecare doi ani de către douăzeci şi cinci de state membre
reunite de către CIG, ce contribuie astfel la reducerea sentimentului de nesiguranţa juridică ce are
legătură cu un astfel de exerciţiu.
Ce ar fi reprezentat Tratatul Constituţional dacă ar fi avut acelaşi conţinut, însă
denumirea de „Constituţie” ar fi fost omisă? - se interoga profesorul Joseph Weiler. Ar fi
reprezentat „o altă Nisa” - un oarecare progres rezultat din unificarea Tratatului instituind
Comunitatea Europeană şi Tratatului asupra Uniunii Europene şi din aprofundarea competenţelor
Uniunii în anumite domenii. Atributul de text constituţional prezintă, însă, un puternic impact atît

15
Raportul Dehaene-Simon-von Weizăcker emis pe 18 octombrie 1999 lui Romano Prodi, preşedintele Comisiei.

45
psihologic, cît şi juridic. Un text constituţional conferă individualitate şi coerenţă sistemului ordinii
juridice comunitare. Totodată, un text constituţional fundamentează voinţa statelor şi popoarelor
Uniunii de a fundamenta o organizaţie care tinde să depăşească caracterul strict
interguvernamental. Din punct de vedere formal, constituţia poate fi privită ca un Tratat. Din
punct de vedere substanţial, aceasta reprezintă cu adevărat o lege fundamentală, în sensul teoriei
clasice a dreptului constituţional - act care reglementează modalităţile de exercitare a puterii16.
Tratatul constituţional se va caracteriza prin natură juridică multiplă, reprezentînd,
deopotrivă, un tratat internaţional - supus regulilor dreptului internaţional public; izvor al
dreptului comunitar european; text constituţional - document ce constituie fundamentul unei
ordini juridice, ordinea juridică comunitari în acest sens, este emergenta „subramură” a dreptului
comunitar: dreptul constituţional comunitar17.
Valoarea constituţională a noului Tratat se justifică prin reglementarea şi delimitarea
competenţelor între Uniune şi Statele membre, dar şi prin prevederile privind cetăţenia şi drepturile
fundamentale.
Foarte important de precizat este şi faptul că Tratatul de instituire a Constituţiei este
încheiat pe o perioadă nelimitată, spre deosebire de Tratatul instituind Comunitatea Europeana a
Cărbunelui şi Oţelului, încheiat in 1951, a cărui durată de valabilitate a fost de 50 de ani. Acest fapt
conduce la creştere siguranţei ordinii comunitare în spaţiul european, cu efecte benefice în viaţa
socio-politică a entităţii de tip federativ, sugerînd stabilitate pe toate planurile.
Ceea ce s-a reglementat în Tratatul constituţional este absolut remarcabil. Amintim aici,
tripla sa personalitate juridică, simplificarea tratatelor constitutive prin includerea într-un
instrument unic a acestora şi implicit a dreptului Uniunii, includerea şi ridicare la rang de drept
primar a Cartei fundamentale a drepturilor omului, adoptată la Nisa, şi implicit forţa juridică
obligatorie a acesteia, punerea bazelor dreptului comunitar constituţional, durata nelimitată de
aplicare a constituţiei europene, procedura simplificată de revizuire, includerea principiului
democraţiei participative sunt numai cîteva aspecte pe care le consacră Constituţia europeană.
Prin Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, Uniunea Europeană a arătat că este
pregătită la modificări majore în vederea apropierii de cetăţenii săi, care să-i asigure un plus de
coerenţă pe scena internaţională. Astfel, Uniunea europeană dovedeşte că ea nu este un simplu
accident al istoriei, ci un proiect ambiţios, în plină desfăşurare care necesită transformări şi
adaptări în concordantă cu exigentele momentului.
Pînă la „federalizarea Europei” previzionată de Napoleon nu mai este decît un pas. Totul
depinde doar de noi, cetăţenii Europei...!

16
J. Ziller, op. cit., p. 15 – 16.
17
C. Lequesne, op. cit., p. 89 - 91.

46
2. Caracteristica generală a Proiectului de Tratat Constituţional al Uniunii Europene

Deşi nu fac nici o referire expresă la o Constituţie europeană, Tratatul de la Nisa şi

Declaraţia asupra viitorului Uniunii anexată acestuia au deschis calea elaborării Tratatului de
instituire a unei Constituţii pentru Europa. Astfel după îndeplinirea obiectivelor şi parcurgerea paşilor
prevăzuţi în Declaraţia anexată Tratatului de la Nisa, Consiliul European, întrunit la Laeken/Belgia în
decembrie 2001, constatînd că UE a ajuns într-un punct hotărîtor al existenţei sale, a convocat
Convenţia europeană privind viitorul Europei18.
Convenţia Europeană a fost doar parţial o adunare constituantă, deoarece a avut ca misiune
doar elaborarea textului constituţional, care, potrivit procedurilor UE, va trebui să treacă atît proba
conferinţei interguvernamentale şi a Consiliului European, cît şi pe aceea a ratificării de către statele
membre, abia după aceea intrînd în vigoare. Ea a fost compusă din 105 membri, şi anume: 3 membri
ai Preşedinţiei Convenţiei (preşedintele Valery Giscard d'Estaing şi vicepreşedinţii Giuliano Amato şi
Jean-Luc Dehaene), 16 reprezentanţi ai Parlamentului European (un austriac, un belgian, trei britanici,
trei germani, un danez, un spaniol, doi francezi, doi italieni, un olandez, un portughez), doi
reprezentanţi ai Comisiei Europene, 45 de reprezentanţi ai statelor membre (unul reprezentînd guvernul
şi doi reprezentînd parlamentele naţionale ale celor 15 state membre) şi 39 de reprezentanţi ai
statelor candidate la aderare (unul reprezentînd guvernul şi doi reprezentînd parlamentele naţionale
ale celor 13 ţări candidate). Pentru buna desfăşurare a lucrărilor, au fost numiţi din rîndul membrilor
Convenţiei şi 12 alţi membri ai prezidiului, 13 observatori (reprezentînd Comitetul Economic şi Social,
Comitetul Regiunilor, Mediatorul European, Partenerii sociali europeni), 19 membri ai
secretariatului şi 102 membri supleanţi (reprezentînd în acelaşi număr PE, CE, statele membre şi
candidate)19.
Convenţia şi-a deschis lucrările pe 28 februarie 2002; în discursul inaugural Preşedintele
Convenţiei a subliniat cît de esenţială va fi pentru Europa şi întreaga lume activitatea
„convenţioniştilor” pentru a alege între planul unei Europe organizate după principii federale şi
soluţiile prezentate sub egida „federaţiei statelor naţionale”. Pînă în iulie 2003, cei 105 membri s-au
reunit în şapte şedinţe plenare, în timp ce prezidiul (cei 12) s-au reunit o dată la două săptămîni, iar
preşedinţia (cei trei) a avut întâlniri săptămînale. După peste 15 luni de dezbateri, purtate nu numai în
18
C. Lequesne,op. cit., p. 107.
19
Gâlea şi alţii, op. cit., p. 10.

