Sunteți pe pagina 1din 163

SCOALA NATIONALA DE STUDII POLITICE SI ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE STIINTE POLITICE


DEPARTAMENTUL DE INVATAMANT LA DISTANTA

Prof. univ. dr. Ioan Alexandru

ADMINISTRATIE PUBLICA

2003
ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

CUVÂNT ÎNAINTE....................................................................................................................................................... 4

INTRODUCERE ............................................................................................................................................................ 5

SECŢIUNEA I-A

I. CADRUL TEORETIC AL ANALIZEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ............................................................ 8


1. ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ........................................................................................................................................ 8
2. SOCIETATE – SISTEM SOCIAL ................................................................................................................................. 12
3. STAT – PUTERE EXECUTIVĂ – INSTITUŢIE ............................................................................................................. 14
4. BIROCRAŢIE ........................................................................................................................................................... 16
II. ROLUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE........................................................................................................... 19
1. CARACTERISTICI GENERALE .................................................................................................................................. 19
2. FUNCŢIILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE .................................................................................................................. 24
3. RAPORTURILOR DINTRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI PRINCIPALELE ELEMENTE ALE SISTEMULUI POLITIC
POTRIVIT CONSTITUŢIEI ROMÂNIEI ........................................................................................................................... 27

III. ASPECTE GENERALE PRIVIND INSTRUMENTELE DE INVESTIGARE ŞI TIPURILE DE


ANALIZĂ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV ............................................................................................. 32
1. DREPTUL ADMINISTRATIV ..................................................................................................................................... 32
2. ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI ...................................................................................................................................... 34
3. FILOZOFIA FORMALISTĂ CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI......................................................... 39
4. TIPURI DE ANALIZĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ................................................................................................ 44
SECŢIUNEA A II-A

1. STRUCTURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE................................................................................................ 50


1. NOŢIUNEA DE STRUCTURĂ A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ....................................................................................... 50
2. CONCEPTUL DE RELAŢIE ........................................................................................................................................ 60
2.1. Natura relaţiilor........................................................................................................................................... 60
2.1.1. Relaţiile fundamentale ............................................................................................................................................60
2.1.2. Relaţiile derivate...................................................................................................................................................65
2.2. Codul relaţiilor ........................................................................................................................................... 66
3. SERVICIILE PUBLICE ............................................................................................................................................. 68
2. PERSONALUL DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ .......................................................................................... 74
2.1. POLITICA DE PERSONAL ...................................................................................................................................... 74
2.1.1. Formarea personalului din administraţia publică...................................................................................................75
2.1.2. Particularităţi ale procesului de formare şi educaţie continuă a personalului din administraţia publică în
condiţiile tranziţiei la economia de piaţă în ţara noastră..................................................................................................77
2.1.3. Recrutarea şi promovarea personalului din administraţia publică.........................................................................80
2.1.4. Conducerea personalului din administraţia publică ...............................................................................................82
2.2. FUNCŢIONARII PUBLICI ....................................................................................................................................... 84
3. DECIZIA ADMINISTRATIVĂ ŞI CONTROLUL EXECUTĂRII ACESTEIA ............................................ 92
1. NOŢIUNI GENERALE ............................................................................................................................................... 92
2. DECIZIA ADMINISTRATIVĂ CA ACT JURIDIC........................................................................................................... 96
3. EXECUTAREA DECIZIEI ADMINISTRATIVE .............................................................................................................. 98
4. CONTROLUL EXECUTĂRII DECIZIEI ADMINISTRATIVE ......................................................................................... 104
5. RĂSPUNDEREA ADMINISTRAŢIEI ŞI RELAŢIILE CU CETĂŢENII ............................................................................. 110
5.1. Reglementarea răspunderii autorităţilor administraţiei publice şi fundamentarea juridică a acesteia în
ţara noastră ....................................................................................................................................................... 110
5.2. Administraţia publică şi cetăţeanul........................................................................................................... 113
SECŢIUNEA A III-A
II. MODELE, TEORII ŞI MITURI PRIVIND ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ................................................. 118
1. MODELELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE POTRIVIT UNOR CURENTE DE GÂNDIRE ................................................... 118
1.1. Privire generală ......................................................................................................................................... 118
1.1.2. Vocaţia modelelor. Teorie şi mit ..........................................................................................................................120
1.2. Modelele clasice......................................................................................................................................... 122
1.2.1. Modelul liberal......................................................................................................................................................122
1.2.2. Modelul weberian .................................................................................................................................................124
1.3. Neo-liberalismul şi critica modelelor clasice ........................................................................................... 126
2. MODELUL DEMOCRATIC DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ........................................................................................ 132
2.1. Constantele modelului democratic de administraţie publică ................................................................... 135
2.1.1. Subordonarea ........................................................................................................................................................135
2.1.2. Separarea...............................................................................................................................................................139
2.2. Variabilele modelului democratic de administraţie publică .................................................................... 140
2.2.1 Modelul de integrare relativă restrânsă .................................................................................................................141
2.2.2. Modelul de integrare relativă generalizată ...........................................................................................................143
3.SCENARII PRIVIND VIITORUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE....................................................................................... 149
3.1. Echilibrul modelului democratic de administraţie publică .................................................................. 149
3.1.1. Relaţia administraţie-economie ............................................................................................................................149
3.1.2. Relaţia administraţie-politică...............................................................................................................................150
3.1.3. Relaţia între autorităţile componente ale sistemului administraţiei publice..................................................153
3.2. Dezechilibrele modelului democratic de administraţie publică şi posibilele scenarii de transformare
a administraţiei publice actuale .................................................................................................................... 154
3.2.1. Inversarea subordonărilor în relaţiile autorităţilor administrative cu cele politice şi economice ................154
3.2.2. Subordonarea fără separare între autorităţile administrative şi cele politice sau economice.....................157
3.3. Strategii posibile în proiectarea unor scenarii privind administraţia publică .................................. 158
3.3.1. Strategiile de non-intervenţie ...............................................................................................................................158
3.3.2. Strategiile de intervenţie prin investiţii ................................................................................................................159
3.3.3. Strategii de ruptură ...............................................................................................................................................161
CUVÂNT ÎNAINTE

Făcând o evaluare a gradului de receptare de către studenţi şi cursanţi a cunoştinţelor


transmise prin cursurile specifice unei pregătiri sau perfecţionări a acestora în domeniul
administraţiei publice, precum şi o evaluare a discursului public practicat de unii reprezentanţi
aleşi în legislativ sau aflaţi mai mult sau mai puţin temporar în funcţii înalte în stat sau în
administraţia locală, am constatat necesitatea stringentă a îmbogăţirii cunoştinţelor teoretice ale
acestora în domeniul administraţiei publice ca o condiţie în creşterea calitativă a activităţii pe
care o prestează. Astfel, pe de o parte, am constatat ca fiind necesară amplificarea, în programele
de învăţământ, a modulelor ce ţin de Teoria Administraţiei, ca fundament teoretic absolut
necesar înţelegerii corecte a fenomenului administrativ, mai ales în ceea ce priveşte raportarea
acestuia la fenomenul politic şi la cel economic. Pe de altă parte, gradul de reflectare a teoriilor
în realităţile administraţiei publice permanent dinamice apare, de asemenea, ca necesar a fi
cunoscut şi se manifestă cu precădere în imperativul de a cunoaşte structurile, mecanismele şi
instituţiile administrative existente în diverse ţări ale lumii, surse permanente de inspiraţie în
aceste momente de construcţie a unei noi administraţii publice. În sfârşit, pe toţi ne interesează
părerile marilor doctrinari cu privire la perspectivele administraţiei publice, precum şi complexa
problematică a locului administraţiei publice în contextul globalizării, a integrării europene.
Aşadar, lucrarea de faţă, care cuprinde în mare parte tematica abordată în cursurile pe
care le-am ţinut în perioada 1991 - 2002, dar şi o serie de colocvii, mese rotunde organizate în
ţară sau străinătate, încearcă să răspundă unor necesităţi didactice şi se adresează studenţilor
Facultăţilor de Ştiinţe Politice şi practicienilor, oameni politici sau funcţionari în administraţia
publică, şi în egală măsură tuturor celor interesaţi, fiind
Integrată într-o serie de studii, analize şi monografii destinate a prezenta administraţiile
ţărilor europene dar mai ales pentru a informa asupra celor mai recente curente de gândire cu
privire la funcţiile, modelarea şi variantele de strategii posibile pentru transformarea
administraţiilor naţionale într-o administraţie europeană integrată.
După cum spunea profesorul Massimo Balducci (Universitatea din Florenţa, ENTO) la
Forumul “Descentralizare, Democraţie, Stabilitate” organizat de Consiliul Europei, Ministerul
Afacerilor Externe şi Ministerul Funcţiei Publice (23-24 februarie 2000), fără o cultură
administrativă solidă nu se poate găsi un limbaj comun, ori găsirea unui “esperando al culturii
administrative” este primul pas spre integrarea europeană.
Este evident faptul că nivelul culturii administrative în ţara noastră se află într-o fază
incipientă, el fiind relevant doar prin studiile şi cercetările juridice asupra administraţiei publice
ori reformarea administraţiei nu se poate face numai la nivel instituţional şi presupune
cunoaşterea în profunzime a structurilor şi mecanismelor de funcţionare a acesteia, cunoaştere
care se poate dobândi prin studii şi cercetări de factură interdisciplinară. Pentru acest motiv, nu
am făcut altceva decât să sintetizăm şi să expunem într-o ordine proprie, cele mai interesante
curente de gândire privind modelarea şi prospectarea administraţiei publice, încercând în acelaşi
timp să propunem o anume interpretare a unui set de noţiuni şi concepte care ar putea forma
terminologia, limbajul comun ce ar permite specialiştilor din diferite domenii, găsirea unor punţi
de comunicare între ei.
Dorim să accentuăm ideea că dezvoltarea reală şi de durată, reforma şi modernizarea ţării
nu pot fi atinse fără amenajarea unei administraţii publice competente şi stabile iar drumul spre
un asemenea scop va fi mai repede străbătut dacă dăm importanţa cuvenită culturii
administrative.
E bine să înţelegem, de asemenea, că funcţionarea ireproşabilă a unor instituţii,
mecanisme şi proceduri în diferite ţări ale lumii, nu constituie o garanţie a funcţionării lor optime
în ţările care le importă. Aşa cum afirma prof. M. Balducci “România trebuie să-şi găsească
propriul drum” în caz contrar, mimetismul exagerat poate conduce la construcţia unui “ansamblu
dezarticulat” care nu va putea funcţiona în bune condiţii.
INTRODUCERE

Ne aflăm într-un impas. Dificultăţi majore apar mereu în plan economic, social, cultural
şi bineînţeles în plan politic şi administrativ.
Administraţie românească traversează o criză majoră iar gestionarea acesteia presupune
descifrarea cauzelor şi găsirea unor soluţii de ameliorare sau eradicare a acestor cauze.
Pentru a putea face “saltul” care să ne permită reluarea locului ce ni se cuvine într-o
Europă unită va trebui să ne asumăm răspunderi, să învăţăm şi să muncim din răsputeri.
“Salvarea României sunt virtuţile ei ascunse” afirma Emil Cioran pledând pentru
“schimbarea la faţă a României”, iar aceste “virtuţi ascunse” le găsim în “miturile unei naţiuni
care sunt adevărurile ei vitale”. Mituri persiflate uneori fără jenă de “înlocuitorii de elită” demni
de compătimire, care analizează şi comentează orice, compromiţând în ochii occidentului
adevărata intelectualitate prin dilentatismul, superficialitatea şi nivelul lamentabil al “expertizei”
ce le dovedesc frecvent în domeniile ce le abordează.
E încă momentul să redescoperim esenţa acestor mituri inteligenţa, curajul, cinstea,
spiritul de sacrificiu, puterea de muncă şi credinţa în Dumneazeu şi în viitorul nostru.
Recesiune, criză, tranziţie sunt termeni de multă vreme cunoscuţi semnificând o stare de
fapt ce a existat şi încă există şi în alte părţi ale lumii. Dramatizarea situaţiei şi inducerea unei
stării de spirit de superficialitate şi de neâncredere constituie o piedică formidabilă în efortul de
redresare.
Iată deci că este util să ne amintim unele lucruri simple şi să înţelegem că gestionarea
crizei administraţiei, reforma administraţiei nu se pot realiza doar prin aşa zisa “voinţă politică”.
Nu este de ajuns să vrei, trebuie să şi poţi, iar ca să poţi, adică să fi capabil de a face ceva trebuie
să şti să faci acel ceva, capacitate pe care o dobândeşti prin învăţătură şi experienţă.
De multă vreme s-a vorbit de existenţa unor crize. Saint-Simon în ale sale “Adresse”
către Louis XVIII, declara profetic “noi asistăm la criza civilizaţiei europene”1
În anii ’30 lumea a realizat apariţia şi dezvoltarea unei grave crize economice la nivel
global, iar pe acel fundal au apărut diverse mişcări social-politice cu caracter nonconformist sau
chiar extremist care apoi au generat dictaturile promotoare ale unei noi ordini.
Pentru a ne convinge de importanţa şi chiar actualitatea problemei crizelor de toate
tipurile, Mireille Marc-Lipiansky, într-una din lucrările sale importante2 citează următorul pasaj
dintr-un articol apraţinând lui Alexandre Marc şi publicat în La revue du siècle (no. 3 juin 1933):
“Criză: în toate gurile, în toate ziarele, pe toate coperţile, dat fiind că este scris şi pronunţat de 20
de ori pe zi acest cuvânt a devenit familiar. El nelinişteşte. Toate absurdităţile, toate neajunsurile,
toate crimele caută în umbra crizei o iertare facilă”.
Înlocuţi cuvântul criză cu tranziţie (pe seama căruia punem toate relele) şi veţi obţine un
efect interesant, recunoscând un limbaj frecvent întâlnit de noi şi prin urmare foarte actual.
Aşadar, criza, recesiunea, tranziţia nu sunt fenomene recente cum suntem tentaţi de multe ori să
credem.
Există în literatura de specialitate autohtonă şi străină lucrări ce analizează fenomenul
crizelor în varii sectoare ale societăţii: în sectorul politic – criza statului; în sectorul economic –
crizele financiare, agrare etc.; în sectorul social: crizele demografice; în sectorul cultural: criza
de valori etc. etc. . Se încearcă descifrarea principalilor factori generatori ai crizelor şi se
vorbeşte de etatism, dirijism, protecţionism, se mai vorbeşte de agravarea inegalităţilor, de
nomadism precum şi de ineficacitatea normelor şi contestarea elitelor.
Iată de ce nu am putut rezista tentaţiei de a ne pronunţa cu privire la o realitate pe care o
parcurgem: tranziţia sub diversele ei forme dar cu specială privire la criza administraţiei. Pentru
a înţelege ce se întâmplă am încercat mai întâi să cercetăm termenii, apoi întorcându-ne în timp
am încercat să descifrăm elementele perene, statornice (pozitive sau negative) în evoluţia

1
G. Michand et E. Marc în “Vers une science des civilisations”, Edit. Complexe, Bruxelles, 1981, p. 165.
2
M.Marc-Lipiansky, Crises et crise, Presses d’Europe, Nice, 1997, p.10.
administraţiei ca principală componentă a statului şi totodată să aflăm cauzele ineficienţei
acesteia şi eventualele soluţii de optimizare.
După cum vom vedea statul şi-a dezvoltat administraţia, birocraţia pe măsură ce şi-a
asumat funcţii din ce în ce mai numeroase în sânul unei societăţi pe care sfârşeşte prin a o
domina lipsind-o uneori de orice posibilitate de acţiune autonomă.
Slăbirea puterii, a autorităţii şi eficacităţii guvernărilor centrale se accentuează direct
proporţional cu extinderea câmpului lor de aplicare şi a hipertrofiei aparatului birocratic. Istoria
ne arată că slăbirea puterii politice şi transferarea către structurile birocratice a constituit un
fenomen relativ frecvent. Astfel “în anumite cazuri (monarhiile helenistice, Egiptul ptolomeic,
China hanilor) suveranul se loveşte de puterea crescândă a înalţilor săi funcţionari, a şefilor
militari şi/sau a preoţilor, suveranul devenind jucăria anturajului său (rude, fraţi etc.); rebeliunile
militare, revoluţiile de palat şi loviturile de stat, întreţin o instabilitate politică cronică (agrvată la
Roma şi în Bizanţ de absenţa unei legi a succesiuni care să regleze clar regulile de transmitere a
tronului). Slăbirea puterii centrale a incitat pe mari proprietari latifundiari să-şi mărească propria
putere: trăind în autarhie pe domeniile lor, întreţinând o armată care să le asigure apărarea
dispunând de o putere absolută ei reuşeau să scape puterii statului şi fiscului (…). În acest mod,
progresiv, degradarea puterii imperiale favorizează constituirea feudalităţilor locale. Popoarele
duşmane situate la extremităţile frontierelor, profită de dificultăţile din interiorul imperiului
pentru a contesta tributul impus de învingătorii lor şi pentru a recupera teritoriile pierdute….”3
În zilele noastre, după cum vom vedea pe larg în cuprinsul acestei lucrări puterea politică
a statului democratic este şi ea limitată din mai multe cauze. Mai întâi, guvernele ca expresie a
puterii politice sunt ţinute să respecte şi să ţină seama de birocraţia diferitelor administraţii care
au avantajul că durează mai mult decât guvernele si cunosc mai bine dosarele. Apoi guvernele
trebuie să se înţeleagă cu liderii sindicali şi să încheie fel de fel de “pacte sociale”. În caz contrar
atât birocraţia cât şi sindicatele pot obstrucţiona reformele pe care nu le agrează (ceea ce se şi
întâmplă la noi). Mai mult, în unele cazuri trebuie să se înţeleagă şi cu aleşii locali (al căror rol
este uneori asemănător cu al vechilor feudali) precum şi cu diversele şi multiplele grupuri de
presiune (formalizate sau informale) şi în fine – în statul democratic – trebuie să se înţeleagă şi
cu opoziţia care în funcţie de poziţia şi ponderea din parlament estecapabilă să paralizeze
iniţiativele executivului.
Pe de altă parte atât în interiorul ţării cât şi în relaţiile externe guvernele sunt ţinute să
respecte legislaţia comunităţilor cărora le aparţin (este cazul membrilor U.E.) precum şi normele
cuprinse în tratatele şi convenţiile de drept internaţional.
În sfârşit, în unele ţări guvernele sunt confruntate cu puterea mafiilor, care îşi întind
reţeaua în toată lumea şi care dispunând de o capacitate financiară uriaşă obţin un sprijin
important şi reuşesc să exercite o influenţă ocultă asupra vieţii politice şi economice.
Toate aceste cauze reduc capacitatea de acţiune a guvernelor şi generează o stare de
automulţumire a acestora şi limitarea la măsuri posibil a fi concretizate în condiţiile presiunilor
amintite astfel că în final, în limita de timp pe care o au şi sub spectru pierderii unui nou mandat,
de foarte multe ori se renunţă la reformele structurale ce se pot realiza doar pe termen lung şi se
rezumă la gestionarea treburilor curente.
Această stare de lucruri a generat o falsă impresie şi anume că rolul statului în lume a
scăzut şi că multe din funcţiile acestuia au fost înstrăinate. În mare parte ideea necesităţii
diminuării rolului statului foloseşte celor care profită de pe urma slăbirii puterii şi defavorizează
în mare măsură majoritatea. Cel puţin în acest moment.
Realitatea este alta şi anume statul, administraţia în special, s-a dezvoltat şi se dezvoltă
permanent în cea mai mare parte dintre ţările lumii. Intervenţiile în domeniu economic s-au
multiplicat, administraţia statului ţinând în mod progresiv şă-şi asume conducerea acestor
economii. În majoritatea ţările europene (într-o măsură mai mică SUA şi poate în unele ţării
nordice) după criza din anii ’30 şi mai ales după cel de al doilea război mondial, sub impulsul

3
M. Marc-Lipiansky, op.cit. p. 33.
reconstrucţiei s-a putut semnala o accentuare a dirijismului statal şi a protecţionismului în
speranţa consolidării economiilor naţionale.Din anii ’70 încoace reapariţia fenomenelor negative
în unele economii generate tocmai de dirijism şi protecţionism au convins guvernele de
necesitatea de a elibera pe cât posibil economia de tutela paralizantă a statului. Nu s-a reuşit
decât parţial iar neoliberalismul pare a nu fi capabil să remedieze dificultăţile economice care se
manifestă în aceste ţări.4
Birocraţia triumfă încă în multe ţări şi se pare că se instalează şi în unele structuri
administrative destinate creării spaţiului administrativ unitar european.
Se caută permanent soluţii pentru a degaja statul din strânsoarea birocraţiei şi pentru a-i
reda rolul său iniţial pur politic. Într-o asemenea concepţie (aparţinând prsonalismului-
federalist5) puterea trebuie transferată din vârful piramidei statului birocratic hipertrofiat şi
neputincios, la baza societăţii prin aplicarea (reală) a principiilor statului de drept (real):
descentralizare, autonomie, cooperare astfel încât administraţiei să-i revină doar funcţiunile
reziduale şi să se producă reducerea dacă nu dispariţia birocraţiei şi reamplasarea atribuţiilor şi
competenţelor în favoarea autorităţilor intermediare aflate la diferite niveluri ale societăţii.6
Totodată trebuie să subliniem necesitatea de a supune puterea politică şi birocraţia, care
de fapt derivă din ea, controlului justiţiei (cum se întâmplă în SUA), astfel încât ceteţenii să nu
mai poată fi supuşi arbitrariului birocraţiei şi dându-le astfel posibilitatea să-şi asume cu adevărat
rolul lor de stăpâni ai societăţii.
Acest lucru este de dorit să-l rezolvăm şi în ţara noastră prin democratizarea efectivă a
funcţiei publice, şi prin modificarea concepţiei cu privire la relaţia dintre funcţionarii publici şi
cetăţeni. Soluţionarea crizei administraţiei prin reformă priveşte tocmai amenajarea unei
administraţii real democratice şi eficiente iar acest lucru trebuie să înceapă prin creşterea
drepturilor cetăţeanului în raporturile cu administraţia. Românii sunt prost informaţi, sunt
nemulţumiţi de deciziile administraţiei, se orientează greu în circuitul administrativ şi se tem în
mod justificat de arbitrariul şi anonimatul birourilor, unde, practic nu ştii pe cine să tragi la
răspundere deaorece nu ştii cine a produs răul sau abuzul.
Deşi ne vom ocupa pe larg în lucrare de aceste probleme nu putem încheia această
prezentare fără a schiţa un program minimal de protecţie a cetăţenilor în raporturile cu
administraţia prin luarea unor măsuri cum ar fi: clarificarea urgentă printr-un cod administrativ şi
de procedură administrativă a drepturilor cetăţenilor în raporturile cu administraţia şi a
procedurilor de urmat în aceste cazuri; informarea corectă şi promptă a cetăţenilor cu privire la
activitatea administraţiei prin instituirea unei transparenţe totale; obligarea administraţiei de a-şi
motiva public actele şi faptele; simplificarea procedurilor de dezdăunare a cetăţenilor care au
suferit pagube prin activitatea eronată sau ilicită a administraţiei; accesul democratic la înaltele
funcţii publice cu respectarea unor proporţii corecte, corelate cu structura geografică, socio-
profesională, etnică şi pe sexe a societăţii româneşti astfel încât să se excludă confiscarea acestor
funcţii de către diferite grupuri de presiune şi pe alte criterii decât cele de competenţă
profesională.
Realizând un asemenea program minimal poate vom reuşi să redresăm administraţia
românească şi să evităm ca birocraţia să se subroge statului de drept pe care dorim să-l formăm
în speranţa revenirii grabnice în marea familie a democraţiilor europene.

4
M. Marc-Lipiansky, “Libre échange on protectionnisme?”, L’Europe en formation, no. 298, hiver 1995.
5
Ferdinand Kinsky, L’Union europeenne, est-elle federaliste?, Presses d’Europe, Nice, 2001.
6
Despre idealul statului-holding în I.Alexandru, “Administraţia publică, Teorii, realităţi, perspective”,
Editura Lumina-Lex, Bucureşti, 1999, p. 229-231.
SECŢIUNEA I-A

I. CADRUL TEORETIC AL ANALIZEI ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Abordarea metodică a teoriilor privind organizarea şi funcţionarea administraţia publice


presupune precizarea prealabilă a unor termeni. Dicţionarul Explicativ al Limbii Române (DEX),
precizează că: înţelegem prin termen “fiecare dintre cuvintele sau grupurile de cuvinte care au o
accepţiune specifică unui anumit domeniu de activitate”.
Este necesar, mai întâi, să prezentăm succint terminologia specifică limbajului practicat
de teoreticienii fenomenului administrativ, chiar dacă aceasta nu este consecvent utilizată în
studiile ce vor face obiectul analizei noastre.
Parte din conceptele şi noţiunile ce le vom folosi sunt ambigue, dată fiind multitidinea
semnificaţiilor divergente acumulate de-alungul timpului precum şi tenaţiei de a li se da
retrospectiv sensul lor actual. Spre exemplu statul, administraţia, birocraţia etc. sunt fenomene
caracteristice epocii moderne, care deşi au apărut începând cu secolul al XV-lea s-au dezvoltat
semnificativ începând cu secolul al XIX-lea.
Civilizaţiile anterioare n-au cunoscut decât imperii, monarhii sau feude şi cetăţi ca organizări
locale şi care aveau o concepţie de organizare sensibil diferită faţă de statele moderne. Cu toate
acestea deseori vorbim de etatismul, administraţia sau birocraţia vechilor civilizaţii, interpretând
astfel aceşti termeni în sens larg prin utilizarea retrospectivei analogice a conceptelor prezente, în
trecut.
Utilizarea unor asemenea procedee permite să se evoce similitudinile structurale (sau
izomorfe) reale sau virtuale, existente între diferitele civilizaţii.
Dintr-o perspectivă generală putem spune că există două tipuri de concepte:
• unele, sunt datate din punct de vedere istoric (de exemplu stat) şi pot fi folosite
într-un sens restrâns relativ precis, sens care le-a fost stabilit de o anumită
perioadă istorică, sau într-un sens mai larg prin metoda retrospectivei analogice,
situaţie în care conceptul devine mai vag;
• altele sunt complementare istoriei umanităţii spre exemplu: administraţie, putere
executivă, instituţie etc.
Pentru a încerca să evităm confuziile şi ambiguităţile am procedat de cele mai multe ori
la explicarea etimologică a termenilor “cheie” pe care îi vom folosi, după care uneori am făcut o
analiză diacronică a evoluţiei înţelesurilor acestora până în vremurile noastre, încercând astfel să
obţinem o amplasare socio-sincronică iar până la urmă să obţinem includerea acestor termeni-
cheie (noţiuni, concepte) într-un limbaj specific domeniul pe care încercăm să-l supunem
analizei noastre.

1. Administraţia publică

Termenul de administraţie publică provine din limba latină, “administer” traducându-


se prin: agent, slujitor sau, într-un alt sens, instrument. Verbul “administrare” înseamnă a da o
mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Cuvântul “administer”, aproape sinonim cu “minister” -
care înseamnă: servitor, îngrijitor, ajutător - s-a format din rădăcina “minus” - “minor”, care
înseamnă mai puţin şi din prefixul “ad”, care arată direcţia, “sensul” şi subliniază starea de
inferioritate în raport cu “magister”, ce se traduce prin cel care comandă, superiorul, şeful -
cuvânt care s-a format din “magis”, care înseamnă mai mult.
Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul “a administra” explicaţia: a conduce, a
cârmui, iar pentru “administraţie” - totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat,
secţie sau serviciu, care se ocupă de probleme administrative ale unei instituţii sau agent
economic.
“Dictionary of American Government and Politics”, editat la “The Dorsey Press”-
Chicago, Illinois, în anul 1988, sub îngrijirea prof.Jay M.Shafritz de la University of Pittsburgh,
reţine pentru cuvântul “administration” mai multe sensuri, şi anume: 1. Conducerea şi
îndrumarea afacerilor guvernelor şi instituţiilor; 2. Termen colectiv pentru toţi oficialii din
aparatul guvernamental; 3. Executarea şi implementarea politicii publice; 4. Timpul în care se
află în funcţie un şef executiv, precum preşedinte, guvernator sau primar.
Astfel, administraţia Carter înseamnă acei ani (1977-1981), când Jimmy Carter a fost
preşedintele Statelor Unite; 5. Supravegherea averii unei persoane decedate pentru a se plăti
taxele şi a se repartiza bunurile şi averea către moştenitori.
În limbajul curent termenul “administraţie” este utilizat în mai multe sensuri. Astfel, prin
administraţie se poate înţelege: conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului;
sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent
economic sau instituţii social-culturale; un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu, birou)
din unităţile direct productive sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o
activitate direct productivă.
Dintre multiplele sensuri ale termenului de administraţie, preocupările teoretice s-au axat
în principal pe clarificarea noţiunii de administraţie publică, luată ca formă de exercitare a puterii
executive în stat, mai ales datorită importanţei pe care o reprezintă cunoaşterea exactă a acestei
activităţi în intimitate; a modului în care trebuie să fie organizată realizarea ei în practică,
moment esenţial, de care depinde în mare măsură înfăptuirea rolului statului în organizarea şi
conducerea societăţii7, 8, 9.
“Dictionary of American Government and Politics” reţine pentru sintagma: “public
administration” următoarele explicaţii: 1.Funcţia executivă în guvern; executarea (aplicarea)
politicii publice; 2.Organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea
obiectivelor guvernării; 3.Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public. Administraţia
publică este un termen mai larg decât conducerea publică (managementul public), pentru că
acestea nu se limitează la management, ci include împrejurările politice, sociale, culturale şi
legale care afectează conducerea instituţiilor publice.
David H. Rosenbloom, în lucrarea sa “Public Administration” (Understanding
Management, Politics and Law in the Public Sector, Random House, New-York, 1989, p. 3-36),
releva faptul că “Administraţia publică, ca multe alte strădanii umane, este dificil de definit, dar
oamenii au cu toţii un sens al acesteia, deşi sunt păreri diferite despre cum ar putea fi realizată”.
Administraţia publică este o categorie atât de abstractă şi variată, încât poate fi descrisă în
termeni diferiţi. Totuşi, o definire a administraţiei publice este necesară. Pentru aceasta, se
impune, în primul rând, să se stabilească care sunt graniţele generale ale acesteia şi să fie
exprimate principalele concepte ale disciplinei şi practicii administraţiei publice. De asemenea,
în al doilea rând, definirea administraţiei publice ajută la încadrarea acestui domeniu într-un larg
context politic, economic şi social. În fine, în al treilea rând, luarea în considerare a definiţiilor
majore ale administraţiei publice relevă faptul că există trei abordări distincte pentru acest
domeniu. Din acest punct de vedere este de menţionat că de-a lungul anilor s-a manifestat
tendinţa teoreticienilor şi practicienilor de a accentua una sau alta din aceste abordări, fiecare
abordare tinzând să reliefeze diferite valori, diferite moduri de organizare, diferite metode de
dezvoltare informaţională şi puncte de vedere.

7
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Institutul de arte grafice “E. Marvan”, Bucureşti,
1934
8
Charles Debbasch, Fonction administrative et missions de l’administration, în lucrarea Science
administrative, Administration publique, Paris, Librairie Dalloz, 1975
9
C. Lalumière, A la recherche d’une cadre théorétique pour l’étude de l’administration publique, în
Buletin de l’Institut International d’Administration Publqiue - Revue d’administration publique, Janvier-
Mars, 1975
Dintr-o mare varietate de definiţii menţionăm câteva, prezentate de Richard Stillman în
“Public Administration: concepts and cases” (Boston, Houghlon Wifflin, 1978), definiţii
formulate de diferiţi autori americani, după cum urmează:
1. John J.Corson şi J.P.Harris definesc concis administraţia publică drept “activitatea prin
care se realizează scopurile şi obiectivele guvernului”;
2. John Pfiffner şi Robert Presthus relevă că “administraţia publică, ca domeniu de
activitate, este în principal preocupată de mijloacele pentru implementarea valorilor politice”;
3. James W.Davis precizează că “administraţia publică poate fi cel mai bine identificată
cu ramura executivă a guvernării”;
4. Nicholas Henry formulează complex definiţia administraţiei publice, “aceasta diferind
de tendinţele politice, atât prin accentuarea comportamentului birocratic dar, mai ales, prin
sistemul structurilor proprii şi metodologiilor aplicate pentru realizarea scopurilor
guvernamentale”;
5. Dwight Waldo releva că “procesul administraţiei publice constă în acţiunile de
realizare a intenţiei sau dorinţei guvernului. Este, din această cauză, activitatea, continuă, cea “de
afaceri” a guvernului, preocupată cu punerea în aplicare a legii, care este realizată de corpurile
legislative (sau alte autorităţi) şi interpretată de curţile de judecată, prin procesul de organizare şi
conducere”;
6. Felix şi Loyd Nigro dezvoltă definiţia administraţiei publice în cinci puncte: a) este un
efort al unui grup care cooperează într-un cadru public; b) acoperă cele trei ramuri - executivă,
legislativă şi juridică - şi relaţiile dintre ele; c) are un rol important în formularea politicii
publice şi este de aceea o parte a procesului politic; d) este diferită de administraţia privată prin
trăsături semnificative şi e) este asociată de aproape cu numeroase grupuri private şi de indivizi.
David H.Rosenbloom, în lucrarea citată, se întreabă ce concluzii pot fi trase din această
varietate de definiţii ale administraţiei publice. Răspunsul este larg şi înscris pe puncte, astfel:
1. Administraţia publică are pentru diferiţi observatori diferite sensuri, lipsind un înţeles
general, semnificativ teoretic şi practic.
Faptul că nu se poate defini în mod clar substanţa şi procesul administraţiei publice este o scuză
greu de acceptat, dar fenomenul există şi societatea caută să-şi îmbunătăţească sistemul de
birocraţie publică;
2. Administraţia publică, în mod paradoxal, nu este o disciplină de sine stătătoare,
deoarece studiul acesteia se suprapune peste alte discipline, incluzând ştiinţele politice,
sociologia, economia, psihologia şi administrarea afacerilor (business administration). Deşi
această abordare conţine un mare grad de adevăr, în practică se consideră nesatisfăcătoare,
pentru că lasă fără abilitate de a analiza, în mod coerent, un aspect major al vieţii publice
americane contemporane, şi anume: intensa şi puternica birocraţie guvernamentală.
Din toate acestea se poate trage concluzia că toate definiţiile prezentate sunt de ajutor
pentru că administraţia publică implică activitate, are contingenţă cu politica, tinde să fie
concentrată în ramura executivă a guvernării, diferă de administraţia privată şi este preocupată de
aplicarea legii.
Se poate defini într-un mod propriu ceea ce înseamnă administraţia publică: folosirea
teoriilor şi proceselor manageriale, politice şi juridice în vederea realizării mandatelor guvernării
legislative, executive şi judecătoreşti, pentru a asigura reglementările şi serviciile pentru
societate în ansamblu, cât şi pentru segmentele acesteia.
Înţelegând prin administraţie publică acea activitate care constă în principal în
organizarea şi asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei,
ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept,
activitate realizată în principal de către autorităţile administraţiei publice, desprindem pe de o
parte poziţia administraţiei publice în cadrul diferitelor activităţi ale autorităţilor statale sau ale
colectivităţilor locale, iar, pe de altă parte, descifrăm cele două elemente componente esenţiale şi
indispensabile ale administraţiei publice, şi anume elementul structural-organic şi elementul
funcţional10.
Spre deosebire de administraţia statului totalitar, unde aceasta este întotdeauna la
dispoziţia exclusivă a puterii unice, fiind organizată centralizat şi unitar la nivelul întregii
colectivităţi naţionale şi, pe cale de consecinţă, constituie întotdeauna o “administraţie de stat”,
în condiţiile statului de drept, în care separaţiunea puterilor, descentralizarea serviciilor
administrative şi autonomia administrativă constituie coordonate fundamentale, structurile
organizatorice şi funcţionale ale administraţiei sunt amenajate atât la nivelul statului, deci al
colectivităţii naţionale, situaţie în care avem administraţia publică centrală sau teritorială de stat,
cât şi la nivelul colectivităţilor locale, unde este organizată şi funcţionează administraţia publică
locală.
Pentru a preciza rolul administraţiei publice în condiţiile statului de drept este necesară o
analiză sistematică, mai cuprinzătoare, care - depăşind analiza structurală şi funcţională (ce se
referă la comportamentul intern al administraţiei) - urmăreşte studierea relaţiilor dintre
elementele sistemului, precum şi dintre acestea şi întregul său şi celelalte elemente ale sistemului
social. În acest fel este posibil a se face distincţia între relaţiile interne ale sistemului (care sunt
considerate relativ stabile, fiind consacrate mai ales în norme juridice) şi relaţiile sistemului cu
mediul social înconjurător.
Cunoaşterea şi aprofundarea relaţiilor structurale interne ale administraţiei publice -
instituţiile administrative, autorităţile administrative, colectivităţile locale etc., regulile juridice
sau nejuridice, mijloacele materiale şi umane ale administraţiei publice - nu se pot realiza în
bune condiţiuni dacă nu stabilim mai întâi care sunt relaţiile, pe de o parte între administraţia
publică centrală sau locală ca subsisteme ale sistemului social global şi celelalte elemente ce
formează subsisteme distincte şi care, împreună, compun mediul sau cadrul social înconjurător
al administraţiei publice. Cunoaşterea acestor relaţii dintre administraţia publică şi celelalte
elemente ale sistemului social, mai ales a influenţelor reciproce între acestea, permite conturarea
rolului administraţiei publice, misiunilor sale; într-un cuvânt adecvat limbajului adoptat de teoria
sistemelor, conturarea funcţiilor administraţiei publice în cadrul societăţii11, demers pe care îl
vom face în capitolele următoare.
Aşa după cum vom mai arăta pe larg, deşi subordonată guvernului, administraţia posedă
o anumită autonomie, al cărei grad este variabil după epoci, naţiuni, regimuri.
În fiecare ţară există o anumită putere administrativă. Aceasta datorită continuităţii
activităţilor administraţiei şi a serviciilor sale, datorită permanenţei, tehnicităţii, competenţei şi
funcţionalităţii sale şi, de asemenea, datorită existenţei unei caste, formate din personalul politic şi
administrativ.
Administraţia exercită o anumită influenţă asupra guvernului, sugerându-i anumite
atitudini. Administraţia are putere pentru că ea însăşi este o forţă, o putere.
Într-o formă generală, permanenţa actuală a funcţionarilor, continuitatea administraţiei,
estompează amploarea schimbărilor politice, schimbări care rezultă din deplasări în majoritatea
parlamentară, din ascensiunea la putere a unor partide aflate în opoziţie sau chiar necunoscute.
În administraţie, anumite organe, anumite servicii, exercită în domeniile care le sunt
proprii o anumită influenţă specială. Diferiţii funcţionari din ministere, diferiţii lucrători au
cuvânt greu asupra voinţei oamenilor politici.
Există chiar o tendinţă a administraţiei de a deveni independentă faţă de puterea politică,
de a nesocoti autoritatea acesteia.
Guvernul, dintotdeauna şi în toate ţările, s-a preocupat de a ţine în mână administraţia, de a se
proteja împotriva nesupunerii şi a forţei excesive a funcţionarilor.
De aceea, şi-a rezervat mijloacele de acţiune, el fiind cel care-i numeşte, avansează şi
revocă pe funcţionarii superiori, exercită puterea ierarhică şi puterea disciplinară.

10
Al. Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 3 şi urm.; A. Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol. I, Ed. Biblioteca Juridică NEMIRA, Bucureşti, 1996, p. 3 şi urm.
11
I.Deleanu, Introducere în teoria reglării sistemului organelor statului, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1977
Uneori, guvernul este slab înarmat pentru aceasta (de ex. prin acordarea dreptului la
grevă al funcţionarilor în unele ţări).
Funcţionarii profită de avantajele ataşate funcţiei şi doresc ca ele să se reflecte în aceasta.
Dar administraţia nu exercită activitatea sa în propriul său interes economic, nici în interesul
agenţilor săi, nici nu se face în “interesul prinţului”, adică al puterii suverane.
Ea este destinată, în toate ţările moderne, rezolvării treburilor publice, este legată de
sistemul statal şi trebuie să acţioneze pentru binele comun, fiind investită cu autoritate, dar, în
acelaşi timp, ea trebuie să colaboreze cu publicul; ea este învestită cu mijloacele de constrângere,
dar, în practică, ea o întrebuinţează pe cale de excepţie.
Termenul de “administraţie” este comod şi se aplică ansamblului aparatului
administrativ, dar în administraţie există de fapt mai multe “administraţii”. Acestea prezintă de la
una la alta diferenţe, nu au aceleaşi trăsături, aceleaşi procedee în cadrul aceleiaşi ţări.
Cu toate acestea, fără să ne oprim la sistemele de relaţii, administraţiile aceleiaşi ţări sunt
animate de spirit identic, au anumite caractere comune, optând pentru aceleaşi reguli generale,
astfel că principalele sisteme administrative constituie, fiecare în parte, un tot. Aşa după cum
vom vedea pe tot parcursul analizei noastre, instituţiile administrative, sistemul administrativ al
unei naţiuni nu formează un ansamblu izolat, o instituţie închisă, independentă de mediul în care
există.
Din această cauză, în fiecare ţară şi în fiecare moment al istoriei, regimul administrativ
este rezultatul unei serii de cauze, în cea mai mare parte exterioare lui; el reflectă regimul politic,
economic, social al poporului în care el se aplică, din epoca în care se plasează; el este marcat de
voinţe, răspunde la aspiraţii şi nevoi.
Sistemul administrativ englez, sistemul administrativ german, cel rusesc sau chinezesc,
poartă amprenta caracterelor esenţiale pe care le prezintă organizarea politică, economică şi
socială a Angliei, Germaniei, Rusiei, Chinei.
Fără îndoială că orice sistem administrativ are în el o anumit parte de moştenire, de
tradiţie, care-i este inerentă, de aceea nu trebuie să uităm să-l analizăm în funcţie de timpul şi
mediul în care există şi din care a ieşit.
Trebuie notat, însă, că regimul administrativ al unui popor exercită influenţe asupra vieţii
politice, economice şi sociale a poporului respectiv. Astfel, sistemul administrativ englez, în
aspectul său clasic, favorabil colectivităţilor locale şi care pune administraţia şi pe cei
administraţi pe picior de egalitate în faţa puterii judiciare, a contribuit la dezvoltarea în viaţa
locală a unui anumit apetit pentru participare la afacerile publice şi a făcut să crească la cetăţean
sensul libertăţii. Alte sisteme, care nu au astfel de garanţii eficace, antrenează toropeala
cetăţenilor, pasivitatea lor. Aceasta condiţionează eşecul sau succesul în administraţia diferitelor
naţiuni. Aşadar, un regim administrativ într-o ţară nu este numai un rezultat, ci este şi o cauză.

2. Societate – Sistem social

Într-un sens larg, termenul de societate semnifică un mod organizat de existenţă în sfera
fenomenelor vieţii, ceea ce presupune existenţa în comun a unor indivizi grupaţi în ansambluri mai
mult ori mai puţin permanente, ceea ce înseamnă că termenul este propriu nu numai lumii umane dar,
în grade diferite, şi multor specii din lumea animală. Etologia şi sociologia au confirmat că, într-
adevăr, chiar şi la nivelul unor specii inferioare, acestea îşi organizează comportamentul în forme
care amintesc de ceea ce în sfera umanului se numeşte familie, proprietate, ierarhie, teritoriu comun,
întrajutorare, altruism12.
Nucleul unei societăţi este ordinea normativă comportamentală prin care viaţa unei
populaţii este organizată în mod colectiv.

12
S.Mennell, Sociological Theory. Uses and Unities, New York, Washington Praeger Publishers, 1974
O problemă importantă ce poate fi pusă în discuţie în acest context este aceea a
legitimării ordinii normative a societăţii. Astfel îndeobşte este recunoscut faptul că sistemele de
legitimare definesc cadrul pentru drepturile membrilor şi pentru prohibiţiile bazate pe ele.
Mai presus de orice, folosirea puterii cere legitimare13.
Este de observat, de asemenea, că menţinerea unei ordini normative presupune existenţa
unui conformism.
Dincolo de consens şi de întrepătrunderea intereselor, mai există nevoia unui mecanism
de constrângere, nevoie legată de necesitatea unei interpretări autoritare a obligaţiilor normative
instituţionalizate14.
Ocupându-ne succint de termenul de sistem social trebuie să amintim că studiul
sistemelor poate lua una din următoarele forme15:
• analiza procesului - în care sistemul este studiat ca ansamblu de subsisteme strâns
legate între ele (studiul microscopic al lumii fizice). Se definesc rezultatele
intermediare furnizate de sistem, procesul fiind studiat ca înlănţuire de procese
secvenţionale. Soluţia intermediară nu poate fi unică. Acest tip de analiză este
asociat cu sistemele materiale şi cu problemele concrete;
• analiza rezultatului final - dă o perspectivă macroscopică. Sistemul este tratat ca
ansamblu. Rezultatele intermediare nu sunt cunoscute cu certitudine (modelul
cutiei negre). Poate fi imposibil a stabili modul în care sunt unite pentru a forma
sistemul total.
Scopul final al oricărui studiu în ştiinţa administraţiei este de a construi un model al
sistemului administrativ, pe baza căruia administraţia ca sistem să fie înţeleasă ca un proces
evolutiv, pornind de la obiecte, atribute şi relaţii ce se combină şi permit funcţionarea optimă.
Analizând societatea prin prisma unui model cibernetic al societăţii globale, vom face
abstracţie de relaţiile dintre naţiune şi restul lumii şi vom începe analiza modelului prin palierul
de bază, care reprezintă executorul social, adică ansamblul structurilor, mecanismelor şi
instituţiilor (întreprinderi, grupuri sau indivizi) care produc, schimbă şi consumă legături şi
servicii materiale şi nemateriale sau, mai general, exercită ansambluri de activităţi sociale, cu
excepţia celor din palierul superior. Fluxul reprezentativ al acestor activităţi, care constau în
prestaţii succesive şi reciproce, este atunci închis în el însuşi16.
Palierul intermediar reprezintă aparatul administrativ al statului (făcând abstracţie de
colectivităţi publice), excluzând serviciile producătoare de bunuri şi servicii care sunt înglobate
în palierul de bază.
Primul palier reprezintă autorităţile publice de vârf, superioare (Parlament, Guvern, Preşedinţie)
iar administraţia publică apare deci ca o structură intermediară între autorităţile politice, pe de o
parte şi societatea civilă, pe de altă parte, între putere şi cetăţenii consideraţi în calitate de
administraţi. Ea asigură, sub autoritatea puterii politice, reglarea activităţilor sociale.
Analiza societăţii prin prisma unui model cibernetic şi care ne-a condus la conceptul de
sistem social-global are avantajul că: pune în lumină legăturile între concepte; reliefează
legăturile între scopuri, operaţii şi structuri şi pune în evidenţă interacţiunile şi interdependenţele
interne sistemului complex.

13
S. Mennell, op. cit., p.124
14
Talcot Parsons, Reflections on the Place of Force in Social problems, New York, 1964
15
Talcott Parsons, The Political Aspect of Social Structure, Prentice Hall, 1966
16
Talcott Parsons, Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives, Englewood Cliffs, Prentice
Hall, 1976
3. Stat – Putere executivă – Instituţie

Statul este privit în doctrina de specialitate dintr-un întreit punct de vedere: juridic,
politic şi social-economic17.
Conceptul juridic al statului are o importanţă de necontestat. Cu ajutorul lui se pot
explica relaţiile şi situaţiile multiple care se stabilesc între Stat - persoană juridică - subiect activ
şi pasiv, subiect de drepturi şi obligaţiuni şi celelalte grupări sociale, sau între Stat şi persoanele
fizice - indivizii, se poate analiza conţinutul propriu al regulilor juridice ale Statului.
Problema personalităţii juridice a Statului, atât de complicată şi mult discutată, este un
aspect de reţinut în acest cadru al conceptului juridic asupra Statului: de asemenea, ideea de
comandă, “imperium”, Herrschaft - dreptul de constrângere, element dominant în organizarea de
Stat, este un alt aspect important, înfăţişat în conceptul juridic al Statului, ca o trăsătură esenţială.
Cu ajutorul conceptului abstract-juridic al Statului se lămuresc structurile în care se poate
găsi Statul-deţinător al unui domeniu public sau al unui domeniu privat, contractând, ca atare,
faţă de persoanele particulare, drepturi şi obligaţii: se lămuresc şi se interpretează atribuţiile
Statului, se evidenţiază capacitatea lui de a face acte juridice ca orice particular. Se formulează
conceptul Statului de drept: adică pe ideea de autolimitare a drepturilor statului, acesta îşi
reglementează activitatea, îşi stăvileşte excesul şi arbitrarul, îşi fixează lui însuşi norme de
conduită.
Conceptul politic asupra Statului îl întâlnim în formulările unor gânditori cu privire la
originea şi formarea Statului, evoluţia lui şi înţelesul său actual, în funcţie de realităţile politice.
Conceptul social-economic. Vede în stat, un solid sistem de organizare a nestabilei
subordonări şi supraordonări a indivizilor şi grupelor sociale din el, în scop de a stabili un
echilibru de interese între nevoile personale legitime ale particularilor şi interesele obşti în
coliziune cu acestea din urmă, mai întâi ale naţiunii şi apoi ale ansamblului umanităţii.
Aşadar, există o diversitate de concepţii asupra Statului datorită, desigur, în mare măsură,
ideilor personale ale diferiţilor autori asupra originii şi evoluţiei Statului18, dar, mai ales, asupra
Statului ideal. În tot cazul, aceste definiţiile date Statului învederează două tendinţe
fundamentale: una abstractă, alta realistă. Una preocupată de a face din Stat o fiinţă a lumii
juridice, un subiect activ şi pasiv de drepturi, alta de a cerceta realităţile care au format Statul,
care îl menţin şi care îl conduc în viitor.
Din punctul nostru de vedere, termenul de Stat desemnează o colectivitate umană, situată
pe un teritoriu şi supusă unei autorităţi suverane. El desemnează, de asemenea, un aparat de
instituţii, care îi permite să comande şi să acţioneze.
Sub instituţiile politice există instituţii administrative; ele permit sistemului să
funcţioneze şi să satisfacă nevoile comune ale grupului, conform deciziilor care se degajă din
jocul instituţiilor publice.
După cum vom vedea, instituţiile administrative sunt cele care fac faţă sarcinilor,
necesităţilor de fiecare zi, care sunt din ce în ce mai complexe. În toată lumea, organele
administrative se dezvoltă, se multiplică şi se complică.
Termenul de putere executivă face, de asemenea, parte din terminologia specifică
studiilor privind administraţia publică. Să ne amintim, în primul rând, că Montesquieu a fost cel
care a formulat clar principiul separaţiunii puterilor în stat, inspirat atât din anticul Aristotel, cât
şi de filozoful englez Locke. Mai exact, el a avut modelul regimului englez, care a cunoscut
separaţiunea puterilor încă din sec. XIII.
Acest principiu al separaţiunii puterilor este indispensabil legat de regimul parlamentar.
În lucrarea sa “De l’esprit des lois”, Montesquieu realiza un tip de regim politic în care se punea

17
Ioan Alexandru, Introducere în teoria administraţiei publice, Ed. Sylvi, Bucureşti, 1997, p. 21 şi urm.
18
A se vedea şi I.Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991, Ioan Muraru,
Drept constituţional şi instituţii politice, Ed.Actami, Bucureşti, 1993, C.Dissescu, Drept
constituţional, Bucureşti, 1915, Paul Negulescu, Curs de drept constituţional român, Genoveva
Vrabie, Drept constituţional şi instituţii politice contemporane, Ed.”Chemarea”, Iaşi, 1992
în valoare o guvernare moderată, prin asigurarea separaţiunii puterilor şi a libertăţilor politice. El
afirma că libertăţile politice nu se pot exercita decât într-o guvernare unde puterea este limitată:
“Tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser … Il faut que le pouvoir arrête le pouvoir”.
Montesquieu distingea trei tipuri de putere: legislativă, executivă şi judecătorească: “Tout
serait perdu si le même homme, où le même corps des principaux, où des nobles, où du peuple
exerçaient ces trois pouvoirs: celui d’exécuter des résolutions publiques et celui de juger les
crimes où les différends de particuliers”.
În doctrina de specialitate din România, cu privire la problematica puterii executive şi a
administraţiei publice, din punct de vedere al definirii conceptelor, se remarcă mai ales lucrarea
domnului profesor dr. Ioan Vida, intitulată “Puterea executivă şi administraţia publică”19
Foarte pe scurt, putem reţine că puterea executivă se defineşte ca o funcţie distinctă a
statului, alături de cea legislativă şi de funcţia judecătorească.
În conţinutul acestei funcţii se regăsesc anumite atribuţii care constituie obiectul
activităţii unor autorităţi publice distincte. În rândul acestor atribuţii, Jacques Cadart
nominalizează: definirea politicii generale a ţării, elaborarea proiectelor de legi necesare
înfăptuirii acestei politici, adoptarea actelor normative şi individuale necesare aplicării legilor,
luarea deciziilor necesare funcţionării serviciilor publice, întreprinderea unor măsuri de
executare materială, în materie de ordine publică, dispunerea teritorială a forţelor armate şi a
celor de poliţie, precum şi conducerea relaţiilor internaţionale.
Aceste atribuţii se exercită, în viziunea aceluiaşi autor, de către diverse organe care
formează fie un executiv monocratic, fie un executiv colegial, ori reprezintă o combinaţie a
acestora20.
Într-o altă opinie, noţiunea de putere executivă sau executiv este o noţiune vagă, datorită
complexităţii fenomenului la care se raportează, a dublei sale accepţiuni - materiale şi organice -
precum şi datorită concepţiilor diferite care o reflectă. Elementele contradictorii existente între
sensul etimologic al cuvântului executiv, care presupune ideea de subordonare, de execuţie a
legii, şi sensul real al noţiunii care se revendică din spectrul autorităţii pe care o exercită, pun alte
probleme în configurarea conceptuală a puterii executive, unele fiind legate de autonomia
noţiunii de executiv.
Cu toate acestea, executivul cuprinde, în mod tradiţional, două categorii de organe: şeful
statului şi guvernul, indiferent că acestea coexistă sau nu, atunci când coexistă având funcţii
partajate şi responsabilităţi diferite21.
Spre deosebire de majoritatea reprezentanţilor dreptului constituţional, unii autori de
drept administrativ exclud ideea de “executiv”, înlocuind-o cu cea de funcţie administrativă. În
înţelesul acestora, funcţia administrativă este considerată în mod tradiţional ca una din cele trei
funcţii ale statului, alături de funcţia legislativă şi de funcţia jurisdicţională22.
În concepţia constituţională clasică, administraţia reprezintă acţiunea puterii executive,
bazată pe procedee de putere publică. În această optică, administraţia nu este singura sarcină a
executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia. În argumentarea acestei susţineri se arată că
executivul are o serie de sarcini extra-administrative, exercitate în raporturile constituţionale cu
Parlamentul sau în relaţiile internaţionale. În acelaşi timp, administraţia este sarcina exclusivă a
executivului, ea neputând fi exercitată nici de puterea judecătorească, nici de cea legislativă, în
virtutea principiului separaţiei puterilor în stat23.
Într-o altă opinie, Jean Rivero admite ideea unei diferenţieri între guvern şi administraţie,
deşi delimitarea celor două noţiuni nu este uşor de efectuat. În această opinie, a guverna

19
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, RA Monitorul Oficial, Bucureşti, 1994
20
J.Cadart, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, vol.I, Economica, Paris, 1990, p.342
21
Ch.Debbasch, J.Bourdon, J.M.Ponter, J.C.Ricci, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 3e
édition, Economica, Paris, 1990, p.110
22
A.de Laubadère,Traité de Droit Administratif,L.G.D.J., Paris, 1980, p.229
23
G.Vedel, P.Delvolvé, Droit Administratif, 10e édition, P.U.F., Paris, 1988, p.56 şi urm.
înseamnă a lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o
sarcină cotidiană care nu are proporţiile misiunii de a guverna.
Totodată, acţiunea guvernamentală şi conducerea administraţiei publice revin aceloraşi
organe şi se realizează prin acte de aceeaşi natură, ceea ce duce la concluzia că distincţia dintre
cele două categorii de organe nu se poate face pe plan juridic, ea ţinând de elemente
extrajuridice24.
Din aceste opinii se poate trage concluzia că între specialiştii în drept constituţional şi
specialiştii în drept administrativ nu există întotdeauna puncte de vedere convergente25. În opinia
primilor, funcţia executivă a statului nu se confundă cu autorităţile care exercită puterea
executivă. În rândul celei de a doua categorii, administraţia de stat şi executivul reprezintă o
unitate structurală unică, în ale cărei sarcini intră întregul conţinut al funcţiei executive.
Ceea ce se poate desprinde din aceste opinii, în pofida contradictorialităţii lor, este faptul
că puterea executivă sau executivul îndeplinesc funcţii administrative, fără ca prin aceasta să se
confunde cu administraţia publică sau să se limiteze la conducerea acesteia.
În sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executivă desemnează
acea funcţie a statului care asigură executarea legii. Această funcţie statală înglobează astăzi
activităţi extrem de diverse. În rândul acestora intră exercitarea funcţiei de şef al statului,
coordonarea acţiunii administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor
acţiuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor atribuţii care
privesc impulsionarea procesului legislativ, ca şi conducerea generală a statului.
Din punct de vedere structural, executivul se subsumează autorităţilor publice care exercită
funcţia executivă şi nu se confundă cu administraţia publică.
Termenul de instituţie provine din limba latină, “institutio” - aşezământ, întemeiere,
înfiinţare, dar şi obicei, regulă de purtare, deprindere26. Prin instituire, o naţiune, o colectivitate
umană trecea de la starea de component al naturii, de la acţiuni individuale, spontane şi uneori
egoiste şi agresive, la starea socială, la organizaţii create de o autoritate exterioară intereselor
individuale, dar recunoscută ca necesară pentru satisfacerea acestor interese, pentru menţinerea
unei colectivităţi sociale durabile. În limbajul cotidian, cuvântul instituţie păstrează sensul iniţial,
juridic, desemnând organizaţiile care au un statut, reguli de funcţionare stabilite prin acte
normative, având rolul de a satisface anumite nevoi sociale. Exemplul tipic de instituţie în acest
sens este statul cu organizaţiile sale administrative, politice, militare etc. Instituţia defineşte
regulile de influenţare şi control social al comportamentelor individuale, modelele specifice şi
stabile de organizare şi desfăşurare a interacţiunilor dintre indivizi şi grupuri sociale orientate
spre satisfacerea unor nevoi de bază, valori şi interese cu importanţă esenţială, strategică, pentru
menţinerea colectivităţilor sociale27.

4. Birocraţie

La începutul secolului al XVI-lea Machiaveli a identificat termenul de stat cu birocraţia


care asigură funcţionarea şi continuitatea acestuia, birocraţia fiind de fapt deţinătoarea puterii
reale (puterea birourilor) şi nu guvernele care au o existenţă efemeră şi nu pot face nimic fără
colaborarea personalului însărcinat să difuzeze şi să aplice deciziile guvernelor aşadar să
organizeze executarea sau să execute direct aceste decizii.

24
J.Rivero, Droit Administratif, 12e édition, Dalloz, Paris, 1987, p.15
25
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, I, Ed.”Hercules”, 1993, p.9 şi urm.
26
C.Zamfir, I.Vlăsceanu şi colab., Dicţionar de sociologie, Bucureşti, Ed.Babel, 1993, p.30
27
Sofia Chirică, Psihologie organizaţională, Ed. Studiul Organizării, Cluj-Napoca, p. 32 şi urm.
Aşa numita birocraţie (cuvântul nu a fost creat decât în a doua jumătate a secolului
XVIII-lea) nu a apărut decât în momemntul în care s-au cumulat următoarele caracteristicii:28
• posturile (funcţionarii) au devenit permanente sau cvasipermanente;
• apare un statut juridic protector (stabilitate, retribuţie, carieră);
• ocupanţii psturilor (funcţionarii) scapă (sau au tendinţa să o facă) de orice
responsabilitate directă.
În cursul secolului al XIX-lea şi al XX-lea, progresiv, realizarea acestor trei condiţii a
generat un fenomen nou şi fără precedent în istorie: - Birocraţia.
Administraţia care a existat în statele europene din secolul XIII până în secolul XVIII şi
care apoi s-a metamorfozat în birocraţie, exista în toate marile civilizaţii ale trecutului,
reprezentând un subsistem de organizare în timp ce birocraţia este un subsistem de administrare.
Aşadar orice administraţie, ipotetic, presupune un coeficient de risc de birocratizare, astfel că
printr-o retrospectivă analogică am putea vorbi spre exemplu de birocraţia imperiului roman, în
măsura în care imperiul roman se sprijinea pe o administraţie numeroasă şi puternică ce tindea să
se constituie într-o birocraţie.
În prezent, însă, toşi marii analişti ai fenomenului administrativ sunt de acord cu faptul
că asistăm la triumful birocraţiei29.
Pe măsură ce statul naţional s-a dezvoltat întinzându-şi atribuţiile şi competenţele asupra
cvasitotalităţii zonelor societăţii, transformându-se în stat providenţial, birocraţia pe care el se
sprijină sporeşte permanent ocupând un procent din ce în ce mai mare din populaţia activă şi
absorbind o parte din ce în ce mai mare din buget.
Această evoluţie a cunoscut împlinirea în statele totalitare, cum a fost România până în
decembrie 1989, în care puterile: politică, economică, socială şi culturală au fuzionat şi în care
birocraţia statală era dublată la toate nivelurile de către Partidul Comunist.
Hipertrofia birocratică a statului în loc să permită statului să rezolve mai eficient
misiunile sale extrem de dificile, a avut un efect opus condamnându-l la incapacitate de acţiune
şi la imobilism. Într-o perspectivă aproape absurdă, la limita logică a unei asemenea evoluţii,
birocraţia se substituie statului. În statele totalitare cum a fost şi România, birocraţia
(nomenclatura) se substituia statului având unic scop să se perpetueze la putere, să-şi păstreze şi
chiar să-şi dezvolte privilegiile şi dacă este posibil să-şi trasmită aceste privilegii descendenţilor.
Într-o asemenea ţară orice proiect de reformă pentru a schimba un statu quo evident favorabil
birocraţiei, eşua în fază incipientă.
După cum se constată de către unii doctrinari “situaţia nu este fundamental deosebită în
democraţiile occidentale în care instabilitatea instituţiilor politice contrastează cu stabilitatea
birocraţiei şi unde deşi există o întărire a executivului, guvernele au devenit prizonierele unei
birocraţii omniprezente şi atotputernice, fundamental conservatoare şi corporatiste”30.Totuşi
trebuie să observăm că spre deosebire de realităţile dintr-un stat totalitar, în statele democratice
existenţa unei opoziţii democratice şi oficiale, adică legal constituită, precum şi programele
politice pe baza cărora au fost aleşi, îi obligă pe cei de la putere, pe guvernanţi să iniţieze măsuri
de reformare a administraţiilor birocratice. În astfel de situaţii se naşte un conflict ori de câte ori
se încearcă măsuri care atentează interesele şi obişnuinţele deja stabilizate ale birocraţiilor, iar
guvernanţii de cele mai multe ori capitulează şi fie îşi modifică proiectele iniţiale şi astfel se
pierde caracterul novator şi eficienţa acestora, fie renunţă.
Dintr-un alt punct de vedere este de observat că durata limitată a mandatului şi
permanenţa perspectivei alegerilor îi descurajează pe guvernanţi să ducă o politică pe termen
lung şi incită la amânarea deciziilor nepopulare pentru a nu pierde electoratul iar chiar dacă îşi
asumă aceste riscuri şi adoptă unele reforme, acestea se vor lovi de ostilitatea sau apatia

28
Mireille Marc-Lipiansky, op.cit., p. 25 şi urm.
29
M.Marc-Lipiansky, “Crises et bureaucratie” şi “L’Etat en question”, în L’Europe en formation, no.205,
automne 1986 şi no. 293, ete 1994.
30
M. Marc-Lipiansky, “Crises et crise”, Presses d’Europe, Nice, 1997, p. 48.
birocraţilor care au misiunea de ale aplica, astfel încât reformele fie vor fi torpilate sau vor fi
aplicate inadecvat. Finalmente reformele vor deveni doar parţial realizate, iar guvernul următor
va constata că acestea sunt nepopulare sau ineficinete iar pe cale de consecinţă va susţine că este
nevoie de altfel de reforme, pe care va încerca să le adopte şi care vor avea aceiaşi soartă.
După cum arătam şi în secţiunea destinată explicării “termenului cheie”: Administraţia
Publică (vezi 1.1.1), aceasta apare cu atât mai redutabilă şi dificil de stăpânit cu cât ea reprezintă
o putere apreciabilă prin numărul de agenţi pe care îi are şi prin faptul că este organizată într-o
mulţime de citadele şi bastioane fiecare conştiente şi mândre de particularităţile, privilegiile şi
forţele sale şi care nu comunică între ele decât rareori şi cu dificultate.
Aşadar administraţie este departe de a constitui un executant docil şi zelos pe care teoria
juridică îl defineşte – după cum am văzut – ca fiind braţul drept al puterii executive.
Realizând puterea administraţiei, de multe ori guvernele decât să eşueze încercând
reforme administrative ale aparatului existent preferă să iniţieze structuri mai lejere şi mai suple
(vezi administraţiile de misiune) care eludând constrângerile şi restricţiile birocratice se vor
putea dovedi mai eficiente, inovând şi antrenând administraţia clasică într-un proces de
schimbare.
S-a exprimat părerea că totuşi aceste noi structuri sfârşesc mai târziu sau mai devreme
prin a fi recuperate în sistemul administrativ clasic şi practic ele se adaugă şi uneori chiar se
suprapun peste structurile deja existente şi în final nu fac decât să mărească povara birocraţiei31.
Permanent puterea politică face eforturi să impună puterii administrative voinţa sa de
aceia raporturile dintre cele două puteri au pus permanent probleme.
Este neîndoielnic faptul că în măsura în care administraţia beneficiază de o continuitate şi
de o independenţă care lipsesc puterii politice (aceasta fiind dependentă de electorat şi de
mandatul limitat), şi atunci şi acolo unde puterea de obstrucţionare a administraţiei este
suficientă pentru a reduce le zero deciziile guvernelor sau pentru a le impune integral,
administraţia este cea care deţine puterea reală.
Conflictele care persistă în zilele noastre între puterea politică şi administraţie, dovedesc
faptul că în ciuda accentuării birocratizării statale, procesul nu este finalizat în societăţile
democratice aşa cum a fost finalizat în statele totalitare, unde puterile fuzionează, creându-se aşa
după cum vom vedea “sisteme administrative cu integrare absolută”.
Putem conchide, aşadar, că definirea statului ca birocraţie şi a birocraţiei ca îmtruchipând
în realitate statul este o definire tendenţială, care indică doar o tendinţă fundamentală a evoluţiei
aflate în curs, tendinţă potrivit căreia statul ca organizaţie politică tinde să fie redus la neputinţa
de a acţiona de către birocraţie care, de altfel, el a creat-o, a dezvoltat-o şi a favorizat-o.

31
M. Marc-Lipiansky, op.cit., p.49.
II. ROLUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Caracteristici generale
Deşi, după cum vom vedea, caracteristicile administraţiei publice pot fi descifrate şi din
analiza funcţiilor acesteia în cadrul sistemuui social global, apreciem utilă menţionarea acestora
şi în acest moment al demersului nostru.
Fără a detalia, redăm aceste caracteristici, astfel cum au fost ele formulate de Henry
Puget încă din 1969, în lucrarea sa “Les institutions administratives étrangères”.

a) Administraţia constituie un corp intermediar, creat


în vederea acţiunii, ea este făcută pentru a acţiona

Corp intermediar creat pentru acţiune, administraţia este subordonată. Iată prima
caracteristică: ea este totdeauna subordonată guvernului, care îi prescrie ce trebuie să facă, îi
numeşte şefii şi îi furnizează mijloacele.
Într-o societate veritabil civilizată, ea este subordonată dreptului, legii, care îi stabileşte
obiectivele, îi fixează limitele, îi impune respectul unor garanţii.
Ea trăieşte sub o autoritate, nefiind un organism independent sau, mai precis spus, nu este
în întregime autonom.
Cu toate acestea, chiar subordonată, administraţia păstrează, aşa după cum mai spuneam,
o parte din putere, care îi este proprie.
Legile, regulamentele, stăvilesc arbitrariul administraţiei, ea este supusă legilor generale.
Peste tot există reguli care stabilesc organizarea şi determină principiile de funcţionare a
serviciilor, peste tot există un drept administrativ descriptiv.
Administraţia, instrumentul Statului, posedă totdeauna puteri de care nu dispun
particularii: puterea de rechiziţie asupra oamenilor şi lucrurilor, puterea de a percepe impozite,
de a utiliza oamenii pentru serviciul militar, de a lua bunuri imobiliare prin procedura de
expropriere.
Astfel de puteri sunt adesea stabilite prin lege, amploarea lor variază, rigoarea controlului
este diferită. Însă administraţia păstrează totdeauna o marjă de libertate, ea are aprecierea
oportunităţii, ea trebuie să se conformeze legii, dar îi aparţine şi aprecierea dacă, în
circumstanţele care se prezintă, ea trebuie să acţioneze sau să se abţină.
Ori de câte ori nu are prescripţii imperative şi ori de câte ori survin evenimente
excepţionale, posibilităţile sale se lărgesc.
Administraţia se mişcă într-o reţea de legi. Ea are totuşi o anumită iniţiativă şi o
competenţă decizională limitată.
Administraţia îndeplineşte două mari categorii de sarcini: unele de execuţie, altele de
elaborare.
Executarea implică interpretarea unor texte, căutarea şi executarea mijloacelor,
coordonarea între activităţile diverse şi procedee diferite, adaptarea mijloacelor şi procedurilor la
împrejurări.
Elaborarea comportă pregătirea de către administraţie a textelor care devin obligatorii
pentru această administraţie, odată ce sunt acceptate de guvern sau organele legislative. Ea
pregăteşte texte apoi, în cadrul dispoziţiior în vigoare, stabileşte liniile generale faţă de care îşi
conformează acţiunea, pregăteşte alegerea unei politici administrative.
În sferele sale superioare, administraţia orientează activitatea de executare pe care
ansamblul organelor şi agenţilor săi trebuie să o realizeze. În orice caz, însă, administraţia este
supusă legii, ea este dependentă de guvern, ea trebuie să se conformeze opţiunilor parlamentului,
posedând totuşi o autoritate secundară; nu este numai subordonată, ci şi puternică.
Administraţia dă un ajutor tehnic Şefului Statului, Parlamentului, miniştrilor, colaborând
cu aceştia; ea face cunoscute nevoile şi posibilităţile şi poate contracara, în mediul său de
acţiune, excesul.
Ea este puternică prin utilitatea şi cunoştinţele sale.
Atunci când administraţia atinge un înalt grad de putere, ne aflăm într-un regim
birocratic, al unei birocraţii omnipotente (pluripotente). Într-un astfel de regim, libertăţile
cetăţenilor sunt îngrădite sau suprimate şi, practic, administraţia scapă controlului care trebuie să
se exercite asupra sa.
Gustul său pentru hârtii şi formalism creşte, tendinţa sa de a se separa de restul, naţiunii,
de a se constitui într-o clasă distinctă, poate face să apară o adevărată aristocraţie administrativă.
Chiar în regimuri în aparenţă foarte democratice, activitatea şi permanenţa administraţiei
dau acesteia o forţă singulară.
Ea trebuie ţinută în mână de puterea politică, prin vigilenţa cetăţenilor şi graţie jocului
contradicţiilor şi libertăţilor publice. Când aceasta încetează să servească şi vrea să domine, se
ajunge la abuz. Astfel, administraţia are ca primă caracteristică aceea de a fi subordonată şi nu de
a se dovedi puternică.

b) A doua caracteristică pe care o prezintă administraţia


este aceea de a fi ierarhizată şi ordonată

Administraţia este ierarhizată, adică divizată pe verticală şi în tranşe orizontale, în grade sau
etaje; organul situat la unul din aceste etaje exercită o autoritate asupra organelor situate la etajele
inferioare şi este, la rândul său, supus autorităţii organului superior, dacă acesta există.
Ierarhia administrativă, care imită ierarhia militară, este un procedeu pentru a asigura
coeziunea şi disciplina administraţiei; ea permite guvernului să ţină administraţia în mână iar, în
interiorul administraţiei însăşi, ea facilitează transmiterea ordinelor prin relee succesive,
repartizarea responsabilităţilor şi supravegherea executării.
În acest cadru ierarhic se exercită puterea de comandament, de control şi disciplină.
Aceste puteri derivate din ierarhie se manifestă mai energic asupra funcţionarilor numiţi.
Există şi agenţi ai administraţiei care sunt aleşi.
Puterile autorităţilor superioare sunt exercitate uneori asupra personalului, dar de cele
mai multe ori puterea autorităţii superioare se manifestă asupra actelor emise de autoritatea
inferioară.
Această putere ierarhică, prin intermediul controalelor, care sunt o consecinţă şi o
manifestare a ei, tinde spre asigurarea unităţii de acţiune a aparatului administrativ.
Controlul care se exercită asupra administraţiei este de natură diferită; el poate fi pur
administrativ, operat din interiorul administraţiei însăşi şi direct legat de puterea ierarhică, dar el
poate fi executat şi de un judecător, caz în care se ataşează de ideea puterii suverane de control şi
justiţie, care aparţine suveranului sau poporului şi este delegată tribunalelor.
Peste tot administraţia este mai mult sau mai puţin controlată de judecător, care verifică
legalitatea deciziilor administrative, dar care nu este competent să aprecieze oportunitatea. Acest
judecător este, după ţări, un judecător judiciar sau un judecător administrativ; frecvent, se
constată o coexistenţă şi o anumită repartizare a litigiilor.
Acţiunea ierarhiei, vigoarea controlului, variază după ţări şi după organele avute în
vedere.
În cazul serviciilor de stat nedescentralizate, există o maximizare a ierarhiei
administrative, respectiv a controlului.
Administraţia din colectivităţile teritoriale în sistemul de autoguvernare “self-
government”, de model britanic, este mai puţin controlată decât într-un regim de simplă
descentralizare.
Acolo unde judecătorul administrativ este puternic şi el a impus un respect riguros al
legalităţii, administraţia este mai puţin liberă decât acolo unde acest judecător nu există sau unde
judecătorul judiciar se dovedeşte a fi timid.
Aşadar, administraţia poate fi supusă numai unui control intern, care rezultă din
amenajamentul ierarhic, deci derivat din puterea ierarhică, sau/şi unui control judecătoresc,
consecinţă a preeminenţei legii.
Acolo unde există libertăţi publice şi un liber exerciţiu al suveranităţii populare, controlul
este predominant extern.
Erorile şi abuzurile administraţiei pot fi denunţate de presă, pot să dea loc la manifestaţii,
la petiţii, intervenţii în parlament, să antreneze căderea unui guvern.

c) În toate ţările, administraţia nu este numai


subordonată şi ierarhizată, ea este de asemenea
remunerată, civilă, laică, egalitară, aşadar acesta
ar fi al treilea caracter

Administraţia este remunerată. Există numai puţini agenţi ai administraţiei care nu


primesc o retribuţie, un salariu din bugetul public. Funcţiile publice gratuite sunt o excepţie.
Administraţia civilă. Există în toate ţările o armată şi o administraţie militară, acestea
servind sarcinilor speciale pe care le are armata.
Nevoile publice, altele decât cele pe care le implică forţele armate, sunt rezolvate prin
administraţia civilă. În societăţile moderne nu există decât în mod excepţional o confuzie între
funcţiile civile şi cele militare.
În cazuri excepţionale, autoritatea militară intervine legalmente în materie civilă, în urma
unei relaţii deschise de autoritatea civilă, sau după proclamarea stării de urgenţă.
Unii militari sunt însărcinaţi în funcţii civile, în special în funcţii de autoritate, în
perioadele de criză sau de dictatură.
Peste tot, în prezent, administraţia este laică, pentru că ea foloseşte un personal care nu
este clerical şi care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase.
Există, totuşi, încă, ţări în care laicitatea nu se manifestă în întregime, unde cultul are un
caracter de serviciu public, chiar de învăţământ. În Anglia, biserica anglicană este recunoscută ca
biserică de stat. Italia şi Spania au un organ concordiar.
Administraţia este egalitară, în sensul că ea furnizează servicii tuturor, fără a face
distincţie de origine, de rasă, de partide politice, principiu care nu este totdeauna şi pretutindeni
aplicabil.

d) Administraţia este în toate ţările


formalistă, scrisă şi birocratică

Administraţia acţionează după anumite proceduri, conform unor precedente. Există un


tradiţionalism administrativ care poate antrena rutina şi care duce la un ritm lent.
Administraţia este scrisă, ea are la bază documente, fapte, decizii, consemnate în
documente conservate în scris.
Administraţia acţionează din birourile sale, adică din interiorul localurilor unde este
instalată şi unde personalul său este instalat în mici grupe, denumite birouri. Formalismul şi
birocratismul sunt proprii, fie că vrem sau nu, oricărei administraţii dezvoltate; este variabil
numai gradul şi trebuie evitate exagerările care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic.

e) Administraţia este permanentă, ea necesită,


din ce în ce mai mult, cunoaştere şi tehnicitate

Administraţia face loc reprezentanţilor aleşi ai populaţiei, ea foloseşte auxiliari, agenţi


temporari, dar ea foloseşte mai ales funcţionari permanenţi; prin această permanenţă a
funcţionarilor, administraţia are o continuitate, formează corpuri.
Deoarece sarcinile administraţiei au devenit din ce în ce mai delicate, necesitatea
cunoaşterii, a competenţei, a tehnicităţii speciale este imperioasă. Administraţia, cu multiplele
sale specialităţi, trebuie să folosească veritabili tehnicieni: ingineri, medici, jurişti, economişti,
psihologi etc., dar chiar personalul pur administrativ trebuie să aibă, cel puţin la eşaloanele
superioare, o formaţie extrem de solidă şi trebuie să-şi însuşească în serviciul pe care-l ocupă o
parte din tehnicitate.

f) Administraţia este compartimentată


vertical şi orizontal

După cum vom vedea în partea de analiză destinată structurilor, administraţia este
divizată în grupe de servicii şi servicii, astfel: pe ministere, în fiecare minister pe direcţii, în
cadrul direcţiilor pe birouri; alături de ministere sunt stabilimente publice, agenţii independente,
societăţi naţionale sau corporaţii publice, cu serviciile din cadrul lor, cu birourile lor.
Administraţia este împărţită apoi prin tranşe orizontale, administraţii centrale, servicii
exterioare sau “in-the-field”, serviciile colectivităţilor locale.
Această compartimentare şi aceste diviziuni verticale şi orizontale face să se nască mari
probleme de coordonare şi comunicare, de centralizare şi descentralizare, de concentrare şi
desconcentrare.
În ce măsură trebuie restrânse competenţele, asigurate legăturile? Puterea de decizie este
fixată la vârf? În anumite cazuri poate fi ea exercitată la etajele inferioare sau la cele
intermediare?
Care este gradul de autonomie acordat fiecărui serviciu şi căror servicii ale
colectivităţilor locale îi este acordat?
Soluţiile acestor probleme sunt diferite şi vom încerca să răspundem la aceste întrebări în
cadrul analizei ce vom face.

g) Administraţia publică este într-o continuă expansiune

Alături de aspectele esenţiale ale administraţiei publice însăşi, se produce un fenomen de


ordin general: administraţia se dilată, ea este în expansiune.
De peste o jumătate de secol, în toate ţările lumii, administraţia se dezvoltă, se extinde:
există o creştere a serviciilor publice. Pretutindeni Statul intervine din ce în ce mai mult în viaţa
naţiunii.
S-a trecut de la Statul-jandarm la Statul-providenţă corelativ, serviciile publice au crescut
în număr şi în volum. Vechile servicii publice se lărgesc, se amplifică, aşa, de exemplu, apărarea
naţională, poşta, transporturile.
Anterior secolului XX, nu exista, practic, un serviciu public de învăţământ sau de
asistenţă. Acum au apărut servicii publice noi, servicii publice de aviaţie civilă şi militară,
servicii de cercetare atomică. Multe alte domenii erau în trecut aproape în exclusivitate o
chestiune particulară, iar astăzi s-au organizat în noi servicii publice.
În fine, au apărut noi servicii sociale şi servicii economice. Alături de serviciile publice
ale Statului, există numeroase servicii ale colectivităţilor locale. Care sunt cauzele acestei
expansiuni administrative?
Ea rezultă dintr-o tendinţă internă a administraţiei, o tendinţă naturală de a se extinde, de a
prolifera; este tendinţa generală pe care o semnala Spinoza: “totul tinde a persevera în eul său şi de a
mări acest eu”.
Orice şef de birou aspiră să devină şef de serviciu, şeful de serviciu să devină director,
măreşte numărul funcţionarilor publici, lărgeşte câmpul activităţilor, pentru a justifica mărirea
serviciilor, avansarea conducătorilor lor. Aceasta este însă o cauză accesorie şi o explicaţie
insuficientă.
Cauza vine din tendinţa Statului de a face faţă unor noi nevoi sociale, de a oferi condiţii
de viaţă mai bune membrilor săi, împotriva diferitelor riscuri ale vieţii.
Statul practicând activităţi economice, administraţia economică cunoaşte o extraordinară
dezvoltare.
Lumea întreagă a parvenit la o “vârstă administrativă”.
Această vârstă se caracterizează prin numărul şi volumul serviciilor publice şi prin
complexitatea administraţiei.
De altminteri, procedeele administrative proprii nu sunt singurele utilizate. Administraţia,
şi mai ales administraţia economică, recurge la procedee de drept privat.
Dar nu toate Statele sunt în acelaşi stadiu de expansiune administrativă; sunt state în care,
faţă de numărul locuitorilor, administraţia este slabă. India, America Latină, lumea arabă, Asia
de sud-est, Africa, nu au o administraţie în adevăratul înţeles al cuvântului.
În S.U.A., importanţa administraţiei este în creştere; odată cu naţionalizările, a crescut şi
în Anglia, apoi a început să se restrângă.
În ţările vechii Europe, administraţia cu tradiţii viguroase totdeauna câştigă fără încetare
teren.
Dezvoltarea serviciilor publice are consecinţe majore. Numărul agenţilor, numărul
funcţionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut şi, deci, trebuie găsite resurse,
trebuie extinse serviciile financiare.
Contactele administraţiei cu cei administraţi s-au multiplicat prin faptul că administraţia
şi-a asumat noi sarcini şi intervenţii în viaţa particularilor.
Buna funcţionare a administraţiei, a serviciilor publice, a devenit un element de linişte
sau de tulburări.
Proasta stare şi mersul defectuos al serviciilor publice este la originea multor crize
politice şi chiar revolte populare.
Statul trebuie să se preocupe din ce în ce mai mult de numărul mare de agenţi şi, în
acelaşi timp, nu trebuie uitat că atunci când administraţia este prea dezvoltată, ea constituie o
putere şi caută să obţină avantaje.
Statul modern, prevăzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie să fie tare, sub
sancţiunea de a pierde controlul administraţiei, dacă vrea să nu fie lovit de neputinţă, în ciuda
gigantismului său, sau tocmai din cauza acestuia.
Statul modern, prin diversitatea serviciilor publice, ţine din ce în ce mai mult omul în
dependenţa sa. Şi dacă toate acestea sunt în mâinile unui partid, acestea restrâng şi mai mult
libertatea.
Vârsta administrativă poate sfârşi într-o tiranie administrativă.
Mai mult ca oricând, în lumea actuală trebuie să fie asigurate caracterul egalitar şi
neutralitatea administraţiei.

