Procesul de guvernanta

in UE
Suport de curs

Universitatea de Vest, Timisoara – RISE RO

4/28/2010
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Institutiile Uniunii Europene
Comisia Europeana

Structura politica a UE este bazata pe 3 tipuri de componente : institutiile,

organismele si organismele affiliate.

Institutii:

 Comisia Europeana
 Parlamentul European
 Consiliul de Ministri
 Curtea Europeana de Justitie
 Curtea Europeana de Audit (Curtea de Conturi)

Organismele:

 Banca Centrala Europeana

 Comitetul Economic si Social
 Comitetul Regiunilor
 Banca Europeana de Investitii
 Comitetul de Audit

Organisme afiliate:

 EUROPOL
 Agentiile: Agentia Europeana pt. Mediu
 Comitetele
 Grupurile de lucru

Sistemul politic al UE este unul dintre cele mai complexe, intrucat nu numai
institutiile si organismele se afla in relatiile unele cu altele, ci si palierele
supranational, national si subnational.

Arhitectura actuala a UE este rezultatul unui compromis intre, pe de o parte,

intresele nationale, interesele regionale si cele supranationale si, pe de alta parte, intre
grupurile politice, orientarile ideologice, preferintele sociale si economice si vointa
politica de a continua procesul integrarii in anumite limite asumate.

Teoria care astazi explica cel mai bine complexitatea structurala a UE este neo-
institutionalismul. Conform acestuia, a fost déjà depasita faza in care statele nationale
configurau institutiile si am ajuns la momentul in care institutiile devin ele insele
actori, mai ales prin aceea ca, modul in care ele insele se prezinta si functioneaza are
un impact preganant asupra politicilor la toate nivelele.

2
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Institutiile determina constituirea unor loialitati de grup care, prin acumulare,
garanteaza identitati corporative. Astfel, spre ex., Comisia Europeana dezvolta o
identitate proprie depasind determinarile nationale si tinde sa actioneze precum un
stat sau o corporatie multinationala.

Institutiile au identitati si prioritati proprii, au propria lor agenda de interese;

de multe ori institutiile se opun controlului exterior, in special controlului statelor
nationale si dezvolta propriul lor sistem normative, care de multe ori, depaseste scopul
initial cu care institutiile au fost inzestrate.

Literatura de specialitate vorbeste de asa-numitul “path dependence”

(dependenta de proces). In UE acest lucru inseamna ca institutiile au jucat, in
procesul integrarii, un rol determinant, depasind de muulte ori, vointa statelor
membre. Acest lucru s-a intamplat fiindca institutiile au avut un avantaj informative,
in sensul ca, spre ex., Comisia Europeana a precedat de multe ori, Consiliul European
sau Consiliul de Ministri, in anticiparea unor procese si decizii interne. De asemenea,
acest lucru s-a intamplat si fiindca, spre deosebire de anumite guverne, institutile au
o agenda proprie de prioritati, indisolubil legate de procesul de integrare.

Institutiile au jucat un rol central si fiindca au avut capacitatea de a combina

intr-un mod abil structurile si retelele formale cu structurile si retelele mai degraba,
informale. Astfel, spre ex., Comisia a dezvoltat relatii privilegiate atat cu organism si
comitete ale UE cat si cu structure informale, de tipul grupurilor de lobby, organizatii
pentru protectia mdiului, etc.

Institutiile au jucat un rol central fiindca sunt interdependente si

multifunctionale. Caracterul multifunctional al Comisiei este subliniat d imensul
aparat birocratic pe care Comisia il are la dispozitie si care asigura, pe langa
functionarea proriu-zisa a Comisiei, reprezentarea acesteia in relatii cu structuri
interne, dar si extrioare Uniunii.

In ciuda acestor avantaje, institutiile, in general, si Comisia in special, au fost

acuzate de reprezentantii nationali, de parlamentarii europeni, de presa si de
societatea civila de lipsa transpaarentei, de proasta gestioanare a relatiilor instutionale
si, in anumite cazuri, de frauda si nepotism. Astfel, Comisia condusa de J. Santr
(1995-1999), a fost fortata sa demisioneze in bloc, in martie 1999, datorita unor
acuzatii de frauda si delapidare si datorita amenintarii unor parlamentari europeni cu
motiuni de cenzura impotriva Comisiei. In general, Comisia a fost acuzata de absenta
legitimitatii, fiind o institutie supranationala, care a atras, cu fiecare tratat, tot mai
multe competente, fara ca acest lucru sa fie legat de cresterea gradului de transparent
a institutiei. In general, Comisia este prezentata, mai ales, in presa, ca fiind o
structura de tip guvernamental, cu atributii supranationale, ca fiind un centru de
putere al Uniunii, ca fiind hiperbirocratizata si in mare masura, semanand cu o
masina de propaganda.

3
 Procesul de guvernanta in UE

2010
UE are o serie de responsabilitati si puteri, Comisia fiind echivalata, in
comparati, cu guvernele unor state, desi atributiile Comisiei sunt mult mai reduse fata
de cele ale unor guverne.