47
Convenţie, dar şi în opinia publică, s-a elaborat Proiectul de Tratat pentru Stabilirea unei Convenţii
pentru Europa, proiect adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi l0 iulie 2003 şi
prezentat preşedintelui Consiliului European la Roma, la 18 iulie 200320. Faţă de dilema enunţată de
Valery Giscard d' Esteing la începutul Convenţiei, s-a ajuns la un compromis, în sensul că textul
proiectului nu menţionează expres cuvântul „federaţie” şi nici nu prevede schimbarea denumirii UE în
„Europa Unită” sau „Statele Unite ale Europei” 21, în prefaţa la părţile I şi II ale proiectului de Tratat
de instituire a unei Convenţii pentru Europa, prezentate Consiliului European, întrunit la Salonic, la
20 iunie 2003, se reiterează faptul că înaltul forum convenţional fusese însărcinat cu formularea de
propuneri pe trei teme: apropierea cetăţenilor de proiectul european şi de instituţiile europene;
structurarea vieţii politice şi a spaţiului politic european într-o Europă extinsă; transformarea Uniunii
într-un factor de stabilitate şi un punct de referinţă în noua ordine mondială.
Prin elaborarea textului constituţional, Convenţia a identificat, de fapt, următoarele
răspunsuri la întrebările formulate în Declaraţia de la Laeken: propunerea unei mai bune
repartizări a competenţelor Uniunii şi ale statelor membre; recomandarea fuziunii tratatelor şi
atribuirea de personalitate juridică Uniunii; stabilirea simplificării instrumentelor de acţiune ale Uniunii;
propunerea de măsuri pentru creşterea democraţiei, a transparenţei şi a eficacităţii Uniunii Europene,
prin dezvoltarea contribuţiei parlamentelor naţionale la legitimitatea proiectului european, prin
simplificarea procesului decizional şi prin redarea cît mai transparentă şi mai inteligibilă a funcţionării
instituţiilor europene; stabilirea măsurilor necesare pentru îmbunătăţirea structurii şi întărirea rolului
fiecăreia din cele trei instituţii ale Uniunii, ţinînd cont, în special, de consecinţele extinderii, în Declaraţia
de la Laeken s-a lansat şi întrebarea dacă simplificarea şi reorganizarea tratatelor nu ar trebui să
deschidă calea adoptării unui text constituţional, iar răspunsul Convenţiei a fost că lucrările
acesteia au culminat cu elaborarea proiectului de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa,
text ce a obţinut un consens larg în cadrul sesiunii plenare din 13 iunie 2003.
La 4 octombrie 2003, se deschid lucrările Conferinţei interguvernamentale destinate, în
principal, elaborării şi adoptării unei versiuni finale a Constituţiei Uniunii Europene, încă înainte de
acest moment, Europa fusese divizată prin atitudinea diferită a membrilor săi faţă de războiul împotriva
Irakului. Este motivul pentru care se pune în discuţie chiar şi legitimitatea Convenţiei, în sensul că în
practica Dreptului constituţional, actul fundamental se elaborează de o Adunare Constituantă aleasă
prin vot de cetăţeni şi mandatată special în acest scop; făcînd un deserviciu caracterului
democratic ca fundament al constituirii UE, Convenţia asupra viitorului Europei a consacrat, de fapt,
o formulă politică de legitimare indirectă, care decide în numele unor cetăţeni, pe care nimeni nu i-a
consultat dacă doresc o Constituţie europeană, ceea ce înseamnă că s-a adoptat pentru
aprobarea Constituţiei sistemul folosit în practica europeană pentru reorganizarea sau
20
Ibidem., p. 14.
21
Ibidem.

48
redefinirea tratatelor 22 .
În cadrul Conferinţei interguvernamentale, s-au ciocnit din nou statele care înţeleg prin
„Constituţie europeană” o reorganizare a tratatelor, avînd ca preambul Carta Drepturilor
fundamentale din UE, cu cele care susţin că actul fundamental trebuie să delimiteze naţionalul de
comunitar în sistemul federal european. Cu alte cuvinte, teoriei federalismului european de origine
germană, care prevede că integrarea trebuie să continue cu toţi cei care doresc, altfel Europa va
suporta costurile reculului, i s-a opus proiectul supranaţional francez, care, la rîndul său, pleacă de la
ideea că, la momentul actual, reorganizarea tratatelor este un lucru în interesul cetăţenilor, iar
elaborarea unei Constituţii europene va fi o necesitate doar după efectuarea reformei instituţionale23.
Tensiunile şi diferenţele de interese între membrii UE au devenit tot mai acute în timpul
CIG, pe măsură ce se apropie încheierea lucrărilor, mergînd până la acuzaţii reciproce extrem de
dure şi chiar ameninţări. Astfel, Polonia, sprijinită de Spania, a ameninţat că va bloca adoptarea
Constituţiei şi a criticat guvernele vest-europene, pentru că îi tratează cu superioritate pe noii
membri din Est; de fapt, mizînd pe faptul că este a şasea ca mărime dintre ţările membre, Polonia
ţinea cu dinţii de sistemul de vot stabilit prin Tratatul de la Nisa, pe care noua Constituţie îl modifica
în sensul că în Consiliul Miniştrilor decizia ar urma să fie luată cu votul a 50 % din statele membre,
care reprezintă cel puţin 60 % din populaţia europeană, ceea ce ar da o mai mare greutate votului
statelor cu populaţie numeroasă (cum e cel al Germaniei, a cărei populaţie e puţin superioară celei
însumate a Spaniei şi Poloniei, la Nisa acestea din urmă avînd alocate fiecare cîte 27 de voturi, faţă de
cele 29 ale Germaniei). De aceea, Polonia propunea păstrarea procedurilor de la Nisa până în 2009,
cînd expira tratatul respectiv, dar Comisia a răspuns că un vot negativ la adresa Convenţiei înseamnă
autoexcludere, însă trebuie găsite soluţiile care să nu permită unui singur stat să le obstrucţioneze pe
celelalte 24.
Încă înainte de finalizarea CIG, s-a conştientizat că adoptarea Constituţiei riscă să se
soldeze cu un eşec. Spre exemplu, unele state au contestat „moştenirea creştină” a civilizaţiei europene sau
denumirea de „Constituţie” ce ar trebui înlocuită cu cea de „tratat constituţional”. Marea Britanie se
opunea categoric retragerii dreptului de veto în domeniul politicii externe, apărării comune şi politicii
fiscale, iar ţările mai mici doreau păstrarea a cîte unui comisar în Comisia Europeană pentru fiecare
stat membru, ceea ce ridica numărul membrilor Comisiei la 25 (în perspectivă, 27), în timp ce
proiectul de Constituţie propunea reducerea numărului de comisari la 15. În acest moment crucial
pentru UE, preşedintele J. Chirac şi cancelarul german G. Schroder au afirmat, într-o conferinţă de
presă comună, că, dacă merg la Bruxelles şi obţin un acord, asta nu înseamnă că vor accepta orice
acord şi în orice condiţii şi că doresc obţinerea unui text cît mai apropiat de cel propus de Convenţia
europeană; ei s-au arătat decişi să meargă mai departe chiar în cazul unui eşec, Franţa şi Germania
22
Cum funcţionează Uniunea Europeană, Kiev: 2004, p. 20 – 25.
23
Ibidem., p. 30.