2. Funcţiile administraţiei publice

Caracterizând administraţia publică drept o activitate în principal organizatorică,


desprindem poziţia de intermediar pe care o are între planul conducerii politice şi planul unde se
realizează valorile politice, deciziile politice. Această caracteristică nu exclude activitatea de
conducere în administraţia publică - ca activitate creatoare - ci, dimpotrivă, o presupune la
anumite dimen-siuni şi în cadrul unor limite. Astfel, se poate aprecia că activitatea de conducere
realizată de către administraţia publică se desfăşoară la un nivel subordonat, inferior conduceii
realizate prin Parlament, dar superior conducerii ce se realizează la nivelul regiilor autonome sau
societăţilor comerciale având drept obiect activităţi productive de prestări servicii sau social-
culturale, producătorii direcţi ai valorilor materiale şi spirituale.
Pornind de la asemenea observaţii de ordin general, vom descifra următoarele funcţii ale
administraţiei publice în cadrul sistemului social global32:
a) În prim plan se află funcţia principală - determinată de poziţia pe care o are
administraţia în raport cu puterea politică, şi anume aceea de mecanism intermediar de execuţie,
ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia - în ultimă instanţă folosind autoritatea sa sau
chiar constrângerea. Această funcţie primară are mai multe laturi, şi anume:
- funcţia de pregătire a deciziilor politice sau chiar de colaborare la adoptatea
lor;
- funcţia de organizare a executării deciziilor politice;
- funcţia de executare directă, în concret -în anumite cazuri- a deciziilor
politice;
- funcţia de asigurare a executării deciziilor politice, care se realizează fie prin
convingere, fie la nevoie, folosind forţa de constrângere;
- funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi necesităţilor membrilor societăţii
în faţa autorităţilor competente a adoptat decizii asupra acestora.

Toate aceste funcţii, care nu reprezintă altceva decât demultiplicări ale funcţiei primare
pe care o are administraţia publică, de mecanism intermediar de execuţie al puterii politice,
subliniază rolul administraţiei publice de colaborator al puterii politice în organizarea societăţii şi
reglementarea funcţionării ei.
b) Pe un plan mai îndepărtat, pot fi conturate funcţiile derivate ale administraţiei
publice, care se referă la scopurile acţiunilor desfăşurate de aceasta. În condiţiile statului de drept
administraţia publică are drept scop înfăptuirea deciziei politice, reflectată în legi şi celelalte acte
normative ale autorităţilor statului şi ale colectivităţilor locale. În acest plan putem distinge:
- funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale
societăţii. Această funcţie asigură continuitatea şi perenitatea societăţii. Prin această funcţie,

32
Bernard Gournay, Introduction à la Science Administrative, Presse de la Fondation Nationale des
Sciences Politiques, Paris, 1978
teoretic, administraţia poate fi supusă unei anumite inerţii şi tendinţe de imobilism, în sensul că
poate manifesta spirit refractar faţă de nou, fiind favorabilă menţinerii ordinii stabilite;
- funcţia de organizare şi coordonare a adaptărilor ce se impun datorită
transformărilor ce se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în
structura economică a acesteia.
Problematica funcţiilor administraţiei publice a fost şi poate fi abordată din multiple
puncte de vedere33. Ceea ce credem că se degajă din toate aceste analize este faptul că
administraţia publică îndeplineşte importante funcţii cu caracter politic, legate de existenţa,
organizarea şi funcţionarea statului şi a colectivităţilor locale, fără de care nu se poate concepe o
societate modernă; în epoca contemporană mai ales - ea are funcţii cu un pronunţat caracter de
ocrotire a colectivităţilor umane, în ultimă instanţă a fiecărui membru al societăţii. (După unii
autori, funcţia administrativă a ocrotirii existenţei omului duce la posibilitatea unei antropologii a
administraţiei34.
Pentru a-şi realiza funcţiile sale, în conţinutul proce-sului de conducere din administraţia
publică, se regăsesc - în proporţii diferite, determinate de nivelul ierarhic al administraţiei
respective - toate atributele conducerii. Astfel, pornind de la doctrina administrativă a lui Henri
Fayol, care afirmă că “Administrer c’est prévoir, commander et contrôler”35. Vom observa că şi
admi-nistraţia publică, în realizarea funcţiilor sale, trebuie să prevadă şi să programeze; să
organizeze procesul de execuţie; să decidă, dar să şi pregătească variante de decizii pentru
decidentul politic; să coordoneze procesul de execuţie şi, în sfârşit, să controleze întreaga
activitate de punere în executare şi realizare a valorilor politice.
Atribuţiile administraţiei publice privind previziunea şi programarea sau planificarea se
reduc - din punct de vedere teoretic - la pregătirea proiectelor; decizia în această materie fiind
atributul puterii politice. În practica socială se poate remarca însă de la etapă la etapă şi în funcţie
de regimul politic şi forma de guvernământ, o influenţă mai mare sau mai mică a administraţiei
asupra programelor de dezvoltare ce se stabilesc pe termen lung, mediu sau scurt. Aşa după cum
spuneam, administraţia publică este supusă regulilor continuităţii, una din funcţiile ei fiind
asigurarea continuităţii şi perenităţii societăţii. De aceea, putem afirma că - în mare măsură şi
datorită mijloacelor material-tehnice şi umane de care dispune- administraţia publică
influenţează stabilirea prognozelor şi a programelor. Trebuie, de asemenea, avută în vedere
tentaţia administraţiei de a prezenta opţiunea pentru viitor într-o variantă unică, considerată ca
fiind optimă.
Atribuţiile administraţiei publice în materie de organizare reprezintă în mod indiscutabil
- din punct de vedere cantitativ şi calitativ- una din cele mai importante laturi prin care
administraţia îşi realizează funcţiile sale în cadrul sistemului social36. Cunoscut fiind faptul că
limitele şi conţinutul activităţii administrative derivă din atribuţiile autorităţilor publice stabilite
prin Constituţie şi alte acte normative şi observând natura acestora, vom putea constata că, în
cadrul administraţiei publice, activităţile ce ţin de latura organizatorică au o pondere mai mare
în raport cu celelalte laturi sau atribute ale procesului de conducere37.

33
Ioan Deleanu, Separaţia puterilor în stat, dogmă sau realitate, Revista Dreptul nr.2-3/1991
34
M.T.Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei de stat, Editura Enciclopedică română, Bucureşti,
1975
35
H.Fayol, Administration Industrielle en générale. Prévoyance, organisation, commendement,
coordonation, contrle, în Buletin de Société de l’Industrie minérale, 1916; La doctrine administrative
dans l’Etat, conférence au 2ème Congrès des Sciences adminis-tratives, Bruxelles, Goemere Bruxelles,
1923
36
M.T.Oroveanu, Organizare şi metode în administraţia de stat, Editura ştiinţifică şi enciclopedică,
Bucureşti, 1978
37
Al.Negoiţă, Judicioasa stabilire şi buna realizare a sarcinilor administraţiei de stat în contextul
ştiinţei administrative, în Revista română de drept nr.7, 1971
În acest sens, Constituţia României precizează în art.101(1) că principala atribuţiune a
Guvernului este asigurarea realizării politicii interne şi externe a ţării şi exercitarea conducerii
generale a administraţiei publice, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament.
Legea pentru organizarea ministerelor, precum şi legea administraţiei publice locale prevăd, de
asemenea, importante atribuţiuni de organizare pentru autorităţile administraţiei publice centrale
de specialitate şi pentru autorităţile administraţiei publice locale.
Atributul de comandă se regăseşte în activitatea administraţiei publice în două planuri.
Pe de o parte, administraţia publică colaborează la adoptarea deciziilor politice prin pregătirea
acestora, iar pe de altă parte, adoptă deciziile administrative care au ca obiect crearea cadrului
organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea implementării deciziilor politice.
În legătură cu primul aspect este necesar să menţionăm mai întâi că administraţia publică
are sarcina de a informa sistematic, ritmic şi complet, puterea politică asupra stării sistemului în
ansamblul său. Informaţiile trebuie - datorită cantităţii şi complexităţii lor - să fie prelucrate şi
transformate în informaţii utilizabile. Culegerea şi prelucrarea informaţiilor trebuie să se
desfăşoare potrivit exigenţelor stabilite de cei care le întrebuinţează, însă în orice caz
administraţia publică, realizând acest atribut, nu trebuie să se transforme într-un filtru-obstacol în
faţa efortului puterii politice de a cunoaşte realităţile mediului social38. Informaţia realizată de
administraţie trebuie să faciliteze puterii politice să facă opţiuni documentate. Informaţia
colectată şi prelucrată de administraţia publică - cu scopul de a o face utilizabilă, accesibilă-
trebuie să fie pusă la dispoziţia întregii societăţi (a se vedea art.31 din Constituţie). Mai ales în
condiţiile declanşării unei reforme politice şi administrative, fiecare cetăţean are dreptul de a
cunoaşte cum se derulează procesul de organizare a executării şi executarea în concret a
opţiunilor politice, mai exact în cazul României procesul reconstrucţiei ţării ca stat de drept,
democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera
dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi
sunt garantate (art.1 din Constituţie).
Aşa după cum spuneam, administraţia publică - în realizarea funcţiilor sale- are un
important rol în pregătirea deciziilor politice.
Această sarcină a administraţiei este deosebit de însemnată şi subliniază din nou
importanţa funcţiilor acesteia în cadrul societăţii.
De aceea, trebuie avută permanent în atenţie tendinţa administraţiei de a determina
decizia politică, mai ales prin procedeul de a oferi o singură variantă de soluţionare, care este
prezentată drept optimă. Această tendinţă a administraţiei este justificată uneori de gradul de
tehnicitate necesar în documentarea şi elaborarea deciziilor, tehnicitate ce depinde de mijloacele
materiale (de ex. tehnica de calcul) şi mijloacele umane (specialişti), care se găsesc cu precădere
în cadrul administraţiei. În condiţiile statului de drept, de la caz la caz, puterea politică, ţinând
seama de aceste argumente, poate să delege pe seama admi-nistraţiei, competenţa de a lua decizii
privind probleme deosebit de însemnate, administraţia supraordonându-se astfel politicului. În
cadrul societăţilor totalitare - unde administraţia nu constituie o putere separată, ci se realizează
în condiţiile unei totale subordonări a acesteia faţă de puterea politică, nu se pot dezvolta
asemenea tendinţe. În această ordine de idei, trebuie reţinut că în sistemul nostru constituţional
administraţia publică are locul şi rolul său bine precizat, şi anume acela de organizator al
procesului de realizare a valorilor politice, exprimate prin lege, poziţie de pe care pregăteşte
decizia politică şi colaborează în acest fel la elaborarea acesteia, dar nu este chemată - de regulă -
să adopte decizii cu caracter primar, ci numai în vederea executării acestora. Excepţia o
constituie instituţia delegării legislative (art.114 - Constituţie), situaţie în care Guvernul poate
adopta decizii cu caracter primar, în limitele prevăzute de Constituţie. Este de observat tentaţia
unor guverne postdecembriste de a utiliza exclusiv această instituţie, sau chiar de a depăşi
limitele Constituţiei.

38
Charles Debbasch, Op.cit., supra 23
Aşadar, referindu-ne la cel de-al doilea aspect, pe care îl prezintă atributul de comandă în
activitatea administraţiei publice, consemnăm că aceasta adoptă decizii administrative care au
drept obiect crearea cadrului organizatoric şi a condiţiilor concrete în vederea finalizării
deciziilor politice.
Coordonarea ca atribut al conducerii în cadrul administraţiei publice se regăseşte
aproape la toate nivelurile structurilor administrative şi constă în armonizarea şi sincronizarea
acţiunilor desfăşurate în vederea organizării executării şi execuţiei în concret a deciziilor politice.
Fără coordonare nu este posibilă acţiunea eficientă a diferitelor elemente ale mecanismului
administrativ, iar realizarea funcţiilor administraţiei ar fi periclitată, lucru ce ar avea
reprecursiuni asupra întregului sistem social.
Coordonarea asigură integrarea dinamică a acţiunilor diferitelor elemente ale
administraţiei publice, în scopul realizării acestora în mod ritmic, proporţional şi eficient.
Controlul constituie, de asemenea, un moment impor-tant al activităţii administrative; el
are menirea de a măsura rezultatele acţiunii administrative în aplicarea deciziilor politice şi de a
reprograma activităţile, făcând corecţiile necesare. Controlul trebuie să determine o intensificare
a realizării acţiunilor administrative de natură a asigura îndeplinirea funcţiilor administraţiei
publice39.

3. Raporturilor dintre administraţia publică şi principalele elemente ale sistemului politic


potrivit Constituţiei României

Faţă de cele de mai sus, se desprinde ideea că administraţia publică presupune acţiunea
neîntreruptă care are drept scop asigurarea condiţiilor pentru desfăşurarea ritmică a vieţii
statului40. Administraţia publică, constituind un proces continuu, este supusă regulilor
actualizării funcţiilor, ca o garanţie a adaptării sale la condiţiile permanent dinamice oferite de
mediul social. De aceea, administraţia publică - nu trebuie să constituie un scop în sine, ea
trebuie să servească realităţile sociale în dinamica lor. De aici, observaţia că administraţia
publică nu înseamnă oriunde sau oricând acelaşi lucru.
Pornind de la realităţile sociale, care nu sunt identice în timp şi spaţiu, administraţia este
chemată să-şi realizeze funcţiile ţinând seama de aceste realităţi, motiv pentru care ne propunem
a prezenta câteva aspecte ce conturează influenţele reciproce între administraţia publică şi
celelalte elemente ale sistemului social.
Având în vedere vastitatea acestei problematici în acest moment, ne vom limita a
sublinia, pe de o parte, raporturile între administraţia publică şi principalele elemente ale
sistemului politic iar, pe de altă parte, raporturile administraţiei publice cu mediul juridic.
Astfel, considerăm că se va putea argumenta şi mai temeinic teza potrivit căreia a
administra nu înseamnă oriunde şi oricând acelaşi lucru. Fără a nega posibilitatea unor concluzii
general valabile privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, trebuie subliniat însă
că ceea ce este valabil într-un anumit regim politic sau într-o anumită ţară nu poate fi valabil în
orice ţară sau în orice regim politic. Fiecare popor trebuie să-şi construiască o administraţie
proprie, iar limitele şi caracterul acestei administraţii vor depinde în mod necesar de regimul
politic al statului respectiv, de relaţiile economice dominante, de istoria şi tradiţiile proprii.
A. - Analizând raporturile dintre administraţia publică şi principalele elemente ale
sistemului politic încercăm a descifra câteva repere ce pot particulariza modalităţile de realizare
a funcţiilor administraţiei publice în România contemporană, în condiţiile reconstrucţiei
democratice a statului de drept.

39
Ioan Alexandru, Teze şi propuneri referitoare la controlul activităţii organelor administraţiei de
stat, în Revista Română de Drept, nr.11/1978
40
Henry Puget, Les institutions administratives étrangères, Paris, Dalloz, 1969
a) Fără a intra în prezentarea detaliată a sistemului politic, ne vom opri mai întâi
asupra raporturilor dintre administraţia publică şi partidele politice, astfel cum acestea sunt
reflectate în Constituţie şi celelalte acte normative ce guvernează organizarea şi funcţionarea
administraţiei publice.
Este de menţionat mai întâi că suveranitatea naţională aparţine poporului român şi că
acesta o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum şi că nici un grup şi nici o
persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu (art.2 Constituţie), iar în condiţiile în care
pluralismul reprezintă o garanţie şi o condiţie a democraţiei constituţionale, partidele politice se
constituie şi îşi desfăşoară activitatea numai în condiţiile legii, ele fiind menite a contribui la
definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând cu stricteţe suveranitatea
naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei (art.2 Constituţie).
Dacă mai amintim şi prevederile art.29 din Constituţie, potrivit cărora libertatea gândirii
şi a opiniilor nu poate fi îngrădită şi că nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie contrar
convingerilor sale, precum şi prevederile art.37 din Constituţie, care consacră dreptul de asociere
liberă în partide politice, mai puţin pentru unele partide care militează împotriva pluralismului
politic, vom putea formula o primă observaţie importantă, şi anume aceea că partidele şi
formaţiunile politice ca elemente ale sistemului politic nu se supraordonează administraţiei
publice, aşa cum se petreceau lucrurile în statul totalitar, în care, deşi se declara în textele
Constituţiei că întreaga putere politică aparţine poporului, se preciza apoi rolul conducător al
clasei muncitoare şi al partidului unic în conducerea întregii societăţi, situaţie în care întreaga
activitate a administraţiei avea drept obiectiv realizarea voinţei politice a partidului unic.
Aşadar, voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât filtrată
prin sita prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia
transformării opţiunilor politice în decizii politice iar apoi în norme juridice, acestea din urmă
fiind singurele obligatorii pentru administraţia publică.
În ipoteza în care un partid devine prin alegeri majoritar în parlament şi, prin urmare, se
poate forma un guvern monocolor, opţiunile politice ale acestui partid pot relativ uşor să se
metamorfozeze în norme de drept, devenind astfel obligatorii pentru administraţia publică, dar va
trebui să nu se uite că prin normă imperativă Constituţia stabileşte că deputaţii şi senatorii, în
exercitarea mandatului, sunt în serviciul poporului (art.66 Constituţie) şi nu doar a partidului din
care provin. Primul-ministru şi membrii Guvernului nu-şi pierd calitatea de deputaţi sau senatori
(art.68 Constituţie), prin urmare nu sunt doar în slujba partidului lor, ci a întregului popor, aşa
cum rezultă, de altfel, şi din textul jurământului pe care sunt obligaţi a-l depune pentru a fi
validaţi (art.103 raportat la art.82 din Constituţie).
În mod similar, consilierii locali şi primarii sunt validaţi după depunerea jurământului
(art.18 şi 39 din Legea administraţiei publice locale), potrivit căruia slujesc Constituţia, legile şi
binele locuitorilor care i-au ales.
Toate aceste reguli juridice care se constituie, alături de altele, în principii fundamentale
ale statului de drept, trebuie cu sfinţenie respectate pentru a se obstacula tentaţia pe care ar putea-
o avea un partid politic, devenit majoritar în Parlament şi constituind un guvern monocolor, de a-
şi transforma “aleşii” în activişti ai partidului” sau structurile administraţiei publice centrale sau
locale în “organe de partid”, centrale sau locale.
Teza apolitismului administraţiei publice, în sensul insubordonării ei faţă de partidele
politice, inclusiv faţă de partidul de guvernământ, nu este o vorbă goală, aşa cum încercau să
demonstreze doctrinarii statului monolit, pornind de la teza marxistă a caracterului de clasă al
statului, ci apare ca rezultantă logică a constatării realităţii, potrivit căreia administraţia publică
îşi realizează funcţiile în baza legităţilor proceselor generale şi specifice de conducere a
activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, iar aceste reguli fac şi trebuie să
facă abstracţie de caracterul puterii politice, de culoarea politică a partidului de guvernământ,
bazându-se pe cuceririle ştiinţifice din diferite domenii ale cunoaşterii umane.
b) Relaţiile dintre administraţia publică şi sistemul politic includ însă, pe lângă
relaţia partid-administraţie publică şi relaţiile dintre aceasta şi puterea legislativă.
În condiţiile statului de drept, aşa după cum arătam mai sus, puterea aparţine poporului,
care o exercită suveran prin organele sale reprezentative şi prin referendum (art.2 Constituţie).
Organul reprezentativ suprem şi unica autoritate legiuitoare a ţării este Parlamentul, alcătuit din
Camera Deputaţilor şi Senat, astfel că, din punct de vedere funcţional, putem aprecia că
administraţia publică se subordonează autorităţii legiuitoare, administraţia publică fiind chemată
să execute legea nemijlocit sau să organizeze executarea acesteia. În acest sens, legislativul este
autorizat să stabilească structurile organizatorice şi modul de funcţionare al administraţiei,
alegând sau numind autorităţile administraţiei publice, conducerile acestora; adoptând norme de
organizare şi funcţionare pentru toate autorităţile administraţiei publice, în măsură a răspunde în
cât mai bune condiţiuni scopurilor pentru care fiinţează administraţia, funcţiilor acesteia. În acest
fel, puterea legislativă se comportă ca un element prin care se realizează integrarea tuturor
sferelor administraţiei publice. Acţiunea legislativului asupra administraţiei se poate exprima în
diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementări directe, forma unor interdicţii, recomandări
etc. Ceea ce se poate constata - şi experienţa a demonstrat - este faptul că întărirea puterii
legislative constituie o condiţie esenţială a realizării unei administrări eficiente a treburilor
statului şi societăţii.

B. Prezentarea unor aspecte privind raportul dintre administraţia publică şi mediul


juridic sau, cu alte cuvinte, cadrul juridic al administraţiei publice, ne va permite să caracterizăm
şi mai exact modul în care se realizează funcţiile administraţiei în cadrul statului de drept41.
Pornind de la ideea - potrivit căreia limitele şi caracterul administraţiei, reflectate în
funcţiile sale, depind în mod necesar atât de regimul politic şi forma de guvernământ, cât şi de
nivelul dezvoltării relaţiilor economice, vom observa mai întâi că administraţia publică nu poate
fi concepută în afara organizării statale a societăţii. Pentru acest motiv, este imposibil ca
administraţia publică să fie separată de drept. Abordarea sistemică presupune cuprinderea
cvasintegrală a tuturor verigilor administraţiei publice în cadrul unei structuri relativ unitare,
amenajată funcţie de colectivitatea umană pe care o serveşte.
Astfel stând lucrurile, se poate aprecia că în statul de drept administraţia publică poate
determina crearea unor condiţii favorabile de gestionare a tuturor colectivităţilor locale, a
serviciilor social-culturale şi economice, potrivit intereselor şi nevoilor celor administraţi.
Principiile fundamentale ce stau la baza statului de drept presupun un anume cadru
normativ, prin care se realizează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice şi prin care se
stabileşte în primul rând sistemul principial-juridic ce guvernează întreaga administraţie
publică42.
Având în vedere că administraţia publică este prin esenţa sa o acţiune îndreptată spre un
anumit scop, iar scopurile - prin urmare şi funcţiile ei - se stabilesc conştient pe baza legităţilor
dezvoltării sociale şi a intereselor cetăţenilor, vom observa că acestea (scopurile, funcţiile)
primesc de cele mai multe ori o confirmare juridică.
Mai mult, dreptul este chemat să stabilească cu precizie modul de derulare a acţiunii
administraţiei publice în vederea atingerii scopurilor, deci cadrul normativ ce statuează
tehnologiile, procedurile potrivit cărora administraţia publică acţionează în vederea realizării
funcţiilor, scopurilor sale. Astfel, administraţia publică, acţionând în vederea realizării funcţiilor
sale, trebuie să prevadă şi să programeze, să organizeze procesul de execuţie, să decidă, dar să şi
pregătească variante de decizii pentru decidentul politic, să coordoneze procesele de execuţie şi,
în sfârşit, să controleze întreaga activitate de punere în execuţie şi realizare a valorilor politice;

41
J.M.Aubry, Le milieu juridique. Traité de science administrative, Mouton, Paris, 1966
42
N.Popa, Teoria generală a dreptului, Ed.Actami, Bucureşti, 1996; Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi
elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977
toate acestea constituie un proces administrativ unic, între acţiunile administraţiei existând o
riguroasă succesiune şi interacţiune, stabilite prin norme juridice.
Rezultă astfel că, în întreaga sa activitate, administraţia publică se subordonează
normelor juridice, însăşi raţiunea existenţei sale fiind organizarea executării şi asigurarea
înfăptuirii acestora.
Faţă de multitudinea şi complexitatea problematicii posibile într-o analiză detaliată a
raporturilor dintre administraţia publică şi mediul juridic, optăm în acest cadru pentru
prezentarea sistematică a principiilor de bază ce se desprind din legislaţia noastră cu privire la
amenajarea şi funcţionarea administraţiei publice, principii care stau la baza întregii activităţi
administrative a statului şi a colectivităţilor locale. Ţinem să precizăm că aceste principii deduse
din prevederile Constituţiei şi a celorlalte acte normative ce reglementează organizarea şi
funcţionarea adminis-traţiei publice, formează un cadru teoretic şi metodologic adecvat unei
activităţi cât mai eficiente a autorităţilor administraţiei publice, mai ales datorită faptului că,
bazându-se pe logica şi rigoarea raţionamentului, înlesnesc şi orientează gândirea şi acţiunea,
permiţând abordarea complexă a oricărei probleme din administraţia publică - dovedindu-se
astfel de utilitate practică în efortul autorităţilor administraţiei publice în statul de drept, de a
răspunde intereselor şi nevoilor cetăţeanului prin prisma intereselor generale ale societăţii.
Principiul suveranităţii naţionale, aşa după cum am mai arătat, trebuie înţeles în sensul
că puterea politică aparţine şi trebuie să aparţină naţiunii43. Dacă primele două elemente
definitorii ale statului - şi anume teritoriul şi populaţia - au un caracter obiectiv-material, cel de-
al treilea element esenţial, şi anume suveranitatea naţională, are un caracter subiectiv-voliţional
şi înseamnă că dreptul de comandă aparţine naţiunii.
Aşa cum se precizează în art.2(1) din Constituţie, “Suveranitatea naţională aparţine
poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum”.
Dacă în cazul referendumului suntem în prezenţa unei forme de comandă directă, de
guvernare directă de către popor, în cazul exercitării suveranităţii naţionale prin organele sale
reprezentative putem vorbi de o guvernare indirectă sau reprezentativă, ceea ce înseamnă că
poporul, naţiunea, deleagă dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea
legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească.
Separaţia puterilor - constituie un principiu fundamental al statului de drept, el se
deduce din întreaga economie a textelor din Constituţie şi legile organice, din distribuţia
competenţelor şi atribuţiilor între autorităţile publice44.
În virtutea acestui principiu, celor trei puteri le corespund categorii diferite de autorităţi
publice, şi anume: puterea legislativă se exercită prin Parlament; puterea executivă prin
Preşedinte, guvern, autorităţi administrative centrale şi locale, iar puterea judecătorească prin
Curtea Supremă de Justiţie, Curţi de apel, tribunale şi judecătorii.
Este bine să menţionăm că diviziunea tripartidă, în cele trei puteri, respectiv în cele trei
categorii de autorităţi publice, nu trebuie apreciată ca având caracter rigid, în sensul că
activitatea fiecăreia are loc separat, ruptă total de celelalte. Dimpotrivă, între ele există zone de
interferenţă, de colaborare sau de control reciproc.
Formele şi modalităţile de realizare a acestui principiu în activitatea administraţiei
publice sunt prevăzute în Constituţie şi legile organice.
Principiul supremaţiei Constituţiei sau legalităţii, fixează cadrul activităţii autorităţilor
statului în limita legilor, asigură stabilitatea juridică, drepturile şi libertăţile omului şi înseamnă
subordonarea tuturor activităţilor autorităţilor publice, voinţei supreme a naţiunii, consemnată în
principiile şi normele pactului fundamental statuat în Constituţie.

43
N.Popa, Op.cit.supra 40, Ion Craioveanu, Teoria generală a dreptului, ed.II, 1998, M.Văraru, Tratat
de drept administrativ român, Editura Librăriei Socec & Co., Bucureşti, 1928
44
Fl.Vasilescu, Separaţia puterilor în regimurile politice contemporane, Revista Dreptul nr.8/1990
Dacă pentru puterea legiuitoare voinţa juridică supremă în care trebuie să se încadreze
propria activitate este Constituţia, pentru celelalte activităţi ale statului exercitate prin puterea
executivă şi cea judecătorească, cadrul de legalitate, peste care nu se poate trece, îl constituie atât
Constituţia cât şi legile.
Aşadar, statul însuşi îşi îngrădeşte activitatea sa. Acţiunea statului trebuie să fie conformă
regulilor de drept, statul legal fiind acela în care activitatea diferitelor autorităţi este subordonată
legilor.
Ca o garanţie a principiului supremaţiei Constituţiei şi a legii, pot fi amintite alte două
principii derivate şi anume acela la controlului constituţionalităţii legilor, exercitat prin Curtea
Constituţională (art.140 Constituţie) şi principiul controlului jurisdicţional al acţiunii
administraţiei publice45.
O ultimă problemă ce dorim să o menţionăm în legătură cu aplicarea principiului
supremaţiei Constituţiei sau al legalităţii, de natură a explica conţinutul acestuia, formele de
concretizare a lui în activitatea administrativă a statului, este aceea a publicităţii actelor
normative şi realizării cerinţelor de tehnică legislativă în redactarea lor. Prin publicitatea
acestor acte trebuie să înţelegem nu numai aducerea la cunoştinţa cetăţenilor, ci şi explicarea
detaliată şi competentă a acestor acte normative tuturor celor chemaţi să le transpună în viaţă.
Cerinţa publicităţii actelor normative este reglementată atât prin art.78 din Constituţie, cât şi prin
alte acte normative. Nepublicarea acestor acte constituie o practică ilegală şi se poate transforma
într-un obstacol în calea aplicării eficiente a legii. Asigurarea publicării actelor normative
constituie o garanţie a aplicării prezumţiei nemo censetur ignorare legem (nimeni nu poate
invoca necunoaşterea legii drept cauză a încălcării normei de drept).
Egalitatea în drepturi a cetăţenilor în faţa legilor şi a autorităţilor publice, fără
privilegii şi discriminări, este un principiu prin care se stabileşte că nimeni nu este mai presus de
lege (art.16 Constituţie) şi, prin urmare, în întreaga lor activitate, autorităţile administraţiei
publice, alături de celelalte autorităţi publice, sunt chemate să asigure deplina egalitate în
drepturi în toate domeniile vieţii economice, politice, juridice, sociale şi culturale pentru toţi
cetăţenii ţării, fără deosebire de rasă, de naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de
sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială. În acest fel se garantează
posibilitatea participării tuturor cetăţenilor la viaţa politică, economică, socială şi culturală.
Unitatea poporului, ca fundament al statului, unitate generată de egalitatea între cetăţeni
şi consacrarea pluralismului în societatea românească, ca o condiţie şi în acelaşi timp o garanţie a
democraţiei constituţionale, formează un alt principiu ce se degajă din prevederile Constituţiei
(art.4 şi 8 din Constituţie).
Aşadar, manifestarea pluralismului şi activitatea partidelor politice trebuie să se
desfăşoare în condiţiile legii, Partidele sunt acele forme de asociere politică chemate să
contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, dar numai în condiţiile
respectării suveranităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinei de drept şi principiilor
democraţiei46.
Activitatea partidelor politice, ca de altfel şi a altor forme de asociere politică sau
apolitică, trebuie să contribuie la asigurarea unităţii poporului, ca fundament al statului; în caz
contrar, activitatea acestora fiind anticonstituţională, este supusă rigorilor legii, de a cărei
aplicare este răspunzătoare administraţia publică, potrivit prerogativelor sale de putere executivă.

45
Ioan Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Bucureşti, 1991; F.B.Vasilescu,
Constituţionalitate şi constituţionalism, Ed.Naţional, Colecţia juridică, Bucureşti, 1998
46
Ioan Muraru, Constituţia României - comentată şi adnotată, Regia Autonomă “Monitorul Oficial”,
Bucureşti, 1992; M.Constantinescu, I.Muraru, Drept parlamentar, Ed.Grammar, Bucureşti, 1994
III. ASPECTE GENERALE PRIVIND INSTRUMENTELE DE INVESTIGARE ŞI
TIPURILE DE ANALIZĂ A FENOMENULUI ADMINISTRATIV

1. Dreptul administrativ
Dreptul adminsitrativ este o ramură a sistemului unitar al dreptului român. Dreptul român
se constituie din ansamblul regulilor de conduită instituite sau sancţionate de stat, reguli ce
reflectă voinţa poporului exprimată prin intermediul puterii legislative, reguli a căror respectare
şi aplicare obligatorie se asigură prin conştiinţa juridică a cetăţenilor iar, la nevoie, cu ajutorul
forţei coercitive a statului. Aceste reguli de conduită - cu caracter general obligatoriu - norme
juridice, oricât ar fi de variate, de deosebite unele de altele, prin conţinutul şi forma lor,
reprezintă în cadrul fiecărui stat o unitate, un ansamblu, fiind organizate într-un anumit sistem.
Astfel, sistemul dreptului român, reprezintă structura internă a dreptului român, determinată de
unitatea normelor şi instituţilor juridice şi împărţirea lor pe ramuri după specificul re-laţiilor
sociale şi metoda de reglementare, potrivit anumitor principii comune, precum şi prin unitatea
de metodă folosită în reglementarea relaţiilor sociale respective.
Ca ramură distinctă de drept, în cadrul sistemului dreptului nostru, dreptul administrativ
reglementează o grupare specifică de raporturi sociale, care se constituie în obiectul său. Care
sunt aceste raporturi sociale?
În literatura de specialitate au fost exprimate numeroase opinii în acest sens47. Faţă de
acestea, considerăm că obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care
constituie obiectul activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, realizată, deci, de
către autorităţile administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale
care se nasc în procesul realizării activităţii financiare a statului şi a colectivităţilor locale. Aşadar,
trebuie observat, în primul rând, că obiectul dreptului administrativ nu îl formează toate raporturile
sociale în care sunt implicate autorităţile administraţiei publice prin diferite fapte juridice, ci numai
acelea în care autorităţile administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă, fiind purtătoare a
autorităţii publice. În al doilea rând, din această grupare de raporturi sociale, desprindem pe acelea
care se nasc în procesul realizării activităţii financiare, deoarece datorită specificului puternic al
acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.
Faţă de cele precizate în legătură cu noţiunea şi obiectul dreptului administrativ, putem
deduce că norma de drept administrativ face parte din acea categorie de norme juridice care
reglementează, ordonând şi organizând, raporturile sociale care constituie obiectul activităţii
administrative a statului şi a colectivităţii locale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în
procesul realizării activităţii financiare48.
Normele de drept administrativ pot fi emise atât de către Parlament, ca autoritate publică
ce deţine puterea lgislativă, cât şi de Preşedintele Republicii, Guvern şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale sau locale. Aşadar, nu trebuie să confundăm noţiunea de normă de
drept administrativ - care se poate găsi atât într-un act juridic normativ emis de Parlament ca
autoritate publică ce deţine puterea legislativă, cât şi într-un act juridic normativ emis de o
autoritate a administraţiei publice centrale sau locale ce ţin de puterea executivă - cu noţiunea de
act administrativ cu caracter normativ, care sunt acte juridice ce cuprind norme de conduită şi
sunt emise numai de către autorităţile administraţiei publice centrale sau locale.

47
A.Iorgovan, Op.cit., p.123-130 şi R.Ionescu, Drept administrativ, Editura didactică şi pedagogică,
Bucureşti, 1970
48
Al.Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Ateneum, Bucureşti, 1991 şi Editura
“Atlas Lex” SRL, Bucureşti, 1993
Formând o categorie specială de norme juridice, deoarece reglementează o anumită
grupare de raporturi sociale, normele de drept administrativ se pot referi la o secvenţă sau alta a
activităţii administrative a statului sau a colectivităţii locale. Astfel există:
- norme care reglementează organizarea autorităţilor şi serviciilor administraţiei
publice centrale sau locale şi care compun cadrul normativ al înfiinţării,
stabilirii structurilor organizatorice şi desfiinţării acestora.
- norme care reglementează funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi
care compun pe de o parte cadrul normativ al competenţelor şi atribuţiilor,
precum şi procedurile de realizare a acestora iar, pe de altă parte, unele norme
privind răspunderea atât a autorităţilor administraţiei publice, cât şi a
funcţionarilor.
- norme care reglementează relaţiile autorităţilor administrative cu persoane
fizice şi organisme non-guvernamentale, mai exact drepturile şi obligaţiile
cetăţenilor şi a organismelor non-guvernamentale în raporturile lor de drept
administrativ cu autorităţile administraţiei publice.
Această clasificare nu înseamnă o separare rigidă a diferitelor grupări de norme de mai
sus. În actele normative, ele pot fi găsite separat, fie în diverse combinaţii. De regulă, însă, toate
se regăsesc în acelaşi act normativ care reglementează atât înfiinţarea unei autorităţi
administrative a statului sau a colectivităţilor locale, cât şi organizarea şi funcţionarea acesteia.
Încercând o particularizare a normei de drept administrativ, observăm că, în general,
structura logico-juridică a acestor norme cuprinde cele trei elemente ale normei juridice.
Din necesitatea ca acese norme să fie cât mai clare, în majoritatea acestora, ipoteza este
mai amplă, cu scopul de a se preciza cât mai exact parametrii în limita cărora acţionează norma
în cazurile concrete. În ceea ce priveşte dispoziţia, aceasta se prezintă în majoritatea cazurilor
sub formă imperativă: cele mai multe norme de drept administrativ, sunt, deci, imperative sau
categorice, stabilind o obligaţie in faciendo de a proceda într-o anumită manieră. Norme de
interzicere conţinând obligaţia de a se abţine de la o anumită acţiune in abstinendo, sunt mai
puţine, iar norme permisive, care acordă subiectului posibilitatea opţiunii între acţiune şi
inacţiune - în dreptul administrativ - sunt în număr foarte redus.
În sfârşit, se poate sesiza că, de regulă, sancţiunea nu este expres exprimată, ea fiind de
cele mai multe ori prezumată sub forma nulităţii absolute a tuturor actelor întocmite, cu
ignorarea condiţiilor exprimate în ipoteză şi dispoziţie.
Acele norme juridice de drept administrativ ce reglementează răspunderea autorităţilor
administraţiei publice, a funcţionarilor sau relaţiile acestora cu persoanele fizice şi organismele
nonguvernamentale, mai exact drepturile şi obligaţiile acestora în raporturile lor de drept
administrativ cu autorităţile administraţiei publice, prevăd în mod expres sancţiunea.
Raporturile de drept administrativ pot fi considerate acele raporturi juridice care apar
prin intervenţia normei juridice asupra raporturilor sociale care constituie obiectul activităţii
administrative a statului - sau a colectivităţilor locale - realizată deci, de către autorităţile
administraţiei publice potrivit normelor legale, cu excepţia raporturilor sociale care se nasc în
procesul realizării activităţii financiare49. Aşadar, trebuie observat, în primul rând, că raporturile
de drept administrativ constituie o parte din raporturile juridice în care sunt implicate autorităţile
administraţiei publice prin diferite fapte juridice şi anume acelea în care autorităţile
administraţiei publice înfăptuiesc puterea executivă, fiind purtătoare a autorităţilor publice.
În al doilea rând, din această grupare de raporturi juridice, se desprind acelea care se nasc
în procesul realizării activităţii financiare, deoarece - aşa cum mai arătam - datorită specificului
puternic al acestora, ele fac obiectul unei ramuri distincte de drept - dreptul financiar.

49
Antonie Iorgovan, Drept administrativ, vol. I, Editura Atlas Lex, Bucureşti, 1994 p.138-152; Al.Negoiţă,
Drept administrativ, Ed.Sylvi, Bucureşti, 1996, p.40-51
Încercând o particularizare a raportului de drept administrativ, ne vom opri asupra unor
caracteristici juridice specifice a elementelor sale: subiectul, obiectul şi conţinutul.
a) Referindu-ne la subiecţii raportului de drept administrativ, trebuie arătat că întodeauna
cel puţin unul este o autoritate a administraţiei publice. Naşterea, modificarea sau stingerea
raportului juridic de drept administrativ este expresia manifestării unilaterale de voinţă a
autorităţii administrative purtătoare a autorităţii publice (de stat sau a colectivităţilor locale). În
acest sens, distingem mai multe posibilităţi. Astfel, un raport de drept administrativ se poate
stabili între:
- două autorităţi ale administraţiei publice;
- o autoritate a administraţiei publice sau o altă autoritate publică;
- în ceea ce priveşte natura juridică a raporturilor dintre parlament şi autorităţile
administraţiei publice, suntem de părere că acestea, de regulă, sunt raporturi
de drept constituţional.
- o autoritate a administraţiei publice şi un organism nonguvernamental;
- o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic (societate
comercială) sau instituţie social-culturală;
- o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.
b) Ca în orice raport juridic, obiectul raportului de drept administrativ îl formează
acţiunea sau inacţiunea părţilor. Specificitatea constă în aceea că acţiunea sau inacţiunea
subiecţilor se încadrează în activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, deci
în cadrul exercitării puterii executive.
c) Particularizând conţinutul raportului de drept administrativ, trebuie subliniat că
exercitarea drepturilor şi obligaţiilor nu este lăsată la latitudinea părţilor, ci constituie o obligaţie
legală pentru acestea. Aşadar, naşterea, modificarea sau stingerea raportului de drept
administrativ nu depind de voinţa subiectivă a părţilor, ci constituie o îndatorire legală; chiar şi
pentru autorităţile administraţiei publice, a căror raţiune de a fi constă tocmai în realizarea
obligatorie a atribuţiilor şi competenţelor cu care au fost învestite.

2. Ştiinţa administraţiei
Prezentarea sintetică a principalelor concepţii privind ştiinţa administraţiei are drept scop
mai buna înţelegere a obiectului şi importanţei acestei ştiinţe, în condiţiile amplificării rolului pe
care administraţia publică îl are ca principal instrument de edificare a statului de drept.
Încă din secolul al XVII-lea întâlnim, în cadrul învă-ţământului universitar german şi
austriac, discipline privind ştiinţele camerale sau cameraliste50.
Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul uneia din primele
lucrări în acest domeniu, “Teoria administraţiei”. Prima lucrare reprezentativă apare însă în
Franţa, la 1845, autor fiind Alexandre-François Vivien, care, alături de Charles-Jean Bonin, sunt
întemeietorii ştiinţei administraţiei în Franţa.
Aşa după cum vom vedea, diversele concepţii privind ştiinţa administraţiei încearcă şi
reuşesc să explice probleme sau grupări de probleme specifice fenomenologiei administrative,
nereuşind însă să acopere întregul domeniu al acestei ştiinţe.
Într-o primă viziune, ştiinţa administraţiei este calificată drept o ştiinţă a principiilor
raţionale ale administraţiei. Formulată pentru întâia oară de doctrinarii francezi, a fost preluată şi

50
Tratarea detaliată a acestor concepţii în Mihai T.Oroveanu, în Op.cit., supra pct.32, Ilie Iovănaş,
Op.cit., supra pct.40, A.Iorgovan, Drept administrativ, E.Hercules, 1995, p.160-205
dezvoltată în ţara noastră de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din
Bucureşti51.
Aparţinând unor specialişti în dreptul administrativ, această concepţie separă totuşi
dreptul administrativ de ştiinţa administraţiei care, având un caracter pluridisciplinar, cercetează
administraţia în dinamica ei, urmărind stabilirea unor reguli, a unor principii raţionale, potrivit
cărora ar urma să se desfăşoare procesul de administraţie, de gestionare a intereselor publice.
Într-o altă concepţie, ştiinţa administraţiei este consi-derată o ştiinţă politică. În lucrarea
sa “Teoria administraţiei”, Lorenz von Stein, considerând ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă
politică, apreciază că dreptul administrativ reprezintă doar o secţiune din teoria administraţiei,
care are o esenţă politică şi care determină în mod necesar abordarea problematicii
administrative prin intermediul unor criterii complete politico-juridice. Considerând ştiinţa
administraţiei drept “pandectele ştiinţelor politice”, acest autor este de părere că teoria
administraţiei îşi propune explicarea tuturor forţelor, tendinţelor şi legităţilor ce guvernează
realităţile vieţii statului sub toate aspectele sale. În aceeaşi optică, alţi autori sunt de părere că
teoria administraţiei ar fi o ramură a ştiinţei politice52. Iar alţii defineau ştiinţa politică drept o
ştiinţă a activităţii statului, compusă din două părţi: ştiinţa legislaţiei şi ştiinţa administraţiei53.
O concepţie asemănătoare a avut-o şi profesorul Paul Negulescu, care susţinea că ştiinţa
administraţiei, fiind o ştiinţă politică, nu are caracter juridic, ci urmăreşte analiza critică a
administraţiei din punct de vedere al resurselor, mijloacelor şi rezultatelor, formulând, pe baza
descoperirilor făcute în mecanismul administrativ, reguli care, aplicate în activitatea
administrativă, să conducă la creşterea eficienţei acesteia. În cursul de politică administrativă
Paul Negulescu aprecia că ştiinţa administraţiei are un caracter pluridisciplinar: politic, tehnic şi
organizatoric.
Într-o altă viziune se considera că ştiinţa administraţiei este “o ştiinţă socială şi
economică, constituind o ştiinţă a acţiunii sociale a statului”. Alţii sunt de părere că ar fi o parte a
sociologiei sau, cu alte cuvinte, o sociologie a administraţiei54, iar unii că ar fi o economie
politică aplicată55. Fără a ne mai opri şi asupra altor concepţii pe larg prezentate de diverşi autori
în lucrările citate, dorim să menţionăm şi concepţiile negativiste ale unor autori, care contestă
existenţa ştiinţei administraţiei, -ca ştiinţă autonomă - şi care susţin că nu se pot separa în două
discipline distincte dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei56.
Precizarea obiectului de cercetare al ştiinţei administraţiei ne obligă să reamintim că
noţiunea de administraţie are mai multe sensuri, dintre care în preocuparea noastră stă
administraţia publică, expresie a exercitării puterii executive, care constă în principal în
organizarea şi - asigurarea executării, dar şi în executarea nemijlocită a prevederilor Constituţiei,
ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte juridice emise de autorităţile statului de drept,
activitate realizată de către autorităţile administraţiei publice. Aşadar, obiectul de cercetare al
acestei ştiinţe este tocmai studierea administraţiei publice, în ansamblul său, cu toate implicaţiile,

51
Printre întemeietorii acestei concepţii amintim: Joseph-Marie de Gerando, Institutes du droit
administratif français où éléments du code administratif ; vol.6, Paris, Nève, 1829-1836, p.12-14 ;
Louis-Antoine Macarel, Cours de l’Administration et du droit administratif, vol.2, Paris, Thorel, ed.2-a,
1852-1857, p.462 şi urm.
52
Karl-Theodor von Inama Sternegg, Die Entwicklung der Verwaltungslehre und des
Verwaltungsrechts nach dem Tode von Loren von Stein, 1903
53
Giorgio del Vechio, Lecţiuni de filosofie juridică, trad.de Constantin Drăgan, Bucureşti, 1943, ed.4-a,
p.15
54
Royo Villanova, Elementes de derecho administrativo, Madrid, 1926
55
M.Block, Dictionnaire de l’administration, Paris, 1862
56
Antonio Longo, La distinction entre le droit administratif et la science de l’administration en
Italie, în Revue de droit public, 1894, p.424 şi urm.; Codacci Pisanelli, Come si distingue il diritto
amministrativo del diritto constituzionale e che cosa e la scienza amministrazione, în “Filangieri”,
vol.12, p.15 etc.
relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social57. Particularităţile,
specificitatea acestei activităţi, rezultă din particularităţile faptelor sociale ce se produc cu
prilejul realizării ei. Descifrarea acestor particularităţi ne conduce la conturarea noţiunii de fapt
administrativ ca fapt social distinct în raport cu celelalte fapte sociale; noţiunea faptului
administrativ constituie punctul de plecare al cercetărilor asupra administraţiei publice.
Având permanent în vedere trăsăturile activităţii administrative a statului şi a
colectivităţilor locale, se pot formula unele caracteristici ale faptului administrativ. Astfel:
- faptul administrativ este un fapt social, el constituind o acţiune ce nu se
realizează decât în cadrul unei colectiviătţi umane organizate. De aici, un şir
de caracteristici ale faptului administrativ, în funcţie de dimensiunile
colectivităţii umane în care se produce, de natura relaţiilor de producţie,
regimul politic şi forma de guvernământ în care se realizează administraţia
respectivă;
- faptul administrativ este o activitate subordonată unor valori superioare şi
exterioare. Aşa după cum am văzut, sarcinile administraţiei, scopurile sale,
sunt stabilite în sfera politicului, în exteriorul administraţiei şi constituie valori
politice care se supraordonează administraţiei;
- faptul administrativ se situează între valoarea pe care trebuie s-o înfăptuiască
şi executarea propriu-zisă a acestei valori, între faptele sociale prin care se
stabilesc valori politice şi faptele sociale care realizează direct aceste valori;
- faptul administrativ implică în mod necesar organizarea, activitatea
administrativă a statului sau a colectivităţilor locale constând în principal în
organizarea realizării valorilor politice.
Aceste caracteristici ale faptului administrativ ne permit să observăm că studierea acestor
fapte sociale prezintă o importanţă deosebită pentru buna organizare şi funcţionare a societăţii;
de aceea au existat şi există preocupări ştiinţifice pentru descifrarea modalităţilor prin care se
poate ajunge la o administrare eficientă.
Aceste fapte administrative, activitatea administrativă ca expresie a exercitării puterii
executive, constituie obiectul ştiinţei administraţiei.
În ceea ce priveşte metoda de studiere a faptului administrativ, teoria şi practica au
conturat două modalităţi de abordare a activităţii administraţiei publice. Una propune
cunoaşterea faptului administrativ, a administraţiei de stat şi a administraţiei colectivităţilor
locale prin studierea cu ajutorul analizei juridice a normelor juridice care le reglementează; acest
mod de abordare tinde să limiteze cunoaşterea la aspectele juridice. O altă modalitate este
abordarea global-concretă a faptului admi-nistrativ, care se realizează nu numai din punct de
vedere juridic, ci urmăreşte surprinderea şi explicarea atât a aspectelor juridice, cât şi nejuridice.
Această modalitate de abordare presupune utilizarea unui complex de metode de
investigare foarte variate, specifice şi altor ştiinţe cu care ştiinţa administraţiei se interferează, în
special cele de tip sociologic, cum ar fi: metoda statistică, a anchetelor, interviurilor etc., care
permit în final, prin metoda inductivă, să se formuleze concluzii care pot fi general-utilizabile,
uneori în urma unei experimentări sociale parţiale, ca mijloc de verificare a valabilităţii soluţiilor
propuse de cercetare.
În ceea ce priveşte posibilitatea de a se formula principii proprii ştiinţei administraţiei, se
poate aprecia că studiile efectuate până în prezent permit descifrarea unor principii care
constituie în acelaşi timp instrumente specifice de cercetare în acest domeniu şi care, alături de
obiectul şi metodele amintite, sunt în măsură să determine particularizarea, autonomia ştiinţei

57
Al.Negoiţă, Consideraţii cu privire la obiectul ştiinţei administraţiei, în “Analele” Universităţii
Bucureşti, Ştiinţe juridice, 1970, nr.2, p.35-39; M.T.Oroveanu, Cu privire la obiectul ştiinţei
administraţiei, în “Studii şi cercetări juridice”, 1971, nr.2, p.285
administraţiei în raport cu celelalte ştiinţe sociale. Astfel, doctrina de specialitate desprinde două
mari categorii de principii: principii generale şi principii speciale.
Principiile generale sau fundamentale (asupra cărora deja ne-am oprit), sunt: principiul
suveranităţii naţionale, separaţia puterilor statului, principiul supremaţiei Constituţiei sau al
legalităţii, publicitatea actelor normative. La acestea se mai pot adăuga:
- administraţia publică este în serviciul omului, ceea ce înseamnă că şi
finalitatea ştiinţei administraţiei constă în mai buna organizare şi funcţionare a
autorităţilor administraţiei publice în vederea mai bunei serviri a omului;
- conturarea exigenţelor reale şi posibile, actuale şi în perspectivă, în vederea
adaptării organizării şi funcţionării administraţiei publice potrivit acestor
exigenţe.
Principii speciale, specifice administraţiei publice, implicit ştiinţei administraţiei:
- organizarea şi conducerea unitară constituie un principiu special, care atrage
atenţia asupra necesităţii evitării tendinţelor divergente ce se pot manifesta în
ceea ce priveşte organizarea şi conducerea administraţiei publice;
- autonomia de organizare, principiu generat de caracterul autoreglabil al
structurilor sociale, se armonizează cu organizarea unitară, permiţând, în
acelaşi timp, o autonomie relativă a elementelor componente ale sistemului
autorităţilor administraţiei publice;
- daptabilitatea organizării şi funcţionării administraţiei publice constitue un
principiu special, care trebuie avut în vedere la studierea acestui domeniu.
Adaptabilitatea în condiţiile unei stabilităţi relative, permite administraţiei
publice să răspundă prompt şi eficient comenzilor sociale permanent
dinamice. Adaptabilitatea, flexibilitatea administraţiei permite realizarea în
bune condiţiuni a funcţiilor acesteia;
- simplificarea şi raţionalizarea structurilor organizatorice şi funcţionale ale
administraţiei publice constituie un principiu care stă la baza efectuării unor
studii ce urmăresc ameliorarea raportului între cheltuielile ce se fac şi
rezultatul activităţilor administrative ale statului, sau ale colectivităţilor locale.
Cu alte cuvinte, necesitatea creşterii permanente a eficacităţii administraţiei
publice. În lumina acestui principiu, se urmăreşte construirea unor structuri
administrative suple, cu un număr cât mai redus de posturi şi niveluri
ierarhice, care să răspundă operativ şi de bună calitate sarcinilor pe care le au.
Simplificarea şi raţionalizarea nu trebuie să constituie un scop în sine şi nu
este de dorit a se realiza decât în limita asigurării unei calităţi corespunzătoare
a serviciilor prestate de administraţia publică;
- perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor, atât la nivel de comandă, cât
şi de execuţie. Acest imperativ al societăţii moderne constituie un principiu
important al administraţiei publice, al ştiinţei administraţiei, chemată să
găsească, în acest sens, soluţiile corespunzătoare.
Faţă de succintele observaţii de mai sus în legătură cu obiectul, metodele şi principiile,
considerăm că putem defini ştiinţa administraţiei drept o ştiinţă social-politică, care are drept
obiect studierea globală a activităţii administrative a statului şi a colectivităţilor locale, cu toate
implicaţiile, relaţiile şi corelaţiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, în vederea
eficientizării ei, cu scopul realizării în condiţii optime a funcţiilor ce le are în cadrul sistemului
social-global.
Înainte de a aborda problematica relaţiilor dintre dreptul administrativ şi ştiinţa
administraţiei cu celelalte ştiinţe, este necesar să precizăm că prin Drept administrativ se poate
înţelege, pe de o parte, o ramură a sistemului nostru de drept, care reglementează anumite
raporturi sociale, iar, pe de altă parte, ştiinţa dreptului administrativ, ştiinţă juridică ce are drept
obiect de cercetare această ramură a sistemului nostru de drept.
Dreptul administrativ şi ştiinţa dreptului administrativ au legături cu toate celelalte ramuri
ale dreptului, respectiv cu celelalte ştiinţe juridice. Astfel:
- dreptul administrativ are relaţii de interdependenţă organică cu dreptul
constituţional, care reglementează organizarea şi funcţionarea statului în
ansamblul său, de care depinde în mare măsură tipul, caracterele şi
configuraţia autorităţilor administraţiei publice;
- dreptul administrativ şi dreptul financiar sunt, de asemenea, în relaţii foarte
strânse, mai ales în domeniul normelor administrativ-financiare, care, din
punct de vedere al metodei de reglementare şi al unor principii, ar putea
aparţine dreptului administrativ, care având un obiectiv specific - raporturile
financiare - sunt incluse în dreptul financiar. Diferenţa între cele două ramuri
de drept se reflectă şi în aceea că dreptul financiar excede reglementarea
raporturilor financiare ce se nasc în administraţia publică, exprimându-se şi
asupra raporturilor financiare în care sunt implicate organismele
nonguvernamentale, societăţile comerciale şi chiar cetăţenii;
- dreptul administrativ are, de asemenea, legături şi cu celelalte ramuri de drept,
cum ar fi dreptul protecţiei sociale, dreptul civil, dreptul penal, dreptul
procesual civil.
Referindu-ne la relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi celelalte discipline ştiinţifice,
ne propunem să prezentăm în primul rând legătura ce există între ştiinţa administraţiei şi dreptul
administrativ, pe de o parte, precum şi între ştiinţa administraţiei şi management.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul administrativ se bazează atât pe autonomia
acestor două discipline ştiinţifice, cât şi pe imperativul utilizării ambelor în studiul fenomenului
administrativ.
Având un obiect comun - activitatea administrativă a statului şi a colectivităţilor locale -
dar metode şi principii sensibil diferite, ambele trebuie să colaboreze în studierea completă,
globală, a fenomenologiei administrative. Dacă juridicizarea activi-tăţii administrative ar fi o
frână în buna organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, deoarece ar reduce
activitatea administrativă la aspectul normativ, formal - eludându-se astfel conţinutul, relaţiile
interne ale mecanismului administrativ - negarea rolului dreptului administrativ, normei juridice
în general, poate să ducă la concluzii teoretice şi atitudini practice de genul celor care consideră
că legalitatea constituie o piedică în creşterea eficienţei administraţiei58.
Considerăm că un asemenea punct de vedere este nefundamentat ştiinţific; legalitatea nu
se contrapune acţiunii eficiente ci, dimpotrivă, respectarea legii este o condiţie a obţinerii
eficienţei economice şi sociale. Studiile efectuate până în prezent, practica politico-
administrativă demonstrează nu numai că legalitatea şi eficienţa nu sunt incompatibile ci, mai
mult, că ele se intercondiţionează reciproc.
Relaţiile dintre ştiinţa administraţiei şi management sunt de tipul relaţiilor parte-întreg
sau specie-gen. Dacă managementul general se conturează a fi ştiinţa care se ocupă cu studierea
şi descifrarea regulilor generale de conducere eficientă a unui sistem social, ştiinţa administraţiei
ne apare ca o ramură a acestuia, care are drept obiect studierea unui singur element al sistemului
social (bineînţeles în strânsă legătură cu celelalte), şi anume administraţia publică. Această
observaţie determină să remarcăm existenţa unor asemănări, dar şi a unor diferenţe între cele
două discipline, ceea ce ne argumentează în plus afirmaţia că ştiinţa administraţiei poate fi
considerată o ştiinţă autonomă.

58
Gerard Timsit, Théorie de l’Administration Ed. Economica, Paris, 1986 şi H. Buch, La décision, în
Traité de science administrative, Mouton, Paris, 1966
Se apreciază că ştiinţa administraţiei integrându-se în sistemul ştiinţelor politice - având
caracter teoretico-explicativ - poate fi considerată şi o disciplină praxiologică, deoarece ea
urmăreşte acţiunea umană eficientă59.
O legătură strânsă există între politologie şi ştiinţa administraţiei. Aceste legături,
practice şi teoretice, sunt determinate de poziţia de subordonare pe care o are administraţia
publică faţă de puterea politică. În acelaşi timp, trebuie subliniată şi deosebirea dintre ele,
deoarece între politologie, care studiază forţele politice, instituţiile politice propriu-zise şi ştiinţa
administraţiei, care studiază structurile organizatorice şi funcţionale ale administraţiei, există o
delimitare care, chiar dacă nu poate fi realizată riguros, justifică autonomia celor două ştiinţe,
permiţând fiecăreia un larg câmp de cercetare60.
Între ştiinţa administraţiei şi sociologie există, de asemenea, o legătură foarte strânsă,
determinată de imposibilitatea existenţei administraţiei în afara mediului social. Aşa după cum
am mai arătat, mediul social exercită o influenţă hotărâtoare asupra administraţiei.
Pornind tocmai de la această legătură, se pune problema necesităţii creării unei sociologii
şi a unei psihologii a administraţiei, aşa cum există o sociologie urbană, o sociologie rurală sau o
sociologie juridică. Pentru ştiinţa administraţiei legăturile cu sociologia sunt determinante,
deoarece, pentru a putea cunoaşte fenomenul administrativ în profunzime, este necesar a vedea
cum mediul social reacţionează în raport cu acesta. De aceea, ştiinţa administraţiei nu se poate
lipsi de rezultatele cercetărilor ce se fac de sociologia politică, sociologia economică sau
sociologia muncii.
Nu putem încheia acest capitol fără a preciza că ştiinţa administraţiei are strânse relaţii şi
cu celelalte ştiinţe sociale care studiază segmente ale mecanismului administrativ prin unghiul de
vedere specific lor. Astfel, amintim legăturile ştiinţei administraţiei cu psihologia (psihologia
muncii, resurse umane, ergonomie), demografia, etnologia, economia, istoria, geografia etc.

3. Filozofia formalistă cu privire la organizarea administraţiei

Formaliştii erau preocupaţi mai mult de managementul oamenilor şi al programelor decât


de modul în care guvernarea şi birocraţia afectează societatea şi oamenii care o compun.
Gândirea formalistă a ignorat aproape complet impactul birocraţiei asupra oamenilor, rolul ei în
politică, impactul ei asupra asocietăţii şi limitele până la care conjunctura internaţională
afectează birocraţia.

Max Weber (1864-1920)


Weber considera că istoria evoluează în progresie geometrică spre raţionalismul
tehnologic (termenul însemnând că pe măsura evoluţiei, ideile câştigă în coerenţă sistematică şi
consistenţă naturalistă). El considera că birocraţia este un element major în acest proces şi
concepţia sa asupra tipului ideal de construcţie a birocraţiei este concentrat în şase percepte:
1. Există zone de jurisdicţie statice şi clar definite şi ele sunt determinate de legi
sau reguli administrative.
2. Organizarea şi distribuţia activităţilor se bazează pe diviziunea muncii.

59
Ioan Ceterchi, Le système de la science politique, în “Analele Universităţii Bucureşti”, Ştiinţe juridice,
1972, nr.2; Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, ed.I, Ed.Sylvi, Bucureşti,
1992
60
Georges Langrad, La science administrative et sa place parmi les sciences voisines, în “Traité de
science administrative”, Mouton, Paris, 1966
3. Autoritatea care comandă eliberarea de sarcini într-o organizare nu este
arbitrară, ci stabilă şi prestabilită.
4. Managementul birocratic se bazează pe documente scrise, cunoscute ca
“dosare” şi care sunt păstrate în formele lor originale.
5. Organizarea funcţionarilor este bazată pe ierarhie, fiecare funcţionar este supus
controlului şi coordonării unui funcţionar de rang superior, care la rândul său răspunde în faţa
altui superior de acţiunile sale şi ale subordonaţilor săi; şeful are dreptul să stabilească sarcini iar
subordonaţii au datoria să asculte; natura sarcinilor şi directivelor este stabilită prin lege, dar
sistemul permite funcţionarilor de ranguri inferioare să reclame deciziile la un for superior.
6. Funcţionarilor li se oferă posturi pe bază de contracte liber consimţite şi mutual
legiferate. Personalul este selecţionat pe criterii de calificare profesională şi pentru poziţiile
manageriale se cere şi o perfecţionare de expert în domeniu; la modul ideal, recrutarea se
bazează pe examinare sau certificate sau diplome de absolvire a şcolilor care pregătesc cadre
pentru postul respectiv.
În opinia lui Weber, munca de funcţionar constituie o carieră sau o vocaţie, care consumă
capacitatea individuală de muncă pe o perioadă îndelungată. Ca o consecinţă, funcţionarul este
protejat de demiterea arbitrară şi deţine funcţia pe viaţă; el are asigurate: salariul, pensia şi alte
mijloace stimulative; privilegiile şi compensaţiile se bazează pe poziţia individului în ierarhie.
În concluzie, sistemul lui Weber are în vedere o structură a carierelor personalului care
asigură avansarea în interiorul ierarhiei pe baza vârstei sau a testării.
Weber considera că birocraţia este superioară tuturor celorlalte forme de organizare şi că
se poate compara cu înlocuirea muncii omului cu maşini pentru munci nemecanice, care au dus
la o mare creştere a capacităţii productive a omului.

Precizie, viteză, claritate, informaţii asupra dosarelor, continuitate, discreţie, unitate,


subordonare strictă, reducerea neînţelegerilor şi a costurilor materiale şi de personal, toate
acestea sunt consecinţe ale unei administraţii strict birocratice.
Cercetătorii în domeniul ştiinţelor sociale au criticat teoria lui Weber pentru că aceasta nu
a ţinut seama de elementele disfuncţionale induse de realitatea organizării, nu a tratat problema
responsabilităţii birocratice, nu a făcut distincţia între autoritatea ierarhică şi cea profesională şi a
ignorat aspectele de informaţie ale organizării. În plus, analiza lui Weber tratează numai
aspectele formale ale birocraţiei şi consideră că îndepărtarea de acest model nu poate fi
acceptată.
În ciuda criticilor, modelul lui Weber rămâne un punct de referinţă în evoluţia studiului şi
practicii administraţiei publice.

Frederick W.Taylor (1856-1915)


Taylor a arătat că birocraţia poate influenţa şi manipula angajatul. Taylor a trăit într-o
perioadă în care ineficienţa, corupţia, imoralitatea politică şi jefuirea resurselor naturale ale
Americii deveniseră scandaluri naţionale. Pornind de la observaţia lui Theodore Roosevelt,
potrivit căreia conservarea resurselor naturale ale Americii era doar faza premergătoare
problemei mai largi a eficienţei naţionale, Taylor a publicat Principiile managementului
ştiinţific în 1911, carte care urmăreşte trei aspecte: să demonstreze marile pierderi suferite de
Statele Unite datorită ineficienţei zilnice în activitatea oamenilor, să sugereze că soluţia acestei
probleme este angajarea unor oameni cu calităţi organizatorice şi capabili să aplice
managementul sistematic şi să demonstreze că managementul sistematic era bazat pe reguli, legi
şi principii.
Metoda lui Taylor de a atinge eficienţa se numeşte management ştiinţific. Aceasta
înseamnă aplicarea deliberată, conştientă a raţionalismului în munca industrială; el porneşte de la
ideea că “activitatea umană poate fi măsurată, analizată şi controlată prin tehnici analoage celor
folosite cu succes pentru obiectele fizice”.
Taylor considera că pentru orice activitate există o metodă de lucru optimă, care poate fi
găsită prin analiza postului şi studii de “timp şi mişcare”.
Taylor susţinea că muncitorul trebuie selecţionat cu atenţie, perfecţionat prin cele mai
avansate metode şi că trebuie să i se ofere înlesniri financiare pentru a lucra mai eficient.
Considerând că trebuie să plăteşti pentru a avea o eficienţă sporită, el totuşi credea că
managementul ar trebui să pregătească şi să întărească standardele cooperării. Cei care după ce
au fost pregătiţi în conformitate cu aceste noi principii tot nu pot sau nu doresc să adere la aceste
standarde, trebuie să fie eliberaţi din posturi. Taylor a acordat o atenţie deosebită
departamentelor funcţionale ale activităţii şi planificării, considerând că firma trebuie condusă nu
de manager, director general, şefi de departamente, ci de departamentul de planificare. Rutina
zilnică de funcţionare a întregii firme poate fi realizată de diferite elemente funcţionale din acest
departament, aşa încât, în teorie cel puţin, firma ar trebui să funcţioneze normal, chiar dacă toţi
conducătorii şi asistenţii lor din alte departamente decât cel al planificării ar lipsi simultan o lună
de zile.
Departamentul de planificare ar trebui să se ocupe de organizare, pregătirea cărţilor de
instructori, evidenţelor folosirii timpului şi costurilor şi de disciplină.
Concepţiile lui Taylor au fost însă criticate de sindicate, manageri şi de cei care
respingeau punctul său de vedere mecanicist asupra lucrătorului. Conform schemei lui Taylor,
veniturile, orele de muncă şi condiţiile de lucru se determinau pe baza managementului ştiinţific
şi nu prin negociere colectivă. Într-o perioadă în care sindicatele se luptau pentru supravieţuire,
apropierea muncă-managemenet era respinsă, iar managementul ştiinţific era privit ca un
instrument al patronatului.
Mulţi manageri reproşau lui Taylor opinia sa că ei nu pot conduce dacă nu au studii
universitare sau asistenţă din partea unor experţi cu înaltă calificare. Concepţia lui Taylor asupra
muncitorilor era rece şi calculată şi de aceea schema sa nu dădea mare importanţă exercitării
personalităţii. Or, în prezent, în domeniul managementului, se admite ca o axiomă că oamenii nu
sunt motivaţi numai de bani.
Taylorismul a demonstrat modul în care organizaţiile îşi pot folosi în mod deliberat
proprii membri. Acest curent a evidenţiat nevoia de control şi contabilitate şi a ajutat la creşterea
intervenţiei statului şi sindicatelor pentru a satisface aceste nevoi.

Henry Fayol (1841-1925)


Înainte de a deveni un manager de succes şi un influent teoretician al administraţiei,
francezul Fayol a fost un bun inginer, care a reuşit să reducă riscurile de incendiu în minele de
cărbuni.
Abordarea lui Fayol în administraţie se bazează pe cinci elemente: planificare
previzională, organizare, comunicare, coordonare şi control, cu accent pe schema organizării
(organigrama) - o schemă grafică a organizaţiei, conţinând linii ale autorităţii şi responsabilităţii
şi modul în care ele se conectează - pe care el a văzut-o ca principalul instrument al
managementului. Îmbrăţişând conceptul unităţii de comandă, conform căruia fiecare angajat
primeşte ordine numai de la superiorul său ierarhic, Fayol considera că oricine, în orice tip de
organizaţie, ar trebui să-şi cunoască poziţia în organigramă, că managerii cu puterea lor de a da
ordine şi cu obligaţia de a fi ascultaţi, trebuie să accepte responsabilitatea acţiunilor lor şi că este
extrem de important să existe un personal de ajutor pentru corespondenţă şi planificare, ca şi
pentru control şi îmbunătăţiri. Vederile lui Fayol, apropiate de ale lui Taylor, erau totuşi mai
concentrate pe probleme ale psihologiei umane, ca nevoia spiritului de corp comun al unei
organizaţii.
Aceste vederi nu erau bazate pe observaţie ştiinţifică, ci pe experienţa sa reuşită de
administrator şi el este apreciat mai ales pentru abordarea formal-raţională a administraţiei.

Luther Gulick şi Lyndal Urwick


Sunt reprezentanţi ai conceptului de administraţie eficientă, au lucrat mult timp în diferite
organizaţii publice, studiind diferite aspecte ale administraţiei publice şi susţinând aplicarea
principiilor neutre al căror scop este îmbunătăţirea eficienţei administrative.
În cartea lor “Documente asupra ştiinţei administraţiei”, sunt definite şapte funcţii, unite
sub acronimul POSDCORB, şi care definesc responsabilităţile administrative ale unui executiv:

- Planificarea - stabilirea în linii generale a lucrurilor care trebuie făcute şi


metodele pentru realizarea lor pentru a îndeplini scopurile finale ale întreprinderii:
- stabilirea de planuri şi desemnarea oamenilor care să le aplice;
- oamenii trebuie numiţi pe criterii obiective;
- trebuie făcute eforturi pentru a introduce oamenii în structura
organizaţională şi a-i determina să se adapteze structurii şi nu a modifica
structura pentru a o adopta oamenilor.

- Organizarea - stabilirea structurii formale a autorităţii prin care subdiviziunile


de muncă sunt aranjate, definite şi coordonate pentru obiectivele propuse:
- pentru a evita ineficienţa, confuzia şi lipsa de responsabilitate este
necesar un manager unic şi unitate de comandă;
- comitetele şi comisiile încetinesc şi îngreuiază rezolvarea problemelor;
- o conducere multiplă pare a fi ineficientă.

- Alegerea personalului - este funcţia de atragere şi perfecţionare a personalului


şi de asigurare a condiţiilor optime de muncă:
- executivul necesită atât asistenţă generală cât şi de specialitate;
- consilierii de specialitate se vor concentra pe aspectele cunoaşterii şi
planificării administrative, dar nu vor avea autoritate şi responsabilitate
administrativă;
- consilierii generali se vor confrunta cu probleme de coordonare şi
control, vor iniţia ordine, le vor urma şi vor aplana crizele de organizare;
în acţiunile lor, consilierii generali vor acţiona ca agenţi ai superiorilor
lor, descărcându-i pe aceştia de problemele de rutină, dar care cer
rezolvări urgente şi lăsându-i să se concentreze pe probleme esenţiale.