Functiile Comisiei- functii excutive:

 Stabilirea prioritatilor privind legislatia europeana, managementul

bugetului european;

 Supervizarea adoptarii si implementarii dreptului comunitar;

 Rprezentarea externa si negocierea in cadrul unor organizatii precum

ONU sau Organizatia Europeana pentru Constructie si Dezvoltare

Peste aceste functii executive se adauga cea legata de afirmatia din Tratatul de
la Roma, care defineste Comisia ca fiind “un gardian al tratatelor ”. Acest lucru se
traduce in practica prin activitatea neintrerupta a Comisiei legata de adancirea
procesului integrarii, de inovarea proceselor precum cooperarea in UE si in afara ei,
sau extinderea Uniunii.

O intrebare care se pune in legatura cu Comisia este daca Comisia este, ami
degraba, un for al functiei publice sau un Guvern al Europei?

Comisia ar fi un Guvern al Europei fiindca se afla in centrul arhitecturii

comunitare, fiindca promoveaza identitatea si integritatea europeana, fiindca initiaza
procese legislative si fiindca are puteri executive explicite.

In schimb, ar tine mai degraba de functia publica, intrucat nu raspunde direct

nici in fata Parlamentului European, nici in fata parlamentelor nationale. Apoi, fiindca
nici presedintele Comisiei, nici membrii sai si nici functionarii subordonati nu sunt
alesi, ci sunt numiti. Functiile executive ale Comisiei nu sunt precum ale unui govern,
ci Comisia trebuie sa imparta competent executiva cu Consiliul de Ministri si cu
statele mmbre; functia de baza a oricarui guvern ar fi folosirea legitima a fortei, or,
Comisia Europeana, nici daca doreste sa foloseasca forta nu are ce forta sa foloseasca.

O figura centrala in arhitectura Comisiei este cea a presedintelui. Primul

presedinte al Comisiei, dupa Tratatul de la Roma a fost Walter Halstein (1958-1967),
care a pus bazele functionarii efective si a reusit sa smulga de la Consiliul de Ministri
o serie de atributii practice care au consolidat rolul Comisiei.

Cel mai active presedinte al Comisiei a fost Jacques Delors (1985-1994), care a
reusit sa negocieze Actul Unic European si Tratatul de la Maastricht.

Presedintele Comisiei este numit pentru 5 ani; mandatul sau poate fi reinnoit,
numirea are loc prin acordul sefilor de state din UE, dupa consultarea Parlamentului
European. Odata numit, presedintele isi constituie echipa de comisari, insa nu are o
marja prea larga de manevra, intrucat nominalizaril sunt facute de statele membre.

4
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Odata constituita echipa de comisari, aceasta se prezinta in fata Parlamentului
European pentru obtinerea invstiturii.

Odata cu alegerea Parlamentului European in 1979, prin vot universal direct,

mandatul Parlamentului si al Comisiei a devenit unul cvasisimultan, in sensul ca
dupa fiecare euroalegere, o noua Comisie este formata dupa investirea de catre noul
Parlament.

Atributiile presedintelui Comisiei:

 Reprzentarea Comisiei in fata altor institutii si organism

 Gestionarea administrarii UE

 Configurarea portofoliilor de comisar si alocarea acestora

 Oferirea unor directii precise in politica comuna a UE

Colegiul comisarilor UE obtine in bloc investiture din partea Parlamentului si

poat fi, tot in bloc, indepartat, prin motiune de cenzura. In momentul de fata, Comisia
are 27 de membri; intre 1957 si 2004, fiecare stat avea cate un membru, in vreme ce 5
state aveau cate 2 membri : Germania, Franta, Marea Britanie, Italia si Spania. Din
2005 a fost redus numarul la 1 membru/stat si, cf. Tratatului de la Lisabona, in
conditiile in care procesul largirii UE va continua, numarul comisarilor nu va putea
depasi 27, urmand ca anumite state, sa nu aiba in anumite conditii, comisari.

Formula prevazuta este una flexibila, astfel incat, probabil ca la noile extinderi,
Tratatul de la Lisabona va fi amendat. Desi comisarii sunt dsemnati de catre statele
membre, acestia ar trebui sa slujeasca interesele UE si nu cele nationale. Art. 213 al
Tratatului de la Lisabona prevede ca “membrii Comisiei, in interesul general al
Comunitatilor, trebuie sa fie total independnti in exercitarea functiilor lor”. Ei nu vor
putea cere instructiuni nicarui guvern sau din partea altor organism. Prin Tratatul d
la Lisabona, Inaltul Reprezentant al UE pt. Afaceri Externe si Politici de Securitate,
care anterior era independent de Comisie, devine, in mod automat, vicepresedinte al
Comisiei.

In ceea ce priveste participarea Comisiei la procesul de decizie in UE, Comisia

indeplineste functia de initiere a legislatiei, fiind insa conditionata de Consiliul
European si de Consiliul de Ministri. Exista asadar, o dezbatere privind influenta reala
a Comisiei Europene.

Cei care cred ca UE ramane mai degraba o structura interguvernamentala,

privesc Comisia ca pe o institutie facilitatoare a politicilor UE. Pe de alta parte, cei care
cred ca UE este mai degraba o structura supranationala, considera de fapt, ca avem
de-a face cu un actor autonom care actioneaza independent de statele membr.