49
dorind o integrare mai profundă, alături de alte state care doresc constituirea unui nucleu dur. Această
Europă cu „două viteze”, existentă deja în ceea ce priveşte frontierele Schengen şi moneda Euro,
presupune că statele din nucleul dur acceptă o constituţie după model confederal, iar celelalte rămîn pe
dinafară, păstrîndu-şi un ridicat grad de independenţă24.
Într-adevăr, după nenumărate tratative în cadrul CIG, s-a ajuns la un compromis, care prevedea
modificarea proiectului de Constituţie elaborat de Convenţie, pentru a menaja interesele unuia sau altuia
dintre membrii influenţi ai Uniunii. Aceste modificări îngreunau mult mecanismul funcţionării UE cu 25 -
27 de membri, încă principiul suveranităţii naţionale a prevalat asupra unei mai profunde integrări,
îndepărtîndu-se de confederaţia preconizată de tandemul franco-german25, în sensul că: fiecare ţară din cele
25 avea un reprezentant în Comisie (deşi comisarii sunt funcţionari europeni); deciziile importante se luau în
Consiliul European (de statele membre); renunţarea treptată la sistemul votului prin unanimitate în tot mai
multe domenii şi înlocuirea lui cu sistemul de vot cu majoritate calificată, statele care votează în favoarea unei
legi trebuind să reprezinte 60 % din populaţia UE; păstrarea preşedinţiei semestriale în locul celei de durată
mai mare; acceptarea „cooperării militare structurale” şi chiar a unei clauze referitoare la apărarea
colectivă(după modelul art.5 al Pactului NATO, deşi statele cu tradiţii neutraliste au propus un paragraf prin
care specificul politicii lor de securitate nu va fi afectat).
Sub aceste auspicii nefavorabile s-a deschis Consiliul European de la Bruxelles pe 12 decembrie
2003. Miracolul aşteptat de la „marea tîrguială” nu s-a produs, astfel încît liderii UE au recunoscut
eşecul CIG şi au plecat de la Bruxelles fără a adopta noua Constituţie Europeană, tandemul franco-
german nemaiavînd altceva de făcut decît să le propună membrilor fondatori ai CE modelul Europei cu
două viteze. Au existat chiar şi represalii, în sensul că Germania a avertizat că la elaborarea
noului buget european se va ţine cont şi de modul în care statele membre s-au comportat la
negocierea Constituţiei, în sensul că are intenţia de a nu depăşi actualul nivel de doar l % din PIB al
UE, adică circa 100 de miliarde de euro anual, în condiţiile în care Comisia Europeană doreşte încă 25
de miliarde de euro pentru a ajuta cele mai defavorizate regiuni europene.
Succesul C.I.G. pentru adoptarea Tratatului instituind o Constituţie pentru Europa,
concretizat la 17 şi 18 iunie 2004, a fundamentat ideea că adoptarea unei Constituţii Europene va
reprezenta cu siguranţă un pas important pentru ca U.E. - în formatul său extins - să devină un actor
global. În condiţiile în care adoptarea unei constituţii este de natură să aprofundeze în mod decisiv
integrarea politică la nivelul Uniunii, prin dispariţia „tradiţionalilor” piloni (pilonul comunitar,
politica externă şi de securitate comună şi cooperarea în materie penală a justiţiei şi poliţiei - fosta J.
A.I.), un astfel de instrument ar servi ca un adevărat „catalizator” pentru consacrarea Uniunii ca un
actor internaţional de prim rang la nivelul societăţii internaţionale26.

24
Marchand, Stéphane, L’Europe est mal partie, Paris: Fayard, 2005, p. 79.
25
I., Dragoman, E., Popescu, Drept european constituţional, Tîrgu-Jiu: Mapamond, 2004, p. 54.
26
Gâlea, op. cit., p. 1 – 2.

50
 Structura Tratatului constituţional este una quadripartită (cele patru părţi fiind precedate de
un preambul), la care se adăugă o serie de protocoale. De asemenea, Carta drepturilor fundamentale,
care a fost inclusă ca a doua parte a Tratatului, are un preambul propriu. Astfel, Partea I
reglementează aspectele fundamentale ale U.E.: definiţie, obiective, structură, competenţe, Partea a
II-a înglobează Carta drepturilor fundamentale, adoptată la Nisa în 2000, Partea a III-a reglementează
politicile şi funcţionarea Uniunii Europene, în timp ce Partea a IV-a conţine dispoziţiile finale ale
Tratatului27.
Ceea ce se remarcă, în primul rînd, este titlul noului Tratat reţinut în proiectul prezentat:
„Tratat instituind o Constituţie pentru Europa” (un alt titlu, avut în vedere iniţial, a fost
„Constituţie a U.E.” - în proiectul „Penelope”, prezentat de Comisie). Acest consens în privinţa
statutului constituţional pe care îl are noul Tratat traduce în realitate o dorinţă mai veche manifestată
în sînul Uniunii Europene.
În articolul l se menţionează că această constituţie stabileşte o Uniune Europeană căreia
statele membre îi conferă competenţele necesare pentru atingerea obiectivelor comune şi care va
coordona politicile prin care statele realizează obiectivele. Orice menţiune la Statele Unite ale
Europei şi la o federaţie politică au fost eliminate din textul articolului 1.
În articolul 2 se specifică că UE este fondată pe valorile demnităţii umane, libertăţii,
democraţiei, domniei legii şi respectului drepturilor omului, valori comune statelor membre într-o
societate a pluralismului toleranţei, justiţiei, egalităţii, solidarităţii şi nediscriminării. În articolul 3
sunt prezentate obiectivele UE, de ordin politic, social, economic. În articolul 4 sunt expuse cele
patru libertăţi fundamentale şi principiul nediscriminării, care interzice orice discriminare pe motive
de naţionalitate.
Prevederile articolului 5 sunt foarte clare în privinţa relaţiilor dintre UE şi statele membre
cît şi a menţinerii statu-quo-lui în chestiunea sistemului de guvernare sau a guvernantei
comunitare. Astfel, „Uniunea trebuie să respecte identităţile naţionale ale statelor membre, inerente
structurilor lor fundamentale, politice şi constituţionale, incluzînd autoguvernarea regională şi locală.
Uniunea trebuie să respecte funcţiile esenţiale ale statelor, inclusiv asigurarea integrităţii lor
teritoriale şi menţinerea legii, ordinii şi securităţii lor interne”28. Un al doilea principiu - cel al
cooperării loiale - este enunţat în acest articol legat de asistenţa reciprocă pe care Uniunea şi statele
membre şi-o acordă pentru îndeplinirea sarcinilor decurgînd din Constituţie.
În articolul 9 se face referire la principiile fundamentale care stau la baza guvernantei
comunitare, specificîndu-se că „utilizarea competenţelor Uniunii este guvernată de principiile
subsidiarităţii şi proporţionalităţii.”29
27
Ibidem., p. 8.
28
P., Prisecaru, N., Idu, Reforma constituţională şi instituţională a Uniunii Europene, Bucureşti: Editura Economică,
2003, p. 48 – 49.
29
Ibidem. p. 9.

