INTRODUCERE – reglementare, titulari, obiect

Noţiunea de proprietate se bucurã în cadrul legii fundamentale a României de o dublã

regelementare, în concordanţã cu cele douã dimensiuni ale ei. Astfel, art 44 din Constituţia
României(CR) reglementeazã prima dintre aceste douã dimensiuni, şi anume proprietatea privatã,
incluzând acest drept în capitolul 2 (Drepturile şi libertãţile fundamentale ale omului) din titlul II.
La fel ca şi în CR din 1991, în cea din 2003, prorietatea publicã este reglementatã în
titlul VI (Economia şi finanţele publice), mai exact în art 136. Primul alineat distinge între cele
douã forme ale proprietãţii, iar cel de-al doilea consacrã garantarea şi ocrotirea celei publice prin
lege, dupã cum şi stabileste care sunt titularii acestui drept : statul(S) şi unitãţile administrativ
teritoriale(UAT). Este poate interesant de menţionat aici cã aceastã atribuire exclusivã in
patrimoniul S şi al UAT a dreptului de proprietate publicã(PP) a cunoscut un moment de cotiturã
în procesul de elaborare al CR 2003. Astfel, în Adunarea Constituantãs-a propus un amendament
care viza extinderea sferei titularilor PP şi la instituţiile “publice de importanţã naţionalã”, cu
referire concretã la Academia Românã, care ar fi trebuit, în concepţia emitenţilor acestei
propuneri, sã deţinã în proprietate anumite bunuri (de exemplu : manuscrisele cãrturarilor,
zapisele, hrisoavele, operele princeps). Încadrând protecţia acestor bunuri la o dare în
administrare exclusivã, Adunarea Constituantã a respins propunerea, considerând cã exprimarea
“instituţie publicã de importanţã naţionalã” ar fi susceptibilã de mai multe interpretãri care ar
transcende problema Academiei Române. [A. Iorgovan, pg 163, nota de subsol]
Domeniul public este alcãtuit din bunurile prevazute la art. 136 alin. (3) din
Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantã din prezenta lege şi din orice alte
bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de
stat sau de unitãţile administrativ-teritoriale prin modurile prevazute de lege (art 3, al 1 din legea
213 pe 1998 privind proprietatea publicã şi regimul juridic al acesteia).

Caractere – ale PP şi ale exploatãrii ei

PP se identificã prin trei mari caractere : este inalienabilã (art 136(4) din CR şi
art 11, al 1, lit a din legea 213), insesizabilã (art 11, al 1, lit b din legea 213) şi imprescriptibilã
(art 11, al1, lit c din legea 213). În concret, bunurile PP nu pot fi înstrãinate, supuse executãrii
silite, grevate cu garanţii reale sau dobândite prin uzucapiune.
Aceste trei caractere subliniazã rigiditatea proprietãţii publice cu privire la
circulaţia bunurilor care i se circumscriu. Faptul cã nici macar S nu le poate efectiv înstrãina(?)
aminteşte de teoria cristalizatã prin opiniile în materie ale lui Proudhon, Ducrocq şi Berthelemy
care considera cã cã S nu poate avea un drept de proprietate publicã, deoarece “usus” revine
publicului, “fructus” nu existã, iar “ab usus” este imposibil, domeniul public fiind inalienabil.
[Iorgovan, pg 141]
Este într-adevãr o constantã a dreptului public faptul cã bunurile domeniului
public, de vreme ce sunt scoase din circuitul civil, fiind pãstrate si protejate pentru generaţiile
viitoare, sunt inalienabile. Dar inalienabilitatea nu exclude o integrare în circuitul economico-
juridic a unor bunuri ale domeniului public, dimpotrivã, unele au fost şi o sursã de venituri pentru
S sau autoritãţile locale. Numai cã aceste venituri nu au fost si nu sunt privite ca un scop în sine
(ar însemna o ştergere a diferenţei faţã de bunul privat), ci o modalitate de control a
administraţiei asupra utilizãrii (exploatãrii) bunului public, inclusiv de cãtre un privat, în vederea
prestãrii unui serviciu public sau, dupã caz, în vederea realizãrii interesului public
(naţional/local). Aşa se explicã de ce, tradiţional, pentru a evoca plata pentru o utilizare privatã a
domeniului public, s-a impus noţiunea de “redevenţã”, şi nu cea de “preţ”, specificã raporturilor
juridice civile.[iorgovan, pg 1]
 Aceastã incadrare în circuitul economico-juridic a unor bunuri din domeniul public
(susţinutã, de altfel, şi de circumscrierea articolului constituţional în materie în titlul “Economia
şi finanţele publice”) face şi obiectul acestei lucrãri în cele ce urmeazã.