- Conducerea - este sarcina continuă de a emite decizii şi a le da forma unor


ordine şi instrucţiuni specifice sau generale şi a le utiliza pentru conducerea întreprinderii:
- în diviziunea şi subdiviziunea muncii este foarte importantă
omogenitatea în momentul numirii persoanelor în posturi; lucrătorii
trebuie numiţi în funcţie de scopul pe care-l vor urmări (ex.: controlul
criminalităţii), de calificarea cerută (ex.: inginerie, medicină), de
persoanele sau lucrurile cu care vor lucra (ex.: veterani sau automobile)
şi de locul în care se va desfăşura munca (ex.: oraşul Boston, Liceul
Central).
- Coordonarea - este o datorie extrem de importantă de interconectare a
diferitelor aspecte ale muncii:
- autoritatea trebuie delegată iar administratorii trebuie să se preocupe
numai de îndepărtările de la standarde;
- teama de a delega autoritatea este o cauză importantă a problemelor
organizaţiei.

- Raportarea - constă în informarea continuă a celui în faţa căruia executivul


răspunde şi autoinformarea şi informarea subordonaţilor prin evidenţe, cercetări şi controale.

- Elaborarea bugetului - corespunde elaborării bugetului în forma planificării


fiscale, contabilităţii şi controlului:
- aria de control a administratorului trebuie să fie limitată: deoarece
domeniul de atenţie al unui om este limitat, un şef nu poate conduce în
bune condiţii şi direct activitatea a mai mult de cinci-şase subordonaţi;
- numărul optim de subordonaţi nu poate fi fixat cu precizie, dar este
limitat de factori legaţi de capacitate profesională şi energie personală.

Gulik şi Urwick sunt şi autorii a şapte principii sau “proverbe”, care au şi în prezent o
influenţă considerabilă asupra aspectelor formale ale administraţiei publice:
1. a potrivi oamenii în structuri sau a organiza;
2. un singur manager la vârf şi unitatea de comandă;
3. asistarea corespunzătoare a personalului;
4. diviziunea muncii;
5. delegarea autorităţii;
6. îmbinarea autorităţii cu responsabilitatea;
7. fragmentarea limitată a controlului.

Concluzii
Deşi Weber, Taylor, Fayol, Gulick şi Urwick au contribuit în mod substanţial la studiul
administraţiei publice, abordarea formalist-raţionalistă este marcată de mari deficienţe:

1. presupunerile motivaţionale care stau la baza teoriei sunt incomplete;


2. este insuficient analizat rolul conflictelor de interes în definirea
limitelor comportamentului organizaţional;
3. se dă o mică importanţă limitărilor fiinţei umane ca sistem complex
de prelucrare a informaţiilor;
4. nu se acordă suficientă atenţie rolului cunoaşterii în procesul de
identificare a sarcinilor şi în luarea deciziilor;
5. nu se ia în considerare fenomenul elaborării programelor;
6. formaliştii omit orice consideraţie în legătură cu prezenţa, rolul,
statutul sau performanţele femeilor în teoriile lor de organizare şi
administrare, prin atitudinea lor reflectând imaginea epocii
respective.
4. Tipuri de analiză a administraţiei publice

De peste un secol, ştiinţa administraţiei reprezintă o variantă ştiinţifică pozitivă a unei


analize asupra administraţiei, analiză a cărei parte dominantă a constituit-o dreptul administrativ,
aşadar un discurs normativ prin natura sa.
Această stare de lucruri a fost oarecum zguduită în ultimele decenii de proliferarea noilor
demersuri - mai mult sau mai puţin înţelese, interpretate şi asimilate de ştiinţa administraţiei
tradiţională.
Dat fiind obiectul analizei noastre, apreciem ca utilă conturarea, interpretarea schematică
a evoluţiei principalelor tipuri de analiză a fenomenului administrativ (a administraţiei), precum
şi a raporturilor şi influenţelor reciproce între aceste tipuri de analiză, înainte de a prezenta
detaliat această problemă.
Mai exact, ne propunem, în primul rând, să examinăm natura “revoluţiei
organizaţionale”, deoarece apreciem că managementul public este o consecinţă sau poate chiar o
componentă a acesteia, în raport cu tradiţia instituţională a ştiinţei administraţiei.
În al doilea rând, examinarea limitelor acestei aşa-zise “revoluţii organizaţionale” ne va
conduce la examinarea analizei politicilor publice, ca o a treia cale de analiză a fenomenului
administrativ şi chiar o cale de acţiune asupra administraţiei.
Expresia “revoluţie organizaţională”61 exprimă limpede conştientizarea importanţei
deosebite a rolului structurilor formale de coordonare în toate domeniile activităţii umane.
Dezbaterile ştiinţifice din anii ’70 asupra obiectului şi metodelor ştiinţei administraţiei au
permis descifrarea naturii demersului (analizei) organizaţional în raport cu perspectiva (analiza)
instituţională62.
Potrivit definiţiilor date în diverse dicţionare63, instituţiile reprezintă “ansamblul formelor
sau structurilor sociale, aşa cum sunt ele stabilite prin lege sau prin cutumă”. Din această
perspectivă, ştiinţa administraţiei este studiul administraţiei în ceea ce are ea specific în raport cu
celelalte formaţiuni sociale. Această specificitate îşi are rădăcinile în teoria liberală a statului-
arbitru, reprezentând interesul general. Mijloacele materiale şi umane însemnând administraţia,
într-un stat liberal, trebuie să difere în modul lor de funcţionare de restul corpului social carac-
terizat prin opoziţia intereselor particulare.
Ca intermediar între stat şi societatea civilă, administraţia este distinctă şi de puterea
politică, al cărei instrument este, şi de sfera vieţii private, căreia îi asigură, graţie prerogativelor
sale şi regimului său special, menţinerea ordinii, aplicarea legilor, funcţionarea serviciilor
publice.
Problematica instituţională cultivă deci diferenţa. Originalitatea ireductibilă a
administraţiei justifică o ştiinţă specifică, care se sprijină pe reguli speciale, care îi caracterizează
obiectul.
Pornind de la aceste premise, se conturează binecunoscutele trăsături ale ştiinţei
administraţiei tradiţionale: rolul primordial acordat dreptului; demers intelectual cu precădere de
tip deductiv; insuficienta abordare a concretului, a faptului administrativ şi înlocuirea analizelor
concrete prin comentariul textelor şi discursurilor oficiale; lucrări - în majoritatea cazurilor - de
tip normativ, descriptive şi rareori explicative.

61
Boulding, K., The Organizational Revolution, Harper and Row, 1953
62
Asupra acestor dezbateri: Loshack D., La science administrative: Quelle administration? Quelle
science?, Revue internationale de science administrative, 1975, No.3, p.239-252
63
Le Petit Larousse, Robert, DEX
Această manieră de abordare a studiului administraţiei a regresat mult în ţările anglo-
saxone, dar a rămas destul de puternică în ţări ca Franţa, Italia, Spania, Germania etc., din mai
multe motive: ponderea tradiţiei juridice, preeminenţa învăţământului juridic în formarea
administratorilor publici, izolarea învăţământului administrativ de activitatea de cercetare în
general şi debilitatea cercetărilor concrete asupra administraţiei publice.
Max Weber64 a fost acela care “a intordus viermele organizaţional în fructul
instituţional”, după cum plastic se exprima prof.Jean-Pierre Nioche, reputat analist al
administraţiei publice, cu ocazia unei relativ recente dezbateri cu tema “Le management public”,
dezbatere găzduită de “Revue française d’administration publique”.
Considerând administraţia ca instrument de exercitare a dominaţiei legitime, iar modelul
birocratic ca forma cea mai raţională a administraţiei, Max Weber defineşte administraţia în
acelaşi timp ca instituţie şi ca organizare.
Pe lângă aceasta, afirmând că modelul ideal al birocraţiei este valabil atât pentru
administraţia publică cât şi pentru întreprinderile de orice natură, el exprimă una dintre ideile
centrale ale problematicii organizaţionale, care este aceea de a face efortul de a defini conceptele
şi cadrul general de analiză, permiţând comparaţia şi înţelegerea tuturor formelor de cooperare în
cadrul grupelor sociale organizate. Această idee extrem de importantă stă la originea dezvoltării
simultane şi interdependente a sociologiei organizaţiilor şi managementului.
Aşa după cum se cunoaşte, sociologia organizaţiilor a cunoscut o dezvoltare rapidă în
anii ’50, ea găsindu-şi expresia în numeroase lucrări şi publicaţii ştiinţifice, printre care amintim
succesul deosebit al lucrărilor lui Michele Crozier, Parsons şi H.A.Simon.
Aceste lucrări se caracterizează printr-o atitudine inductivă, în care observaţia şi ancheta
concretă au un rol esenţial, iar efortul de conceptualizare şi de modelare, urmărind explicarea
fenomenelor, se combină cu eforturi de generalizare, conducându-i pe autorii cercetători să
utilizeze aceleaşi demersuri în administraţie, serviciile publice industriale şi marile întreprinderi
private. În mare, pe aceleaşi baze conceptuale se formează şi se dezvoltă managementul public,
începând cu mijlocul anilor ‘60.
Înainte de a încerca să definim noţiunea de management public, apreciem ca necesară
evocarea unor idei binecunoscute despre management, idei larg răspândite în lumea
administrativă.
În primul rând, ar fi bine să clarificăm falsa dispută lingvistică aupra cuvintelor
“gestiune” şi “management”. Pentru unii managementul ar exprima o idee mai amplă, mai
modernă şi chiar mai nobilă decât gestiunea, care ar fi inferioară, subalternă.
Dar, în mod paradoxal, vorbim de “gestiunea guvernamentală” pentru a califica
ansamblul deciziilor publice la cel mai înalt nivel şi nu de management guvernamental. Pentru
alţii, cuvântul management nu ar exprima decât o modă trecătoare; cea care rămâne este
permanenţa gestiunii. Personal, apreciem şi vom utiliza în continuare cele două cuvinte ca
sinonime, cu o excepţie: atunci când contextul impune o interpretare particulară.
A doua idee falsă este aceea de a crede că este o cucerire a gândirii contemporane nouă,
proiectul de a transfera în sectorul public metodele de gestiune experimentate cu bune rezultate
în întreprinderi. În realitate, încă de la începutul secolului, fondatorii managementului modern
(Fayol, Taylor, Weber) au enunţat principiul descifrării unor reguli aplicabile atât la între-
prinderi cât şi în administraţia publică. Spre exemplu, Fayol este autorul unei analize a gestiunii
Ministerului Poştelor, analiză care va fi utilizată după primul război mondial la adoptarea unui
buget anexă la acest minister. De altfel, din punct de veder istoric, transferurile de metodă se fac
în cele două sensuri (între domeniul public şi cel privat), în proporţii variabile după ţări şi epoci.
Astfel, dacă iniţial în Franţa societăţile de căi ferate au împrumutat de la administraţia publică
sistemele lor de gestiune, în S.U.A. societăţile de căi ferate nu au putut copia un model care nu
exista şi transferul a avut loc invers, şi anume administraţia federală, constituită ulterior, a copiat

64
Weber Max, The Theory of Social and Economic Organization, New York, Oxford, 1947
din plin sistemele proprii societăţilor private. În prezent, însă, datorită dinamicii superioare a
sectorului privat, putem aprecia că suntem martorii unui transfer accentuat al sistemelor de
gestiune din sectorul privat în cel public.
A treia idee falsă despre gestiune (management) este imaginea pur instrumentală care se
prezintă adesea. Ori, dimensiunea teoretică şi conceptuală este esenţială în management. Ceea ce
caracterizează gestiunea în sensul modern al termenului de management, este voinţa de a articula
practicile în conduita organizării, cu o reprezentare a realităţii care se vrea ştiinţifică. Taylor visa
la “managementul ştiinţific”, Fayol concepe “doctrina”, iar în viziunea lui Weber ceea ce
caracterizează birocraţia este “dominaţia cunoaşterii”.
În ceea ce priveşte definirea managementului public, există multiple puncte de vedere.
Astfel, o primă definiţie corespunde a ceea ce P.Legendre numeşte “une pensée clé en mains” (o
gândire cheie în propriile mâini”)65.
Este vorba despre un ansamblu de metode şi reguli ce se recomandă a fi aplicate în
procesul decizional în domeniul public (analiza sistemelor, metoda costuri-avantaje şi costuri-
eficacitate, contabilitate analitică etc.).
Într-o altă viziune, managementul public este definit ca management al organizaţiilor
publice, aşadar acel management care ţine cont de particularităţile acestor organizaţii.
Dar care sunt aceste paticularităţi?
Particularităţile pot fi deduse fie dintr-o analiză instituţională clasică (având în vedere
subordonarea administraţiei publice faţă de puterea politică, sistemul juridic specific,
funcţionarea după un principiu de raţionalitate proprie: serviciul public caracterizat prin
permanenţă, egalitate, universalitate, finanţarea plecând de la resursele bugetare preluate şi nu
obţinute din acte de comerţ), fie din analiza organizaţională, din care particularităţile se
conturează funcţie de dimensiunea în general apreciabilă a organizaţiilor, motivul activităţii fiind
pronunţat “de serviciu” mai degrabă decât productiv etc.
Aşadar, o definire a managementului public printr-un demers tipic managerial, care
urmăreşte să adapteze metodele de gestiune diversităţii situaţiilor66.
Acest raţionament fiind făcut în plan general, poate fi apoi detaliat şi rafinat în procesul
de aplicare a sa la funcţiile mari ale întreprinderii: marketing67, controlul de gestiune68, gestiune
de personal, finanţe, achiziţii etc.
Mai corerentă decât sistemismul omniprezent al primei definiţii, sprijinindu-se pe
instrumentarul marilor discipline de gestiune şi utilizând anumite segmente ale analizei
instituţionale, această definiţie a managementului public pare a fi satisfăcătoare. Ea pune totuşi
numeroase probleme. Unele dintre acestea îi sunt proprii pentru că, orice s-ar spune, ea se
bazează pe un principiu de transpunere a metodelor întreprinderilor în administraţia publică. Dar,
şi mai în general, limitele sale sunt acelea ale pro-blematicii organizaţionale în care această
încercare de definire se înscrie.
Analiza administraţiei publice din perspectiva organizaţională s-a edificat în mod
progresiv, paralel şi uneori în concurenţă cu tradiţionala analiză instituţională care s-a menţinut.
Experienţele de inserţie a managementului în administraţia publică în ultimii 15-20 de ani şi
dezbaterile de idei pe care aceste experienţe le-au provocat, ca şi primele evaluări, dovedind un
accentuat recul, permit să se contureze un diagnostic şi anume că, în ciuda aporturilor demne de

65
Legendre P., Le management public: une pensée clé en mains, comunicare la colocviul “Où va la
gestion publique” CESA -Université Paris - IX, Dauphine, mai 1980
66
Massenet M., La nouvelle gestion publique, Hommes et techniques, 1975, Gilbert P., Réflexion sur
la notion de management public, Octobre, 1980
67
Bon J. et Louppe A., Marketing des services publiques. L’étude des besoins de la population,
Editions d’organisation, 1980
68
Gilbert P., Le contrôle de gestion dans les organisatons publiques, Editions d’organisation, 1980
apreciat, ne apare foarte clar faptul că nici independent de demersul instituţional, nici conjugat
cu acesta, perspectiva organizaţională nu epuizează realitatea administrativă.
Repunând în discuţie anumite ipoteze ale celor două demersuri dominante, se poate
descifra o a treia problematică, analiza politicilor publice.
Conştienţi de limitele unei problematici a organizării stricto senso, unii cercetători au
propus şi experimentat reformulări mai ample, dar care nu ne pot permite să trecem dincolo de
ceea ce configurează ipotezele fundamentale ale demersului.
Înţelegerea administraţiilor publice ca organizaţii a schimbat profund reprezentările
existente şi a condus la utilizarea unor noi instrumente teoretice. G.Timsit rezuma contribuţiile
analizei organizaţionale în trei puncte69.
În raport cu imaginea unei administraţii instrumentale, total supusă puterii politice,
organizaţiile administrative apar ca nişte actori, bucurându-se de o anumită autonomie.
Separarea între administraţie şi societatea civilă este, de asemenea, repusă în discuţie.
Relaţiile dintre organizaţie şi mediul care o înconjoară constituie chiar un element fundamental
al configuraţiei şi echilibrului său.
Caracterul unitar şi piramidal al administraţiei, în fine, explodează pentru a lăsa să apară
o multitudine de organizaţii, ele însele diferenţiate în subansambluri, ghidate de logici şi
mobiluri diverse.
Astfel, se răspândeşte imaginea unei administraţii “împărţită între raţiuni contrarii”70.
Managementul public astfel definit se oferă să furnizeze instrumentele adaptate acestei
viziuni mai realiste asupra administraţiei.
Dar şi această perspectivă are limitele sale, determinate în special de caracterul
reducţionist al definiţiei managementului public în termeni funcţionali. Atât analiza cât şi
experienţa arată că transpunerea funcţie pentru funcţie a logicii întreprinderii private la
administraţiile publice este posibilă (cu unele adaptări) doar la administraţiile publice productive
de tipul Poştei71, dar îşi pierde sensul în cazul Educaţiei sau Sănătăţii şi dispare cu totul în cazul
administraţiilor care realizează misiunile de autoritate ale Statului.
Crozier şi Friedberg au formulat depăşirea limitelor punctului de vedere operat de
sociologia organizaţională prin trecererea la sintagma “organizarea sistemului”.
“Noi putem deci defini un sistem de acţiune concret ca un ansamblu uman structurat, care
coordonează acţiunile participanţilor săi prin mecanisme de joc relativ stabile şi care îşi menţine
structura, adică stabilitatea jocurilor şi raporturilor acestora prin mecanisme de reglare, care, de
fapt, constituie alte jocuri”72.
Această problematică a sistemelor de acţiune este o generalizare în termenii sistemului
deschis şi deasupra organizărilor formale ale problematicii organizaţionale: “se poate susţine că
organizaţiile se plasează la capătul unui continuum de sisteme de acţiuni concrete, al căror grad
de formalizare, de structurare a conştiinţei participanţilor şi de responsabilitate umană asumată
deschis în modul de reglare, poate varia de la reglarea inconştientă a sistemului de acţiune care
produce, de exemplu, moda vestimentară, la reglarea conştientă a unei organizaţii perfect
raţionaliste”73.

69
Timsit G., La science administrative d’hier à demain et après demain, Revue française du droit
public et de la sicence politique, Octobre, 1982, p.972-977
70
Timsit G., Op.cit., p.981
71
Nioche J.P., Gérer l’ambiguité, Revue française de gestion, No. 21, Mai- Juin/Juillet-Aot 1979; A se
vedea şi Anastassopoulos şi Nioche J.P., Entreprises publiques: expériences comparées, FNEGE,
1982
72
Crozier M. şi Friedberg E., L’acteur et le système, Seuil, 1977, p.246
73
Ibidem
În ceea ce priveşte administraţia publică, depăşirea limitelor problematicii
organizaţionale şi lărgirea demersului vor permite să fie explicate mecanismele de diferenţiere şi
de autonomie relativă, prin fracţionarea acestor organizaţii între multiplele sisteme de acţiune,
care se constituie în raportul lor cu mediu.
O altă încercare de depăşire a limitelor punctului de vedere operat de “revoluţia
organizaţională” aparţine lui Laufer şi Burlaud, care propun definirea managementului public în
termenii relaţiilor dintre organizaţie şi mediul său ambiental74. Din punctul lor de vedere, se
poate vorbi de management public când această relaţie face obiectul unei cercetări de legitimitate
efectuată de organizaţie.
Pentru administraţia publică, managementul public apare astfel ca un limbaj nou,
permiţându-i înlocuirea unei legitimităţi, apărută altădată din noţiunea de autoritate publică, apoi
de serviciu public, printr-o legitimitate bazată pe eficacitatea metodelor sale.
Această rapidă trecere în revistă permite să sesizăm faptul că atât în analiza instituţională,
cât şi analiza orgnizaţională, nu reuşesc să răspundă complet la marile întrebări ce se pun în
legătură cu fenomenul administraţiei.
Ştiinţa administraţiei tradiţională a contribuit la menţinerea sau la întărirea caracterului
sacru al statului, sociologia organizaţiilor şi mai ales managementul public valorizează temele:
eficacitate, raţionalitate, consens etc., în detrimentul altor valori sau reflecţii.
Toate aceste limite explică apariţia noii problematici a politicilor publice, care face
eforturi să ia în considerare fenomenele pe care analizele clasice le marginalizau.
Demersurile clasice apar ca insuficiente în lămurirea şi înţelegerea completă a
numeroaselor probleme puse de necesitatea intervenţiei crescânde a statului în toate aspectele vieţii
economice şi sociale. Probleme cum ar fi: aplicarea legii în cazul ajutoarelor statului în industrie,
lupta împotriva poluării, relevă simultan analize instituţionale şi oganizaţionale, dar cu utilizarea
raţionamentelor ştiinţei politice. Separarea sferelor politică şi administrativă în planul cercetării
ştiinţifice apare ca fiind din ce în ce mai nerealistă. Astfel că aspiraţia de a înţelege în întreaga sa
complexitate, dar şi în unitate, acţiunea colectivă, se traduce prin constituirea progresivă a
problematicii “politicilor publice”75.
Apreciind că analiza politicilor publice se constituie dintr-o problematică a acţiunii în
continuă mişcare, putem observa că în acest tip de analiză administraţia şi mediul său politic şi
social sunt privite cu scopul de a înţelege acţiunea autorităţilor politico-administrative naţionale
sau locale.
Acest tip de demers poate fi caracterizat prin câteva caracteristici generale şi anume:
1. După cum rezultă şi din denumirea sa, analiza politicilor publice consideră
politicile ca unităţi ale analizei. Încercând o definiţie s-ar putea spune că o politică publică este o
secvenţă de acţiuni comportând producerea unui răspuns mai mult sau mai puţin instituţionalizat,
dat unei situaţii problematice76.
2. Cea de-a doua caracteristică a acestui demers este aceea de a face să dispară
barierele între sistemul politic, sistemul administrativ şi societatea civilă, procedând la o
secţionare transversal de-a lungul celor trei componente.
3. Analiza de acest tip face apel, de cele mai multe ori, la un demers diacronic, dar
care nu trebuie confundat cu o simplă cronologie a faptelor.

74
Laufer R. şi Burlaud A., Management public: gestion et légitimité, Dalloz, 1980
75
Nioche J.P., De l’évaluation à l’analise des politiques publiques, Revue française de science
politique, vol 32, No 1, Février, 1982, p.32-61
76
Nioche J.P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, în
Revue française d’administration publique, No.24, Octobre-Décembre 1982, p.635-649
4. Analiza are un scop explicativ, nu numai descriptiv, presupunând deci o
conceptualizare a procesului în cauză şi definirea unei metodologii permiţând să fie generate şi
testate ipotezele.
*
* *

Concluzionând, putem observa că în miezul fiecărui tip de analiză a administraţiei


publice putem distinge contribuţiile normative sau utilitare ale abordărilor pozitive, explicative
sau neutre.
Ştiinţa administraţiei este astfel prezentată ca un vast panteon, în care toate tipurile de
analiză a administraţiei publice prezente şi viitoare îşi află întotdeauna locul. În acelaşi timp,
această ştiinţă este tratată de anumiţi politologi ca o modestă provincie a ştiinţei politice.
Specialiştii în gesiune au adoptat o strategie mai simplă, şi anume au pus cuvântul
“management” în faţa oricărui lucru. S-ar putea deci vorbi de managementul dreptului (sau
juridic), ca şi de managementul politicilor. Aceste dispute sunt însă lipsite de interes.
Contribuţia unei ştiinţe nu se judecă după eficacitatea apărării teritoriului său, ci după
bogăţia şi pertinenţa interpretărilor pe care ea le permite. Nu credem că noile tipuri de abordare
şi analiză a administraţiilor publice trebuie să se substituie celor vechi. Fiecare este necesară şi se
îmbogăţeşte din dezvoltarea celorlalte. O permanentă reînnoire şi reechilibrare sunt de dorit.
Analiza din perspectiva instituţională trebuie să-şi reînnoiască metodele şi să recunoască
rolul central al metodei sociologice, cu scopul de a constitui un cadru de analiză critică a
dreptului administrativ, ceea ce în ţara noastră lipseşte.
Problematicile organizaţională şi managerială trebuie aprofundate şi îmbogăţite cu
comparaţii internaţionale, dar, mai ales, trebuie ca acest tip de analiză (organizaţională-
managerială) să-şi găsească un loc mai important în sfera administraţiei publice şi, cu precădere,
în ceea ce priveşte formarea administratorilor.
Analiza politicilor publice trebuie să-şi găsească locul, înainte de toate, printr-un puternic
efort de cercetare a acestei metode de analiză în plină construcţie.

APLICAŢII*:

1. Prezentaţi elementele unei societăţi.


2. Care este relaţia dintre administraţia publică şi sistemul social global?
3. Precizaţi caracteristicile administraţiei publice.
4. Caracterizaţi administraţia publică în ipostaza de mecanism intermediar de execuţie.
5. Precizaţi atribuţiile administraţiei publice în materie de organizare.
6. În ce constă teoria dezvoltată de Luther Gulick şi Lyndal Urwick?
7. Definiţi noţiunea de drept administrativ.
8. Enumeraţi şi analizaţi tipurile de analiză administrativă.

* Aplicaţiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunoştinţelor nu le va conţine în


mod obligatoriu.
SECŢIUNEA A II-A
1. STRUCTURILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Noţiunea de structură a administraţiei publice

Termenul de structură provine din cuvântul latin struere, care înseamnă a construi, a
clădi. Prin structură se înţelege o anumită modalitate de alcătuire, de construcţie, de organizare a
unui corp sau a unui domeniu de activitate.
Înţelegând prin structură atât modul în care sunt ordonate elementele unui sistem cât şi
relaţiile ce se stabilesc între acestea, în procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv, teoria şi
practica au sugerat numeroase tipuri de structuri. Reţinem pentru interesul acestei lucrări faptul
că un sistem se poate organiza sub forma următorelor tipuri de structuri:
- structura lineară (ierahică), care asigură în principal unitatea (coerenţă)
în conducere;
- structura funcţională care determină pluralitatea conducerii;
- structura mixtă (ierarhic-funcţională), care îmbină două tipuri de
structuri şi este mai răspândită în realitatea practicii - administrative şi
economico-sociale.
În ceea ce priveşte administraţia publică, multitudinea autorităţilor administrative ale
statului - şi ale colectivităţilor locale - determină ordonarea, în vederea realizării funcţiilor pe
care acestea le au, în baza a două criterii şi anume: criteriul teritorial, căruia îi corespunde
structura ierarhică şi criteriul competenţei materiale sau funcţional, căruia îi corespunde structura
funcţională. Aşadar, întregul sistem al administraţiei publice este amenajat sub forma unei
structuri mixte, ierarhic-funcţionale.
Criteriul teritorial - într-o viziune tradiţională stă la baza împărţirii autorităţilor
administraţiei publice în autorităţi centrale şi autorităţi locale, după raza teritorială în care poate
acţiona autoritatea publică respectivă. Într-o concepţie relativ mai nouă motivarea structurii
teritoriale a administraţiei publice o constituie colectivitatea de cetăţeni pentru care acţionează,
ale căror interese le gestionează respectivul organ al administraţiei publice. Astfel, autorităţile
administraţiei publice centrale acţionează în interesul întregii colectivităţi umane existente în
sistemul social global, deci la nivelul statului, iar autorităţile administraţiei publice locale au în
vedere soluţionarea intereselor colectivităţilor locale, deci într-o anumită parte a teritoriului,
interese care, bineînţeles, sunt armonizate cu interesele generale. Având în vedere acest
raţionament, ne putem da seama mai bine care este deosebirea între autorităţile administraţiei
publice locale (consiliile locale şi primării) şi diversele servicii publice descentralizate ale
administraţiei publice centrale de specialitate (ministere şi alte organe de specialitate) care
acţionează într-o anumită zonă teritorială şi care sunt structuri exterioare (teritoriale) ale
anumitor autorităţi administrative centrale (de stat).
Faţă de această explicaţie este necesar să precizăm că în cadrul structurii teritoriale a
organelor administraţiei publice nu este recomandabil a se cultiva o departajare strictă între
autorităţile administraţiei publice locale şi cele centrale, respectiv serviciile publice
descentralizate. Relaţiile între aceste autorităţi sunt foarte variate, ele exprimând fie o
centralizare accentuată, fie o autonomie diferenţiată. Caracteristica pregnantă, esenţială, fiind
însă colaborarea între ele, asigurată în principal prin prefect, autoritate a administraţiei publice
creată în acest scop.
O problemă deosebită legată de structura teritorială a administraţiei o constituie gradul de
autonomie funcţională a autorităţilor locale.
Deşi vom relua această problematică, anticipăm admiţând că ştiinţa administraţiei
formulează acele condiţii (elemente) care determină existenţa unei autonomii locale, reale.
Acestea sunt:
a) Existenţa unei colectivităţi locale, ceea ce înseamnă că, în primul rând, trebuie să fim
în prezenţa unei grupări de cetăţeni, de locuitori care să aibă interese şi cerinţe specifice,
caracteristice, particulare, faţă de interesele întregii colectivităţi naţionale.
b) Existenţa unor mijloace materiale şi băneşti, la dispoziţia colectivităţii locale şi
gestionarea acestora constituie o altă condiţie importantă pentru a exista autonomia locală.
Această gestionare a mijloacelor trebuie să fie realizată chiar de la respectiva colectivitate. De
altfel, este şi raţionamentul în virtutea căruia se asigură personalitatea juridică colectivităţilor de
cetăţeni la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, cu scopul de a putea intra în circuitul
general al raporturilor juridice în vederea concretizării intereselor locale.
c) O altă condiţie necesară existenţei autonomiei locale este ca agenţii de conducere să fie
locali. Deci, autorităţile care conduc unităţile teritorial-administrative respective să fie alese de
populaţia din teritoriul respectiv, nu să fie numite de la centru.
d) În sfârşit, trebuie să existe o delimitare faţă de autorităţile administraţiei publice
centrale în ceea ce priveşte competenţa de a decide liber în rezolvarea nevoilor locale. Precizăm,
însă, că autonomia administrativă nu înseamnă desprinderea totală a colectivităţilor din unităţile
administrativ-teritoriale faţă de centru. Desprinderea totală este de neconceput într-un stat unitar,
unde colectivităţile locale se integrează în colectivitatea naţională, în mod organic, unde
interesele locale se sincronizează cu interesele întregii naţiuni. De altfel, din aceasta rezultă şi
necesitatea exercitării controlului asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale de
către autorităţile administraţiei publice centrale şi alte autorităţi publice, potrivit competenţelor şi
atribuţiilor prevăzute în Constituţie şi celelalte acte normative.
Organizarea administrativ-teritorială constituie o altă problemă importantă, necesar a
fi abordată în contextul studierii structurilor administraţiei publice77.
Orice organizare administrativ-teritorială are menirea de a asigura creşterea eficienţei
activităţii autorităţilor publice, sporirea iniţiativei şi operativităţii acestora în serviciul public,
îmbunătăţirea legăturilor dintre autorităţile centrale şi locale, în special cu unităţile de bază,
asigurarea unui control mai eficient şi a unui sprijin mai competent unităţilor administrativ-
teritoriale78.
Viaţa a demonstrat că progresul general al societăţii este indisolubil legat de organizarea
judicioasă a teritorului şi a administraţiei locale, care favorizează amplasarea raţională a
investiţiilor publice pe cuprinsul ţării, dezvoltarea armonioasă a diferitelor zone şi localităţi.
Perfecţionarea structurii administrativ-teritoriale reprezintă o pârghie importantă pentru
realizarea optimă a funcţiilor administraţiei publice în statul de drept. În treacăt, amintim că în
ţara noastră, în prima etapă a regimului comunist s-a menţinut vechea organizare administrativ-
teritorială, teritoriul naţional fiind împărţit în: comune, plăşi, judeţe şi regiuni. În anul 1950, prin
Legea nr.5/1950, copiindu-se modelul sovietic, se stabilesc ca unităţi administrativ-teritoriale:
regiunea, raionul oraşul şi comuna.
Ulterior, datorită schimbărilor intervenite în decursul timpului, a fost posibilă schimbarea
organizării administrative a teritoriului ţării prin Legea nr.2/1968, care prevedea că teritoriul
naţional este organizat în judeţe, oraşe şi comune. În prezent există 41 de judeţe şi capitala, ca
unitate administrativ-teritorială distinctă, care este împărţită în şase sectoare.
Organizarea administrativă a teritorului ţării interesează nu numai administraţia publică,
ci întregul sistem de autorităţi şi servicii publice. Modul în care este înfăptuită organizarea

77
N.Cicu, I.Alexandru, Perfecţionarea continuă a aparatului de stat şi reflectarea sa pe plan
legislativ, în Drept românesc contemporan, Ed.Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1977
78
V.Pătulea, Coordonatele juridice de evoluţie a instituţiei descentralizării admi-nistrative, în revista
Dreptul nr.9/1991; I.Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative. Analiză
comparativă, vol.I, ed.II, Ed.Sylvi, Bucureşti, 1996
administrativ-teritorială influenţează profund însuşi conţinutul activităţii diferitelor autorităţi
publice.
O delimitare corespunzătoare a unităţilor administrativ-teritoriale asigură condiţiile
necesare pentru accesul şi participarea populaţiei la activitatea autorităţilor publice, pentru
raţionalizarea şi simplificarea aparatului birocratic.
Criteriul funcţional sau al competenţei materiale stă la baza împărţirii autorităţilor
administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi autorităţi ale administraţiei publice
cu competenţă de specialitate, determinând astfel o altă structurare a administraţiei publice, şi
anume structura funcţională a acesteia. Activitatea administrativă a statului, dar şi a
colectivităţilor locale, cuprinde o multitudine de sarcini, care se pot realiza (din punct de vedere
teoretic) fie printr-o singură grupare de funcţionari, fie prin amenajarea mai multor grupări
specializate funcţional79. În cea de-a doua situaţie se realizează o distribuţie funcţională,
specializată, a sarcinilor autorităţilor administraţiei publice, atribuindu-li-se o competenţă
specifică, astfel încât fiecare autoritate are obiectul său de activitate. În mod curent, atât doctrina
cât şi legislaţia utilizează termenul de ramuri şi domenii de activitate. Bineînţeles că problema
structurării pe specific de activitate (funcţională) se pune atât pe plan central cât şi pe plan local.
Astfel, pe plan central avem ministerele şi celelalte organe centrale de specialitate subordonate
Guvernului, ministerelor sau care funcţionează ca autorităţi administrative autonome, iar pe plan
local avem serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, a
căror activitate este condusă de prefect, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu.
Structura pe specific de activitate (funcţională) a sistemului autorităţilor administraţiei
publice are o însemnătate deosebită, deoarece, în mare măsură, de modul cum este aşezată
această structură depinde eficienţa activităţii acestora. Spre exemplu, se consideră a fi deosebit
de importantă, în această ordine de idei, problema stabilirii numărului optim, cât mai apropiat de
nevoile reale, de ministere şi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice, cunoscut
fiind faptul că atât un număr prea mic, cât şi un număr prea mare de ministere poate crea
dificultăţi în capacitatea de administrare a autorităţilor administraţiei publice.
Aşadar, autorităţile administraţiei publice alcătuiesc în statul de drept un subsistem în
cadrul sistemului autorităţilor publice, astfel cum acesta a fost stabilit prin Constituţie, pe
criteriul separaţiunii celor trei puteri, legislativă, executivă şi judecătorească, cărora le corespund
trei categorii de autorităţi publice.
În principiu, structura organizatorică şi funcţională a sistemului autorităţilor
administraţiei publice este alcătuită prin subordonarea - din treaptă în treaptă a diverselor
autorităţi care realizează activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale, faţă de
un organ de vârf - Guvernul, ca organ central al puterii executive, care exercită, în conformitate
cu legea, administraţia publică pe întreg teritoriul ţării.
Autorităţile administraţiei publice se subordonează de regulă unele faţă de altele pe linie
ierarhică (subordonarea verticală) până la Guvern.
Analiza criteriilor de construire a structurilor administraţiei publice ne conduce la
următoarea structură organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei publice:

79
Paul Meyer, Systemic Aspects of Public Administration, G.E.C., Gad Publishers, Copenhagen,
1973
Din punct de vedere al Autorităţi centrale, când competenţa lor se
competenţei teritoriale întinde asupra întregului teritoriu al ţării: Guvernul,
(criteriul teritorial) ministerele şi celelalte organe centrale ale administraţiei
publice

Autorităţi teritoriale, când competenţa lor se


întinde asupra unei părţi din teritoriul naţional. Acestea
sunt serviciile publice descentralizare ale ministerelor şi
ale celorlalte organe centrale

Autorităţi locale, cînd competenţa lor se întinde


asupra unei unităţi administrativ-teritoriale (judeţ, oraş,
comună). Acestea sunt consiliile locale şi primarii.
Din punct de vedere al Autorităţi cu competenţă generală, care exercită
competenţei materiale puterea executivă, administraţia publică în orice domeniu
(criteriul funcţional) de activitate: Guvernul, consiliile locale şi primarii.

Autorităţi ale administraţiei publice de


specialitate, care realizează administraţia publică într-o
anumită ramură sau domeniu de activitate: ministerele şi
celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei
publice subordonate Guvernului sau autonome, precum şi
serviciile publice descentralizate ale acestora, din teritoriu.

Aşadar, din punct de vedere al structurii organizatorice, subordonarea autorităţilor


administraţiei publice faţă de autoritatea de vârf - Guvernul - se face, de regulă, din treptă în
treaptă pe două linii, care corespund la două subsisteme ce compun sistemul autorităţilor
administraţiei publice, şi anume: prin subsistemul autorităţilor administraţiei publice cu
competenţă generală şi subsistemul autorităţilor specializate ale administraţiei publice.
Aparatul administrativ

În toată lumea, administraţia este asigurată de un ansamblu de organe, ale cărui structuri,
aşa după cum am văzut, sunt amenajate într-un mod caracteristic. Alături de organele
administraţiei, în sens clasic, avem interesul să examinăm separat structurile administraţiei
publice în domeniul economic, să ne preocupăm de funcţionarea acestor două categorii de
organe şi să descifrăm mijloacele de care ele dispun.
Aparatul administrativ este, în toate ţările, un ansamblu complex care este destinat să
satisfacă nevoile publice.
El a fost edificat treptat, pentru a asigura mai ales permanenţa şi independenţa societăţii
organizate politic şi pentru a răspunde anumitor necesităţi care apar datorită vieţii în comun. El
s-a dezvoltat prodigios şi s-a complicat, reprezentând o suprapunere de etaje, având fiecare un
centru de comandă, un organ motor sub care se plasează grupe de mecanisme, legate prin diferite
tipuri de relaţii şi conexiuni între nivelurile existente, de sus în jos şi de jos în sus, adevărate
sisteme de transmisie şi de comunicare. Totul poate fi reprezentat printr-o schemă sumară:
Sus, centru motor A; dedesubt, releuri şi alte centre motoare mai puţin importante B, C;
în fine, organe de pregătire şi de execuţie D.

B C

La un minister, de exemplu:

A - Ministrul
Direcţii - B C - Director adjunct, servicii
D - Birouri

Există conexiuni care fac ca acţiunea ministrului să fie simţită de sus în jos, iar
problemele ce urmează a fi soluţionate pot veni şi de jos în sus; există legături între direcţii şi
subdirecţii sau servicii.
Schema poate cuprinde şi serviciile exterioare (descentralizate) ale ministerului. La vârf
ministrul A, apoi direcţiile regionale B, dedesubt direcţiile locale C. În fine, organele de execuţie
D.
Aceeaşi schemă poate reprezenta organizarea unei mari municipalităţi. La vârf primarul
şi secretarul sau cancelarul A, secretariatul general şi direcţiile B, dedesubt birourile C, apoi
agenţii de execuţie D.
A spune că administraţia este etajată are şi o altă semnificaţie: se ştie că în nici o parte a
lumii în epoca modernă, nici în Principatul Monaco sau în Lichtenstein, totalitatea sarcinii
administrative nu este asumată de puterea centrală. În subordinea Guvernului central (A) şi a
organelor locale ale acestui Guvern (B), se găsesc colectivităţile regionale (C) şi cele locale (D).
În statul Monaco, chiar pe lângă guvernul central, funcţionează administraţia municipală.
Aşa după cum mai arătam, colectivitatea naţională constituie o colectivitate naturală, dar
şi o unitate administrativă, o persoană publică teritorială, un stat.
Mult timp, termenul de stat nu a fost întrebuinţat în Anglia, iar această teorie a statului
este esenţialmente continentală, nu anglo-saxonă. În Anglia se preferă şi astăzi să se vorbească
de coroană, succesiunea suveranilor simbolizând continuitatea puterii regale, iar atunci când se
vorbeşte de stat în opoziţie cu colectivităţile locale, se arată că este vorba de guvernul central -
“the central government”.
La baza organizării administrative există pretutindeni colectivităţi comunale, în unele ţări
de un anumit tip, în altele de alte tipuri, aşa după cum am mai arătat şi după cum vom vedea
atunci când vom analiza administraţiile locale.
Se constată în toate statele de oarecare întindere prezenţa între stat şi comune a unor
colectivităţi intermediare, care acoperă o suprafaţă mai mult sau mai puţin mare, provincii,
departamente, comitate, regiuni.
Uneori, între provincie, departament sau comitat sunt organizate districte, circumscripţii,
arondismente, adesea veritabile persoane publice locale, alteori circumscripţii teritoriale fără
personalitate juridică (ca arondismentele franceze).
Uneori, s-au creat mari colectivităţi regionale, cum sunt regiunile în ţări ca Spania sau
Italia şi, mai recent, Franţa şi Belgia.
Pentru regiunile dotate cu organe având largi puteri, este dificil să ştii dacă te afli în
prezenţa unor organe administrative descentralizate sau într-un “regim feudal desuet”80.
Nu este însă nici o îndoială că Italia este un stat unitar; chestiunea este însă discutabilă cu
privire la Spania.
În statul federal, deasupra comunelor şi colectivităţilor intermediare se găsesc statele
membre şi organele lor administrative, iar deasupra acestora statul federal şi administraţia fe-
derală. Astfel, în Elveţia, cantonul este un veritabil stat membru, are servicii distincte de cele ale
statului federal. La fel în R.F.G. şi S.U.A. (a se vedea schiţele).
Pe lângă aceste colectivităţi cu bază teritorială, care sunt persoane publice cu o
competenţă generală pentru locuitorii dintr-o anumită arie geografică, există aproape peste tot
alte persoane publice, autorităţi speciale, deci cu competenţă limitată, persoane autonome,
corporaţii publice, societăţi naţionale.
Dintre aceste persoane juridice, unele sunt de natură pur administrativă, altele sunt doar
legate de administraţia publică şi concurează la realizarea scopurilor administraţiei, dar îmbracă
mai mult sau mai puţin caracterul unor întreprinderi de drept privat. Aşa după cum vom vedea,
anumite pesoane publice, în unele cazuri, sunt asociate la gestiunea unui serviciu sau chiar se
constituie grupări care să unească persoane de aceeaşi categorie sau persoane de categorii
diferite, iar autorităţile federale formează uneori servicii sub autoritatea statelor membre ale
uniunii.
Persoanele publice sau semipublice şi, într-o manieră mai generală, toate organele
administrative, sunt instituite pentru a asigura serviciile.

80
H.Puget, Op.cit.
STAT UNITAR

COMUNE REGIUNI

STAT
CENTRAL

DEPARTAMENT

COLECTIVITĂŢI LOCALE

CIRCUMSCRIPŢII
ADMINISTRATIVE ALE REGIUNI
STATULUI
DESCENTRALIZARE

DECONCENTRARE DEPARTAMENTE

COMUNE
STAT FEDERAL

STATE MEMBRE STATE MEMBRE

STAT
FEDERAL

STATE MEMBRE STATE MEMBRE

ÎMPĂRŢIREA
COMPETENŢELOR

STAT CONFEDERAL

STAT SUVERAN STAT SUVERAN

INSTANŢĂ DE COORDONARE

STAT SUVERAN STAT SUVERAN


2. Conceptul de relaţie

Singura informaţie imediată pe care o percepem examinând sistemul administraţiei


publice dintr-o ţară, este aceea a unei totalităţi administrative care ni se oferă spre observaţie.
Este necesar însă să procedăm la descompunerea acestei totalităţi prin analize succesive, în
unităţi din ce în ce mai simple, deoarece fiecare dintre unităţile constitutive ale acestei totalităţi
se defineşte numai prin ansamblul relaţiilor care o unesc cu celelalte unităţi în interiorul sau în
exteriorul totalităţii avute în vedere. Nu există, deci, administraţie în sine. Nu se poate vorbi
despre un fapt administrativ sau despre un obiect administrativ susceptibil să fie izolat de
ansamblul din care face parte. Ca şi limba, administraţia nu este decât un sistem de diferenţe81.
Administraţia nu există decât prin diferenţele care se manifestă în interiorul ei între elementele
care o constituie şi între aceste elemente şi mediul lor. Administraţia nu este decât un sistem de
relaţii. Şi, decât să ne epuizăm forţele tot încercând să definim faptul administrativ82, ar fi mai
bine, poate, să reflectăm asupra complexului pe care îl formează în mod indisolubil administraţia
în raporturile sale cu instanţele pe care este fondată, care o presupun sau prin care poate fi
analizată: “totalitatea obiectului examinat nu este decât suma (acestor resorturi) şi fiecare dintre
părţile sale nu se defineşte decât prin raporturile care există: a) între fiecare parte şi celelalte părţi
coordonate; b) între totalitate şi părţile de grad următor; c) între ansamblul raporturilor şi
dependenţele acestor părţi”. În această privinţă sunt revelatoare tentativele care au fost făcute -
zadarnic - de a defini administraţia ca un fenomen distinct, izolat de fenomenele jurisdicţional
sau politic. Aceste tentative au eşuat deoarece nu au vrut să considere administraţia ca un sistem
de relaţii. Ele au recurs cel mai adesea la definiţii “negative” cu referire la ceea ce nu este
administraţie. Administraţia - în acest tip de “definiţie” - este prezentată, de exemplu, ca un
ansamblu de organe de stat non-legislative şi non-jurisdicţionale. Asemenea “definiţii” nu sunt
relevante. A exclude din ansamblul autorităţilor publice din stat două subansamble care îi aparţin
nu garantează omogenitatea restului. Aceste “definiţii” sunt de-abia tentative de delimitare. Şi în
cea mai mare parte din cazuri, simple enumerări. Din contră, considerarea administraţiei ca un
sistem de relaţii permite depăşirea dificultăţilor produse de tentativele de definire a faptului
administrativ: administraţia este un sistem în care nimic nu are semnificaţie în sine, ci în care
totul are semnificaţie în funcţie de ansamblu. Ceea ce contează este, deci, mai întâi, natura
relaţiilor la intersecţia cărora se situează administraţia, apoi codul acestor relaţii.

2.1. Natura relaţiilor

Într-o asemenea viziune, obiectul administrativ nu există şi, ca urmare, tradiţionala


focalizare asupra obiectului administrativ trebuie să fie înlocuită cu o analiză a relaţiilor
constitutive ale practicii administrative. La această “filozofie a relaţiei” invită istorici şi
lingvişti83. Analiza acestor relaţii trebuie să fie făcută mai întâi la nivelul global, acela al
relaţiilor “fundamentale”, apoi rafinată progresiv prin descoperirea relaţiilor “derivate” în care se
descompune fiecare dintre relaţiile fundamentale.

2.1.1. Relaţiile fundamentale

Relaţiile fundamentale în care este implicată administraţia ca sistem de relaţii sunt în


număr de patru. Administraţia nu poate fi identificată strict cu nici una dintre ele luate izolat: din
acest motiv ar fi necesar să nu vorbim despre administraţie privitor la una sau alta dintre aceste

81
Ferdinand de Saussure, Curs de lingvistică generală, reeditare Payot, 1972, p.166 şi urm.
82
G.Timsit, Teoria administraţiei, op.cit., p.299 şi urm.
83
Paul Veyne, Cum se scrie istoria, urmată de: Foucault revoluţionează istoria, Ed.du Seuil, Coll.Points,
Histoire, 1978, p.212
relaţii, ci numai despre instanţe administrative. Această noţiune nu desemnează într-adevăr decât
o parte din totalitatea administrativă. Administraţia este, în fapt, constituită din ansamblul format
din complexul celor patru relaţii fundamenale care există: instanţele politice, economice,
societale şi, în fine, instanţele administrative înseşi.
Vom recunoaşte drept instanţe politice, ansamblul instanţelor individuale sau colective
care dispun, în stat, de o putere iniţială - legislativă sau guvernamentală - de comandă84; drept
instanţe economice, ansamblul agenţilor, organizaţiilor sau grupărilor care intervin în viaţa
economică şi nu sunt integrate; drept instanţe societale, ansamblul indivizilor, grupurilor sau
asociaţiilor asupra cărora sau în avantajul cărora statul îşi exercită în principiu autoritatea; drept
instanţe administrative, în fine, ansamblul indivizilor (funcţionari, agenţi publici), colegii
(consilii, comisii) sau colectivităţi (comune, judeţe, departamente, regiuni), a căror activitate
este, în principiu, subordonată aceleia a instanţelor politice şi care nu dispun deci, în mod
normal, decât de o putere executivă. Trebuie făcute două remarci în legătură cu aceste “definiţii”.
Pe de o parte, ele nu sunt utilizate aici, în teoria organizării administraţiei, decât cu scopul de a
permite reperarea - recunoaşterea - diferitelor instanţe implicate în relaţiile care trebuie luate în
considerare; ele recurg deci la noţiuni clasice şi fac referire la sisteme de organizare ele însele
clasice în măsura în care, într-adevăr, instanţele administrative sunt, în principiu, însărcinate cu
excutarea deciziilor instanţelor politice şi, în măsura în care instanţele economice sau societale
rămân, în principiu, însărcinate cu executarea deciziilor instanţelor politice şi în măsura în care
instanţele economice sau societale rămân, în principiu, exterioare aparatului de stat. Aceasta nu
înseamnă doar că raporturile reale pe care le vor întreţine diferitele instanţe între ele sau locul
real pe care ele îl ocupă este tot cel clasic juridic atribuit. Trebuie, pe de altă parte, să remarcăm
incertitudinea acestor “definiţii”: de aceea nu ne mirăm de ideea totalităţii implicând
recunoaşterea faptului că o totalitate nu se compune din obiecte ci din dependenţe; rezultă de aici
o nedeterminare necesară a limitelor obiectelor considerate, dependenţele între obiecte antrenând
strânsa lor integrare şi, de aici, dificultatea de a discerne limitele acestora.
Dacă acestea sunt relaţiile constitutive ale administraţiei care, numai ele pot fi obiectul
studiului ştiinţific, trebuie să ne întrebăm asupra validităţii descompunerii complexului
administrativ în aceste patru relaţii între instanţele administrative pe de o parte şi instanţele
politice, economice, sociale şi administrative, pe de altă parte.
În această privinţă, pot fi întreprinse verificări de-a lungul diverselor modele teoretice
analizate de noi în partea a doua a acestei lucrări. Sunt de luat în considerare două feluri de
modele: modele majore sau macromedele pe de o parte, asupra cărora este posibil să proiectăm o
viziune globală a relaţiilor amintite, iar, pe de altă parte, modelele minore sau micromodelele
centrate pe o analiză a diverselor funcţii ale administraţiei.
Printre modelele majore se numără diversele mari modele fondatoare sau clasice, şi
anume liberal, autoritar, weberian şi succesorii lor - noile modele ale administraţiei - crozerian,
neo-liberal etc.: aceste modele răspund, după cum am arătat, în ceea ce priveşte administraţia, la
trei chestiuni: tema instrumentalităţii sau autonomiei administraţiei, “aceea a structurilor sale”,
tema unităţii sau diversităţii structurilor aparatului administrativ, “aceea a modalităţilor acţiunii
sale”, tema raţionalităţii absolute sau limitate a administraţiei.
Tema instrumentalităţii şi aceea, contrară, a autonomiei administraţiei trimit la relaţiile
dintre instanţele politice şi instanţele administrative şi dintre instanţele societale şi instanţele
administrative. Liberalii, marxiştii şi weberienii pun problema instrumentalităţii administraţiei ca
principiu: administraţia este instrumentul puterii politice, a singurei puteri politice alese; în opinia
liberalilor: a puterii politice existente; oricare ar fi ea, pentru weberieni. Ea este, în opinia marxiştilor,
instrumentul clasei sociale dominante. Liberalii şi weberienii situează, deci, în esenţă, administraţia
în relaţia fundamentală Ipo → Iadm. Marxiştii, autori ai modelului autoritar, o situează în relaţia Isoc →

84
Acest termen cuprinde toate acele instanţe individuale sau colective care exercită cele două feluri de
funcţii distinse de Gérard Bergeron, Funcţionarea statului, A.Colin, 1965, funcţiile “gradului de
imperativitate” (p.198), prin opoziţie cu funcţiile” cu grad de executare”: funcţia guvernamenală şi
funcţia legislativă, conf.G.Timsit, Op.cit., p.142
Iadm. Neoliberalii şi crozerienii, insistând asupra principiului contrar al autonomiei administraţiei, nu
ies din cadrul relaţiilor precedente: “marja de libertate de care dispune administraţia” după Crozier
sau “autonomia relativă” modifică cu siguranţă conţinutul acestor relaţii, dar nu pun deloc în discuţie
existenţa însăşi a acestei relaţii deoarece ceea ce schimbă conţinutul relaţiei - şi anume diminuarea
instrumentalităţii - nu împiedică continuarea existenţei relaţiei.
Cea de-a doua temă - unitatea sau diversitatea administraţiei - se referă la relaţiile
dintre instanţele economice şi instanţele administrative, dintre instanţele societale şi instanţele
administrative, dintre instanţele administrative - instanţele administrative. În toate modelele
clasice fundamentale se pune la bază principiul unităţii administraţiei: ea constituie un bloc
monolitic, unitar şi ierarhizat. În modelele “neo-...”, din contra, administraţia apare ca un ansamblu
segmentarizat în fracţiuni sau corpuri care îşi împart un spaţiu administrativ împărţit în “sisteme
de acţiune”, în terminologia lui Michel Crozier sau fărâmiţat de “contradicţiile blocului social aflat
la putere”, conform viziunii susţinătorilor tezelor lui Nicos Poulantzas: “o instituţie (statul)
destinată să reproducă diviziunile de clasă nu este, nu poate fi niciodată un bloc monolitic, fără
fisuri85. La care Michel Crozier adaugă: “organizaţia, aşa cum se prezintă ea în bloc, cu limitele
sale, cu lanţurile sale ierarhice, cu procedeele sale de coordonare, cu unitatea sa şi integrarea sa,
aparente, trebuie să cedeze locul analizei multiplelor sisteme de acţiune care o înglobează, dar care
o depăşesc întotdeauna86. Aceste sisteme, în opinia lui Crozier, sunt formate din relaţiile strânse pe
care le întreţin serviciile administrative cu mediul lor: sindicate, întreprinderi etc. şi astfel
transformă organizaţia administrativă tocmai prin aceste legături între instanţele administrative şi
economice - în aceeaşi măsură ca şi legăturile între instanţele societale şi instanţele administrative,
după cum arăta Poulantzas. În cele două cazuri, relaţiile între instanţele administrative înseşi sunt
profund modificate deoarece structurii unitare şi ierarhizate a administraţiei i se substituie o
structură segmentarizată, cu caracter total diferit. Tema unitate-diversitate a administraţiei pe care
o reiau cea mai mare parte dintre marile modele şi succesorii lor trimite deci la trei relaţii
fundamentale: Ieco → Iadm, Isoc → Iadm, Iadm → Iadm, constitutive ale complexului administrativ.
Ultima temă comună ale diferitelor modele, raţionalitate absolută sau limitată, se
referă la ansamblul relaţiilor fundamentale între instanţele administrative şi toate instanţele de
care ele sunt legate. Gradul de raţionalitate - raţionalitate absolută după crozerieni sau
raţionalitate limitată în linia lui Rober E. Merton şi Michel Crozier - este într-adevăr legat în
acelaşi timp de gradul de instrumentalitate sau de autonomie al administraţiei şi de gradul său de
unitate monolitică sau de diversitate.
Raţionalitatea absolută a administraţiei afirmată de Max Weber - “administraţia
birocratico-monocratică, prin precizia sa, permanenţa sa, disciplina (...) este forma practică a
dominării celei mai raţionale din punct de vedere formal”87 este consecinţa organizaţiei
monocratice a administraţiei, deoarece administraţia este construită conform unei scheme
ierarhice riguroase şi deoarece agenţii săi ascultă de reguli abstracte impersonale, obiective şi
raţionale, definind în detaliu competenţele lor, administraţia este, ea însăşi, de o raţionalitate
absolută în acţiunea sa. Raţionalitatea weberiană se explică, deci, atât prin instrumentalitate -
relaţia Ipo → Iadm-, cât şi prin unitatea administraţiei, relaţia Iadm → Iadm. Dimpotrivă, atunci când
Michel Crozier, spre exemplu, insistă asupra ideii de raţionalitate limitată în organizaţie, aceasta
înseamnă că, pentru el nu există una, ci mai multe raţionalităţi divergente, chiar conflictuale şi
că, de fapt, opţiunile organizaţiei sunt strâns legate de diversele raţionalităţi - juridică,
financiară, economică etc. - care se înfruntă în cadrul organizaţiei şi se identifică, fiecare, cu o
instituţie, un corp, o fracţiune a administraţiei. Raţionalitatea limitată a administraţiei, după
Crozier, îşi găseşte originea în natura relaţiilor dintre instanţele administrative şi instanţele

85
Nicos Poulantzas, Transformările actuale ale statului, criza politică şi criza statului, în Criza statului,
sub direcţia lui Nicos Poulantzas, PUF, 1976, p.33
86
Michel Crozier şi Erhard Friedberg, Actorul şi sistemul, Ed.du Seuil, 1977, p.166
87
Max Weber, Economie şi societate, vol.I, Plon, 1971, p.229
economice sau societale şi se traduce, pe de altă parte, prin existenţa relaţiilor Iadm → Iadm,
extrem de fragmentate şi de segmentarizate.
Analiza temelor modelelor clasice majore şi a relaţiilor la care ele trimit demonstrează
realităţile structurării complexului administrativ în aceste patru relaţii fundamentale: Iadm→Ipo,
Iadm → Ieco, Iadm→Isoc, Iadm→Iadm. Toate temele se regăsesc, într-adevăr, în aceste patru relaţii.
Nici una dintre teme nu se situează în afara uneia sau alteia dintre aceste patru relaţii.
Se poate oferi şi o altă confirmare a tezei potrivit căreia administraţia publică trebuie
privită şi analizată ca sistem de relaţii.
Astfel, Lucien Nizard, în “Elemente pentru o nouă abordare a statului”88, propune
distincţii între cele patru dimensiuni ale administraţiei: “instrument al puterii politice, organizaţie
birocratică, comunitate corporativă, reprezentantă a mediului său de intervenţie”89.
Şi această enumerare permite verificarea validităţii analizelor precedente; administraţia în
calitate de instrument al puterii politice se înscrie evident în relaţia Ipo → Iadm; în calitate de
organizaţie birocratică, ea este considerată în forul său interior, adică prin relaţia Iadm → Iadm,
care este în cauză; în calitate de comunitate corporativă, relaţia Iadm → Isoc este privilegiată deoarece,
în opinia lui Lucien Nizard, aceste legături între administraţie şi sistemul social o susţin şi sunt
luate în considerare; în fine, în calitate de reprezentantă a mediului său de intervenţie, temă
abordată şi de Michel Crozier, administraţia este atunci percepută în legătură cu instanţele
economice.
Aşadar, această analiză confirmă, cel puţin, că între modelele existente şi descompunerea
complexului administrativ în patru relaţii fundamentale nu se produce nici o “pierdere de
substanţă”; nici una dintre marile variabile, nici una dintre marile teme în jurul cărora sunt
construite micro sau macro-modele, nu scapă uneia sau alteia dintre relaţiile care au fost
recenzate. Ele sunt suficient de comprehensive pentru a îngloba toate aceste teme sau
dimensiuni şi suficient de distincte unele de altele pentru ca să putem să legăm de ele unele sau
altele dintre relaţii.
Analiza lui Lucien Nizard confirmă de altfel dificultăţile unei construcţii ştiinţifice
necentrate asupra conceptului de relaţie. După ce insistase asupra dimensiunii instrumentale a
administraţiei, administraţia-instrument al puterii politice, Lucien Nizard este obligat să se întrebe
asupra locului înalţilor funcţionari “despre care se ştie - spune el - că joacă un rol deloc de neglijat
în definiţia politicii pe care instrumentul o a aplica”90: trebuie oare, se întreabă Lucien Nizard, să o
plasăm de partea puterii politice sau de partea administraţiei? Întrebarea îşi pierde, totuşi, orice
semnificaţie dacă recunoaştem faptul că o totalitate, un sumum, se descompune în dependenţe.
Locul înalţilor funcţionari trebuie să fie considerat în mod distinct în relaţia care face din aceştia
instrumentele puterii politice şi îi supune acesteia şi în relaţia care îi face, prin rolul pe care îl joacă
în definiţia unei politici, să îşi supună uneori puterea politică. Astfel, în opinia lui G.Timsit91, apare
una din fisurile analizei lui Lucien Nizard care, ţinând la aceste patru “dimensiuni” ale
administraţiei, nu îşi dă seama de caracterul relaţiilor care există între instanţele administrative şi
acelea care sunt legate de ele. Analiza puterilor majore arată, totuşi, că, conform modelelor,
administraţia este considerată fie ca un instrument al puterii politice - relaţia se stabileşte atunci în
sensul Ipo → Iadm -, fie ca autonomă de puterea politică, şi atunci relaţia se poate inversa în sensul
Iadm → Ipo.

88
Lucien Nizard, Bruno Jobert, Pierre Muller, Elemente pentru o nouă abordare a statului în Franţa de
astăzi, Institutul de studii politice din Grenoble, C.E.R.A.T., Grenoble, martie 1977
89
Lucien Nizard, Prima notă aupra dimensiunilor propuse pentru analiza administraţiei publice, în
Elemente ..., precitat, p.45
90
Pentru o analiză a dificultăţilor distincţiei dintre participare şi concentrare, cf.André de Laubadère,
Administraţia concertată, în Mai multe texte în onoarea Profesorului Michel Stassinopoulos,
L.G.D.J., 1974, p.307 şi urm.
91
G.Timsit, Op.cit., p.219
Pentru a înţelege mai bine această concepţie privind relaţiile, este necesar să încercăm să
descifrăm principalele caractere ale relaţiilor fundamentale şi anume:
Reversibilitatea este primul caracter al relaţiilor fundamentale. Fiecare relaţie poate să
fie stabilită într-un sens determinat şi în sens invers. Relaţiile sunt, cel mai adesea, în mod
simultan, de sens opus. Într-un regim de democraţie liberală, relaţia administraţie-politică se
stabileşte, în principiu, în sensul subordonării instanţelor administrative instanţelor politice al
căror braţ sunt ca instrument de execuţie. Aceasta nu împiedică, totuşi, faptul ca, în interiorul
aceluiaşi regim să poată fi relevate existenţa relaţiilor Iadm → Ipo în măsura în care administraţia,
prin stabilitatea sau eficacitatea sa, de exemplu, domină puterea politică prin care ea îşi pune în
aplicare proiectele sau căreia îi impune alegerile sale.
Relaţiile fundamentale pot fi analizate, pe de altă parte, ca relaţii de dominaţie. Vor fi
numite relaţii de dominaţie între A şi B, spre exemplu, orice relaţie de influenţă care permite
uneia dintre instanţe să modifice comportamentul celeilalte. O asemenea relaţie poate fi pozitivă:
A, de exemplu, dispune şi se foloseşte efectiv de influenţa necesară modificării comportamentului
lui B. Sau o relaţie nulă: A nu-l poate influenţa pe B; sau negativă: A este supus influenţei lui B.
Relaţia de dominaţie poate fi deci simplă sau dublă. Există relaţie de dominaţie simplă
când una dintre instanţe este supusă influenţei alteia şi nu invers: dependenţa este atunci
unilaterală. Există relaţie de dominaţie dublă când cele două instanţe depind reciproc una de alta:
aşadar, este o relaţie de interdependenţă. Aşa după cum vom vedea, dominaţia poate îmbrăca
formele cele mai variate şi se poate manifesta în cele mai diverse tipuri de relaţii: relaţii de
autoritate de tip ierarhic sau funcţional, de control, de participare, de reprezentare, de consultare
etc. Există, deci, eterogenitatea relaţiilor de dominaţie în interiorul administraţiei şi între
administraţii şi mediul lor.
Omogenitatea sau eterogenitatea constituie un alt caracter important al relaţiilor în
interiorul unei structuri administrative. Existenţa - între o instanţă x şi instanţa a, b, c, d… a
relaţiilor de dominaţie de acelaşi tip - relaţii iearhice sau relaţii de control, sau etc., permite
definirea totalităţilor - a ansamblurilor omogene. Omogenitatea dominaţiei permite trasarea
limitelor totalităţii. Toate relaţiile omogene între x pe de o parte şi a, b, c, d … pe de altă parte,
definesc una şi aceeaşi totalitate. Omogenitatea este perfectă dacă toate relaţiile între x şi a, b, c,
d… sunt omogene şi dacă nu există decât aceste relaţii între instanţele considerate. Organizaţia
piramidală (structura lineară) fondată pe relaţia ierarhică - şi singura relaţie ierarhică - între x, şi
a, b, c, d… constituie exemplul cel mai perfect de totalitate omogenă. Apariţia unei forme
diferite de dominaţie indică existenţa unei alte totalităţi în care este integrată totalitatea
precedentă. Existenţa - de exemplu - a unei relaţii de control între instanţele deja unite printr-o
relaţie ierarhică transformă natura şi, desigur, dimensiunile totalităţii. Eterogenitatea semnifică,
deci, apartenenţa instanţelor unite prin această relaţie eterogenă la o altă totalitate decât aceea în
care ele sunt deja integrate.
În ceea ce priveşte conţinutul exact al unei relaţii de dominaţie, acesta este definit prin
trei variabile: puterea, instituţionalizarea şi internalizarea dominaţiei.
Puterea dominaţiei se măsoară prin facultatea instanţei dominante de a modifica
comportamentul instanţei dependente.
Instituţionalizarea sau formalizarea dominaţiei desemnează măsura în care normele
juridice care organizează relaţia dintre instanţele plasate în situaţia de dominaţie-dependenţă
prevăd şi reglează fenomenul de dominaţie.
Internalizarea dominaţiei cere ca, pentru definirea sa, să se recurgă la două concepte: de
omogenitate şi de putere: ea exprimă gradul de asociere a unei relaţii eterogene în exercitarea
unei funcţii de dominaţie. Conceptul de internalizare stabileşte deci o relaţie între relaţii. Gradul
de internalizare va fi mai mult sau mai puţin crescut după puterea respectivă a relaţiilor de
dominaţie interioare şi exterioare totalităţii.
Se poate încerca - pe baza acestor definiţii - să se precizeze conţinutul diferitelor relaţii
de dominaţie.
Relaţia ierarhică poate fi definită ca o relaţie de putere crescută, perfect instituţionalizată
(formalizată) şi internalizată; ea este de mare putere, deoarece ea implică supunerea strictă a
relaţiei dependente faţă de instanţa dominantă. Ea este instituţionalizată deoarece este complet
reglementată de texte - oricare ar fi natura lor, constituţională, legislativă, regulamentară sau
jurisprudenţială - organizând relaţia dintre instanţele aflate în situaţia de dominaţie-dependenţă.
Ea este, în fine, complet internalizată deoarece, să presupunem că ea conferă exercitarea funcţiei
de dominaţie a lui x asupra lui a acelei instanţe care este plasată în poziţie ierarhică faţă de x şi
care, în consecinţă, este interioară totalităţii considerate.
In extremis, internalizarea absolută se confundă cu omogenitatea.
Relaţia de control este o relaţie de mare putere, cu un grad slab de instituţionalizare şi un
puternic grad de internalizare. Relaţie de putere, deoarece controlul - chiar dacă nu se exercită
cu aceeaşi putere ca şi puterea ierarhică - antrenează o strictă supunere a instanţei dependente
faţă de instanţa dominantă. Relaţie cu un slab grad de instituţionalizare, deoarece cea mai mare
parte din cazuri nu sunt prevăzute în texte. Astfel, vom vedea spre exemplu, cum grupele
economice şi sociale iau controlul administraţiilor însărcinate, în principiu, cu reglementarea
activităţii sau cu funcţionarea ei. Relaţia de control poate fi văzută, în fine, ca o relaţie cu un
puternic grad de internalizare deoarece ea asociază instanţele externe cu totalitatea care exercită
funcţia de dominaţie în interiorul acestei totalităţi.
Relaţia de participare sau de cooperare se defineşte mai întâi ca o relaţie de putere medie:
instanţele care participă la exercitarea puterii de decizie în cadrul unei organizaţii nu au decât o
vocaţie limitată de a modifica comportamentul sau decizia instanţelor la această putere la care
ele sunt asociate. Relaţia de participare este instituţionalizată. În fine, aceasta este o relaţia cu un
grad slab de internalizare în măsura în care ea nu integrează modul limitat al instanţelor
“participante” la exercitarea funcţiei de dominaţie în totalitatea de referinţă.
Gradul de internalizare al relaţiei de participare, deşi destul de slab, este, totuşi, superior
aceluia al relaţiei de consultare. Instanţele consultate al căror aviz nu are legătură cu instanţele
consultante nu participă decât extrem de redus la exercitarea funcţiei de dominaţie asigurate de
instanţele consultante. Relaţia de consultare este, aşadar, o relaţie relativ slabă.
Un alt caracter important al relaţiilor fundamentale este ceea ce s-ar numi, ca în
lingvistică, recursivitate92. Aceasta este o noţiune care duce la descifrarea, dincolo de relaţiile
fundamentale, a aşa-ziselor relaţii derivate, asupra cărora ne vom opri în continuare.

2.1.2. Relaţiile derivate

Descompunerea complexului administrativ în patru relaţii fundamentale nu înseamnă,


evident, că administraţia s-ar putea reduce la sumara structură pusă astfel în evidenţă. Se poate -
şi trebuie -, de fapt, să plecăm de la aceste patru relaţii fundamentale şi, prin derivaţie, să
reconstruim o structură administrativă complexă.
Derivarea constă în descompunerea relaţiei fundamentale în relaţii derivate, ele însele
decompozabile în secvenţe. Fiecare relaţie fundamentală este “recursivă” ca în lingvistică.
Recursivitatea va fi definită drept posibilitatea unui element sau a unei relaţii de a reapărea de
nenumărate ori în aceeaşi derivaţie. Fiecare dintre relaţiile fundamentale poate astfel să se înscrie
în interior şi în calitate de componentă a unei relaţii primare în interiorul căreia ea se află
înglobată. O relaţie fundamentală Rf se va descompune în relaţii derivate Rd1, Rd2,…, fiecare
dintre aceste relaţii derivate putând, la rândul său, apărea în derivaţia altor derivaţii Rd11, Rd12…,
Rd21, Rd22…
Caracterul recursiv al relaţiilor fundamentale permite de a demonstra complexitatea şi
bogăţia unei relaţii fundamentale până la descompunerea sa finală în secvenţe elementare
constituite din succesiunea instanţelor individuale sau colegiale în situaţia de dominaţie-
dependenţă în privinţa instanţelor care le preced şi le urmează în secvenţă.
Putem descifra două feluri de derivaţii: derivaţia liniară sau sintagmatică, care constă în
descompunerea relaţiei fundamentale în secvenţe care asociază instanţe de acelaşi tip ca şi relaţia

92
G.Timsit, Op.cit., p.228
fundamentală însăşi. Astfel, o relaţie Ipo → Iadm se descompune în relaţii derivate Ipo1 → Iadm1,
Ipo2→ Iadm2 etc., ele însele decompozabile în secvenţe Ipo11 → Iadm11 … În acest gen de derivaţii,
nu sunt luate în considerare decât instanţele de acelaşi tip şi nu ne preocupăm deloc de relaţiile
care pot să le unească cu instanţe de tip diferit, economic sau social de exemplu. Derivaţia în
cerc, sau paradigmatică, constă, în schimb, în a considera relaţia fundamentală drept centru al
unei reţele grefate pe relaţia fundamentală şi unind instanţele asociate în relaţia fundamentală cu
instanţe de tip diferit: o relaţie Ipo→ Iadm se află în centrul unei reţele de relaţii Iadm → Isoc, Iadm →
Ieco, etc., cărora le poate fi utilă descoprirea succesiunii de derivaţii în linie sau în cerc -
sintagmatice sau paradigmatice - a căror sursă sunt ele însele.
Noţiunea de relaţii derivate permite deci să ne dăm seama de abordările succesive ale
complexităţii practicilor cu care observatorul este confruntat fără ca el să rişte să cadă într-unul din
aceste “goluri” de care vorbeşte Paul Veyne, aceste “goluri” care există în jurul faptelor umane
“pentru alte fapte pe care înţelepciunea noastră nu le ghiceşte”93 şi în care ar fi inevitabil să fie
descrise mai degrabă obiectele decât practicile: “Obiectul nu este decât corelat cu practica, el nu
există înaintea acesteia”.
Practica rămâne deci singurul câmp de studiu pe care şi l-ar putea asuma o ştiinţă
administrativă: practica, adică relaţiile în care ea poate fi analizată şi, după cum vom vedea,
codul conform căruia acestea se organizează.

2.2. Codul relaţiilor

Fiecare dintre relaţiile constitutive ale unui sistem administrativ este afectat de un cod -
scris sau nu - care determină dominanta, aşezarea şi amplitudinea relaţiilor.
Dominanta relaţiei defineşte sensul major al relaţiei, adică faptul că în ciuda secvenţelor
de sens invers în care ea se descompune, relaţia Ipo → Iadm, de exemplu, se stabileşte mai degrabă
în sensul subordonării instanţelor administrative faţă de instanţele politice Ipo → Iadm sau,
dimpotrivă, mai degrabă în acela al dominanţiei pe care administraţia o exercită faţă de puterea
politică Iadm → Ipo.
Secvenţe de sens invers pot, într-adevăr, coexista în cadrul uneia şi aceleiaşi relaţii.
Relaţiile sunt, aşa după cum am văzut, reversibile. Astfel, într-un stat liberal clasic, afirmând
principiul separării puterilor şi al unei administraţii însărcinate cu executarea legilor, relaţiile
instituţionalizate sunt, evident, relaţii de sens Ipo → Iadm. Este cazul marilor ţări europene cu
democraţie liberală: Franţa, Marea Britanie, Republica Federală Germania etc., unde principiile
constituţionale clasice tind să situeze autoritatea puterii politice deasupra administraţiei:
principiul responsabilităţii ministeriale în Marea Britanie, Ressortprinzip în Germania etc.
Totuşi, în unele dintre aceste ţări, pătrunderea crescândă a personalului administrativ în
instanţele guvernamentale sau de partid - cazul Franţei - sau “eroziunea responsabilităţii
ministeriale” - cazul Marii Britanii - instalează secvenţe de sens invers Iadm → Ipo.
Discutabil dacă în Marea Britanie în special, dominanta relaţiei ar fi fost inversată. Dar
problema se pune în Franţa cu o acuitate suficient de mare pentru ca să ne întrebăm dacă este sau
nu o “Republică a funcţionarilor”94.
Aşezarea relaţiilor înseamnă că toate aceste relaţii se leagă în “situri”, adică în locuri
privilegiate unde se întâlnesc - pentru a se impune, a se opune sau a colabora - instanţe asociate
în relaţia luată în considerare.

