evista de drept public Colegiul de onoare Prof. univ. dr. Tudor Draganu Prof. univ. dr. Jon Deleanu Prof. univ. dr. Antonie lorgovan Prof. univ. dr. Emil Molcut Prof. univ. dr. loan Muraru Prof. uniy. dr. Joan Santai Prof. univ. dr. Dan Drosu Saguna Prof. univ. dr. Genoveva Vrabie Prof. univ. dr. Raluca Miga Besteliu 22003 Din sumar Jon Deleanu / Revizuirea Constitutiei. Temele revizuirii Joan Alexandru / Administratia si puterea politica Antonie lorgovan | Consideratii cu privire la frauda electorala. Examen critic al practicii judiciare Romeo Paul Postelnicu / Propuneri privind profesionalizarea functiei de prefect. Locul si rolul prefectului in sistemul administratiei publice din Romania Anul IX (29) Serie noua Aprilie - lunie 2003 Publicatie a Institutului de Stiinte Administrative al Romaniei ,,Paul Negulescu”OCTRINA Prof. univ. dr. loan Alexandru Administratia si puterea politica De peste doua decenii, guvernantii din Europa promoveaza vointa lor de a pro- ceda la o transformare profunda a administratiilor nationale, fara insa a retine in mod special atentia societatii civile, desi tema reformei administratici a devenit in unele {ari o constant a discursului politic si in fiecare an serviciile statului sunt afectate de masuri avand ca obiect adaptarea structurilor la evolutia sarcinilor care le sunt incredintate. in prezent insa, reorganizarile in curs se bucura de un interes deosebit in condi- tiile in care constructia europeana, descentralizarea, revenirea liberalismului par sa ameninte prerogativele administratiei de stat, .amenajata” intr-o pozitie cheie, esen- tiala fata de puterea politica, puterea economic’ sau structurile administrative locale. Daca slabirea puterii politice nationale depinde de viitorul Uniunii Europene, cresterea puterii locale a avut deja repercusiuni in privinta administratiei de stat care percepe, intre altele, cd-i este contestaté competenta, aptitudinea, capacitatea de a interveni in mod eficace in domeniul economic. Dintr-o perspectiva istorica, putem afirma ca raporturile intre puterea politica si administrafie au evoluat intr-un sens favorabil acesteia din urma. ‘Am putea spune ca s-a produs un fenomen de osmozi, care a redus semnificativ subordonarea administratiei fata de puterea politica, cu toate ci, din punct de vedere juridic, aceasta subordonare se mentine, reflectandu-se in dreptul de control pe care il are puterea politica asupra activitatilor administrative ale statului, Daca imediat dupa céderea monarhiilor, a regimurilor autoritare si victoria revolu- tiilor, organele reprezentative crau singurele mandatate sa stabileascd regulile genera- le cu caracter obligatoriu, aparitia puterii de reglementare, extinderea progresiva a acesteia face $4 creased rolul executivului si inlatura monopolul parlamentelor. Mai mult, puterea executiva devine centrul principal de decizie, realizandu-se astfel un transfer de competente in favoarea administratiei care, intr-un mod subtil, practic (in unele cazuri), se substituie puterii politice. Cazul tipic in aceasta privinta este Franta (dar fenomenul s-a extins in intreaga Europa), unde initial s-a manifestat o neincredere in executiv care era autorizat sa emita doar ,proclamatii”, prin care se aduceau la cunostinta normele votate de legiuitor sau actele individuale prin care se aplicau particularilor regulile stabilite de legislativ.2 RDP + 2/2003 Doctrina Evolutia constitutionala ulterioara demonstreaza abandonarea acestui monopol al legislativului ca fiind prea rigid si in practica irealizabil. Executivul primeste putere de reglementare acordandu-i-se competenta si ia masuri de aplicare a legilor sub for- ma unor acte opozabile erga ommes prin care se preciza continutul normelor primare. Practica institutionalé a accentuat aceste tendinte. Astfel, delegarile de competente acordate de parlamente executivului fi lirgesc acestuia puterea de reglementare. Spre exemplu, tehnica decretelor-lege este tot mai folosita, in special dupa primul razboi mondial, iar de-legalizarea anumitor domenii devine 0 practica, contestata de doc- trind, dar acceptatd de jurisprudenta justitiei administrative. Cu toate acestea, primordialitatea legislativului ramane totusi recunoscuta in drept atta vreme cat decretele-lege emise de executiv in temeiul abilitarii legislative trebuie aprobate de parlamente intr-un termen aprobat de acestea, in caz contrar de- venind caduce, ceea ce inseamna c4 de-legalizarea anumitor domenii de catre parla- mente ramane precara, in masura in care acestea le pot readuce in discutie oricand. Cea mai spectaculoasa intirire a puterii de reglementare a executivului s-a produs in Franta, prin Constitutia din 1958, in care se stipuleaza expres c4 numai anumite domenii apartin Parlamentului pentru legiferare, iar tot ce nu este rezervat Parlamen- tului tine de puterea de reglementare ce apartine executivului. Studiile doctrinare in materie califica aceast’ inovatie drept putere de reglementare autonomi, deoarece ea nu este supusd legii si, practic, aseazi pe picior de egalitate organul legislativ cu cel executiv atéta vreme cat fiecare are cAmpul sau de actiune in care este abilitat si sta- bileasca norme cu forta