51
 În articolele 11, 12, 13 sunt prezentate competenţele atribuite Uniunii, care pot fi exclusive
sau împărţite cu statele membre. Competenţele exclusive se referă la regulile de concurenţă pe piaţa
internă, la politica monetară, la politica comercială comună, la uniunea vamală, la conservarea
resurselor biologice marine în cadrul politicii comune a pescuitului, acordurile internaţionale
prevăzute de actele legislative comunitare. Competenţele partajate se referă la piaţa internă, aria de
libertate, securitate, justiţie, agricultură şi pescuit, transport şi reţele transeuropene, energie, politică
socială, coeziune economică şi socială, mediu, protecţia consumatorului, sănătate publică (siguranţă),
cercetare, dezvoltare tehnologică şi spaţiu, cooperarea în domeniul dezvoltării şi ajutorul umanitar30.
În articolul 17 este detaliată clauza de flexibilitate, care permite intervenţia Uniunii pentru
atingerea unui obiectiv al constituţiei unde nu există puteri conferite de aceasta. La propunerea
Comisiei şi avînd consimţămîntul PE, Consiliul poate decide în unanimitate luarea unor măsuri
adecvate pentru realizarea obiectivului respectiv. Pe baza principiului subsidiarităţii Comisia va
informa parlamentele naţionale asupra iniţiativelor sale.
Cadrul instituţional este prezentat în cuprinsul articolelor 18-31 (titlul IV). Prevederile
articolelor respective nu aduc noutăţi semnificative, poate cu excepţia preşedintelui Consiliului
European, ales pe o perioadă de doi ani şi jumătate, ministrului de externe numit de Consiliul
European şi avînd funcţia de vicepreşedinte al Comisiei, celor 15 membri ai Comisiei (20 în
prezent) şi a comisarilor asociaţi numiţi de preşedintele Comisiei Europene (nu mai mult de 15).
Structura tratatului constituţional este una definitorie. La baza lui stă un şir de constituţii ale
statelor europene. Însă o problemă destul de serioasă este că conţinutul lui e foarte complicat,
îndeosebi pentru cetăţenii de rînd ai uniunii.
În ultimii ani discuţiile referitoare la acceptarea Tratatului constituţional se aud din ce în ce
mai mult. Evenimentele ce au precedat elaborarea ei au fost prezentate pe larg la radio şi televiziune,
în ziare şi reviste. Constituţia este văzută ca fiind o nouă calitate a UE, o nouă etapă în dezvoltarea ei.

30
Ibidem.
52
3. Perfecţionarea cadrului instituţional al UE

Lucrările Convenţiei privind viitorul Europei au debutat în martie 2002, pe fundalul derulării,
după Conferinţa Interguvernamentală de la Nisa, a dezbaterilor pe aceeaşi temă. Atît Consiliul
European de la Nisa, cît şi acela de la Laeken au trasat direcţia discuţiilor, au circumscris temele-
cheie ale acestora şi au fixat obiectivele care trebuiau vizate în această etapă pregătitoare a
Conferinţei Inter-guvernamentale care va demara la finalul acestui an.

Simplitate, democraţie, transparenţă, eficacitate şi legitimitate s-au impus ca principii care

au guvernat sarcinile pe care au fost mandataţi să le ducă la îndeplinire membrii Convenţiei.
Subsumate acestor principii, cele două mari obiective urmărite în elaborarea proiectului de tratat
constituţional au fost sintetizate de preşedintele Convenţiei, Valery Giscard d'Estaing, astfel:
necesitatea clarificării şi simplificării sistemului european şi identificarea instrumentelor cu ajutorul
cărora poate fi concretizat laitmotivul Consiliului European de la Sevilia, „more Europe.”31

Traseul către cele două repere a condus totodată la identificarea elementelor prin care
obiectivele-cheie ar putea fi atinse: clarificarea partajului de competenţe între Uniune şi statele
membre, crearea unui mecanism de control privind aplicarea principiului subsidiarităţii (cu implicarea
directă a parlamentelor naţionale), simplificarea instrumentelor Uniunii prin reducerea numărului lor
de la 15 la şase, ca şi prin generalizarea procedurii legislative, un tratat constituţional unic şi
conferirea unei personalităţi juridice unice Uniunii, inserarea Cartei Drepturilor Fundamentale în
tratat, un sistem instituţional echilibrat, reducerea dreptului de veto, un progres la nivelul ariei de
libertate, securitate şi justiţie, o mai clară afirmare a rolului Uniunii pe scena internaţională (prin
crearea unei noi funcţii de ministru european al afacerilor externe). Tratatul constituţional:
principalele propuneri de reformă.

Pe 24 aprilie 2003, Prezidiul Convenţiei lansează o propunere de reformă a instituţiilor

europene, cuprinsă în secţiunea provizorie a articolelor 14-23 din partea I, titlul IV32.

Articolul 14 precizează faptul că Uniunea Europeană va avea un cadru instituţional

unic, format dintr-un Parlament European, Consiliu European, Consiliu de Miniştri,
Comisie Europeană, Curte de Justiţie, Bancă Centrală Europeană şi o Curte de Conturi.