93
Paul Veyne, Op.cit., p.204
94
Expresia îi aparţine lui Jean-Louis Quermonne. Asupra tuturor acestor puncte, cf. Colocviul organizat
de Asociaţia Franceză de Ştiinţă Politică şi de Institutul Francez de Ştiinţe Administrative despre:
Administraţie şi politică în Franţa sub cea de-a V-a Republică (Paris, 20 noiembrie – 1decembrie
1970); cf., de asemenea, Gérard Timsit şi Céline Wiener, Administraţie şi politică în Marea
Britanie, în Italia şi în Republica Federală Germania. Revista franceză de ştiinţă politică
Adesea, organele furnizează situl relaţiei. De exemplu, în relaţia dintre instanţele politice şi
administrative, Secretariatul General al Guvernului din Franţa, Belgia, România etc., Cabinet
Office în Marea Britanie sau Bundeskanzleramt în Republica Federală Germania. Acestea sunt
organe constituite în principal din funcţionari, situate la punctul de întâlnire al puterii politice cu
administraţia şi însărcinate să asigure trecerea voinţei politice de la unul la altul. Dar există şi
organe cu caracter mai ales politic, în care membrii lor sunt recrutaţi în funcţie de loialitatea lor sau
de apartenenţa lor la un partid, cum ar fi cabinetele ministeriale sau Policy Unit din Marea Britanie,
a cărui funcţie este, de asemenea, de a asigura trecerea voinţei politice spre administraţie. Şi
organele individuale pot servi drept sit pentru relaţiile Ipo → Iadm. Astfel, agenţii titulari de funcţii
superioare “de decizie ale guvernului” în Franţa sau acele “politische Beamte” în Germania
Federală. Statutul lor juridic este acela de funcţionari, dar numiţi şi revocaţi discreţionar de guvern,
ceea ce face şi din ei un punct de întâlnire între politic şi administraţie. Este posibil ca pentru aceşti
agenţi originea personală şi orientarea politică să fie un factor determinant sau important al
desemnării lor în funcţie.
Relaţiile Iadm→ Iadm se stabilesc, la rândul lor, de-a lungul organelor colegiale sub formă
de comitete şi comisii ministeriale sau interministeriale, însărcinate să asigure coordonarea
instanţelor respective sau a comisiilor administrative sau a comitetelor tehnice paritare: în
această ultimă ipoteză, relaţiile între instanţele administrative nu mai sunt relaţii între
administraţii sau grupe de administraţii, ci în interiorul unei aceleiaşi administraţii, între unele
elemente care o constituie.
Există, totuşi, cazuri în care relaţiile se constituie în afara oricărui cadru instituţionalizat.
Este sigur de exemplu că relaţia Ieco → Iadm într-o ţară cu strictă economie liberală nu cuprinde nici
o legătură organică. Dacă, pe de o parte, această relaţie poate fi văzută, într-o anumită măsură, ca o
subordonare a instanţelor economice faţă de instanţele administrative, dar numai în măsura
necesară garantării menţinerii ordinii economice liberale şi liberului joc al “armoniilor economice”,
pe de altă parte ea se caracterizează în principal printr-o simplă separare organică între instanţele
asociate în relaţia: Ieco → Iadm. Această relaţie se stabileşte doar printr-o singură legătură, care
constă în reglementările impuse de instanţele administrative instanţelor economice de care însă
sunt total separate pe plan instituţional. Relaţia Iadm → Ieco este, într-o ţară cu strictă economie
liberală, o relaţie exact paralelă cu relaţia Ipo → Iadm a ţărilor cu democraţie liberală. Este vorba, în
cele două cazuri, despre relaţii de subordonare: instanţele administrative faţă de instanţele politice
şi instanţele economice faţă de instanţele administrative. Este vorba, în cele două cazuri, despre o
strictă separare instituţională între instanţele politice şi administrative, administrative şi economice.
Există, deci, în cele două cazuri, subordonare şi non-confuzia instanţelor. Această separare a
planurilor instituţionale face distincţia între relaţiile de subordonare Ipo → Iadm →Ieco din ţările
liberale şi relaţiile de subordonare între aceleaşi instanţe, care există în acele ţări în care existenţa
planurilor instituţionale comune modifică profund natura celor două relaţii, pentru a da naştere
unor fenomene total străine doctrinei liberale; politizarea administraţiei, de exemplu (confundarea
instanţelor politice cu cele administrative) sau naţionalizarea (confuzia dintre instanţele
administrative şi cele economice).
Ca relaţia să se stabilească în sens invers, ar trebui să presupunem că instanţele
economice să pună la punct grupe de presiune destinate să obţină de la administraţie măsurile
economice pe care ea le doreşte.
În ceea ce priveşte amplitudinea relaţiei, aceasta defineşte numărul şi lungimea
secvenţelor de acelaşi sens pe care le presupune o aceeaşi relaţie. Vom vorbi despre amplitudine
orizontală pentru a desemna numărul secvenţelor distincte care există în interiorul aceleiaşi
relaţii şi despre amplitudine verticală pentru a desemna lungimea acestor secvenţe.
Vom face distincţia, pe aceste baze, între diferite situaţii:
Relaţiile cu o puternică amplitudine orizontală (sau cu secvenţe multiple) caracterizează
două feluri de ţări: ţările cu partid unic şi ţările cu o puternică politizare a administraţiei; în
aceste ţări, diferitelor moduri tradiţionale - în special modurilor ierarhice de dominaţie - ale
puterii politice asupra administraţiei li se adaugă stabilirea unor structuri partizane care sunt
îndeaproape calchiate pe structura administrativă: noi secvenţe Ipo → Iadm fondate pe funcţia de
control vin deci să accentueze amplitudinea orizontală a relaţiilor dintre instanţele politice şi
administrative.
Relaţiile cu o slabă amplitudine orizontală (cu secvenţă unică, la limită) caracterizează
două feluri de ţări: pe de o parte, ţările cu democraţie liberală în care relaţia administraţiei cu
puterea politică - relaţie de subordonare - nu se poate, în principiu, stabili decât în planuri
organice cu grijă precizate şi delimitate95 -relaţia de subordonare este deci puternic
instituţionalizată şi de aceea împrumută linia ierarhică. Pe de altă parte, în unele ţări
subdezvoltate sau în curs de dezvoltare de tip totalitar, în care există confuzia ierarhică dintre
partid şi administraţie, nu există decât o secvenţă Ipo → Iadm.
Această ultimă categorie de ţări se caracterizează în plus prin relaţiile Ipo → Iadm cu o
foarte puternică amplitudine verticală: secvenţa Ipo → Iadm comportă aici un mare număr de
“planuri” - organice sau nu - unde relaţia se înnoadă. Dominaţia directă a instanţei politice
asupra administraţiei se exercită până la cele mai joase straturi ale ierarhiei administrative şi
posturile administraţiei considerate politizate sunt aici foarte numeroase. Spre exemplu, în
România comunistă existau organele cu dublu caracter de partid şi de stat, precum şi cumulul de
funcţii de partid şi de stat. Dimpotrivă, în acele ţări care au o slabă amplitudine verticală, lista
posturilor discreţionare în Franţa sau numărul de “funcţionari politici” în Germania federală este
foarte redus, iar aceste funcţii politizate se cantonează doar în gradele superioare ale ierarhiei.
Toate aceste noţiuni de amplasare, dominaţie, amplitudine… permit o manevrare mai
uşoară a conceptului însuşi de relaţie, ale cărui semnificaţie, limite şi uzaj ele vin să le
precizeze. O gramatică administrativă nu se poate, totuşi, mulţumi cu acest singur concept de
relaţie. Fără îndoială, acesta este conceptul primar, cel care permite eliminarea “golurilor” din
jurul obiectelor…, “eliminarea veşnicelor fantome pe care le suscită în noi limbajul”96 şi
descoperirea că obiectul prea adesea analizat pentru sine însuşi - administraţia, cel administrat,
înaltul funcţionar… - nu este, într-adevăr, decât expresia unei anumite practici, în raport cu care
el se explică.

3. Serviciile publice

Pentru satisfacerea cerinţelor (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate), membrilor


unei colectivităţi umane sunt înfiinţate anumite organisme sociale, sub denumirea de servicii
publice.
Termenul de serviciu public este utilizat atât în sens organizatoric, de organism social, cât
şi în sens funcţional, de activitate desfăşurată de acest organism97.
Dată fiind complexitatea cerinţelor sociale, există şi o mare varietate de servicii publice.
De aceea, se impune a se face distincţie între serviciu public şi serviciu de utilitate
publică.

95
Este suficient să constatăm precauţiile cu care, în Marea Britanie, se stabilesc relaţiile Ipo → Iadm prin
intermediul aşa-numitei Policy Unit. Această celulă politică, creată în 1974 pe lângă primul-ministru şi
al cărei rol este de a se asigura că obiectivele politice definite ca priorităţi prin programul electoral şi
partid se regăsesc efectiv în proiectele ministeriale, nu intervine pe lângă un minister decât
respectând principiul ierarhic. Aşa-numitul Senior Policy Adviser plasat în fruntea acestei celule
politice trebuie, într-adevăr, să ia contact cu secretarul permanent al ministerului pentru a obţine de la
el ca un membru din Policy Unit să poată asista la una dintre reuniunile ministerului sau să se întreţină
cu unul dintre funcţionarii săi
96
Paul Veyne, Op.cit., p.216
97
În acest sens A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, 1994; Al.Negoiţă, Drept
administrativ, 1997; I.Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii adminis-trative, 1996, Bucureşti
Distincţia între cele două servicii constă în faptul că primul este înfăptuit de o organizaţie
statală, iar cel de-al doilea de o organizaţie nestatală.
În cazul organizaţiilor mixte, de stat şi particulare, ne aflăm în prezenţa unui serviciu
public, deoarece la acea orgnizaţie participă şi statul, fie ca autoritate publică, fie ca persoană
juridică.
Literatura de specialitate distinge, ca servicii publice, serviciul de legiferare, la care
participă şi Parlamentul (Camera Deputaţilor şi Senatul), serviciul public judiciar, înfăptuit de
instanţele judecătoreşti şi serviciile publice administrative.
Serviciul public de legiferare are ca scop adoptarea de norme juridice obligatorii, care să
reglementeze, în mod uniform, la nivelul întregii ţări, raporturile sociale; serviciul judiciar să
soluţioneze, cu putere de adevăr legal, conflictele juridice şi să pedepsească pe cei care încalcă
legea; serviciile administrative să asigure executarea legilor şi a hotărârilor judecătoreşti, ordinea
publică, siguranţa naţională, crearea condiţiilor optime de sănătate, instrucţie publică, cultură,
transport etc.
Serviciul public poate fi organizat fie la nivel naţional, pentru întreaga ţară (serviciul
public al transportului aerian, feroviar), fie la nivel local (transportul în comun în cadrul unei
localităţi).
Pentru a fi în prezenţa unui serviciu public, sunt necesare următoarele condiţii:
• satisfacerea cerinţelor membrilor societăţii;
• înfiinţarea lor să se facă prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se înfiinţează
prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se înfiinţează prin
hotărâre a Guvernului, iar cele din subordinea ministerelor prin ordin al ministrului;
potrivit legii, consiliile judeţene pot înfiinţa instituţii social-culturale şi sanitare de
interes judeţean etc.;
• activitatea lor se desfăşoară în realizarea autorităţii de stat, personalul lor având
calitatea de funcţionar public;
• sunt persoane juridice, având toate drepturile şi obligaţiile specifice ale
acestora;
• mijloacele lor materiale sunt asigurate fie prin subvenţii bugetare, fie din
venituri proprii.
De aceea, serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizaţie de stat sau a
colectivităţii locale, înfiinţată de autorităţile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea
unor cerinţe ale membrilor societăţii, în regim de dept administrativ sau civil, în procesul de
executare a legii.
Serviciile publice poartă denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate (Secretariatul de Stat
pentru persoane cu Handicap)98, agenţii (Autoritatea pentru Privatizare şi Administrarea
Participaţiilor Statului), institute (Institutul Român pentru Drepturile Omului)99, administraţii
(administraţii financiare), secţii (secţii de poliţie), oficii (oficii pentru pensii), spitale, şcoli, regii
autonome (Regia RomTelecom), societăţi (Societatea Naţională a Căilor Ferate Române).
Organizaţiile care prestează servicii publice pot fi grupate în trei categorii:
1. organe ale administraţiei publice
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.

Această grupare se întemeiază pe o serie de deosebiri, şi anume:

98
H.G. nr.22/2001
99
Legea nr.9/1991
• activitatea organelor administraţiei publice se caracterizează prin
adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea instituţiilor
publice prin aceea că este mai mult o activitate intelectuală, iar cea a
regiilor autonome este preponderent economică;
• mijloacele financiare necesare desfăşurării activităţii organelor
administraţiei publice şi, în mai mică măsură a instituţiilor publice, se
asigură de la bugetul statului, iar regiile autonome de interes public îşi
asigură mijloacele băneşti, în mare parte, din veniturile obţinute din
activitatea proprie;
• organele administraţiei publice şi instituţiile publice îşi desfăşoară
activitatea, de regulă, în mod gratuit, regiile autonome, de regulă,
contra cost;
• în activitatea organelor administraţiei publice preponderentă este
emiterea de acte administrative; în activitatea instituţiilor publice aceasta
este mai redusă, iar în activitatea regiilor autonome de interes public şi
mai redusă.
În legătură cu regiile autonome de interes public trebuie precizat că unele au fost create
pentru a satisface unele cerinţe ale populaţiei ca, de exemplu, Societatea Naţională a Căilor
Ferate, RADET, RomTelecom etc.
Alte regii autonome au fost create pentru a exploata, prin activitatea lor, bunuri care fac
parte din proprietatea publică a statului, ca, de exemplu, cărbuni, ţiţei, gaze naturale. Prin această
activitate, ele contribuie, în mod direct, la satisfacerea unor cerinţe sociale, astfel încât, chiar
dacă s-ar afirma că unele regii autonome nu prestează, în mod direct, un serviciu public, toate
regiile autonome, indiferent de specificul activităţilor, contribuie la satisfacerea unor cerinţe ale
membrilor societăţii, obiectivul fundamental al oricărui serviciu public100.
Aşadar, administraţia prestează servicii care satisfac nevoile publice, dar mai ales ea
instituie şi amenajează serviciile, adică organismele pentru satisfacerea nevoilor publice.
Aceste organisme au o înfăţişare mai mult sau mai puţin de tip pur administrativ, cu cât
se îndepărtează mai mult sau mai puţin de întreprinderile particulare.
Administraţia îşi propune a satisface nevoi foarte variate, pentru care se apreciază
insuficientă sau criticabilă iniţiativa particulară.
Puterea politică este aceea care determină nevoile cărora li se recunoaşte un caracter
public şi pentru satisfacerea cărora nu se aplează la iniţiativa particulară.
Lista nevoilor a căror satisfacere trebuie asigurată prin intervenţia administraţiei publice
sau direct prin această administraţie este fixată în funcţie de curentele ideologice, situaţia
economică şi socială, posibilităţile financiare şi tehnice ale locului şi momentului.
Intervenţia autorităţii publice în vederea satisfacerii unei nevoi recunoscute ca publică
este mai mult sau mai puţin profundă. Ea poate consta în acordarea unor subvenţii către unele
întreprinderi particulare, antrenând un control asupra acestor întreprinderi. Poate apoi, alături de
acest ajutor, să acorde anumite atribuţii administrative totdeauna sub controlul administraţiei, dar
toate acestea presupun autoritatea unui personal administrativ.
Mergând mai departe, autoritatea publică poate decide crearea unor orgnisme care să
depindă de ea, să fie emanaţia acesteia pentru realizarea sarcinii publice.
Ea creează un veritabil serviciu public, căruia îi încredinţează gestiunea organismelor
publice şi semipublice. Cu alte cuvinte, ea recurge fie la organisme care se înscriu strict în cadrul
administrativ obişnuit şi funcţionează în întregime după procedee administrative, fie la organisme
care au numai caracter administrativ prin originile lor, prin prezenţa unei mari părţi din capitalul

100
D.Brezoianu, Drept administrativ şi autorităţi publice în România,Bucureşti,1995, p.86
folosit, prin anumite reguli de funcţionare, prin controlul la care ele sunt supuse, dar care, din mai
multe puncte, se apropie de întreprinderile comerciale şi industriale obişnuite.
Se mai poate spune că serviciile publice, înţelese în sens larg, sunt ansambluri de
persoane şi lucruri create în vederea satisfacerii unei nevoi publice de către o colectivitate
publică, supuse autorităţii şi controlului acesteia.
Această definiţie, însuşită de majoritatea autorilor în materie, face să apară ideea de
ansamblu de mijloace avute în vedere pentru satisfacerea unui scop.
Este vorba de mijloace în personal şi în materiale, completate cu posibilitatea utilizării,
uneori, a procedurilor juridice excepţionale.
Ceea ce este esenţial este că serviciul a fost creat sau acceptat de o colectivitate publică.
Adesea serviciile publice sunt create pentru prima dată, necesităţile fiind noi, alteori ele
se adaugă altora deja existente. Uneori ele au dreptul să stabilească, în cadrul legii, propria
amenajare generală, alteori doar cu aprobarea unei autorităţi administrative superioare.
Cheltuielile serviciilor sunt în principiu suportate de către colectiviatea care a instituit şi
organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau parţial din veniturile provenite din funcţionarea
serviciului sau cu concursul particularilor şi sunt totdeauna sub control şi sub dependenţa
colectivităţii care le-a creat.
Aceste sevicii au reguli proprii. În dreptul francez ele pot avea prerogativele speciale
derivate din dreptul administrativ. În ţările anglo-saxone, în principiu, nu acţionează
prerogativele speciale.
Linia separativă între serviciile proprii administraţiei şi cele asimilate întreprinderilor
particulare are un caracter ferm în dreptul francez, dar nu şi în alte sisteme de drept. În general, ele
sunt administrate după regulile administraţiei publice existente în ţările unde ele se află.
Caracterul propriu-zis administrativ îl au şi serviciile publice organizate de colectivităţile
publice teritoriale şi care au personalitate juridică şi sunt constituite ca stabilimente publice, sau
care au o anumită autonomie financiară. Ele sunt administrate după regulile obişnuite ale
administraţiei publice.
Caracterul propriu-zis administrativ se atenuează în cadrul serviciilor publice care
acţionează în domeniul economic, situaţie în care se caută să se apropie pe cât posibil de
procedeele de gestiune a întreprinderilor particulare, multe reguli în vigoare în administraţia
publică fiind abandonate.
Pentru aceste servicii publice se utilizează regimul juridic al societăţilor de drept privat
sau se creează un statut special, similar celui al societăţii de drept privat. Dar totdeauna aceste
organisme comportă o puternică participare financiară a colectivităţilor teritoriale şi rămân
supuse unui anumit control administrativ.
Suntem în prezenţa unei forme de administraţie publică prin întrebuinţarea unor
mecanisme de administraţie particulară. Proporţia elementelor furnizate de una sau de cealaltă
variază.
Trebuie să ţinem seama de partea care rămâne administraţiei publice în numirea şi
compunerea consiliilor de direcţie, în supravegherea generală şi în materie financiară.
Cu unele diferenţe între ele, corporaţiile publice britanice şi americane, societăţile
naţionale, societăţile de economie mixtă în Franţa şi în alte ţări, figurează în această grupă, având
caracterul şi limitele imprecise ale organismelor semipublice destinate executării serviciilor
industriale şi comerciale.
Există, în diferite ţări, diferite categorii de servicii şi este poibilă o clasificare a acestora
după diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivităţile publice de care depind.
Astfel:
a) Putem distinge servicii publice interne şi extra teritoriale. Într-o manieră
generală, toate serviciile sunt în cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se
prelungesc în exterior (de exemplu: afacerile externe au o administraţie centrală şi
organe şi agenţi în exterior; serviciul marină-aviaţie, care se execută în afara
graniţelor). Cu toate acestea, distincţia prezintă puţin interes din punct de vedere
al structurii generale şi al regulilor de funcţionare a serviciilor.
b) Mai importantă este distincţia între serviciile civile şi cele militare. Cele din
urmă sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate şi conduse după reguli
care, parţial, le sunt proprii. În multe ţări, ele dispun, chiar în timp de pace, de
puterea de rechiziţie a oamenilor obligaţi să petreacă un anumit timp sub drapel şi
de anumite puteri de rechiziţie a bunurilor.
c) Serviciile sunt exploatate în regie şi alteori direct de către administraţie sau
de către un prepus general, pe care ea îl supraveghează, îl numeşte sau îl
demite.
d) Condiţiile de funcţionare, regulile aplicabile sunt foarte diferite. Unele
servicii sunt conduse de indivizi, altele de consilii, de colegii.
e) Putem distinge serviciile de administraţie generală în opoziţie cu cele tehnice.
f) După colectivităţile angajate în conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate
în trei categorii: servicii naţionale, regionale şi locale:
- cele locale (create în cadrul legii) răspund unor nevoi locale, cele
naţionale unor interese generale;
- când luăm în considerare amenajarea serviciilor tehnice, trebuie să
distingem organisme de direcţie şi de execuţie;
- pentru serviciile statului există administraţii centrale şi, pe de altă parte,
servicii desconcentrate.
În Franţa spre exemplu, există o mare diversitate de circumscripţii regionale în serviciul
statului: curţi de apel, academii, corpuri de armată, conservarea apelor şi pădurilor, fără
coincidenţe între ele. La fel în Germania, Italia, Spania.
În Austria, care a practica din cele mai vechi timpuri autonomia colectivităţilor locale, s-a
încredinţat acestora o mare parte din servicii, realizând în acelaşi timp o centralizare forte a
serviciilor naţionale.
Întreaga Anglie era administrată de Londra. Până în anii ’70 nu existau diviziuni
regionale pentru serviciile de stat. În timpul războiului au fost 18 regiuni pentru serviciile
naţionale, în frunte cu comisarii regionali, care erau reprezentanţii guvernului central (apropiat
de instituţia prefectului în Franţa) şi care coordonau ansamblul serviciilor dintr-o regiune. Aceste
regiuni au fost desfiinţate. Ulterior, s-au înfiinţat regiuni pentru serviciile teritoriale ale fiecărui
minister - “administrative areas”: pentru ministerul muncii 11, pentru educaţie 13, pentru
agricultură 16. Acestea aveau în frunte un comitet departamental şi un controlor regional.
În SUA situaţia era similară, existând regiuni pentru serviciile federale, 9 pentru armată şi
alte ministere. Ulterior, s-a conturat tendinţa de grupare în 6 mari regiuni (New York, San
Francisco, Chicago, Boston, New Orleans, Atlanta).
În Europa, sub influenţa Franţei, coordonarea gene-rală a serviciilor locale şi de stat
aparţine executivului într-o unitate administrativă mai vastă şi anume: prefectul care este ajutat de
agenţi, birouri, servicii (la fel în Turcia şi Italia). În Spania acesta se numeşte guvernator civil, în
Belgia guvernator de provincie, în Germania preşedinte de district (înainte era preşedinte de
regiune “regierung president”).
În Anglia şi SUA s-a făcut simiţită nevoia coordonării serviciilor naţionale la un eşalon
regional. În acest scop, s-au instituit conferinţe ale şefilor de servicii regionale.

Serviciile locale
În afara serviciilor de stat (centrale şi exterioare) există în diferite ţări servicii ale
colectivităţilor intermediare (regiuni, departamente, provincii, comitate).
Numărul şi importanţa acestora sunt variabile, după ţări. Domeniile sunt diferite: drumuri
publice, asistenţă, educaţie, iar uneori în şi mai multe materii.
În SUA există o întreagă varietate, de la un stat la altul.
Comunele au, de asemenea, servicii locale, în număr variat după ţară şi oraşe.
Dezvoltarea nevoilor locale de ordin social a determinat creşterea lor în unele ţări (mai ales în
Anglia).
În statele federale, statele membre au un ansamblu de servicii, problema care apare fiind
aceea a repartizării competenţelor între statul federal şi statele membre ale federaţiei.
În SUA, guvernul federal nu are decât puterile conferite de Constituţie, iar statele
membre le păstrează pe celelalte. În alte federaţii, lucrurile stau invers.
Serviciile federale se dezvoltă mai mult decât cele ale statelor membre, restrângând
câmpul de acţiune al acestora, tendinţă constantă la mai toate statele federale.
Aceste servicii participă laolaltă pentru satisfacerea unor nevoi, ceea ce americanii
numesc “intergovernmental relations”.
2. PERSONALUL DIN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

2.1. Politica de personal

Analizând doctrina de specialitate, precum şi actele normative existente în materia


gestionării personalului, se conturează două accepţiuni ce se pot da noţiunii de politică de
personal în administraţia publică. Într-o primă accepţiune, noţiunea de politică de personal are un
sens restrâns, referindu-se la principiile şi regulile după care se realizează încheierea,
modificarea sau desfacerea contractului de muncă, precum şi obligaţiile personalului din
administraţia publică. În această privinţă, la noi nu există deosebiri esenţiale între regimul juridic
al persoanelor salariate în cadrul autorităţilor administraţiei publice şi ceilalţi salariaţi.
Într-o altă accepţiune, noţiunea de politică de personal are un sens larg, cuprinzând în
plus principiile şi regulile ce se rferă la realizarea condiţiilor necesar a fi create în cadrul
autorităţilor administraţiei publice pentru desfăşurarea în bune condiţiuni a activităţii
personalului salariat. În acest sens, politica de personal are în vedere pregătirea, recrutarea,
promovarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici şi a celorlalţi salariaţi, relaţiile în cadrul
autorităţilor administraţiei publice şi cu beneficiarii administraţie, calităţile, stilul şi metodele
utilizate de managerii specializaţi în administraţia publică.
Politica de personal în administraţia publică trebuie să se realizeze potrivit unor
coordonate, printre care subliniem:
Politica de personal are un rol funcţional; scopul ei constă în înfăptuirea optimă a
sarcinilor administraţiei publice; politica de personal se desfăşoară cu respectarea fermă a
criteriilor etico-morale şi profesionale de apreciere, de repartizare şi de promovare, premise ale
realizării unei calităţi optime a activităţii administrative; politica de personal în administraţia
publică are un caracter unitar pentru toate autorităţile administraţiei publice, deoarece însăşi
autorităţile administraţiei publice formează un sistem unitar; politica de personal se bizuie pe
raţionalitate şi continuitate. În acest sens, politica raţională înseamnă, pe de o parte, existenţa, în
această materie, a unor norme logice simple şi clare, realizabile în condiţiile specifice iar, pe de
altă parte, presupune adaptarea acestei politici la mutaţiile ce se produc în viaţa economică şi
socială. Politica raţională presupune, de asemenea, măsuri treptate de schimbare şi refacere.
Măsurile radicale şi prea frecvente pot determina o instabilitate a personalului din administraţie
sau, mai mult, o slăbire atât a încrederii funcţionarilor, cât şi a cetăţenilor, în administraţia
publică. De aceea, prin politica de personal trebuie să se asigure continuitatea, relativa stabilitate
a celor care lucrează în administraţia publică. Politica de personal în administraţia publică se
caracterizează, de asemenea, printr-un profund umanitarism. Fără a avea drept scop bunăstarea
lucrătorilor din administraţie ca problemă în sine, ci bunul mers al activităţii, nu sunt neglijate
interesele acestora.
Sarcinile şi competenţele deosebite pe care le au autorităţile administraţiei publice impun
existenţa unei politici de personal coerente, care să aibă în vedere calitatea şi competenţa
profesională a personalului, deoarece eficienţa şi eficacitatea activităţii administraţiei depind de
modul în care cei care lucrează în administraţie înţeleg şi reuşesc să-şi îndeplinească atribuţiile şi
serviciile care le revin, cu profesionalism.
Astfel, se poate spune că elaborarea unei politici de personal implică:
1. Planificarea resurselor umane
1.1. Suportul planificării resurselor umane
1.2. Forme de planificare
1.3. Factorii care influenţează planificarea
1.4. Etapele procesului de planificare: analiza prealabilă; efectuarea
inventarului de posturi existente şi a efectivului existent; determinarea
previziunilor; stabilirea necesarului real; analiza şi corecţia pentru
stabilirea echilibrului; verificarea procesului de planificare.
2. Recrutarea şi selecţia resurselor umane:
2.1. Restricţii în recrutare şi selecţie: costurile, managementul, tehnologia,
legislaţia, situaţia economică.
2.2. Instrumentele recrutării: formularul de cerere de angajare; curriculum-
vitae; corespondenţa; telefonul.
2.3. Resursele recrutării: interne, externe.
2.4. Etapele recrutării
2.5. Etapele selecţiei
2.6. Metode de selecţie a personalului
3.Analiza şi evaluarea posturilor
3.1. Analiza posturilor: colectarea informaţiei; tehnici de colectare; elementele
analizei posturilor.
3.2. Evaluarea posturilor:
3.2.1. Sisteme de evaluare: calitative, cantitative, alte sisteme
3.2.2. Implementarea şi funcţionarea unui plan de evaluare a posturilor
4.Salarizarea şi motivarea
4.1. Factori care determină salarizarea
4.2. Structura salarială
4.3. Aspectele teoretice ale motivării
4.4. Tehnici recente de motivare
5.Formarea şi perfecţionarea resurselor umane în administraţia publică
6.Evaluarea resurselor umane şi gestionarea carierei
6.1. Fundamentele practice ale evaluării: modalităţi de evaluare; factori/criterii de
evaluare; formularul de evaluare.
6.2. Persoanele implicate în evaluare
6.3. Metode de evaluare
6.4. Fazele evaluării
6.5. Planul de dezvoltare a carierei
7.Comunicarea, stilul de conducere şi creativitatea
7.1. Comunicarea într-o organizaţie
7.2. Comunicarea cu mediul extern: alte organizaţii; cetăţeni şi utilizatori; mass-
media; organe ale administraţiei publice
7.3. Bazele şi nivelele de comunicare
7.4. Formele comunicării
7.5. Mijloacele comunicării
7.6. Stiluri de conducere
7.7. Alegerea stilului de conducere
7.8. Legătura dintre creativitate şi stilul de conducere
7.9. Legătura dintre superiorul imediat şi creativitatea colaboratorlui

2.1.1. Formarea personalului din administraţia publică.

În prezent este unanim recunoscut faptul că valoarea unei administraţii constă, nu atât în
mijloacele materiale sau financiare de care dispune, cât mai ales în potenţialul său uman. Având
în vedere faptul că în mare măsură realizarea deciziilor politice, progresul economico-social
general depind de calitatea administraţiei, este de înţeles atenţia deosebită ce trebuie acordată
problemei formării, a pregătirii personalului din acest important domeniu de activitate101.

101
Carl E.Lutrin/Allen K.Settle, American Public Administration. Concepts and cases, Third Edition,
Prentice-Hall, Inc., Enflewood, New Jersey, 1985; Boutall Trevor, La guida del buon manager,
Ed.Franco Angeli, Milano, 1998
După cum cunoaştem, formele şi domeniile de acţiune ale administraţiei publice sunt
extrem de variate, de unde deducem că acest caracter multilateral şi specializat al activităţii la
care ne referim determină implicit specializarea funcţiilor în administraţia publică.
De altfel, în abordarea problemei pregătirii personalului pentru administraţia publică,
trebuie să facem deosebire între pregătirea necesară pentru funcţiile administrative de conducere
la nivel superior, care au un pronunţat caracter politic, funcţiile administrative de specialitate de
nivel superior şi funcţiile pentru care este necesară doar o pregătire medie.
Formarea, pregătirea personalului pentru funcţii de conducere la nivel superior cu un
pronunţat caracter politic, considerăm că presupune - pe lângă absolvirea unui institut de
învăţământ superior - şi o pregătire temeinică în cadrul unei şcoli superioare, mai ales în
probleme de organizare şi conducere.
Formarea personalului ce ocupă funcţii administrative de specialitate la nivel superior se
realizează în cadrul învăţământului universitar. În funcţie de ramura sau domeniul de activitate al
autorităţii administrative respective (finanţe, planificare, construcţii, industrie, agricultură,
arhitectură, învăţământ, cultură, sănătate, comerţ etc.). În cadrul acestor autorităţi lucrează
economişti, jurişti, arhitecţi, profesori, ingineri etc. Necesitatea prezenţei unor specialişti în
funcţiile administrative de specialitate de nivel superior din cadrul diferitelor autorităţi ale
administraţiei publice este incontestabilă.
Între modalităţile de formare a personalului pentru administraţia publică, menţionăm, de
asemenea, formarea la locul de muncă.
Indiferent de modalitatea de formare, având permanent în vedere că “administraţia
înseamnă a conduce cu oameni o acţiune determinată în favoarea altor oameni”102 şi că valoarea
unei administraţii, eficienţa ei depind, în primul rând, de valoarea şi productivitatea oamenilor ce
o compun, este cazul să avem permanent în vedere necesitatea realizării unei formări, a unei
pregătiri cât mai complete a acestora. Acest deziderat poate fi realizat printr-o pregătire
profesională teoretică şi practică corespunzătoare.
Pregătirea profesională teoretică şi practică a personalului din administraţia publică
trebuie avută în vedere în acţiunea de formare a acestora, pornind de la caracterul multilateral şi
specializat al activităţii în administraţia publică, caracter ce determină şi o pregătire profesională
diferenţiată.103 Astfel, pe lângă o temeinică pregătire în domeniul dreptului şi a ştiinţei
administraţiei, competenţa profesională presupune: sumum de cunoştinţe de specialitate (proprii
ramurii sau domeniului în care acţionează respectiva autoritate a administraţiei publice),
experienţa în domeniu, uşurinţa de a pune în aplicare aptitudinile intelectuale, precum şi
ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilităţilor sale intelectuale.
Pentru a se obţine o asemenea competenţă profesională, este necesar ca în toate sistemele ce
asigură formarea, pregătirea personalului pentru administraţia publică, să existe pe de o parte o
strânsă legătură între procesul de învăţământ şi cercetare (în vederea îmbogăţirii permanente a
programelor de învăţământ cu cele mai noi cuceriri ale gândirii contemporane), iar, pe de altă
parte, să se realizeze o mai bună legătură între învăţământ şi practică.
Procesul de identificare a necesităţilor generale de formare (cunoştinţe, aptitudini, atitudini,
experienţe), pe diferite categorii de funcţii, cât şi a perfecţionării profesionale, trebuie să aibă în
vedere faptul că în condiţiile schimbărilor fundamentale pe care le travesează administraţia publică
şi în general societatea românească, anumite “categorii de cunoştinţe” reprezintă o noutate. Unele
dintre ele pot fi abordate la nivel de formare, altele la nivel de perfecţionare/specializare, iar altele,
facultativ, pentru o “reculturalizare” în noul context administrativ. În acest sens, şi numai cu titlu
de sugestie, putem afirma că nevoia de formare/perfecţionare la nivel de cunoştinţe poate fi
prezentată sub forma unor module, iar acestea pot fi detaliate pe teme, avându-se în vedere

102
Escoube Pierre, Les Hommes dans l’Administration, în “Traité de Science Administrative”, Mouton,
Paris, 1966
103
The Educaton and Training of Public Servants, published by NISPHcee, Portoroz, 1994
interviuri şi chestionare aplicate funcţionarilor publici, precum şi responsabilităţile şi sarcinile
rezultate din fişa postului.
Principalele module ar fi: drept administrativ; managementul general; resursele umane în
administraţia publică; tehnici de comunicare; informatica în administraţia publică; finanţele publice
şi bugetele locale; urbanism şi amenajarea teritoriului; servicii publice; economia de piaţă;
protecţia mediului înconjurător; sisteme de administraţie publică locală din ţări democratice.
Precizăm că propunerile de formare prezentate sub forma modulelor vizează o pregătire
generală aplicabilă funcţiilor de conducere din administraţia publică, având în vedere principiul
potrivit căruia pentru a imprima necesitatea formării şi a o încuraja, conducătorii trebuie să fie ei
înşişi pregătiţi. Ei ar trebui să fie primii instructori ai colaboratorilor.

2.1.2. Particularităţi ale procesului de formare şi educaţie continuă a personalului


din administraţia publică în condiţiile tranziţiei la economia de piaţă în ţara noastră

Tranziţia la economia de piaţă impune exigenţe faţă de problema formării şi ridicării


nivelului profesional. Procesul de formare are în vedere adaptarea la noua situaţie a României
unde, după 1989, au apărut modificări de genul: scăderea indicatorilor economici, proliferarea
unor fenomene sociale negative, grave perturbări financiare (devalorizarea monedei naţionale,
inflaţie, blocaj financiar).
Chiar dacă în planul legislativ şi instituţional s-a trecut la schimbări care să pună în
valoare pregătirea potenţialului uman, încă este prezent un obstacol destul de greu de trecut şi
anume - rezistenţa la schimbare.
Ori, atât unităţile economice, cât şi administraţiile trebuie să se reformeze pentru a pune
capăt risipei de resurse umane.
Ca atare, reforma economică, restructurarea, retehnologizarea, privatizarea impun
programe speciale de pregătire şi perfecţionare a tuturor categoriilor de personal.
Modificările mecanismelor economice, a structurilor instituţiilor, decalajul faţă de ţările
dezvoltate (tehnologie, eficienţă, productivitate), mentalitatea personalului, interesul redus
pentru managementul financiar contabil, al resurselor umane, pentru activitatea bancară şi
marketing, au fost tot atâtea elemente care au surprins economia şi administraţia României. Se
impune, cu precădere, intrarea României într-o economie de piaţă.
Economia de piaţă reprezintă un mod de organizare şi desfăşurare a activităţilor
economice în care raportul dintre cerere şi ofertă determină principiile de prioritate în producerea
bunurilor, serviciilor, metode de organizare şi combinare a factorilor de producţie, persoanele şi
categoriile de persoane care au acces la aceste bunuri şi servicii prin intermediul preţurilor. Ca
mecanism de reglare a funcţiei economice, piaţa are un impact complex şi permanent asupra
deciziilor libere şi autonome ale agenţilor economici privind opţiunile în alocarea resurselor,
dimensiunile acestei alocări, investirea, folosirea eficientă a lor pentru a-i asigura viabilitatea.
Sub influenţa evoluţiei generale macroeconomice raportul cerere-ofertă adoptă mişcări
ondulatorii.
Vânzarea-cumpărarea mărfii forţă de muncă se manifestă nu doar ca un act individual, ci
ca unul social, căci forţa de muncă este marfă în economia de piaţă contemporană.
Piaţa forţei de muncă reprezintă spaţiul economic în care se întâlnesc, se confruntă şi se
negociază liber cererea de forţă de muncă (deţinătorii de capital şi posesorii de forţă de muncă) şi
capital.
Condiţia esenţială pentru ca nevoia forţei de muncă să ia forma cererii de forţă de muncă
este salarizarea ei.
La rândul ei, oferta forţei de muncă este formată din munca pe care o pot depune membrii
societăţii în condiţii salariale.
Într-o economie de piaţă competitivă trebuie avute în vedere toate aspectele resurselor:
materiale (procese tehnologice circular active); umane (o autentică scară a valorilor); financiare
(o flexibilitate a fluxurilor); informaţionale (informatica în decizii); timp (raport raţional între
timpul de muncă şi timpul liber).
Într-un mediu concurenţial trebuie să existe echilibre optime şi în mecanismele de relaţii
cu beneficiarii, furnizorii, băncile, societăţile comerciale, administraţiile locale şi administraţiile
centrale.
Referindu-ne la cerinţele de pregătire a personalului din administraţia publică şi
adaptarea acestuia la condiţiile tranziţiei la economia de piaţă trebuie subliniat în primul rând că
este necesară o schimbare culturală la nivelul comunităţii profesionale, respectiv a funcţionarilor
din administraţia publică.
Educaţia şi trainingul vor trebui să fie centrate mai degrabă pe dezvoltarea şi cultivarea
abilităţilor decât pe transmiterea automată a unor cunoştinţe (metode, instrumente, tehnici)
considerate adesea general aplicabile.
Orice strategie vizând dezvoltarea şi promovarea managementului public trebuie să
cuprindă activităţi destinate categoriei mai largi a non-managerilor.
Administraţia centralizată a avut ca efect subdezvoltarea capacităţilor manageriale
implicate de evoluţia globală a unei organizaţii şi de relaţiile cu piaţa.
Deformările majore produse în cultura managerială a funcţionarilor publici au avut ca
urmare: slaba dezvoltare a capacităţilor de lideri; spiritul întreprinzător bazat pe improvizaţie în
detrimentul profesionalismului; evitarea asumării responsabilităţii faţă de performanţele unităţii.
Mai mult, supralicitarea importanţei relaţiei de putere a generat o degradare a autorităţii
manageriale, ceea ce se reflectă în faptul că stilul de conducere este încă instabil, iar auto-
mulţumirea cu propriile performanţe şi cu pregătirea profesională este din păcate o stare normală
a funcţionarilor publici de la diferite nivele.
După cum se poate vedea, reacţiile manageriale din administraţia publică faţă de
schimbare sunt confuze încă, iar neglijarea resurselor umane şi a culturii administrative este
evidentă.
Din aceste motive, pentru ca personalul din administraţia publică să răspundă cerinţelor
proprii de pregătire şi perfecţionare, este necesar să cunoască: date despre eficienţă,
productivitate şi competitivitate; problematica parteneriatului economic şi, mai ales, social; să se
preocupe pentru modernizarea dotărilor; să posede cunoştinţe ample referitoare la
internaţionalizarea afacerilor şi, în general, a relaţiilor; să aibe capacitate de iniţiativă în domenii
ca: analize economice, studii de dezvoltare durabilă cu protejarea mediului ambiant, evaluării
impactului social al deciziilor luate, stăpânirea şi corectarea fenomenelor deformate104;
perceperea corectă a modului de elaborare şi aplicare a strategiilor de dezvoltare globală şi
sectorială; să-şi însuşească principalele caracteristici ale managementului profesionist.
Doar răspunzând acestor cerinţe putem vorbi de funcţionari performanţi şi de o
administraţie pe măsură.
Încercând definirea unor elemente ale strategiei de succes în sistemul administraţiei
publice din România s-ar putea reţine următoarele idei:
Managementul public în România este într-o fază incipientă.
Starea poate fi depăşită printr-un program coerent de dezvoltare centrat pe următoarele
direcţii: promovarea unei culturi administrative şi manageriale moderne; dezvoltarea unei comunităţi
profesionale puternice şi consacrarea profesiei de educator în managementul public; intervenţii bine
orientate şi prin mijloace adecvate asupra managerilor actuali cu înalte funcţii din administraţia
publică.
Aceste direcţii principale axate pe următoarele elemente pot contribui la succesul
strategiei de succes în administraţia publică românească: rolul învăţămânului (de toate gradele);
mass-media, cu rol în promovarea valorilor; o revistă de specialitate; cărţi de management public
(fie traduceri, fie cărţi româneşti, dicţionare explicative); un premiu anual pentru cel mai bun
colectiv din administraţie (poate cel mai deosebit funcţionar); program articulat de dezvoltare
instituţională; crearea unei Asociaţii Naţionale a Şcolii de Management Public şi Ştiinţa

104
Mihai Dumitrescu, Pregătirea şi/sau perfecţionarea pregătirii adulţilor, Mangalia, 1997, p.7
Administraţiei; crearea unei Asociaţii profesionale a profesorilor în administraţia publică, rolul
acesteia fiind acela de a unifica limbajul, de a atrage tineri.
Toate aceste elemente pot asigura succesul schimbării.
În ce priveşte personalul din administraţie, trebuie avut mereu în vedere: schimbările
apărute în privinţa rolului, locului şi funcţiilor îndeplinite de factorul uman; un statut nou în
structura şi conţinutul ofertei şi cererii, actul de vânzare-cumpărare a forţei de muncă; amplificarea
cerinţelor de competiţie şi eficacitatea ca atribute ale Mărfii Forţă de Muncă şi cu exigenţe în
planul creşterii productivităţii muncii; creşterea pronunţată a ponderii proceselor pârghiilor şi
mecanismelor economice stimulative.
Un aspect total neglijat în acest moment în ţara noastră este acela al consultanţei
specializate în conceperea, desfăşurarea şi finalizarea pregătirii personalului din administraţia
publică. În toate ţările occidentale, în conceperea, desfăşurarea şi finalizarea pregătirii
personalului este utilizată consultanţa specializată.
În administraţia publică aceasta trebuie să pornească de la cerinţele generale ale activităţii
de conducere în acest domeniu. Legate de specificul acestui domeniu, principalele caracteristici
ale managementului public sunt:
ƒ presiunea solicitărilor permanente din partea cetăţenilor (în administraţia
modernă este necesară relaţia administraţie în slujba cetăţenilor - cetăţenii în
slujba administraţiei);
ƒ caracterul accentuat normativ care lasă marje reduse de mişcare - este necesară
profesionalizarea managerilor din administraţia publică;
ƒ dimensiunea complexă a actelor de conducere - să satisfacă valenţe
economice, sociale, administrative, politice, ecologice; deciziile să fie bine
fundamentate cu mai multe criterii de interpretare la bază;
ƒ dificultatea definirii priorităţilor;
ƒ lipsa statutului funcţionarului public - un statut ar permite o altă dimensiune a
sarcinilor, obligaţiilor, măsuri de proecţie, toate determinând calitatea muncii în
administraţia publică, schimbări de mentalitate, performanţa actului de
administraţie publică.
Consultanţa trebuie orientată în direcţia elaborării programelor de pregătire şi
perfecţionare. Elaborarea acestor programe este influenţată şi chiar condiţionată de următorii
factori: participanţi (se are în vedere pregătirea, experienţa, funcţia ocupată); conţinutul nevoilor
de pregătire/perfecţionare; gradul de omogenitate al participanţilor impune abordări diferite ale
conţinutului programelor în funcţie de grup omogen/eterogen; durata programului (impune o
anume intensitate a procesului de pregătire); loc de desfăşurare.
Consultanţa are rolul de a orienta, de a oferi soluţii practice, de a contribui efectiv la
întocmirea programelor de pregătire, perfecţionare.
În ceea ce priveşte necesitatea perfecţionării cadrelor din administraţia publică fără a ne
propune o argumentare de-taliată a necesităţii perfecţionării personalului din administraţia
publică, este util să subliniem că dezvoltarea în ritmuri alerte a societăţii umane, procesul de
accelerare a istoriei, creşterea vitezei de modificare a condiţiilor de viaţă şi de mediu
(considerate altădată constante), reducerea spectaculoasă a terme-nelor de reînnoire a
cunoştinţelor tehnico-ştiinţifice fundamentale şi aplicative (fapt ce determină în consecinţă
depăşirea, perisabilitatea cunoştinţelor obţinute în procesul formativ de bază), determină în mod
necesar modificarea structurală a raportului între pregătirea de bază (necesară în vederea
asigurării mobilităţii profesionale în evoluţia viitoare) şi pregătirea continuă, cu toate noutăţile
furnizate de ştiinţă şi practică.
Aşadar, în vederea creşterii competenţelor personalului trebuie asigurată perfecţionarea
acestuia. Pentru aceasta se au în atenţie nu doar caracteristicile managementului în administraţia
publică, cât, mai ales, elaborarea unui plan de schimbare. Acesta se va elabora ca răspuns la
întrebări de genul:
ƒ ce schimbări vor avea loc în mediu - structuri, investiţii, urbanizare;
ƒ ce schimbări vor trebui să aibă loc în administraţia publică pentru ca
aceasta să fie mai performantă în activitatea ei faţă de colectivitate,
cetăţeni;
ƒ ce schimbări nedorite se pot produce în administraţia publică dacă nu
sunt luate măsuri pentru a acţiona la timp, dacă nu acţionăm;
ƒ care va fi dimensiunea schimbării în administraţia publică - extensie,
limite, criterii, importanţa efectului propagat;
ƒ cum va fi absorbită schimbarea - să fie acceptată, să fie rezultatul
comunicării în interior, în exterior;
ƒ cum se va aplica schimbarea, pe etape - logica etapelor - analiza stării
sistemului, proiectarea sistemului nou, punerea în aplicare a sistemului,
întreţinerea lui, evitarea perturbărilor.
Alături de planul de schimbare se găseşte managerul şi funcţionarul din administraţia
publică. Accentul se pune pe capacitate/tipuri de cunoştinţe; schimbarea mentalităţilor;
mecanismul relaţional (debirocratizarea administraţiei publice, procesul de delegare de autoritate
să fie funcţional etc.).
Strategia de dezvoltare cuprinde un plan sau un program la care ţinem seama de restricţii de
genul: condiţionări ale organelor supraordonate; raportări la situaţiile de criză. Apoi se trece la
managementul realizării planului de acţiune - determinarea şi eşalonarea priorităţilor se va face
ţinând cont de influenţele normative pe de o parte şi de poziţia populaţiei şi influenţele mediului, pe
de altă parte.
Pregătirea personalului, asigurarea resurselor financiare, alte resurse, probleme
organizatorice, suportul informaţional, cadrul de relaţii sunt elemente care ajută sau împiedică
pregătirea setului de decizii. Deciziile vor fi luate în cadrul planului de schimbare.
Pentru o aplicare reuşită a acestor decizii colectivităţile umane trebuie informate, doar aşa
putându-se conta pe o participare a acestor colectivităţi umane. Pentru ca deciziile să aibă
finalitate se impune urmărirea aplicării acestora şi chiar controlul, pentru a putea lua pe parcurs
eventuale măsuri de corecţie.
Procesul de comunicare şi vehiculare a informaţiilor în administraţia publică reprezintă
elementul decisiv în creşterea competenţelor personalului.

2.1.3. Recrutarea şi promovarea personalului din administraţia publică

Practica şi doctrina administrativă au conturat mai multe moduri sau procedee de


recrutare a personalului pentru administraţia publică ce se utilizează diferenţiat, iar uneori
concomitent, în vederea selecţionării unor lucrători care să întrunească, pe cât posibil mai mult,
cerinţele postului respectiv.
Un prim mod de recrutare, încă în funcţiune şi în ţara noastră, este numirea, pe baza
repartiţiei emise de diferitele comisii înfiinţate sub tutela Ministerului Educaţiei, în vederea
repartizării în muncă a absolvenţilor învăţământului superior sau mediu. În acest caz, ar fi de
dorit ca cei care realizează recrutarea să se edifice din timp asupra diferitelor însuşiri şi trăsături
de caracter ale celui care urmează să fie repartizat în administraţia publică, pentru a se evita pe
cât posibil încadrarea celor care nu doresc sau nu au calităţile necesare. De altfel, în literatura de
specialitate, este unanim recunoscut faptul că acest mod de recrutare are unele neajunsuri, care
determină o reţinere în utilizarea lui105.
Recrutarea prin repartiţie se poate realiza şi prin actul administrativ de repartizare în
muncă, eliberat de oficiile forţei de muncă din cadrul autorităţilor competente în probleme de
muncă şi ocrotiri sociale. În practica administrativă, această metodă se utilizează în special

105
J.Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967; I.Iovănaş, Op.cit.,
vol.I, pct.28; Al.Negoiţă, Op.cit., vol.I, pct.42
pentru recrutarea în posturi de execuţie (arhivari, dactilografe etc.) sau personal auxiliar
(personal de pază, conducători auto, magazioneri etc.).
Recrutarea la liberă alegere (selecţionarea liberă) este o altă metodă utilizată în practica
autorităţilor administraţiei publice. Având în vedere unele avantaje, care ţin în special de a
acorda conducătorului posibilitatea de a-şi forma echipa, pe baza opţiunilor proprii, această
metodă are şi unele dezavantaje, printre care remarcăm posibilitatea de manifestare a
subiectivismului şi, în consecinţă, a arbitrariului. Trebuie precizat însă că în alegerea liberă este
necesar să se ţină seama de condiţiile stabilite prin acte normative (vechime, studii etc.).
Metoda cea mai avantajoasă, unanim apreciată atât de teoreticieni, cât şi de practicieni,
este însă metoda concursului, larg promovată atât în ţara noastră, cât şi în alte ţări ale lumii.
Această metodă permite lărgirea sferei de recrutare pentru funcţiile din administraţia publică,
dând posibilitate, în acelaşi timp, prin caracterul său public, realizării unui control din partea
cetăţenilor asupra felului în care se face recrutarea personalului din administraţia publică. Printre
avantaje poate fi, de asemenea, menţionat faptul că existenţa unei comisii de specialişti
presupune - cel puţin teoretic - realizarea unei aprecieri obiective şi, prin urmare, garanţia
recrutării celor mai buni.
Unii autori au exprimat şi anumite reţineri cu privire la această metodă. Astfel, se consideră
că printr-o organizare formală, acest procedeu poate fi transformat într-un instrument care să
garanteze recrutarea persoanelor preferate106. Concursul poate determina neajunsuri - la locul de
muncă - pentru cei care se prezintă şi nu reuşesc şi, de asemenea, poate prezenta dezavantaje atunci
când se dau aprecieri formale pentru a se facilita sau determina plecarea unor persoane
necorespunzătoare sau considerate incomode. După cum se poate observa, aceste dezavantaje sunt
de natură subiectivă (corectitudinea celor responsabili de organizarea sau desfăşurarea
concursului), sistemul în sine prezentând avantaje incontestabile.
În ceea ce priveşte modalităţile de organizare a concursului, se poate reţine, în primul
rând, concursul de dosar, care constă în verificarea - de către o comisie stabilită ad-hoc - a
activităţii candidaţilor, aşa cum aceasta rezultă din documentele prezentate în dosar. Un alte
procedeu, cu o răspândire mai largă, constă în stabilirea unor probe în vederea verificării
cunoştinţelor şi aptitudinilor candidaţilor. Verificarea rezultatelor se face de către o comisie de
specialişti. De remarcat faptul că în practica internaţională, aşa după cum vom vedea şi în cele ce
urmează, cîştigă din ce în ce mai mult ideea stabilirii unor probe care să elimine pe cât posibil o
eventuală apreciere subiectivă. Astfel, sistemul de testare sau al probelor practice este din ce în
ce mai răspândit107.
În întreaga activitate de recrutare a personalului pentru administraţia publică, având în
vedere caracterul programat al acesteia, în cazul unei administraţii în reconstrucţie cum este a
noastră, trebuie permanent avută în vedere şi problema repartizării raţionale a personalului în
cadrul autorităţilor administraţiei publice, care trebuie să se realizeze ţinându-se seama cu
consecvenţă de cele două cerinţe dominante ce pot asigura un personal competent, şi anume - pe de
o parte - stabilitatea, iar pe de altă parte reîmprospătarea permanentă a fondului de cadre.
Stabilitatea personalului în administraţia publică este o problemă de mare actualitate, ce priveşte în
special funcţionarii publici de specialitate de nivel superior şi mediu, urmărind eliminarea
fluctuaţiei existente. Pe de altă parte, este necesară o primenire permanentă a funcţionarilor, care se
poate realiza prin determinarea unei mobilităţi (dirijate) atât din punct de vedere teritorial, cât şi al
nivelurilor ierarhice.
În legătură cu recrutarea şi repartizarea personalului în administraţia publică, pot fi puse
în discuţie unele aspecte privind originea geografică a acestora. Originea geografică a
lucrătorilor din administraţia publică constituie un aspect ce trebuie avut în vedere în politica de
personal. Spre exemplu, asigurarea unei juste reprezentări în cadrul autorităţilor centrale ale

106
Ch.Debbasch, Fonction administrative et missions de l’administration, în lucrarea Science
administrative, Administration publique, Paris, Dalloz,1975
107
Henry Puget, Les institutions administratives étrangères, Paris, Dalloz, 1969; Andrei Popescu,
Reglementări ale relaţiilor de muncă-practică europeană, Ed.”Tribuna Economică”, Bucureşti, 1998
administraţiei publice a populaţiei din toate zonele ţării asigură o concordanţă necesară între
structura socială a administraţiei şi structura socială a societăţii pe care o serveşte. În aceeaşi
ordine de idei, trebuie subliniată necesitatea unei preocupări atente şi constante pentru a se
recruta în cadrul diferitelor autorităţi publice, atât la nivel central cât şi local, în mod
proporţional cu structura pe naţionalităţi a populaţiei din ţara noastră, a unor funcţionari ce
provin din rândul minorităţilor naţionale.
În ceea ce priveşte promovarea cadrelor din administraţia publică, aceasta constituie
unul din instrumentele cele mai eficiente ce pot determina stimularea atitudinii unui lucrător,
motivarea acestuia în vederea creşterii randamentului activităţii proprii şi, în consecinţă,
creşterea eficienţei de ansamblu a administraţiei publice. Promovarea ca o răsplată a efortului,
constituie momentul de satisfacţie pentru cei care îşi realizează cu devotament şi pricepere rolul
ce-l au în cadrul diferitelor autorităţi publice. Pentru acest motiv sunt necesare acte normative,
care să reglementeze cu multă grijă această problemă, promovând ideea potrivit căreia
promovarea se face în funcţie de calităţile per-soanei, de rezultatele obţinute în realizarea
sarcinilor şi - de regulă - în baza unor probe practice, examen sau concurs.
În practica administrativă s-au conturat două modalităţi de promovare.
Prima modalitate este avansarea pe scară ierarhică, deci promovrea în postul vacant a unei
persoane care lucrează în cadrul acelei autorităţi administrative sau chiar în compartimentul
respectiv. Această modalitate este recomandabilă şi prezintă avantaje certe, cu toate că i s-ar putea
reproşa îngustarea sferei din care se face selecţia.
O altă modalitate de promovare este aceea a examenului sau concursului (în eventualitatea
în care reuşeşte un lucrător ce funcţionează pe un post inferior celui care a fost scos la concurs);
pentru persoanele din afara autorităţii administraţiei publice în care a fost organizat concursul,
aceasta este considerată ca o modalitate de recrutare. Este necesar de specificat faptul că legislaţia
din majoritatea ţărilor califică concursul drept principala metodă de promovare, în acest sens
existând reglementări precise, din conţinutul cărora se poate descifra grija deosebită de a asigura
un cadru legal corespunzător promovării celor mai buni, pe scara ierarhiei administrative.
În legătură cu promovarea personalului administrativ, o problemă care merită a fi reţinută
este aceea a sistemului de apreciere. Caracterizarea sau aprecierea lucrătorilor din administraţia
publică este necesar a se realiza nu numai în cadrul promovărilor, ci, în mod periodic, pentru
cunoaşterea continuă a calităţii activităţii acestora.
Ştiinţa administraţiei pune în legătură cu această problemă câteva întrebări, printre care:
cine face aprecierea? şi ce trebuie să cuprindă aprecierea? Dacă în practica unor ţări se poate
întâlni aprecierea exclusivă a şefului ierarhic superior, în altele aprecierea este făcută la
propunerea şefului, dar acceptată de colectiv.
În literatura de specialitate se mai pune şi problema publicităţii caracterizării personalului
din administraţia publică. În opinia unor autori caracterizarea funcţionarilor administraţiei
publice, pentru a da randamentul cuvenit, trebuie făcută prin asigurarea unui echilibru între
publicitatea acesteia şi caracterul său confidenţial.

2.1.4. Conducerea personalului din administraţia publică

Aşa după cum am mai văzut, formarea, recrutarea, promovarea şi perfecţionarea


personalului din administraţia publică au o deosebită însemnătate în asigurarea unei calităţi
corespunzătoare a tuturor celor care sunt salariaţi ai autorităţilor administraţiei publice. Este
necesar să subliniem, însă, că eficienţa administraţiei depinde în egală măsură şi de modul cum
acest personal este gestionat, în ultimă instanţă, de managementul resurselor umane din
administraţia publică. Reprezentând o funcţie socială, gestionarea ştiinţifică managerială a
personalului urmăreşte rezolvarea problemelor ce pot facilita acţiunea clară asupra personalului, cu
scopul de a se crea o ambianţă favorabilă desfăşurării unor activităţi eficiente.
Fără a ne opri asupra diferitelor sisteme de conducere, trebuie să remarcăm preocupările
asidue a multor specialişti de a descifra cele mai nimerite soluţii în dirijarea relaţiilor umane, atât
în cadrul corpului social al administraţiei publice, cât şi cu beneficiarii acesteia, relaţii
considerate a fi elementul hotărâtor, determinant al randamentului în muncă.108
Relaţiile interumane ce apar în cadrul autorităţilor administraţiei publice pot fi formale
(în sensul că sunt stabilite prin norme de conduită obligatorii) sau informale (cele care au la bază
comportamentul determinat nu de reguli sau numai de gândirea sistematică şi logică, ci şi
sentimentale).
După cum ştim, autorităţile administraţiei publice sunt formate din colective de oameni,
organizate prin lege, investite cu atribuţiuni şi competenţe în vederea realizării anumitor scopuri.
Eficienţa activităţii acestor colective va fi determinată în mod cert de felul în care se derulează cele
două tipuri de relaţii interumane ce le aminteam.
Dacă relaţiile formale, stabilite prin acte normative, se asigură în ultimă instanţă prin
constrângere, relaţiile informale favorabile desfăşurării unei bune activităţi nu pot fi determinate
decât prin alt gen de factori de influenţă, care ţin în mare măsură de stilul de muncă al
conducerii109.
Referindu-ne la stilul de muncă de conducere, menţionăm conducerea tehnicistă şi cea
bazată pe comportamente.
Dacă în conducerea tehnicistă se porneşte de la ideea că oamenii sunt predispuşi la
delăsare în muncă, evită responsabilitatea, nu au ambiţii etc. şi, prin urmare, este necesar a fi
conduşi, îndrumaţi şi controlaţi sau chiar ameninţaţi şi constrânşi pentru a-şi realiza sarcinile,
conducerea bazată pe comportament are în vedere că munca fizică şi intelectuală a devenit o
necesitate pentru om, oamenii preferă autoconducerea şi autocontrolul, lipsa de idealuri
profesionale şi căutarea liniştii sunt consecinţa experienţei şi nu caracteristici umane etc. şi, prin
urmare, propune realizarea unui climat organizaţional favorabil realizării atât a obiectivelor
instituţiei, cât şi a obiectivelor personalului. Construirea unui astfel de climat presupune
cooperarea între membrii colectivului, declanşarea energiilor latente ale fiecărui individ, în
vederea realizării atât a scopurilor organizaţiei, cât şi a celor personale. Problema cea mai
importantă ce trebuie avută în vedere în această direcţie este aceea a motivării personalului.
Considerând motivarea oamenilor - ca expresie a unei judecăţi de valoare ce are drept rezultat o
anumită măsură şi intensitate a cheltuielii de energie pentru atingerea unui scop, drept acţiunea
prin care se urmăreşte crearea unor idei - tendinţe generale care să determine în ultimă instanţă
schimbarea comportamentului, apreciem că această problemă prezintă o importanţă deosebită în
procesul de condu-cere a personalului din administraţia publică.
Făcând o analiză atentă a factorilor ce pot determina motivarea personalului, specialiştii în
acest domeniu sunt de părere că factorii de creştere sau de motivare intrinseci postului de muncă
sunt: realizarea, recunoaşterea realizării, munca propriu-zisă, răspunderea, creşterea şi avansarea,
iar factorii care determină evitarea insatisfacţiilor (“factori de igienă”) sunt extrinseci muncii şi
cuprind: politica şi conducerea unităţii, conducătorii direcţi, relaţiile impersonale, condiţiile de
muncă, retribuţia, locul în ierarhie, securitatea muncii.
Iată doar câteva probleme pe care ştiinţa administraţiei le pune în faţa conducătorilor din
administraţia publică pe lângă cele abordate în mod tradiţional în lucrările de specialitate.
Un ultim aspect pe care dorim să-l menţionăm se referă la calităţile şi funcţiile
conducătorului în administraţia publică. Literatura de specialitate reţine două funcţii mai
importante ce trebuie îndeplinite de conducătorul unei autorităţi a administraţiei publice, şi
anume110: funcţia executivă (presupune stabilirea scopurilor şi a mijloacelor de realizare a
acestora, precum şi asigurarea bunei funcţionalităţi) şi funcţia psihologică (care trebuie să

108
M.Dumitrescu, Introducere în management şi management general, Ed.Eurounion, Oradea, 1995
109
I.Ursu, D.Stegăroiu, I.Rus, Stiluri de muncă ale cadrelor de conducere din unităţile economice,
Ed.Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1978; Guide Pratique-Fonction Publique, Montholon,
Services, 1992
110
A.de Oretti, L’administration, phénomène humain, Berger Levrault, Paris, 1968; Cătălin Botezatu,
Psihosociologia conducerii, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1975; N.Pitaru, Managementul
resurselor umane, Bucureşti, Ed.All, 1994
determine transformarea conducătorului într-un adevărat centru polarizator, care să asigure
coeziunea în acţiune a tuturor membrilor colectivului).
Eficienţa conducătorului în realizarea acestor funcţii depinde în mare măsură de calităţile
acestuia. În general, se consideră că orice conducător de nivel mediu sau superior trebuie să
depăşească în inteligenţă, instruire, siguranţă în exerciţiu etc., media colectivului pe care îl
conduce.
Pornind de la complexitatea sarcinilor administraţiei publice, având în vedere diversitatea
acesteia, calităţile conducătorului trebuie privite în funcţie de condiţiile specifice în care urmează
a se realiza conducerea, recunoscut fiind faptul că autoritatea personală a conducătorului unei
autorităţi a administraţiei publice depinde de: programul său de activitate, competenţa personală
şi caracterul relaţiilor sale cu membrii colectivului.
Studiile de psihologie pot oferi concluzii interesante şi utile pentru activitatea
managerială a administraţiei publice. Astfel, conturând profilul psihosocioprofesional al
personalului de conducere, se pot reţine următoarele trei grupări de condiţii care, întrunite, ar
putea defini modelul conducătorului în administraţia publică:
ƒ pregătirea: în specialitate şi în domeniul managementului administraţiei
publice;
ƒ experienţa: de conducere, dobândită nu prin aplicaţii practice sau programe de
pregătire, ci prin ocuparea efectivă a unor funcţii de conducere în administraţia
publică;
ƒ calităţi psihologice: inteligenţa, flexibilitatea gândirii, capacitate creatoare,
personalitate.

Înainte de a trece la analiza comparativă a personalului din administraţia publică din


unele ţări, dorim să subliniem din nou că regimul juridic al salariaţilor din administraţia
publică la noi constituie o problemă complexă, a cărei tratare apare ca dificilă în condiţiile în
care doctrina de specialitate şi legiuitorul nu au reuşit până în acest moment să definească
noţiunea funcţionarului public şi să elaboreze un statut al acestuia.
Părerea noastră este că în cadrul personalului din administraţia publică pot fi conturate două
categorii de salariaţi: o primă categorie a funcţionarului public propriu-zis, care, în acţiunea sa, este
purtător al autorităţii publice reprezentând legea şi menit să o aplice, care trebuie recrutat şi numit
după o procedură specială şi se bucură de stabilitate, fiind funcţionar de carieră şi o a doua categorie
a personalului, angajat prin contract civil, destinat unor servicii tehnice şi auxiliare. Această
problematică formează obiectul dreptului administrativ.

2.2. Funcţionarii publici

Aşa după cum spuneam, personalul din administraţia publică nu cuprinde numai
funcţionari. În sensul strict, nu au această calitate decât titularii unor funcţii permanente în cadrul
unei administraţii publice. Alături de aceşti titulari, cu întrebuinţare permanentă, există auxiliari şi
contractuali, unii investiţi cu funcţii secundare şi provizorii, alţii angajaţi cu contract şi aflaţi sub
regimul angajaţilor sau muncitorilor din comerţ şi industrie.
Funcţionarii au fost la început în serviciul suveranilor, apoi au trecut în serviciul statului.
Dar nu există numai funcţionari ai statului. Există şi colectivităţi locale care au funcţionarii lor.
Pentru a-şi recruta oamenii şi pentru a face să funcţioneze serviciile publice, după cum arătam,
pot fi folosite diferite sisteme. În anumite perioade istorice, unele clase sau categorii sociale au
fost destinate, prin puterea tradiţiei, unor servicii publice determinate. În Anglia, nobilimea de
ţară a furnizat mulţi funcţionari pentru administraţia locală, cei din familiile nobile ocupând
funcţii în administraţii mai înalte. În Germania, nobilimea şi burghezia mijlocie formau casta
înalţilor funcţionari publici sau a celor mijlocii.
În epoca feudală funcţia publică reprezenta un mare avantaj, de aceea uneori s-a folosit
procedeul tragerii la sorţi pentru ocuparea funcţiei publice. Mai târziu, s-a procedat la recrutarea
funcţionarilor prin alegerea directă sau prin alegerea lor de către camerele adunărilor alese.
Într-o formă generală, funcţionarii sunt numiţi de executiv, deoarece acesta are sarcina de
a face să funcţioneze serviciile publice, în cadrul cărora funcţionarii constituie partea esenţială.
Uneori, executivul are nevoie de încuviinţarea adunărilor alese. Executivul, pentru a alege
funcţionarii, dispune de mai multă sau mai puţină libertate. Uneori o face promovând
favoritismul, neglijând valoarea agenţilor.
Executivul sau legislativul impun anumite condiţii de naţionalitate, vârstă, onorabilitate,
satisfacerea serviciului militar, condiţii de aptitudine (din ce în ce mai restrictivă), anumite
diplome, examene oficiale, concursuri, stagii.

*
* *

Funcţionarii francezi, belgieni, italieni, germani etc. au un statut, ei fac o carieră, au drepturi
şi sunt supuşi unor obligaţii. Pretutindeni funcţionarii sunt plasaţi sub imperiul unor reguli care, cu
unele excepţii, diferă de cele care se aplică în materie de angajări particulare. Ansamblul regulilor
relative la funcţionari constituie un statut, un statut care este fie complet ordonat, coerent, fie parţial,
dispersat, fragmentat, fie adoptat prin legi, fie aproape exclusiv regulamentar.
Mult timp funcţionarii francezi spre exemplu, ca şi cei români în prezent, n-au avut decât
un statut fragmentar şi care era constituit din reglementări interpretate de jurisprudenţa
consiliului de stat. Funcţionarii britanici au acum un statut care nu este constituit decât din
regulamente şi în care nu figurează decât foarte puţine dispoziţii de lege.
Din 1946, funcţionarii francezi au un statut care este în principal adoptat prin lege.
Acesta există de mai multă vreme pentru funcţionarii germani şi pentru cei americani. Între
regulile care-i privesc pe funcţionari, se înscriu în primul rând cele care se referă la avansare, la
disciplină, la restrângere şi la durata exercitării funcţiei.
Funcţionarul în sensul strict al cuvântului este titularul unei utilizări (activităţi) permanente,
dar el poate fi menţinut un timp mai mult sau mai puţin îndelungat în administraţie şi, de asemenea,
el poate să-şi consacre doar o parte din activitatea sa, într-o asemenea funcţie.
Într-o formă generală, predomină sistemul funcţionarilor permanenţi şi în “timp complet”.
Cu toate acestea, permanenţa în funcţia publică n-a fost practicată totdeauna şi pretutindeni. Există
ţări şi epoci în care funcţionarii erau schimbaţi uneori după vicisitudinile politice. Acest sistem a
exisat în SUA şi mai există şi astăzi în interiorul diferitelor state americane şi la colectivităţile
locale. Astăzi, în lumea civilizată, acest sistem este din ce în ce mai mult abandonat. Adesea,
epurările masive care urmează cuceririi puterii de către diferite formaţii politice şi care încep cu
numirea fidelilor în locul celor suspecţi, se opresc la un anumit punct, având un caracter limitat şi
excepţional.
Funcţionarii au din funcţia lor avantaje morale şi materiale. Importanţa avantajelor
variază după epoci, ţări sau funcţii. Uneori, funcţia publică este înconjurată de un mare prestigiu,
astfel încât avantajele materiale sunt lăsate pe ultimul plan, putând chiar să dispară. Prestigiul
înaltelor funcţii publice era suficient pentru a atrage spre ele adevărate autorităţi profesionale,
care multă vreme au continuat să exercite funcţia, făcând abstracţie de modicitatea sau absenţa
retribuţiei. Situaţia este valabilă pentru Prusia şi pentru Franţa după revoluţie. Din contră, a fost
şi este aproape inexistentă în SUA, unde se ghidează întotdeauna după întreprinderile particulare.
Astăzi, prestigiul funcţiei publice este în declin, cu excepţia poate a ţărilor din Orientul extrem şi
din Orient111.

111
H.Puget, Op.cit., pct 428
Faptul are consecinţe grave: sau împietează asupra recrutării funcţionarilor, sau
constrânge administraţia să consimtă la avantaje materiale pe care ea nu le dă decât cu mare
zgârcenie agenţilor săi.
Între avantajele materiale intră mai întâi şi mai ales retribuţia. Retribuţia plătită din
fondurile bugetare a înlocuit ca mod de remuneraţie, perceperea de către aceştia în profitul lor a
unor redevenţe de la cei administraţi, cu ocazia exercitării funcţiei.
Salariul se plăteşte de o manieră regulată şi în tranşe lunare; uneori, în unele ţări, se
întârzie plata acestor salarii, fapt ce determină proteste.
Retribuţia este de regulă fixă, dar adesea ea este mărită prin indemnizaţii accesorii.
Salariile sunt uneori mai mici ca cele plătite în întreprinderile particulare. Unele ţări sunt
mai generoase cu funcţionarii lor, altele mai puţin. În general însă, sunt zgârcite.
Cu toate acestea, există avantaje ale funcţionarilor din administraţie în comparaţie cu cei
din întreprinderile particulare: garanţii de stabilitate, certitudinea salariului, pensii, supraveghere
contra concedierilor abuzive. Funcţionarii publici sunt însă supuşi unor dificultăţi, în condiţiile
instabilităţii monetare şi a inflaţiei. Aceasta îi descurajează şi mulţi migrează spre întreprinderile
particulare care le asigură o remuneraţie convenabilă.
Salariile mici, independent de tentaţiile de corupţie la care îi expun pe funcţionari, îi
incită şi la căutarea unor îndeletniciri exterioare pentru a-şi forma resurse suplimentare. În ţările
sud-americane, în Spania, funcţionarii, după câteva ore de birou, au o slujbă particulară.
Pe lângă salarii şi indemnizaţii diferite, funcţionarii au ca avantaje materiale accesorii,
facilităţi de locuinţe, posibilităţi de aprovizionare excepţionale, acces pentru copiii lor la instituţii
de învăţământ.
Pensia are la origine favoarea pe care suveranul o face slujbaşilor săi după ce aceştia se
retrăgeau. Acum se află în sarcina statului şi funcţionarii plătesc o contribuţie în timpul activităţii
pentru a-şi asigura pensia. Uneori, la ieşirea la pensie, se dă un mic dar şi se organizează o
festivitate.
În ceea ce priveşte obligaţiile funcţionarilor, amintim în primul rând că ei sunt supuşi
ierarhiei şi trebuie să respecte o disciplină strictă. Funcţiile civile au fost supuse disciplinei după
modelul militar. Prusia militară, Franţa napoleoniană, au furnizat tipuri de administraţie
perfecţionată. Funcţionarii se află sub autoritatea şefilor şi trebuie să execute ordinele acestora.
Rigoarea şi acţiunea ierarhiei sunt mai mult sau mai puţin acceptate, după ţări şi epoci. Sistemul
cel mai rigid şi riguros era în Germania imperială, în Anglia şi SUA. În ţările liberale, el este mai
flexibil. Funcţionarul trebuie să ţină seama permanent de corectitudinea conduitei sale. El trebuie
să-şi îndeplinească funcţia într-un mod satisfăcător. El trebuie să se supună faţă de şef. Aceste
îndatoriri, care, cu diferite nuanţe, există în toate ţările, pot antrena, în cazul necunoaşterii sau a
nesocotirii lor, pedepse disciplinare, pînă la revocare.
În cea mai mare parte a ţărilor, puterea disciplinară este îngrădită de garanţii. Pentru
verificarea funcţionării serviciilor există pretutindeni controale interioare asupra activităţii aparatului
administraţiei centrale, care sunt legate esenţial de exerciţiul puterii ierarhice.
Exagerarea şi minuţiozitatea acestor controale asupra activităţii normale a funcţionarului
au uneori ca efect încetineala şi paralizarea administraţiei. Dacă ele sunt rare şi superficiale,
facilitează abuzul. Există diferenţe în această privinţă între diferitele ţări. Dar ele păcătuiesc
adesea prin exces. Multă vreme, administraţia americană a fost apropiată de administraţia
întreprinderilor particulare şi mai puţin supusă unor reguli complicate şi de control excesiv, cum
există în administraţiile de veche tradiţie, ca cele din Franţa, Austria, Germania. Pe măsură ce a
crescut administraţia americană, s-au complicat şi formele controlului.
În toate ţările, în ciuda campaniilor menite simplificării, mărimea administraţiei se
extinde şi activităţile lor se îngreunează.
Funcţionarul, în ciuda eforturilor făcute pentru a determina creşterea responsabilităţii, se
simte din ce în ce mai mult prizonier într-o reţea de reguli, de ordine, de controale.
Pretutindeni numărul funcţionarilor a crescut din cauza dezvoltării acţiunii
administrative, uneori datorită unor presiuni politice şi din dorinţa asigurării clientelei politice.
Auxiliarii, contractualii, adesea personalul muncitor plasat sub regim de drept civil, tind să
devină funcţionari veritabili. Aceasta este una din cauzele umflării efectivelor. Funcţionarii
colectivităţilor locale tind să obţină acelaşi statut cu funcţionarii de stat. Este o mişcare generală.
Pretutindeni funcţionarii s-au grupat, au făcut asociaţii recunoscute. În unele ţări, aceste asociaţii
au obţinut o participare la gestiunea serviciilor. În unele ţări a fost obţinut de funcţionari chiar
dreptul de grevă.
Altădată servitori docili şi fără apărare, funcţionarii au obţinut garanţii care limitează
subordonarea lor faţă de putere.
Prin masa lor electorală şi prin organizaţiile sindicale, ei exercită în statele liberale
presiuni asupra guvernului.