juridica primara, fard a putea fi impiedicat de cealalta putere. Cu toate acestea, jurisprudenta administrativa, si mai ales constitutionala, au limi- tat foarte mult impactul acestei inovatii. Prima a refuzat si considere ca /ege regle- mentarea autonoma care ramane un act administrativ, in timp ce a doua, printr-o in- terpretare literala a textului Constitutiei, a extins domeniul legislativ (deci, al Parla- mentului). Ramane o realitate insd ci puterea de reglementare a executivului s-a intarit. Un alt aspect ce confirma tendinta administratiei de a ,cuceri” puterea politica a consolida fenomenul de osmoza, de natura a reduce semnificativ subordonarea administratiei fata de puterea politica, aspect ce meriti comentat, este participarea din ce in ce mai extinsi si mai profunda a administratiei la exercitarea puterii politice. Este de precizat mai inti cd insesi functiile administratiei explicd influer acesteia asupra autorititilor politice, mai ales asupra guvernelor care, ..trdind in s bioz& cu aceasta, devin foarte permeabile la influenta exercitata de ¢: Informarea guvernantilor este asigurata de serviciile administrative ale Insistand pe anumite aspecte sau eliminand anumite date, aceste tea sa directioneze optiunile conducatorilor Previziunea este o sarcina esentiala, mai ales pe f a selectirii proiectelor necesar a fi realizate. in ciuda caracterala ae Seiimie anclizele gi raportarile redactate de catre functionar' n ae) Pea anMRgE Ge resort (fiecare cu competenja sa) nu sunt neuire: Folasinde Se = SamEEEte Enerente malic: perme Es sara Lumina Lex,Doetrina RDP + 2/2003 3 oricarei activitati previzionale, autorii lor pot s& facé s4 predomine anumite opinii personale, chiar s4 oculteze realitatea (spre exemplu, subevaluarea costurilor unui buget necesar unei investitii poate constitui un mijloc prin care sa se determine acceptarea proiectului). Pregitirea masurilor care vor fi supuse aprobarii decidentilor politici constituie gi ea o sursd de influentare considerabila, cu atét mai mult cu cat majoritatea textelor depuse pe birourile celor doua Camere sunt de origine guvernamentala. Exccutarea deciziilor adoptate de catre putere necesita, in general, redactarea unor dispozitii de aplicare. intarziorea publicarii acestora constituie un mijloc eficient de ‘intarziere a realizrii unei reforme sau chiar o piedicd esentiali, dacd eventual se produce o migcare rapida la varful statului (o simpla remaniere ministerial poate fi, uneori, suficient). Redactarea mai mult sau mai putin precisd a acestor dispozitii las& adesea 0 marjé, o libertate de apreciere, agentilor administrativi insarcinati sa le aplice: este vorba de 0 putere discrefionaré care permite administratiei sé devieze continutul. Administratia a castigat teren in fata puterii politice si prin adoptarea statutefor diverselor functii publice. Protejati de aceste statute, simtindu-se mai putin amenin- {ati, functionarii sunt mai tentati sa faca sa prevaleze opinia lor in fata autoritatilor politice. Astfel, generalizarea recrutirit prin concurs, excluzand optiunile partizane pe care le autotizau niste proceduri mai suple (cum ar fi libera alegere a colaborato- rilor), nu asigura identitatea de vederi intre conducator si personalul administrativ. Exist, ins, dupa cum vom vedea, si posturi a cdror ocupare se decide la nivelul puterii politice, dar in numar limitat, Libertatea sindicalé si dreptul la grevi au accentuat politizarea administratiei §i, prin acest fapt, reticenta acesteia in a asculta de o putere pe care, in alte conditii, n-ar aproba-o. Garanfiile oferite functionarilor, mai ales prin procedura disciplinar’, fac dificila excluderea celor care incearca s& nu se subordoneze ierarhiei Stabilitatea administratiei, opus instabrlitatii ministrilor, ti permite 0 mai bund cunoastere a dosarelor. insarcinata in permanent s4 proteguiasca cat mai bine intere- sul general, in mod logic, ea este tentata si-si impund punctele de vedere membrilor guvernului, cdnd acesta vrea s&-i oblige si execute ordine care reprezinta, de fapt, interesele particulare ale unei coalifii efemere. in concluzie, cu privire la participarea din ce in ce mai ampli a administratiei la exercitarea puterii de decizie in sfera politica putem remarca doua aspecte. in primul rand, intr-un proces decizional, rolul principal apartine acelui organ care se afla in amonte, la izvorul fluxului decizional. Administratia, insarcinata sa culeaga informa- file, sa le sistematizeze, implicit, le filtreaza prin studiile pe care le elaboreaza& in prealabil si care stau la baza oricdrui proiect. Este limpede, deci, c administratia detine o pozitie cheie, care explicd evolutia pe care am observat-o. in al doilea rand, in acelasi timp, putem remarca faptul ca, in ciuda ingerinfelor functionarilor de stat. guvernantii pastreazA controlul asupra optiunilor politice fundamentale, intrucat impactul administratiei se produce mai ales atunci cénd consideratiile tehnice sunt hotardtoare pentru solutionarea unei probleme. Dar pe lang’ aceasta participare la exercitarea de cditre puterea politica a puterii de decizie, tendinta administratiei de a ,cuceri” puterea politica se manifesta si printr-o