AUDIT

23.Organizarea contabilitatii de gestiune. Studiu de caz:societate de

productie.
25. Organizarea si elaborarea procedurilor pentru controlul financiar preventiv.

Controlul este un proces de măsurare a performanţei, de iniţiere şi întreprindere a unor acţiuni

care să asigure rezultatele dorite.
Privit prin prisme diferite controlul este considerat:
– funcţie a managementului – prin el fiecare manager vrea să se asigure că activitatea decurge conform
programului prestabilit, că resursele sunt utilizate conform destinaţiei stabilite şi că în final performanţa
reală va atinge sau va depăşi obiectivele fixate iniţial [1];
– atribut al conducerii – mijloc de perfecţionare a activităţii entităţilor publice şi private, exercitat sub
forme diferite de structuri organizate piramidal, cu responsabilităţi şi obiective clar precizate de lege;
– metodă de verificare a modului de gestionare a resurselor.

Controlul se armonizează şi se întrepătrunde cu restul procesului de management. Între funcţiile

de planificare ale managementului şi control există o legătură indisolubilă, acestea influenţându-se una
pe alta, fapt ce face să fie denumite „fraţii siamezi ai managementului“.
Formă a controlului intern, controlul financiar preventiv „se exercită asupra tuturor operaţiunilor care
afectează fondurile publice şi/sau patrimoniul public“ [2].
Controlul financiar preventiv are drept scop identificarea proiectelor de operaţiuni care nu
respectă condiţiile de legalitate şi regularitate şi/sau încadrarea în limitele creditelor bugetare sau
creditelor de angajament, după caz, şi prin a căror efectuare s-ar prejudicia patrimoniul public şi/sau
fondurile publice [3].
Din simpla observare a scopului activităţii de control financiar preventiv se desprind câteva
caracteristici ale acestuia:
– este un control cu un pronunţat caracter patrimonial, fiind îndreptat spre verificarea operaţiunilor
generatoare de drepturi şi obligaţii patrimoniale;
– este un control anticipat – se desfăşoară asupra proiectelor de operaţiuni, înainte de a fi aprobate şi
efectuate;
– este un control de permanenţă – se exercită în fiecare zi, în funcţie de operaţiuni;
– este un control documentar – întrucât proiectele de operaţiuni, supuse acestei forme de control, se
verifică pe baza documentelor primare în care au fost consemnate.

Dacă se are în vedere structura care execută controlul financiar preventiv, acesta poate fi
considerat:
– o formă a controlului intern – organizat şi exercitat în cadrul compartimentelor de specialitate
financiar-contabilă a entităţilor de care aparţin acestea;
– o formă a controlului extern – exercitat de Ministerul Finanţelor Publice prin controlori delegaţi,
numiţi de ministrul finanţelor publice.

Conţinutul controlului financiar preventiv derivă în cea mai mare parte, din dubla autorizare
bugetară conform căreia orice cheltuială, pentru a fi efectuată, trebuie să îndeplinească următoarele
condiţii:

a. să existe bază legală (autorizare legală);

b. să existe credit aprobat prin buget (autorizare bugetară);

c. să respecte destinaţia creditului ce urmează a fi imputat, potrivit clasificaţiei bugetare şi alocării

pe programe a resurselor (specializarea creditelor).