5
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Pe langa structura de varf, aceasta are si un stuff administrativ impresionant,
cu 36 de directorate si servicii specializate si cu 20.000 de angajati, incluzand
cercetatorii, translatorii si interpretii de la Comisie.

In viziunea interguvernamentala, Comisia, ca structura facilitatoare, actioneaza

ca un Secretariat General al unei organizatii internationale. Functia sa de baza ar fi
aici facilitarea actiunii guvernelor in actiunile lor de a ajunge la un acord si inlesnirea
cooperarii. Tot in aceasta viziune, Comisia ar fi o sursa de expertiza tehnica, intrucat
are in subordine organe mai degraba specializate si inlesneste munca altor institutii.

Tot in aceasta viziune, Comisia ar contribui ca un arbitru intre interesele nationale

contradictorii. In plus, costurile de tranzactie s-ar reduce in mod efectiv, existent
Comisiei garantand practic ca anumite procese déjà realizate pot fi repetate fara
constituirea unor noi structuri sau practici.

Pe de alta parte, viziunea cf. Careia Comisia ar fi un actor autonom este

subliniata tocmai de rolul de initiativa legislativa pe care il are Comisia. Se bazeaza si
pe ideea ca, Comisia are dreptul de a crea comitete de expertiza si grupuri de lucru,
asa cum s-a intamplat cu AUE care a fost, aproape exclusiv, rezultatul actiunii
Comisiei.

Comisia depaseste, cu fiecare etapa, rolul initial cu care a fost inzestrata si isi
aroga responsabilitati, fiind singura capabila sa indeplineasca anumite functii. Pentru
unii experti insa, Comisia este inca intre cele 2 ipoteze, cea de organism executatnt si
cea de Guvern al Europei si se impune in continuare o clarificare institutionala, in
absenta careia rolul supranational al Comisiei va stagna.

6
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Consiliul de Ministri

Sistemul UE este complicat si datorita faptului ca exista 2 institutii cu nume

asemanatoare si cu atributii care uneori se suprapun: Consiliul de Ministri si
Consiliul European.

Consiliul European este format din reprezentantii statelor membre ale UE si

stabileste orientarile generale ale Uniunii. Consiliul de Ministri, in schimb, este o
institutie propriu-zisa a UE, cu puteri executive si legislative, care pune in opera,
impreuna cu Comisia si Parlamentul European, liniile generale de politica trasate de
Consiliul European.

Din perspectiva evolutiei istorice, Consiliul European a aparut in cadrul CECO

sub forma unui corp national care controla activitatile supranationale ale Inaltei
Autoritati (Inalta Autoritate s-a transformat ulterior, in Comisie).

Prin Actul Unic European (AUE) se introduce principiul majoritatii calificate

ca si metoda de adoptare a unei serii de politici europene. Aceasta va inlocui, treptat,
in unele domenii, principiul unanimitatii. In Tratatul de la Maastricht, principiul
majoritatii calificate este extins la nivelul primului pilon, in timp ce in interiorul
Consiliului de Ministri se mentine procedura unanimitatii in privinta celui de-al doilea
si celui de-al treilea pilon. Astfel, o decizie in domeniul securitatii colective a UE nu va
putea fi luata de catre Consiliu decat daca in intriorul Consiliului toate statele erau de
acord.

Tratatul de la Amsterdam introduce principiul abtinerii constructive, cf.

caruia daca un stat voteaza „pentru” sau se abtine in privinta unei anumite politici,
abtinerea respectiva nu poate fi numarata pt. a impidica obtinerea unei majoritati
calificate.

Tratatul de la Nisa introduce conceptul de flexibilitate, permitand anumitor

state sa progreseze mai rapid in anumite domenii, fara ca state care nu progreseaza sa
fie in vreun fel excluse sau sanctionate.

Responsabilitati si competente ale Consiliului de Ministri:

 Consiliul de Ministri intruchipeaza statele membre si, in functie de diferitele

probleme aflate pe agenda publica, Consiliul se intruneste in diferite formule.

Daca avem de-a face cu o problema care tine de sfera economica si financiara,
Consiliul se va intruni sub formula ECOFIN, adica fiecare stat va fo reprezentatat de
ministrul economiei si finantelor.

 Consiliul de Ministri este de fapt, un organ esential in domeniul legislativ. El

imparte cu Parlamentul European competenta legislativa si participa, prin

7
 Procesul de guvernanta in UE

2010
diverse proceduri, la decizionarea finala. De asemenea, imparte cu Parlamentul,
autoritate bugetara.

 Consiliul de Ministri are o natura hibrida: pe de o parte este o institutie

interguvernamentala, intrucat rprezinta cele 27 de guverne; pe de alta parte,
are atributii supranationale, intrucat decide asupra unei legislatii obligatorii pt.
toate statel membre.

 Este, pe de o parte, un organ executiv intrucat ministrii sunt ai guvernelor

statelor membre, dar este si un organ legislativ intrucat este o institutie parte a
UE cu competente in domeniul decizionarii.

