Sunteți pe pagina 1din 62

Tutela administrativă.

Critica legislaţiei actuale în domeniu

CUPRINS:
CAPITOLUL I
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ – SISTEM DE
AUTORITĂŢI ŞI ORGANE:

I.1. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice în baza Constituţiei


României şi a Legii organice speciale…………..
I.2. Autorităţile care realizează administraţia publică……
I.3. Descentralizarea , Desconcentrarea şi Autonomia
administrativă…..
I.4. Noţiunile de autoritate şi de organ al administraţiei publice…..
I.4.1. Orientări ale doctrinei occidentale contemporane……..
I.4.2. Noţiuni de autoritate şi organ al administraţiei publice în
legislaţia românească actuală…….

CALITOLUL II.
INSTITUŢIA TUTELEI ADMINISTRATIVE

II.1. Scurt istoric al tutelei administrative………….


II.2. Definirea noţiunii de tutelă administrativă şi raportarea la
legislaţia în vigoare…….
II.3. Reglementarea internaţională a tutelei administrative…
II.4. Dimensiuni ale tutelei administrative……
II.5. Deosebirea dintre raporturile de control administrativ şi cele de
tutelă administrative…….
II.6. Subiecţii şi obiectul controlului de tutelă administrativă…..
II.7. Actele supuse controlului de tutelă administrativă…….
II.8. Procedura controlului de către prefect a legalităţii actelor
administrative adoptate sau emise de autorităţile publice locale……..
II.9. Efectele exercitării controlului de tutelă administrativă….
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

II.10. Prefectul – autoritate de tutelă administrativă……..


II.11. Răspunderea prefectului în exercitarea atribuţiei de tutelă
administrativă…
CONCLUZII. PROPUNERI DE LEGE FERENDA…..
BIBLIOGARAFIE SELECTIVĂ ……………….
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

CAPITOLUL I.
ADMINSTRAŢIA PUBLICĂ – SISTEM DE
AUTORITĂŢI ŞI ORGANE

I.1. Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice în baza


Constituţiei României şi a Legii organice speciale

Etimologic , cuvântul administraţie provine din limba latină şi este


format din propoziţia ad =la, către şi minister = servitor, supus mai mic.
Plecându-se de la sensul etimologic s-a ajuns la o primă semnificaţie a
noţiunii de administraţie = serviciului celui mai mic ; activitatea subordonată.
Noţiunea de administraţie publică în accepţiunea organică1 evocă
următoarele autorităţi publice : Preşedintele României , Guvernul ,
ministerele şi alte organe subordonate direct Guvernului, organe centrale de
specialitate autonome, instituţii subordonate ministerelor şi conduse de
prefect , organe autonome locale (consiliul judeţean , consiliul local,
primarul) şi instituţiile subordonate acestora.
În sens material – funcţional , naţiunea de administraţie publică evocă
acte juridice şi operaţiuni materiale prin care se execută legea, fie emiterea de
norme subsecvente , fie prin organizarea sau, după caz, prestarea directă de
servicii publice.
Într-o formulare concentrată, administraţia publică poate fi definită ca
ansamblu activităţilor Preşedintelui României ,Guvernului, autorităţilor
administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora
, prin care, regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau,
îndeplinitele legii, se prestează servicii publice.
Din definiţii se desprind următoarele trăsături dominate :

1
Autonie Iorganu , Tratat de drept administrativ , vol.I, adiţia a III-a restucturată , revăzută şi
adăugită, All Beack, Bucureşti, 2001,p.70
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

a) activitate realizată numai de autorităţi executive şi administrative


numite autorităţile administrative publice ;
b) activitate de aducere la îndeplinirea a legii (ceea ce înseamnă şi
adoptarea de acte normative cu forţa juridică inferioară legii) sau,
după caz, de organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice;
c) activitate ce se realizează în regim de putere publică, adică prin
intermediul prerogativelor , acordate de Constituţie şi legi , ce fac
să prevaleze interesul public (general) atunci când este în conflict
cu interesul particular.

Chiar dacă nu este exprimat expres din definiţia rezultată că


administraţi publică este clasicul ,,Executiv” sau ,,forma fundamentală de
activitate a statului” cum se susţine pe baza Constituţiei din 1965. La ora
actuală, doctrina operează cu noţiunea de Executiv pentru a evoca activitatea
publică realizată de autorităţile cu caracter constituţional şi cu origine
politică, care impulsionează administraţia publică, formând, de fapt,
conducerea acesteia. Faptul că unele autorităţi administrative prin care se
realizează autonomia locală au şi atribuţii de administraţie de stat nu
înseamnă că toată activitatea lor este stabilă. Autonomia locală nu poate
însemna ,,stat în stat”, motiv pentru care în toate statele democratice din lume
întâlnim ,,tutela administrativă” (controlul reprezentanţilor Guvernului sau
chiar ai şefului statului asupra autorităţilor administrative autonome locale, cu
drept de atac în conteciosul administrativ).