ISTORIC PRIVIND GESTIONAREA SI ADMINISTRAREA PROPRIETÃŢII PUBLICE

Problema exploatãrii proprietãţii publice a devenit una de actualitate dupã secularizarea

averilor mãnãstireşti prin legea din 17 decembrie 1863, care a marcat creşterea considerabilã a
proprietãţii statului român. Astfel, în art 1 al Legii pentru administrarea domeniilor satatului din
28 martie 1872, s-a prevãzut cã gestiunea bunurilor statului, sub controlul Ministerului de
Finanţe, unei Administraţii a Domeniilor statului, compusã din trei persoane care, pe a cãror
rãspundere, vor lua toate mãsurile de conservare şi îmbunãtãţire a acestor bunuri. Sub aceastã
denumire, ori sub aceea de Consiliul Superior al Administrãrii Întreprinderilor şi Avuţiei Publice,
acest organism a funcţionat pânã în anul 1950, când prin decretul 252/1950 a fost abrogatã legea
din 16 martie 1929 pentru organizarea şi administrarea pe baze comerciale a întreprinderilor şi
avuţiei publice.
Domeniul public şi privat al judeţelor şi comunelor a cãpãtat o consacrare legislativã atât
prin Legea pentru Consiliile Judeţene din 2 aprilie 1864, cãt şi prin Legea pentru regularea
proprietãţii rurale din 15 august 1864. Astfel, art 53 al primei legi, care reglementa destinaţia
cheltuielilor bugetului judeţean, rezultã cã judeţele aveau în patrimoniu drumuri si poduri,
localuri pentru tribunale, prefecture, închisori, şcoli, spitale etc, iar art 8 din cea de-a doua lege
arãta cã şi comunele aveau un patrimoniu, iar clãdirile din cuprinsul vetrei satului, care nu sunt
nici ale sãtenilor şi nici ale stãpânului de moşie, precum bisericile, casele comunale, şcoli şi alte
stabilimente în fiinţã, “rãmân proprietatea comunelor rurale, fãrã despãgubiri”.
Organizarea din 1872, cu modificãrile aduse în special în anul 1883, dar şi dupã aceastã data,
a dãinuit pânã dupã primul rãzboi mondial, când, odatã cu adoptarea unei legislaţii
corespunzãtoare organizãrii si funcţionãrii statului roman modern, au apãrut şi reglementãri
referitaore la exploatarea domeniului public şi privat al statului.
Prin legea referitoare la comercializarea şi controlul întreprinderilor economice ale statului
din 7 iunie 1924, domeniul statului era exploatat, aşa cum reiee din prevederile art 2, prin douã
categorii de întreprinderi:
- întreprinderi de interes general, chemate a îndeplini servicii publice importante
de care depinede mersul economiei naţionale sau acele întreprinderi care
formeaza obiectul unui monopol al statului, precum şi cele ce intereseazã
exclusiv apãrarea ţãrii.
- Întreprinderi cu character pur commercial, al cãror obiect este proprietatea
statului, dar care nu constituie monopol exclusiv al sãu (exploatãrile bunurilor
miniere şi metalurgice, atelierele de orice fel ale statului, navigaţia fluvialã şi
maritime, exploatarea pãdurilor, pescãriilor, a generatoarelor de energie etc).

Întreprinderile de interes general aveau capital exclusive vãrsat de stat şi erau administrate in
baza unor legi speciale, în timp ce întreprinderile cu character pur commercial se puteau exploata
şi administra în asociaţie cu capitalul privat. Activitatea acestora era controlatã de un Consiliu
Superior ce funcţiona pe lângã Ministerul de Industrie şi Comerţ.
Mai târziu s-a ajuns la concluzia cã aceastã organizare nu a dat rezulatate – statul dovedindu-
se un întreprinzãtor nepriceput – şi a fost abrogatã Legea din 7 iunie 1924 prin Legea pentru
organizarea şi administarea pe baze comerciale a întreprinderilor şi avuţiilor publice din 16
martie 1929. conform acesteia, toate întreprinderile, instituţiile, exploatãrile şi aşezãmintele
publice care nu au atribuţiuni exclusiv administrative, precum şi toate bunurile din domeniul
public sau privat al statului, judeţelor ori comunelor se vor organiza şi administra în urmãtoarele
forme:
1. Arenda sau închirierea
2. Concesiunea
3. Regia publicã comercialã
4. Regia mixtã
5. O combinaţie din douã sau mai multe dintre aceste sisteme.