Un punct de vedere privind “cariera” funcţionarului public şi necesitatea formării unui corp
de înalţi funcţionari publici

Aşa după cum am văzut, există două mari categorii de sisteme de serviciu public.
Sistemul de tip “post” este construit dintr-un ansamblu de funcţii sau meserii, definit prin
nivelul şi caracteristicile lui; funcţionarii sunt numiţi în una din aceste funcţii, putând apoi fi
numiţi în altă (alte) funcţie (funcţii), fără a fi investiţi cu un drept în acest sens. În acest sistem,
mobilitatea funcţionarilor de la o administraţie la alta, sau chiar între administraţii şi sectorul
particular, este mai mare.
Sistemul de tip “carieră” este bazat pe conceptul de stabilitate şi de continuitate în
carieră, fie în interiorul aceluiaşi corp, ceea ce permite accesul la un anumit număr de funcţii, fie
trecând de la un corp la altul.
Serviciul public este astfel împărţit într-un anumit număr de corpuri, în care se intră în
general prin concurs, şi în care funcţionarul poate rămâne pe toată durata vieţii sale active.
Este adevărat că cele două sisteme nu există niciodată în stare pură, de aceea se impune
imperios a se cristaliza şi marca totodată exact nivelul de convieţuire al celor două sisteme.
Resursele umane sunt piatra unghiulară a progresului serviciului public în mileniul III.
Este esenţial pentru bunăstarea oamenilor ca funcţia publică să fie compusă din profesionişti şi
oameni de carieră, capabili să atragă şi să conserve serviciile oamenilor talentaţi, angajaţi şi
imaginativi.
Guvernul, care iniţiază şi gestionează reforma administrativă, va trebui să ia măsurile
necesare pentru a păstra încrederea cetăţenilor şi a guvernelor ce vor urma faţă de profesionalism
şi faţă de caracterul nepartizan al funcţiei publice.
Este, de asemenea, necesar să se întreţină un climat care să atragă tinerii şi să asigure
acestor tineri posibilitatea de a se perfecţiona corespunzător, pentru a le putea asigura funcţii din
ce în ce mai dificile şi complexe.
Carierele sunt mai întâi şi înainte de toate responsabilitatea fiecăruia. În consecinţă, îi
revine funcţiei publice, în calitate de instituţie, să îi ajute pe indivizi să îşi gireze cariera.
Guvernul va trebui să insiste de acum înainte pe perfecţionarea funcţionarilor superiori;
va trebui să stabilească în fiecare an nevoile de formare şi perfecţionare a funcţionarilor.
Promovarea eficientă a carierei este o condiţie fundamentală a succesului reformei
administraţiei publice. Sperăm că se va conferi funcţionarilor posibilitatea de a servi mai bine
cetăţenii, iar acest lucru va putea fi posibil cu condiţia ca aceşti funcţionari să fie extrem de
motivaţi, investiţi cu autoritate şi obligaţiile necesare prestării unui serviciu eficient, mândri de a
avea o carieră în funcţia publică şi convinşi că sunt conduşi şi perfecţionaţi, în interesul lor şi al
naţiunii.
Cu scopul de a încuraja mai mult utilizarea sistematică a perfecţionării profesionale,
guvernul va trebui să-şi propună să adopte un regim bazat pe principiul numirii într-un rang
deosebit în funcţia publică a celor care urmează asemenea cursuri de perfecţionare.
Promovarea carierelor individuale va permite să se ocupe posturile mult mai repede decât
în prezent, va face ca promovările să fie întemeiate strict pe merit şi permite redesfăşurarea
rapidă a resurselor pentru a răspunde nevoilor în continuă schimbare.
Pentru a simplifica procesele şi a asigura posibilităţi mai mari de carieră şi de supleţe în
desfăşurare, guvernul trebuie să îşi propună să simplifice structura posturilor şi a grupurilor
profesionale. În acest sens, guvernul va trebui să reducă numărul de paliere de gestiune, atât în cadrul
ministerelor, cât şi în cadrul structurii autorităţilor publice.
Obiectivele creşterii calităţii actului de administraţie nu vor fi atinse până când
funcţionarii nu vor înţelege că pot avea avantaje personale din perfecţionarea profesională.
Important pentru creşterea calităţii funcţionarilor publici ar fi şi recrutarea primilor 10%
din absolvenţii fiecărui an, dar trebuie să se ofere, totodată, posibilităţi atrăgătoare de a se face
carieră.
De asemenea, trebuie schimbată mentalitatea cadrelor superioare din aparatul
administraţiilor, în sensul că nu poate fi tolerat randamentul inferior unei norme calitative.
Trebuie avută în vedere şi reformarea sistemului de plată şi avantaje, fără a creşte costul
global.

*
* *

Dorim, în continuare, să insistăm asupra necesităţii formării unui corp de înalţi


funcţionari publici, obiectiv principal al Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative, în
special al Departamentului de Ştiinţe Administrative din cadrul acesteia, obiectiv în curs de
realizare prin sprijin OCDE.
OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Economique) este o organizaţie
interguvernamentală care reuneşte 25 de ţări democratice cu economie de piaţă avansată. În cadrul
acestei organizaţii a luat fiinţă Centrul pentru Cooperarea cu Ţările cu Economie în Tranziţie
(C.C.E.T.). O iniţiativă a Organizaţiei de Cooperare şi de Dezvoltare Economică (O.C.D.E.) şi a
Programului Phare al Uniunii Europene, îl constituie programul SIGMA pentru îmbunătăţirea
instituţiilor publice şi a sistemelor de gestiune în ţările Europei Centrale şi de Est112.
În toate ţările O.C.D.E. existenţa unui impuls de ordin profesional în administraţie, este
esenţială în ceea ce priveşte calitatea şi eficacitatea administraţiei în ansamblu, la fel ca şi modul
său de organizare.
Aşa după cum am văzut, această problematică a făcut obiectul unui tratament diferit de la
o ţară la alta. Unele, cum ar fi Germania, Franţa sau Marea Britanie, au stabilit de multă vreme o
serie de reguli privitoare la admiterea în funcţii publice superioare.
Alte ţări au creat recent un corp de funcţionri publici pentru aceste posturi, cum este în
Statele Unite ale Americii Senior Executive Service, creat în 1978.
În majoritatea ţărilor, persoanele care ocupă funcţii superioare în administraţie sunt
numite de la centru, de către nivelele cele mai înalte ale guvernării.
În eforturile deosebite privind selecţia şi gestiunea cadrelor superioare, guvernele
stabilesc obiective în ceea ce priveşte stabilizarea, profesionalismul, atragerea persoanelor la cel
mai înalt nivel, precum şi obiective legate de coerenţa deciziilor politicii publice.
Se pun o serie de întrebări legate de funcţia publică. Astfel: dacă trebuie făcută distincţie
între funcţia publică superioară şi restul funcţiilor publice sau se poate stabili un sistem integrat,
unitar sau dacă funcţia publică ar trebui să comporte neutralitate din punct de vedere politic şi
dacă administraţia are nevoie de oameni cu o pregătire oarecare sau sunt necesari specialişti (în
acest caz, de ce tip, în ce domeniu).
Încercând o definire a conceptului de corp de înalţi funcţionari publici sau corp de cadre
superioare, cum apare în analiza făcută de O.C.D.E. în cadrul programului Phare, putem arăta că
acesta este un sistem, structurat şi recunoscut, de gestionarea personalului pentru posturi
nepolitice, de nivel înalt, din cadrul administraţiei. Este vorba de funcţia publică de carieră,
menită să furnizeze, să formeze persoane experimentate, pentru a fi numite în aceste posturi.

112
Un Corps de Cadres Supérieurs de l’Administration Centrale - Organisation de Coopération et de
Développement Economique, Paris, 1995
Acest corp de cadre superioare este administrat de instituţii menite să garanteze profesionalismul
şi stabilitatea grupului central de cadre superioare, dar care să permită totodată flexibilitatea
necesară pentru a răspunde schimbărilor din compoziţia guvernului.
Pentru a se înţelege mai bine necesitatea formării şi în România a unui asemenea corp de
înalţi funcţionari publici, redăm experienţa unor state occidentale.

Serviciul Superior German (Höherer Dienst)


Aşa după cum am mai arătat, funcţia publică germană este organizată după principii
stabilite la începutul secolului al XVIII-lea, pentru garantarea profesionalismului funcţionarilor şi a
neutralităţii lor în cadrul serviciilor publice. Serviciul superior regrupează toţi funcţionarii recrutaţi
după terminarea studiilor universitare (5 ani şi jumătate de studii teoretice şi practice şi două
examene de stat dificile). Statutul funcţionarilor publici (legea federală şi legile din Landuri, ca şi
mai multe decrete) stabilesc condiţiile necesare de promovare a membrilor serviciului superior în
posturile cele mai înalte din ministerele federale şi din Landuri. Reguli specifice permit
guvernanţilor să îndepărteze titularii posturilor de la două nivele înalte din ministere (prin punerea
lor în “retragere provizorie”). Secretarii de stat (în Germania acest titlu este acordat funcţionarilor
de carieră care ocupă posturi la vârful ierarhiei unui minister; în alte ţări termenul utilizat este cel
de secretar general şi director (Abteilungsleiter), care nu convin ministrului, pot fi înlocuiţi cu alţi
membri ai serviciului superior.
În vederea permiterii unei flexibilităţi mai mari în ceea ce priveşte cariera membrilor
serviciului superior, Landul Bade-Wurttenberg a înfiinţat în 1986 o Academie pentru cadrele
serviciului public, menit să creeze o elită de cadre superioare în administraţie.

Cadrele superioare din Franţa (Grands corps)


Conceptul de corp, regrupând funcţionari aparţinând aceleiaşi cariere, şi care este
recunoscut în majoritatea ţărilor, este principiul de organizare a funcţiei publice din Franţa încă
de la începutul secolului al XIX-lea. Trebuie menţionat în mod deosebit Consiliul de Stat (Curte
administrativă supremă), Curtea de Conturi şi Inspectoratul de Finanţe. Membrii acestor corpuri
pot fi în posturi, după caz, în instituţiile de bază sau în ministere sau în instituţii publice de stat
sau pot exercita funcţii de directori sau directori adjuncţi.
Proiectul de înfiinţare a Şcolii Naţionale de Administraţie (l’Ecole Nationale
d’Administration - ENA) în 1945, prezintă caracteristici care le apropie de experienţa mult mai
recentă a Corpului de Cadre Superioare - CCS. Reforma a avut ca scop democratizarea şi
reînnoirea elitelor din administraţie, a funcţionarilor publici superiori, şi, în aceeaşi măsură,
decompartimentarea.
Ideea principală a reformei a fost recrutarea şi formarea în comun a marilor corpuri deja
existente şi crearea unui nou corp de administratori civili, meniţi a ocupa principalele funcţii de
conducere în ministere şi instituţii publice.
Comparativ cu corpurile deja existente, care au fost întemeiate pe o bază sectorială, noile
corpuri au o structură interministerială, având rolul de a permite o mai mare mobilitate. Forma
iniţială a Şcolii Naţionale de Administraţie (ENA) avea rolul de a constitui o parte integrantă a
unui sistem, incluzând forme permanente care urmau să fie înlocuite de Centrul de Înalte Studii
Administrative.

Senior Executive Services


Senior Executive Service (S.E.S.) a fost înfiinţat în cadrul administraţiei federale a
Statelor Unite ale Americii, prin Legea reformei funcţiei publice din anul 1978.
Senior Executive Service-ul federal american cuprinde un grup de peste 8.000 de
persoane, ocupând posturi în cele trei nivele de vârf ale administraţiei. 85% din aceşti membri
trebuie să fie funcţionari de carieră, doar 10% pot fi numiţi cu titlu temporar, restul de 5% fiind
numiţi “de urgenţă”, sau pe perioade foarte scurte. Numeroase posturi nu pot fi încredinţate decât
funcţionarilor publici de carieră (40% din totalul posturilor avute în vedere).
Numirea în funcţie este pronunţată de către Preşedintele Statelor Unite ale Americii sau
de conducătorii agenţiilor, iar destituirea lor din funcţie nu poate fi pronunţată decât în urma unui
preaviz de două săptămâni, cu excepţia unei perioade de 120 de zile după instalarea unei noi
administraţii prezidenţiale sau a numirii unui nou conducător de agenţie.
Legea reformei din 1978 a pus în practică un sistem de evaluare a eficienţei şi de
retribuire după merit.
Cariera membrilor Senior Executive Service este rezultatul posturilor succesive ocupate
şi, de asemenea, al programelor de perfecţionare a cadrelor.
Oficiul pentru managementul de personal (Office of Personnel Management) a fost
însărcinat să stabilească reglementările privind pregătirea necesară accederii în Senior Executive
Service, de a organiza comisiile de examen, de a organiza programe de perfecţionare sistematică
a candidaţilor, la intrarea în Senior Executive Service. Există o legătură directă între programele
de formare a cadrelor şi alegerea titularilor pentru posturile vacante.
După modelul Statelor Unite ale Americii s-au inspirat şi alte guverne, ca de exemplu
Australia şi Noua Zeelandă.

În ceea ce ne priveşte, pregătirea unui corp de cadre superioare prezintă avantaje pentru
accelerarea reformei administrative. Astfel, există posibilitatea de a se acorda miniştrilor sfaturi cu
caracter neutru, dar ţinând cont de dimensiunea politică a problemei. Un corp de cadre superioare
bine conceput va permite dezvoltarea unei elite administrative de specialişti conştienţi de diferitele
aspecte ale muncii guvernamentale, capabili să administreze departamentele ministeriale sau alte
instituţii publice. Corpul de cadre superioare poate juca un rol pe care nici consilierii cei mai
experimentaţi ai miniştrilor, nici consultanţii particulari, nu sunt capabili să îl exercite, deoarece le
lipseşte o înţelegere satisfăcătoare a aparatului administrativ existent şi a celui care urmează să se
dezvolte.
În plus, corpul cadrelor superioare poate permite umplerea golurilor care separă nivelul la
care se iau deciziile de nivelul punerii lor în practică, goluri care altfel ar conduce la elaborarea
de programe politice ireale.
Corpul cadrelor superioare trebuie organizat astfel încât să permită mobilitatea între
departamentele ministeriale centrale, pe de o parte, şi a instituţiilor publice şi a serviciilor
deconcentrate ale statului, pe de altă parte. Un sistem adaptat mobilităţii între aceste diferite părţi
ale administraţiei, va facilita aportul de noi idei bazate pe o bună înţelegere a mediului politic.
Acest corp ar conferi totodată stabilitate nivelelor superioare ale administraţiei. În
vederea permiterii schimbărilor la nivel politic, urmare naturală a democraţiei parlamentare, fără
a întrerupe funcţiunile administraţiei, este necesară stabilitatea nivelelor superioare ale sistemului
politico-administrativ.
Un corp de cadre superioare, bazat pe distincţia între grad, titlu şi funcţie, va furniza un
nucleu de înalţi funcţionari care va rămâne în sfera administrativă.
Un sistem structurat în mod convenabil, poate încerca să împace două obiective, în
aparenţă total diferite:
- reducerea influenţei politicii partizane în recrutarea şi gestionarea carierelor
funcţionarilor publici şi
- o flexibilitate suficient de bună astfel ca miniştrii să poată stabili relaţii de
lucru de bună calitate, marcate de încredere, cu persoanele din vârful administraţiei
departamentelor, în vederea permiterii impulsului politic necesar pentru buna
funcţionare a administraţiei.
Experienţele occidentale tradiţionale indică ceea ce trebuie evitat şi ceea ce poate fi făcut
în domeniul respectiv.
Astfel, sistemul britanic, care a promovat neutralitatea totală a funcţiei publice, a fost
criticat deoarece permite secretarilor generali şi colaboratorilor lor de a influenţa prea puternic
politica ministrului.
Pe de altă parte, sistemul de administraţie prezidenţial american a fost criticat deoarece
conduce la întreruperi bruşte ale activităţii guvernamentale, datorate schimbării preşedintelui şi
faptului că favorizează ajungerea unui număr mare de cadre superioare neexperimentate în funcţii
superioare ale administraţiei.
Astfel, încă o dată se impune punerea în practică a unui corp de cadre superioare care ar
constitui un mijloc rapid de instalare şi de difuzare a unei culturi şi a unei interpretări comune
pentru întreaga administraţie.
S-a constatat că este nevoie de un factor impulsiv în administraţie, menit a menţine o
linie coerentă în materie de decizie politică.
Nivelul slab de eficacitate a funcţiei publice este un obstacol pentru politicile cu impact
real şi pentru reevaluarea rolului administraţiei în procesul de tranziţie. De aceea, este importantă
depunerea de efort pentru o reformă adecvată, care nu poate fi încununată de succes decât dacă
există o voinţă clară şi constantă la nivelul superior al funcţiilor publice.
Această claritate şi continuitate nu poate constitui numai preocuparea funcţionarilor
publici superiori. Guvernele de coaliţie, însoţite adesea de instabilitate guvernamentală, pot cu
dificultate să asigure dinamismul continuu de care are nevoie procesul de schimbare. Dar, o elită
administrativă solidă, susţinând eforturile politice, poate permite obţinerea de rezultate
importante.
Punerea în practică a unui corp de înalţi funcţionari publici se bazează pe crearea unui
spirit de corp, conferit de valori ale serviciului public şi de experienţe comune.
Unul din avantajele legate de punerea rapidă în practică a unui asemenea corp îl
constituie dezvoltarea unei dinamici favorabile reformelor din administraţie. Un corp de cadre
superioare va putea deveni, astfel, o sursă de funcţionari tehnici competenţi, meniţi a servi în
cabinetele ministeriale, cu condiţia asigurării unui sisem clar de reguli care să asigure
transparenţa în ceea ce priveşte compoziţia şi rolul cabinetelor ministeriale.
În vederea funcţionării corecte, un sistem de corpuri de cadre superioare va cuprinde o
instituţie centrală însărcinată cu gestionarea corpului respectiv.
O asemenea instituţie centrală va fi concepută ca un instrument care permite
descentralizarea reală; o funcţionare adecvată nu s-ar putea întâlni decât dacă există o cultură
administrativă comună şi o bună comunicare între unităţile descentralizate. Astfel, o gestionare
centrală a înaltei funcţii publice devine unul din principalele instrumente de descentralizare
eficientă.

Elementele necesare punerii în practică a Corpului de Cadre Superioare sunt:


Un cadru juridic adecvat; este necesară definirea clară a regulilor care stau la baza
creării corpului de funcţionari publici superiori. Acest cadru juridic trebuie să stabilească
următoarele reguli şi principii:
• definirea relaţiilor Corpului de Cadre Superioare cu restul funcţionarilor publici,
în special în ceea ce priveşte relaţiile între funcţionarii de specialitate şi cei
generalişti;
• definirea condiţiilor minimale de admisibilitate şi stabilirea clară a instituţiilor
care au rolul de a verifica calităţile candidaţilor. De asemenea, trebuie precizat
dacă doar funcţionarii de carieră pot deveni membri ai Corpului de Cadre
Superioare iar, în caz contrar, care este procentul maxim de numiri politice sau
temporare în cadrul corpului respectiv;
• definirea responsabilităţilor privind selectarea şi gestionarea carierelor, precizând
care sunt sarcinile diferitelor instituţii centrale.
În acelaşi timp, un sistem de recrutare şi gestionare a carierei constituie o componentă
esenţială a Corpului de Cadre Superioare. Pentru construirea sistemului corpurilor de cadre
superioare, trebuie avute în vedere anumite componente, cum ar fi:
- mărimea Corpului de Cadre Superioare, ca rezultantă a numărului funcţionarilor
publici din statul respectiv. Aceasta implică stabilirea condiţiilor de admitere în funcţia publică
respectivă. Astfel, este necesară stabilirea funcţiilor politice sau discreţionare şi a celor
permanente; este evident faptul că miniştrii ocupă funcţii politice, dar statutul consilierilor
miniştrilor şi al funcţionarilor superiori din ministere (ca de exemplu, secretari generali şi directori)
variază de la ţară la ţară.
Se impune, de asemenea, de a decide câte grade sau ranguri trebuie incluse în Corpul
Cadrelor Superioare.
Trebuie să se decidă dacă Corpul Cadrelor Superioare va cuprinde şi funcţiile de
conducere din instituţiile publice sau este rezervat departamentelor ministeriale şi instituţiilor de
administraţie publică, precum şi ce funcţii vor rămâne în afara Corpului de Cadre Superioare
(este cazul angajaţilor militari din Ministerele Apărării).
În ceea ce priveşte criteriile de admitere, dat fiind faptul că un Corp de Cadre
Superioare este fondat pe distincţia între grad şi funcţie, trebuie să se facă deosebire între
admiterea în corp şi numirea în funcţie. Aceasta din urmă este stabilită prin prevederi
constituţionale şi implică, de obicei, o decizie a Guvernului sau a ministrului de resort, pe când
admiterea în corp va fi controlată de o instituţie specializată şi autonomă.
Unul din elementele cele mai delicate privind punerea în practică a Corpului de Cadre
Superioare este legat de motivaţia membrilor lui. Este necesară garantarea unui sistem de
recrutare corectă a tinerilor funcţionari, care să aibă perspective interesante în ceea ce priveşte
ascensiunea pe scara ierarhică.
Dacă Corpul de Cadre Superioare se limitează la func-ţionarii superiori din administraţie
şi dacă numărul lor este mic, există riscul de a descuraja membrii Corpului, după câţiva ani de
serviciu. Astfel, se impune necesitatea înfiinţării unei instituţii centrale, cu rol de coordonare a
carierelor după criterii comune.
Discuţiile care au avut loc în Statele Unite ale Americii şi în alte ţări unde există un
Senior Executive Service, au avut în vedere o chestiune extrem de importantă: cea a
responsabilităţii. Astfel, s-a pus întrebarea: faţă de cine sunt responsabili membrii Corpului, dacă
sunt responsabili faţă de superiorii ierarhici, faţă de Guvern, faţă de Parlament sau sunt
responsabili doar în faţa legii şi a justiţiei.
În ceea ce priveşte pregătirea membrilor Corpului de Cadre Superioare, regulile
privitoare la funcţionarii publici rămân valabile.

3. DECIZIA ADMINISTRATIVĂ ŞI CONTROLUL EXECUTĂRII ACESTEIA

1. Noţiuni generale

Înţelegând că orice ciclu de conducere începe cu stabilirea unui anumit scop, cu


determinarea obieactivelor ce trebuie realizate în procesul activităţii, putem considera adevărată
părerea potrivit căreia conducerea înseamnă întotdeauna un “proces” de luare de decizii, înţelegând
prin “proces” atât analiza activităţii anterioare, cât şi examinarea posibilităţilor de ameliorare
concretă a activităţii, prin elaborarea deciziei. De altfel, numeroşi teoreticieni, specialişti în
problemele managementului, consideră că prima funcţie a conducerii este funcţia de elaborare şi
luare a deciziei de conducere. Astfel, în sensul cel mai general, decizia este “încheierea normală a
deliberării într-un act voluntar”113 sau “o linie de acţiune conştient aleasă dintr-un număr oarecare
de posibilităţi, în scopul de a ajunge la un anumit rezultat”114.
Deosebita însemnătate a deciziei administrative ca instrument de conducere a procesului
de exercitare a puterii executive rezidă şi din faptul că, prin conţinut, ea determină acţiunea, prin

113
Lalande A., Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, P.U.F., 1960; M.Didier,
Economie. Les règles du jeu, Ed.Economica, Paris, 1989
114
M.Dumitrescu, Organizarea structurală a întreprinderilor, Ed.Ştiinţifică, Bucureşti, 1969 şi
Introducere în management şi management general, Ed.Eurounion, Oradea, 1995
ea “se pun în mişcare colective de oameni cu indicaţia să procedeze într-un anumit fel, într-un
sector concret de acţiune colectivă”115.
Oricum ar fi definită decizia, este evident că aceasta este un proces raţional de alegere a
unei direcţii de acţiune dintr-un număr de posibilităţi, în vederea atingerii unui anumit scop. De
aceea, putem afirma că orice decizie presupune: o bază de informaţii ample şi certe (sigure); un
proces raţional (de gândire, de înţelegere); obiective (scopuri precise, concrete, măsurabile);
manifestarea voinţei (opţiunea).
Din observaţiile de mai sus, putem desprinde următoarele:
- opţiunea - presupune că autorul deciziei trebuie să se găsească în faţa mai
multor comportamente posibile. El trebuie să renunţe la toate posibilităţile în
favoarea uneia pe care o consideră ca fiind cea mai bună;
- opţiunea - trebuie să fie conştient deliberată (deci procesul de gândire);
- opţiunea - trebuie să vizeze unul sau mai multe scopuri. În situaţia existenţei mai
multor obiective-scop, este necesară o ierarhizare a acestora. Din acest punct de
vedere, pot fi adoptate mai multe tipuri de decizii, şi anume: decizii strategice,
decizii tactice, operative;
- opţiunea - trebuie să se reflecte asupra acţiunii, deoarece decizia nu este doar o
noţiune teoretică, ci şi practică. Fără această finaliate, întreaga muncă de
stabilire a problemei, de pregătire şi luare a deciziei, este lipsită de valoare.
Decizia născută din acţiune sau acţiuni concrete, se reîntoarce la acestea,
determinându-le şi verificându-se totodată în cadrul lor.
Decizia administrativă - specie a genului deciziei manageriale - întrunind toate
elementele şi cerinţele la care ne-am referit - se mai caracterizează, în acelaşi timp, printr-o serie
de particularităţi determinate de faptul că decizia şi procesul decizional îmbracă aspecte şi forme
diferite; în funcţie de subiectul (autorul) de la care emană, domeniul sau obiectul la care se
referă, sfera de întindere, conţinutul şi natura prevederilor pe care le statorniceşte.
Încercând să individualizăm, caracterizând decizia administrativă, pornim de la ideea că
administraţia publică poate fi definită, în sens larg, ca activitatea ce se desfăşoară de către
autorităţile administraţiei publice în vederea organizării executării sau executării directe a
deciziilor politice cuprinse în normele de drept adoptate de puterea legislativă. Putem spune că
decizia administrativă este cea luată de regulă de autorităţile publice cuprinse în sistemul
autorităţilor administraţiei publice.
Pornind de la ideea că esenţa activităţii autorităţilor administraţiei publice constă în
activitatea de executare şi organizare a executării în concret a deciziilor politice cuprinse în
normele juridice adoptate de puterea legiuitoare, rezultă că şi esenţa deciziei administrative a
autorităţilor administraţiei publice o constituie voinţa naţiunii, exprimată în diversele decizii
politice cuprinse în actele normative adoptate de puterea legislativă. Această voinţă este realizată
bineînţeles atât prin executarea deciziilor adoptate de autorităţile publice chemate să exercite
puterea legislativă, precum şi a deciziilor autorităţilor publice chemate să exercite puterea
executivă, emise în scopul realizării celor dintâi. În acest sens, conţinutul deciziilor
administrative reflectă voinţa puterii legislative, fenomen ce rezultă din distribuirea
competenţelor în statul de drept, conform căreia puterea executivă, prin administraţia publică, are
misiunea de a implementa decizia politică, ceea ce face ca, în mod firesc, şi decizia
administrativă să poată reflecta o oarecare autonomie, în procesele de execuţie, dar niciodată
independenţă.
Mergând mai departe cu încercarea de particularizare a deciziei administrative, putem
afirma că în domeniul administraţiei publice, decizia este un act social, ea nu exprimă doar
voinţa şi intenţiile unei persoane sau ale unui grup, ci interesele şi cerinţele cu caracter social.

115
Vagu P., Dumitru G., Ştiinţa conducerii, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1972
Înainte de a aborda etapele deliberării propriu-zise ale procesului adoptării deciziei
administrative, trebuie să arătăm că decizia administrativă presupune:
- stabilirea gradului de prioritate pe care îl prezintă problema şi
măsura în care se impune sau nu o intervenţie;
- gruparea problemelor asupra cărora este utilă intervenţia;
- verificarea realizăţii, a caracterului şi oportunităţii problemei
respective (dacă este o problemă curentă, de rutină sau de excepţie).
După această etapă prealabilă deliberării prorpiu-zise, etapă care de fapt înseamnă
determinarea obiectului deciziei ce urmează a fi luată, urmează etapele propriu-zise, şi anume116:

A. Adunarea datelor (trebuie avut în vedere dacă datele vizează situaţia trecută,
prezentă sau viitoare).

B. Selecţionarea (filtrarea) şi ordonarea (sistematizarea) datelor. Cu acest prilej se


stabileşte:
a) ce probleme se reliefează;
b) dacă sunt posiblităţi de tratare distinctă;
c) care sunt circumstanţele problemei;
d) în ce ordine de urgenţă trebuie acţionat;
e) dacă avem elemente restrictive (disponibilităţi fixe, acte normative în vigoare etc.).
Ambele etape (A şi B) le putem considera faze pregătitoare ale elaborării deciziei.

C. Analiza datelor şi faptelor (informaţiilor). În această etapă subiectul decident trebuie


să dea răspuns la argumentarea selectivă de tip interogativ (să răspundă în legătură cu problema
la întrebările: pentru ce?, care?, când?, unde?, cine?, ce?). Cu acest prilej, se studiază toate
influenţele posibile asupra deciziei. În această etapă se elaborează variante.

D. Luarea deciziei - este momentul manifestării voinţei decidentului.


O etapă imediată, dar posterioară actului de decizie, este aplicarea (executarea) deciziei
administrative.
În legătură cu momentul manifestării de voinţă, trebuie să arătăm că în administraţia
publică subiectul decident poate fi un grup (colectiv) sau o persoană. În multe situaţii însă,
decidentul este un grup, ceea ce presupune să acordăm mare atenţie activităţii de decizie a
acestor organe, având în vedere atât avantajele, cât şi dezavantajele posibile în adoptarea în
colectiv a deciziilor.

Printre avantaje amintim:


• experienţa tuturor participanţilor, dar mai ales a specialiştilor;
• realizarea unei informări mai complete asupra problemei în discuţie şi asupra
căreia urmează a se decide;
• coordonarea (sincronizarea) eforturilor tuturor participanţilor la luarea
deciziei;
• constituirea unui climat de colaborare, care va fi temelia motivării tuturor
celor ce urmează să participe nu numai la adoptarea deciziei, ci şi la executarea
acesteia; posibilitatea apariţiei unor idei noi, chiar mai valoroase decât cele
avute în vedere iniţial;
• realizarea unui schimb de experienţă în probleme de decizie (se realizează un
climat de şcoală, de formare a managerilor pentru administraţia publică).

116
Gerardo R.Ungson, Daniel N.Braunstein, Decision Making, An Interdisciplinary Inquiry, Kent
Publishing Company, Advision of Wadsworth, Inc., Boston, Massachussetts, 1982; Al.Negoiţă, Drept
administrativ, Ed.Sylvi, 1996
Decizia în colectiv presupune o pregătire corespunzătoare a şedinţei în care urmează a se
decide. O pregătire necorespunzătoare poate determina grave dezavantaje, printre care:
• consum mare de timp (citire materiale, documentarea în timpul şedinţei etc.);
• insuficienţa cunoaştere a problemei asupra căreia urmează a se decide;
• blocarea unor importanţi factori de decizie din alte unităţi;
• posibilitatea diluării responsabilităţilor (în unele situaţii decizia în colectiv are
influenţe negative asupra responsabilităţii individuale);
• subliniem, de asemenea, tentaţia de a se concentra luarea decizei în colectiv
tocmai cu scopul de a se dispersa răspunderile.
În administraţia publică există numeroase situaţii în care decidenţii sunt persoane
individuale. În aceste cazuri, o problemă deosebit de însemnată este delegarea de autoritate sau
delegarea de competenţă de decizie. Delegarea este necesară mai ales în situaţiile în care
decidenţii sunt persoane individuale, deoarece:
• creşte în ansamblu eficienţa compartimentului de lucru în care activează cel
care deleagă şi, în acelaşi timp, se realizează o motivare corespunzătoare;
• creşte numărul problemelor rezolvate operativ;
• se stimulează creşterea responsabilităţii colaboratorilor şi a creativităţii în
general;
• se contribuie la formarea unor funcţionari publici capabili să preia activităţi de
conducere.
În administraţia publică se impune o activizare a delegării competenţei de a decide în
limitele permise de normele juridice care guvernează diferitele activităţi, dar şi o mai clară şi
exactă delimitare a atribuţiilor pe care le au diferitele compartimente sau niveluri din structura
autorităţilor administraţiei publice.
Decizia administrativă, pentru a putea asigura eficient, calitativ şi cantitativ îndeplinirea
obiectivelor fixate, este necesar să întrunească unele caracteristici:
¾ În primul rând, decizia trebuie să fie fundamentată ştiinţific, competentă. Numai
în situaţia în care, pe de o parte, decizia este adoptată în temeiul unor informaţii
reale, autentice, privind starea de fapt internă, precum şi a mediului în care
funcţionează, iar, pe de altă parte, există posibilităţi obiective suficiente pentru
îndeplinire, aceasta va putea fi realizabilă. Dacă decizia nu este argumentată
ştiinţific, dacă pentru înfăptuirea ei nu există condiţii, în primul rând cele
materiale, evident că nu este realizabilă.
¾ Decizia trebuie să fie adoptată de către cei în drept, ceea ce presupune ca factorul
de decizie să fie împuternicit cu competenţa corespunzătoare prin acte normative.
Numai acest lucru imprimă caracterul de obligativitate, autoritatea nu poate prin
sine însăşi să emită o decizie obligatorie.
¾ Decizia trebuie să fie coordonată. Prin stricta coordonare a deciziei, înţelegem
acea cerinţă de eficienţă a deciziei referitoare la armonia internă şi externă a
acesteia, prin care se asigură concordanţa cu deciziile anterioare luate la toate
nivelurile.
¾ Adoptarea la timp a decizilor este una din cerinţele caracteristice acestora,
cunoscut fiind faptul că atât deciziile premature, cât şi cele tardive, nu pot fi utile,
rămânând acte gratuite.
¾ Decizia administrativă trebuie să aibă flexibilitate, mobilitate şi maleabilitate.
Respectând aceste condiţii de eficienţă, decizia administrativă acordă un câmp
liber de acţiune, stimulează activitatea creatoare a celor chemaţi să o execute.
¾ În sfârşit, decizia administrativă trebuie să se caracterizeze prin simplitate, claritate,
formă precisă, succesiune logică şi concizie.
Aceste cerinţe de eficienţă sau deciziei administrative un caracter practic, exclud
posibilitatea variantelor în aplicare, a pierderii sau denaturării sensului deciziei.
2. Decizia administrativă ca act juridic

Ştiinţa administraţiei preconizează două mari categorii de decizii administrative117:


- decizii care privesc administraţia internă şi care se referă la aspectele lăuntrice din
administraţia publică;
- decizii care privesc administraţia externă, adică decizii care facilitează, sau prin
care se realizează acţiunea administraţiei publice în raport cu alţii, nu în raport cu
sine însăşi. Prin aceste decizii se realizează, în fapt, funcţiile administraţiei publice
ca expresie a puterii executive şi acestora li se aplică rgimul juridic specific al
actelor administrative, pe care le studiază dreptul administrativ.
Din punct de vedere juridic, decizia administrativă - ca act administrativ - este definită ca
acea formă a activităţii administrative a statului sau a colectivităţii locale, care constă în
manifestarea expresă de voinţă, ce emană de la o autoritate a administraţiei publice în realizarea
voinţei puterii legislative şi prin care se dă naştere, se modifică sau se sting drepturi şi obligaţii.
Independent de accepţiunea adoptată cu privire la actul administrativ, repsectiv decizia
administrativă ca act juridic, există anumite condiţii care trebuie îndeplinite pentru ca aceasta să
poată opera, condiţii care se impun a fi respectate de către autorităţile administraţiei publice în
elaborarea deciziilor lor.
Condiţii de fond, a căror nerespectare poate atrage nulitatea absolută a deciziei
administrative, ar putea fi grupate astfel118:
a) Decizia trebuie să fie emisă pe baza şi în vederea executării legii. Referindu-ne, spre
exemplu, la consiliile locale, putem remarca faptul că, deşi potrivit prevederilor Constituţiei,
acestea funcţionează ca autorităţi administrative autonome, ele nu au independenţă de
reglementare, în sensul de a emite reglementări primare. Astfel, potrivit art.120 (2) din Constituţie
şi Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, consiliile locale funcţionează “în
condiţiile legii”, ele au iniţiativă şi hotărăsc “cu respectarea legii în problemele de interes local”,
aşadar adoptă decizii pe baza şi în vederea executării legii, ceea ce înseamnă că exercitarea
drepturilor de decizie nu se poate realiza decât secundum legem. În legătură cu aceasta, trebuie să
subliniem totuşi că, în condiţiile unui stat de drept, democratic şi, în general, pentru realizarea unei
administraţii viabile, este imperios necesar ca decizia administrativă să nu constituie expresia unei
executări automate şi rigide a voinţei putrii legislative, ci a unei administraţii care, permiţând
iniţiativa, creează cadrul propice de alegere a celor mai eficiente soluţii, în executarea deciziei
politice. Tocmai în această calitate pe care o are decizia administrativă, aceea de a stabili
mijloacele de realizare a obiectivelor stabilite de autorităţile puterii legislative, constă deosebita sa
importanţă.
b) decizia trebuie să fie emisă de organul îndrituit şi în limitele competenţei sale
(materiale, teritoriale şi temporale). Decizia administrativă trebuie să conţină o anumită voinţă
juridică, pe care autoritatea administrativă este competentă să o exprime, având ca obiect
crearea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.
c) Decizia trebuie să fie corespunzătoare scopului şi spiritului Constituţiei.
Condiţii de formă - a căror nerespectare poate atrage anulabilitatea, se referă la
prevederile actelor normative privind procedura de emitere, forma, numerotarea, datarea şi
terminologia ce se impune a fi utilizată.
O condiţie foarte importantă este oportunitatea deciziei, ca de altfel a întregii activităţi
administrative, care este o condiţie de valabilitate specifică deciziei administrative şi care constă în
actualitatea, corespondenţa permanentă a acesteia, cu evoluţia realităţilor administrative.
Nerespectarea condiţiei de oportunitate poate atrage nulitatea.
În legătură cu decizia administrativă, se ridică problema motivării actului administrativ.

117
Al.Negoiţă, Drept administrativ, Bucureşti, Ed.Sylvi, 1996, p.116 şi urm.; A.Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, vol.II, Ed.Biblioteca juridică, Nemira, Bucureşti, 1996
118
A.Iorgovan, Tratat elementar, vol.I, Ed.Hercules, 1993, p.1-3, 80-83; R.Ionescu, Drept administrativ,
Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970
În ţara noastră, lipsind un cod de procedură administrativă, problema motivării actelor
administrative, a deciziilor, este rezolvată de autorităţile administraţiei publice în mod diferite, în
sensul că unele motivează, iar altele nu le motivează. Noi considerăm (alături de alţi practicieni şi
teoreticieni) că motivarea deciziilor este o necesitate, constituind o garanţie a respectării drepturilor
omului, a cunoaşterii profunde a situaţiei de fapt, a legislaţiei în vigoare şi, în final, a aplicării
corespunzătoare a legii la situaţiile concrete. Este adevărat că deciziile administraţiei publice sunt
manifestări de voinţă unilaterală, dar o administraţie democratică şi apropiată de cetăţeni, de popor,
reclamă neapărat luarea în considerare a faptului că actul respectiv se adresează unor cetăţeni
conştienţi de drepturile şi obligaţiile lor, care, în acelaşi timp, trebuie să fie antrenaţi cât mai mult
posibil la îndeplinirea misiunilor administraţiei publice, sprijinind-o cu iniţiativa şi priceperea lor.
Motivând decizia administrativă, convingem cetăţenii despre legalitatea şi oportunitatea ei, iar
acest lucru sporeşte încrederea acestora în autorităţi, dezvoltă spiritul de iniţiativă, diminuează
folosirea diferitelor căi de atac prevăzute de lege în vederea proteguirii drpturilor cetăţenilor
împotriva unor eventuale abuzuri ale administraţiei.
Încercând să conturăm trăsăturile actului administrativ, am putea, sintetic, aminti
următoarele:
- actul administrativ este un act juridic - ceea ce diferenţiază actul administrativ de
operaţiune materială şi de operaţiune administrativă. În principal, în legătură cu această
problemă, trebuie să reţinem că actul administrativ antrenează în mod independent producerea
unor efecte juridice (dând naştere, modificând sau desfiinţând drepturi şi obligaţii), spre
deosebire de operaţiunea materială şi operaţiunea administrativă, care nu produc efecte juridice
prin ele însele.
De exemplu, decizia administrativă a unui minister sau a unui consiliu, produce efecte
juridice, pe când întocmirea unui dosar (care este o operaţiune administrativă), nu produce efecte
juridice.
- actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă juridică;
- voinţa juridică unilaterală provine de la o autoritate a administraţiei publice;
- voinţa juridică unilaterală este supusă unui regim juridic specific; aşa după cum am
mai arătat, un regim juridic administrativ, care constă dintr-un sistem de reguli (de
formă şi de fond) asupra cărora deja ne-am oprit.
Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ se realizează
din mai multe puncte de vedere şi anume:
a) după autoritatea decidentă pot fi decizii administrative ale: Guvernului, ministerelor şi
celorlalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice şi decizii administrative ale
consiliilor locale, ale primarilor sau serviciilor descentralizate ale administraţiei publice din
teritoriu;
b) după sfera sau efectele pe care le produc: decizii care produc efecte asupra unor
persoane din afara administraţiei publice (acte administrative obişnuite) sau asupra unor
persoane fizice sau juridice din cadrul structurii proprii; deciziile care se referă la o persoană sau
un grup definit, determinat, de persoane (exemplu: acte individuale); sau se referă la o categorie
nedefinită, nedeterminată de persoane (exemplu: acte cu caracter normativ), decizii care
constituie drepturi sau obligaţii (acte administrative constitutive) şi decizii care recunosc anumite
drepturi (acte administrative recognitive).
O categorie specială de decizii (acte) administrative sunt cele cu caracter jurisdicţional.
Deci, în legătură cu clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice, putem conchide
că, indiferent de denumirea consacrată în reglementări, aceste tipuri de decizii (acte)
administrative au forţă juridică diferenţiată, alcătuind un sistem ordonat, determinat de poziţia
decidenţilor în structura sistemului autorităţilor administraţiei publice.
3. Executarea deciziei administrative

În baza celor menţionate cu privire la decizie, este lesne de înţeles că decizia nu


constituie un scop în sine, acţiunea administraţiei publice nu se încheie odată cu adoptarea
deciziei.
Deciziile nu-şi capătă valoarea decât prin execuţie, ea nu ajunge să devină realitate decât
atunci când este executată. Aceste afirmaţii şi altele de acest gen nu exclud existenţa unor de-
cizii care nu au fost executate vreodată. Aşadar, teoretic cel puţin, suntem de părere că
executarea nu este inerentă (determinantă) deciziei administrative, chiar dacă actul de a decide
nu are altă raţiune de a fi decât realizarea sa.
Realizarea sau organizarea realizării deciziei administrative constituie, de fapt, conţinutul
propriu-zis al activităţii ce o desfăşoară administraţia publică. În acest sens, trebuie să deosebim:
- executarea directă (administraţia publică realizează în mod nemijlocit decizia, prin mijloacele
de care dispune) şi - executarea indirectă (când sarcina executării cade în seama unor agenţi
economici ori instituţii specializate). De altfel, putem considera că orice act sau fapt
administrativ constituie întotdeauna, în ultimă instanţă, executarea unei decizii administrative.
De reţinut: cu toate că procesul organizării şi procesul executării se desfăşoară de cele
mai multe ori simultan, este necesar să facem o deosebire între cele două procese deoarece ele se
desfăşoară în planuri calitativ deosebite. Executarea este procesul care urmează să fie condus şi
din acest motiv - spre deosebire de organizare - nu face parte din procesul managerial. Prin
organizare şi, după cum vom vedea, prin control, se face trecerrea dintre cele două planuri:
planul conducerii şi cel al execuţiei. Comparând organizarea executării cu programarea sau
planificarea, o putem defini ca tactică a procesului managerial, deoarece ea stabileşte cum se face
realizarea.
Organizarea executării este momentul care reliefează imperativul ca executarea deciziei
administrative să constituie o obligaţie nu numai a executanţilor, ci şi a conducătorilor -
decidenţi.
Referindu-ne la conţinutul activităţii de executare a deciziei administrative şi
reamintindu-ne că procesul de organizare, de cele mai multe ori, se desfăşoară simultan cu
procesul executării, nu putem fi de acord în totalitate cu părerea că “aportul intelectual al
funcţionarilor administraţiei este dintre cele mai reduse”119, din cel puţin două motive, şi anume:
- împletirea organizării executării cu executarea propriu-zisă este specifică pentru
activitatea majorităţii funcţionarilor din administraţia publică. Aceasta fiind realitatea, trebuie
acceptată ideea necesităţii unui aport intelectual remarcabil al acestor funcţionari în executarea
deciziilor administrative;
- revoluţia tehnico-ştiinţifică, progresul general contemporan, au determinat amplificarea,
multiplicarea şi diversificarea proceselor de execuţie în general şi, implicit, a celor din domeniul
administraţiei publice. Acest lucru presupune un aport inelectual intens al agentului chemat să
execute decizia administrativă, cu atât mai mult cu cât realitatea confirmă faptul că efortul uman într-
o execuţie creatoare este cel puţin la fel de mare ca cel ce are loc în procesul conducerii.
O altă teză necesar a fi discutată, este aceea că “în executarea deciziilor administrative un
rol tot mai important îl are aparatul “profesionist”, participarea directă a colectivităţii în această
fază fiind limitată120. Realitatea şi experienţa unor ţări avansate în planul democraţiei statale
confirmă, totuşi, că necesitatea specializării unor participanţi la executarea deciziei
administrative nu înlătură dezvoltarea şi diversificarea formelor participative a tuturor cetăţenilor
la realizarea deciziilor administrative. Ambele tendinţe, considerăm a fi laturi ale aceluiaşi
proces dialectic de perfecţionare a activităţii administraţiei publice.

119
H.Buch, în Traité de Science Administrative, Mouton, Paris, 1966, p.468
120
Bezeney Sandor, Administraţia de stat şi revoluţia ştiinţifico-tehnică, în “Ştiinţa administraţiei.
Progrese, direcţii, tendinţe”, Centrul de Informare şi Documentare în Ştiinţe Sociale şi Politice, Bucureşti,
1973, p.49
Paralel cu realizarea prin diferite forme (pregătire, formare, specializare, perfecţionare) a
unui spor de calificare a funcţionarilor administraţiei publice, se doreşte şi se obţine o participare
din ce în ce mai mare a cetăţenilor la concretizarea deciziilor administrative.
Fără a intra în amănunte, trebuie să arătăm că executarea deciziei administrative este
determinată de o serie de factori de influenţă, printre care:
- capacitatea administraţiei de a mobiliza forţa de muncă şi mijloacele materiale
necesare;
- capacitatea administraţiei de a asigura o bună or-ganizare, înţelegând prin aceasta
stabilirea ştiinţifică a începerii acţiunii; fixarea unor ritmuri raţionale; stabilirea exactă
a meto-dologiei de coordonare şi control;
- capacitatea personalului chemat să execute decizia administrativă; motivarea acestuia
în vederea unei execuţii de calitate.
Toţi aceşti factori de influenţă se concretizează în acte şi fapte administrative, subliniind
din nou importanţa deosebită a administraţiei publice, gradul ei de autonomie absolut necesar
aplicării creatoare a deciziilor pe care le are de realizat.

*
* *

Autorităţile publice au fost întodeauna preocupate de găsirea mijloacelor optime prin care
să se asigure executarea deciziilor pe care le adoptă în procesul conducerii societăţii.
Atitudinea generală a persoanelor fizice şi juridice este de a executa de bună voie
deciziile autorităţilor publice, contribuind astfel la derularea în bune condiţiuni a raporturilor
sociale, la conservarea unui climat de legalitate, ordine şi disciplină, absolut necesar unei vieţi
sociale normale.
Există însă situaţii în care fie persoanele fizice, fie agenţii economici nu execută întocmai
şi la timp deciziile autorităţilor publice, generând obstacole de natură a perturba viaţa economică
şi socială.
În aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice utilizează mijloacele de constrângere,
singurele prin care se mai poate asigura executarea deciziilor administrative.
O primă formă a constrângerii administrative este executarea silită, care, aşa cum rezultă
din denumire, constă, pur şi simplu, în silirea celor obligaţi la executare de a-şi realiza această
obligaţie, fără ca pentru aceasta să li se aplice o pedeapsă121. Aceasta nu înseamnă că executarea
silită nu poate fi consecinţa aplicării unei sancţiuni. Dimpotrivă, de multe ori faptele materiale de
executare silită se produc tocmai pentru a traduce în viaţă o sancţiune, cum ar fi, spre exemplu,
confiscarea unor bunuri în vederea executării unei hotărâri judecătoreşti prin care s-a pronunţat
pedeapsa penală a confiscării totale sau parţiale a averii condamnatului.
Executarea silită poate fi realizată direct, asupra persoanei subiectului pasiv al obligaţiei de
executare (de pildă, arestarea şi reţinerea celui condamnat la o pedeapsă privativă de libertate), fie
indirect, asupra bunurilor acestei persoane (cum este cazul vânzării silite, ori a confiscării unor
bunuri). Prin natura sa, executarea silită este superioară - prin eficienţă - sancţiunilor administrative
deoarece prin ea se poate obţine executarea în natură a obligaţiilor rezultând din acte administrative
sau alte acte ale autorităţilor publice, în situaţia în care acestea nu sunt executate sau respectate de
bună voie. Astfel, instituirea carantinei este o măsură de executare silită adoptată faţă de persoanele
care suferă de anumite boli, măsură destinată să garanteze executarea obligaţiei acestor persoane
(prevăzută de diferite norme juridice) de a se izola în scopul evitării unor epidemii. În cazul în care,
prin încălcarea obligaţiei de izolare, epidemia s-a produs, se aplică sancţiuni administrative, care,
însă, nu au nici un efect asupra faptului în sine al transmiterii bolii, deci asupra obiectivului

121
R.Ionescu, Op.cit.supra pct.442 şi I.Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei
administraţiei, Ed.Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977
principal al normelor juridice amintite. Din cele de mai sus rezultă, de asemenea, că măsura
executării silite nu poate fi aplicată în orice situaţie şi în orice moment. Prin însăşi specificul lor,
anumite obligaţii juridice odată nerespectate, nu mai pot fi executate, iar constrângerea nu mai
poate interveni decât sub forma aplicării unor sancţiuni care, evident, pot ele însele să fie aduse la
îndeplinire prin executarea silită, iar în această situaţie este vorba de executarea “în natură” a
acestei sancţiuni şi a obligaţiei principale pentru încălcarea căreia a fost pronunţată sancţiunea.
Aşa după cum deja am menţionat, executarea silită poate interveni şi în situaţii în care
urmează a fi puse în aplicare unele pedepse. Frecvent, asemenea pedepse sunt pronunţate pentru
fapte de o greutate deosebită, cum ar fi, de exemplu, confiscarea bunurilor unor persoane
condamnate. Pentru acest motiv nu se poate confirma drept regulă generală că executarea silită
este o formă de constrângere administrativă aplicabilă pentru abateri cu un grad extrem de redus
de pericol social, deci mai redus decât infracţiunea şi chiar decât contravenţia.
Printre faptele de executare silită cele mai frecvente, menţionăm: sechestrul asigurator sau
poprirea asigurătoare, care constă în indisponibilizarea unor sume de bani sau a unor bunuri,
vânzarea silită, care presupune sechestrarea unor bunuri, evaluarea şi vânzarea lor cu scopul
despăgubirii materiale a unui creditor, rechiziţie etc.
Există, de asemenea, diverse forme de executare silită specifice unui domeniu sau altul al
activităţii agenţilor economici. Astfel, suspendarea unor lucrări de construcţii sau reparaţii care
încalcă normele de protecţia muncii sau de protecţie a mediului ambiant etc. În domeniul financiar
se recurge uneori la sistarea finanţării bugetare a unor instituţii, blocarea de acreditive, vărsarea la
buget a sumelor disponibile din conturile curente etc. În domeniul sanitar întâlnim executarea silită
sub forma tratamentului medical forţat al unor persoane suferinde de anumite boli, interdicţia
utilizării circulaţiei anumitor alimente sau băuturi, precum şi distrugerea acestora, măsurile de
protecţie sanitară de la graniţă etc. În domeniul siguranţei statului şi apărării ordinii de drept, se pot
aminti percheziţiile domiciliare şi corporale, reţinerea sau deţinerea unor persoane în vederea
efectuării urmăririi penale ori a executării unei pedepse privative de libertate.

Contravenţia. Sancţiunile administrative ca o a doua formă principală a constrângerii


administrative sunt aplicabile, în general, în situaţia comiterii unor contravenţii. De aceea,
înainte de a examina diferitele categorii de sancţiuni administrative şi regimul lor juridic, în
viziune comparată, este necesară o prezentare a contravenţiei în sistemul nostru de drept.
Definirea acestei noţiuni face obiectul art.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, care prevede că este contravenţie “fapta săvârşită cu vinovăţie,
stabilită şi sancţionată ca atare prin lege, prin hotărâre a Guvernului ori prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a
consiliului judeţean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureşti122”.
Aşadar, o primă observaţie ce se impune este aceea că nu pot fi considerate contravenţii
decât faptele care sunt descrise şi calificate ca atare de un act normativ, de felul celor amintite
mai sus şi, prin urmare, stabilirea contravenţiilor nu se poate face prin dispoziţii cu caracter
exemplificativ, ci este necesar ca fiecare faptă considerată contravenţie să fie prevăzută în mod
expres şi distinct de un text normativ, care să prevadă şi sancţiunea aplicabilă.
De asemenea, competenţa de a emite acte normative de stabilire şi sancţionare a
contravenţiilor nu este recunoscută oricărei autorităţi, care, în general, au o asemenea competenţă
normativă, ci este restrânsă numai la o parte din autorităţile administraţiei publice.
În ceea ce priveşte elementele definitorii ale noţiunii de contravenţie123, se cere amintit în
primul rând caracterul ilicit al faptelor incriminate, caracter dedus din aceea că orice
contravenţie reprezintă o abatere de la lege sau de la regulile de convieţuire stabilite prin acte
normative ale autorităţilor administraţiei publice.

122
Art. 1 din O.G. nr. 2 din 12 iulie 2001privind regimul juridic al contravenţiilor Publicată în Monitorul
Oficial, Partea I nr. 410 din 25 iulie 2001
123
A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I şi II, Ed.Biblioteca Juridică, Hermina, Bucureşti, 1996
Fapta ilicită poate consta dintr-o acţiune potrivnică legii ori regulilor de convieţuire
(comisivă), forma cea mai des întâlnită, sau dintr-o inacţiune sau omisiune, care este ilicită când
actul normativ obligă la săvârşirea unei unei acţiuni, iar persoana respectivă nu o înfăptuieşte.
Caracterul ilicit al faptei este înlăturat de unele împrejurări, cum ar fi legitima apărare sau starea
de necesitate.
Un al doilea element al contravenţiei îl constituie vinovăţia celui care o săvârşeşte.
Aşadar, o faptă constituie contravenţie şi urmează a fi sancţionată numai în măsura în care a fost
comisă cu intenţie sau din culpă. În noţiunea de intenţie intră fapta celui care doreşte sau acceptă
rezultatul (intenţie directă sau indirectă), iar culpă există atunci când cu uşurinţă apreciază că
rezultatul nu se produce sau nu-l prevede, deşi trebuia să-l prevadă. De asemenea, pentru ca o
contravenţie să atragă sancţionarea autorului, acesta trebuie să aibă capacitatea de a răspunde
juridic, care se naşte odată cu împlinirea vârstei de 14 ani. Minorul care nu a împlinit această
vârstă, ca şi persoanele - indiferent de vârstă - care suferă de anumite maladii mintale sau
infirmităţi fizice, sunt ocrotite de lege ca iresponsabile. Răspun-derea poate fi, totodată,
înlăturată din motive de forţă majoră sau caz fortuit. Ocupându-ne de subiectul răspunderii
contravenţionale, este locul să arătăm că acesta este diferit faţă de infracţiuni, care nu pot fi
săvârşite decât de persoanele fizice, în timp ce contravenţiile pot fi săvârşite atât de persoanele
fizice, cât şi de persoanele juridice.
Un alt element al noţiunii de contravenţie îl constituie periculozitatea sa socială. Din
acest punct de vedere, aşa cum am văzut, ordonanţa califică drept contravenţii acele fapte care
prezintă un grad de pericol social mai redus decât infracţiunea, pentru a cărei săvârşire sunt
prevăzute sancţiuni penale, mult mai grave. Gradul de pericol social al unei fapte nu are un
caracter constant, permanent; el este dependent de importanţa relaţiilor sociale, cărora fapta
respectivă le aduce atingere, ca şi gradul de consolidare al acestor relaţii la un moment dat al
evoluţiei societăţii.
Problema gradului de pericol social se pune nu numai cât priveşte criteriul de distincţie,
între contravenţie şi infracţiune, dar şi cât priveşte individualizarea exactă a faptelor
contravenţionale. În acest scop, este necesar să se ţină seama de împrejurările concrete ale
săvârşirii abaterii, obiectul acesteia, gradul de vinovăţie, persoana contravenientului, urmările
faptei etc. Insistând asupra periculozităţii sociale, este util să observăm că acesta este un criteriu
de care trebuie să ţină seama mai ales legiuitorul, atunci când apreciază dacă o anumită categorie
de fapte vor fi considerate infracţiuni sau contravenţii. În activitatea practică a aplicării dreptului,
problema este mult mai simplă, deoarece atât contravenţiile cât şi infracţiunile trebuie să fie
reglementate în mod expres de normele legale în vigoare, astfel că poliţia, spre exemplu,
constatând o anumită abatere, nu va fi nevoită să aprecieze gradul de pericol social al acesteia,
pentru a califica fapta drept infracţiune sau contravenţie, iar preocuparea ei va fi aceea de a
stabili ce texte legale incriminează fapta respectivă şi astfel, prin soluţionarea acestei probleme,
calificarea faptei va rezulta din textul legal respectiv.
În vederea înţelegerii corecte a noţiunii de contravenţie, considerăm absolut necesar să
mai descifrăm şi alte particularităţi ale acesteia, atât în raport cu infracţiunea, cât şi faţă de
abaterea disciplinară.
Astfel, pe lângă gradul diferit de pericol social, contravenţia şi infracţiunea se deosebesc
şi prin anumite trăsături, care ţin, în special, de regimul lor juridic. În acest sens, este de reţinut
că în cazul contravenţiei sancţiunea se aplică de autorităţile administraţiei publice potrivit
procedurii administrative şi nu de instanţele judecătoreşti, potrivit procedurii penale, cum se
întâmplă în cazul infracţiunii. Natura sancţiunilor aplicate, de asemenea, este diferită. Dacă
pentru contravenţii pedeapsa privativă de libertate are un caracter cu totul excepţional, pentru
infracţiuni aceasta este sancţiunea cea mai frecventă (chiar şi amenda penală se poate transforma
în pedeapsă privativă de libertate).
De asemenea, spre deosebire de infracţiuni, care nu pot fi stabilite decât în baza legii,
contravenţiile pot fi reglemntate, aşa după cum am arătat, şi prin alte categorii de acte normative,
inclusiv prin acte normative ale consiliilor locale, ceea ce poate determina pentru aceeaşi faptă,
un regim de sancţionare relativ deosebit de la o unitate adminitrativ-teritorială la alta. În sfârşit,
infracţiunile pot fi săvârşite exclusiv de persoane fizice, pe când anumite contravenţii pot fi
comise şi de persoane juridice.
Particularizând contravenţia în raport cu abaterea disciplinară, vom remarca, în primul
rând, o deosebire în ceea ce priveşte categoria de acte normative în care acestea sunt
reglementate. Astfel, spre deosebire de contravenţie, abaterea disciplinară poate fi prevăzută şi
de alte reglementări decât cele ţinând de ramura dreptului administrativ, cum ar fi Codul muncii,
diferite statute disciplinare, contracte colective etc. De asemenea, abaterea disciplinară
presupune un raport de subordonare între cel care o comite şi autoritatea publică sau organizaţia
care aplică sancţiunea. Apoi, spre deosebire de contravenţie, abaterea disciplinară nu este şi nici
nu este necesar să fie descrisă în concret prin actul normativ care o stabileşte, fiind suficiente, de
cele mai multe ori, prevederi cu caracter de enumerare exemplificativă. În sfârşit, există, de cele
mai multe ori, diferenţe privind procedura de aplicare a sancţiunilor şi formelor acestor sancţiuni.
Regimul juridic, formele de sancţionare şi procedura aplicării contravenţiilor sunt
prevăzute în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, care stabileşte: domeniile în care diferitele autorităţi
publice enumerate expres, pot emite acte normative de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor,
anumite elemente obligatorii ale acestor reglementări (de pildă, necesitatea descrierii în concret a
fiecărei fapte şi obligaţia de a se indica pentru fiecare contravenţiei sancţiunea ce urmează să se
aplice, iar, în cazul amenzii, limitele minimă şi maximă ale acesteia), precum şi data intrării în
vigoare a reglementărilor respective, care este, în general, de zece zile de la aducerea lor la
cunoştinţa publică. Observăm deci că Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 consfinţeşte numai cadrul
principal al sancţionării contravenţiilor, fără a incrimina în mod nemijlocit anumite fapte concrete.
De aceea, pentru ca o anumită faptă ilicită să fie considerată contravenţie şi sancţionată ca atare,
este necesar să intervină un anume act normativ care, în baza Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, să
prevadă în mod concret regimul sancţionării acelei abateri.
Pentru a ne putea forma o imagine corectă asupra acestei probleme, este absolut necesar să
subliniem că, pe lângă regimul de stabilire şi sancţionare a contravenţiilor pe baza reglementărilor
cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, unele acte normative promovează un regim derogator,
care nu se supune principiilor acestor legi, fie cât priveşte anumite domenii de activitate (de pildă
contravenţiile regimului vamal), fie cât priveşte sancţiunile aplicabile şi procedura lor de aplicare. În
acelaşi timp, trebuie menţionat faptul că anumite acte normative, cărora dispoziţiile Legii nr.2/2001
le sunt aplicabile, stabilesc totuşi alte sancţiuni decât cele prevăzute în această ordonaţa, ceea ce este
de natură a ne permite să concluzionăm că există şi alte abateri administrative decât contravenţiile, al
căror regim este stabilit prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.
Potrivit prevederilor Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, sancţiunile administrative
principale aplicabile în cazul comiterii contravenţiilor sunt avertismentul şi amenda. Acestora
trebuie să li se adauge confiscarea, drept sancţiune administrativă complementară.
Avertismentul, ca sancţiune administrativă (nu ca acţiune prin care se previne săvârşirea
unei abateri), constă în atragerea în scris a atenţiei făptuitorului asupra pericolului contravenţiei
săvârşite pentru ca încălcarea legii să înceteze şi să nu se mai repete în viitor. Fiind sancţiunea
administrativă cea mai uşoară, care se aplică pentru fapte cu pericol social scăzut, în măsura în
care se apreciază că nu este necesară aplicarea unei amenzi pentru a se preveni repetarea lor în
viitor, ordonanţa dispune că avertismentul se poate aplica şi în situaţia când actul normativ
respectiv nu îl prevede printre sancţiunile aplicabile unei anumite contravenţii.
Principala sancţiune administrativă este amenda, care constă în plata unei sume de bani,
ce se face venit la bugetul de stat sau local. Limitele generale, maxim şi minime ale amenzii,
sunt stabilite de ordonanţa, fiind diferite, după cum regimul contravenţiilor respective este
stabilit prin acte normative ale autorităţilor administraţiei publice. În cadrul stabilit de aceste
limite, pentru fiecare contravenţie în parte, actul normativ respectiv stabileşte în mod special un
minimum şi un maximum necesar individualizării sancţiunii prin raport cu abaterea concretă,
urmările ei, persoana făptuitorului etc. Deşi, în principiu, în materia contravenţiilor nu se
întâlneşte situaţia când o abatere a fost repetată înăuntrul unui anumit termen (spre exemplu, în
materia contravenţiilor la regulile de circulaţie pe drumurile publice). Este necesar să precizăm,
de asemenea, că amenda - ca şi avertismentul - sunt sancţiuni cu caracter personal şi, prin
urmare, obligaţia de plată a amenzii se stinge prin decesul contravenientului, nefiind
transmisibilă succesorilor acestuia.
Aşa după cum spuneam, amenda şi avertismentul sunt sancţiuni administrative
principale, în sensul că nu se pot cumula. Spre deosebire de acestea, confiscarea este o sancţiune
complementară, putând fi cumulată cu avertismentul sau amenda. Ea constă în trecerea fără plată
în patrimoniul statului a obiectelor care aparţin contravenientului şi au servit la săvârşirea
contravenţiei, a acelora care sunt produsul contravenţiei sau dobândite prin aceasta, precum şi
celor a căror deţinere sau circulaţie sunt interzise.
Pe lângă aceste sancţiuni, cu aplicabilitate generală în anumite materii, sunt prevăzute şi
sancţiuni speciale. Astfel, se cuvine amintită în primul rând pedeapsa închisorii contravenţionale,
care se poate institui numai prin act normativ, pentru fapte cu un grad mai mare de pericol social.
De exemplu, a fost introdusă sancţiunea administrativă a închisorii corecţionale pentru unele
contravenţii săvârşite pe calea ferată, respectiv pentru sancţionarea abaterilor de la regulile de
convieţuire socială, ordinea şi liniştea publică.
De asemenea, unele contravenţii la regulile de circulaţie pe drumurile publice, pot fi
sancţionate cu pedeapsa suspendării sau retragerii permisului de conducere auto, iar în domeniul
financiar, pe lângă amenzi, se pot aplica şi majorări de impozite etc.
În ceea ce priveşte constatarea contravenţiilor, aceasta se realizează de către funcţionarii
anume prevăzuţi în ordonanţă sau în alte acte normative (primari, chestorii, comisarii, inspectorii
sau agenţii de poliţie, şefii de serviciu, sector sau secţie din autorităţile administraţiei publice
imputerniciţi expres etc.), prin încheierea unui proces-verbal, care trebuie să cuprindă toate datele
necesare, inclusiv obiecţiunile contravenientului; procesul-verbal trebuie să fie semnat pe fiecare
pagină, atât de agentul constatator, cât şi de contravenient. Când actul normativ nu prevede altfel,
prin procesul-verbal se aplică şi sancţiunea, caz în care ne aflăm în faţa unui act administrativ
propriu-zis şi nu a unei operaţiuni pregătitoare. În ipoteza că actele normative respective nu permit
ca agentul cosntatator să aplic şi sancţiunea, procesul-verbal este înaintat autorităţii competente,
care aplică sancţiunea printr-o rezoluţie pusă pe procesul-verbal. De cele mai multe ori, când
sancţiunea constă în amendă şi nu se pune problema confiscării unor bunuri sau stabilirii de
despăgubiri, ordonanţa prevede că făptuitorul poate achita pe loc jumătate din suma stabilită,
situaţie în care nu se mai încheie proces-verbal.
Ordonanţa cuprinde, de asemenea, prevederi detaliate privind obligaţia comunicării
procesului-verbal şi termenului acestei comunicări, modalităţile de executare şi prescripţia
executării sancţiunilor administrative.
Cât priveşte căile de atac împotriva sancţiunii aplicate, în afara cazului când amenda, suma
despăgubirii sau valoarea bunurilor confiscate depăşesc un anumit cuantum (situaţie în care se
poate face plângere judecătoriei în raza teritorială a căreia s-a comis contravenţia), ordonanţa
prevede calea administrativă de atac, plângerea urmând a fi soluţionată, în general, de un
funcţionar ierarhic superior celui care a aplicat sancţiunea. În această situaţie, deşi ordonanţa
consideră că încheierea prin care se soluţionează plângerea are caracterul unui act jurisdicţional şi,
deci, în modul de soluţionare a plângerii există unele elemente de contencios (prezenţa
solicitantului, audieri de martori, obligaţia motivării încheierii), se poate constata, totuşi, că nu ne
aflăm în faţa unor autorităţi administrative cu activitate jurisdicţională, în sensul propriu al noţiunii.
Într-adevăr, plângerea nu se soluţionează de organe special constituite, care să prezinte (prin
specializarea lor şi activitate colegială) garanţiile ce caracterizează soluţionarea litigiilor de către
autorităţile administrative cu activitate jurisdicţională.
Faţă de cele prezentate mai sus, putem aprecia că problematica modalităţilor de asigurare
a înfăptuirii funcţiilor administraţiei publice, deciziei administrative, constituie una din materiile
cele mai importante pentru buna funcţionare a mecanismului administrativ. Putem, de asemenea,
observa că, în această privinţă, administraţia noastră este susceptibilă încă de multe îmbunătăţiri,
de natură a răspunde mai bine comenzilor sociale ce îi sunt adresate. În această ordine de idei,
apreciem că în această materie este necesară o reexaminare a reglementărilor, în vederea
simplificării acestora, înlăturării paralelismelor cu reglementările referitoare la abaterile
disciplinare şi reducerii numărului de contravenţii. Noua legislaţie trebuie să delimiteze mai
precis faptele ce constituie contravenţie, astfel încât sancţiunile contravenţionale să poată fi
aplicate, de regulă, numai în cazuri în care nu sunt prevăzute sancţiuni de altă natură.

4. Controlul executării deciziei administrative

Unii autori apreciază că rezonanţa psihologică a cuvântului control este foarte puternică,
deoarece, în general, tuturor ne place mai mult să controlăm decât să fim controlaţi124.
De-a lungul evoluţiei societăţii, problematica controlului a fost abordată diferenţiat, în
funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul atins în capacitatea de auto-
conducere a societăţii.
Cuvântul control derivă din “contre-rolle”, document de verificare a rolului, şi o lungă
perioadă de timp termenul control a fost utilizat pentru a desemna “verificarea contabilă”.
Ulterior, termenul a fost utilizat în sensul de verificare a rezultatelor. În multe lucrări de
specialitate, controlul este abordat de pe poziţiile ştiinţei respective. Astfel, aşa după cum vom
vedea, ştiinţele juridice (dreptul administrativ, financiar, civil etc.), abordând problema
controlului, se referă de cele mai multe ori la legalitatea sau oportunitatea actelor şi faptelor
juridice125.
Abordarea ştiinţifică, managerială, a conducerii admi-nistraţiei publice a determinat
precizarea conţinutului noţiunii de control, apreciindu-se că, în condiţiile societăţii actuale,
“controlul de conformitate este înlocuit printr-un control de eficacitate, mult mai suplu, care
intervine în acţiunea însăşi pentru a o corecta”126.
În prezent, este unanim recunoscut faptul că organizarea şi coordonarea oricărui domeniu
economic sau social şi, mai ales, perfecţionarea metodelor, este condiţionată de cunoaş-terea
realităţii, de informarea precisă asupra activităţii concrete. Din acest punct de vedere, controlul
apare ca o condiţie sine qua non a activităţii autorităţilor administraţiei publice. Numai prin
control se poate verifica viabilitatea deciziilor autorităţilor publice, se pot descoperi păreri, se pot
gândi şi elabora soluţii superioare în practica cotidiană.
Pornind de la importanţa deosebită a administraţiei publice în rezolvarea multiplelor
probleme economico-sociale, ne apare limpede de ce realizarea deciziei administrative,
executarea ei la parametri maximi de cantitate şi calitate, prezintă o importanţă deosebită, aceasta
conferă de fapt eficienţa actului de administraţie şi atingerea scopului propus.
Dar, pentru a cunoaşte în concret modalitatea de a materializa decizia administrativă, se
impune efectuarea controlului executării acesteia.
Într-o concepţie modernă, privind “arta de a conduce”, un rol deosebit de important îi
revine controlului executării, care este chemat a măsura rezultatele faţă de prevederi, a răsplăti
oamenii după performanţe, a reprograma activitatea, făcând corecţiile necesare. Cu ajutorul
controlului se realizează o intensă desfăşurare a lucrărilor, care să asigure îndeplinirea
programelor stabilite, se asigură o legătură inversă cu scopurile, funcţiile şi factorii din cadrul
procesului general de administrare. “Raţiunea de a exista a controlului este, în primul, rând,
prezenţa sa activă în desfăşurarea evenimentelor şi corectarea la timp a abaterilor ce pot
apărea”127.
Privită din punctul de vedere al teoriei sistemelor, necesitatea unui control permanent
asupra executării deciziei administrative, ca modalitate principală de corelare a activităţii
diferitelor trepte de ordonare ale mecanismului administrativ, rezultă în principal din două
motive: mai întâi, din aspectul de prevenire şi îndrumare a controlului realizat de sistemele
supraordonate asupra celor subordonate; în al doilea rând, deoarece în momentul conexiunii, al

124
Vagu P., Dumitru G., Op.cit., supra 440
125
R.Ionescu, Op.cit., supra pct.442; Eugen Popa, Controlul de legalitate exercitat de prefect, în
Revista “Dreptul” nr.4/1992
126
Minot Jacques, Hommes et administration, Gauthier-Vilard, Paris, 1968
127
M.Dumitrescu, Op.cit., supra pct.439
corelării (deci a executării deciziei administrative), mai mult decât în oricare altă etapă, apare
riscul ca siguranţa în funcţionare a sistemului administraiv global să fie periclitată.
Astfel că la nivelul autorităţilor administraţiei publice, care sunt chemate, în principal, să
execute decizia administrativă, nu putem limita controlul doar la controlul legalităţii sau al
oportunităţii activităţii de administraţie (în concret, al deciziei administrative), cum, de asemenea,
nu-l putem limita la “funcţie auxiliară în raport cu îndrumarea”, şi care “trebuie adaptat la
exercitarea îndrumării şi nu invers”128.
Analizând prima parte a concepţiei de mai sus, se observă că unii teoreticieni - mai ales
juriştii - abordând problema controlului, se opresc în special la controlul actului administrativ, la
controlul legalităţii în administraţia publică şi, într-o oarecare măsură, şi la controlul
oportunităţii.
Astfel, ei deosebesc controlul actelor juridice de supraveghere nu numai a activităţilor, ci şi
a actelor de execuţie. Alţi autori, destul de numeroşi, consideră că procesul controlului se opreşte
exclusiv la constatarea abaterilor de la decizia stabilită şi la analiza cauzelor acestor abateri, în timp
ce acţiunea corectivă face parte din domeniul mai larg al problematicii deciziei. În această
concepţie, controlul este aproape sinonim cu informaţia conducerii, îmbrăcând un caracter static.
Astfel, se afirmă că scopul controlului este de a constata dacă s-a realizat o sarcină şi în ce mod,
luarea măsurilor necesare neintrând în atribuţia organului de control, sau că “în fond, controlul nu
este decât un transmiţător de informaţii”129. Remarcăm astfel că majoriatea formulărilor cu privire
la control, făcute de teoreticienii dreptului, îl tratează ca pe o activitate de observare, constatare, de
cercetare şi urmărire, eventual de supraveghere şi nu includ punctul de vedere al eficienţei. În cele
mai multe cazuri preocupările practice s-au axat, în principal, pe organizarea unui control destinat
să vizeze în special valoarea potenţială a deciziei administrative - măsura în care, la elaborarea
acesteia, sunt respectate condiţiile de legalitate şi oportunitate, determinante doar ale cadrului
adecvat, necesar rezolvării unei situaţii. Se exclude astfel din sfera de control, activitatea
administrativă nereglementată de acte normative - nu se recunoaşte rolul controlului în realizarea
unei administraţii eficiente. Conceperea controlului numai din punct de vedere al legalităţii, al
punctului de vedere juridic, de drept, crează situaţia unui control pasiv, deoarece dreptul este, prin
esenţa sa, mai mult un regulator al activităţii decât un motor. Rezumându-se la legalitatea actelor
administrative, se eludează conţinutul muncii administrative - faptul administrativ.
Practica demonstrează clar însă obligativitatea controlului de a însuma cele două laturi
foarte importante: legalitatea şi oportunitatea, precum şi necesitatea de a se integra omogen în
activitatea de conducere; să devină factorul principal de reflectare a realităţii modului de
executare a deciziei administrative; să determine, în ultimă instanţă, noile decizii administrative
ce se impun a fi luate, să modifice pe cele existente130. De aceea, am reţinut şi afirmat că opiniile
de orientare juridică cu referire la controlul în administraţia publică rămân datoare exact prin
lipsa de relaţii şi de informare cu realităţi concrete ale administraţiei publice.
Fără a fi de acord cu afirmaţii potrivit cărora, în ultimă instanţă, prolema implementării
oricărui program se reduce la problema controlului, suntem adeptul părerilor după care controlul
executării are o importanţă deosebită, întrucât executarea deciziei se constituie în “sens” -
“semnificaţie majoră” a elaborării deciziei administrative. Executarea unui control care eludează
“sensul” deciziei administrative rămâne o acţiune inutilă.
Faţă de interesantele păreri exprimate cu privire la locul şi rolul controlului în activitatea
managerială, ne raliem celor care opinează că activitatea de control constituie un complex
învestit să opereze verificarea şi adaptarea măsurilor ce se impun nu numai pentru asigurarea
legalităţii, ci şi spre obţinerea unei activităţi optime a autorităţilor administraţiei publice.