I.2.Autorităţile care realizează administraţia publică

Subiectele care fac administraţia publică se pot grupa astfel1 :


a) cei doi şefi ai executivului (Preşedintele României şi Guvernul);
b) ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului ;
c) organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea
Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome );
1
Autonie Iorgogan , Op.cit, p.71-72
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

d) instituţii bugetare , regii autonome şi societăţi comerciale


subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor;
e) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional organelor centrale
autonome ;
f) prefectul ;
g) comisia consultativă judeţeană ,,dezbate şi îşi însuşeşte prin
consens programul anual orientativ de dezvoltare economică şi
socială a judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe baza
Programului de guvernare acceptat de Parlament 1”;
h) organe locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse
de prefect;
i) organe autonome locale(consiliul judeţean, consiliul local,
primarul);
j) instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional consiliul judeţean
sau consiliul local;

În definiţie se enumeră numai autorităţile publice de bază ale


organizării administraţiei publice (organele de vârf, administraţia ministerelor
, administraţia centrală autonomă, administraţia locală autonomă), dar se
adaugă de la caz la caz şi structurile subordonate acestora.
Subordonarea administrativă , în sens organic , presupune :
a) dreptule de organizare a autorităţilor inferioare;
b) dreptul de a-i transmite instrucţiuni obligatorii;
c) dreptul de supraveghere generală a activităţii;
d) dreptul de tragere la răspundere prin aplicarea sancţiunilor
administrativ – disciplinare;
e) dreptul de control al activităţii cu posibilitatea de anulare a actelor.

1
Art. 147 (1) din Legea nr. 215/2001, Legea administraţiei publice locale publicată în
Monitorul Oficial nr 204/2001
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

În literatura juridică se teoretizează şi o subordonare funcţională, care


cuprinde nu numai unele din elementele subordonării organice, existând ,
însă, deosebirii de păreri cu privire la numărul acestora.
Profesorul Romulus Ionescu înţelege subordonarea funcţională ca
fiind subordonarea pe linie verticală (adică între organele de aceeaşi
competenţă materială dar cu o competenţă teritorială diferită) care ar prinde2:
a) îndrumarea activităţii organelor subordonate, prin acte normative
sau individuale;
b) sprijinirea organelor subordonate pentru a putea să-şi realizeze
atribuţiile;
c) supravegherea permanentă a activităţii;
d) controlul posterior al actelor juridice emise de organele
subordonate, cu posibilitatea anulării actelor administrative
ilegale;

Fără elimina dreptul de anulare , este clar că faţă de Preşedintele


României nici un organ al administraţiei de stat nu se subordonează
funcţional, cu atât mai mult nu poate fi vorba de o subordonare organică.
De aceea, în cazul subordonării unor miniştri faţă de Preşedintele
României este vorba de o subordonare funcţională specială care nu cuprinde
dreptul de anulare a actelor. Nimic nu opreşte pe Preşedinte să pună în
direcţia Guvernului asemenea acte, cerând revocarea lor, iar actele
conducătorilor serviciilor de informaţii ale statului le poate pune în discuţia
Consiliului Suprem de Apărare a Ţării.
Constituţia , în art. 115, precizează că ministerele se pot organiza
numai în subordinea Guvernului (alin.1), iar organele centrale de specialitate
cu altă denumire (evident şi alt regim juridic; în primul rând conducătorul lor
nu este membrul guvernului) se pot organiza :
a) în subordinea Guvernului;
b) în subordinea ministerelor şi
c) ca autorităţi administrative autonome.

2
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti , 1970,
p.69.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Cele care se organizează ca autorităţi administrative autonome nu pot


fi în subordinea nici a şefului statului. Desigur, ele trebuie să respecte
hotărârile Guvernului ,deoarece acesta ,,exercită conducerea generală a
administraţiei publice”(art.101 din Constituţie), ca orice organ administrativ,
potrivit art. 110, se află sub controlul parlamentar , iar actele lor, în baza
art.48 sunt susceptibile de atac în faţa instanţelor de contencios administrativ.
Constituţia României nu admite constituirea de organe administrative nici ,,în
subordine” şi nici ,,pe lângă” Preşedintele ţării.
În schimb în cazul Guvernului, formular cu ,,structuri subordonate”
relevă atât subordinea directă a organelor centrale (ministere, alte organe de
specialitate) ori a celor locale (prefectul) , cât şi subordonarea indirectă (prin
ministere, alte organe centrale) a unor instituţii centrale şi locale.
Pe de altă parte , în cazul ministerelor (alte organe centrale),
autorităţile administrative autonome centrale sau, după caz, autorităţile
administrative autonome locale, expresia enunţată evocă atât o subordonare
organică, cât şi o subordonare funcţională, după cum este vorba de organe
administrative propriu – zise, de regii autonome sau de societăţi comerciale.