 Consiliul se afla intr-un tandem cu Comisia Europeana atunci cand decide in

materie de politici exclusive ale UE, pe de alta parte depasest Comisia, mai ales
atunci cand se negociaza aspecte ale deciziei colective care nu tin de domeniile
de competenta ale UE.

Consiliul se reuneste sub forme diferite, cele mai importante fiind ECOFIN-
Consiliul Ministrilor de Finante-, Consiliul pt. Afaceri Generale, care se ocupa cu
relatiile externe ale UE, reespectiv Consiliul pt. Agricultura, mai ales atunci cand se
decid subventiile acordate agricultorilor europeni. In functie de importanta
Consiliului, frecventa reuniunilor acestuia variaza de la 12 sau 15 reuniuni pe an pt.
ECOFIN, la 1-2 reuniuni/ an pt. Consiliul de Ministri ai Culturii.

Gradul de colgialitate in luarea deciziilor depinde de asemenea, de la consiliu la

consiliu si de la o ipostaza politica la alta. Sunt cazuri in care consensul este atat de
larg, incat nici nu se mai supune la vot o anumita propunere, dar sunt si cazuri in
care anumite proceduri de vot se soldeaza inclusiv cu contestatii din partea
reclamantilor.

Statistic, se pare ca 85% din decizii nu sunt luate propriu-zis de Consiliul de

Ministri, ci de catre comitetele de specialitate care ofera asistenta Consiliului. Dintre
aceste comitete, cel mai important este COREPER (Comitetul Reprezentantilor
Permanenti), care reuneste ambasadorii statelor membre pe langa UE. COREPER-ele
pregatesc agenda si reuniunile ministrilor si, in general, opereaza cu 2 tipuri de
documente: asa-numitele puncte A- asupra carora nu poate exista niciun fel de
negocire si asa-numitele puncte B- care permit discutii in lgatura cu propunerea
respectiva.

Rolul COREPER-elor este determinant in activitatea Consiliului de Ministri. Pe de o

parte, membrii COREPER-elor sunt reprezentantii intereselor nationale, dar pe de alta
parte, intre ei exista un grad de socializare si ajung, de multe ori, sa actioneze
impotriva guvernelor pe care le reprezinta.

Pe langa COREPERE si subordonate acestora, exista omitetele tehnice, care

preatesc recomandari pt. COREPERE si faciliteaza dialogul intre oficialitatile nationale

8
 Procesul de guvernanta in UE

2010
si reprzentantii Comsiei. In timp, se creaza in interiorul comitetelor diverse afinitati
care, de multe ori, duc la disparitia barierlor nationale si laa existenta unei comunitati
de gandire.

In general, COREPER-ele si comitetele tehnice sunt cu atat mai autonome cu cat

gradul de tehnicitate al dosarelor este mai mare. Ministrii sunt mai ocupati si nu pot
monitoriza comitetele, gradul de prcizie al intructiunilor primite de la guverne este mai
mic si gradul de influenta al reprezentantilor permanenti este mai mare.

Cf. Tratatului de la Roma, presedintia

Consiliului de Ministri si cea a Consiliului European este una rotativa. Astfel, se
constituie troica comunitara, compusa din fostul presedinte, actualul presedinte si
viitorul presedinte, menita sa asigure continuitatea politicilor comunitare.

Rotatia la fiecare 6 luni a adus cu sine o serie de probleme organizatorice, care au

tinut, in primul rand, de specularea de catre statul aflat la conducerea Consiliului a
deciziilor legate de organizara Consiliului pt. a pune pe agenda probleme de interes
national.Chestiunea largirii UE a dinamitat si mai mult principiul rotatiei, intrucat,
spre ex., presedintia slovena a UE (ian.-iunie 2008) sau ceha (ian.-iunie 2009) au
demonstrat clar absenta infrastructurilor si calitatilor manageriale necesare pt.
organizarea reuniunilor Consiliului.

Tratatul de la Lisabona introduce functia de presedinte a Consiliului de

Ministri, care va fi stabilit pt. 2 ani si jumatate si va asigura, impreuna cu troica
comunitatara, buna desfasurare a activitatii Consiliului. Mai mult, Consiliul pt.
Afaceri Generale nu va mai fi prezidat in mod rotativ, ci va fi sub conducerea
permanenta a Inaltului Reprezentant pt. Politica Externa si de Scuritate, care este
totodata, vicepresedinte al Comisiei Europene. In felul acesta se spera ca gradul de
integrare al politicilor comunitare va fi mai mare.

O problema spinoasa in privinta decizionarii in interiorul Consiliului a ramas cea a

votului. In Consiliu, nu toate tarile au acelasi numar de voturi, ci acesta se acorda in
functie de populatia tarii respective. Acest lucru este esential intrucat a permis de-a
lungul timpului, ca Franta, Grmania, Italia, apoi Marea Britanie si Spania sa aiba un
cuvant mult mai greu de spus decat statele de dimensiuni reduse.