Autorizarea legală – este materializată în dispoziţii legale care prevăd imperativ regulile de
realizare a veniturilor publice şi de utilizare a acestora pentru satisfacerea unor necesităţi de interes
public.
Astfel în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice se precizează că: „Nici o cheltuială nu poate fi
înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1, al. 2 şi nici o angajată şi efectuată din aceste bugete dacă nu
există baza legală pentru respectiva cheltuială“ [4].
Autorizarea bugetară – din conţinutul controlului financiar preventiv rezultă că aprobarea prin
legea bugetară anuală a creditelor pentru anumite cheltuieli reprezintă în fapt, autorizarea bugetară a
cheltuielilor respective, deci autorizarea bugetară este o consecinţă a autorizării legale.
Trebuie cunoscut însă, că autorizarea bugetară este o condiţie necesară pentru efectuarea cheltuielilor,
dar nu şi o condiţie suficientă pentru că, aşa cum precizează Legea privind finanţele publice [5]: „Nici o
cheltuială din fondurile publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată
potrivit legii şi nu are prevederi bugetare“.
Autorizarea bugetară nu este globală, ci este dată pe categorii de cheltuieli, aşa cum sunt înscrise în
buget „cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţia precisă şi limitată“.
Regulamentul financiar al Consiliului European prevede, de asemenea, ca orice cheltuială să se
efectueze prin imputarea unei linii a bugetului.
Controlul financiar preventiv nu ar avea finalitatea dorită dacă nu ar urmări aplicarea
principiului bunei gestiuni financiare, al respectării normelor procedurale de iniţiere a unei operaţiuni.
Pentru aceasta ordonatorilor de credite le-au fost stabilite responsabilităţi foarte clare, ei răspunzând de
[6]:
– angajarea, lichidarea şi ordonanţarea cheltuielilor în limita creditelor bugetare repartizate şi aprobate;
– realizarea veniturilor;
– angajarea şi utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;

– integritatea bunurilor încredinţate instituţiei pe care o conduc etc.

Totodată, entităţile publice, prin conducătorii acestora, au obligaţia de a organiza controlul