Parlamentul European este prezentat în articolul 15 ca organism responsabil, alături

de Consiliu, pentru promulgarea legislaţiei, exercitînd funcţii de control politic şi consultative. Va

31
P., Prisecaru, op. cit., p. 160.
32
Ibidem.
53
fi direct ales prin sufragiu universal pentru o perioadă de cinci ani şi va alege, la rîndul său,
preşedintele Comisiei Europene. Numărul de membri nu va fi mai mare de 700, cetăţenii
europeni fiind reprezentaţi pe baza aceluiaşi sistem al proporţionalităţii graduale, cu un prag minim
de patru membri pentru fiecare stat membru. Dacă în prezent codecizia vizează 37 de arii, procedura
va fi extinsă la 80.

Se intenţiona crearea unui Congres al Popoarelor Europei (Adunare politică europeană),

aspect ce urma a intra în titlul VI privind „Viaţa democratică a Uniunii”33. Ca urmare a contribuţiei
importante a reprezentanţilor parlamentelor naţionale în cadrul lucrărilor Convenţiei, a fost
considerată oportună înfiinţarea unui astfel de forum, compus din maxim 700 de membri
(două treimi reprezentanţi ai parlamentelor naţionale şi o treime parlamentari europeni), cu rol
consultativ şi de legătură în raport cu viaţa politică europeană, întrunirile vor fi publice şi vor avea
loc o dată la un an. Totuşi în draftul final al tratatului, în partea I, titlul VI, nu apare această propunere.

În ceea ce priveşte Consiliul European, articolul 16 al Constituţiei prevede faptul că

acesta se va întruni de patru ori pe an, iar deciziile luate vor avea la bază consensul. Pentru
asigurarea continuităţii şi sporirea eficacităţii activităţii Consiliului European, s-a decis ca la
conducerea acestuia să fie ales cu majoritate calificată un preşedinte, avînd dreptul la maximum
două mandate, fiecare de cîte doi ani şi jumătate (articolul 16a). Candidatul la preşedinţia
Consiliului trebuie să fi fost în prealabil, pentru cel puţin doi ani, membru al acestei instituţii. Pe
lîngă reprezentarea Uniunii în planul politicii externe şi de securitate, preşedintele
Consiliului European va avea responsabilitatea de a coordona activitatea acestuia, în cooperare cu
Comisia şi Consiliul pentru Afaceri Generale.

Conform articolului 17, Consiliul de Miniştri va împărţi responsabilităţile legislative

cu Parlamentul, coordonînd totodată procesul decizional. Majoritatea calificată va sta la baza
procesului de luare a deciziilor. Substructurile Consiliului de Miniştri sunt următoarele:
Consiliul pentru Afaceri Generale, Consiliul Legislativ, Consiliul pentru Afaceri Externe,
Consiliul pentru Afaceri Economice şi Financiare şi un Consiliu al Justiţiei şi Securităţii (articolul
17a)34. Cu excepţia Consiliului pentru Afaceri Externe, care va fi condus de ministrul
european al Afacerilor Externe, conducerea celorlalte formaţiuni ale Consiliului va fi preluată de
cîte un stat membru pe o perioadă de cel puţin un an, menţinîndu-se un echilibru la nivel politic şi
geografic şi ţinîndu-se cont de diversitatea tuturor statelor membre. Consiliul pentru Afaceri
Externe va trasa direcţiile politicii externe ale Uniunii, conform orientărilor strategice definite în

33
Projet de Traité instituant une Constitution pour l’Europe, CONV, REV 1, 27 iunie 2003, p. 72.
34
P. Prisecaru, op. cit., p. 162 – 163.
54
cadrul Consiliului European. Consiliul pentru Afaceri Generale are rolul de a asigura coerenţa
activităţilor Consiliului de Miniştri, pregătind totodată întrunirile Consiliului European.
Consiliul Legislativ va promulga legile şi legile-cadru europene.

Articolul 17b defineşte controversatul concept al majorităţii calificate. Convenţia a

căutat în acest sens o regulă democratică, comprehensibilă şi mai simplă decît aceea prevăzută
în Tratatul de la Nisa. Astfel, majoritatea calificată va consta în majoritatea statelor membre
reprezentînd cel puţin 60% din populaţia Uniunii. Prevederea se va aplica efectiv de la l
noiembrie 2009, respectiv după alegerile europene din primăvara lui 2009 şi după
instaurarea unei noi Comisii35.

Dispoziţiile privind Comisia Europeană sunt cuprinse în articolul 18. Această

componentă a triunghiului instituţional va avea funcţii executive şi de coordonare. Va avea un
rol sporit în aria justiţiei şi afacerilor interne şi în planul coordonării economice. Va deţine
monopolul în planul iniţiativelor legislative, fiindu-i totodată recunoscut dreptul de iniţiativă
privind programele anuale şi multianuale. În ceea ce priveşte componenţa Comisiei, s-a propus
o structură de 15 membri, printre care se află şi preşedintele şi ministrul Afacerilor Europene,
cel din urmă avînd totodată calitatea de vicepreşedinte al Comisiei36. Comisia va fi suplimentată
periodic prin numirea unor comisari asociaţi, fără drept de vot, aleşi conform unor criterii
similare modalităţii de numire a celorlalţi membri ai Colegiului şi provenind din state membre
nereprezentate în Comisie în perioada respectivă. Fundamentul numirii membrilor Comisiei va fi
competenţa, dincolo de orice considerente etnice, impunîndu-se totodată respectarea principiului
rotaţiei. Conform articolului 18b, preşedintele Comisiei va fi propus, în urma unei decizii luate cu
majoritate calificată, de către Consiliul European. Fiecare stat membru trebuie să propună trei
candidaţi, printre care cel puţin o femeie. Preşedintele va fi ales prin votul majorităţii membrilor
Parlamentului.

Articolul 19 prevede înfiinţarea unei noi funcţii: aceea de ministru european de

Externe. Consiliul. European va decide cu majoritate calificată, cu acordul Preşedintelui
Comisiei, numirea ministrului însărcinat cu Afacerile Externe. Acesta va conduce politica
externă şi de securitate comună a Uniunii, asumîndu-şi totodată funcţia de vicepreşedinte al
Comisiei Europene37.

Curtea de Justiţie, prezentată în articolul 20, va asigura respectarea Constituţiei şi a

35
Ibidem., p. 64.
36
Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, I. Gâlea, A. Băluţ, A. Dumitraşcu, C. Morariu ( coordonatori),
Ministerul Afacerilor Externe, octombrie, 2004, p. 32 – 33.
37
Ibidem., p. 35.
55
legilor europene. Curtea va avea în componenţă cîte un judecător din fiecare stat membru.
Curtea Supremă va fi formată din cîte cel puţin un judecător din fiecare stat membru,
numiţi de comun acord de către guvernele acestor state, pentru cinci ani, cu posibilitatea
repetării mandatului.