In momentul de fata exista tari care au 29 de voturi: Germania, Franta, Italia si

Marea Britanie, 27: Spania si Polonia, 14 : Romania, 13: Olanda, 12: Belgia, Cehia,
Grecia, Ungaria, Portugalia, 10: Austria, Suedia si Bulgaria, 7: Danemarca, Irlanda,
Lituania, Slovacia si Finlanda, 4: Cipru, Estonia, Letonia, Luxemburg si Slovenia, 3:
Malta. Aceasta distributie are importanta si in obtinerea majoritatii calificate. Odata
cu Tratatul de la Nisa, principiul majoritatii calificate a fost extins, insa datorita
opozitiei unor state de talie mica si medie a fost introdus principiul triplei
majoritati, adica pt. a obtine majoritate calificata trebuia obtinuta o majoritate a

9
 Procesul de guvernanta in UE

2010
votului tarilor, o majoritate totala a voturilor si, mai mult, o reprezentare prin vot a
majoritatii populatiei europene.

Tratatul de la Lisabona simplifica aceasta procedura groaie si decide ca

majoritatea calificata poate fi obtinuta atunci cand voteaza pt. cel putin 55% din
reprezentantii statelor membre, cu conditia ca peste 65% din cetateni sa fie
reprezentati prin respectivul vot. Se introduce o majoritate supercalificata, de 72%
din statele membre, atunci cand Consiliul de Ministri ia decizii care nu vin nici de la
Comisie, nici de la Inaltul Reprezentant pt. Politica Externa. Se introduce si o
majoritate de blocaj, de 35% din reprezentantii populatiei statelor membre statelor
membre si de 4 tari membre; daca se intruneste aceasta conditie, orice tip de
propunere este respinsa.

Pe termen lung, Tratatul de la Lisabona stabileste ca ponderea statelor inn

Consiliu va fi din ce in ce mai mult legata de reprzentarea populatiei, iar deciziile
finale vor fi din ce in ce mai mult supuse regulii reprezentarii majoritatii si din ce in ce
mai putin dependente de jocurile politice de la nivelul Consiliului.

In concluzie, Consiliul de Ministri este unul dintre invingatorii Tratatului de la

Lisabona, intrucat metoda guvernamentala a castigat teren si, in plus, intrucat prin
combinarea functiei de Inalt Reprezentant pt. Politica Externa si viceprsedinte al
Comisiei, Consiliul are posibilitati extinse de a influenta deciziile Comisiei chiar din
interior.

Parlamentul European

Spre deosebire de sistemele nationale, in cadrul carora parlamentele sunt foruri

legislative, asigurand totodata reprezentarea legitima a cetatenilor, Parlamentul
European incearca sa asigure ambele functii, dar este departe de a detine monopolul
acestora. Parlamentul nu este unul al statului european (pt. ca un asemenea stat nu
exista) si desi pretinde ca reprezinta cetatenii, legitimitatea sa este mult redusa fata de
formulele interguvernamentale si, intr-o masura sau alta, chiar fata de Consiliile de
Ministri.

Parlamentul European nu este un parlament „pe de-a-ntregul”, intrucat nu

poate sa pretinda ca detine cele 3 puteri clasice ale lagislatiilor (puterea de a legifera,
prerogativa bugetara, atributia de a controla puterea executiva). Functiile normale ale
parlamentelor (aceea de a alege sau desemna guvernele, aceea de a legifera si aceea de
a reprezenta poporul) sunt puse sub semnul intrebarii de structura comunitara, in
conditiile in care Consiliul de Ministri are prerogative legislative care le exclud pe cele
ale Parlamentului, iar Comisia Europeana este initial nominalizata de sefii de state si
controlata de acestia si, ulterior, confirmata de Parlament si partial controlata de

10
 Procesul de guvernanta in UE

2010
acesta. In plus, sefii de state si de guverne sunt considerati mult mai legitimi si
reprezentativi decat alesii europeni, conform majoritatii cercetarilor sociologice.

Cu toate acestea, pozitia actuala a Parlamentului, atributiile sale si legitimitatea

sa sunt incomparabil mai mari decat in anii ’60. Din perspectiva evolutiei istorice a
Parlamentului, trebuie reamintit ca tratatele fondatoare inzestreaza Comisia cu un ro
central in managementul Comunitatilor si Consiliul de Ministri ca putere legislaativa a
Comunitatilor.

Parlamentul s-a numit Adunare Parlamentara si pana in 1979 a fost compus

din delegatii ale parlamentelor nationale. Decizia ca Parlamentul European sa fie ales
prin sufragiu universal a fost luata in conditii dificile, intrucat atat sefii de state si de
guverne cat si reprezentanti ai Adunarii Parlamentare s-au temut ca aceasta masura v
destabiliza statele-natiune. Este de apreciat ca, daca in contextul de la mijlocul
aniloor 1970, statele membre ale Comunitatior nu ar fi fost conduse de personalitati
favorabile integrarii, decizia de a alege direct Parlamentul ar fi fost amanata pentru
inca 20 de ani.

Primele alegeri europene din 1979 s-au dovedit prin calitatea dezbaterilor si
prin procentul de participare la urne (62,5%) un succes remarcabil pentru
Parlamentul European. Mai mult, ele au avut ca rzultatat victoria maxima a fortelor
pro-europene, ceea ce a permis ulterior consolidarea rolului Adunarii Constitutionale
a Parlamentului.