128
J.Starosciak, Op.cit., supra pct.427
129
B.Gournay, Introduction à la science administrative, Paris, Armand Colin, 1970
130
R.J.S.Baker, Administrative Theory and Public Administration, Hutchinson, University Library,
London, 1972; Jean-Claude Helin, Les contrôles sont-ils efficaces? în Revue “Pouvoir” nr.60/1992
În această accepţiune, îndrumarea constituie o componentă a activităţii de control, fiind
exercitată de sistemele administrative supraordonate, în momentul realizării deciziei
administrative - cu scopul orientării şi favorizării execuţiei prin crearea şi menţinerea unui cadru
organizatoric adecvat acestui scop. Menţionăm, de asemenea, ideea conform căreia activitatea de
control se sfârşeşte, în speţă, doar în momentul în care rezultatul comportă, în obiectivitatea sa,
norma, esenţa funcţiei de control fiind nu constatarea, ci restabilirea parametrilor procesului
urmărit, în limitele lui normate prestabilie sau a celor determinate, îmbunătăţite.
Funcţia de control se orientează astfel spre esenţa problemelor, având ca finalitate ceea ce
este fundamental în procesul managerial în ansamblul său, şi anume perfecţionarea continuă a
procesului transformării deciziilor în realitate obiectivă.
În condiţiile actuale de complexificare a proceselor sociale, în efortul de construcţie a unui
stat de drept real democratic, se impune o politică de construcţie şi perfecţionare a mecanismelor
de organizare, urmărind realizarea unei mai bune derulări a activităţilor, o comunicaţie socială
eficientă şi un control pertinent. Necesitatea dezvoltării economico-sociale a ţării noastre în
contextul integrării europene şi mondiale, face imperios necesară funcţionarea sincronizată a
tuturor compartimentelor mecanismului economic şi social, exercitarea controlului sistematic
pentru sesizarea din timp a tuturor anomaliilor, neconcordanţelor şi fenomenelor care frânează
dezvoltarea, pentru a putea acţiona prompt, în vederea înlăturării lor. Aceasta, cu atât mai mult cu
cât necesităţile fundamentale în organizarea şi conducerea economiei, determinate de tranziţia de la
o economie de piaţă, acordarea autonomiei autorităţilor administraţiei publice locale şi
descentralizarea serviciilor, sporesc gradul de complexitate a relaţiilor de interacţiune pe toate
treptele noilor structuri şi presupun executarea riguroasă a deciziilor adoptate şi aplicarea fermă a
noii legislaţii.
Având în vedere varietatea formelor de control şi pluralitatea subiecţilor care realizează
controlul asupra derulării activităţii economice şi sociale, deci implicit asupra executării
deciziilor politice şi administrative, considerăm necesar să facem unele precizări. Astfel, suntem
de părere că “autorii controlului” se împart în trei mari categorii, şi anume: autorităţile publice,
organizaţiile nonguvernamentale şi cetăţenii.
Autorităţile publice realizează, potrivit prevederilor Constituţiei, ale legilor şi ale
celorlalte acte normative, controlul prin autorităţile care exercită puterea legislativă (Senat,
Camera Deputaţilor), prin autorităţile care exercită puterea executivă (Guvern, ministerele şi
celelalte organe centrale de specialitate ale administraţiei publice - inclusiv inspecţiile centrale
de control specializat ale statului), serviciile descentralizate ale acestor autorităţi, prefecţii,
primarii şi consiliile locale, şi prin autorităţile publice care exercită puterea judecătorească.
Controlul exercitat de autorităţile publice este deosebit de important, determinat fiind de
sarcinile multiple şi complexe ce revin acestora în buna funcţionare a mecanismului social-
economic. Fiecare autoritate publică ce exercită controlul constituie o verigă în mecanismul
statal, cu destinaţie funcţională bine precizată de lege, limitată prin conţinutul activităţii
controlate şi de formele specifice de realizare a controlului. Destinaţia funcţională a controlului
autorităţilor publice trebuie şi este privită dinamic, în interacţiune cu celelalte elemente ale
sistemului social global.
Organizaţiile nonguvernamentale, ca persoane juri-dice legal constituite, în virtutea
dreptului de asociere prevăzut la art.37 din Constituţie, prin libera voinţă a cetăţenilor cu scopul
apărării unor drepturi şi libertăţi, se pot adresa pentru apărarea acestora justiţiei (art.21 din
Constituţie), sau oricărei alte autorităţi publice (art.47(2) din Constituţie), exercitând în acest fel un
control indirect asupra administraţiei publice.
Cetăţenii, de asemenea, se pot adresa justiţiei, în nume prorpiu, pentru apărarea
drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor lor legitime (art.21(1) din Constituţie), precum şi
oricărei alte autorităţi prin petiţii (art.47(1) din Constituţie), pentru a determina corectarea
eventualelor acte administrative abuzive.
Mai mult, aşa după cum se stipulează în art.48(1) din Constituţie, persoana vătămată într-un
drept al său, de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal
a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea
pagubei. În acest fel, cetăţenii, practic, exercită un control indirect asupra executării deciziei
administrative.
Referindu-ne la modalităţi de executare a controlului în administraţia publică, putem
aminti că:
Forma de control cea mai extinsă este controlul intern, care se realizează la nivelul
fiecărei autorităţi în mod foarte variat. Astfel:
Autocontrolul - când fiecare funcţionar, serviciu sau birou îşi controlează activitatea
proprie. Această formă de control utilizată încă rar este deosebit de importantă, deoarece abaterea
poate fi corectată imediat sau prevenită în operaţiunile de executare ce urmează.
Conducătorii tuturor birourilor, serviciilor, secţiilor, sectoarelor, oficiilor, în general a tuturor
compartimentelor de specialitate, controlează executarea deciziilor administrative “ce-i privesc”.
Unele compartimente de specialitate au menirea să urmărească, să controleze executarea
deciziilor administrative în toate unităţile unde aceasta se realizează, indiferent de subordonare.
Metodele de control - mai frecvente în administraţia publică, pot fi examinate atât din
punct de vedere al celui controlat, cât şi din punct de vedere al celui care controlează.
Din punct de vedere al celui controlat:
- control planificat sau neplanificat (inopinat). În practică, mai frecvente sunt
controalele planificate;
- control parţial (tematic) şi control de fond (exhaustiv). În practică, mai frecvente
controalele tematice;
- control la faţa locului sau control din acte administrative. În practică, remarcăm
uneori tendinţa negativă de a se realiza mai mult un control la dosar.
Din punct de vedere al agentului de control:
- control unilateral sau control în contradictoriu. În practică semnalăm tendinţa
criticabilă de a executa un control unilateral.
- control liber sau control pe bază de plan tematic;
- control individual sau control colegial. În practică se remarcă mai mult controlul
colegial.
Forma actului de control. Actul administrativ clasic întocmit în urma executării
controlului se numeşte “proces-verbal” sau “notă de constatare”. Când controlul priveşte o anumită
temă şi s-a executat la mai multe unităţi din subordine, actul de control se numeşte “referat” sau
“informare” cu privire la starea de fapt din tema controlată.
Neconsemnarea constatărilor în acte este o practică dăunătoare, deoarece:
- diminuează responsabilitatea organului de control;
- nu stimulează aparatul controlat să aprofundeze cât mai bine metodologia de lucru
indicată de agentul de control;
- nu oferă posibilitatea aprecierii calităţii controlului din partea factorilor de
decizie;
- controlul este lipsit el însuşi de un sinoptic al erorilor comise de organul controlat,
de viteza repetării abaterilor.
Valorificarea constatărilor. Distingem:
- valorificarea directă: are loc în procesul de control şi considerăm a fi cea mai
eficientă; rar fololsită din cauza absenţei sau limitelor competenţei de decizie a
agenţilor de control;
- valorificarea indirectă - duce la un mare consum de timp şi, mai ales, la
tergiversarea adoptării deciziei de corecţie.
Controlul funcţionării aparatului administrativ

Funcţionarea aparatului administrativ trebuie controlată: Parlamentul, presa, opinia


publică, partidele politice exercită un control permanent. Există controlul declanşat de cei
administraţi în faţa instanţei judecătoreşti. Există apoi controlul temporar exercitat de diferite
comisii de anchetă sau de reformă, când se cercetează fie părţi ale aparatului administrativ, fie
acest aparat în ansamblu, în vederea modificării structurii sau ameliorării funcţionării sale,
sugerându-se reforme şi uneori măsuri, dintre care unele rămân fără urmare şi altele sfârşesc prin
adoptarea de legi sau alte acte normative, emise de către executiv.
Controlul intern rezultă din ierarhizarea şi diversificarea funcţiilor. El este fie special, fie
general şi se prezintă într-o formă asemănătoare în toate ţările, dar este mai mult sau mai puţin
perfecţionat şi, mai ales, este exercitat cu mai multă sau mai puţină energie.
O primă formă de control derivă din ierarhizarea administrativă. El priveşte ordinele
guvernului şi urmăreşte să asigure supravegherea exercitării măsurilor pe care le prescriu aceste
ordine. În fiecare serviciu, superiorii verifică şi rectifică munca subordonaţilor lor. Autorităţile
administrative investite cu putere de decizie sunt frecvent ţinute să obţină aprobarea unei
autorităţi superioare. Activitatea administrativă superioară poate să paralizeze actele autorităţii
inferioare, uneori poate chiar să se substituie, în anume cazuri, acestei autorităţi inferioare. Ea
verifică deci actele acestei autorităţi inferioare şi le apreciază valoarea.
În modalităţi diferite, sistemul de control se află între autoritatea guvernamentală centrală
şi autorităţile descentralizate. Cu privire la acestea din urmă, puterea de control constă adesea în
competenţa de a opri executarea şi de a pronunţa, în cazurile strict determinate, anularea.
Competenţei de control asupra actelor i se adaugă totdeauna puterea disciplinară asupra
persoanelor din interiorul fiecărui serviciu şi, de asemenea, între autorităţi plasate la grade
diferite. Autoritatea superioară poate să adopte sancţiuni împotriva autorităţii inferioare şi chiar
măsuri extreme, cum ar fi: pronunţarea suspendării sau revocarea. Aceste competenţe există chiar
cu privire la autorităţile descentralizate. Această putere disciplinară este expresia puterii
ierarhice, care antrenează competenţa de a controla şi a sancţiona personalul.
În toate ţările există control ierarhic (vertical) atunci când se operează de sus în jos şi
orizontal (sau lateral), care rezultă din distribuţia funcţiilor administrative. Adesea, este ne-cesar
acordul mai multor autorităţi distincte, fără subordonare între ele, pentru îndeplinirea anumitor
acte, pentru a lua anumite decizii şi aceste diferite autorităţi, în fapt, se controlează reciproc.
Astfel, pentru o anumită operaţiune administrativă, trebuie să se realizeze un control între
un serviciu tehnic - sau mai multe astfel de servicii -, un serviciu juridic, un serviciu financiar.
Fiecare serviciu va căuta să facă să prevaleze punctul său de vedere, va critica şi va supraveghea
atitudinea celorlalte servicii în cauză.
Peste tot, cea mai mare parte a activităţilor administrative începe cu cheltuieli şi foarte
frecvent este necesar acordul a două servicii distincte, a aceluia care angajează cheltuiala şi a
aceluia care plăteşte. Aşadar, este necesar un acord între o autoritate care nu dispune de resurse
suficiente şi alta, care o subvenţionează pe cea care nu dispune de fonduri.
Diviziunea între gestionar şi plătitor, diviziunea între cel care acţionează şi cel care
subvenţionează, are drept consecinţă controlul care este exercitat de una din aceste autorităţi
asupra celeilalte şi asupra ansamblului serviciilor administrative; acest fapt face să se simtă, în
toate ţările în special controlul ministerului de finanţe, pentru că acest minister este deţinătorul
banilor.
Prin delegare de autoritate (controlul decurgând din puterea ierarhică), pe seama şefilor
departamentelor ministeriale, a autorităţilor plasate în fruntea colectivităţilor sau a serviciilor
descentralizate, sunt constituite diverse corpuri de control, aproape în toate ţările, pe toate
treptele administraţiei de stat şi a colectivităţilor locale, în unele mari oraşe sau întreprinderi
publice.
Trebuie să amintim două astfel de tipuri de control investite în mod egal cu atribuţii de
control financiar; unul însă este îndeplinit în numele parlamentului, astfel că se exercită în
condiţii diferite de cel ordinar, exercitat în interiorul structurii administraţiei publice.
De asemenea, este foarte important să distingem controlul operaţiilor financiare în curs
de execuţie de controlul conturilor.
Operaţiile financiare în curs de executare sunt controlate chiar în sânul administraţiei
debitoare. Spre exemplu: un control analog “controlului cheltuielilor angajate” din Franţa
(identic cu controlul financiar intern de la noi), este asigurat în Anglia de către funcţionarii
trezorieri detaşaţi în fiecare minister.
Un control de ansamblu al operaţiunilor financiare este realizat în fiecare ţară de ministerul
de finanţe sau de organisme care, adesea, se dedublează. În SUA, de exemplu, prin ministerul
trezoreriei şi biroul bugetului, acest control este asigurat prin anumite mecanisme, cum ar fi:
procedeele de distribuire a fondurilor sau viza trezoriei britanice, transpusă aidoma în SUA. În
numele ministerului finanţelor, în anumite ţări se exercită chiar şi un control asupra serviciilor
financiare şi asupra tuturor serviciilor care alimentează fondurile publice, prin intermediul
corpurilor de funcţionari create de obicei după modelul francez al inspecţiei financiare. Separaţia
ordonatorului de credite, de contabil, permite - de asemenea - controlul.
Odată ce operaţiunile financiare au fost făcute, iar plăţile sau încasările au fost efectuate,
aceste operaţiuni sunt trecute în conturi. Controlul asupra conturilor permite să se vadă felul în
care a funcţionat administraţia. Acest control este încredinţat în diferite ţări curţilor de conturi de
tip francez, care acţionează în forme jurisdicţionale şi prin a căror activitate se clarifică
parlamentul în vederea votării legilor care reglează definitiv conturile (execuţia bugetară).
Aceste curţi există în Belgia, Italia, Spania, Portugalia, România. În Anglia şi SUA nu există
curţi de conturi de alură jurisdicţională, competenţa aparţinând unui înalt funcţionar, care face
verificarea conturilor şi apoi raportul în faţa parlamentului.
În Anglia conturile sunt prezentate unui “controlor auditor general”, un înalt personaj,
care acţionează în funcţia sa ca un adevărat judecător, atâta vreme cât se comportă de o manieră
corectă; la fel ca şi un judecător, el nu poate fi revocat decât printr-o moţiune a celor două
Camere.
El urmăreşte cheltuielile administraţiei şi autorizează trezoreria să administreze sumele
de care are nevoie pentru funcţionarea serviciilor publice prin Banca Angliei. Încasările
provenind din impozite sunt centralizate într-un cont la Banca Angliei. Pentru a face să fie
întrebuinţate pentru diferite cheltuieli, trebuie acordul controlorului auditor general. Astfel, el nu
se mulţumeşte numai cu examinarea conturilor privitoare la operaţiuni trecute, ci exercită
controlul asupra operaţiunilor financiare în curs, asupra executării bugetului. Aceasta este prima
sa misiune. A doua constă în examinarea conturilor cu ajutorul adjuncţilor şi comisiilor,
elaborând, la sfârşit, un raport parlamentului.
În SUA este aplicat un sistem analog, numit “General Accounting Office”, în fruntea
căruia există controlorul general, un înalt funcţionar, numit pe 15 ani de către preşedinte, cu
acordul senatului. El dispune de un numeros personal: peste 10.000 de angajaţi, repartizaţi în
cinci divizii.
Are atribuţii de control preventiv (prealabil), fiind consultat înainte de a se hotărî
cheltuielile, apoi verifică conturile.
Este o instituţie foarte criticată în SUA, pentru încetineala cu care lucrează. Pe timpul lui
Roosvelt a fost demis controlorul general şi timp de trei ani nu a fost numit un altul. Cel nou, a
accelerat rulajul dosarelor.
Independent de controlul financiar cu caracter general, un control de ansamblu asupra
administraţiei este exercitat, în ţările cu regim parlamentar, de către comisiile parlamentare, în
regim prezidenţial de către preşedinte sau de către primul-ministru, etc.
Controlul este exercitat, de asemenea, ori de câte ori cei administraţi declanşează recursul
în faţa diferitelor jurisdicţii. Recursurile şi jurisdicţiile în materie administrativă le vom analiza
în capitole separate.
5. Răspunderea administraţiei şi relaţiile cu cetăţenii

5.1. Reglementarea răspunderii autorităţilor administraţiei publice şi


fundamentarea juridică a acesteia în ţara noastră

Aşa după cum am mai arătat, din analiza structurii organizatorice şi funcţionale a
sistemului autorităţilor administraţiei publice, poate fi dedus tipul de responsabilitate specific
fiecărei autorităţi administrative, în funcţie de poziţia sa în sistem şi de natura şi tipul relaţiilor
sale cu celelalte elemente componente.
Astfel, structura ierarhică şi relaţiile ierarhice de autoritate determină responsabilitatea
generală a autorităţilor adminis-trative inferioare faţă de cele ierarhic suprioare, iar structura
funcţională şi relaţiile funcţionale de autoritate determină o responsabilitate specializată, spre
exemplu a autorităţilor locale de specialitate ale administraţiei publice (serviciile descentralizate)
faţă de minister sau organul central de specialitate corespunzător.
Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizării şi funcţionării autorităţilor
administraţiei publice fac referiri exprese la răspunderea pe care o au acestea în vederea
înfăptuirii sarcinilor ce le au şi care constituie raţiunea existenţei lor.
Astfel, structura ierarhică şi relaţiile ierarhice de autoritate determină responsabilitatea
generală a autorităţilor administrative inferioare faţă de cele ierarhic superioare, iar structura
funcţională şi relaţiile funcţionale de autoritate determină o responsabilitate specializată, spre
exemplu a autorităţilor locale de specialitate ale administraţiei publice (serviciile descentralizate)
faţă de minister sau organul central de specialitate corespunzător.
Normele de drept ce stabilesc cadrul juridic al organizării şi funcţionării autorităţilor
administraţiei publice fac referiri exprese la răspunderea pe care o au acestea în vederea
înfăptuirii sarcinilor ce le au şi care constituie raţiunea existenţei lor.
Astfel, Constituţia României, în art.108(1) stabileşte răspunderea politică a Guvernului
faţă de parlament pentru întreaga sa activitate, precizând că “Fiecare membru al Guvernului
răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele
acestuia”. Mai mult, în alineatul 2, art.108, Constituţia face precizări şi cu privire la răspunderea
penală a membrilor Guvernului, stabilind că “Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele
României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în
exercitarea funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune
suspendarea din funcţie a acestora. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage
suspendarea lui din funcţie. Competenţa de judecată aparţine Curţii Supreme de Justiţie”.
În sfârşit, art.108(3) stipulează: “Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile
membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială”.
O modalitate specială de angajare a răspunderii Guvernului o constituie “moţiunea de
cenzură”, prevăzută de art.112 şi 113 din Constituţie, în care se precizează:
Art.112:
(1) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage
încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul
majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
(2) Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul
total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii.
(3) Moţiunea de cenzură se dezbate după trei zile de la data când a fost
prezentată în şedinţa comună a celor două Camere.
(4) Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au
semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia
cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit articolului 113.
Art.113:
(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a
Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică
generală sau a unui proiect de lege.
(2) Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de trei
zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului
de lege, a fost votată în condiţiile articolului 112.
(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege
prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine
obligatorie pentru Guvern.
(4) În cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate
potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa comună a celor două
Camere.
Deşi Constituţia nu cuprinde o prevedere expresă cu privire la natura juridică a formelor
de răspundere a autorităţilor administraţiei publice locale, acestea sunt stabilite prin Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, în care se arată: “Primarii, primarul general al
Municipiului Bucureşti, preşedinţii consiliilor judeţene, consilierii şi funcţionarii din serviciile
locale şi judeţene, răspund, după caz, material, civil, administrativ sau penal, pentru faptele
săvârşite în exercitarea atribuţiilor care le revin”.
În ceea ce priveşte răspunderea autorităţilor de specialitate ale administraţiei publice,
aceasta nu poate cădea pe seama întregului organ - ca în situaţia autorităţilor administrative cu
competenţă generală - Guvern, consilii locale - care sunt organe colegiale. În acest caz, Legea
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, precizează că miniştrii şi secretarii de
stat răspund de activitatea lor în faţa Guvernului.
Expresia răspunderii autorităţilor administraţiei publice este pe de o parte obligativitatea
acestora de a prezenta informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de
comisiile parlamentare (art.110 - Constituţie), cât şi autorităţilor administrative superioare, iar,
pe de altă parte, obligaţia de a se supune controlului parlamentar sau al autorităţilor
administrative ierarhic sau funcţional superioare.
Faţă de textele constituţionale şi normele cadru privind răspunderea autorităţilor
administraţiei publice cuprinse în legile de organizare şi funcţionare ale acestora, se poate
aprecia că suntem în prezenţa unei răspunderi complexe a acestora pentru activitatea ce o
desfăşoară. În cazul răspunderii politice, principala sancţiune posibilă pentru o activitate
nesatisfăcătoare este dizolvarea autorităţii administraţiei publice în condiţiile legii (în cazul
organelor colegiale) sau eliberarea (destituirea) din funcţie a conducătorului ministerului sau
organului central de specialitate al administraţiei publice.
Pe lângă această răspundere de natură politică, autorităţile administraţiei publice au, aşa
după cum aminteam, şi o răspundere juridică, atunci când prin acte ilegale, inactivitate sau tăcere
ori prin fapte şi operaţiuni materiale ale lor se produc pagube sau daune cetăţenilor.
Fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o au autorităţile administraţiei publice de a
repara paguba pricinuită şi, prin urmare, a răspunde patrimonial, se regăseşte în conţinutul a trei
principale construcţii teoretice juridice, şi anume131: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor
publice, teoria riscului şi teoria relei funcţionări a autorităţilor administrative.
Teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice porneşte de la necesitatea de a nu
se aduce daune unui cetăţean, nici chiar atunci când măsurile adoptate de administraţie (şi care
sunt cauza daunei cetăţeanului) vizează soluţionarea unor interese ale întregii colectiviăţi. În caz
contrar, înseamnă că autorităţile administraţiei publice ar putea - prin activitatea lor - să pună un
cetăţean în stare de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii şi, astfel, s-ar produce un

131
A.Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol.III, Ed.Hercules, 1993, p.289-312; Jean
M.Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice “Vremea”, Bucureşti,
1943; R.Motică, Ghe.Mihai, Introducere în studiul dreptului, p.161 şi urm., Ed.Alma Mater, Timişoara,
1995
dezechilibru în ordinea socială, ceea ce ar fi contrar principiului solidarităţii şi egalităţii tuturor
cetăţenilor în faţa legilor şi a obligaţiilor publice132. Această teorie explică de ce societatea
trebuie să preia asupra sa paguba înregistrată de unii membri ai săi din cauza unui act al
autorităţilor administraţiei publice, făcut în interesul general. Spre exemplu: art.41 din
Constituţie, reglementând condiţiile exproprierii, stabileşte că:
(3) - Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită
potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.
(4) - Pentru lucrări de interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei
proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului,
plantaţiilor sau construcţiilor, precum şi pentru alte daune imputabile autorităţii.
(5) - Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) şi (4) se stabilesc de comun acord cu
proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie.
Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături, cauzale, între activitatea autorităţii
administrative, actele şi faptele acesteia şi pagubă. Chiar dacă actul sau fapta autorităţii
administrative nu constituie erori ale acesteia în activitatea administraţiei publice trebuie admis
riscul unor consecinţe nedorite (pagube). Prin noţiunea riscului, se propune astfel înlocuirea
responsabilităţii subiective bazată pe culpă printr-o responsabilitate obiectivă a autorităţii
administrative pentru activitatea sa.
Teoria relei funcţionări a autorităţii administraţiei publice este construită pornindu-se
de la necesitatea funcţionării legale a acesteia. Normele juridice care stabilesc organizarea,
funcţionarea, competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice constituie criteriul pe
baza căruia se apreciază dacă funcţionarea autorităţii administrative este legală sau nu. Orice
abatere de la prevederile sau scopul legii determină reaua funcţionare a autorităţii administraţiei
publice, care constă în săvârşirea de acte juridice nelegale, activitatea necompetentă, erori,
omisiuni etc., ceea ce presupune o culpă în urma căreia cetăţeanul este păgubit, pagubă ce nu s-ar
fi produs dacă funcţionarea autorităţii ar fi fost normală. Aşadar, funcţionarea defectuoasă, în
afara cadrului legal, este cauza apariţiei pagubei în dauna cetăţeanului, ştiut fiind faptul că
funcţionarea normală, legală, nu poate conduce la consecinţe negative pentru cetăţeni - spre
folosul cărora au fost constituite aceste autorităţi (servicii publice).
Rezultă din cele de mai sus că aceste teorii - care, în parte, fundamentează răspunderea
patrimonială a autorităţilor administraţiei publice şi în sistemul nostru constituţional - apar ca o
consecinţă logică a raporturilor de drept public ce există între autorităţile administraţiei publice
(care sunt create pentru a funcţiona normal, legal) şi cetăţeni (care, atunci când sunt vătămaţi
printr-o activitate administrativă anormală, nelegală, pot pretinde anularea actelor nelegale şi
repararea pagubelor).
Trebuie, de asemenea, să observăm că răspunderea aparţine direct şi imediat (nemijlocit)
autorităţilor administraţiei publice, iar nu funcţionarilor săi, ca în concepţia civilistă, unde
răspunderea directă, nemijlocită, o are prepusul şi numai în anumite condiţii comitentul. Aşadar,
răspunderea autorităţilor administraţiei publice este cu precădere o răspundere primară, directă,
nemijlocită, nefiind absolut necesară identificarea funcţionarului care a săvârşit greşeala
(abaterea) - deoarece condiţiile principale care atrag răspunderea sunt existenţa abaterii şi culpa
autorităţii administraţiei publice - chiar atunci când cauza săvârşirii ei rămâne necunoscută. Ca o
excepţie de la această regulă generală, ne apare obligaţia autorităţilor administraţiei publice de a
repara în unele cazuri - expres prevăzute de lege - chiar şi pagubele create prin acte şi fapte
legale neculpabile. De exemplu, prin act normativ se stabileşte obligaţia autorităţii administraţiei
publice de a despăgubi pe cetăţenii ale căror animale au fost sacrificate în vederea lichidării unui
focar de boală infecto-contagioasă.
Referindu-ne la concepţia însuşită în dreptul românesc contemporan, putem menţiona că
răspunderea autorităţilor administraţiei publice pentru pagubele cauzate prin fapte ilicite îşi

132
I.Iovănaş, Op.cit., vol.I, pct.446; I.Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat, vol.II,
Ed.Europa Nova, Bucureşti, 1996
găseşte sediul în normele dreptului civil, pe când răspunderea pentru daunele create prin acte
administrative ilegale face obiectul de reglementare pentru dreptul constituţional şi administrativ.
În acest din urmă caz, art.48 din Constituţie stabileşte dreptul persoanei vătămate de o autoritate
publică, în sensul că:
(1) “Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei”, iar în art.1 din Legea
nr.29/1990 privind contenciosul administrativ se stipulează:
Art.1 - “Orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale,
recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi
publice de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei
judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea
pagubei ce i-a fost cauzată.
Se consideră refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de
lege şi faptul de a nu se răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii
respective, dacă prin lege nu se prevede un alt termen”.

Din examinarea acestor texte legale vom reţine două observaţii, şi anume:
a) actele administrative ilegale anulate dau drept la repararea pagubei, ceea ce înseamnă
că în Constituţie se acceptă principiul reparării pagubei ca fundament al răspunderii autorităţilor
administraţiei publice şi
b) instanţele judecătoreşti au competenţa de a judeca cererile celor vătămaţi în drepturile
lor prin acte administrative şi se pot pronunţa - în condiţiile legii - asupra legalităţii acestora,
ceea ce înseamnă că prin Constituţie se recunoaşte necesitatea controlului jurisdicţional asupra
anumitor acte juridice ale autorităţilor administraţiei publice.
Condiţiile în care administraţia publică răspunde patrimonial pentru daunele cauzate prin
actele sale ilegale, sunt cele rezultate din prevederile legii contenciosului administrativ, şi
anume: a) actul administrativ cauzator al daunei să fie ilegal; b) existenţa unei pagube
determinate de actul administrativ ilegal; c) raportul de cauzalitate dintre actul ilegal şi pagubă;
d) reaua funcţionare a autorităţii administrative şi, prin urmare, culpa acesteia.
În ceea ce priveşte răspunderea autorităţilor administraţiei publice pentru consecinţele
dăunătoare ale unor fapte ilicite, trebuie subliniat că, în dreptul nostru, această răspundere revine
în final funcţionarului vinovat de săvârşirea respectivelor fapte ilicite. În acest sens, autoritatea
administrativă - obligată faţă de persoana vătămată - se îndreaptă cu acţiune în regres, în limita
şi în condiţiile stabilite de lege, împotriva funcţionarului care a săvârşit fapta ilicită.
O ultimă problemă ce dorim să o menţionăm, este aceea a răspunderii autorităţilor
administraţiei publice faţă de funcţionari. În legătură cu aceasta este de reţinut că atunci când din
cauza accidentelor sau bolilor ce apar în timpul şi cu ocazia serviciului, un funcţionar devine
invalid şi, prin urmare, incapabil de muncă, sau când urmare unui accident intervenit în timpul şi
din cauza serviciului, încetează din viaţă, statul răspunde faţă de funcţionar (la fel ca pentru orice
salariat), soţie şi copii, cu o pensie de invaliditate sau de urmaş, ce se stabileşte în condiţiile legii.

5.2. Administraţia publică şi cetăţeanul

În majoritatea lucrărilor de drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, se utilizează mai


frecvent noţiunea de “administraţi” sau “cei administraţi”, atunci când se analizează raporturile
acestora cu administraţia publică133.

133
Eivind Smith, Le citoyen face à l’administration: L’information et la consultation des administrés et
leurs possibilités de recours contre les actes de l’administration. Conseil de l‘Europe, Réunion à
Bucarest, Mai 1992, La réforme législative du droit administratif ; Irina Moroianu Zlătescu, Protecţia
juridică a drepturilor omului, SNSPA, IRDO, 1997
Noi am preferat să folosim, de regulă, noţiunea de “cetăţean” şi aceasta deoarece ni se
pare a evoca o fiinţă suverană şi egală în drepturi în raporturile cu administraţia publică, pe când
noţiunea de “administraţi” sugerează implacabila inferioritate faţă de administratori, funcţionari
ai administraţiei publice.
Folosind noţiunea de “cetăţeni”, nu putem înlătura şi nu putem ascunde, totuşi,
dependenţa în care se găsesc, destul de des, membrii unei societăţi, faţă de autorităţile
administraţiei publice, deţinătoare a puterii executive şi chemate să asigure şi să organizeze
aplicarea şi respectarea normelor de drept. Această “inegalitate” în raporturile juridice de drept
administrativ dintre cetăţeni şi autoritatea administrativă a făcut obiectul analizei noastre, atunci
când ne-am oprit asupra particularităţilor acestor raporturi juridice.
Această dependenţă a cetăţeanului faţă de administraţia publică, luată ca autoritate
deţinătoare a puterii executive, este foarte clară, logică şi de înţeles (actele unilaterale
tradiţionale etc.), dar apare discutabilă atunci când se manifestă şi în raporturile cu administraţia
publică, luată ca prestatoare de servicii (sănătate, învăţământ, securitate socială etc.).
Absenţa unor garanţii suficiente în acest sens poate genera tensiuni incomode, chiar în
statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie să fie în permanenta atenţie a
guvernanţilor.
În mod obişnuit, putem observa tendinţa ca atât doctrina în materie, cât şi practicienii, să
se ocupe cu precădere de mijloacele de protecţie exterioare structurilor administrative, punându-
se accent pe mecanismele de control jurisdicţional ale administraţiei publice. Deoarece aceste
chestiuni le vom aborda în capitolele următoare, ne vom opri acum asupra altor aspecte şi, în
special, asupra interdependenţei dintre mijloacele de protecţie internă în cadrul structurilor
administraţiei publice, care au un caracter pre-contencios şi mijloacele de protecţie externă
(recursurile jurisdicţionale etc.).
Procedura administrativă internă (pre-contencioasă) are o importanţă deosebită, în
primul rând pentru imaginea pe care cetăţeanul şi-a formează în legătură cu autorităţile
administraţiei publice. Rezolvând prompt, în interiorul structurilor sale, orice sursă de
insatisfacţie a cetăţenilor, se va obţine, pe de o parte evitarea senzaţiei inutile pe care oricine o
încearcă atunci când se simte lovit de “maşina administrativă”, iar, pe de altă parte, se poate
obţine în timp un climat participativ al oamenilor la activităţile administraţiei publice, fapt ce ar
genera creşterea eficienţei acesteia.
În al doilea rând, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o
administraţie mai corectă, adică exigent-legală şi apropiată de situaţiile faptice, ceea ce ar putea
determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanţele judecătoreşti.
În sfârşit, pentru societate în ansamblu, avantajele unor proceduri administrative non-
contencioase bine dezvoltate sunt de natură să compenseze eventualele costuri suplimentare, pe
care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.
Fără a face o analiză detaliată, vom anticipa câteva elemente esenţiale ale procedurilor
administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita importanţă a acestora în
efortul de construire a unei administraţii publice democratice. Astfel, menţionăm: informarea
cetăţenilor asupra drepturilor şi mijloacelor de protecţie pe care le au în raporturile cu autorităţile
administraţiei publice, cum ar fi accesul la documente, căile de atac şi recurs, informare, care,
pentru a fi eficientă, trebuie făcută de către funcţionarii publici de la caz la caz, nu prin mass-
media.
Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparenţe administrative a autorităţilor în raporturile
cu cetăţenii.
Publicarea proiectelor deciziilor administrative în vederea consultării şi atragerii
cetăţenilor la elaborarea acestora.
Raţionala aplicare şi delimitarea înţelesului noţiunii de secret administrativ, pe de o parte
ca mijloc de protecţie a persoanelor particulare, iar, pe de altă parte, ca metodă de lucru pentru
autorităţile administraţiei publice (un acces mai bun la informaţiile deţinute de particulari).
Deşi, atât Constituţia noastră, cât şi legile organice adoptate până în prezent corespund
crieteriilor generale ce caracterizează organizarea şi funcţionarea unui stat de drept democratic,
simţim nevoia să mai insistăm puţin asupra unor elemente esenţiale ale procedurilor administrative
pre-contencioase (non-contencioase, interne), necesar a se regăsi în toate actele normative ce
reglementează activitatea de detaliu a autorităţilor administraţiei publice, mai ales în raporturile
juridice administrative cu caracter individual. Astfel:
Este necesară respectarea elementelor de procedură contradictorie: administraţia va trebui
să utilizeze şi să respecte dreptul cetăţeanului de a cunoaşte conţinutul dosarului administrativ,
dreptul la răspuns scris etc.
Autorităţile administraţiei publice vor trebui să generalizeze obligaţia motivării scrise a
actelor administrative, oferind explicaţii şi justificări pentru soluţiile adoptate, astfel încât
cetăţeanul să înţeleagă şi astfel să-şi însuşească soluţia sau să poată motiva recursul său.
Sunt necesare precizări: asupra modului în care se poate exercita recursul ierarhic şi
recursul graţios; asupra limitelor şi competenţelor autorităţilor ce exercită controlul de legalitate
şi oportunitate; asupra procedurilor jurisdicţionale etc.
Procedura contencioasă sau controlul jurisdicţional, ca mijloc de protecţie a
cetăţeanului, se plasează în exteriorul administraţiei publice, dar cu impact major asupra calităţii
acesteia.
Aşa după cum arătam atunci când ne-am referit la “controlul executării deciziei
administrative”, atât legalitatea cât şi oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor
forme de control exercitat de diferiţi agenţi de control, care sunt ataşaţi structurii controlate sau
sunt în exteriorul acesteia.
Am precizat, de asemenea, cadrul normativ în care cetăţenii pot exercita practic, în mod
individual, un control de legalitate asupra actelor administrative individuale, precum şi pârghiile
pe care le au la dispoziţie pentru a ataca un act administrativ abuziv.
Toate aceste reglementări sunt în conformitate cu natura fundamentală a dreptului de
acces la un control independent al legalităţii actelor administrative, recunoscut fiecărui cetăţean.
În acest fel, legislaţia noastră se armonizează cu prevederile art.6 alineatul 1 al
Convenţiei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat în jurisprudenţa
recentă a Curţii Europene a Drepturilor Omului):
“Orice persoană are dreptul să-i fie făcută cunoscută cauza în mod public şi într-un
răstimp rezonabil, de către un tribunal independent şi imparţial, stabilit prin lege, care va
decide”.
Trebuie să subliniem că dreptul de acces la justiţie al fiecărui cetăţean lezat în drepturile
sale legitime nu trebuie să determine o neglijare a efortului legislativ ce trebuie întreprins pentru
remedierea procedurilor pre-contencioase şi perfecţionarea acestora, cu atât mai mult cu cât este
bine cunoscut faptul că procedurile contencioase (apelul la instanţele judecătoreşti) sunt mai
lente şi mai costisitoare. Soluţia ar fi eficientizarea atât a administraţiei publice, cât şi a justiţiei,
ceea ce presupune, bineînţeles, un efort financiar mai mare din partea statului.
Avocatul Poporului (Ombudsman), este o instituţie nouă în dreptul constituţional
românesc.
Utilizată iniţial în ţările nordice, instituţia Ombudsmanului (mediator, comisionar pentru
administraţie, avocatul poporului, protector, etc., etc.), a apărut ca o necesitate de simplificare a
posibilităţii de intervenţie a cetăţenilor pe lângă autorităţile administraţiei publice, constituind o
procedură relativ simplă, în principiu rapidă, fără prea multe complicaţii şi destul de puţin
costisitoare pentru cetăţean.
Menirea principală a Avocatului Poporului este de a căuta soluţii amiabile, deci o
misiune de mediere sau de a explica cazul cetăţeanului în faţa administraţiei mai clar, mai
inteligibil.
Deci un mijloc de rezolvare a unui potenţial litigiu, prin extragerea de soluţii din paleta
de posibilităţi legale existente la dispoziţia administraţiei publice.
Încercând să conturăm câteva carateristici ale instituţiei Avocatul Poporului, astfel cum
acestea se deduc din prevederile art.55 din Constituţia României, precum şi din normele ce
reglementează instituţia Ombudsmanului în alte ţări, dar mai ales sintetizând analizele efectuate
asupra modului de funcţionare a acestei instituţii în practica administrativă, putem aminti:
- Ombudsmanul (Avocatul Poporului) este independent de autoritatea administrativă, cel
mai adesea instituţia emană de la Parlament şi se bucură de o oarecare imunitate. El are drept de
iniţiativă, putând acţiona din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile lor. Aşadar,
putem vorbi de un interes legal pentru a acţiona (actio popularis), motiv pentru care poate
declanşa inspecţii, cercetări şi anchete asupra activităţilor diverşilor agenţi administrativi.
Este de observat că, fiind detaşat de autorităţile administraţiei publice, nu are competenţă
de decizie, soluţiile sale sunt supuse atenţiei factorilor decidenţi (Parlament, Guvern, ministere,
prefecturi, consilii locale) şi însuşirea lor de către aceştia, depinde de prestigiul Avocatului
Poporului, de puterea sa de convingere, de legitimitatea soluţiilor pe care le propune. Pentru a
nu-şi pierde autoritatea, Avocatul Poporului va trebui să-şi autolimiteze pretenţiile şi
îndrăzneala în intervenţiile sale.
Pentru a-şi realiza misiunile sale, Ombudsmanul are o gamă variată de mijloace de lucru,
începând cu dreptul de acces la dosarele autorităţilor publice şi de a cere explicaţii administraţiei
(independent de existenţa unei eventuale obligaţii de a motiva actele în speţă) şi terminând cu
posibilitatea de a întocmi rapoarte individuale sau generale cu privire la o problemă sau alta,
inclusiv concluzii şi propuneri de soluţionare individuală sau globală (iniţiative legislative şi
regulamentare etc.).
În încheierea acestor succinte observaţii cu privire la mult discutata şi controversata
chestiune a raporturilor dintre administraţia publică şi cetăţean, mai dorim să amintim deosebita
importanţă pe care o are dozajul optim al diverselor mijloace de protecţie ale cetăţeanului. În
acest sens, este de observat că protecţia reală a cetăţeanului vis-à-vis de administraţia publică nu
depinde de unul sau altul din mijloacele de protecţie luate singular (cu excepţia accesului la
justiţie). Determinantă este existenţa unui ansamblu echilibrat de mijloace susceptibile de a
acorda şanse reale, rezonabile, omului de rând, de a-şi finaliza demersul, dar fără ca funcţionarea
normală a autorităţilor şi serviciilor publice să fie periclitată.
În acest sens, analiza recursurilor, jurisdicţiilor şi sistemelor de contencios administrativ
existente în diferite ţări, ne va ajuta - poate - în proiectarea unui sistem echilibrat de mecanisme
şi instituţii care să aducă administraţia noastră publică la nivelul necesar integrării europene.
APLICAŢII*:

1. Ce reprezintă structura unei instituţii?


2. Ce reprezintă strutura funcţională a administraţiei publice?
3. Cum se structurează administraţia publică din România din punctul de vedere al
competenţei teritoriale?
4. Precizaţi conţinutul temei “raţionalitate absolută sau limitată”.
5. Care este conţinutul derivaţiei sintagmatice?
6. Ce reprezintă aşezarea relaţiilor?
7. Ce înţelegeţi prin serviciu public?
8. Analizaţi caracteristicile unui serviciu public. Prezentaţi caracteristicile serviciile
publice locale.
9. Comparaţi “sistemul funcţiei publice de carieră” cu cel al “funcţiei publice de
ocupaţie”.
10. În ce condiţii poate a avansa în grad un funcţionar public?
11. Ce este delegarea? Dar detaşarea?
12. Câte categorii de personal îşi desfăşoară activitatea într-o autoritate/instituţie publică?
13. Care sunt atribuţiile unui funcţionar public?
14. Care sunt etapele deliberării ale procesului adoptării deciziei administrative?
15. Menţionaţi care este clasificarea deciziilor administrative?
16. Precizaţi în ce constă teoria echităţii şi egalităţii.
17. În ce constă procedura administrativă internă?

* Aplicaţiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunoştinţelor nu le va conţine în


mod obligatoriu.
SECŢIUNEA A III-A
II. MODELE, TEORII ŞI MITURI PRIVIND ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Modelele administraţiei publice potrivit unor curente de gândire

1.1. Privire generală

O primă observaţie ar fi aceea că teoria ar trebui să urmărească un dublu obiectiv. Mai


întâi, să furnizeze un limbaj reductiv, care să autorizeze trecerea, prin conceptualizare, de la una
la cealaltă dintre situaţiile empirice observate, ca şi de la un model la altul. Un asemenea demers
nu s-ar bucura de succes decât dacă ar fi posibil să fie relevate universaliile administrative134,
adică elementele în număr finit care, fiind proprii administraţiei, nu ar putea fi întâlnite cu
necesitate în orice administraţie, dar a căror prezenţă sau absenţă determină specialitatea
diferitelor situaţii administrative analizate. Cel de-al doilea obiectiv al unei asemenea teorii ar
trebui să fie atunci (plecând de la aceste elemente în număr finit) de a reconstitui extraordinara
varietate a structurilor, mecanismelor şi instituţiilor administrative existente în realitatea şi
infinita diversitate a situaţiilor posibile. Dacă numărul de situaţii posibile cu care se confruntă
observaţia ar fi limitat, ar fi de conceput (deşi destul de dificil), trecerea la un recensământ care
ar putea fi exhaustiv pentru aceste situaţii şi, în consecinţă, pentru elementele lor componente.
Dar numărul extrem de ridicat al acestor situaţii ar determina mai mult ca sigur un recensământ
lacunar. Pe de altă parte, infinitatea situaţiilor şi evoluţiilor posibile împiedică trecerea la analiza
fenomenelor administrative numai pe baza elementelor în număr finit ale căror posibilităţi de
combinare ar fi, ele înseşi, limitate. În fapt, exigenţa esenţială a unei astfel de teorii este de
aceeaşi natură ca şi aceea cu care s-a văzut confruntată, înaintea ei, lingvistica, exigenţă care,
pentru a împrumuta terminologia lui Wilhelm von Humboldt din anii 1830, consta în a construi
gramatici care să stabilească “folosirea infinită a mijloacelor finite”. O eventuală “gramatică
administrativă” ar trebui, deci, să fie concepută ca şi gramatica unei limbi, ca “un sistem de
reguli generale”135. O gramatică administrativă ar trebui să ţină cont de toate modelele: liberal,
weberian etc., care constituie cazurile de figură posibil de imaginat, de construit sau de
reconstituit plecând de la sistemul de reguli generale de bază. Aceste modele, însă, nu pot
constitui ele însele o ştiinţă a administraţiei. Ele nu sunt pentru ştiinţa administraţiei decât ceea
ce sunt frazele sau un text pentru gramatica unei limbi: terenuri de cercetare.
A doua observaţie ar fi aceea că reflecţia asupra administraţiei se petrece în tiparul
modelelor administraţiei. Aceste modele alimentează prin viziunea lor asupra situaţiei şi
devenirii administraţiei, analizele teoretice şi scenariile imaginate asupra evoluţiilor şi
transformărilor sale. Mai mult sau mai puţin riguroase, coerente, obiective, ştiinţifice, aceste
modele oferă descrierea unei stări şi, uneori, a unei perspective a administraţiei, a unui viitor
apropiat sau îndepărtat, dorit sau nu. Acestea sunt analize care, oricare ar fi gradul lor de rigoare
ştiinţifică, rămân fundamental supuse ideologiei, iar acest lucru este evident în special când
aceste modele, descriind viitorul pe care ele îl imaginează pentru administraţie, transmit
adevăruri neverificabile, necontestabile. Totuşi, trebuie să le utilizăm în sprijinul unei analize
ştiinţifice. O analiză nu va dobândi pe deplin acest caracter decât cu condiţia ca modelele care

134
Noţiunea de universalii administrative este împrumutată din lingvistică, unde “universaliile de limbaj”
desemnează “o formă de limbaj” comună şi subiacentă diferenţelor naţionale şi individuale (Noam
Chomsky, Lingvistica carteziană, Edition du Seuil, 1969, p.95)
135
Nicole Rowt, Introducere în gramatica generativă, Plon, 1967, p.45
vor fi utilizate în sprijinul analizei să fie folosite numai cu titlu de terenuri de cercetare şi pentru
o cercetare cu caracter diacronic.
Munca de recenzare şi de analiză a modelelor se apropie foarte mult de o istorie a ideilor,
dar nu constituie decât prima fază a unei cercetări care – pentru a se integra într-o astfel de teorie
– trebuie să aibă iniţial un caracter de analiză diacronică. Deosebirea constă în aceea că în timp
ce istoria ideilor înseamnă esenţialmente descrierea unei geneze – şi a urmărilor sale (naşterea,
dezvoltarea, cristalizarea şi dispariţia unei idei) – cercetarea diacronică are, drept obiect,
aducerea la zi a elementelor constitutive ale administraţiei, elemente conţinute în modelele care o
analizează şi o schematizează.
A treia observaţie ar fi aceea a cercetării prospective. Dacă se admite, într-o primă
aproximare, că “prospectarea dă devenirile posibile, nu devenirea probabilă şi nici devenirea
necesară” a unei administraţii şi că ea trebuie deci să fie o analiză a regulilor şi mecanismelor de
transformare a administraţiei în măsură să dea naştere unor noi structuri, unor noi moduri de
funcţionare, unor noi imagini ale administraţiei şi ale procesului său de transformare, trebuie să
constatăm că modelele liberian, weberian etc. – există deja şi schiţează perspective posibile ale
societăţii noastre. Ceea ce viitorologii numesc scenarii nu este decât proiectarea acestor modele
asupra unei situaţii istorice date. Adevărata problemă a prospecţiunii nu este atât determinarea
scenariilor posibile ale unei administraţii – cât aceea a modurilor de schimbare a unei
administraţii, moduri care permit trecerea de la o stare iniţială a administraţiei la una sau alta
dintre imaginile finale pe care modelele le-au schiţat. Or, determinarea acestor moduri de trecere
este subordonată utilizării unui limbaj care să permită traducerea în termeni comuni a
ansamblului situaţiilor şi evoluţiilor pe care le cunoaşte o administraţie care se transformă á la
longue. Un astfel de limbaj înseamnă să dispunem de concepte care să permită conversia
fiecăreia dintre imaginile administraţiei (administraţia în prezent, administraţia în viitor) şi a
proceselor sale de transformare, în elemente sau noţiuni compatibile. Prospecţia administraţiei
este, deci, subordonată, formalizării sale. Aşadar, trebuie să începem cu formalizarea.
Această tentativă de formalizare a administraţiei cere “o transmutare epistemologică”136.
dincolo de decupajul naiv şi de datele brute exprimate în limba cotidiană, formalizarea trebuie să
permită traducerea semnificaţiilor trăite într-un univers de semnificaţii obiective137. Pe lângă
matematizare, ea trebuie să conserve ceva “din această căldură afectivă pe care o avea
evenimentul în existenţă138 şi nu trebuie, “într-un efort rău adaptat pentru a atinge pozitivitatea
ştiinţelor naturale (...), să lichideze orice semnificaţie pentru a reduce fapta umană la modelul
fenomenelor fizice”. Formalizarea înseamnă căutarea conceptualizării fenomenului care să
permită să i se reducă complexitatea fără a-i restrânge câmpul social.
Or, până în prezent, teoriile tradiţionale ale administraţiei sunt foarte departe de a
îndeplini aceste exigenţe. Fără matematizare aceste teorii nu pot atinge vreun grad de
formalizare. Motivul pare a fi metoda adoptată de aceste teorii pentru a-şi descrie obiectul: ea se
caracterizează prin construirea unei ierarhii de concepte şi prin juxtapunerea unei serii de
diferenţe elaborate plecând de la considerarea instituţiilor şi normelor particulare ale unei situaţii
şi ale unei ţări determinate. Metoda care constă în ascensiunea componentelor la nivel de
categorii şi a categoriilor la nivel de ansambluri, ale căror funcţii sunt precizate şi ale căror
structuri sunt definite. Această metodă care, de fapt, nu reuşeşte să scape de capcanele
decupajului naiv şi al datelor brute şi care conduce, în practică, la împiedicarea oricărei
comparaţii, are drept rezultat principal avantajarea conceptelor prea înguste.
A patra observaţie ar fi în legătură cu conceptul de relaţie concept, care ar permite să se
evite un alt risc, care ar consta în analizarea totalităţii administraţiei în termeni pur statici şi ca o
imagine absolut fixă şi imuabilă: de fapt, acest concept de relaţie autorizează o analiză

136
Gilles-Gaston Granger, Gândirea formală şi ştiinţele omului, Aubier-Montaigne, 1967, p.66-72
137
Ibid
138
Ibid
sincronică. Or, “sincronic nu este egal cu static”139. În definitiv, conceptul de transformare ar
trebui, deci, să vină în completarea aceluia de relaţie. În jurul acestor două concepte, s-ar putea
încerca construirea unei gramatici administrative, deci o autentică ştiinţă a administraţiei140.

1.1.2. Vocaţia modelelor. Teorie şi mit

Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil şi pentru
administraţie. Despre trecutul administraţiei publice avem o imagine destul de clară şi anume
aceea a unei organizaţii ierarhizate, subordonate, coerente în structurile sale şi în acţiunea sa.
Vom analiza următoarele modele teoretice ale administraţiei: modelul liberal, modelul weberian
şi cel neo-liberal, modele care confirmau şi întăresc această imagine, care începe să se estompeze
prin apariţia unor noi modele. Dacă acceptăm definiţia mai generală pe care Maurice Duverger o
dă modelelor ca “machete destinate să explice fenomenele şi să acţioneze asupra lor”141, se pune
în lumină întreaga importanţă a acestora pentru cunoaşterea administraţiei şi în practica
administrativă. Administraţia noastră este modelată, cel puţin parţial, de analiza pe care o pot
face cei abilitaţi – oameni politici sau funcţionari – ca şi cei care fac speculaţii intelectuale.
Într-adevăr, vocaţia modelelor administraţiei este dublă. Mai întâi, vocaţia teoretică: “un
model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat şi care îl ajută pe cercetător să
înţeleagă obiectele concrete reale, să stabilească faptele şi să explice descoperind raporturile
lor”142. El constituie o reducere a realităţii la elementele sale esenţiale. Gradul de reducţie – adică
de abstracţie a modelului – poate fi mai mare sau mai mic. La limită, modelul poate fi în
întregime formalizat: el se exprimă într-o formulă matematică. În materie administrativă,
suntem, cu siguranţă, încă foarte departe. Tentativele cele mai avansate în acest domeniu se
opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl143. În majoritatea cazurilor, modelele
administraţiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexităţi a realităţii administraţiei,
pentru a extrage de aici elementele fundamentale şi de a reda, plecând de la aceste trăsături
caracteristice , o imagine care traduce esenţa însăşi a lucrurilor. În concluzie, este vorba despre
tipuri ideale, în sensul în care Weber foloseşte acest termen144. Astfel, Max Weber şi o întreagă
generaţie – sau poate mai multe – de liberali a căror expresie se întâlneşte la Leroy-Beaulieu şi

139
Roman Jakobson, Eseuri de lingvistică generală, Edition de Minuit, 1936, publicat în Collections
Points, 1970, p.36
140
Despre această construcţie şi perspectivele sale putem trimite la G. Timsit, Modele, structuri şi
strategii ale administraţiei, Revue, 1980, p.937; Modelul occidental al administraţiei, Revue Française
d’administration publique, 1982, articol precedat de avant-propos de G. Timsit şi M. Delmas-Marty
141
Maurice Duverger, Sociologia politicului, P.U.F., coll. Thémis, 1973, p.295
142
Jean-William Lapierre, Analiza sistemelor politice, P.U.F., 1973, p.10
143
Despre modelul cibernetic de administraţie, cf. Lucien Mehl, Pentru o teorie cibernetică a acţiunii
administrative, în Georges Langrod şi alţii, Tratat de ştiinţă administrativă, Mouton, La Haye, 1966,
p.781-833
144
E cunoscută formula clasică pe care o dă Weber: “Se obţine un tip ideal accentuând unilateral unul
sau mai multe puncte de vedere înlănţuind o multitudine de fenomene date izolat, difuze sau discrete,
care se găsesc uneori în număr mare, alteori în număr mic, iar, pe alocuri deloc, pe care le ordonăm
după criterii alese unilateral pentru a forma un tablou de gândire omogen. Nu vom găsi în realitate nicăieri
un asemenea tablou în puritatea lui conceptuală: el este o utopie” (Max Weber, Eseuri asupra teoriei
ştiinţei, Plan, 1965, p.131).
Modelul de administraţie nu trebuie să se identifice cu realitatea administrativă în ceea ce ar
trebui să exprime contingenţele, cotidianul. Nu este o descriere, ci o traducere.
Jean-William Lapierre precizează (op.cit., p.15): “Un model teoretic este analitic şi nu descriptiv,
sintetic şi nu eclectic. O descriere este un discurs care reproduce sau reflectă fenomenele aşa cum se
prezintă ele şi care asimilează contururile lucrurilor percepute fără a căuta să distingă impresia constatării
(...). Descrierea este un inventar de date empirice”. Modelul, din contră, “sugerează (...) un ansamblu de
ipoteze explicative, adică de propoziţii care enunţă relaţii posibile între fapte care vor fi stabilite (...). Un
model teoretic vine în sprijinul ipotezelor specifice ale unei cercetări determinate pe care de a se naşte –
adică de a constitui un ansamblu controlabil şi pot înscrie aceste ipoteze specifice”
Carré de Malberg au făurit imagini tipice ideale – sau pretins ideale – ale administraţiei. O
administraţie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supusă puterii legislative, sau, mai
mult, unei organizări monocratice, perfect raţională şi total dezumanizată, sine ira et studio aici
sunt acele imagini – anumite imagini – ale administraţiei care impun marile modele în teoria
administraţiei. Se observă, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelări în cunoaşterea şi
înţelegerea fenomenelor administraţiei – în ce priveşte fundamentul, structurile şi funcţionarea
acesteia.
În al doilea rând, modelele au şi o vocaţie mitică. Georges Sorel a descris perfect
mecanismul miturilor, “sistemul de imagini”145, ansamblurile de teme “capabile să evoce în bloc
şi numai prin intuiţie, înainte de orice analiză reflectată, masa de sentimente”146 corespunzând
convingerilor înrădăcinate într-un grup sau într-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel
înţelese pe care le vehiculează diversele modele ale administraţiei. Aceasta nu înseamnă că
modelele au pretenţia că reuşesc să releveze realitatea administraţiei. A vorbi despre vocaţia
mitică a modelelor are, în fapt, o triplă semnificaţie. Prima este că aceste modele se impun
conştient sau nu într-o întreagă serie de analize ştiinţifice unde se regăsesc, la capătul unor lungi,
complexe şi erudite dizertaţii, elementele esenţiale în jurul cărora erau organizate diversele
modele ale administraţiei. Analiza nu vine decât ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu
trebuie să îl repună în discuţie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, “sistem de idei
care nu mai sunt gândite de nimeni”147, în orice caz nu de cei care şi-l însuşesc. Cea de-a doua
semnificaţie a vocaţiei mitice a modelelor administraţiei este aceea că ele constituie “mijloace de
a acţiona asupra prezentului”148. Ele se integrează în doctrina formaţiunilor politice. Ele
alimentează reflecţia asupra reformei administraţiei. Ele alimentează scenariile asupra evoluţiei
pe termen lung a administraţiei şi, prin aceasta, contribuie la luarea de măsuri destinate să-i
contracareze sau să-i faciliteze realizarea. Vocaţia mitică a modelelor administraţiei are, în fine,
o ultimă semnificaţie, legată, de altfel, de precedenta şi anume forţa miturilor, ca instrumente de
mobilizare şi instrumente de acţiune, ţine foarte mult de faptul că ele constituie un ansamblu de
idei asupra cărora critica intelectuală nu prea are priză: miturile nu au, în mod obligatoriu,
coerenţă internă. Ele nu se construiesc, nici nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este
important este rezultatul lor. În studiul miturilor nu contează atât istoria ideilor – succesiunea,
înlănţuirea şi critica ideilor – cât analiza marilor teme care compun mitul. Nu contează atât
validitatea tezelor cât imaginea – adevărată sau falsă – pe care aceste teze o oferă despre
realitate: “Este foarte important de a şti că miturile închid în ele detalii destinate să apară cu
adevărat în planul istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice”149.
Miturile se impun, într-adevăr, prin simplitatea sau prin simplismul lor. După cum vom
vedea, marile modele oferă o imagine extrem de simplă a administraţiei, acestea (liberal, neo-
liberal sau weberian) fiind modelele curente în teoria administraţiei: ierarhia, monolitismul,
coerenţa apar în toate modelele drept caractere fundamentale ale administraţiei, ale unei
administraţii strict subordonate, executantă perfectă a voinţei puterii politice în acel moment sau
a clasei sociale dominante. În cercetarea şi practica administrativă s-a constituit, astfel, un fel de
fond comun de idei care nu apar întotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte conştient utilizate şi
despre ale căror origini şi implicaţii cei care le utilizează nu ştiu mare lucru. Acest fond comun
constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimentează miturile care sunt
actuale în gândirea şi acţiunea administrativă.

145
Georges Sorel, Reflecţii asupra violenţei, Editions M. Riviére, Paris, 1972, p.127; 148
146
Ibid
147
Vladimir Weidle, Despre conceptul de ideologie, Contractul social, martie 1959, p.77
148
Georges Sorel, Op. cit., p.152
149
Ibid
1.2. Modelele clasice

Teoriile constituie vocaţia unei ştiinţe, chiar mai mult decât de a pretinde explicaţia
fenomenelor care constituie obiectul său. În ştiinţa administraţiei, această pretenţie s-a tradus
prin recurgerea la modele care informează analiza şi contribuie la proiectarea unei anumite
imagini a administraţiei.
Din necesităţi didactice vom încerca o analiză diacronică asupra diferitelor imagini ale
administraţiei reflectate în modelele clasice, iar apoi vom face o succintă prezentare a noilor
modele150.
Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar şi modelul weberian,
modele care au inspirat – şi inspiră încă în parte – întreaga gândire administrativă. Noi ne vom
opri asupra modelului liberal şi modelului weberian, interesându-ne mai puţin sau deloc un
model autoritar, în condiţiile în care întreaga naţiune este angajată în efortul construcţiei statului
de drept.

1.2.1. Modelul liberal

În ceea ce priveşte prima relaţie administraţie-economie putem reţine că “Liberalismul


este o doctrină a libertăţii, dar a libertăţii prin ordine151”. Pentru că liberalismul are nevoie de
ordine, el trebuie să recurgă la stat, “care este esenţialul său furnizor”152. Efortul permanent al
liberalismului constă în căutarea unei “demarcaţii (...) între sfera statului şi aceea a societăţilor
libere sau indivizilor”153, căutare care – în domeniul administraţiei – se situează mai întâi pe plan
economic. Paul Leroy-Beaulieu – ale cărui scrieri “constituie o adevărată sumă a liberalismului
economic aplicat administraţiei”154 creionează trăsăturile esenţiale ale modelului. Admiţând de la
început că este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcaţie fixă între stat şi
indivizi, el caută să determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor în raport cu statul)
care funcţiuni trebuie să fie asigurate prin administraţie şi la care misiuni ea trebuie să se
limiteze.
În acest sens, modelul liberal pur admite că statul poate juca un anumit rol economic, dar
el îl limitează strict şi, mai ales, nu recunoaşte în administraţie decât un instrument de putere
publică, ale cărei intervenţii sunt exclusiv de natură coercitivă. Iată deci una din principalele
trăsături ale modelului liberal de administraţie, faptul că, recunoscând administraţiei funcţii
economice, nu i se conferă, pentru exercitarea acestor funcţiuni, decât mijloacele clasice ale
puterii publice. Prin această trăsătură modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care,
recunoscând misiunile economice ale statului şi, implicit, ale administraţiei, acordă cu totul alte
mijloace şi instrumente pentru îndeplinirea funcţiunilor în acest domeniu.
Pentru aceste motive se poate afirma că, a recunoaşte administraţiei funcţiuni economice,
generează apariţia, în miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negări. Dorind să
ocrotească libertatea indivizilor contra expansiunii statului şi în special a administraţiei, modelul
liberal admite totuşi că administraţia are misiuni economice care, totuşi, sunt străine de
competenţele cetăţenilor membri ai comunităţii politice, pe care doctrina liberală o reduce cel
mai adesea la indivizi. Făcând deosebirea între stat şi societate, liberalismul separă, într-adevăr,
persoana privată sau agentul economic – antreprenor sau salariat – de cetăţean, strict investit cu
competenţe politice.

150
Analiza detaliată a modelelor în I. Alexandru, Administraţia Politică, teorii, realităţi, perspective,
Ed. Lumina-Lex, Bucureşti, 1999
151
Georges Burdeau, Le libéralisme, Seuil, Collection Points, 1979, p. 48
152
Ibid., p. 49
153
Paul Leroy-Beaulieu, L’État moderne et ses fonctions, Paris, 1911, p. 46
154
Pierre Legendre, Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, P.U.F., Collection Thémis, 1968,
p. 78
Interpretarea liberală a relaţiei administraţiei cu politica “aşa cum se poate degaja din
literatura juridico-administrativă în cadrul căreia Carré de Malberg iar, înaintea lui, Macarel,
Vivien, Aucoc şi, în acelaşi timp cu el Chardon, Duguit sau Jèze au scris unele pagini dintre cele
mai importante”, se învârte în jurul a două principii. Primul este principiul subordonării
administraţiei faţă de politică. Mitul separării absolute a puterilor pe care Carré de Malberg
crezuse că-l descoperă în Montesquieu este, în fapt, spune Carré de Malberg, inconciliabil “cu
principiul unităţii statului şi a puterilor sale”155. Voinţa statului, continuă el, fiind cu necesitate
una singură, trebuie ca să se menţină între autorităţile care deţin diferitele puteri, o anumită
coeziune fără care statul ar risca să fie hărţuit, divizat şi distrus prin presiunile opuse la care ar fi
supus. Este deci imposibil să se conceapă că nu există în stat decât puteri egale. Iată de ce, în
orice stat, chiar în acelea în a căror constituţie se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu
şi urmăreşte o anumită egalizare a puterilor, se va găsi în mod invariabil un organ suprem care să
le domine pe toate celelalte şi care să realizeze astfel unitatea statului”156. după cum afirmă
Malberg, nu este vorba atât de separaţie, ci mai degrabă de gradarea puterilor. Şi acest sistem
este consacrat în dreptul pozitiv francez, un sistem în care “organele de stat exercită (...) aceeaşi
putere în grade inegale sau – dacă se preferă – funcţii asemănătoare cu o putere inegală”157. Ar
exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voinţă iniţială – puterea
legislativă – şi s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor – puterea
executivă. Totuşi – după cum remarcă Chardon – puterea legislativă, “parlamentul este făcut
pentru a controla administraţia unei ţări, nu pentru a administra acea ţară”158. Rezultă de aici că,
în ciuda principiului de gradare a puterilor enunţat de Carré de Malberg, care nu stabilea o relaţie
decât între legislativ şi executiv, “nu miniştrii sunt aceia care trebuie să fie responsabili de
gestiunea serviciilor publice în faţa parlamentului: funcţionarii permanenţi trebuie să fie
responsabili în faţa miniştrilor de gestiunea acestor servicii şi miniştrii nu pot fi responsabili
decât de controlul pe care ei îl exercită asupra funcţionarilor permanenţi”159.
Din textul de mai sus, dincolo de relaţia dintre ministru şi parlament (executiv-legislativ),
şi în acelaşi timp cu afirmarea subordonării funcţionarilor faţă de ministru, adică a administraţiei
faţă de politică, se desprinde de fapt un al doilea principiu esenţial al modelului liberal,
recunoaşterea unei distincţii – şi a unei separaţii – între două, mai degrabă decât între trei puteri.
Fostei trinităţi – legislativ, executiv, judiciar – i se substituie un dualism al politicului (înglobând
parlament şi guvern) şi al administrativului. Titlul însuşi al lucrării lui Chardon este revelator:
Puterea administrativă, dar el nu făcea decât să reia şi să dezvolte teme pe care Vivien deja în
1845 le dezvoltase în Studiile sale administrative160. Administraţia, ca un servitor fidel şi
devotat, trebuie să asculte de politică (...). Dar dacă aşa stau lucrurile în ceea ce priveşte conduita
generală, cele două puteri trebuie să se separe nu pentru a se opune ci pentru a respecta condiţiile
prescrise în norme, când este vorba despre executarea legilor, despre măsuri de detaliu şi despre
raporturile directe ale puterii publice cu cetăţenii”161. De unde tentaţia, la liberali, de a recunoaşte
existenţa unei funcţiuni guvernamentale distincte de funcţiunea administrativă. O funcţiune
guvernamentală în care s-ar recunoaşte acţiunea Parlamentului şi Guvernului, respectiv a
miniştrilor aflaţi sub controlul său şi o funcţiune administrativă care, chiar dacă ambele sunt
parţial asigurate de aceiaşi agenţi (confuzie organică relativă) trebuie, totuşi, să fie, pe cât posibil
separate în acţiunea lor: independenţa funcţională. De aici insistenţa liberalilor asupra necesităţii

155
R. Carré de Malberg, Contribution à la Théorie générale de l’État, Paris, 1922, reeditat în 1962 vol.
II, p. 42 şi urm.
156
Ibid., p. 52
157
Ibid., p. 121
158
Henri Chardon, Le pouvoir administratif, Paris, 1910, p. 14
159
Ibid., p. 15
160
Vivien, Études administratives, Édition Cujas, 1974, Retipărire a celei de-a 3-a ediţii din 1845
161
Ibdi, p. 31
distincţiei dintre funcţionarii politici şi funcţionarii permanenţi şi asupra limitării la maximum a
numărului acestor agenţi care cumulează funcţiuni162.
Cea de-a treia relaţie fundamentală a modelului liberal este aceea pe care o întreţine
administraţia cu ea însăşi: problema centralizării sau descentralizării, adică repartizarea puterilor
între administraţiile centrale şi teritoriale, problemă crucială deoarece este plasată în miezul
reflecţiei asupra libertăţilor.
În opinia lui Tocqueville, administraţia liberală ar trebui să fie descentralizată cu toate că
modelul liberal de administraţie are o cu totul altă imagine163. Astfel, reamintim că la Macarel,
Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formează imaginea administraţiei secolului al XIX-lea
şi ale căror învăţăminte şi principii au fost reluate şi dezvoltate de mai multe facultăţi de drept
de-a lungul primei jumătăţi a secolului al XIX-lea dezvoltă, din contră, o altă viziune şi anume
aceea a centralizării, mai exact a centralizării controlate, fără excese. Spuneam că liberalismul
este “o doctrină a libertăţii în ordine”, de aceea apărea în viziunea acestor autori drept mijlocul
de a evita dezordinea: nu există naţiune – afirmă Vivien – unde centralizarea să nu se găsească
într-un grad oarecare, “căci absenţa oricărei centralizări ar conduce la anarhie”164. Asupra acestui
aspect insistă şi Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare “a cărui simplitate este
remarcabilă (...), promptitudinea şi siguranţa acţiunii administrative şi cu ea ordinea,
regularitatea, armonia şi unitatea ansamblului”165. Invocându-l în sprijinul centralizării pe
Tocqueville însuşi, Aucoc, care constată că centralizarea constituie una dintre bazele esenţiale
ale organizării administrative, politice şi juridice a Franţei, refuză să abandoneze, să lase
colectivităţilor locale gestiunea propriilor lor interese: “aceasta ar compromite, în multe cazuri,
interesele generale şi principiul unităţii legislaţiei”.

1.2.2. Modelul weberian

Sociologia weberiană a fost supranumită o “sociologie a dominaţiei”166 deoarece


conceptul de dominaţie se află în miezul modelului de administraţie de stat creat de Max Weber.
Weber distinge dominaţia de putere. Puterea – Macht – este, în opinia lui Weber, “orice şansă de
a face să triumfe în sânul unei relaţii sociale, propria sa voinţă, chiar împotriva rezistenţelor
existente”167. Dominaţia – Herrschaft – desemnează în schimb “şansa de a găsi persoanele gata
să asculte de un ordin cu un conţinut determinat”168. Se observă că puterea şi determinarea, dacă
ele fac referire una la cealaltă, la o relaţie de comandă/ascultare, se disting net una de cealaltă
prin aceea că, în timp ce – în primul caz – “comanda nu este necesarmente legitimă şi nici
supunerea în mod obligatoriu o datorie”169, dominaţia, din contră, implică existenţa persoanelor
gata să asculte, adică recunoaşterea şi acceptarea de către ele – oricare ar fi raţiunile lor – a
ordinelor pe care ele le primesc. Există deci o legitimitate a relaţiei de dominaţie pe care nu o are
întotdeauna relaţia de putere. Membrii unei grupări supuse unei asemenea relaţii de dominaţie
formează o grupare politică (politischer Verband) cu îndeplinirea a trei condiţii: - de
teritorialitate: trebuie să existe un teritoriu pe care să se exercite această dominaţie; - de
posibilitate de constrângere fizică: relaţia de dominaţie trebuie să fie garantată “într-un mod
continuu în interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca şi ameninţarea unei
constrângeri fizice170. O grupare politică accede la rang de stat când (...) direcţia sa

162
Henri Chardon, Op. cit., p. 34
163
Alexis de Tocqueville, Despre Montesquieu, Despre spiritul legilor, cartea VIII, cap. II
164
Vivien, Op. cit., p. 39
165
Macarel, Cours de droit administratif, professé à la Faculté de droit de Paris, 1848
166
Julien Freud, Sociologie de Max Weber, P.U.F., 1966, p. 190
167
Max Weber, Economie et société, vol. I, Plon, 1971, p. 56
168
Ibid
169
Raymond Aron, Les étapes de la pensée sociologique, Gallimard, 1967, p. 553
170
Max Weber, Op. cit., p. 57
administrativă revendică cu succes (...) monopolul constrângerii fizice legitime”171. Definiţia este
celebră. Ea face, de altfel, de acum înainte, parte dintre locurile comune ale ştiinţei
administraţiei. Pe această definiţie s-a construit analiza weberiană a statului şi a administraţiei
sale, a originilor şi structurilor sale.
Structurile birocratice sunt, în opinia lui Weber, “forma de dominaţie cea mai raţională
din punct de vedere formal”172. Adaptate în mod egal “la întreprinderile economice de profit, la
întreprinderile caritabile sau la oricare altă întreprindere urmărind scopuri private spirituale sau
materiale” (p. 229), structurile birocratice se aseamănă unele cu altele, fie că este vorba despre
marile întreprinderi capitaliste, despre birocraţiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale
statului. În toate cazurile, principiile lor de organizare internă sunt asemănătoare ca şi relaţia care
le uneşte cu deţinătorul puterii.
Organizarea sa internă dă “administraţiei birocratico-monocratice” de care vorbeşte
Weber (p. 229), toate calităţile pe care acesta i le recunoaşte, precizia sa, permanenţa, disciplina,
rigoarea sa, facultatea sa de a întreprinde nu contează ce sarcină, perfectibilitatea şi caracterul
său de previzibilitate pentru deţinătorul puterii ca şi pentru cei administraţi (p. 229). Această
organizare internă se bazează pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate şi de
specializare a funcţiilor.
Organizarea birocratică este mai întâi o organizaţie monocratică, adică un sistem bine
ordonat de dominaţie şi de subordonare în care “se exercită un control al gradelor inferioare de
către superiori”173. Un asemenea sistem ierarhizat de funcţionari individuali ale cărui competenţe
sunt stabilite prin reglementări legale şi ale cărui mijloace de administraţie – adică resurse ale
funcţiei – sunt total separate de resursele private ale agentului174. Structura birocratică este, deci,
o structură impersonală, distinctă, a indivizilor care o compun.
Dincolo de această structură birocratică se situează omul politic – ministru sau şef de stat
– căruia nu i se cere nici o calificare profesională, spre deosebire de funcţionari, ceea ce
dovedeşte că el nu este funcţionar decât “în sens formal şi nu în sens material”175.
Specializarea structurilor birocratice este garantată printr-o specializare a agenţilor
conform funcţiilor lor. Această specializare permite, pe de altă parte, o “diviziune a muncii în
administraţie în funcţie de punctele de vedere pur obiective, repartizând diferitele sarcini între
funcţionari special formaţi care se adaptează acestora din ce în ce mai mult printr-un exerciţiu
continuu”176. Specializarea defineşte, în fine, natura relaţiei dintre funcţionari şi puterea politică
cărei ei sunt supuşi.
Această relaţie, în modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea
despre caracterele dominaţiei şi supunerii statului-major administrativ faţă de deţinătorul puterii;
în acelaşi timp, din raţiuni care ţin de legitimitatea puterii şi din raţiuni care ţin de interesul
personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocraţie care constituie “tipul cel
mai pur de dominaţie legală” faţă de care deţinătorul puterii şi funcţionarii administrativi “nu
ascultă decât în cadrul îndatoririlor obiective ale funcţiilor lor, într-o ierarhie a funcţiei solid
stabilită”177.
Supunerea administraţiei faţă de puterea politică este deci realizată. Oricare ar fi ea
puterea politică. Aparatul birocratic “continuă să funcţioneze pentru revoluţionarii care ajung la

171
Ibid
172
Max Weber, Économie et société, p. 229
173
Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie în Argument, La Bureaucratie, UGE, 10/18, 1976,
p. 46-47
174
Max Weber, Économie et société, p. 223-224-226
175
Max Weber, Économie et société, p. 227
176
Max Weber, Caracthéristiques de la bureaucratie, în Arguments, La Bureaucratie, UGE, 10/18,
1976, p. 227
177
Max Weber, Économie et société, p. 226
putere şi pentru duşmanul ocupant, aşa cum funcţiona el înainte pentru guvernul legal”178. Ceea
ce impune o diviziune, o împărţire a funcţionarilor în două categorii: funcţionarii de carieră pe de
o parte şi funcţionarii “politici” pe de altă parte, “recognoscibili din afară prin faptul că pot fi
mutaţi sau puşi în disponibilitate”179. În principiu, nici unii nici alţii nu ar trebui “să facă
politică”, chiar în virtutea vocaţiei lor, care ar trebui să fie aceea “de a administra, înainte de
toate într-un mod nepartizan” (p. 141). În fapt, Weber admite că, în măsura în care statul şi
interesele vitale ale ordinii stabilite sunt în joc, funcţionarii “politici” pot interveni în lupte, pot
să lupte, să combată ca şi oamenii politici. Dar numai funcţionarii politici. Ceilalţi “trebuie să
execute conştiincios un ordin al autorităţii superioare trecând chiar peste propria lor opinie” (p.
142). Trebuie să existe deci o neutralitate de principiu a funcţiei publice care cere ca ea să fie,
deşi subordonată, strict separată de puterea politică – în special de puterea partidelor politice.
Concluzionând analiza succintă a modelelor clasice putem reţine că se degajă o imagine
simplă, ordonată, coerentă, satisfăcătoare: mai întâi – a unei administraţii instrumentale: o
administraţie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, dacă se referă la imaginea
liberală, fie a puterii politice oricare ar fi ea în modelul weberian.
Altă trăsătură comună acestor modele este aceea că toate propun imaginea unei
administraţii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trăsătura ierarhică se sprijină puternic
pe modelul weberian. Trăsătura ierarhică este, în modelul liberal, asociată cu principiul de
centralizare care este un element important al analizei liberale a administraţiei, aşa cum ea este
difuzată de literatura juridico-politică de la începutul secolului XX.
Un alt caracter comun acestor modele este acela că ele fac din administraţie un
instrument de pură constrângere. Este foarte clar că modelul liberal nu numai că limitează
funcţiunile economice ale administraţiei, dar nu admite în exercitarea acestor funcţii decât
utilizarea mijloacelor de injoncţiune: prerogative de putere publică şi nu concesiune de prestaţii.
Este, de asemenea, foarte clar şi principiul pe care este fondat modelul weberian de administraţie
şi anume relaţia de dominaţie, care este plasată în miezul oricărei construcţii administrative.
Iată deci imaginea simplă a administraţiei: instrumentalitate, unitate, dominaţie, teme care
se regăsesc de-a lungul analizelor şi contribuie la construcţia acestui mit al administraţiei pe baza
căruia s-a fundamentat ştiinţa administraţiei de astăzi.
Cele două modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esenţial contribuind la
constituirea, în cercetarea şi practica administrativă, a unui fond comun de idei simple pe care s-a
întemeiat ştiinţa administraţiei, şi anume o administraţie ierarhică, monolitică, unitară,
piramidală, centralizată, în care mulţi mai cred şi astăzi, idei care nu apar întotdeauna clar în
analizele administrative şi nici nu sunt utilizate foarte conştient şi ale căror origini şi implicaţii
nu sunt întotdeauna cunoscute de cei care le utilizează. Ele au jucat, totuşi, un rol determinant nu
numai în explicarea, dar şi în acţiunea administraţiei. Aceste modele pe care le-am putea
considera realitatea administrativă obligă la remodelare, sau poate doar numai la întinerirea
acesteia prin recurgerea la noi modele de analiză care ar veni să îmbogăţească, că completeze, să
precizeze, să întărească vechea imagine. De fapt, în multe cazuri, este vorba doar despre simpla
juxtapunere de doctrine total străine unele de altele, în legătură cu care se pretinde că amalgamul
ar face o nouă teorie, un nou “cadru teoretic pentru studiul administraţiei publice”180.