Dezbaterile constituţionale care au avut loc în cadrul lucrărilor Convenţiei au condus la

recunoaşterea şi reconfirmarea naturii duale a sistemului european. Primul articol al tratatului
sintetizează expresia acestei naturi duale: „Reflectînd voinţa cetăţenilor şi a statelor Europei de
a clădi un viitor comun, această Constituţie întemeiază Uniunea Europeană, căreia fiecare stat
membru îi conferă competenţe, în scopul îndeplinirii obiectivelor comune ale acestora. Uniunea
va coordona politicile prin care statele sale membre vor putea să atingă aceste obiective şi îşi
va exercita în manieră comunitară competenţele care îi sunt conferite de către aceste state.”38

Dualitatea sistemului european se manifestă în modul cel mai autentic la nivelul

triunghiului instituţional creat de părinţii fondatori ai Uniunii în urmă cu o jumătate de secol,
respectiv prin necesitatea unei duble consolidări, a fiecărei instituţii în parte, ca şi a echilibrului
interinstituţional. De aceea, în discursul rostit cu ocazia Consiliului European de la Salonic,
preşedintele Convenţiei a afirmat că miza dezbaterilor instituţionale a fost aceea de a păstra
echilibrul fundamental între cele trei componente ale triunghiului, descurajînd propunerile
menite să compromită acest echilibru, într-o direcţie sau alta. „Propunerea noastră
reînnoieşte şi consolidează fiecare parte a triunghiului, fără a distruge echilibrul între acestea.
Astfel, sistemul instituţional al Uniunii Europene va avea un caracter sui generis, evitînd
simplificări de natură reducţionistă şi exprimîndu-şi natura duală: o Uniune a popoarelor şi o Uniune a
statelor.”39

Principalele propuneri legate de reforma instituţiilor europene şi a procesului de luare a

deciziilor, aşa cum apar în documentul final al Convenţiei, reprezintă rezultatul unui compromis
clădit pe polemici şi controverse şi care va genera, şi de acum înainte, numeroase discuţii. Valery
Giscard d'Estaing anunţa, pe 6 iunie 2003, principalele puncte ale acestui compromis care trebuie
acceptat, cel puţin ca bază pentru o înţelegere ulterioară, în cadrul Conferinţei Interguvernamentale: un
nou preşedinte al Consiliului European, cu un mandat de doi ani şi jumătate repetabil; un ministru de
Externe al Uniunii Europene; un rol consolidat pentru preşedintele Comisiei Europene; o metodă
rotativă de numire a membrilor Comisiei (aplicabilă de la l noiembrie 2009), cu un nou sistem care
reuneşte comisari cu şi fără drept de vot; dreptul Comisiei de a propune programul multianual al

38
Ibidem., p. 3 – 4.
39
Ibidem.
56
Uniunii Europene; extinderea dreptului de vot al Parlamentului European asupra a 34 de noi arii
politice; o conducere rotativă a întrunirilor ministeriale ale Consiliului; procesul decizional bazat
pe majoritatea dublă (aplicabilă de la l noiembrie 2009), majoritate a statelor membre plus 60% din
totalul populaţiei Uniunii.

Elementele acestui compromis acceptat au fost conturate pe fundalul controverselor care au

marcat abordările unor probleme sensibile şi au generat, şi după prezentarea variantei finale a
proiectului de tratat, nenumărate discuţii, comentarii şi evaluări, atît în sfera politică, cît şi
academică.

57
 III.4. Probleme de ratificare a Constituţiei Europene

Constituţia este o etapă suplementară, pe calea deschisă în 1950 prin declaraţia

Schuman. Peste 50 de ani de pace şi prosperitate, cea mai lungă perioadă fără războaie pe care a
cunoscut-o statele Europei Occidentale, vin să atesteze avantajele căii alese. Pacea, dezvoltarea
economică, libera circulaţie a bunurilor şi oamenilor, nu mai sunt scopuri de atins, ci obişnuinţe
cîştigate. Nu mai este vorba de a construi ci de a da.
Tratatul constituţional nu este nici sfîrşitul în sine, nici sfîrşitul istoriei, el corespunde
unui moment istoric particular: reîntoarcerea statelor Europei Centrale şi Orientale în familia
europeană.
Documentul spus spre aprobarea europenilor se numeşte Tratatul stabilind o constituţie
pentru Europa40. Unii cred că acest apelativ este excesiv, nejustificat, nelegitim: nu pot fi decît
constituţiile statelor. Înlocuirea acestui termen va marca dorinţa de a transforma uniunea în stat.
Constituţia nu poate fi decît produsul unui puteri constituante democratice şi democraţiei
exprimate.
Se vorbeşte din 1992 de UE, acoperind Comunitatea şi pilierele cooperării, şi acesta, cu
tratatul constituţional, absoarbe şi duce la dispariţia Comunităţii Europene.
Semnat la 29 octombrie 2004 la Roma de către 25 şefi de stat sau de guvern, tratatul
stabilind o Constituţie pentru Europa marchează un „ progres fundamental pentru Uniune”.
Totuşi acest text trebuie să fie ratificat de către ansamblul statelor membre al UE pentru a avea
efect şi a se substitui tratatelor comunitare actuale41.
Numeroşi comentatori riscă să sublinieze dificultatea procesului de ratificare. Într-un
studiu a reorganizării tratatelor, comandat de Comisia europeană în 2000, Centrul Robert
Schuman al Institutului universitar european din Florenţa a subliniat: „principiul unanimităţii şi
necesitatea trecerii prin procedura de ratificare deseori foarte greu riscă să paralizeze evoluţia
Uniunii deoarece numărul statelor membre va creşte în rezultatul extinderii apropiate.” 42 În acest
context, au fost formulate numeroase propuneri în scopul simplificării condiţiilor de ratificare,
cum ar fi, fixarea unei majorităţi specifice al numărului ratificărilor necesare pentru intrarea în
vigoare a tratatului sau organizarea unui referendum pan-european în schimbul procedurii
naţionale.
Nici una din aceste sugestii n-a fost acceptată nici de către Convenţia europeană nici de
către CIG.