Actul Unic European din 1987 sporeste rolul Parlamentului, acordandu-i

acestuia competenta legislativa prin procedura cooperarii si prin cea a avizului
conform. Actul Unic European stipula ca, pe termen lung, este necesara normalizara
Comunitatilor prin asumarea de catre Parlament a unor prerogative legislative din ce
in ce mai importate.

Tratatul de la Maastricht introduce o noua procedura, si anume, codezia, in

cadrul careia Parlamentul devine o institutie de neocolit in formularea actelor
normative europene in 15 domenii tematice incadrate in pilonul I (cel al Comunitatilor
Europene). Momentul Maastricht este unul decisiv atat prin distanta extrem de mica
intre cei care au fost favorabili tratatului si cei care s-au opus, cat si prin implicarea
Parlamentului in cadrul procesului legislativ, de multe ori pe acelasi palier decizional
cu Consiliul de Ministri.

Tratatul de la Amsterdam introduce 23 de noi proceduri, care corspund unor

atributii sporite ale Parlamnentului: se stipuleaza ca acesta va fi din ce in ce mai
putin consultata sau care coopereaza si, din ce in ce mai mult o institutie care
partenera in procesul de codecizie. Conform analistilor, Parlamentul este marele
castigator al Tratatului de la Amsterdam, intrucat introducerea unui numar mare de
domenii si subdomenii, de la legiferarea carora Parlamentul nu poate fi ocolit, da
acestuia statul de institutie propriu-zis legislativa a Uniunii.

11
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Tratatul de la Nisa, care se ocupa cu reglementarea procesului de extindere
stabileste numarul maxim de europarlamentari dupa extindere, respectiv 732 si
realocarea numarului de locuri pentru fiecare tara. Nu se inregistreaza inca progrese
spectaculoase in ceea ce priveste extinderea atributiilor Parlamentului, mai ales
intrucat aderarea prevazuta pentru 2004 a 10 noi state urmata de alte 2 in 2007
reprezenta un element de ingrijorare, in conditiile in care statele nou aderente nu
aveau experienta parlamentara europeana a statelor deja membre.

Tratatul Constitutional European, care a esuat in 2005, dar ale carui

prevederi au fost reluate in Tratatul de la Lisabona, limiteaza numarul de
europarlamentari dupa viitoarele extinderi la 750 si extinde codecizia la alte 7
subdomenii din interiorul poliiticii privind transporturile, uniunea monetara si
comertul Uniunii cu statele terte.

Se observa, asadar, ca de-a lungul timpului, Parlamentul European si

sprrijinitorii acestuia au dus o adevarata lupta pentru putere care, in general, a urmat
una din cele 2 strategii:

1. Strategia minimalista, care presupune folosirea cat mai larga a prerogativelor

existente, fara a pretinde noi prerogative, dar demonstrand ca noile prerogative
sunt folosite in mod eficient si ca zona nereglementata (zona in care nu se
stipuleaza ce institutie indeplineste care prerogativa poate fi folosita in
castigarea unor atributii informale ).

2. Strategia minimalista, in baza careia Parlamentul facea presiuni pentru a

primi noi atributii prin amendarea tratatatelor sau prin incheierea de noi
tratate. Aceasta s-a dovedit castigatoare in cazul Tratatului de la Amsterdam
amendat si in urma presiunilor europarlamentarilor.

Puterile efective ale Parlamentului European:

 Puteri politice:

 Investirea Comisiei Europene – odata la 5 ani prin vot de incredere al

Parlamentului

 Aprobarea numirii anumitor Inalti Oficiali ai Uniunii, precum Avocatul

Poporului Uniunii sau membrii Curtii de Audit

 Interpelarea Consiliului de Ministri si Comisiei Europene- astfel, orice comisar

european si orice reprezentant al Consiliului de Ministri poate fi interpelat de
catre europarlamentari in legatura cu politici publice din domeniul sau de
competenta

 Competenta de a demite in bloc Comisia Europeana, prin motiune de cenzura

12
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Nu a avut loc insa nicio astfel de demitere, singurul caz din 1999, al Comisiei Santer,
a fost unul de amenintare cu motiunea de cenzura.

 Puteri legislative (4 proceduri):

 Consultarea, in cadrul careia Parlamentul nu are drept de veto

 Cooperarea, Parlamentul are un drept de veto restrans

 Codecizia Parlamentul are drept de veto

 Avizul conform propriu-zis

 Puterile bugetare - Parlamentul are puterea sa amendezde cheltuielile prevazute

numai in asa-numitele domenii nerezervate. Parlamentul are si o Comisie de
Buget, care impreuna cu Curtea de Audit a Uniunii Europene verifica buna
cheltuire a resurselor comunitare.

Pe langa aceste puteri explicite, putem vorbi si de o influenta informala a

Parlamentului, influenta care este, de multe ori, subestimata. Ex. Comisia pt. Afaceri
Europene a Parlamentului European, care impreuna cu parlamentele nationale
(reprezentate tot la nivelul de Comisii pt. Afaceri Externe sau europene), a constituit
grupul mai degraba informal, COSAC (Conferinta Comisiilor pt. Afaceri Comunitare).