Regia mixtã presupunea o administrare în forma societãţilor comerciale anonime, prevãzute

în Codul Comercial şi în conformitate cu prevederile acestei legi. La aceste societãţi puteau
deveni acţionari şi persoane fizice sau persoane juridice particulare. Cu toate acestea, S avea un
control asupra acestor societãţi prin intermediul unui comisar al guvernului, care asista la
sedinţele Consiliului de Administraţie şi avea puterea sã suspende decizii ale acestuia în baza
faptului cã nu erau conforme cu statutul societãţii ori cu interesele superioare ale statului.
Ulterior, decizia era trimisã departamentului (ministerului) de care depindea societatea, care
hotãra cu privire la legalitatea sau oportunitatea ei. Decizia finalã, care aparţinea Consiliului de
Miniştri, era obligatorie pentru societate.
Aceste forme de organizare si funcţionare a întreprinderilor economice ale statului, judeţului,
oraşului sau comunei au rãmas în vigoare pânã în anul 1949, când, prin decretul nr 199 pentru
organizarea şi funcţionarea întreprinderilor şi organizaţiilor economice ale statului s-a dipus cã
întreprinderile şi organizaţiile economice de interes general sunt puse sub îndrumarea şi controlul
ministerelor, iar întreprinderile şi organizaţiile economice de interes local sunt puse sub
îndrumarea şi controlul organelor locale ale puterii de stat(art 2). Conform art 3, întreprinderile şi
organizaţiile economice de S aveau personaliate juridicã şi independenţã operativã.
Conducerea întreprinderilor şi organizaţiilor economice de stat era aiguratã de directori,
numiţi de instituţiile tutelare, care odatã angaja era aiguratã de directori, numiţi de instituţiile
tutelare, care odatã angajaţi erau învestiţi cu puteri depline.
Prin legea nr 11 din 21 octombrie 1971 cu privire la organizarea şi conducerea unitãţilor
socialiste de stat, a fost abrogate decretul 199/1949, iar întreprinderile au fost organizate într-un
sistem de douã verigi: întreprinderea ca unitate economicã de bazã şi centrala industrialã, ca
unitate economicã autonomã de producţie, care cuprindea mai multe întreprinderi, fabrici, uzine
şi alte unitãţi de producţie.
Întreprinderile şi centralele aveaupersonalitate juridical şi independenţã operative. La
înfiinţare, ele erau dotate cu fonduri fixe şi mijloace circulante. Acestea aveau în administrarea
lor o parte din patrimoniul proprietãţii de stat, de interes general, întreprinderile şi centralele
subordinate ministerelor şi de interes local, cele subordonate organelor locale ale puterii de stat.
Legea nr 11 pe 1971 a fost abrogate în 1978 prin Legea 5 cu privire la organizarea şi
conducerea unitãţilor socialiste de stat, precum şi funcţionarea pe baza autoconducerii
muncitoreşti şi autogestiunii economico-financiare. Aceaastã lege- care nu a modificat prea mult
situaţia existentã pânã la acel moment – a rãmas în vigoare pânã la intrarea în vigoare a legii 15
din 15 august 1990 privind reorganizarea unitãţilor economice de stat ca regii autonome şi
societãţi comerciale.
Prin legea 15/1990, toate unitãţile economice de stat, indifferent de organul în subordinea
cãruia îşi desfãşoarã activitatea, au fost reorganizate ca regii autonome sau societãţi comerciale.
Potrivit prevederilor din art 2 din aceasta lege, regiile autonome s-au organizat şi
funcţioneazã în ramurile strategice ale economiei naţionale – industria de armament, energeticã,
exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştã şi transporturi feroviare – precum şi în unele
domenii aparţinnd altor ramuri stabilite de Guvern. Unitãţile economice de stat, care nu au fost
reorganizate, aşa cum prevede art 16, în societãţi comerciale pe acţiuni sau cu rãspundere
limitatã.
 Regiile autonome şi societãţile comerciale s-au înfiinţat prin hotãrâri ale Guvernului,
precum cele de interes naţional, şi prin hotãrâri ale organelor judeţene şi municipale, orãşeneşti şi
comunale ale administraţiei publice locale, precum cele de interes local.
În urma aplicãrii prevederilor acestei legi, patrimoniul statului, judeţului sau comunei este
administrat de regii autonome ori de societãţi comerciale. Dacã, dupa cum prevedea Legea
88/1998 privind privatizarea societãţilor comerciale, societãţile comerciale cu capital de stat –
cele înfiinţate în temeiul legii 15/1990 – se vor privatize, regiile autonome vor continua sã
funcţioneze ca principala formã de administrare a proprietãţii publice a statului, judeţului sau
comunei.
Un aspect remarcabil este acela cã, nici la adoptarea, nici la aplicarea acestei legi, nu s-a
ţinut cont de caracterul bunurilor date în administrare, în sensul cã nu s-a stabilit vreo relaţie între
provenienţa lor din cadrul proprietãţii publice sau private a statului şi atribuirea lor în
administrare societãţilor comerciale, respectiv regiilor autonome.