40
Gâlea şi alţii., op. cit., p.1
41
Dominique, Reynié, L’opinion européenne en 2005, Paris: Fondation Robert Schuman, 2005, p.15.
42
Ibidem., p. 14-15.
58
 Înainte de toate, statele sunt libere de a intitula cum cred tratatele pe care le încheie, şi
art. XVI al Declaraţiei Drepturilor Omului şi al cetăţenilor precizează că „orice societate în care
garanţia drepturilor nu este asigurată, nici separaţia puterii determinate, nu are constituţie”43 –
acest tratat rămîne un tratat internaţional cum arată şi procedura sa de adoptare şi ratificările
indispensabile a fiecărui al 25 state membre pentru intrarea sa în vigoare.
Ambiţia constituţională a acestui text se manifestă în Preamblu, în I parte, în a II parte
consacră introducerea Cărţii drepturilor fundamentale ale UE în tratatul constituţional şi în
Dispoziţiile generale şi finale din partea a IV-a. Partea a III-a, care reia dispoziţiile dreptului
comunitar material şi care precizează modul de funcţionare a instituţiilor.
În termenii art. IV-447 Constituţia europeană este ratificată „ de către părţile
contractante, conform regulilor lor constituţionale.”44 Dacă competenţa de ratificare aparţine
executivului sau legislativului, autorităţile naţionale pot consulta populaţia. Examenul dreptului
constituţional a celor 25 de state membre rămîne la acest nivel foarte divers: în 17 state membre,
constituţiile naţionale autorizează întreţinerea referendumurilor în chestiuni europene; 12 state
prevăd că aceste consultaţii leagă autoritatea în timp ce în alte 5 cazuri, consultaţia nu are nici o
valoare indicativă.
Astfel, libertatea lăsată autorităţilor naţionale în consultarea populară variază de la un
stat la altul. Fie întreţinerea unui referendum este obligatorie pentru a ratifica un tratat
internaţional, din acel moment că acesta implică transfer de suveranitate (Irlanda). Fie iniţiativa
sa şi funcţia de importanţă a modificărilor pe care îl antrenează asupra Constituţiei naţionale
( Malta, se referă la orice modificare a drepturilor fundamentale). Unele Constituţii naţionale nu
autorizează şi nici nu interzic organizarea unei consultaţii populare în cadrul procesului de
ratificare ( Germania, Belgia, Cipru, Grecia, Olanda şi Marea Britanie). În sfîrşit, alte state
exclud explicit acest mod de democraţie directă pentru ratificarea tratatelor internaţionale
( Estonia şi Italia).
De la data redactării art. Ce prevede ratificarea constituţiei, 10 state membre au indicat
că vor proceda la o consultare populară. Acestea sunt Danemarca, Spania, Franţa, Irlanda,
Luxemburg, Olanda, Polonia, Portugalia, Republica cehă şi Marea Britanie. În Olanda şi
Luxemburg, organizarea unei consultări populare constituie o noutate în viaţa politică. În 4 state
membre (Germania, Belgia, Grecia şi Italia), s-au deschis largi dezbateri asupra oportunităţii de a
introduce în caz eventual în dreptul constituţional naţional o nouă dispoziţie autorizînd
ratificarea pe calea unui referendum.
Sondajul Eurobarometrului realizat de către Comisia europeană în decembrie 2004
arătă un prim sondaj optimist referitor la susţinerea populaţiei europene a construcţiei europene:
43
Ibidem.
44
I. Gâlea, op. cit., p. 3-4.
59
56% din persoanele interogate estimează că apartenenţa ţărilor lor la UE este „ un lucru bun”
( contra 13% păreri negative şi 28% de persoane indeferente); 53% cetăţeni cred că ţara lor vor
vor avea profit în urma aceste apartenenţi ( 12% au o poziţie contrară). În general, 50% din
europeni par a avea o imagine pozitivă a UE45.
Referitor la Constituţia europeană s-au auzit multe voci, unele pozitive şi altele
negative. Cu această ocazie au fost organizate conferinţe unde oameni din diferite domenii şi-au
prezentat opinia.
José Luis da Cruz Vilaca, fost preşedinte al Tribunalului de Primă Instanţă a
Comunităţii Europene pretinde că UE este progresiv ocupată în a se dota cu o constituţie şi că
Curtea de Justiţie joacă un rol major în acest proces.
Mişcarea de integrare în Europa a ajuns la constituţionalizarea tratatelor, care au sfîrşit
prin a se ridica la rangul de „ lege superioară”. Curtea de Justiţie a degajat trăsăturile esenţiale a
primelor etape din acest proces inspirîndu-se din principiile comune a constituţiilor statelor
membre pentru a construi principiile generale de ordin juridic comunitar. Jurisprudenţa
abundentă a delimitat puterea Comunităţii şi a statelor care o compun, în timp ce principiul
subsidiarităţii şi proporţionalităţii formulate în Tratatul de la Maastrcht au furnizat criterii
generale de împărţire a competenţelor. Curtea recunoaşte în sfîrşit importanţa menţinerii şi
dezvoltării acqui-ului comunitar deoarece necătînd la întîrzierea procesului de ratificare a
proiectului de tratat constituţional, statele membre garantează apărarea acestui aquis46.
Cruz observă că statutul constituţional al comunităţii îşi găseşte originea în tratatele
internaţionale dintre statele suverane. Ele rămîn ultimii titulari ai puterii şi dezvoltării uniunii, ca
de exemplu modificarea tratatelor ce nu poate să se facă fără controlul lor direct. El
demonstrează că una din caracteristicile eşchierului comunitar este dialectica constantă între
diferite interese care se manifestă. Reuşita întreprinderii europene depinde de echilibrul care
parvine în instaurarea acestor interese, chiar dacă încercarea nu este uşoară.
Fernand Herman, fost ministru belgian al afacerilor economice şi deputat european
constată că dispoziţiile care guvernează UE şi cele trei comunităţi ale sale sunt dispersate în 17
tratate lipsite de coordonare oficială. Pentru el doar un singur text constituţional clar şi lizibil ar
putea pune în ordine acest haos47.
O constituţie europeană pentru Europa ar crea un cadru politic şi juridic stabil care va
delimita puterile, procedurile şi responsabilităţile instituţiilor comunitare şi care ar justifica
existenţa unei instanţe superioare capabile de a constrînge statele membre în respectul criteriilor
de convergenţă necesare Uniunii Economice şi Monetare. Ea va permite deasemenea să
45
Commission européenne, Eurobaromètre sur l’opinion publique dans l’Union européenne, nr. 62, décembre 2004.
46
Europe en formation, nr. 1, septembrie 2003, p. 50.
47
L’Europe a-t-elle besoin d’une Constitution?, The Philip Morris Institute for public policy research, Bruxel:iunie:
1996, p. 70.
60
vorbească cu o singură voce şi de a se oferi ca exemplu de stabilitate pentru noile democraţii din
Est.
Această constituţie europeană va instala un sistem de valori împărtăşite de toţi cetăţenii
uniunii şi care consacră de altfel majoritatea constituţiilor naţionale ale statelor membre. Ea va
fixa de asemenea o serie de garanţii juridice şi politice „ care să salvgardeze libertăţile
individului şi autonomia statelor în sfera de acţiune proprie.”
Cît priveşte tipul de constituţie de care are nevoie Europa M. Herman propune un
model federalist cooperatist şi descentralizat, care asociază statele membre separat şi
comunitatea, în general, la fiecare stadiu al procesului decizional, lăsînd statele responsabile să-şi
aplice deciziile.
Geoffrey Howe, fost ministru britanic al finanţelor şi ministru de externe, presupune că
UE nu poate intenţiona să se doteze cu o constituţie decît atunci cînd ea va deveni „un stat aparte
cu un guvern autonom independent de statele membre.”48
Lord Hove nu se opune revizuirii tratatelor fondatoare ale UE şi la căutarea soluţiilor
pentru a simplifica şi a consolida procedura instituţională actuală. Este nevoie doar de unele
reforme pentru o guvernare mai bună.
Gianfranco Miglio, membru al senatului italian, scrie că o serie de principii
interconecte, flexibile şi compatibile între ele, trebuie să ghideze structura europeană. Trebuie să
se determine procesul de integrare în măsura în care Europa se va transforma dintr-o juxtapunere
de state naţionale suverane într-o reţea de „ Euroregiuni”, constituite din vaste entităţi economice
legate printr-un şir de relaţii federale.49
G. Miglio insistă asupra importanţei cruciale a unei Declaraţii a drepturilor omului care
ar trebui să fixeze regulile de coabitare în Europa şi să asigure supravieţuirea valorilor culturale
şi tradiţionale locale a diferitor grupuri şi comunităţi care o compun.
Un alt principiu fundamental este că procesul de decizie al UE trebuie de fiecare dată,
cînd e posibil, să se bazeze pe consensul rezultat din dialog şi negocieri.
Preconizat de a nu instaura decît reguli de drept civil şi penal foarte generale astfel ca
ele să nu se lovească de cele care prevalează în statele membre. Puterea juridică ar avea ca
misiune de a tranşa conflictele între diferite sisteme juridice şi de a le interpreta. Cît despre
instituţiile politice şi administrative, ele trebuie să aplice principiul esenţial al separării puterii,
prima prioritate este de a distinge funcţia decizională de funcţia de reprezentare şi de control.
René Steichen, fost comisar european al agriculturii, nu ascunde dubiile în vederea
rezultatului Conferinţei interguvernamentale. Fie ea va da naştere la un nou tratat, complex şi