Rolul efectiv al COSAC este acela de a asigura existenta unei viziuni comune intre
Parlamentul European si parlamentele nationale in ceea ce priveste legislatia
europeana ce urmeaza sa fie adoptata, de multe ori fiind cu mult in avans fata de
prgatirea procesului legislativ de catre guvernele nationale.

O problema centrala este cea a calitatii si a independentei europarlamentarilor.

Daca in anii ’80 P. E. Era „un cimitir politic” in care erau trimisi liderii care nu mai
erau capabili sa aduca voturi in plan national, incepand cu anii ’90, P.E. devine din ce
in ce mai atractiv pentru politicienii tineri care doresc sa se impuna, dar nu reusesc
sa reformeze sistemele de reprezentare nationala.

In general, recomandarea U.E. a fost aceea ca P.E. sa fie ales in baza unor sisteme
proportionale, a.i. toate fortele politice relevante sa poata fi reprezentate. Acest lucru a
avut efecte pozitive pe de o parte, intrucat pluralismul in forul politic a fost asigurat,
dar negative pe de alta parte, intrucat in spatele listelor se pot ascunde contributori la
bugetele partidelor si nu politicieni propriu-zisi si, in plus, fiindca atat extrema stanga
cat mai ales, extrema dreapta au fost si sunt reprezentate intr-un mod extins in P.E.

EX. Alegeri iunie 2009- extrma dreapta + extrema stanga = 20% din europarlamentari

Din perspectiva socializarii politice, P.E.a fost o scoala pentru multi politicieni,
intrucat acestia, odata alesi ca europarlamentari inceteaza sa mai formeze grupuri pe
criterii nationale si fondeaza grupuri transnationale in functie de orientarile politice.

13
 Procesul de guvernanta in UE

2010
Astfel conservatorii si crestin-democratii sunt reprezentati in grupul popular
european (dominant), socialistii si social-democratii in grupul socialistilor europeni,
liberalii in Alianta liberalilor si democratilor europeni.

Nu se reuseste insa fuziunea totala in cadrul grupurilor, intrucat de cele mai

multe ori, parlamentari din aceeasi tara si din acelasi partid tind sa formeze
subgrupuri. Acest fapt influenteaza de multe ori, activitatea P.E. , intrucat atitudinile
nationale pot deveni mai importante decat pozitiile europene. In plus, se pot mentine
afinitatile nationale intre parlamentarii unui anumit grup de o anumita orientare si
ministrii sau comisarii europeni care reprezinta aceeasi tara, dar au o alta orientare.

Ex. : 2009-atunci cand Consiliul European a propus reconfirmarea in functia de

presedinte al Comisiei Europene a portughezului Jose Manuel Durao Barosso. Grupul
Socialistilor Europeni si cel al Verzilor au decis sa se opuna acestei propuneri care era
sprinjinita de Popularii Europeni. Totusi, la vot, parlamentarii portughezi si spanioli
din Gupul Socialist au votat pe criterii mai degraba nationale sau regionale in favoarea
lui Barosso.

Inca din anii ’70 a fost evocata problema deficitului democratic al Comisiilor
Europene in ansamblul lor, dar ca si in sistemele nationale institutia care a coagulat
criticile privind lipsa transparentei, inechitatea, disproportionalitatea reprezentarii sau
distant mare intre ceea ce se pretinde si ceea ce este, a fost, in primul rand P.E.

In ceea ce priveste disproportionalitatea reprezentarii au fost aduse exemple precum

cel al Maltei si cel al Germaniei. Malta, cu 400.000 de locuitori si 5 europarlamentari
are o norma de reprezentare de 1 parlamentar/80.000 de loc. ; Germania cu 82 de
mil. de locuitori si 99 de europarlamentari are o norma de reprezentare de 1
eurodeputat/828.000 de cetateni.

Tratatul de la Lisabona, care isi propunea sa rezolve aceasta problema problema,

printre altele, nu a gasit o formula care sa reflecte realitatea, ci din contra a redus
numarul europarlamentarilor germani la 96 si a crescut numarul minim de
parlamentari pe tara membra la 6.

Celelalte probleme ale deficitului democratic si de declinul participarii la

euroalegeri. 62,5% in Europa celor 9 state membre in 1979, apoi 56,5 % in Europa
celor 12 state membre in 1994, apoi in Europa celor 15 se ajunge sub 50% in 1999
(49,5%), pentru ca in Europa celor 27 in 2009 sa se ajunga la pragul alarmant de
41% . Mai mult, statele nou intrate din Europa Centrala si de Est, impotriva
previziunilor din anii ’90 inregistreaza cele mai scazute rate de participare intre 25-
30%. Explicatia, legata de lipsa de experienta atat a politicienilor cat si a electoratului
intr-un asemenea tip de scrutin si de slaba relevanta a problematicilor europene in
agenda publica.

O critica substantiala este legata de absenta, in cadrul U.E., a unei omogenitati

reale asa cum este cazul in parlamentele nationale. Lipsa omogenitatii se reflecta in

14
 Procesul de guvernanta in UE

2010
coordonarea defectuoasa dintre grupurile parlamentare si prin coeziunea scazuta in
fata propunerilor Consiliului sau Comisiei.