financiar preventiv propriu şi evidenţa angajamentelor în cadrul compartimentului contabil.
Realizarea unei bune gestiuni financiare este de altfel o obligaţie a tuturor persoanelor care gestionează
fonduri publice, ele acţionând pentru „asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi
eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public“ [7].
Existenţa unor reguli cu caracter imperativ referitoare la gestionarea fondurilor publice, impune
exercitarea unor acţiuni de control care să garanteze respectarea regulilor.
Astfel prin Ordonanţa Guvernului 119/1999 – privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, s-
a stabilit obligativitatea efectuării unor controale de legalitate, conformitate şi regularitate asupra
operaţiunilor care afectează fondurile şi patrimoniul public.
Regulamentul financiar al Comisiei Europene stipulează la art. 47 că: „Fiecare operaţiune face obiectul
cel puţin al unei verificări ex-arte“, prin aceasta urmărindu-se să se constate „regularitatea şi
conformitatea cheltuielii în raport cu dispoziţiile aplicabile, în special cele ale bugetului şi ale
reglementărilor pertinente“ [8].
Baza legală reprezintă izvorul drepturilor şi obligaţiilor patrimoniale ale entităţii şi, totodată,
baza autorizării legale. Cum baza legală a operaţiunilor patrimoniale este constituită din acte juridice
(legi, ordonanţe, acorduri sau hotărâri ale Guvernului), controlul de legalitate se va concen-tra pe
verificarea existenţei şi respectării prevederilor actelor juridice în cauză. Controlul de conformitate
vizează existenţa creditului şi a concordanţei dintre destinaţia creditului şi destinaţia cheltuielii generate
prin actul juridic individual (cel prin care ordonatorul de credite urmează să creeze sau să constate
obligaţia de plată în sarcina instituţiei).
De asemenea, controlul de conformitate urmăreşte corespondenţa dintre operaţiunile, actele şi
faptele administrative produse în cadrul unei entităţi publice şi politica asumată în mod expres în
domeniul respectiv de către entitatea în cauză sau de către entitatea superioară acesteia [9].
Controlul de regularitate urmăreşte respectarea de către fiecare operaţiune, sub toate aspectele, a
principiilor şi regulilor procedurale şi metodologice care sunt aplicabile categoriei de operaţiuni din care
face parte.
Controlul de conformitate cuprinde în aria sa normele procedurale care prescriu imperativ
acţiunea ordonatorului, precum şi normele procedurale interne stabilite de ordonator.
Prin respectarea normelor procedurale se garantează utilizarea fondurilor pentru cheltuielile de interes
public, respectarea principiului unei bune gestiuni financiare, dar şi respectarea unor drepturi subiective
prin încălcarea cărora se poate angaja răspunderea patrimonială a instituţiei.
Astfel de proceduri expres stabilite de lege sunt cele specifice achiziţiilor publice de bunuri, servicii şi
lucrări. În derularea contractelor de achiziţii publice sunt angrenate importante fonduri publice ceea ce
înseamnă o mare responsabilitate şi o grijă deosebită pentru respectarea procedurilor de achiziţie, cu atât
mai mult cu cât contractul este rezultatul unei proceduri concurenţiale.
Dacă prin respectarea procedurilor se minimizează resursele necesare pentru îndeplinirea scopului fixat
sau se maximizează efectele volumului de resurse dat, atunci „controlul de conformitate“ sau „controlul
de legalitate“ este şi un control de bună gestiune financiară.
Regulamentul financiar al Consiliului European nr. 1605/2002 precizează la art. 78 obligativitatea
ordonatorului competent de a se asigura de „exactitatea imputaţiei bugetare, disponibilitatea creditelor
şi de conformitatea cheltuielii în raport cu dispoziţiile tratatelor, bugetului, prezentului regulament şi cu
modalităţile de execuţie, precum şi cu celelalte reglementări ca şi de respectarea principiilor bunei
gestiuni financiare“ [10].
La baza controlului financiar preventiv exercitat în ţara noastră, se află angajamentul juridic – rezultat al
operaţiunilor iniţiate de compartimentele de specialitate, fapt ce implică asumarea şi din partea
conducătorilor lor, a unor responsabilităţi privind implicaţiile operaţiunilor iniţiate.
Astfel ei „răspund pentru realitatea, regularitatea şi legalitatea operaţiunilor ale căror acte şi/sau
documente justificative le-au certificat sau avizat“ [11]. În vederea exercitării unui control preventiv cât
mai complet, legiuitorul a stabilit ca anumite operaţiuni să se avizeze şi de către compartimentul de
specialitate juridică.
Angajamentele juridice ale entităţilor publice sunt supuse deci unei duble avizări, atât din partea
compartimentului juridic, cât şi a compartimentului financiar-contabil. Dubla responsabilitate privind
efectuarea angajamentelor juridice nu exonerează de răspundere şefii compartimentelor de specialitate.
Din tot ce s-a arătat până acum se poate deduce că o dată cu creşterea cerinţelor de utilizare economică,
eficientă şi eficace a fondurilor publice a crescut şi atenţia acordată acţiunilor de prevenire a abaterilor şi
neregulilor în alocarea şi utilizarea lor. În cadrul acestora au fost incluse şi acţiunile de control
desfăşurate de Ministerul Finanţelor Publice, respectiv controlul financiar preventiv delegat.
Controlul financiar preventiv delegat exercitat de controlori delegaţi numiţi de ministrul finanţelor
publice se referă la operaţiuni care pot afecta execuţia în condiţii de echilibru a bugetelor prin angajări
patrimoniale ce afectează un volum mare de fonduri şi pentru care există riscuri semnificative de
execuţie. De fapt acest control este o supraverificare a operaţiunilor, pentru care s-a dat deja viza de
control financiar preventiv, exercitat cu scopul de a se elimina orice risc asociat angajării unităţii în
respectivele operaţiuni.
Îndeplinirea obiectivelor activităţii de control depinde de calitatea factorului uman ce execută controlul.
Elaborarea unor Coduri prin care se stabilesc anumite reguli de conduită, drepturi şi obligaţii pentru toţi
cei ce desfăşoară activităţi în domeniul public, demonstrează dacă mai era cazul, accentul pus astăzi pe
creşterea calităţii factorului uman.
 Note bibliografice
[1] Ionescu, Gh., Gheorghe, şi colab., Management organizaţional, Editura Tribuna Economică, 2001, p.
354.
[2] Legea nr. 500/2002 – privind finanţele publice, M.O. 597/13 aug. 2002, art. 23.
[3] Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/16 aprilie 2003 pentru aprobarea Normelor
metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, M.O. 320/13 mai, 2003.
[4] Legea 500 privind finanţele publice – M.O. 597/13, art. 14.
[5] Ibidem
[6] Ibidem, art. 22.
[7] Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 – privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, M.O.
799/12.XI.2003, art. 5.
[8] Manualul de Control financiar preventiv, Ministerul Finanţelor Publice, p.3.
[9] Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 (republicată), art. 2.
[10] Manualul de Control financiar preventiv, p.42.
[11] Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 522/2003, pct. 3.6.