48
Ibidem., p. 89.
49
Ibidem., p. 97.
61
vulnerabil, a cărui logică şi structură se bazează pe negocierile dintre cei 25 membri, fie ea nu va
aduce nici un rezultat.50
El propune că atît instituţiile comunitare cît şi grupările nonguvernamentale trebuie să-
şi prezinte clar poziţiile. Steichen reţine ideile grupului constituţional european, pentru care
termenul de „ Constituţie” serveşte ca bază unui text juridic destinat să garanteze două principii
fundamentale: piaţa liberă şi autonomia politică a statelor membre.
Pentru M. Steichen, construcţia europeană este un proces evolutiv. Tratatul care ar
putea rezulta din CIG nu ar fi decît o etapă în adaptarea instituţiilor şi politicilor europene în
ciuda extinderii. Discuţiile trebuie să fie reluate acolo unde s-au oprit la Maastricht şi trebuie să
vegheze, în special, coeziunea politică, economică şi socială la nivel comunitar, naţional şi
regional.
Cît priveşte forma noului tratat el trebuie să garanteze promovarea şi protecţia
drepturilor cetăţenilor şi să asigure un nivel minimal de protecţie a mediului.

În 2006 14 state din 25 au ratificat Constituţia europeană. În ciuda unui euroscepticism

latent al populaţiei daneze, primul-ministru Anders Fogh Rasmussen a anunţat întreţinerea unui
referendum asupra Constituţiei europene, fără a preciza data exactă. Slaba susţinere a
principiului unei Constituţii europene, cît şi frica lor de o limitare suplementară a suveranităţii
naţionale afecteză serios succesul referendumului.
Totuşi, danezii beneficiază deja de regimuri de scutire în patru domenii cheie al
integrării comunitare ( apărare comună, moneda unică, cetăţenia europeană şi cooperarea
judiciară). În consecinţă, este puţin probabil ca aceştea să obţină derogări suplementare, dacă
referendumul va eşua. Conştienţi de acest risc, cinci partide reprezentînd o largă majoritate în
camera deputaţilor au încheiat un „compromis naţional” pentru a recomanda „da” Constituţiei
europene.
Şase zile după adoptarea Constituţiei europene de către Consiliul european de la Bruxel
din 18 iunie 2004, preşedintele guvernului spaniol, José Luis Rodriguez Zapatero, a anunţat
întreţinerea unui referendum. El a avut loc la 20 februarie 2005 şi s-au soldat cu succes.
Preşedintele francez, Jacques Chirac, a anunţat referendum pentru lunile mai-iunie
2005. Pînă în prezent francezii sunt sceptici faţă de Constituţia europeană, mai ales în urma
protestelor de stadă din mai 2006 cînd populaţia a scandat „nu” categoric.
Irlanda este unicul stat în Europa, a cărui constituţie obligă guvernul să ratifice tratatele
comunitare prin referendum, deoarece acesta prevede un transfer de suveranitate la nivel

50
Ibidem., p. 103.
62
supranaţional. Data derulării referendumului este confuză. Ministrul de externe a indicat că ar
putea avea loc în 2006.
Şi Luxemburgul merge pe calea referendumului. Acest stat n-a recurs la referendum din
1937. Populaţia şi-a prezentat poziţia, pozitivă, în iulie 2005.
Olanda a organizat primul referendum din istoria sa, în primăvara anului 2005.
Adoptarea Constituţiei europene reprezintă incontestabil „primul act politic al Europei
extinse”. Orice respingere al acestui text va afecta sensibil cursul istoriei europene.
În 2005, 12 state membre a Uniunii şi-au chemat cetăţenii să se pronunţe direct prin
referendum asupra noului tratat de la Roma „ stabilind o Constituţie pentru Europa”. Alţii le-au
atribuit sarcina ratificării parlamentelor sale.
Această miză este, posibil, mult mai crucială decît cea a tratatului de la Maastricht.
Chiar numele tratatului o demonstrează: este vorba mai puţin de a stabili o Constituţie a Europei
decît o Constituţie pentru Europa. Diferenţa nu este atît de vizibilă, dar ea nu este atît de mică.
Prin tratatul constituţional se presupune că uniunea este o unitate politică federală.
Votînd „Da” înseamnă că votezi pentru Europa; votînd „Nu” eşti împotriva ei. Europenii au
tentaţia să creadă că pacea, dezvoltarea şi democraţia sunt înntr-o anumită măsură
consubstanţială Europei şi că politicile Statului naţiune vor fi capabile de a se asigura decît
„eurocraţii” de la Bruxel.

63