Gestionarea agendei parlamentare este problematica in masura in care, de multe ori,

greul muncii parlamentare cade pe Comisii iar plenul este folosit de multe ori in mod
excesiv de catre parlamentari pt. a se face remarcati.

Ex. : Elena Basescu

Pentru rezolvarea generala a deficitului democratic au fost evocate mai multe

solutii:

 Prima ar fi ca rolul Parlamentul sa fie intarit si atributiile sale sa sporeasca, fiind

astfel rentabilizata munca europarlamentarilor.

Argumentele impotriva unei asemenea solutii sunt legate de legitimitatea slaba a

Parlamentului, manifestata prin prezenta la urne in scadere si, de asemenea, se refera
la inexistenta unui demos european care sa se identifice cu Uniunea si sa o primeasca
ca o solutie mai mult decat solutiile oferite de statele-natiune.

 O a doua solutie invocata a fost, ca din contra, P.E. sa redevina o institutie

delegativa a parlamentele nationale. Astfel, ne-am intoarce la sistemele de dinainte
de 1979, pe considerentul ca parlamentarii nationali au oricum o legitimitate mai
mare decat cei europeni, ca sunt mai apropiati de problemele reale ale cetatenilor
si a aceste probleme ar putea fi direct rezolvate in fata Comunitatilor.

Impotriva acestor solutii a fost, in primul rand, P.E., care a aratat ca in acest fel,
toate eforturile care vizau constituirea unui cadru supranational in locul unuia
interguvernamental ar fi rapid anulate. Apoi, se invoca expertiza dobandita in timp de
P.E. si mai ales de structurile de lucru ale acestuia, exppertiza care nu ar putea fi
inlocuita de o institutie delegativa supusa presiunilor nationale.

 Cea de-a 3-a solutie care pare sa castige din ce in ce mai mult teren este aceea a
cooperarii stranse dintre P.E. si parlamentele nationale. In acest fel, P.E. extinde si
transfera expertiza si cunostiintele catre parlamentele nationale, iar paramentele
nationale pot fi capabile sa puna in valoare, in relatia lor cu cetatenii, expertiza
dobanditan de la europarlamentari.

Vocile care se opun acestei solutii evidentiaza posibilitatea suprapunerilor riscante a

competentelor P.E. pesste competentele parlamentelor nationale, temandu-se totodata
de conflictul de loialitate care poate aparea intre mandatul intern si mandatul
european. Tratatul de la Lisabona a adus o serie de precizari referitoare la P.E.. Aceste
preciziari sunt legate de procedura codeciziei, care este extinsa unor noi domenii
politice si care este redenumita sub numele de „procedura legislativa ordinara” , apoi
se renunta in mare masura la procedura consultarii (va ramane o exceptie pt.
anumite dispozitii legate doar de cateva subdomenii).

15
 Procesul de guvernanta in UE

2010
In materie bugetara, Parlamentul va primi si de acum propunerea de buget
direct de la Comisie si inaintea Consiliului de Ministri, Parlamentul avand dreptul de
a amenda toate domeniile bugetare si apoi de a aproba sau de arespinge bugetul in
ansamblul sau.

In privinta numarului de parlamentari, acesta este limitat la 750 chiar si dupa

eventualele extinderi care pot avea loc in perioada urmatoare. Pentru prima oara
Tratatul modifica modul de calculare al numarului de parlamentari pe fiecare tara.
Spre deosebire de toate tratatele de pana acum, acesta nu mai precizeaza numarul
exact de parlamentari pt. fiecare tara, ci acorda Consiliului de Ministri dreptul de a
stabili acest numar in unanimitate si cu consultarea prealabila si apoi cu aprobarea
P.E. In felul acesta, in mod teoretic, nu va mai fi nevoie de un nou tratat in conditiile
in care alte state vor adera la Uniune.

In fine, parlamentele nationale, prin Tratatul de la Lisabona, sunt implicate in

mod oficial in procesele legislative ale Uniunii, prin aceea ca vor analiza si vor aproba
cererile de aderare ale statelor aplicante si prin aceea ca vor primi din partea Uniunii
proicetele legislaative ale U. E. pt. o analiza anterioara P.E. Este invocat in acest sens,
principiul subsidiaritatii, cf. caruia deciziie trebuie luate la cel mai de jos nivel
posibil, cu respectarea principiilor generale. Parlamentele nationale vor paarticipa,
asadar, la configurarea legislatiei europene, intrucat vor primi de la Comisia
Europeana propunerile legislative, avand la dispozitie 8 saptamani pt. a analiza daca
principiul subsidiaritatii este respectat sau nu. Daca considera ca nu este respectat,
Comisia este obligata sa revada propunerea respectiva si, in cazul in care si-o
mentine, sa motiveze in fata P.E. decizia de mentinere.

Astfel, dupa Tratatul de la Lisabona, rolul parlamententelor nationale si functia P.E.

castiga teren, eforul fiind acela de a apropia, prin mecanisme institutionale, U.E. de
proprii sai cetateni.

In concluzie, P.E. a castigat atributii si legitimitate fata de situatia initiala, dar

este inca departe de a reprezenta cetatenii europeni si de a decide efectiv soarta U.E.

16