1.3. Neo-liberalismul şi critica modelelor clasice

Noile modele de administraţie nu rup legătura cu modelele clasice, ci ele asimilează


aporturile metodologice şi conceptuale ale noilor modele de analiză despre care tocmai am
vorbit, iar dacă ele dau o altă imagine a administraţiei, această imagine rămâne profund marcată

178
Ibid, p. 230
179
Max Weber, Le savant et la politique, Plon, 1959, p. 139
180
Catherine Lalumiére, A la recherche d’un cadre théorique pour l’étude de l’administration
publique, în Bulletin de l’institut international d’Administration Publique, No. 33, p. 7-35
de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal rămâne modelul fondator în căutarea unei
demarcaţii între sfera indivizilor şi aceea a statului, în limitarea intervenţiei statului şi angajarea
autonomiei indivizilor. Există totuşi şi un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau îl
apără au conştiinţa că administraţia şi mediul său s-au transformat începând din secolul al XIX-
lea şi că a survenit mutaţia organizaţiilor publice, ca şi aceea a întreprinderilor, “la răscrucea a
două fenomene: acela al dimensiunii crescânde şi acela al schimbării accelerate”181. Nu mai este
acelaşi mediu, nu mai este acelaşi stat. Liberalii au conceput şi construit o administraţie care este
total neadaptată la toate funcţiile noi care incumbă şi la noul mediu în care ea acţionează. Neo-
liberalismul vrea să facă dovada lucidităţii şi realismului: neo-liberalii sunt adesea
administratori, gestionari publici sau privaţi sau teoreticieni crescuţi la şcoala eficienţei şi legaţi
de ideea de management. Într-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea să înceapă prin a face
o analiză diagnostic. Apoi propune soluţii.
Analiza neo-liberală a administraţiei ia act de transformările mediului în care
funcţionează administraţia acestui sfârşit de mileniu şi de inadaptarea administraţiei moştenită
din secolul trecut, la solicitările mediului actual.
Cea mai sensibilă şi mai evidentă transformare a mediului ţine de creşterea considerabilă
a volumului şi a naturii exigenţelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: “Într-adevăr, nu
e vorba numai de a asigura ordinea şi de a impune un minimum de justiţie şi de redistribuire
socială cum se făcea în trecut. Este vorba chiar de a stăpâni conjunctura, aşa cum începem să o
facem, este vorba despre a face investiţiile colective necesare pentru a preveni şi minimaliza
crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor şi organizaţiilor de a stăpâni
consecinţele directe şi indirecte ale progreselor lor”182. Mediul economic, mediul cultural,
mediul social s-au modificat şi cer alte răspunsuri de la sistemul administrativ, alte reacţii decât
acelea – foarte timide şi limitate pe care acesta a fost, până în prezent, în măsură să le furnizeze.
Ritmul exigenţelor însuşi a crescut considerabil. Desigur, în orice epocă, administraţie a
trebuit să facă faţă şi să se adapteze schimbărilor. Dar, astăzi, “schimbarea s-a schimbat”183. În
secolul al XIX-lea, explică Michel Massenet, schimbarea socială era trăită ca o mutaţie globală,
ca trecerea de la o stare a societăţii la alta, cu totul nouă. Era, deci, necesar să se treacă la o
revizuire fundamentală a valorilor şi structurilor sociale. Erau revoluţiile, dar între aceste
perioade sau aceste situaţii revoluţionare, starea societăţii rămânea stabilă şi administraţia sa
rămânea un cadru instituţional în interiorul căruia aveau loc auto-ajustări economice şi sociale
indispensabile. În secolul al XX-lea, schimbarea socială se analizează astfel: ea este o stare
constantă de mobilitate a societăţilor. Continuă, dispersată în manifestările sale, rapidă –
perceptibilă la scara unei singure generaţii – multiformă – martoră a efemerităţii cunoştinţelor
dobândite de fiecare individ – schimbarea apare de acum înainte, ca “un fel de mişcare
browniană” căreia administraţiile nu îi mai pot face faţă în formele lor tradiţionale.
Or, în faţa unor asemenea transformări şi atunci când ar trebui “să crească disponibilitatea
administraţiilor la eveniment”184, se constată – spun neo-liberalii – totala scleroză, completa
inadaptare a administraţiilor la mediul lor.
“Organizaţia centralizată, birocratică, ierarhizată şi sectorializată (supranumită piramidă
pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezintă) stă la originea celor mai multe rele
denunţate (...) şi constituie principalul obstacol în calea adoptării principiilor de redresare
(...)”185. În acest caracter cvadruplu al administraţiei moştenite de la secolele trecute •
centralizare • birocratizare • ierarhizare • sectorializare – rezidă, în opinia neo-liberalilor, sursa,
cauza tuturor dificultăţilor administraţiei contemporane şi inadecvarea sa la noile funcţii.

181
Michel Massenet, Noua gestiune publică. Pentru un stat fără birocraţie, Ed. Hommes et
Technique, 1975, p. 27
182
Michel Crozier, La société bloquée, 1970, p. 60
183
Michel Massenet, Du changement technique à l’éclatement social, 1971
184
Michel Massenet, Noua gestiune publică, citată mai sus, p. 83
185
René Mayer, Feudalităţi sau democraţie, pentru o administraţie în stil nou, Arthaud, 1968, p. 125
Centralizarea a putut fi, într-adevăr, potrivită şi eficientă cu mult timp în urmă, la circumstanţele
istorice în care ea a apărut. Ea este astăzi în contradicţie cu condiţiile actuale de funcţionare a
administraţiei.
După neo-liberali, la originea centralizării stau două tradiţii: tradiţia romană – modelul
cezarian – pe care Alain Peyrefitte îl privilegiază în analiza Răului francez186 şi tradiţia
democratică – modelul liberal. Tradiţia romană este, după Alain Peyrefitte – aceea a organizaţiei
centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman şi pe care biserica catolică născută la Roma a
moştenit-o.
Reforma, la rândul ei, antrenează decăderea bisericii şi eliminarea autorităţii cezariene.
Ea explică trăsăturile statului în ţările protestante, statul slab şi, în orice caz, policentric. Contra-
reforma este caracterizată, dimpotrivă, prin autoritatea cezariană. Dar, în timp ce în ţările latine
ale Europei, altele decât Franţa, contra-reforma se traduce prin întărirea bisericii, a cărei
consecinţă este puterea inchiziţiei şi acapararea vieţii intelectuale de către clerici, Franţa nu
cunoaşte o veritabilă contra-reformă ci, începând cu Richelieu, se semnalează apariţia unei forme
laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, şi anume statul ca substitut al autorităţii
ecleziastice, şi care reia pe contul său centralismul roman. “Cezarismul nu mai este întruchipat
de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astăzi, statul este considerat
rege”187.
Două tradiţii stau la originea centralizării dar, în sprijinul menţinerii sale, stă o singură
justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat “pentru a transmite o voinţă relativ
simplă unui mare număr de executanţi puţin specializaţi”188. Schema piramidei ierarhizate – în
care centralizarea îşi găseşte desăvârşirea instituţională – “corespunde unui tip de societate – încă
subdezvoltată - , dar care a depăşit stadiile autoconsumării şi artizanatului şi se angajează în
producţia de masă cu o mână de lucru numeroasă şi puţin specializată”189. Or, această
centralizare care se armoniza de minune cu statul societăţilor din secolul trecut, produce astăzi
un anumit număr de disfuncţii analizate de neo-liberali printre care: absorbţia puterii centrale în
ceea ce priveşte sarcinile de gestiune cotidiană.
Rezultatul: “Vârful este integrat în gestiune”. “Franţa este atinsă de un fel de necroză a
extremităţilor”190. Ceea ce Michel Crozier teoretizează, în analiza fenomenului birocratic,
explicând: “cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de tranşat; cei care sunt în
domeniu şi cunosc problemele nu au puterea necesară pentru a efectua adaptările şi pentru a
experimenta inovaţiile devenite indispensabile”191. Rezultă de aici o extremă rigiditate a
organizării centralizate şi dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbării:
“transformările necesare – continuă Michel Crozier – pot fi graduale şi cvasi-constante dacă
agenţii organizaţiei, care sunt conştienţi de necesitatea lor, căci ei au o experienţă directă, au
posibilitatea de a introduce inovaţiile necesare sau de a obţine uşor acordul autorităţilor
competente pentru aceasta. Dar, (...) organizaţiile “birocratice” nu lasă asemenea iniţiative la
nivelul eşaloanelor inferioare şi procedează în aşa fel încât să îndepărteze centrele de decizie de
dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mică schimbare sunt luate la
vârf. Această concentrare şi izolarea diverselor categorii care o însoţesc fac absolut imposibilă o
politică de schimbare graduală şi permanentă192. Or, se ştie acum, “schimbarea s-a schimbat ...”.
Şi centralizarea aparatului administrativ a cărei origine teoretică este găsită de critica neo-
liberală în opera lui Crozier, este total neadaptată gestiunii schimbării ... Fără îndoială,

186
Alain Peyrefitte, Le mal français, Plon, 1967
187
Alain Peyrefitte, Op. cit., p. 232
188
René Mayer, Op. cit., p. 52
189
Ibid, p. 53-54
190
Alain Peyrefitte, Op. cit., p. 333
191
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed. du Seuil, 1963, p. 234
192
Ibid, p. 240
pretutindeni în statele democratice s-a încercat să se limiteze efectele centralizării şi să se
corecteze consecinţele acesteia.
Ierarhizarea este – ca şi centralizarea – un alt caracter al acestui aparat administrativ
moştenit din secolul trecut şi neadaptat la funcţiile sale. “Fiecare subordonat nu are decât un
singur şef şi toţi subordonaţii săi nu depind decât de el”193. Organizarea piramidală este
traducerea instituţională a principiului ierarhic. O asemenea organizaţie asigură conformarea
strictă a acţiunii subordonaţilor la regulile definite de superior. “Stilul ideal de guvernare este,
într-adevăr, după cum explică Jean-Claude Thoenig, în ochii numeroşilor conducători, un stil
bazat pe un mod de a raţiona deductiv şi ierarhic: diviziunea sarcinilor şi repartiţia autorităţii
trebuie să fie demultiplicarea riguroasă a obiectivelor generale şi a autorităţii centrale”194.
Adevărul este că – cel puţin în opinia neo-liberalilor – ierarhizarea actuală a aparatului
administrativ antrenează un anumit număr de consecinţe disfuncţionale grave. Pe acest aspect
Michel Crozier teoretizează şi formulează în doctrina modelului neo-liberal, teza stratificării.
Ierarhizarea, arată el, este o consecinţă a centralizării. Or, centralizarea – prin fenomenul de
segregare pe care îl provoacă, între cei care decid şi cei care execută, antrenează constituirea unei
“serii de straturi suprapuse comunicând foarte puţin între ele”195. “Micro-societăţile”196 care se
creează astfel favorizează fenomenele specifice corpului administrativ francez: “ritualismul”
căruia îi sacrifică membrii acestor micro-societăţi şi, în acelaşi timp, semnul – având ca singura
referinţă ritul grupului – semnul apartenenţei la corpul în care se integrează şi mijlocul de a
afirma diferenţa şi opoziţia lor faţă de alte organisme. În plus, multiplicarea straturilor şi izolarea
lor dau agenţilor incluşi în ele sentimentul neputinţei şi tendinţa spre apatie şi formalism:
“hommo ierarchicus se şterge, dispare în faţa procedurii”.

Consecinţa acestui fapt este:


• Sectorizarea administraţiei: “vaste feude şi mici câmpuri închise”, rezultat al proceselor
de diferenţiere care impune dezvoltarea, centralizarea şi ierarhizarea administraţiei. Fenomenul
este evident mai ales în cadrul funcţiei publice: “văzuţi din afară, toţi funcţionarii aparţin
aceleiaşi caste. Văzuţi din interior, apare o mare diversitate. Poporul funcţiei publice se dizolvă
într-un mozaic de triburi între care domnesc ierarhii subtile şi care se opun prin străvechi
rivalităţi”197.
• Birocratizarea este cea din urmă trăsătură a acestei organizări administrative pe care o
denunţă neo-liberalii: o organizare bazată pe anonimatul generalizat şi a cărei expresie clară
constă în existenţa statutului funcţiei publice în majoritatea statelor de pe continent, statut care
prin rigiditatea lui generează la rândul său centralism.
Aşadar, analiza critică a administraţiilor actuale făcută de neo-liberali începe de la aceste
constatări: centralizare, ierarhizare, sectorializare, birocratizare.
Modelul neo-liberal se situează la jumătatea drumului dintre două curente politice: între
un “pan-socialism” care pretinde că “organismele publice trebuie să asigure totalitatea
manifestărilor vieţii sociale”, cu riscul de a vedea organizaţiile publice să fie declarate
“sacrosante” şi refuzând să-şi regândească statutul şi să-şi îmbunătăţească randamentul ... şi un
“pan-liberalism” care, în numele eficacităţii sale liberale ar putea să uite fundamentele vieţii
publice198. Modelul neo-liberal se situează la jumătatea drumului dintre cele două reflecţii
doctrinale asupra gestiunii organizaţiilor publice şi aceea a întreprinderilor private: “de câţiva
ani, organismele publice compară efectiv modurile lor de gestionare cu modul de gestionare

193
René Mayer, Op. cit., p. 22
194
Jean-Claude Thoenig, Raţionalitatea, în: M. Crozier şi alţii, Unde merge administraţia franceză?, Ed.
d’Organisation, Paris, 1974, p. 151
195
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, citat mai sus, p. 234
196
Jean-Claude Thoenig, Stratificarea, op. cit., p. 30
197
Alain Peyrefitte, Răul francez, precitat, p. 312
198
Michel Massenet, Noua gestiune publică, precitată, p. 16
propriu întreprinderilor pentru a încerca, la fel ca acestea, să-şi stăpânească şi să-şi controleze
extinderea” (p. 16). Organizaţiile publice şi private sunt, într-adevăr, confruntate cu probleme
asemănătoare ca dimensiuni şi ca rapiditate de reacţie la eveniment. În plus, ele sunt organizate
într-un mod asemănător cu acela al întreprinderilor private: în această privinţă, analiza
organizaţională a relevat înrudirea organizaţiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: “orice
organizaţie produce un anumit flux de bunuri şi de servicii măsurabile cu mai multă sau mai
puţină rigoare şi dispune în acest scop de nişte mijloace (birouri, personal, serviciile altor
organizaţii, diverse materii prime) organizate ele însele în vederea urmăririi unor obiective
determinate” (p. 40).
Asemenea asimilări nu pot fi totuşi făcute la modul absolut şi, după Michel Massenet cel
puţin, ar fi imposibil să fie transpuse integral în cadrul organizaţiilor publice metodele
managementului privat. Din tot felul de motive. În primul rând culturale. Sunt acelea pe care
Michel Crozier le-a pus în lumină în analiza făcută asupra fenomenului birocratic. Aceste raţiuni
ţin de opoziţia care există între exigenţele gestiunii unei organizaţii moderne care trebuie să fie
suplă şi adaptabilă şi să dea dovadă de iniţiativă şi caracteristicile unei administraţii impersonale,
rigide, stereotipe şi impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamnă
modurile actuale de gestiune a administraţiei, interzice, totuşi, introducerea tehnicilor care s-ar
situa exact în partea opusă. Modurile actuale de gestionare proprii administraţiei ar risca să fie
golite de orice realitate deoarece sunt prea străine faţă de cultura administrativă existentă.
Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat în
organizaţiile publice ar fi acela pe care Michel Massenet îl numeşte “primatul politicului” (p.
45). Trebuie să remarcăm diferenţa remarcabilă dintre organizaţiile publice şi cele private: există
două logici esenţialmente opuse: o logică a organizaţiei care conduce la căutarea celui mai mare
avantaj posibil de gestiune şi o logică a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune
inspirate sau comandate de grija de a obţine adeziunea ... “Politica este arta de a accepta” (p. 47).
În acest sens, decizia politică ce se impune administraţiei nu este un arbitraj între diferitele
proiecte considerate din punctul de vedere al raţionalităţii lor celei mai mari, ci un compromis
între raţionalitatea unui proiect şi exigenţele de opinie ... În plus, serviciile publice şi
întreprinderile private se disting prin sistemul lor de obţinere a resurselor, serviciile publice nu
depind numai de piaţă, pe când întreprinderile private îşi găsesc resursele numai în cadrul pieţei.
În administraţie nu vom găsi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai există şi
alţi factori de diferenţiere. În ciuda tuturor diferenţelor dintre organizaţiile publice şi cele private,
în ciuda imposibilităţii de a transpune în domeniul administraţiei tehnicile de gestiune ale
întreprinderii – rămâne, totuşi, un lucru în opinia liberalilor, şi anume de a redefini principiile.
Modelul neo-liberal de administraţie defineşte noi principii, atât în ceea ce priveşte
instituţiile, cât şi oamenii care le asigură. În ceea ce priveşte instituţiile, este vorba de a substitui
structura bazată pe ierarhia normelor juridice cu structura concepută în funcţie de obiectivele
proprii.
Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar într-o
altă viziune, deci o altă coordonare, o altă descentralizare, un alt control decât acelea care au fost
practicate până în prezent.
O altă coordonare este posibilă cu două condiţii şi anume: să nu se confunde
“orizontalismul” administraţiei actuale, de adevărata coordonare şi în al doilea rând serviciile
orizontale să înţeleagă sensul exact al misiunii lor, care este de a defini obiective precise pentru
eşaloanele decizionale pe lângă care ele se găsesc plasate şi să măsoare în folosul lor rezultatele
obţinute de serviciile operaţionale fără să se amestece în gestiunea proprie a acestor servicii.
Realizându-se aceste două condiţii, se va produce o transformare profundă a structurilor
administraţiei, care va permite o mai bună adaptare la exigenţele unei gestiuni moderne.
Organizarea administrativă tradiţională, piramidală, centralizată, ierarhizată va lăsa locul unei
multitudini de agenţi autonomi, după modelul agenţilor americani însărcinaţi cu optimizarea
rezultatelor activităţilor publice. Statul va renunţa să asigure sarcinile de gestiune care-l
împovărează şi îl paralizează. De asemenea, se va estompa – cel puţin în domeniul economic şi
social – misiunea sa ierarhică de comandă şi de injoncţiune. Noua misiune a statului va fi aceea
de coordonare reală, de armonizare a aspectelor economice ale cunoaşterii cu ritmurile sociale de
dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operaţiunile sau unităţile operaţionale, ci
“nivelurile de intervenţie şi de acţiune”199 unde se situează forţele sociale care regăsesc astfel şi
mai mari posibilităţi de ajustare spontană. Declinul statului dirijist.
Întoarcerea la semnificaţia profundă a liberalismului, deoarece această formă de
coordonare care restrânge rolul statului şi “îl înrudeşte mai degrabă cu un holding dând viaţă
unui conglomerat decât cu o birocraţie”200, conduce la mai buna separare a sferei statului de
aceea a societăţii.
O altă descentralizare ar trebui să respecte acest principiu constant al managementului:
“a centraliza deciziile strategice, a descentraliza structurile operaţionale”201. Ar trebui să fie
înmulţite centrele de decizie, pentru ca deciziile să fie luate chiar la nivelul unde se situează
informaţia şi pentru a apropia decizia de acţiune. Astfel s-ar putea face să coincidă, pe cât
posibil, informaţia, decizia şi acţiunea. Se are în vedere, într-o asemenea perspectivă, importanţa
pe care modelul neo-liberal o dă adevăratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de
gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adică prin recurgerea în special la
informatică.
Controlul – dar un alt fel de control – constituie, cu siguranţă, cel de-al treilea aspect al
unei inevitabile regenerări a instituţiilor după modelul neo-liberal de administraţie. “Controlurile,
în general, formează un cancer în sânul administraţiei franceze”, aprecia René Mayer202. De
aceea, după opinia neo-liberalilor, nu este vorba de a restaura controalele, aşa cum există şi
funcţionează deja în cadrul administraţiilor moştenite din secolul al XIX-lea. Sunt necesare
transformări, pe cel puţin două planuri – cantitativ – numărul de controale trebuie să fie diminuat
– şi calitativ – controlul nu trebuie să fie un mijloc de sancţiune, ci un instrument de măsură a
distanţelor faţă de ţelul final în îndeplinirea obiectivelor urmărite.
A controla înseamnă (şi aici neo-liberalii se referă direct la principiile analizei sistemice
şi ale ciberneticii) “a compara operaţiunea efectuată cu aceea care ar fi trebuit să fie pentru a
măsura astfel distanţa care există între ele”203. Sancţiunea, într-o asemenea perspectivă nu mai
este decât accesoriul operaţiunii de control, în timp ce astăzi ea este, în realitate, esenţialul
acesteia. Analiza sistemică şi teoria cibernetică au introdus, într-adevăr, ideea că un act nu
trebuie să fie analizat numai în ceea ce priveşte norma rezultatului; el trebuie să fie considerat în
ansamblul organizaţiei din care el emană, ceea ce, într-o anumită fază, în prima fază, trebuie să
permită ca organizaţia să răspundă mai bine obiectivelor pe care şi le-a asumat şi, într-o a doua
etapă, să îşi facă pe autorul actului să se întrebe asupra validităţii proiectelor sale. Acesta trebuie
să fie sensul controlului în modelul neo-liberal de administraţie. Dar, prin tradiţie, controlul a
devenit un scop în sine. “Ar fi timpul să ne dăm seama că el nu este decât un mijloc de a
reorienta acţiunea în lumina rezultatelor obţinute”204.
Acestei regenerări a instituţiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de
descentralizare şi de control, trebuie, pe de altă parte, să adoptăm o nouă politică a resurselor
umane în organizaţiile publice: mai întâi, o politică de formare: “este vorba despre cum să facem
să apară (...) un tip de om având un rol nou, managerul, alături de tipurile vechi, ale juristului, ale
economistului”205. O asemenea politică presupune, în special, ca metodele de formare prealabilă
care stabilesc “legături prea strânse”206 între formaţia iniţială şi soarta indivizilor în sânul

199
michel Massenet, op. cit., p. 144 i 35 (La nouvelle gestion publique)
200
Ibid
201
Ibid
202
René Mayer, op. cit., p. 78
203
Michel Massenet, op. cit., p. 59
204
René Mayer, op. cit., p. 78
205
Michel Crozier, Apropierea actuală dintre administraţiile publice şi marile întreprinderi private şi
consecinţele sale, Revue internationale des sciences sociales, 1968, p. 14
206
Michel Massenet, Noua gestiune publică, precitată, p. 103
organizaţiei din care fac parte, să fie înlocuite cu un sistem de formare permanentă. Acest sistem
este de două ori necesar: mai întâi pentru că el rupe absurdul automatism al corespondenţelor
absolute între nivelul şcolar sau universitar şi nivelul ierarhic, automatism care este stabilit prin
statut ca şi cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestând anumite cunoştinţe ar putea
garanta aptitudinea de a ocupa şi de a exercita o responsabilitate; şi, de asemenea, pentru că
ritmul schimbării accelerându-se, cunoştinţele dobândite înainte de începerea unei cariere sau la
începutul acesteia, vor fi depăşite foarte repede.
O nouă politică a resurselor umane presupune, de asemenea, în modelul neo-liberal, să fie
regândită natura însăşi a regulilor care statuează situaţia agenţilor administraţiei. Astfel, pentru a
descuia unul dintre zăvoarele care blochează această situaţie şi o fac rigidă şi în stare să
prejudicieze o bună gestiune, ar trebui să distingem în statutele funcţiei publice între
caracteristicile care pot releva o deontologie a funcţiunii publice care ar trebui, deci, să facă
obiectul dispoziţiilor de ordin regulamentar sau legal, dacă nu chiar constituţional, pentru a fi la
adăpost de orice modificare politică şi ceea ce, pe de altă parte, ar putea face obiectul
convenţiilor colective şi ar privi raporturile dintre personal şi statul care îl angajează care, în
această privinţă, ar trebui să se afle în aceeaşi situaţie ca şi orice particular care angajează
personal. Dispoziţiile care ar păstra un caracter statutar – de exemplu acelea referitoare la relaţia
ierarhică dintre şef şi subordonaţi – ar trebui să fie mai puţin formaliste: astfel, modurile de
apreciere închise în cadre juridice constrângătoare ar trebui să fie transformate prin grija şefului
de a discuta aprecierea sa cu subordonaţii. Personalizarea relaţiilor administrative – un anti-
weberianism activ – este unul din punctele fundamentale asupra cărora insistă modelul neo-
liberal.
Modelul neo-liberal de administraţie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune
principiilor gestiunii administrative tradiţionale marcate prin caracterul lor în acelaşi timp
autoritar şi improvizat. Cuvântul-cheie în materie: conducerea participativă prin obiective, ceea
ce ar însemna că managerul distribuie colaboratorilor săi nu sarcini de executat, ci obiective de
atins, lăsându-le iniţiativa şi latitudinea în folosirea mijloacelor.
Participarea, pe de altă parte, opusă constrângerii, tinde să determine consensul celor
interesaţi de decizie. Participarea în concepţia neo-liberală este aceea pe care o permit
descentralizarea şi contractualizarea, aşa cum o doresc neo-liberalii: o participare care trebuie să
parcurgă de sus în jos fiecare treaptă, plecând din vârful care fixează celui care îl urmează
obiectivele şi cadrul propus pentru desfăşurarea eforturilor sale şi pentru libera utilizare a
mijloacelor de care el dispune.
În această viziune participarea este mai puţin o formă de democraţie şi mai mult un
anumit tip de strategie vizând dezvoltarea capacităţilor de auto-adaptare a sistemului
administrativ: “Nu mai este vorba despre a reforma – adică despre a dirija în abstract, în numele
unui model pretins ideal, o realitate rebelă. Este vorba de a pune în mişcare şi mai ales de a face
posibilă o mişcare spontană a organizaţiilor publice”207.

2. Modelul democratic de administraţie publică

Am arătat în capitolele anterioare trăsăturile fundamentale ale modelelor clasice şi neo-


clasice de administraţie publică subliniind şi mutaţiile ce au survenit sau pot în viitor să intervină
în aceste modele. Instrumentalitatea sau autonomia administraţiei, unitatea sau diversitatea
structurilor administrative, raţionalitatea absolută sau limitată. Toate aceste teme pe care le
abordează diferitele modele administrative – modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau
neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relaţii între administraţia publică, pe de

207
Michel Massenet, op. cit., p. 140
o parte şi instanţele politice, economice, societate şi chiar instanţele administrative înseşi, pe de
altă parte208.
Unii autori au subliniat aşa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unităţii şi
diversităţii statului; paradoxul dominaţiei; paradoxul ordinii şi dezordinii etc. Toate aceste
paradoxuri exprimă, în fapt, adevăruri multiple despre stat şi mutaţiile sale, diversitatea relaţiilor
în care se demultiplică administraţia.
Talcott Parsons conturează cele patru funcţii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor
elementare ale unui sistem de acţiune209:
• funcţie de adaptare, adică ansamblul actelor şi fenomenelor prin care un sistem se
adaptează la constrângerile mediului său de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind
în schimb produsele sistemului etc.: aceasta este funcţia asigurată de subsistemul economic;
• funcţia de urmărire a scopurilor de care se leagă toate acţiunile care servesc la definirea
scopurilor sistemului, la mobilizarea şi administrarea resurselor şi energiilor pentru a atinge
scopul urmărit – funcţie asigurată de subsistemul politic;
• funcţia de stabilizare a modelului – ansamblul de acţiuni necesare asigurării motivării
actorilor sistemului – care incumbă subsistemului cultural; în fine
• funcţia de integrare, în interiorul unui sistem diferenţiat, constă în ajustarea respectivă a
unităţilor subsistemului care-l constituie, cu scopul de a asigura contribuţia lor efectivă la
funcţionarea sistemului considerat ca un întreg210: sistemul normativ este cel însărcinat cu
această funcţie. Este vorba de ceea ce s-a numit “dimensiunea stabilizatoare a sistemului, aceea
în care se regăsesc acţiunile care vizează să protejeze sistemul împotriva schimbărilor spontane
şi perturbărilor majore şi să menţină starea de coerenţă sau de solidaritate necesară supravieţuirii
şi funcţionării lui”211.
Dacă acceptăm să înţelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor
sistemului, cu scopul de a menţine coerenţa sau armonia acestuia, trebuie în primul rând să
analizăm natura elementelor componente ale sistemului. După cum am văzut, un sistem
administrativ nu poate fi definit decât ca un sistem de relaţii.
G. Timsit, în lucrarea sa fundamentală “Teoria Administraţiei distinge patru relaţii
fundamentale şi anume pe de o parte administraţia sub prescurtarea Iadm (instanţe administrative)
iar pe de altă parte instanţele politice (Ipol), instanţele economice (Ieco), instanţele societate (Isoc)
şi în sfârşit relaţiile dintre autorităţile administrative însăşi. Deci, cele patru relaţii ar fi: Iadm-Ipol;
Iadm-Ieco; Iadm-Isoc şi Iadm-Iadm. În plus trebuie specificat codul de relaţie prin care se admite
noţiunea de integrare şi care desemnează măsura în care, în interiorul unei relaţii, o instanţă se
află subordonată (sub dominaţia instituţională sau nu) celeilalte. Astfel concepută, noţiunea de
integrare, permite descifrarea a trei modele tip de administraţie, şi anume:
• Modelul de integrare absolută – modelul IA, model care corespunde administraţiilor
ţărilor cu regim autoritar. Caracteristica acestor administraţii constă în foarte puternica integrare
a ansamblului aparatului administrativ. Se remarcă în special, o dominantă puternică a
instanţelor politice asupra instanţelor administrative şi a acestora asupra instanţelor economice.
Trebuie adăugat că gradul de integrare este uneori de aşa natură că există în unele ţări o confuzie
a instanţelor şi absorbţia de către aparatul statului de instanţe care sunt considerate în ţările
democratice persoane pur şi simplu particulare rămânând în principiu străine şi în afara statului,
cum ar fi spre exemplu întreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc.
Mai mult, relaţiile între autorităţile administrative sunt puternic articulate de o întreagă
serie de mecanisme care relevă mai mult principiul ierarhic decât tehnicile de coordonare –

208
G. Timsit, Modele, structuri şi strategii ale administraţiei, elemente pentru o prospectare administrativă,
Revista de Drept Public, Paris, 1986
209
Talcott Parsons, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York,
1965, p. 36
210
Talcot Parson, An ontline of the social system în Teoria Societăţii, The Free Press, New York, 1965,
p. 36
211
Guy Rocher, Talcott Parsons şi sociologia americană, p. 63
asigurând o strânsă subordonare, în formă de piramidă, a instanţelor inferioare instanţelor
administrative superioare. Modelul IA este, în definitiv, un model cu integrare puternică: fiecare
dintre cele patru relaţii este caracterizată printr-un foarte înalt grad de dominaţie: instanţele
politice asupra instanţelor administrative, instanţele administrative superioare asupra instanţelor
administrative subordonate şi instanţelor administrative asupra instanţelor economice pe de o
parte şi societale pe de altă parte. Cele patru relaţii sunt foarte puternic integrate. Primele două
(Ipol -–Iadm; Iadm – Iadm) delimitează aparatul de stat astfel cum este în mod clasic creat în ţările
occidentale. Ultimele două (Iadm – Ieco, Iadm – Isoc) extind (având în vedere gradul foarte mare de
integrare), limitele aparatului de stat al ţărilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce există în mod
obişnuit în ţările democratice.
• Modelul de integrare relativă (IR) – este al doilea mare model de administraţie şi în
general, corespunde administraţiilor ţărilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic
mai slab decât în ţările cu regim autoritar existent în IA. Printr-un aparat administrativ perfect
integrat, are o intensitate mai mică în regimurile democratice.
Relaţiile Iadm-Isoc, în special sunt extrem de reduse şi relaţiile Iadm – Ieco închise, în
principiu, în cadre foarte stricte. De asemenea, prin existenţa unor mecanisme vizând în special o
separare între instanţe se împiedică subordonarea totală a instanţelor administrative instanţelor
politice, şi a instanţelor administrative, între ele. Astfel sunt mecanismele de subordonare şi
separare care constituie principii esenţiale în funcţionarea administraţiei unui stat democratic şi a
căror îmbinare defineşte diferitele moduri de a fi ale administraţiilor ţărilor occidentului
democratic.
• Al treilea mare model pare a fi un model de non-administraţie: este acela al multor ţări
aflate în curs de dezvoltare sau în tranziţie. Este uneori un model de dezintegrare. Să-l numim I.
Nu generalizăm şi nu credem că administraţiile tuturor ţărilor în stadiu de dezvoltare sau de
tranziţie se încadrează în această a treia categorie. Unele tind spre această categorie destul de
mult. Pentru ţările aflate în curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult decât pentru
celelalte, să se distingă între structurile formale şi structurile reale. Şi dacă structurile formale
imită adesea modelul IR – influenţă a colonizatorului britanic sau francez – se vor vedea adesea
evoluând spre modelul IA şi, mai frecvent chiar, spre o dezintegrare, o dezarticulare
caracteristice situaţiei administrative a multor ţări în curs de dezvoltare.
Modelele IA, IR, I: sunt cele trei modele de administraţie existente în prezent. Modelul
occidental este în general un model de integrare relativă.
Aşa după cum am mai arătat, modelul occidental este un mixaj instabil din tradiţia
liberală şi din construcţia weberiană212. Un model de integrare absolută ca orice construcţie
statală, ca orice construcţie politică, dar şi un model de integrare relativă, cum îi cere tradiţia
liberală. Modelul occidental de administraţie este un model în care se dispută necesităţile
ierarhiei şi cele ale libertăţii, un model care se înclină când pe versantul său weberian – ierarhia,
subordonarea – când pe versantul liberal – inconfuzia instanţelor, salvgardarea libertăţii.
Modelul occidental este esenţialmente european (Europa continentală dar şi Marea
Britanie). Dar de asemenea şi american deoarece Statele Unite trebuie să fie în corelaţie cu
modelul occidental de administraţie, chiar dacă, din mai multe privinţe, şi mai ales poate din
cauze istorice, par să se îndepărteze, De fapt, nu există un singur model ci variante ale modelului
occidental. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptică le poate contrazice. Dacă
contradicţia este prea evidentă sau constantă, se spune de obicei că sistemul se află în criză.
Analiza crizei nu este decât un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al cărui instabilitate
explică şi variantele şi crizele pe care le cunoaşte şi care sunt modurile sale de a funcţiona, sau
mai exact de a se transforma.
Variantele modelului occidental de administraţie, sau putem să-i zicem modelul
occidental, se organizează în jurul unor constante ale modelelor liberal şi weberian. Aceste

212
a se vedea pe larg I. Alexandru, Administraţia Publică, teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina-
Lex, Bucureşti, 1999, pag. 577 şi urm.
constante definesc modelul occidental dar nu în mod absolut. Variabile sunt cele care detaliază
acest model.

2.1. Constantele modelului democratic de administraţie publică

Constantele modelului occidental sunt acele principii fundamentale ce se regăsesc atât în


modelul liberal cât şi în cel weberian, şi anume subordonarea, care asigură coeziunea modelului
şi separarea care asigură autonomia funcţională, autonomia relativă a elementelor componente
ale sistemului.

2.1.1. Subordonarea

Prima constantă a modelului occidental de administraţie publică care este principiul


subordonării îl vom analiza din două puncte de vedere şi anume al subordonării administraţiei
faţă de politic şi al subordonării economicului faţă de administraţie.

Subordonarea administraţiei publice faţă de politic

Aşadar, în primul rând subordonarea structurilor sau instanţelor administrative,


instanţelor politice (Ipol-Iadm).
Acest principiu este consecvent menţionat în textele constituţionale213. Astfel, din
articolul 20 al Constituţiei franceze din 4.10.1958 rezultă că: Guvernul determină şi conduce
politica Naţiunii şi dispune de administraţie şi de forţa armată. Această subordonare a
administraţiei puterii politice îşi găseşte de asemenea interpretarea constituţională în Marea
Britanie; în principiul numit al responsabilităţii ministeriale şi în Republica Federală a Germaniei
cu “Ressortprinzip”. Astfel, principiul britanic al responsabilităţii ministeriale implică faptul că
ministrul este obligat să aprobe sau să-şi asume toate acţiunile ministerului său. Faptul că orice
decizie luată de un funcţionar trebuie să fie în numele ministrului său nu justifică numai punerea
în cauză a responsabilităţii ministeriale în faţa Parlamentului ci are de asemenea, ca rezultat
accentuarea dorinţei ministrului de a controla administraţia de care este responsabil. Ministrul
este singurul responsabil al acţiunilor serviciilor sale faţă de lumea exterioară. Anonimatul în
care acest principiul al responsabilităţii ministeriale îşi menţine funcţionarii, accentuează deci
caracterul ierarhic al relaţiei între ei şi ministrul lor. Cât despre “Ressortprinzip”, sau principiul
autonomiei ministeriale, el este cel care, în Germania face din minister structura esenţială de
cooperare între oamenii politici şi funcţionari şi afirmă autoritatea ministrului asupra
funcţionarilor săi.
În Franţa, remarcă Jean-Louis Quermonne, regula a fost introdusă din 1789; originalitatea
Revoluţiei, în această privinţă, a fost de a fonda subordonarea administraţiei la puterea politică
făcând distincţia dintre reprezentaţi, singurii mandataţi să angajeze Naţiunea şi agenţii,
însărcinaţi cu executarea voinţei puterii politice214. Astfel, Constituţia din 1791, confirmând
calitatea de reprezentant al Corpului legislativ şi al Regelui, afirma în acelaşi timp că
“administratorii nu au nici un caracter de reprezentanţi”215. Constituţia mai preciza în legătură cu
aceşti administratori, că sunt agenţi aleşi de popor pentru a exercita supravegherea funcţiilor
administrative”216.
Acest principiu constituţional al subordonării administraţiei puterii politice se reflectă şi
în organizarea instituţională a raporturilor dintre puterile politică şi administrativă, organizare

213
a se vedea detaliat în I. Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, 2000, pag. 55-63
şi 118-128
214
J. L. Quermonne, Guvernul Franţei în timpul Republicii a V-a, Dalloz, 1980
215
Constituţie din 3.09.1791, cap. IV, secţ. II, art. 2
216
Ibidem
construită în aşa fel încât să asigure, să garanteze trecerea necesară de la voinţă politică către
administraţie şi, prin urmare, subordonarea administraţiei puterii politice.
Două tipuri de organizări asigură această trecere, această transmitere de la unul la celălalt
a puterilor şi deci subordonarea structurilor administrative celor politice.
Primul tip de organizare care se întâlneşte în Marea Britanie constă în juxtapunerea în
interiorul aparatului administrativ a unor organe ale căror recrutare este fie pur politică, fie pur
administrativă, şi care au funcţia de a asigura, informarea puterii politice în legătură cu
deliberările din administraţie şi astfel controlul puterii politice asupra administraţiei.
Printre organele administrative, “Private Office” (secretariatul particular la Primului
Ministru), compus numai din funcţionari de carieră joacă un rol important de legătură între
Primul Ministru şi ansamblul de administraţii: un secretar particular asistă la toate reuniunile cu
Primul Ministru, inclusiv la reuniunile Cabinetului, dar nu se pune problema ca el să intervină în
dezbateri. El asigură o prezenţă mută. La fel, “Cabinet Office”, în serviciul întregului Guvern, şi
nu numai a Primului Ministru, asigură, în afară de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare
interministerială. Nu are un om politic la conducerea sa, dar “Permanent Secretary” care-l
dirijează, beneficiază de prerogativa numită “de acces direct” la Primul Ministru. La polul opus
acestor organe “administrative”, se situează organele “politice”. Consilierul politic personal al
Primului Ministru este însărcinat să examineze, sub unghiul politicii de partid, toate problemele
pe care trebuie să le trateze Primul Ministru. Asistă, la cererea lui, la comitetele şi reuniunile
internaţionale şi asigură astfel o prezenţă “politică” în reuniunile “administrative”. Există, de
asemenea, alături de Primul Ministru “Policy Unit” (celulă politică). Ea nu are nici un
funcţionar; rolul ei este de a asigura ca obiectivele politice definite ca priorităţi de programul
electoral al partidului să se regăsească efectiv în proiectele ministeriale: ea este condusă de un
“Seniore policy adviser” care poate interveni în două feluri pe lângă administraţie: fie direct pe
lângă minister, respectând principiul ierarhic şi cerând “Secretariatului Permanent” responsabilul
ministerului ca membru al “Celulei Politice” să se poată întreţine cu unul din funcţionarii
ministrului sau să ia parte la una din reuniunile sale interne (“departamental comittee”); fie
participând la reuniunile interministeriale, chiar dacă nu dispune de nici o autoritate directă
asupra serviciilor administrative, cu scopul de a asigura prezenţa unui reprezentant al puterii
politice în comitetele sau reuniunile care, fără el, ar fi compuse numai din funcţionari importanţi.
Rolurile sunt deci, în Marea Britanie, atent distribuite şi subordonarea administraţiei la
puterea politică rezultă din existenţa punctelor de contact, mai puţin numeroase, dar obligatorii,
prin care trece instituţional comunicarea dintre instanţele politice şi administrative.
Al doilea tip de organizare instituţională a raporturilor dintre puterea politică şi
administraţie îl regăsim în Republica Federală Germană şi în Franţa, unde organele care asigură
subordonarea administrativului politicului sunt mai puţin marcate de această grijă de absolută
dihotomie între organele politice şi administrative. Astfel, în Germania, în afară de
“Bundeskanzleramt” (Serviciu al Cancelariei federale) care constituia instrumentul esenţial de
coordonare, de direcţionare şi de formare a proiectelor guvernamentale avem şi reuniuni ale
secretarilor de stat, funcţionari care asigură transmiterea voinţei politice către administraţie.
Deci, spre deosebire de organele britanice, Cancelaria federală este un organ mixt asociind
oameni politici şi funcţionari. Deşi este formată din funcţionari, Cancelaria este condusă de
oameni politici – ministrul Cancelariei federale şi un secretar de stat parlamentar în particular,
cărora li se alătură pe de altă parte un secretar de stat funcţionar. Deci, Secretariatele de Stat au
un statut de “politische Beamte”, de funcţionari politici, adică de agenţi unind în ei dublu
caracter “politic” şi administrativ.
Ocupând locuri a căror natură este în aşa fel încât titularii lor trebuie să se afle în acord
permanent cu vederile scopurilor fundamentale ale Guvernului respectiv, aceşti “funcţionari
politici” pot fi în orice moment concediaţi (funcţionarul politic “politische Beamte” constituie o
legătură între ministere şi organizaţiile administrative cf. art. 36/legea din 14.07.1993 privitoare
la statutul funcţionarilor federali). Secretarii de Stat, aflaţi în fruntea unui minister sunt cei mai
importanţi dintre aceşti funcţionari politici. Secretarul de Stat este funcţionar, este şef de
departament şi principala curea de transmisie între ministru şi administraţia sa; este de asemenea
unul din principalii consilieri ai ministrului.
În pofida existenţei funcţionarilor politici, s-a desfăşurat totuşi în Germania o practică
apropiată sistemului francez al cabinetelor ministeriale, având însă o amploare mai mică şi
anume: cea mai mare parte a ministerelor au format “Ministerbüro” care exista lângă miniştri şi
care la început era format pur şi simplu dintr-un colaborator personal şi dintr-un ataşat de presă.
Numărul de colaboratori personali a crescut în mod progresiv şi mecanismele şi condiţiile
alegerii lor rămân destul de neclare, se pare că, criteriul esenţial de selecţie a acestor agenţi care
sunt aleşi din interiorul ministerului este loialitatea lor faţă de partidul de guvernământ. Astfel, a
fost amenajată o organizare instituţională, vizând să asigure subordonarea administrativului
politicului şi care este caracterizată prin existenţa acestor organe – individuale şi colegiale – cu
recrutare mixtă politico-administrativă care sunt “politische Beamte” sau “Ministerbüro”.
În Franţa, de asemenea, se întâlneşte acest mod de subordonare caracterizat prin existenţa
acestor organe politico-administrative însărcinate cu stabilirea punctului de legătură între puterea
politică şi administraţie. Astfel de cabinete ministeriale ale căror practică există din vremea celei
de-a treia Republici, dar al cărei avânt datează mai ales din 1958, şi care interpun între ministere
şi serviciile sale o echipă a cărei longevitate este aceeaşi cu cea a ministrului217. Formate în
principal din funcţionari importanţi, alegerea lor este totuşi strâns legată de personalitatea
politică a ministrului respectiv. Ele sunt dovada cea mai vizibilă şi una dintre cele mai vechi, ale
acestei asociaţii a politicului şi administrativului. Am putut vedea astfel “matricea unui sistem
care s-a răspândit mult” în administraţia franceză218: un sistem de amestecare a funcţionarilor
politici şi administrativi , cum ar fi secretarul general al Preşedintelui Republicii219 sau membrii
comitetelor interministeriale care asociază în jurul Primului Ministru pe de o parte miniştri şi
secretarii de stat, pe de altă parte funcţionarii importanţi (membri cabinetului lor şi Directori de
administraţie). De asemenea, consiliile restrânse prezidate de Şeful de Stat şi care reuneşte
Primul Ministru, membrii guvernului precum şi câţiva funcţionari foarte importanţi.
O altă instituţie foarte caracteristică acestui tip de interpunere administrativo-politică
adoptată în Franţa este acea a “funcţiilor superioare” numite la decizia Guvernului. Este vorba
despre acele funcţii a căror listă – nelimitată – este fixată printr-un decret din 24.07.1985 –
prefecţi, rectori, ambasadori, directori de administraţie centrală etc. – pentru care numirile şi
revocările se fac la discreţia Guvernului. Agenţii numiţi în aceste funcţii nu se schimbă în mod
necesar în momentul schimbării guvernului. Dar nici nu sunt asiguraţi că vor rămâne în funcţie
deoarece guvernul poate în orice moment să pună capăt funcţionarii lor. Retragerea funcţiei este
posibilă oricând fără motivaţie. Existenţa unor astfel de funcţii presupune loialitatea celor care le
ocupă faţă de guvern şi că titularii lor pot deci să fie revocaţi din motive de simplă convenienţă
politică. Astfel, aceşti funcţionari importanţi sunt plasaţi sub dependenţa directă a puterii
politice; ei cumulează în ei dubla calitate de instanţă politică şi administrativă, şi, asigurând
legătura între administraţie şi puterea politică, garantează subordonarea uneia celeilalte.

Subordonarea economicului faţă de administraţia politică

În cadrul relaţiilor dintre instanţele administrative şi economice (Iadm-Ieco) există de


asemenea o astfel de relaţie de subordonare, şi anume - instanţele economice par a se subordona
celor administrative de această dată.
Organ director, constrângere regulamentară sau fiscală, aceştia sunt termenii care
definesc foarte bine tipul de relaţii ce se stabilesc între stat şi comunitatea socială a cărei gestiune
o asigură. Pe plan economic, este o funcţie de reglare a instanţelor economice care este atribuită
administraţiei. Îngăduinţa şi lejeritatea statului liberal n-a însemnat niciodată un joc absolut liber

217
J. L. Quermonne, op. cit., p. 472
218
Ibid.
219
cf. Samy Cohen, Consilierii preşedintelui. De la Ch. de Gaulle la V. G. d’Estaing, P.U.F., 1980
al mecanismelor economice ale pieţei. Statul are dimpotrivă drept obiectiv să adapteze
funcţionarea economiei. Statul are drept rol, cum spune Erhard Friedberg, “de a le face mai
asimilabile prin structurile existente”220.
Obiectivul acestei funcţii de organizare a economiei de către administrativ, în modelul
occidental de administraţie, este – cum remarcă Friedberg – “în general global şi impersonal”221
este vorba despre definirea cadrului normativ determinând modurile de intervenţie a Statului în
economie. Statul este responsabilul echilibrelor economice şi sociale existente în interiorul
sistemului şi între sistem şi mediul său, el se angajează să garanteze funcţionarea acestora fie
direct, prin reglementarea comportamentelor individuale ale unităţilor economice care formează
piaţa (reglementarea profesiei; acces la sursele de finanţare etc.) fie indirect, prin constituirea
organelor specializate necesare exercitării funcţiei de organizare directă. Principiu de
subordonare a instanţelor economice, instanţelor administrative care se interpretează instituţional
prin punerea în funcţiune pe de o parte de către administraţie, a serviciilor de tutelă sectorială
(ministere, agenţii etc.), iar pe de altă parte organizarea sindicatelor profesionale instituite în
mare parte în vederea negocierilor lor cu statul.
Organizarea administrativă a economiei ţărilor occidentale se caracterizează, în general,
prin coexistenţa a două sisteme de subordonare a instanţelor economice celor administrative: un
sistem pe care Friedberg îl numeşte sistemul A – de intermediere instituţionalizată despre care
am vorbit mai sus şi în care sunt părţi servicii administrative de tutelă şi sindicate profesionale şi
în care negocierea (medierea) are ca miză definirea unei reglementări generale care să cuprindă
modurile de intervenţie (directă sau indirectă) specifice statului; un sistem B, pe de altă parte, de
intermediere informală, în care, partenerii diverselor sectoare interesate de administraţie, sunt
întreprinderi – mari unităţi economice – care constituie interlocutori privilegiaţi cu administraţia
spre deosebire de sistemul A unde administraţia trata cu reprezentanţii profesiunii.
Aceste negocieri între administraţie şi unităţile economice determină practic o structurare
a economiei conform voinţei statului.
Uneori Statul încetează a mai fi garantul echilibrelor, pentru a deveni antreprenor. Însă,
interacţiunea administraţie – întreprinderi se exprimă esenţial în funcţia de organizare a
activităţii economice de către administraţie.
Această funcţie de organizare este una dintre cele pe care Statul le îndeplineşte în toate
ţările occidentale. Fie că este vorba despre o ţară cu tradiţie centralizatoare precum Franţa, sau
despre ţări cu structură federală sau cvasi-federală (Belgia, Germania, Elveţia), practic tot
administraţiile centrale sunt cele care exercită în principal această funcţie.
Aşadar, subordonarea instanţelor administrative instanţelor politice şi de asemenea
subordonarea instanţelor economice celor administrative, constituie de fapt un model de
integrare care capătă formă sub ochii noştri. Un model axat pe această funcţie de integrare care
pentru teoreticieni constituie unul dintre caracterele esenţiale ale oricărui sistem politic şi căruia
îi putem spune sistem de integrare “tranzitivă” deoarece subordonând Iadm, Ipol şi Ieco, Iadm,
subordonează obligatoriu Ieco, Ipol222.
Nu este vorba totuşi despre o integrare absolută: relaţia de subordonare este – în modelul
occidental – o relaţie de pseudoconfuzie, de integrare relativă: o relaţie între instanţele care
rămân totuşi separate unele de altele. Cea de-a doua constantă a modelului occidental de
administraţie este aşadar separarea.

220
Erhard Friedberg, Administraţii şi întreprinderi, în Unde merge administraţia franceză, 1972, p. 105,
Ed. d’Organisation
221
Ibid., 116
222
G. Timsit, op. cit., p. 302 şi urm.
2.1.2. Separarea

Separarea între instanţe - politice şi administrative; administrative şi economice – este de


fapt a doua constantă a modelului occidental de administraţie publică.
Pe acest al doilea principiu se fondează mitul weberian, care încă domină în modelul
occidental, şi anume o administraţie instrumentală aflată la dispoziţia puterii politice dar separată
de aceasta. Separarea constă în principiu prin imposibilitatea funcţionarilor de a intra în lumea
politică şi a oamenilor politici de a intra în administraţie. Separarea nu este însă decât teoretică,
iar practic evoluează de la separarea oarecum accentuată în stil englezesc, la dezvoltarea
crescândă a unei intersectări reciproce, în stil franţuzesc dintre administrativ şi politic.
În ceea ce priveşte prima ipoteză – restricţiile de a pătrunde în lumea politică a
funcţionarilor – acestea sunt mai aspre în Marea Britanie, moderate în Germania şi relativ mai
lejere în Franţa.
Accesul unui funcţionar la o activitate politică, ministerială sau parlamentară, în Marea
Britanie este dificil din motive care ţin în primul rând de condiţiile juridice în care se exercită
libertăţile politice ale agenţilor publici. Se ştie de fapt că funcţionarii publici (agenţii
administrativi), sunt repartizaţi în trei grupuri223: grupul agenţilor “politic liberi” – practic tot
personalul industrial şi cel care nu este industrial subaltern – care au toată libertatea de a se
dedica unei activităţi politice, fie că este locală sau naţională; grupul intermediar – de exemplu
dactilografii, agenţi cu stadii administrative inferioare şi chiar anumiţi agenţi cu un nivel ierarhic
uşor superior ai corpurilor ştiinţifice sau tehnice – ai căror membrii trebuie să obţină o autorizaţie
de la departamentul ministerial dacă vor să se dedice unei activităţi politice atât pe o treaptă
locală cât şi naţională; în sfârşit, grupul agenţilor aşa-numiţi “politically restricted” interzice
orice activitate politică naţională şi nu se poate dedica unei activităţi politice locale decât cu
autorizaţie. O mare putere de apreciere este lăsată fiecărui ministru pentru eliberarea unor astfel
de autorizaţii care sunt acordate după rangul şi natura funcţiilor exercitate de funcţionar şi după
domeniul de activitate şi competenţele ministerului de care depinde. Se pare că astfel de
autorizaţii nu sunt acordate decât foarte restrictiv: cca. 100 autorizaţii în medie, pe an.
Dispoziţiile relative la libertăţile politice au deci un efect descurajant. Acest efect de
descurajare este cu atât mai mare cu cât un funcţionar care ar vrea să se prezinte, cu orice preţ, la
o alegere, nu ar putea participa decât demisionând în prealabil din funcţia sa din administraţie.
Nesiguranţa materială care ar rezulta pentru el în această situaţie (nu mai este funcţionar dar nu
este sigur dacă va fi ales) nu este compensată de perspectiva unor câştiguri financiare;
indemnizaţiile parlamentare în Marea Britanie nu sunt considerabile; ele se ridică la aproximativ
echivalentul unui salariu mediu al unui funcţionar în stadiu de “principal”, sau la o remuneraţie
la care ajungeau în general, funcţionarii diplomaţi ai Universităţii spre vârsta de 30-35 de ani. La
toate aceste condiţii se adaugă tradiţia politică britanică şi anume că nu pot avea acces la un post
ministerial decât personalităţile care au în general o îndelungată cunoaştere a vieţii politice, mai
întâi ca membru al Parlamentului, apoi ca “junior minister”; timpul cerut ca practician este în
medie (după terminarea studiilor), de 15 ani. Aşadar, este evident că accesul unui funcţionar
britanic la o activitate politică, fie în calitate de parlamentar, fie în calitate de membru al
guvernului, nu este nici uşor, nici obişnuit, nici atrăgător.
Situaţia din Germania este relativ diferită în ceea ce priveşte accesul funcţionarilor la
mandatele de deputaţi. În Bundestag, spre exemplu, s-a realizat într-o primă fază224 o creştere
constantă a numărului de deputaţi provenind din funcţia publică. Este adevărat că, pe de o parte,
un număr important din aceşti funcţionari provin din învăţământ şi nu din administraţia activă şi

223
I. Alexandru, Administraţia politică: teorii, realităţi, perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1999,
p. 441-476, precum şi I. Popescu Slăniceanu, Teoria funcţiei publice, Ed. Evrica, Brăila, 1991, pag.
100-108
224
A. Hess, Statistische Daten und Trends zur Verbeamtung der Parlamente, în : Bund und Zeitschrift für
Parlamentsfragen, 1.4.1976
că, pe de altă parte, proporţia dintre funcţionarii politici şi funcţionarii superiori administraţiei
pare dimpotrivă a fi descrescut. Nu este mai puţin adevărat că În Republica Federală Germania
ca şi în Marea Britanie, accesul funcţionarilor superiori la posturi ministeriale este relativ rar. Se
pare că într-adevăr aici există o persistenţă destul de clară a separării între oamenii politici şi
administratori. Până în anul 1070-72 foarte mulţi miniştri au avut o experienţă parlamentară
înainte de a accede la postul lor ministerial. Din 5 Secretari de Stat funcţionari deveniţi miniştrii,
unul singur nu fusese înainte deputat. Această situaţie parţial diferită a Marii Britanii şi a
Germaniei reflectă diferenţa de statut politic al funcţionarilor britanici şi germani. Aceştia din
urmă au posibilitatea statutară de a se dedica activităţilor politice – cu condiţia să nu fie
împotriva “ordinii fundamental democratice şi liberale” aşa cum rezultă din Constituţie.
Funcţionarii trebuie chiar să adere prin întreaga lor atitudine la această ordine democratică şi
liberală. Funcţionarii germani au de asemenea posibilitatea de a se prezenta la alegeri în calitate
de candidaţi fără a fi obligaţi să demisioneze prealabil. În plus au garanţia de a-şi regăsi slujba în
administraţie după sfârşitul mandatului electoral.
În Franţa, până în 1958, separarea instanţelor administrative de cele politice era de
asemenea principiul dominant. Principiu republican prin excelenţă, originea lui se găseşte, în
îmbinarea a două mişcări. Una se face la cel mai înalt nivel al ierarhiei şi constă în afirmarea
autonomiei marilor corporaţii în ceea ce priveşte puterea politică; cealaltă acţionează la bază prin
desfăşurarea unei mişcări sindicale de unde rezultă consolidarea administraţiei de carieră.
Lucrurile s-au schimbat la instaurarea celei de-a V-a Republici. Franţa oferă în această privinţă
exemplul unei excepţii de la principiul separării politicului de administraţie.
Separarea de principiu a două lumi – “two closed shaps”, spune William Plowden, lumea
închisă a clasei politice şi lumea administratorilor – se manifestă de asemenea prin
imposibilitatea de pătrundere a lumii administrative de către politicieni. Imposibilitate mai
evidentă în Marea Britanie decât în Germania. Şi mult mai clară în Franţa sub a V-a Republică.
Separarea este în acest sens, mai puţin rigidă şi trecerile de la o lume la alta mai uşoare,
chiar dacă ele rămân rare. În Marea Britanie, numirile oamenilor politici în posturi administrative
sunt se pare, excepţionale; cel mai adesea, ele se fac pentru posturile de ambasadori, de delegaţi
sau funcţii superioare în industriile naţionalizate. În Germania separarea este mai mică. Astfel,
după o anchetă de la începutul anilor 1970, 30,8% din Secretarii de Stat funcţionari şi 9% din
directori făcuseră înainte o carieră politică225. Dar se pare că mişcarea în acest sens s-a diminuat
în timp.
În Marea Britanie există “special Advisers” – consilieri politici pe lângă miniştrii – care
au un statut de funcţionari temporari, dar care nu sunt o adevărată excepţie de la regula separării
instanţelor administrative de cele politice. Este vorba de fapt despre agenţi politici care sunt în
acelaşi timp administratori, dar durata limitată a funcţiilor lor îi împiedică să fie integraţi
definitiv în administraţie. De altfel, sindicatele de funcţionari par să vegheze cu grijă ca ei să nu
poată fi integraţi definitiv. Situaţia actuală în Franţa nu se caracterizează atât de clar prin
separarea instanţelor; administraţia favorizează destul de des – şi în orice caz mai frecvent ca în
Marea Britanie sau în Germania – condiţiile de primire pentru oamenii politici care, nefiind
realeşi în funcţiile lor, găsesc acolo un refugiu aşteptând condiţii favorabile pentru o nouă
carieră.

2.2. Variabilele modelului democratic de administraţie publică

Există deci un model occidental de administraţie. Un model construit pe două relaţii: între
instanţe politice şi administrative, pe de o parte, administrative şi economice, pe de altă parte. Cu
alte cuvinte, un model construit pe un anumit tip de relaţii între aceste instanţe şi anume: relaţii
de subordonare, care asigură integrarea sistemului şi care îi conferă unitatea şi coeziunea, dar
care, în acelaşi timp, prezervând o separare între instanţe, nu îi asigură decât integrarea relativă,

225
G. Timsit, op. cit., p. 306
protejând astfel şi libertatea agenţilor sistemului şi aceea a agenţilor supuşi sistemului. Modelul
integrării relative. G. Timsit l-a botezat: modelul IR226.
Modelul occidental de administraţie se caracterizează pe de altă parte prin absenţa relaţiei
între instanţele administrative şi societate. Distincţia între societatea civilă şi stat caracteristică a
societăţilor liberale, impune de fapt o relaţie nulă, sau cvasi-nulă între aceste instanţe. Membrii
colectivităţii nu sunt de fapt supuşi autorităţii administrative şi, prin intermediul său, instanţelor
politice, astfel cum sunt agenţii economici. Aceste două relaţii – Ipol-Iadm, Iadm-Ieco – constituie
după cum am văzut, constantele modelului IR.
Ne mai rămâne deci relaţia între înseşi instanţele administrative. chiar această relaţie
constituie variabila modelului occidental. Pe ea se construiesc variantele modelului IR. Aşadar,
când vorbim de integrarea relativă caracteristică modelului occidental o restrângem la doar două
relaţii fundamentale Ipol-Iadm şi Iadm-Ieco şi practic vorbim de o integrare relativă restrânsă
(model IRR). Când avem o administraţie caracterizată şi prin integrare celei de-a treia relaţii
Iadm-Iadm, atunci principiul integrării relative se extinde şi la această a treia relaţie (Iadm-Iadm) şi
suntem în prezenţa unei integrări relative generalizate (model IRG) cum este cazul
administraţiilor ţărilor occidentale caracterizate unele de o centralizare accentuată, altele,
dimpotrivă de descentralizarea lor, dispersarea şi autonomia structurilor lor administrative.
Practic un compus instabil, al modelului IR: un compus instabil de tradiţie liberală şi de
construcţie weberiană. În modelul IRR, se află, principiile construcţiei weberiene – organizare
administrativă puternic integrată – care caracterizează sistemul; în modelul IRG, se află
dimpotrivă principiile liberale care îi dau tonalitatea sa dominantă.

2.2.1 Modelul de integrare relativă restrânsă

Exemplul tipic al acestui model IRR este acela al Franţei – cel puţin până la schimbările
din anii ’80, Constatarea era unanimă: de la stânga la dreapta, de la cercetători la politicieni, de
la jurişti la sociologi, toţi erau de acord în a recunoaşte în aceasta, de fapt, extrema centralizare.
“Statul nostru, prin forţa centralizării a devenit un adevărat schelet”227; “Secole de centralizare
ne apasă” recunoştea Valéry Giscard d’Estaing228; “Statul nostru nu mai e decât piele şi os” scria
Michel Debré229.
“Franţa trăieşte încă sub Napoleon”, afirma programul guvernului partidului socialist230.
Cât despre Jean-Jacques Servan-Schreiber, el vorbea în 1971, după Vlorvan-Lebesque, de
“centralismul de cazarmă” care domnea în Franţa. Şi e puţin probabil ca în cei 10 ani ce au urmat
să îşi fi schimbat părerea231.
De la apariţia “Vechiului regim şi a Revoluţiei” – scrie Michel Crozier – “patru regimuri
s-au succedat. Numărul funcţionarilor s-a înzecit. Însărcinările date administraţiei s-au
transformat şi s-au multiplicat. Utilizarea telefonului, a maşinii de scris şi acum a electronicii
bulversează relaţiile inter-umane ale funcţionarilor şi condiţiile acţiunii administrative, şi totuşi
paginile viguroase pe care Tocqueville le consacra acestei administraţii (...) par la fel de actuale
ca şi pe timpul pe când le-a scris el”232. Şi Michel Crozier urmează “Trebuie deci să
concluzionăm bine la existenţa a câtorva constante de comportamente, sau mai degrabă de
rapoartele umane, proprii funcţionării maşinăriei administrative franceze (...). Să rezumăm pe
scurt caracteristicile esenţiale ale acestui sistem. Este bineînţeles un sistem extrem de

226
G. Timsit, Teoria administraţiei, op. cit., p. 318 şi urm.
227
Michel Debré, Moarte statului republican, Gallimard, p. 38
228
Valéry Giscard d’Estaing, Democraţie franceză, Fayard, 1976, p. 97
229
Michel Debré, op. cit., p. 49
230
Să schimbăm viaţa. Program de guvernământ al partidului socialist, prezentare de F. Miterrand,
Flammarion, 1972, p. 103
231
Puterea regională (manifest din 1971), Grasset, 1971, p. 43
232
michel Crozier, Societatea blocată, Seuil, Coll. politică, pag. 93-94
centralizat”233. Centralizarea este deci constantă234. De fapt, sub acest termen se ascund bine alte
fenomene.
Adevărul este că vocabularele tradiţionale sunt insuficiente pentru a reda realitatea
profundă a lucrurilor. Care este – dincolo de fenomenele pe care le tratează juriştii şi sociologii
sub denumiri diverse – despre integrarea relaţiei între instanţele administrative. Aceste relaţii de
integrarea se organizează în jurul a două axe – verticală şi orizontală -, şi oscilează între doi poli:
juridic şi organizatoric.
Integrarea verticală există atunci când relaţia se stabileşte între instanţele administrative
subordonate una alteia. Două cazuri trebuie să fie distinse, şi anume:
- primul este acela când relaţia se stabileşte între instanţe administrative dependente de
aceiaşi persoană juridică. În acest caz este vorba de ierarhizare, în sensul strict al termenului,
adică: funcţionarii sunt obligaţi să asculte ordinele date de superiorii lor
- al doilea caz este acela când relaţia se stabileşte între instanţe administrative dependente
de persoane juridice diferite, În acest al doilea caz este vorba de centralizare propriu-zisă.
Integrarea orizontală, pe de altă parte, vine să întărească fenomenele integrări verticale
şi să asigure închistarea sistemului. Închiderea sistemului este realizată şi prin mecanismele pur
juridice de coordonare – “dispozitivul cel mai comun pentru a asigura coordonarea între
subprograme în timp ce există un înalt grad de specializare, este reglementarea”, confirmă March
şi Simon235: coordonarea nu este deci decât una dintre formele ierarhizării sau dintre
mecanismele “organizatorice”, cum le numeşte Pierre Gramion236: acestea constă în mod esenţial
într-o circulaţie a informaţiei prin canale cum ar fi corpurile de funcţionari, corpuri a căror
“traversalitate instituţională” (adică faptul că se găsesc membrii din aceste corpuri prin tot
aparatul administrativ) permite să se contureze compartimentările birocratice237.
Aceste două axe – verticală şi orizontală – şi aceşti doi poli – juridic şi organizatoric
definesc trăsăturile relaţiei de integrare între instanţele administrative aşa cum există ele în
modelul IRR. Observatorii şi analiştii vorbesc în general de centralizarea acestui model238. Am
văzut că acest cuvânt – centralizare – regăseşte fenomene diverse. Din acest motiv trebuie, spune
G. Timsit, fie să renunţăm la el, fie cel puţin să găsim în el diferitele semnificaţii239.
Astfel, Stanley Hoffmann vorbeşte despre semnificaţiile diferite (diverse) ale
centralizării. “Ceea ce are schimbat cel mai mult societatea franceză, este o manieră total nouă de
a recurge la mecanisme preexistente şi la extensia considerabilă a acestora din urmă, cum ar fi,
spre exemplu, vechea tradiţie de dependenţă în privinţa statului”240.
Şi Pierre Cremion arată, din punctul său de vedere, cum apare “o nouă centralizare”241,
sub explicaţia a ceea ce el numeşte ca fiind o “degradare a mecanismelor teritorialităţii”242:
“Stratificarea ierarhică şi teritorială – scrie el – nu mai este principiul reglatoriu dominant al
relaţiilor între centru şi periferie”243. Şi el explică astfel: prin crearea, mai întâi, de noi canale –
instituţii regionale cu vocaţie economică (vezi structurile pentru dezvoltarea regională) sisteme

233
Michel Crozier, Societatea blocată, Seuil, Coll. politic, p. 74-75
234
Faţă de anii 1970-1980, situaţia în Franţa este mult modificată, urmare măsurilor de descentralizare şi
creştere a autonomiei administrative la nivel local. În acest sens a se vedea I. Alexandru, Drept
administrativ comparat, Ed. Lumina-Lex, Bucureşti, 2000, pag. 32-35, 55, 118 şi urm
235
J. G. March & H. Simon: Organizaţiile, Dunod
236
Pierre Gremion, Puterea periferică, Seuil, p. 386
237
Idem, p. 392
238
cf. în această privinţă, Stanley Hoffmann, Despre Franţa, Seuil, 1976, p. 228 şi Michel Crozier,
Fenomenul birocratic, op. cit., etc.
239
G. Timsit, op. cit., p. 321
240
Stanley Hoffmann, op. cit., p. 235
241
Pierre Gremion, op. cit., p. 440
242
Ibid., p. 441
243
Ibid., p. 441
de planificare urbană (vezi proiectele de dezvoltare urbană), punerea în funcţiune şi dezvoltarea
structurilor de înţelegere între nivelele de decizie diferite etc. – care “laminează inexorabil
mecanismele teritorialităţii”244: astfel “se aplatizează” organizările245. Dialectica integrării
verticale şi a integrării orizontale, el o explică prin faptul că în acelaşi timp organizarea
teritorială se diminuează în profitul organizării corpurilor: în timp ce, acţiunea administrativă
depăşeşte tipurile clasice de control social fondate pe regula caracteristică epocii liberale, şi
tehnicile de planificare datând din “Welfare State” şi de la economia Keyneziană, pentru a
întreprinde acţiuni selective – operaţiuni economice în care statul se face de aici înainte el însuşi
antreprenor, în loc de a rămâne în afara antreprizelor, atunci “mobilizarea resurselor
administrative devine esenţială şi relaţiile inter-organizatorice devin critice pentru succesul
acestor acţiuni. O intervenţie nu este posibilă decât dacă ea este suportată de o reţea de
interacţiuni construită pentru a ocoli apărările juridice şi a micşora graniţele organizatorice”246.
Este rolul corpurilor (în special al marilor corpuri) funcţiei publice să asigure prin
prezenţa membrilor lor în sânul fiecărei administraţii la nivelele de decizie, “transversalitatea
instituţională”, circulaţia informaţiei, legătura centrului şi a periferiei: “manipularea informaţiei
în noul model tinde să devină la fel de importantă ca manipularea ierarhiei în modelul vechi”247.
Astfel se substituie noile modalităţi de integrare modurilor dominate în vechime: dialectica
integrării juridice şi a integrării organizaţionale care, ca şi cea a integrărilor verticale şi
orizontale, contribuie la menţinerea, dacă nu a conţinutului, cel puţin a puterii relaţiei de
integrare: relaţie de puternică integrare între instanţele administrative, caracteristică modelului
IRR: integrarea relativă, integrare slabă, este de fapt limitată la doar două relaţii: Ipol-Iadm, Iadm-
Ieco. Relaţia între instanţele administrative este dimpotrivă o relaţie puternică. Prin aceasta se
opune modelul integrării relative restrânse modelului IRG.

2.2.2. Modelul de integrare relativă generalizată

Modelul IRG reprezintă acel tip de administraţie care se caracterizează prin slăbiciunea
integrării celor “trei” relaţii fundamentale componente ale administraţiei ţărilor liberale. Aşadar
integrarea relativă este extinsă la a treia relaţie, aceea care se stabileşte între înseşi instanţele
administrative. În modelul IRR, sub influenţa weberiană dominantă, relaţia între instanţele
administrative este, puternic integrată. Modelul IRG sub influenţa liberală dominantă este
dimpotrivă caracterizat prin slaba integrare a relaţiei Iadm-Iadm. Această ultimă relaţie este în acest
timp o relaţie complexă în acelaşi timp verticală între instanţe subordonate unele altora, şi
orizontală între instanţe situate la acelaşi nivel ierarhic. Ori, după opinia generală, chiar această
integrare verticală sau orizontală este cea mai slabă (vulnerabilă).

Modelul IRG cu integrare orizontală slabă

Integrarea este atât de slabă, încât s-a putut spune despre sistemul administrativ al
Statelor Unite, care este chiar acest tip de sistem, că este în realitate un “non-sistem”248.
Expresia ar fi fost exactă dacă s-ar fi putut constata absenţa oricărei integrări verticale şi
orizontale în relaţiile între instanţe administrative. Şi, dacă acesta este adevărat în cazul Statelor
Unite, în ceea ce priveşte relaţiile orizontale între instanţe administrative, se poate afirma că nu
este adevărat în cazul relaţiilor verticale.

244
Ibid., p. 442
245
Ibid., p. 381
246
Ibid., p. 391
247
Ibid., p. 444
248
Donald C. Stone, Schieving a Capable and Manageable Federal Syste,, Public Administration
Review, Special Issue, Dec. 1975, p. 728
Paradoxal, la originea acestui dublu caracter al sistemului administrativ american, stă
acelaşi fenomen: federalismul, de la care s-au aşteptat efecte exact inverse, o puternică integrare
orizontală, o slabă integrare verticală. Dar după cum arată G. Timsit, federalismul american nu
se aseamănă deloc cu imaginea care i s-a făcut în mod tradiţional, care glorifică independenţa
respectivă a diferitelor nivele a guvernământului – central, static, local – şi separarea puterilor
legislativă, executivă, judiciară, puterea executivă fiind puternic integrată sub autoritatea şefului
său, Preşedintele Statelor Unite249. La început, însuşi textul constituţional conţine contradicţii
care justifică variaţiile şi evoluţiile pe care le-a cunoscut sistemul administrativ american: “Toate
resorturile sale fundamentale sunt în ele însele, contradictorii: puteri separate dar se controlează
una pe cealaltă; o lege supremă dar identificată cu voinţa poluară; suveranitatea naţională
împotriva suveranităţii etatice, legitimităţi diferite, respectiv opuse, puteri diversificate. Şi lista
nu este limitativă”250. În plus, dezvoltarea oricărei administraţii – aceea a agenţiilor de
reglementare economică în special251 – concepută şi realizată la iniţiativa Congresului şi a cărei
independenţă ar trebui să fie ocrotită în ceea ce priveşte Şeful Executivului. În sfârşit,
imposibilitatea (inerentă federalismului însuşi), pentru puterea federală, să dispună de o
infrastructură administrativă proprie nivelului teritorial: “prin definiţie “constituţională”, el nu
trebuie să se ocupe de afaceri interne care rămân sub resortul statelor şi a dependenţelor lor
locale. A ţine o administraţie din scurt ar însemna a se opune făţiş tradiţiei americane şi a comite
un adevărat sacrilegiu. Trebuie deci trecut peste structurile existente care, acoperind teritoriul
naţional, au ca sarcină să furnizeze prestaţiile publice necesare colectivităţii naţionale în
ansamblul său ... şi în specificitatea sa”252. Chiar această situaţie s-a vrut să fie calificată
“federalisme cooperativ” şi pe care alţii au preferat să o denumească “feudalism cooperativ”253.
Pe bună dreptate. Toate analizele concordă asupra acestui punct254. Şi în primul rând aceea a
“Comisiei Sfătuitoare asupra Relaţiilor Interguvernamentale” care vorbeşte, à propos de
sistemul administrativ american, de “autocraţii funcţionale verticale”255. Termenul denunţă în
acelaşi timp slaba integrare orizontală (autocraţii) precum şi puternica integrare verticală
(autocraţie funcţională) în administraţia Statelor Unite.
Puternica integrare verticală efectiv: deoarece administraţia federală americană fără să
dispună de infrastructură administrativă teritorială, trebuie să gestioneze de fapt autorităţi
subnaţionale, şi anume 50 de state federate, 18862 municipalităţi, 16822 “townships”, 3042
administraţii de specialitate numărate şi de asemenea toate structurile administrative specializate:
25962 “districte speciale”, 15174 districte şcolare etc. În total, aproape 80.000 de unităţi de
guvernământ256. “Problema este atunci, aşa cum s-a remarcat, aceea a convergenţei obiectivelor:
adică autorităţile subordonate pot să descifreze a priori obiectivele pe care se fixează puterea
federală şi trebuie ca anterior, prin stabilirea obiectivelor locala să facă să se identifice cu
obiectivele federale. Mecanismul îl constituie subvenţiile federale acordate programelor ale căror

249
G. Timsit, op. cit., p. 323
250
Hubert Kempf şi Marie-France Toinet, Sfârşitul federalismului în Statele Unite?, Revista Franceză
de Ştiinţe Politice, vol. 30, nr. 4, august 1980
251
Despre aceste agenţii, cf. Michéle Fuffet: Dezvaterea despre reglementarea economică federală.
Raţionalizare sau dezangajament?, R.F.S.P., vol. 30, nr. 4, precitat, p. 834
252
H. Kamph şi N.F. Toinet, loc. cit., p. 753
253
Harold Seideman, Politici. Poziţii şi Putere. Dinamica Organizaţiei Federale, a III-a ed., Oxford
University Press, New York, 1980, p. 174
254
cf. H. Seideman, op. cit., p. 174 şi sg. Simpozium asupra Politicii Analizei în stat şi în guvernul local,
Public Administration Review, Ianuarie – Februarie 1979, nr.1; Politica Asistenţei Manageriale. Un dialog
de dezvoltare, Public Administration Review, Special Issue, December 1975; State Unite cu Statul Unit?
Federalismul american sub semnul întrebării, Revista Franceză de Ştiinţă Politică, nr. 4, august 1980, vol.
30
255
Comisia de Consiliere în Relaţii Interguvernamentale. Al zecelea raport anual, ianuarie 31, 1969, p. 8,
citat de H. Seideman, op. cit., p. 176
256
Aceste cifre sunt reproduse din articolul precitat de H. Kempf, şi M. F. Toinet, p. 756
organe de decizie rămân administraţiile Statelor federate şi cele ale eşaloanelor locale inferioare.
Astfel de transferuri federale constituie mijlocul de presiune cel mai eficient, pentru a face
administraţiile operaţionale locale să folosească deciziile centrale pentru că finanţarea este
întreţinută de acestea în totalitate, şi în special de statul federal. Departe de a se instaura un
“federalism cooperativ” caracterizat prin colaborarea puterii federale şi a statelor federate la
definirea şi la punerea în practică a politicilor publice, fiecare dintre părţi caută dimpotrivă să îşi
mărească la maxim avantajele sale: autorităţile subnaţionale, doresc să obţină maximum de
ajutor financiar de la statul federal fără să i se supună pentru aceasta, sau caută să scape, atât cât
este posibil, de controlul pe care îl implică astfel de ajutoare. Autorităţile locale inferioare,
folosesc ajutoarele federale ca să nu mai depindă exclusiv de statul federat; statele federate ele
însele, constituindu-se în intermediari obligaţi între Federaţie şi municipalităţi pentru atribuirea
ajutoarelor; statul federal în sfârşit, pretinzând să aducă prin acest sistem ajutoare după program
pentru ca autorităţile să se integreze unei structuri piramidale, unificată şi controlată de
Washington257. Dorinţa puterii executive centrale este de fapt pe două planuri: mai întâi ea este
să utilizeze sistemul de ajutoare categoriale federale pentru a face autorităţile subnaţionale să
pună în funcţiune instituţii specializate însărcinate să primească şi să administreze fondurile
federale – astfel administraţiile centrale pot “să facă durabilă şi să instituţionalizeze capacitatea
lor de intervenţie locală”258-; dorinţa puterii executive centrale este pe de altă parte să întrerupă
prin fortificarea partenerilor locali a reţelelor birocratico-parlamentare constituite eşalonului
central câteodată cu sprijinul grupurilor de interes – “tripla alianţă” despre care s-a vorbit,
direcţionată împotriva puterii executive. Şi este chiar sensul profund al proiectului Nixon al
“Noului Federalism (american)”. Obiectivul declarat al acestui proiect era să se procedeze la o
reechilibrare a relaţiilor între Federaţie şi autorităţile subnaţionale, în special cu privire la
resursele financiare, cu scopul asigurării autonomiei lor faţă de statul federat.
De fapt, se pare că puterea executivă trebuie mai presus de toate să caute prin acest mijloc
indirect sprijinul autorităţilor subnaţionale. Astfel, în preocuparea constantă a executivului
federal de a slăbi puterea partenerilor săi federali (a Congresului în special), prin aceste strategii
puterea executivă speră să obţină susţinerea statelor şi municipalităţilor atrase de speranţa
resurselor financiare de care ele ar dispune la discreţie259. Rezultatul acestor strategii a fost o
fortificare a centralizării şi integrării verticale a sistemului administrativ american. Crearea în
1969 a “Consiliilor Federale Regionale”, care joacă rolul de legături teritoriale pentru toate
agenţiile federale şi îşi asumă controlul tuturor programelor federale ale zonei lor, multiplicarea
legăturilor verticale şi a relaţiilor directe între agenţii federale şi instituţii specializate însărcinate
eşalonului subnaţional cu punerea în practică a politicilor federale260, justifică starea de avansare
şi caracterul ireversibil al procesului de trecere “de la Statele Unite la statul unit”.
Paradoxul este că exact acest proces produce slaba integrare orizontală caracteristică
sistemului administrativ american. Reţelele birotico-parlamentare centrale nu au fost desfiinţate:
autorităţile subnaţionale au continuat să caute sprijinul birocraţiilor federale şi al Congresului261.
Însuşi Congresul a devenit progresiv mai specializat în acţiunile şi controalele sale, tolerant
dealtfel datorită regulii “vechimii în muncă” aplicabilă în sânul Comitetelor sale şi datorită
tendinţei sale naturale de a crea avantaje financiare directe grupurilor perfect identificabile.
Tentativele de coordonare a acţiunilor administrative au eşuat, fie că “programele de asistenţă a
planificării” elaborate de Congres şi aplicate eşaloanelor subnaţionale sunt ele însele afectate de
sindromul denumit “viziunea tunelului – vertical-funcţional”262 despre care am vorbit deja în

257
H. Kempf şi M. F. Toinet, loc. cit., p. 765
258
Ibid., p. 764
259
Despre toată această analiză, cf. H. Kempf şi M. F. Toinet, loc. cit., p. 766 şi urm.
260
Kenneth C. Olson, The States Governos and Policy Management: Changing the Equilibrum of the
Federal System, Public Administration Review, Special Issue, 1975, p. 766
261
H. Kempf et M. F. Toinet, op. cit., p. 766
262
Kenneth C. Olson, op. cit., p. 801 şi urm.
sistemul de ajutoare pe programe, fie că maşinăria administrativă suferă încă de grave blocaje
instituţionale. Există, este adevărat, numeroase grupuri şi comitete “interdepartamentale”; la fel
există şi numeroase “ordine executive” care conferă puteri mari de coordonare agenţilor plasaţi
pe poziţie, teoretic cel puţin să asigure convergenţa acţiunilor întreprinse de diferitele
administraţii. dar, cel mai adesea, aceste “ordine executive” comportă ele însele o dispoziţie care
anulează toate efectele efortului de coordonare care fusese hotărât ca fiind necesar: “Nimic în
acest sens nu va fi făcut pentru a supune orice funcţie investită de lege, sau care urmăreşte
îndeplinirea legii, orice departament federal sau agenţie federală sau conducător în afara
autorităţii oricărei alte agenţii sau birou sau să abroge sau să restrângă orice astfel de funcţii în
vreun fel”263. Astfel nici Preşedintele nici coordonatori pe care el îi numeşte nu pot, în definitiv,
să încalce exerciţiul competenţelor în care legea a investit şefii de departamente sau de agenţii.
Aceste organizaţii rămân deci stăpâne pe acţiunea lor. Fiecare în domeniul ei. Astfel se constituie
acest “Federalism al birocraţiilor balcanizate, comitete legislative segmentate şi un program
fragmentat al administraţiilor”264 despre care vorbeşte “Comisia de Sfătuire asupra Relaţiilor
Interguvernamentale” care sugerează ideea unui model a slabei – foarte slabei – integrări
orizontale265.

Modelul IRG cu integrare verticală slabă

Rezumând caracteristicile acestui model putem arăta că este vorba de un model marcat de
integrarea limitată a celor trei relaţii care îl constituie: Ipol → Iadm; Iadm → Ieco; Iadm → Iadm.
Această ultimă relaţie între instanţe administrative poate ea însăşi să fie privită din două
perspective, după cum este vorba de instanţe administrative situate la acelaşi nivel, sau la nivele
diferite. În prima perspectivă se va vorbi de integrare orizontală, şi în cea de-a doua de integrare
verticală. Prima, după cum am văzut în cazul Statelor Unite este, de regulă, foarte slabă. Să luăm
în discuţie apoi cele două ipoteze de integrare verticală slabă care pot să se găsească într-un
model IRG, şi anume: pe de o parte aceea a unei administraţii teritoriale descentralizate,
exemplul Angliei; iar pe de altă parte, a unei administraţii funcţionale descentralizate, pe care G.
Timsit a numit-o “dezierarhizată”, ceea ce semnifică faptul neintegrării verticale, exemplul
Suediei.
Noţiunea de “guvernământ local”, noţiune atât de legată de administraţia teritorială
britanică, nu are traducere exactă în alte limbi. Nu ne putem mulţumi să vorbim de modelul
administraţiei descentralizate pentru a ne da seama de originalitatea structurilor şi a relaţiilor
între administraţiile centrale şi locale în Marea Britanie. Douglas E. Ashfort face remarca:
“Birocraţia centrală a Marii Britanii (...) este relativ izolată pentru un stat unitar şi are câteva
avanposturi teritoriale”266. Istoria a contribuit să facă din administraţia locală britanică un produs
perfect original şi foarte caracteristic modelului IRG al integrării verticale slabe. Explicaţiile pot
fi multiple. În primul rând motive geografice: Anglia fiind o insulă, izolarea sa geografică a
împiedicat ca o oarecare disidenţă teritorială să fi putut vreodată să fie o reală ameninţare
împotriva integrităţii naţionale, spre deosebire de ţările continentale unde orice disidenţă
teritorială putea oricând să degenereze în separatism sau în independenţă.
În al doilea rând, motive istorice şi anume unificarea teritoriului a fost făcută în Regatul
Unit, fără nici o intervenţie din străinătate, ceea ce a evitat ca puterea centrală să fie nevoită să
rămână în contact strâns cu colectivităţile locale; la aceasta putem să adăugăm faptul că unitatea
engleză fiind obţinută încă dinaintea cuceririi Normanzilor, aceştia împart la sosirea lor teritoriul
englez în cinci mii de domenii, şi “asigură la nivel regional, durabilitatea unui model de

263
H. Seidman, op. cit., p. 203-204
264
H. Seidman, op. cit., p. 199
265
Ibid, p. 176
266
Douglas E. Ashford, Policy and politics in britain. The Limits of Consensus, Temple University
Press, Philadelphia, 1981, p. 167
autoguvernare relativă împiedicând posibilitatea de a deveni independenţi faţă de puterea
centrală”267. Marea Britanie lasă impresia din acest motiv, de ţară unde guvernarea se exercită de
către societatea civilă, rolul statului fiind diminuat. Acest model a fost denumit şi al sub-
etatizării.
În al treilea rând, motivele politice vin să explice slăbiciunea integrării verticale a
sistemului administrativ britanic. Partidele politice sunt, în Marea Britanie, mecanisme cu
structură relativ rigidă şi cu orientări esenţial naţionale. Partidele engleze nu-şi propun să
urmărească (spre deosebire de partidele de pe continent) ocuparea unor poziţii în teritoriu, mai
exact la nivel local268. Mai întâi circumscripţiile electorale nu coincid cu limitele colectivităţilor
locale: politicienii locali nu pot găsi căi de acces la cariere naţionale; alegerea la un post cu
responsabilitate locală nu este tentantă pentru un om politic englez, acesteia nu i se acordă
importanţa pe care i-o acordă omologii săi francezi, datorită absenţei executivului în
guvernământul local. Din aceste motive, în Anglia nu există decât o integrare verticală slabă
între cele două nivele de administraţie: central şi local.
Structurile administrative existente dovedesc acest lucru. Până în 1972, distincţia
fundamentală – pe plan local – era între “All purpose Authorities” – orăşelele-comitate - , care
exercită toate funcţiile cuvenite “guvernului local” şi toate celelalte autorităţi locale care
proveneau din sistemul “two-teer” sau “three-teer”. Comitatele administrative împărţeau, în
realitate, exercitarea competenţelor locale cu autorităţile orăşelelor municipale, ale districtelor
rurale şi ale districtelor urbane existând în limitele teritoriului lor şi constituind al doilea eşalon
de administraţie, parohiile formând un al treilea eşalon de administraţie în interiorul districtelor
rurale.
Local Government Act, 1972, nu modifică fundamental instanţele locale şi centrale. În
Marea Britanie nu este nimic care să se poată compara cu tutela administrativă franceză.
Controlul finanţelor locale269 este în esenţă un control exercitat a posteriori de “District Auditor”.
Un astfel de control – în acelaşi timp administrativ şi judiciar – depinde şi de ministru şi de
tribunalele judiciare. Principiul este că în timp ce o cheltuială a fost făcută – şi se înţelege prin
cheltuială ilegală atât deturnări de fonduri cât şi cheltuieli ultra-vires -, autorul său trebuie să fie
responsabil pecuniar de aceasta. “District Auditoris” sunt în principiu numite de “Local
Government Board”, care le poate revoca. Mai trebuie subliniat că ministru chiar dacă el le
numeşte, nu are asupra lor o adevărată putere ierarhică, şi că, în plus, “Local Government Act”
din 1972 a redus substanţial prerogativele de “District Auditors”, limitându-le la un control de
legalitate şi nu de oportunitate.
Controalele administrative sunt dimpotrivă diversificate. În special în trei sectoare:
educaţie, poliţie şi planificare urbană şi rurală. Această împărţire a responsabilităţilor este exact
opusă concentrării puterilor care s-a observat în Franţa în avantajul ministrului de interne270.
Unele legi cum ar fi “Local Authority Social Services Act” din 1970, “Education Act”
din 1944, “Public Health Act” din 1936, “Hausing Finance Act” din 1972, etc. – conferă
ministrului puteri de înlocuire (“default powers”) cu privire la autorităţile locale, dar pentru a
folosi astfel de puteri, ministrul trebuie să obţină un “writ” de “mandamus” al autorităţii
judiciare, şi aceste puteri sunt, în practică, foarte rar exercitate. În plus, autorităţile locale
regrupate în sânul a numeroase asociaţii – “Association of Municipal Authorities”, în special sub
influenţa “Labour”, “County Councils Associations” sub influenţa Partidului Conservator,
“Associations District Councils”, etc. – acţionează eficace asupra determinării politice
guvernamentale.
Mai degrabă decât relaţii de subordonare între autorităţile centrale şi locale, se pare deci
că este vorba, în Marea Britanie, de “relaţii de parteneriat”271 în care unul dintre interlocutori este

267
B. Badie et P. Birnbaum, Sociologie de l’État, p. 216
268
Roger Garreau, Le “local Government” en Grande – Bretagne, L.G.D.J., 1959, Coll. Bibliothèque
de droit public, p. 180 şi urm.
269
R. Garreau, op. cit., p. 170 şi urm.
270
Ibid., p. 178
fără îndoială mai puternic decât celălalt, dar nu suficient, totuşi, pentru a-i impune categoric
voinţa sa. Există deci o integrare verticală, dar slabă. “Auto-organizare a societăţii civile”, spun
Badie şi Birnbaum272.
Badie şi Birnbaum folosesc aceeaşi expresie – “Auto-organizare” – pentru a desemna de
asemenea o altă situaţie caracterizată de slăbiciunea birocraţiei şi anume aceea în care – spre
exemplu tot în Marea Britanie – administraţia centrală renunţă la un anumit număr din sarcinile
sale, transferându-le corporaţiilor publice, antreprize publice, etc. Dar un exemplu mai
caracteristic în această privinţă este acela al Suediei273. Distincţia fundamentală care s-a introdus
aici, la mijlocul secolului al XIX-lea între ministere şi direcţii naţionale independente este de
fapt, mai radicală pentru că se situează chiar în centrul aparatului administrativ central.
Departamentele ministeriale care cuprind toată administraţia încredinţată “Regelui în
Consiliu” – Justiţie, Afaceri externe, Apărare, Probleme sociale, etc. – nu sunt formate decât
dintr-un număr de funcţionari foarte limitat: niciodată mai mult decât câteva sute pentru cele mai
importante dintre ele şi adesea mai puţin de 100. Şi rolul lor este doar de a prezenta proiecte de
lege pentru Parlament, de a asigura publicarea legilor, a statutelor şi reglementărilor
administrative. Responsabilitatea departamentului este deci în general concentrată asupra
problemelor de elaborare a politicii ministeriale. “Direcţiile naţionale” (“Ämbetswerk”) – cu
efective mai importante – au în schimb ca sarcină să aplice legile şi instrucţiunile şi de a folosi
politicile. Marea originalitate a sistemului administrativ suedez este că “Ämbetswerk” constituie
Agenţii care formal sunt independente de ministere şi sunt supuse în virtutea articolului 4 al
Constituţiei Regelui în Consiliu şi nu şefilor departamentelor (miniştrilor). Directorii generali ai
“Ämbetswerk” sunt de fapt numiţi de Regele în Consiliu pentru o perioadă nedeterminată, în
general 10 ani. Politica Agenţiilor fiind definită pentru fiecare dintre ele în acelaşi timp de o
reglementare generală a Regelui comună ansamblului de Agenţii şi o reglementare specială a
fiecărei Agenţii. Într-un asemenea sistem se observă clar o distincţie netă între administraţie şi
politică precum şi o disociere în interiorul aparatului administrativ central între funcţiile de
elaborare şi de execuţie a politicilor, primele fiind rezervate ministerelor şi următoarele cuvenite
Agenţiilor independente ale departamentelor. Deci cu acest sistem – chiar în mijlocul aparatului
administrativ central şi în funcţionarea sa se introduce unul din cele două principii caracteristice
modelului occidental de administraţie: principiul separării politicului de administraţie. Principiu
care – aplicat în Suedia în varianta maximă – ar trebui să facă din stat un stat-holding.
Ceea ce putem constata în final este faptul că în realitate nu există un model pur şi nici
stabil de administraţie ci state şi administraţii care sunt în permanentă mişcare.
Recapitulând putem afirma că principiul de integrare (pornind de la cele patru relaţii
fundamentale Ipol-Iadm, Iadm-Ieco, Iadm-Isoc, Iadm-Iadm) permite descifrarea a trei modele de
administraţie. La două extreme, model de integrarea absolută274 - model IA – şi modelul de
dezintegrare – model I – Primului corespondent, în ansamblu, administraţiile ţărilor cu regim
autoritar, celui de-al doilea cele ale ţărilor în curs de dezvoltare sau în tranziţie. La mijloc avem
modelul de integrare relativă – modelul IR, asupra căruia ne-am oprit pe larg.

271
R. Garreau, op. cit., p. 179
272
B. Badie et Birnbaum, op. cit., p. 222
273
Élizabeth Tegraeus, Les spécificités de la structure hiérarchique dans la gestion des affaires publiques
en Suède, Revue administrative, mai-juin 1971, p. 334-340
274
despre modelele IA şi I, G. Timsit, Administraţia, în M. Grawitz şi J. Leca, Tratat de ştiinţă politică,
vol.II, P.U.F., 1985
3.Scenarii privind viitorul administraţiei publice

3.1. Echilibrul modelului democratic de administraţie publică

Aşa după cum am mai arătat, administraţia statelor Europei Occidentale se situează la
confluenţa a două modele teoretice: modelul liberal şi modelul weberian. Modelul liberal, în
“căutarea unei demarcări (…) între sfera statului şi aceea a societăţilor libere sau a
indivizilor”275, pune bariere uneori intervenţiei statului în domeniile economice şi politice. El
este fondat pe un principiu de separare între instanţele administraţiei publice şi toate celelalte
elemente ale sistemului statal. Cât despre modelul weberian - model de organizare birocratico-
monocratică- el este format pe un principiu de ierarhie şi subordonare. Aceste două principii -
subordonare şi separare - se regăsesc totuşi şi unul şi celălalt în cele două modele, weberian şi
liberal. Ele formează un cuplu de echilibru pe baza căruia este organizat modelul occidental de
administraţie şi sunt fondate relaţiile care-l constituie, relaţia cu economicul, relaţia între
instanţele administrative şi politice, relaţie între instanţele administrative însele.

3.1.1. Relaţia administraţie-economie

Este una din relaţiile fundamentale ale modelului occidental de administraţie şi se


caracterizează prin faptul că este o relaţie de subordonare a instanţelor economice faţă de
instanţele administrative. Modelul liberal este în această privinţă foarte net. Paul Leroy-Beaulieu,
profesor la Collège de France la sfârşitul secolului al XIX-lea şi care apare în această epocă ca
un teoretician al statului liberal276, afirmă clar: “Statul concret, aşa cum îl vedem funcţionând în
toate ţările, este un organism care se manifestă prin două caracteristici esenţiale pe care le posedă
în permanenţă, fiind unicul posesor: mai întâi, puterea de a impune pe calea constrângerii tuturor
locuitorilor unui teritoriu, injoncţiunile cunoscute sub numele de legi sau regulamente
administrative; apoi, puterea de a ridica de asemenea pe calea constrângerii, asupra locuitorilor
din teritoriu, sume a căror liberă dispoziţie o are. Statul are deci o funcţie coercitivă.
Constrângerea pe care o exercită instanţele administrative cu privire la toţi locuitorii se adresează
în mod natural atât instanţelor economice, cât şi grupurilor de indivizi: “vorbiţi despre individul
izolat, unde-l vedeţi voi pe acest individ izolat? Eu văd grupuri de orice ordin şi orice gen,
grupuri de persoane şi grupuri de capitaluri”277.
Modelul liberal, care instaurează subordonarea instanţelor economice celor
administrative, este totuşi în primul rând un model de păstrare a autonomiei indivizilor faţă de
stat. Echilibru pe care-l asigură în relaţia dintre instanţele administrative şi economice rezultă
deci din separarea şi subordonarea lor.
a) Subordonarea instanţelor economice instanţelor administrative este, în modelul
liberal, esenţa însăşi a unui stat făcut pentru a constrânge şi a comanda. Într-o asemenea calitate,
el este împuternicit cu o funcţie redutabilă, aceea de a menţine ordinea - securitatea - atât în
interiorul cât şi în exteriorul comunităţii. Ordinea pentru liberali înseamnă mai întâi ordinea
publică, dar nu ca un scop în sine.
Subordonarea instanţelor economice celor administrative este aceea care rezultă din
reglementarea adoptată de administraţie şi în cadrul căreia se derulează activitatea entităţilor
economice, acestea nefiind definite decât prin prisma limitelor acţiunii lor, în timp ce conţinutul

275
Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern şi funcţiile lui, Librăria Félix Alcan, 4e éd., 1911, p.46
276
Pierre Legendre, Istoria administraţiei, P.U.F., Coll.Thémis, 1968, p.77
277
Paul Leroy-Beaulieu, Statul modern şi funcţiile lui, Librăria Félix Alcan, 4e éd., 1911, p.33-45
însuşi al acţiunii economice rămâne liber. Stat-jandarm, stat-garant, stat-spectator, stat-patern278 -
patern în sensul în care este “pater familias”, fără îndoială - toate aceste formule traduc uneori
relaţia de autoritate între instanţele administrative şi economice şi preocuparea de a păstra
libertatea acestora faţă de stat.
b) Separarea dintre instanţele economice şi administrative furnizează în mod precis
mijlocul de asigurare a echilibrului necesar protecţiei autonomiei individului faţă de stat. Ea este,
de asemenea, împreună cu subordonarea, una dintre caracteristicile administraţiei.
Max Weber, descriind naşterea birocraţiilor moderne, o descrie de fapt ca pe un proces de
separare progresivă între administraţie şi economie.
În general vorbind, se pot distinge două categorii de administraţie, unele în care
funcţionarii sunt ei înşişi proprietarii mijloacelor de gestiune - mijloace materiale, financiare,
militare etc. - celelalte în care funcţionarii sunt, dimpotrivă, lipsiţi de aceste mijloace. Primei
ipoteze îi corespunde situaţia care se află în epoca feudală, când vasalul asigura prin propriile sale
mijloace cheltuielile de administraţie şi justiţie, când se echipa şi se aproviziona el însuşi pentru
război, când era deci, uneori, instanţă administrativă şi putere economică. În această situaţie,
suveranul nu putea guverna decât cu ajutorul unei aristocraţii independente şi a fost nevoit să
împartă cu ea exercitarea puterii. Celei de-a doua ipoteze îi corespunde, dimpotrivă, situaţia care se
află în statul contemporan în care “nici unul dintre funcţionari nu rămâne proprietarul personal al
banilor pe care-i cheltuie sau al clădirilor, stocurilor şi maşinilor de război pe care le
controlează”279 şi în care, separând instanţele administrative şi economice printr-un proces de
expropriere “a puterilor private independente” care, alături de el deţin o putere administrativă,
statul reuşeşte pe viitor să monopolizeze violenţa fizică legală.
Odată această evoluţie săvârşită, care a dat naştere statului modern, atunci trebuie să fie
menţinută, după modelul liberal, separarea dintre administraţie şi economie. Această separare
are, în acest model, o dublă semnificaţie: distincţia dintre autorităţile administrative şi economice
pe de o parte, iar, pe de altă parte, limitarea poziţiilor în care se împleteşte relaţia dintre acestea.
Limitarea frecvenţei relaţiilor între instanţele administrative şi economice este foarte
caracteristică modului liberal de a gândi. Când astăzi partide sau oameni politici se sprijină pe
tradiţia liberală sau invocă necesitatea de a reveni la ea, ei cer mai întâi limitarea domeniilor de
intervenţie economică a statului şi autorităţilor administraţiei publice. Administraţia publică nu
trebuie să aibă - după modelul liberal -, decât o funcţie de organizare şi nu de producţie
economică. Astfel, va fi păstrat sau restabilit în puritatea sa modelul liberal de administraţie
destinat să protejeze împotriva statului libertatea individului în calitate de agent economic.

3.1.2. Relaţia administraţie-politică


În modelul liberal, această a doua relaţie fundamentală este construită, de asemenea, în
aşa fel încât să protejeze libertatea individului, dar a individului în calitate de cetăţean. Relaţie
echilibarată, ea este ca relaţia dintre administraţie şi economie, fondată pe cuplul subordonare-
separare a autorităţilor administrative şi politice.
a) Subordonarea este de această dată aceea a administraţiei faţă de politică. Autorităţile
administrative nu dispun de fapt de nici o legitimitate proprie. “Corpul legislativ - afirmă Carré de
Malberg - în calitate de emiţător al aleşilor ţării, este autoritatea superioară care posedă singură o
putere de voinţă şi de decizie iniţiale”280. Autorităţile politice plasate în fruntea administraţiei sunt
emanaţia acestui corp legislativ şi autorităţile administrative trebuie, deci, să li se supună
necondiţionat.

278
Pierre Legendre, Op.cit.
279
Max Weber, Savantul şi politicul, p.105-107
280
Raymond Carré de Malberg, Contributions à la théorie générale de l’Etat, Reimpresse, C.N.R.S.,
1960, vol.I, p.491
Astfel, “orice activitate subordonată autorităţilor administrative, chiar şi inclusiv şeful
executivului (depinde) de cerinţele prelabil enunţate prin legislator”484. Aceste idei exprimă cu cea
mai mare corectitudine teoria constituţională britanică spre exemplu, enunţând principiul
responsabilităţii ministeriale. Acest principiu implică faptul că ministrul trebuie să aprobe sau să-şi
asume toate acţiunile agenţilor din ministerul său: “Miniştrii trebuie să răspundă de tot ceea ce se
face în departamentul lor, şi în afară de cazurile de nesupunere sau eroare, ei sunt obligaţi să-şi
asigure responsabilitatea actelor funcţionarilor care sunt sub ordinele lor”281. Din punct de vedere
istoric282, acest principiu al teoriei constituţionale aparţinând secolului al XIX-lea îşi are originea în
epoca în care Camera Comunelor exercita un control direct şi minuţios sub toate aspectele asupra
activităţii guvernamentale. Orice decizie luată de un funcţionar trebuia să fie în numele ministrului
său, acesta fiind singurul responsabil în faţa Parlamentului. Avantajul unei astfel de soluţii era că,
controlul parlamentar devenind mai eficace în măsura în care deputaţii puteau întotdeauna să pună
în cauză fără a avea nevoie să caute mai departe responsabilitatea unei administraţii prin ministrul
care o avea ca sarcină. Astăzi principiul responsabilităţii ministeriale a luat o nouă dimensiune.
Servind, în linia teoriei constituţionale liberale cea mai clasică, pentru a facilita controlul
parlamentar asupra ministrului şi administraţiei sale, justifică de asemenea subordonarea cea mai
strictă a funcţionarilor faţă de ministrul lor. Deoarece ministrul este singurul responsabil de
acţiunile serviciilor şi funcţionarilor din minister în faţa Parlamentului, este evident că funcţionarii
ministerului nu sunt convocaţi de Parlament pentru a-şi apăra opiniile şi a răspunde de activităţile
lor. Ministrul răspunde singur de obligaţiile sale faţă de Parlament, principiul responsabilităţii
ministeriale menţine deci funcţionarii în anonimat şi accentuează caracterul ierarhic al relaţiei
dintre funcţionari şi ministrul lor.
Acelaşi principiu constituţional prevăzut în Germania Federală, unde articolul 65 al Legii
fundamentale arată că “fiecare ministru federal dirijează afacerile departamentului său într-un
mod independent şi sub propria sa responsabilitate”. La fel, în Franţa, Constituţia celei de-a V-a
Republici este foarte explicită în această privinţă, al cărui articol 20 afirmă că Guvernul este
responsabil în faţa Parlamentului şi că el dispune de administraţie. Subordonarea administraţiei
puterii politice rezultă, deci, foarte clar din diferitele ţări liberale, în acelaşi timp din teoria şi
textele constituţionale.
b) Separarea autorităţilor administrative de cele politice constituie celălalt aspect al
relaţiei analizate. Nu este o separaţie absolută: există locuri de întâlnire care permit relaţiei
administraţie-politică să se împletească. Organe colegiale sau individuale, ele furnizează locul de
întâlnire al celor două tipuri de autorităţi şi asigură subordonarea instituţională a administraţiei
faţă de puterea politică, permiţând voinţei politice să se manifeste şi să se impună administraţiei.
Aşa după cum am mai arătat în Capitolul II/3.1. din Partea a treia a acestei lucrări, în Marea
Britanie, cu precădere, organele colegiale joacă acest rol de legătură. Este vorba despre serviciile
Primului-Ministru sau cele ale Cabinetului, care se caracterizează toate prin faptul că recrutarea
este fie administrativă, fie politică şi că funcţiile lor constau în a asigura, după caz, prezenţa
administraţiei în deliberările politice sau cea a puterii politice în reuniunile funcţionarilor. Printre
organele administrative, Oficiul privat - secretariatul particular al Primului-Ministru - organ
compus numai din funcţionari de carieră, joacă un rol important de transmitere între Primul-
Ministru şi ansamblul de administraţii. De asemenea, Cabinetul Oficiu, în serviciul întregului
Guvern, şi nu numai al Primului-Ministru, asigură, în afară de secretariatul Cabinetului, un rol de
coordonare interministerială eficace. În Franţa, Secretariatul General al Guvernului joacă un rol
destul de asemănător celui al Cabinetului Oficiu, la fel ca în Germania federală, Budeskanzleramt.
La cealaltă extremitate se situează organele “politice”: Consiliul personal al Primului-
Ministru britanic, însărcinat cu examinarea, sub unghiul politicii de partid, a tuturor problemelor

281
Cf.Daniele Loschak, La fonction publique en Grand-Bretagne, Dosarele Thémis, P.U.F., 1972, p.10
282
Cf.asupra istoriei acestui principiu, James B.Christoph, Higher Civil Servants and the Politics of
Consensualism in Great Britain în Mattei Dogan (Ed.), The mandarins of Western Europe. The Political Role
of Top Civil Servants, Halsted Press Book, John Wiley and Sons, 1975, p.25 şi urm., special p.33-36
pe care Primul-Ministru trebuie să le trateze. Membrii acestui Consiliu personal asistă, la cererea
sa, la comitetele şi reuniunile interministeriale şi asigură astfel o prezenţă “politică” în reuniunile
care, fără aceasta, ar fi pur “administrative”. În acelaşi fel, “Policy Unit” (celula politică), creată
în 1974 alături de Primul-Ministru, nu are nici un funcţionar. Rolul său este de a asigura ca
obiectivele politice definite ca priorităţi prin programul electoral şi platforma partidului să se
regăsească efectiv în proiectele ministeriale. Dirijată de un Senior Policy Adviser, ea nu intervine
pe lângă administraţie decât în două moduri: fie direct, alături de un minister, respectând
principiul ierarhic şi cerând Secretarului Permanent - un fel de Secretar General al Ministerului
- ca un membru al Celulei Politice să se poată întreţine cu unul din funcţionarii Ministerului, sau
să ia parte la o reuniune internă (comitetul departamental), fie participând la reuniuni
interministeriale chiar dacă nu dispune de nici o autoritate directă asupra serviciilor
administrative, în scopul de a asigura prezenţa unui reprezentant al puterii politice în comitetele
sau reuniunile care, fără el, ar fi formate exclusiv numai din funcţionari importanţi. Rolurile sunt
deci atent distribuite şi subordonarea administraţiei puterii politice rezultă din existenţa acestor
poziţii - mai puţin numeroase dar obligatorii - prin care trece instituţional comunicarea între
instanţele politice şi administrative.
Există, în sfârşit, pentru a asigura acestă comunicare, aceşti funcţionari care în Germania
federală se numesc “funcţionari politici” (politische Beamte) şi care, în Franţa, ocupă funcţii
superioare numite “la decizia Guvernului”. Ei constituie, de asemenea, puncte de contact între
instanţele administrative şi politice.
Separarea între instanţele politice şi administrative nu este deci absolută, dar este o
realitate. Max Weber, dându-şi seama de evoluţia constituţională britanică şi de dezvoltarea în
Anglia a puterii Parlamentului, o justifica prin “evoluţia care transforma politica într-o
“întreprindere” (şi) cerea o formare specială a celor ce participă la lupta pentru putere şi aplică
“metodele” ce urmăreau principiul partidului modern. Se ajunge, adăuga Max Weber, la o
diviziune a funcţionarilor în două categorii: pe de o parte funcţionarii de carieră, pe de altă parte,
funcţionarii “politici”283. În acelaşi timp, este de remarcat necesitatea separării dintre autorităţile
politice şi cele administrative, în legătură cu care se găsesc atâtea referiri în reglementările
constituţionale din statele liberale. Această separare este impusă de specializarea competenţelor
şi, mai ales, de grija protecţiei cetăţenilor împotriva abuzurilor, care ar putea da naştere unei
eventuale confuzii a rolurilor. “Dacă n-ar mai exista un suveran - scria Montesquieu - şi puterea
executivă ar fi încredinţată unui anumit număr de persoane alese din corpul legislativ, n-ar mai fi
libertate, pentru că cele două puteri ar fi unite, aceleaşi persoane având uneori şi putând
întotdeauna să ia parte la una şi cealaltă”284. Astfel că se dovedeşte legitimă această separare
între administraţie şi politică, între funcţionari şi reprezentanţi care trebuie să fie distinşi cu grijă,
căci în timp ce reprezentantul aduce o voinţă esenţială în folosirea pe care o face în limitele
competenţei sale de putere în stat, simplul funcţionar dimpotrivă, cu toate că exercită de
asemenea o parte din puterea naţională, şi cu toate că şi el posedă o anumită putere de voinţă sub
propria apreciere, nu ajunge la acelaşi grad de iniţiativă, de liberă voinţă personală şi de
independenţă”285.
Este o distincţie de acelaşi tip pe care a făcut-o Raymond Aron între omul politic şi
funcţionar. Omul politic, alesul, “îi reprezintă pe cei care l-au ales, o fracţie din ansamblu. Este
deci inevitabil partizan”286; funcţionarul, “guvernează după raţionalitate şi pretinde a reprezenta
universalitatea colectivităţii490. Această distincţie este, după Raymond Aron, “înrădăcinată în
natura profundă a societăţilor democratice moderne”490. Separarea existentă între ei, fondată pe
particularitatea unuia în opoziţie cu universalitatea celuilalt, este condiţia libertăţii indivizilor: ea

283
Cf.Max Weber, Le savant et la politique, p.121
284
Montesquieu, De l’esprit des lois, vol.XI, p.6, Despre Constituţia Angliei
285
Raymond Carré de Malberg, Contribution …, vol.II, p.263-264
286
Raymond Aron, La lutte des classes, nouvelles leçons sur les sociétés industrielles, N.R.F.,
1964, p.168-173, Coll.Idées
este semnul pluralismului societăţilor. Oamenii politici acceptă să fie partizanii acestui lucru şi,
ca urmare, adoptă această ideea ca, nereprezentând direct decât o fracţie a colectivităţii, ei vor fi,
eventual, înlocuiţi cu alţi aleşi, alţi reprezentanţi ale altor fracţiuni ale colectivităţii. Distincţia,
deci, nu are sens decât în cazul societăţilor pluraliste: separarea între autorităţile politice şi
administrative manifestă aici concepţia “universalistă” a funcţionarului şi “particularismul”
alesului; pe cale de consecinţă, imposibilitatea, într-o astfel de societate, pentru oamenii politici
partizani, de a pune mâna pe un instrument de gestiune “universal”. Este clar, în schimb, că “din
momentul în care şeful politic devine reprezentantul întregii colectivităţi, distincţia nu mai are
nici un sens”490. Este cazul societăţilor cu regim autoritar, unde conducătorii de masă, luând
puterea, au devenit şefii politici şi întruchipează Statul. În aceste societăţi nu mai există separare
între autorităţile politice şi administrative, deoarece şi unele şi celelalte pretind reprezentarea
universalităţii colectivităţii.

3.1.3. Relaţia între autorităţile componente ale sistemului administraţiei publice

Relaţia între autorităţile componente ale sistemului administrativ se organizează în jurul


axei subordonare-separare şi este caracteristică modelului occidental de administraţie. Între
Weber şi Tocqueville. Între ierarhie şi descentralizare.
Subordonarea ierarhică este esenţa modelului weberian de administraţie, de unde se inspiră
statele moderne. În numărul categoriilor fundamentale ale dominaţiei raţionale în care birocraţia este
expresia cea mai pură, figurează, dincolo de continuitatea acţiunii publice legată de existenţa
regulilor şi a exerciţiului de competenţă - delimitate de modul precis şi colectiv-, un principiu de
ierarhie administrativă, adică o “ierarhie a funcţiei puternic stabilită”, o “disciplină strictă şi
omogenă”, un principiu de numire - şi nu de alegere - a funcţionarilor, disciplina neputând niciodată
să ajungă să fie într-un mod aproximativ la aceeaşi severitate acolo unde subordonarea poate să se
mândrească, la fel ca superiorul său, cu alegerea sa; acestea sunt principalele caractere după opinia
lui Weber, a acestei “structuri cea mai dominantă”, care constituie birocraţia287.
Această putere ierarhică, de care Raymond Carré de Malberg aminteşte că se află un prim
exemplu în Constituţia franceză din 1791 şi că ea este apoi consacrată prin Constituţia din Anul
VIII, are şi astăzi un fundament constituţional în majoritatea ţărilor. “Nu este decât o singură
putere, aceea de a executa legile, putere pentru exercitarea căreia autoritatea superioară are o
putere ierarhică asupra agenţilor subordonaţi”288. O astfel de concepţie a relaţiei dintre autorităţi
- dacă ar fi aplicată în mod strict - ar face din organizaţia administrativă o organizaţie piramidală
puternic integrată şi centralizată. Puterea ierarhică n-ar fi decât interpretarea în felul intern al
organizaţiei administrative a principiului politic al suveranităţii poporului. Dar echilibrul
protector al individului pe care este fondat modelul liberal de administraţie duce la temperarea
subordonării autorităţilor administrative printr-o anumită divziune între ele.
La Alexis de Tocqueville se găseşte cea mai bună formulare a acelui principiu liberal al
separării dintre autorităţile administrative: “ceea ce contribuie cel mai mult la asigurarea
independenţei individului în secolele aristocratice, este că suveranul nu se însărcina singur cu
guvernarea şi administrarea cetăţenilor, era obligat să lase în parte această grijă membrilor
aristocraţiei în aşa fel încât puterea socială, fiind întotdeauna împărţită, să nu apese niciodată în
întregime şi în acelaşi fel pe fiecare om”289.Societăţile noastre democratice, afirmă Tocqueville,
sunt ameninţate de un despotism “extins şi încet”, combinând centralizarea şi suveranitatea
poporului: “cel care ar face să atârne o putere unică, tutelară, atotputernică, dar aleasă pentru
cetăţeni”493. Împotriva acestui despotism al centralizării şi al unităţii puterii suverane, anumite
procedee pot artificial să asigure libertatea indivizilor: “în loc de a încredinţa suveranului singur

287
Max Weber, Economie et société, tome I, Plon, 1971, p.224-227
288
Raymond Carré de Malberg, Contribution …, citat anterior, vol.I, p.517, nota 2
289
Alexis de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, vol.I, p.2-38
toate puterile administrative care se ridică la corporaţii sau nobili, se poate încredinţa o parte
corpurilor secundare temporar formate din simpli cetăţeni”493. De asemenea, adaugă Tocqueville,
dacă nu este conceput, în ziua de azi, de a institui funcţionari ereditari, nimic nu ne împiedică în
schimb a-i înlocui într-o anumită măsură cu funcţionarii electivi, algerea constituind unul dintre
procedeele democratice care ar pune funcţionarii astfel aleşi în măsură să-şi asigure
independenţa faţă de puterea centrală. Împotriva cen-tralizării, Tocqueville propune deci, prin
diverse mijloace, o anumită diviziune a puterilor administrative - descentralizarea lor în special -
care mai este şi astăzi şi pentru timp îndelungat, caracteristică modelului liberal de administraţie.

3.2. Dezechilibrele modelului democratic de administraţie publică şi posibilele


scenarii de transformare a administraţiei publice actuale

Analizele precedente dovedesc faptul că modelul occidental de administraţie publică se află


într-un echilibru instabil. Potrivit doctrinelor lui Weber şi Tocqueville, subordonarea temperată de
separare, modelul occidental este întotdeauna la limită, întotdeauna pe punctul de a se rupe. La
limita relaţiei de subordonare care poate să se inverseeze, şi a relaţiei de separare care poate
dispărea. Inversiunea subordonării înseamnă, în acest caz, stabilirea unor relaţii între autorităţi în
sensul contrar celui în care le stabileşte modelul occidental de administraţie. Subordonarea fără
separare înseamnă, pe de altă parte, menţinerea unor relaţii în acelaşi sens, dar ale căror putere,
amplitudine, sunt modificate de multiplicarea şi schimbarea naturii poziţiilor în care se îmbină
relaţiile. Aceste două situaţii - situaţii limită, situaţii de ruptură - descriu (într-o fază incipientă)
cele două căi în care se poate încadra transformarea modelului occidental de administraţie: două
posibile scenarii.

3.2.1. Inversarea subordonărilor în relaţiile autorităţilor administrative cu cele


politice şi economice

Tripla subordonare pe care este fondat modelul occidental - instanţele economice celor
administrative, cele administrative celor politice şi instanţele administrative inferioare celor
superioare - se pot inversa. Un anumit număr de analize teoretice cer realizarea acestor răsturnări
de situaţii, fie că ele le descriu ca fiind deja reale, fie că ele anunţă apropiata survenire290.
Aceste analize - că sunt sau nu fondate pe studii empirice - au interesul de a pune accent
pe “câmpuri de turbulenţă” ale aparatului administrativ, de a formula principalele teme în jurul
cărora se poate organiza, în prezent, viziunea anumitor transformări posibile ale administraţiei.
a) inversiunea relaţiei Iadm→Ieco: tema segmentării. Împotriva modelului occidental
tradiţional, care afirmă subordonarea instanţelor economice celor administrative se desfăşoară
astăzi o serie de analize care tind, dimpotrivă, să demonstreze influenţa instanţelor economice
asupra administraţiei şi efectele care rezultă din structurile sale. Aceste analize - oricare ar fi
inspiraţia sau originea, politică sau teoretică, neo-marxistă sau organizaţională au în vedere
substituţia temei segmentării, temei unităţii de stat şi a administraţiei sale. Ele desemnează o
primă linie de ruptură, indică o primă cale de transformare posibilă a aparatului administrativ.
Astfel, Nicos Poulantzas, la fel ca Michel Crozier, afirmă că trebuie renunţat la viziunea
unui stat unitar; trebuie “abandonată definitiv viziunea Statului ca dispozitiv unitar de sus în jos,
fondat pe o repartiţie ierarhică omogenă a centrelor de putere”, scrie Poulantzas291. Înaintea lui,
analiza sociologică a organizaţiilor anunţase deja “viziunea monolitică, grosolană şi primitivă a

290
G.Timsit, Op.cit., p.256 şi urm.
291
Nicos Poulantzas, L’Etat, le pouvoir, le socialisme, P.U.F., Politice, 1978, p.146
Statului”292, care prevala în analizele tradiţionale ale administraţiei. La Poulantzas, ca şi la
Crozier, deşi cu premisele teoretice total diferite, apare ideea că relaţia între autorităţile
administrative şi economice se stabileşte în sensul Ieco→Iadm şi că, în aceste condiţii, structurile
administrative, departe de a fi structuri unitare, se vor fracţiona, se vor segmenta în elemente
distinctive, care vor constitui tot atâtea legături ale instanţelor economice mai mult neformalizate
cu administraţia publică.
Aşa după cum am mai arătat, pentru Crozier, este esenţial, în scopul de a înţelege
funcţionarea unei organizaţii şi modul în care ea îşi urmăreşte obiectivele, necesitatea pentru ea
de a controla cel mai bine relaţiile sale cu mediul său înconjurător, antrenând apariţia în sânul
său a serviciilor specializate, destinate să trateze cu diversele instanţe - economice, sociale etc.-,
care-l formează. Astfel, se crează “sisteme de acţiune” autonome, formate fiecare dintr-un
segment de administraţie şi din mediu său specific, în care relaţia între organizaţia administrativă
şi instanţele care formează mediul său este mai mult o relaţie Ieco→Iadm decât o relaţie Iadm→Ieco.
Astfel s-ar explica “forţa” sau slăbiciunea anumitor administraţii.
Pentru Poulantzas, relaţia între autorităţile administrative şi agenţii economici se stabileşte
în mod şi mai evident în sensul subordonării administraţiei la economie. Statul, fiind o instituţie
destinată să reproducă divizarea claselor, ar rezulta din acest lucru o profundă divizare între
diversele branşe ale aparatului administrativ şi chiar în mijlocul lor, diviziune care ar corespunde
fiecărui segment de administraţie unei astfel de clase sociale sau unei astfel de fracţiuni a
blocului social la putere: “Contradicţiile în mijlocul blocului social la putere, traversează,
urmărind liniile de clivaj complexe, birocraţia şi personalul Statului. Cu toate că unui corp de
funcţionari şi de personal de stat unitar şi cimentat în jurul unei voinţe politice univoce,
corespunde unor teorii proprii, unor clanuri, unor fracţii diverse, pe scurt, unei mulţimi de
micropolitici diversificate”293. Segmentarea aparatului administrativ nu împiedică totuşi
menţinerea “unităţii, de-a lungul fisurilor, a puterii de stat”294, adică în pofida fragmentării sale,
acţiunea administraţiei “în favoarea capitalului monopolist”497. Ar exista “centri de orientare a
politicii monopoliste a statului”295 - administraţii sau segmente de administraţii a căror acţiune ar
fi direct comandată de interesele economico-sociale al căror instrument sunt - şi care pot
funcţiona după diverse mecanisme. Un mecanism de dominaţie spre exemplu: acela al branşelor
aparatului administrativ care s-ar afla pe mâinile fracţiunii monopoliste a blocului aflat la putere
ar exercita o acţiune preponderentă asupra celorlalte branşe şi segmente ale aparatului de stat.
Astfel, “părţi întregi ale aparatului administrativ, ministere ca cel al industriei sau direcţii întregi
ale Ministerului de Finanţe, Comisariatul de Plan etc., ar fi organizate ca reţele de prezenţă
specifică intereselor hegemonice în sânul Statului”498, sau chiar un mecanism de deposedare al
administraţiilor verticale: competenţele acestor administraţii ar fi transferate organismelor cu
structură orizontală, care ar constitui o reţea transstatală, scurt-circuitând la toate nivelele
diferitelor aparate şi branşe de stat.
Analizele relativ recente ale relaţiilor Iadm→Ieco se leagă de tema inversiunii relaţiei, cea a
segmentării administraţiei.
b) Inversarea relaţiei Ipo→Iadm: tema autonomiei, constituie un alt câmp de turbulenţă.
Raymond Aron a propus un alt mod de lectură, diferit de cel pe care îl folosim în mod
tradiţional: în locul separării puterilor, în sensul juridic şi organic al termenului, el a introdus
pluralitatea şi competiţia dintre elite, care asigură libertatea fiecăruia: “Toate revoluţiile
anterioare din secolul al XX-lea, au ieşit la lumina acestei analize ca tentative de restaurare a

292
Pierre Gremion şi Jean-Pierre Worms, A-propos de teoria statului. Dezbatere à propos de articolul
lui Jean Lojkine, Sociologie du travail, 3 martie 1969, p.274
293
N.Poulantzas, Op.cit., p.149
294
N.Poulantzas, La crise de l’Etat, P.U.F., Politiques, 1976, p.40
295
N.Poulantzas, L’Etat, le pouvoir …, op.cit., p.250
unităţii, a unităţii societăţii şi statului”296. În societăţile liberale sau în cele opuse lor, disociaţia
categoriilor sociale conducătoare şi competiţia socială, sunt “condiţia regimului moderat,
deoarece diferitele clase sunt capabile să se echilibreze”297. Deci, există într-o societate liberală
diferite categorii conducătoare în perpetuă opoziţie şi, în interiorul acestor categorii, o opoziţie
fundamentală între politicieni şi funcţionari. Unii sunt aleşi, alţii sunt numiţi. “Cel ales reprezintă
pe cei care l-au ales, o fracţiune dintr-un întreg. El este în mod inevitabil un partizan”;
“funcţionarii sunt diferiţi în esenţă, deoarece ei guvernează în mod raţional şi pretind că
reprezintă universalitatea colectivului”298. Această diferenţă are ca rezultat o anumită distincţie, o
tensiune virtuală între funcţionari şi oamenii politici. “Funcţionarii nu vor să ştie decât de
interesul comunităţii, iar restul apar adeseori ca persoane inoportune, care interpretează dorinţele
unei fracţiuni a colectivităţii. De unde visul unui om puternic, care va putea fi raţional în
întregime, care nu va fi subordonat intereselor particulare sau obsesiei electorale”500. Aceasta
este aspiraţia tehnicienilor care reuşesc să-şi impună raţionalitatea împotriva puterii politice şi să
făurească în faţa legitimităţii democratice, o legitimitate tehnocratică. Acest lucru nu mai face
din administraţie un instrument al puterii, ci un organ autonom şi, adesea, mai eficace decât
puterea politică.
c) Inversarea relaţiei Iamd→Iadm. Analizele teoretice ale organizării relaţiilor între
autorităţile administrative, insistă asupra a două teme care, ambele, constituie o expresie a
modelului occidental de subordonare a instanţelor administrative inferioare faţă de cele
superioare. Prima temă, dezvoltată de Michel Crozier, a trasat puterea expertizei, care vine să
concureze şi eventual să contrabalanseeze puterea ierarhică.
Admiţând că în toate marile organizaţii o ordine ierarhică şi o structură instituţională
trebuie, în neliniştea conflictelor paralizante, să disciplineze lupta, pentru ca puterea să pătrundă
grupuri sau indivizi, Crozier a recunoscut în mod egal că puterea disciplinară şi coordonarea în
care se traduce această organizare ierarhică “nu poate fi absolută în neliniştea de a deveni
ineficace”299. Situaţii de incertitudine apar în interiorul organizaţiei. Începând cu aceste situaţii,
două tipuri de puteri au, după cum spune Crozier, tendinţa de a se dezvolta: puterea ierarhică,
puterea care dispune ca indivizii să-şi exercite funcţiile în interioriorul organizaţiei, puterea
formală şi puterea de expertiză, “puterea prin care un individ dispune de capacitatea sa personală
de a controla o sursă sigură de incertitudine care afectează funcţionarea organizaţiei”503. Această
putere, fiecare membru al organizaţiei, “chiar şi cel mai umil”503, o dispune, căci fiecare membru
al unei organizaţii poate, întotdeauna, în orice fel, să mulţumească unei organizaţii sau unor
persoane de a căror acţiune depinde puterea proprie, de deciziile sale - pozitive sau negative -
de comportamentul şi de zelul său. Deci fiecare membru al unei organizaţii, chiar şi cel mai puţin
experimentat, “este, din acest punct de vedere, un expert”502. Puterea expertizei, este deci puterea
de care dispune agentul competent (chiar de nivel inferior din punct de vedere ierarhic), de a
controla chiar şi agenţii situaţi la nivelele superioare ale ierarhiei administraţiei. Este această
putere de care au beneficiat succesiv în ultimii ani, în interiorul marilor organizaţii, experţii
financiari, tehnicienii, apoi specialiştii în marketing şi în final cei de la controlul bugetar. Putere
care inversează subordonarea ierarhică, tipică modelului weberian. Putere, care sigur, nu va dura:
“Succesele experţilor se distrug (…). Experţii nu au putere socială reală decât pe linia de front a
progresului”503. Pe măsură ce situaţiile specifice sunt mai bine cunoscute, starea de incertitudine
se disipează, ceea ce face ca puterea experţilor să se reducă. Dar, la fel de adevărat este că
această putere se reînnoieşte zi de zi şi că este îndoielnic că vor fi vreodată suprimate toate aceste
situaţii de incertitudine…

296
Raymond Aron, Lupta claselor, op.cit., p.173
297
Raymond Aron, Marile etape ale gândirii sociologice, Gallimard, Biblioteca ştiinţelor umane, 1967,
p.41
298
Raymond Aron, Lupta claselor, citat, p.167-168
299
Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed.du Seuil, 1963, Coll.Points, p.201-203
Cea de-a doua temă a modelului occidental este mult mai difuză. Este acoperită de
referinţele unui “antietatism autoritar”. Constatând existenţa considerabilă a rolului actual al
administraţiei care atrage după sine etatizarea vieţii sociale, Poulantzas relevă în plus
“dezvoltarea masivă (…) a reţelelor sociale de factură politică, semipublice sau parapublice, care
au ca funcţie cimentarea, unificarea şi controlarea nucleelor aparatului de stat”300. Reacţia contra
unui astfel de etatism autoritar se dezvoltă în reţelele de intervenţie conduse de cetăţeni,
constituiţi în O.N.G. (organizaţii neguvernamentale) şi astfel apar unele forme de administraţie
care pun în cauză funcţionarea ierarhică a administraţiei.

3.2.2. Subordonarea fără separare între autorităţile administrative şi cele


politice sau economice

Ridicând brusc bariera separării între administraţie, politică, economie, se poate ajunge
prin inversiunea subordonărilor la o confuzie care, în modelul occidental, modifică între instanţe
poziţiile relaţiilor. Deci, în loc de relaţia subordonare-separare, pe baza căreia este fondată tripla
relaţie Iadm→Ieco, Ipo→Iadm, Iadm→Iadm, caracteristică modelului occidental al administraţiei, apare
un model total diferit de confuzie a instanţelor, caracterizate de trei trăsături: etatizarea
economiei (relaţia Iadm→Ieco); politizarea administraţiei (relaţia Ipo→Iadm); centralizarea
birocratică (relaţia Iadm→Iadm).
Prima relaţie - subordonarea agenţilor economici autorităţilor administrative, fără
separare între ele - constituie uneori o evidenţă. Unele state occidentale au abandonat, în această
privinţă după o lungă perioadă, modelul liberal, cu excepţia unor sectoare ale economiei lor.
Poate ar fi necesar să distingem între cele două tipuri de subordonare Iadm→Ieco: prima care
corespunde ipotezei care constă în etatizarea economiei, adică prin control strict, cvasi-ierarhic, a
instanţelor (agenţilor) economici de către instanţele (autorităţile) administrative. Acest control
poate merge chiar mai departe, încât s-ar putea ajunge la contopirea ambelor instanţe, care apoi
ar juca simultan un dublu rol, şi anume atât de instanţe administrative, cât şi de instanţe
economice. În acest sens, întreprinderile publice (naţionalizate) constituie exemplul cel mai
caracteristic.
Cea de-a doua relaţie - subordonarea instanţelor administraţiei celor politice, fără ca
acestea să fie separate - pare şi ea înscrisă deja în trăsăturile modelului occidental al administraţiei.
Nicos Poulantzas i-a dezvăluit existenţa: “schimbarea se analizează la fel ca penetrarea
administraţiei de un partid dominat, ca o integrare a funcţionarilor în cercurile conducătoare ale
partidului sau ale guvernului”504. În acest sens şi în acest caz, politizarea administraţiei - această
confuză subordonare a instanţelor politice şi administrative - pare că joacă rolul de substitut de la
subordonarea instituţională subordonare-separare, când aceasta lipseşte sau este insuficientă pentru
a asigura controlul instanţelor politice asupra administraţiei. Aceasta nu este singura interpretare pe
care o putem da. Se pare că şi o altă pârghie conduce la politizarea administraţiei, şi anume metoda
selectării personalului administrativ. Ea constă în grija partidului sau a partidelor la putere de a
numi în posturi, în mod făţiş sau discret, numai agenţi pe care îi cunosc. Această interpretare
minimală a politizării, Poulantzas a denumit-o ca fiind “schimbarea administraţiei în partid politic
real …”504.
Ultima relaţie - subordonarea instanţelor administraţiei inferioare faţă de cele superioare
fără separare între ele, înseamnă, de fapt, centralism excesiv. Michel Crozier, de exemplu, a
insistat în mod special asupra acestui fenomen, care face de altfel una din trăsăturile
fundamentale privind birocraţia unor ţări occidentale şi care dovedeşte că s-a dezvoltat prin
propriile forţe. Paradoxul - spunea G.Timsit - este acela că presiunile care se fac în sistemul
administrativ pentru a fi reformat, nu au ca rezultat decât accentuarea centralizării: “pentru a
efectua punerea în acţiune a unei reforme, trebuie scurtcircuitate toate eşaloanele ierarhice,

300
Nicos Poulantzas, Statul, puterea …, op.cit., p.275, 260
controlate toate detaliile, deci crescută încă un pic centralizarea. În interiorul sistemului
administrativ reformatorul începe mereu cu intenţiile liberale şi devine în mod normal prin
simpla logică a lucrurilor un reformator autoritar”301.
Aşadar, echilibrul aflat între modelul liberal şi cel weberian de administraţie este instabil.
Componenţa fragilă, care constă în cuplul subordonare-separare, în jurul căruia sunt organizate
relaţiile dintre instanţele caracteristice ale modelului occidental de administraţie, este mereu pe
punctul de a se desface. “Modelul occidental poartă în el toţi germenii propriei sale morţi a
propriei sale învieri”302.
O serie întreagă de strategii ar putea determina dispariţia sau revitalizarea acestui model
de administraţie publică.

3.3. Strategii posibile în proiectarea unor scenarii privind administraţia publică

Strategiile constituie cel de-al doilea element necesar al unui scenariu. În temeiul
analizelor anterioare, dispunem de o serie întreagă de scene posibile, referitoare la viitorul
administraţiei publice. După ce au fost determinate relaţiile fundamentale ale acestei
administraţii, au putut fi reperate “câmpurile de turbulenţă”: echilibrele pe care s-au fondat
aceste relaţii sunt mereu ameninţate. Dezechilibrele pot, deci, să se producă în favoarea unuia
sau altuia dintre cele două elemente ale cuplului aflate în echilibru: fie în ceea ce priveşte
elementul subordonare: vom avea de a face cu inversiunea subordonării şi, în consecinţă, cu o
întreagă serie de situaţii, de scenarii posibile pentru o transformare a administraţiei, fie în ceea ce
priveşte elementul separare. Subordonarea va subzista, dar fără separarea instanţelor, ca mai
înainte. Aici se schiţează o serie întreagă de viitoruri posibile ale administraţiei publice. În acest
sens, s-ar putea distinge trei tipuri de strategii: strategii de non-intervenţie, care constau în a lăsa
dezechilibrele să acţioneze în sensul în care se produc, fără a interveni în dezvoltarea proceselor
de transformare pentru a le orienta sau a le bloca derularea; strategiile de intervenţii, care constau
în accentuarea unuia sau altuia sau ansamblul elementelor constitutive ale modelului, pentru a
ajunge la capătul firului său logic sau din contră, pentru a-i sesiza logica profundă şi strategiile
de ruptură, care constau în a da contrapondere modelului original, adică a inversa sensul
relaţiilor constitutive ale modelului.

3.3.1. Strategiile de non-intervenţie

Aceste strategii pot fi caracterizate prin puternica invarianţă a relaţiilor fundamentale ale
modelului. Definim invariaţia drept capacitatea unui sistem de a se reproduce fără schimbare de
la o perioadă la alta303. Invarianţa sistemelor administrative nu este, în acest sens, niciodată
absolută. Structurile, relaţiile, se modifică constant. Se poate, totuşi, admite, o anumită
perenitate, cel puţin a relaţiilor fundamentale ale modelului. Strategiile de non-intervenţie sunt
acelea care consideră “naturală” evoluţia acestor relaţii, fără intervenţia vreunei politici marcate
de dorinţa de a se împotrivi vreunei mişcări în curs. Scenariile de non-intervenţie sunt deci
aproape necesarmente scenarii “în pantă lină”304.
Există două tipuri de strategii de non-intervenţie, şi anume unele care nu au în vedere
decât consecinţele funcţionale ale acestora, adică consecinţele care sintetizează în cadrul logicii
organizaţiei, contribuind în mod pozitiv la funcţionarea sa; şi altele care le analizează şi

301
Michel Crozier, Centralizarea; M.Crozier şi al., Încotro administraţia franceză? Ediţiile
organizatorice, 1974, p.25
302
G.Timsit, Op.cit., p.266
303
Cf.supra, Capitolul I/3.1., Partea a cincea
304
“În spatele istoriei zbuciumate a guvernelor, războaielor şi foametei se creionează istorii, aproape
imobile în aparenţă, istorii în pantă lină” (M.Foucault, Arheologia ştiinţei, precitată, p.10)
consecinţele disfuncţionale, adică efectele non-voite care pot constitui un obstacol sau o
imixtiune în funcţionarea organizaţiei305. Analiza pe care Crozier o face datelor elementare ale
unui “cerc vicios” birocratic306 insistă în special asupra acestui aspect al funcţionării
organizaţiilor administrative.
Pe aceste baze este uşor să construim scenarii “non intervenţioniste” care - lăsând să
acţioneze procesele disfuncţionale relevate de Crozier - ar permite să fie prevăzute modurile de
schimbare ale sistemelor birocratice.
Ştiind că (şi analiza lui Michel Crozier în această privinţă a devenit clasică) sistemul
birocratic francez era caracterizat prin patru trăsături esenţiale - amploarea dezvoltării regulilor
impersonale; centralizarea deciziilor; izolarea fiecărui strat sau categorie ierarhică; dezvoltarea
relaţiilor de putere paralele în jurul zonelor de incertitudine, putem înţelege cum se crează un
cerc vicios rezultând din aceea că “rezultantele rele şi frustările care decurg din existenţa celor
patru trăsături fundamentale tind, în final, să dezvolte noi presiuni care întăresc climatul de
impersonalitate şi de centralizare care le-a dat naştere”509. Un asemenea sistem îşi întăreşte, deci
- consecinţă disfuncţională - propria sa rigiditate şi nu se poate adapta la schimbările exterioare şi
nici să se transforme cu uşurinţă. Datorită centralizării sistemului, deciziile privind cea mai mică
schimbare trebuie să fie luate la vârf. Izolarea categoriilor ierarhice face imposibilă comunicarea
dintre ele şi, în consecinţă, împiedică agenţii situaţi în vârful ierarhiei să primească
avertismentele subordonaţilor lor în ceea ce priveşte necesitatea schimbărilor. Şi când, în fine, ei
sunt avertizaţi, ei au mari dificultăţi în luarea deciziilor din cauza importanţei regulilor
impersonale care riscă, astfel, să fie afectate. Un sistem de organizare birocratică, deci, nu
cedează schimbării decât când el a generat disfuncţii într-adevăr grave, cărora nu le poate face
faţă”509. De aceea, sistemul birocratic nu se schimbă decât prin crize, rupturi temporare de ordin
birocratic, dar care nu îl distrug! “Dar odată ce perioada de fuziune a structurilor a dispărut,
nevoia şi pasiunea generală de a ordona, de a planifica şi regulariza toate situaţiile conduce
foarte rapid la o nouă ordine birocratică, aceasta nefiind decât o transpunere a vechiului la un
nivel de adaptare mai adecvat cererilor mediului social”307.
Strategia care descrie modelul lui Crozier este, deci, caracterizată prin puternica
invarianţă a relaţiilor fundamentale ale modelului. Nu numai că nu este vorba despre o strategie
de a merge contra curentului, dar ea include chiar o întărire a disfuncţiilor principale ale
sistemului centralizare-stratificare. Fără îndoială că sistemul administrativ, în opinia lui Michel
Crozier, este diferit de modelul occidental configurat de Weber şi de Tocqueville, pe care
Crozier l-a moştenit şi transformat numai. Dar se pare că, de acum înainte, ar putea fi retrase
originile plecând de la modelul subordonare-separare descris mai sus. Strategiile de non-
intervenţie nu fac decât să întărească structurile modelului centralizare-stratificare în noua lor
stare şi, în consecinţă, îl duc la mai multă degradare.

3.3.2. Strategiile de intervenţie prin investiţii

Strategiile de intervenţie prin investiţii vor fi definite ca strategii vizând transformarea


structurilor constitutive ale unui model, utilizându-i resursele proprii. Nu este vorba aici de a
permite să acţioneze “în mod natural” procesele angajate, ci de a utiliza resursele oferite de
modelul însuşi pentru a încerca să se acţioneze asupra lui în vederea transformării naturii sale sau
a-l readuce la natura sa profundă308. Strategiile de intervenţie prin investiţii au drept obiect a

305
“Funcţiile sunt, între consecinţele observate, acelea care contribuie la adaptarea sau la ajustarea unui
sistem dat şi disfuncţiile acelea care jenează adaptarea sau ajustarea unui sistem”; R.K.Merton,
Elemente de teorie şi de metodă socio-logică, Plon, 1965, p.102
306
M. Crozier, Fenomenul birocratic, op.cit., p.229, 237, 240
307
M.Crozier, Societatea blocată, Seuil, 1970, p.149
308
O asemenea definiţie a strategiei de intervenţie prin investiţii se asociază cu cea dată de Michel
Crozier în lucrarea Nu se schimbă o societate prin decret (Grosset, 1979, p.60 şi urm.). Comparând
acţiona asupra acelui element al unui model care oferă cea mai mare pondere de interes, pentru a
se reuşi obţinerea unei transformări a modelului în întregime.
În analizele teoretice asupra statului şi asupra viitorului administraţiei publice se pot,
totuşi, distinge, două mari tipuri de strategii de intervenţie prin investiţii. Ele tind să debaraseze
modelul liberal de rigidităţile care îl caracterizează şi să-i redea supleţea, spontaneitatea şi
capacitatea de adaptare. Ele se aseamănă prin voinţa afişată de a nu trece la reforma aparatului
administrativ în ansamblul său; asemenea reforme ar fi sortite eşecului. Ele diferă una de alta
prin faptul că în timp ce prima dă prioritate aparatului administrativ teritorial, cea de-a doua îşi
fixează atenţia asupra “elementelor centrale ale maşinii administrative”.
În ambele cazuri este vorba despre strategii de intervenţie prin investiţii. În faţa
modelului centralizare-stratificare-moştenire deformată a modelului liberal - trebuie, spune
Michel Crozier, să luăm ca punct de sprijin tendinţele autonome ale sistemului. “Aceste tendinţe
sunt, în acelaşi timp, sursa revendicărilor celor mai dificile pentru gestionarea sistemului. A le
utiliza înseamnă cel mai bun mijloc de a determina presiunile care fac ca sistemul să fie
neputincios”309.
Şi Michel Massenet, adoptând diagnosticul lui Michel Crozier despre starea
administraţiei, spune: “nu mai este vorba (…) de a reforma, este vorba de a reacţiona în numele
unui model precis ideal, faţă de o realitate rebelă. Este vorba despre a pune în mişcare şi, mai
ales, de a face posibilă o mişcare spontană a organizaţiilor publice”. Investiţia în sens strategic
constă, deci, în cele două cazuri, nu în a da o contrapondere modelului, nu în a-l ataca frontal, ci
în a utiliza resursele umane pentru a-l transforma. Modelul centralizare-stratificare fiind o
deformare a modelului liberal subordonare-separare, trebuie, deci, să utilizăm acele structuri
existente care vor permite, prin dezvoltarea lor, zdruncinarea sistemului şi schimbarea lui fără
şocuri.
Astfel, pentru Michel Massenet, important este “de a alege bine punctele sensibile asupra
cărora se poate acţiona”310. Trebuie, deci, să dăm prioritate absolută reformei teritoriale. O
strategie vizând dezvoltarea instanţelor regionale, a cărei lungă gestaţie ar permite ca
“legitimitatea lor politică să poată fi concretizată fără a bulversa Republica”514 - s-ar trece astfel
pur şi simplu de la administraţie locală la guvernul local - ar pune capăt blocajului modelului
existent. Ar fi vorba despre combaterea puterii cu puterea - puterea centrală cu puterea locală -
înmulţind notabilităţile, “făcând să cadă, odată cu monopolurile, ierarhia şi secretul”514.
Descentralizarea regională ar servi drept germen pentru o nouă descentralizare şi ar permite
întoarcerea la structuri mai conforme cu modelul liberal original. Această strategie de intervenţie
prin investiţii, sprijinindu-se pe una dintre formele de descentralizare puţin spectaculoase, dar în
care cetăţenii găsesc susţinerea întreprinderilor lor individuale, ar răspunde, astfel, ideii că
“acestea sunt ansamblurile care sunt cel mai puţin integrate şi care dispun de un plus de resurse
care pot să se transforme cel mai uşor”311.
De asemenea, pentru Michel Massenet trebuie ca să “se răspundă la o mişcare socială
polimorfă printr-o punere în mişcare a administraţiei”312.
Această punere în mişcare nu va putea fi asigurată printr-o acţiune care, întreprinsă într-
un punct precis al aparatului administrativ, va putea, în continuare, să se difuzeze prin mimetism în
ansamblul aparatului şi să-l reformeze în întregime. Reforma structurilor administraţiei generale

strategia militară cu cea socială, el spune că, spre deosebire de prima, în cea de-a doua “inamicul nu
ne este exterior. Inamicul (…) suntem noi înşine (p.61). Ceea ce face, totuşi, analogia posibilă, este
faptul că, în ambele cazuri, se constată “o opoziţie între subiectul inovator şi sistemul în interiorul
căruia şi asupra căruia el va acţiona”
309
M.Crozier, Nu se schmbă societatea prin decret, precitat, p.109
310
Michel Massenet, Noua gestiune publică. Pentru un stat fără birocraţie, Ed.Hommes et
Techniques, 1975, p.140, 129, 128
311
M.Crozier şi Erhard Friedberg, Actorul şi sistemul, precitat, p.346
312
Michel Massenet, Op.cit., p.140, 143, 139
constituie punctul de sprijin al strategiei de intervenţie prin investiţii destinate a le da
organizaţiilor publice capacitatea de a se adapta exigenţelor unei schimbări permanente şi
continue, a le face să recţioneze “la o cerere crescândă de rapiditate, de randament, de putere şi
de supleţe în furnizarea serviciilor publice”517. Fără îndoială, o evoluţie a structurilor
administrative a avut loc şi s-a tradus în diverse moduri, proliferarea serviciilor orizontale,
deconcentrare, în mulţimea serviciilor administrative cu misiuni. Dar o asemenea evoluţie
rămâne insuficientă pentru a asigura corectarea tuturor defectelor de care suferă organizaţia
administrativă tradiţională caracterizată prin hipercentralizarea sa. În fapt, “un sistem dotat cu o
mai mare capacitate de autoadaptare (…) este un sistem care restituie elementelor centrale ale
maşinăriei administrative adevărata lor misiune de reflecţie, de organizare şi de fabricare a
coerenţei”313. Un asemenea sistem implică pe de o parte delegare de către stat a sarcinilor sale de
gestiune organismelor publice autonome, pornind de la modelul agenţiilor suedeze, pe de altă
parte existenţa unui aparat administrativ central de ministere - state majore reduse la o triplă
misiune de control a unităţilor administrative însărcinate cu operaţii de gestiune, de elaborare a
politicilor şi de coordonare a diferitelor niveluri de acţiune. Misiunea ierarhică a statului se
şterge, maşina birocratică a statului se dizolvă. Statul, redus la un rol de “coordonare a
schimbării sociale” nu mai este decât un stat-holding. El se întoarce la misiunea sa fundamentală
care nu mai este dirijată şi la structurile sale mult descentralizate ale modelului liberal original al
reformelor aparatului administrativ luat în ansamblu: asemenea reforme ar fi sortite eşecului. Ele
diferă între ele prin faptul că în timp ce prima dă prioritate aparatului administrativ teritorial, cea
de-a doua îşi fixează atenţia asupra “elementelor centrale ale maşinăriei administrative”.
În cele două cazuri este vorba totuşi despre strategii de intervenţie prin investiţii. Faţă de
modelul de centralizare-statrificare trebuie, spune Michel Crozier, să luăm ca punct de sprijin
tendinţele autonome ale sistemului.

3.3.3. Strategii de ruptură

Există o strategie a rupturii atunci când o strategie are în vedere o transformare radicală a
unei structuri prin inversarea relaţiei existente. O astfel de inversiune nu poate fi sigură decât prin
constrângere. Ea este opusă radical situaţiei existente şi astfel nu poate fi asigurată prin propagarea
progresivă în corpul social. Ea trebuie deci să fie impusă. Este cazul strategiilor care vizează
introducerea în administraţie a procedurilor de auto-gestiune. Autogestiunea-reapropierea
(readaptarea) politicului de societatea civilă - se analizează, după Gramsci, într-o resorbţie
progresivă a politicului în civil, sau mai exact, în construcţia “în interiorul societăţii politice a unei
societăţi civile complexe şi perfect închegată, în care fiecare individ se guvernează el însuşi fără ca
pentru acest autoguvernământ al său să intre în conflict cu societatea politică”314. Forme noi de
viaţă socială ar apărea unde iniţiativa indivizilor şi a grupurilor ar avea un caracter statal atunci
chiar dacă ea nu ar aplica “guvernământul funcţionarilor”. Ar trebui să se creeze o anumită
spontaneitate în viaţa statală315. Unei asemenea spontaneităţi care nu ar proceda după metoda
“guvernământului funcţionarilor” îi spunem autogestiune. Această “spontaneitate” ar însemna
exact inversiunea relaţiei de subordonare caracteristică modelului liberal de administraţie. Crozier
califică autogestiunea ca fiind “revendicarea maximă pentru sfârşitul oricărei ierarhii”316.
Şi la Nicos Poulantzas, ea este concepută ca unul din mijloacele unei transformări
radicale, a Statului care, în perspectiva unei slăbiri a puterii statului, ar trebui să se facă după
două metode: transformarea instituţiilor democraţiei reprezentative în vederea unei “intervenţii
sporite a maselor populare în stat prin mijlocul indicat al reprezentărilor lor politice şi

313
Ibidem, p.147,149
314
A.Gramsci, citat de M.H.Macchiochi, Pour Gramsci, Seuil, 1974, Coll.Points, p.197
315
N.Poulantzas, Les transformations actuelles de l’Etat, în La crise de l’Etat, p.25
316
M.Crozier, On ne change pas la société par décret, op.cit., p.220
sindicale317 şi dezvoltarea formelor de democraţie directă la bază, cu “rădăcini şi cu nuclee
(centre) autogestionare”521.
Este evident că o astfel de transformare - chiar dacă nu este neapărat concepută ca o
transformare revoluţionară - nu poate să se situeze decât în perspectiva unei rupturi cu modelul
liberal căruia îi este prea opusă pentru a nu-i putea fi impusă. Transformarea modelului liberal
are acest preţ. Nicos Poulantzas este conştient de aceasta, care necesită o bună potrivire a celor
două mişcări de transformare a instituţiilor democraţiei reprezentative şi a dezvoltării formelor
de democraţie directă. Oare această potrivire ar permite după el să se evite cele două pericole
Charybde: social-democraţia, simpla democratizare a statului, şi Scylla, "etatismul tehno-
birocratic521, adică confiscarea puterii de către experţi, stabilind puterea lor pe ruinele
democraţiei directe. Pericol în care Crozier nu crede; cât îl priveşte, el spune că se poate scăpa.
Proiectul autogestiune, având ca scop suprimarea oricărei puteri ierarhice, “relaţiile de putere
înlăturate din scena oficială - scrie Crozier - se vor introduce la toate nivelurile maşinăriei
(aparatului), reproducând disfuncţiunile tradiţionale ale birocraţiei520. Problema tuturor
strategiilor este aceea a succesului sau a eşecului lor.
Problema tuturor scenariilor este aceea a validităţii lor. Dar există două modalităţi de a
judeca validitatea scenariilor. Primul are efect asupra validităţii lor cu privire la faptele din viitor,
care le confirmă sau le dezminte. Pariu pe viitor, scenariile vor trebui să aştepte verificarea lor
printr-o confruntare cu realitatea care, prin ipoteză, nu poate să se facă în prezent. În consecinţă,
acestă confruntare este lipsită, astăzi, de orice semnificaţie - nici măcar nu este convenabil să
poţi să procedezi aşa. Scenariile nu sunt construite decât pentru a lămuri viitoruri posibile şi nu
ar mai rămâne decât să se transforme în istorie ideile administrative şi să se întrebe dacă autorii
scenariilor aveau sau nu o părere justă despre viitorul administraţiei lor.
O a doua modalitate de judecare a validităţii scenariilor pare mai pertinentă. Ea constă în
a se interoga nu numai asupra validităţii lor externe, nedemonstrabilă, ci asupra validităţii lor
interne, construcţia lor, coerenţa lor, integritatea lor. Ţin ele bine seama de toate caracterele
esenţiale, şi numai caracterele esenţiale, de administraţia despre care pretind să arate viitorul?
“Sunt fixaţi” (cunosc) bine administraţia de la care trebuie să se facă astăzi transformarea care va
duce la această imagine pe care o dau, pentru mâine, scenariile? Fără îndoială că este oricând
posibil să imaginezi orice viitor pentru oricare administraţie. Dar nu poate fi vorba în această
situaţie decât de un exerciţiu de stil, adică fără a avea prea mare legătură cu realitatea. Sau mai
exact, astfel de exerciţii de stil au meritul de a ţine seama de factorii externi ai transformării
administraţiei. Dar o prospectivă administrativă trebuie să procedeze altfel. Este mai bine să se
fixeze eventualele transformări ale unei administraţii în structurile sale prezente. Ceea ce implică
această operaţie prealabilă de definire a modelului administrativ existent - pe care tocmai l-am
schiţat - în legătură cu modelul occidental. Altfel, toate analizele ulterioare riscă să pară ca total
lipsite de realism: simple exerciţii de stil. Simple exerciţii literare sau ale imaginaţiei.

317
N.Poulantzas, L’Etat, le pouvoir, le socialisme, op.cit., p.290
APLICAŢII*:
1. Care este interpretarea liberală a relaţiei administraţiei cu economia?
2. Care este cea de a treia relaţie a modelului liberal şi în ce constă ea?
3. Cum defineşte Weber structura birocratică?
4. Ce presupune existenţa unei administraţii unitare piramidale?
5. Care sunt cele două tradiţii care stau la originea centralizării în concepţia neo-
liberalilor?
6. Care sunt funcţiile unui sistem de acţiune conturate de Talcott Parsons?
7. Care sunt constantele modelului democratic de administraţie publică?
8. În ce constă integrarea verticală?
9. Care sunt strategiile posibile în proiectarea unor scenarii privind administraţia
publică?

* Aplicaţiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunoştinţelor nu le va conţine în


mod obligatoriu.