I.3. Descentralizarea. Desconcentrarea şi Autonomia


administrativă

Societatea omenească organizată într-un stat nu au interesul, dar şi


calitatea, ca între persoanele fizice şi juridice să domnească ordinea, să
păzească graniţele ţării şi securitatea statului, să asigure o instruire a
populaţiei, venituri băneşti necesare acoperirii cheltuielilor funcţionării
organelor sale, gospodărirea domeniului public şi alte necesităţi pentru buna
funcţionare a acestui angrenaj care este statul.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Atât administraţia publică centrală , cât şi administraţia publică locală


îşi realizează sarcinile prin servicii publice administrative pe care le
înfăţişează pentru a satisface continuu în mod permanent interesele generale,
la nivel central, de către administraţia publică centrală şi la nivel local de
către administraţia publică locală.
După Valentin I. Prisăcaru1, raporturi juridice dintre organele
administraţiei publice, precum şi dintre aceste organe şi particulari (persoane
fizice sau juridice) sunt reglementate de normele dreptului administrativ şi
devin raporturi juridice de drept administrativ.
Doctrina administrativă din ultimii ani, dezvoltând doctrina
interbelică, când se reface la modul de organizare a administraţiei teritoriale,
administraţia locală, în sensul larg al termenului, se opreşte la trei principii
fundamentale :
a) principiul centralizării;
b) principiul desconcentrării;
c) principiul descentralizării.

Astfel , principiul centralizării , ca principiu de bază al organizării


administrative locale, presupune exclusiv dependenţa organelor de organele
administraţiei centrale. Din punct de vedere juridic, organele centrale sunt
singurele care adoptă decizii aplicabile în teritoriu, iar autorităţile din
teritoriu, fiind vorba exclusiv de autorităţi statale, au doar competenţa
executării deciziilor autorităţilor centrale.
Profesorul Anibal Teodorescu arată că 2:,,centralizarea este sistemul
de administraţie în care raportul de dependenţă între cele două categorii de
organe este atât de strâns încât interesele judeţene sau locale sunt conduse
după normele de reglementare venite de la centru , de către organe instituite,
de către funcţionari numiţi direct de puterea centrală cu mijloace financiare
procurate de la centru”.

1
Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a revăzută şi adăugită,
All,Bucureşti, 1996, p.14
2
Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ Bucureşti, 1929, Vol I,p.240
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Desconcentrarea este , în realitate, o formă a centralizării constând în


recunoaşterea instituţiilor statului , repartizate pe întreg teritoriul ţării , cu o
anumită putere de decizie.
Desconcentrarea administrativă constă , după cum susţinea profesorul
Auiban Teodorescu, în ,,a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii
centrale aşezate în judeţe sau comune”1. Această desconcentrare
administrativă este o formă de dominare a centralizării administrative şi nu un
aspect al descentralizării administrative.
Descentralizarea presupune existenţa unor persoane publice locale,
desemnate de comuniunea teritoriului, care au atribuţii proprii , intervenind
direct în gestionarea şi administrarea ,,afacerilor” comunităţii. Ideea de
descentralizare , cum susţine şi doctrina din perioada interbelică, implică
ideea de autonomie locală. Nu de puţine ori , cele două noţiuni se folosesc
împreună, aşa cum procedează şi Legiuitorul constituent român din 1991.
Descentralizarea administrativă este, după cum susţinea profesorul
Auiban Teodorescu ,,sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au
puterea de a priveghea singure la satisfacerea intereselor lor respective , prin
organe alese de administraţi şi cu mijloace financiare proprii”.
La ora actuală, ca regulă, principiul descentralizării sau ideea
autonomiei locale comportă două forme:
a) descentralizarea teritoriale;
b) descentralizarea tehnică.
a) Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o ,,fracţiune geografică”, ce
reprezintă o porţiune din teritoriul unui stat , interesele ce conduc
la ,,facerea” locale, în cale mai diverse domenii de activitate,
distincte de ,,afacerile” naţionale. În alţi termeni, descentralizarea
teritorială presupune existenţa unor autorităţi locale alese, care au
competenţa arterială generală.
b) Descentralizarea tehnică presupune existenţa unor persoane
morale de drept public, care prestează anumite servicii publice.

1
Anibal Teodorescu , Tratat de drept administrativ Bucureşti, 1929, Vol I,p.247
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Aceste persoane morale sunt denumite , tradiţional , stabilimente


publice locale.

Potrivit opiniei lui Antonie Iorgovan prin aceste principii se încearcă a


se rezolva două tendinţe care se manifestă în administrarea unei ţări : tendinţa
la unitate şi tendinţa la diversiune.
În aceşti termeni este vorba de tendinţe centralizatoare şi tendinţa
descentralizatoare , organizarea administrativă nu exprimă niciodată numai
centralizare sau numai descentralizare, existând întotdeauna un dozaj între
una şi alta.
În baza legii nr. 215/2001- Legea administraţiei publice locale1 art.2,
alin (1) şi în conformitate cu Constituţia ţării (art.119), administraţia publică
locală se întemeiază pe principiile autonomiei locale şi a descentralizării
serviciilor publice. Aceste principii sunt definitorii pentru administraţiei
publice locală a unui stat modern, fiind în conformitate cu prevederile ar.3
paragraf 1 din cartea Europeană a Administraţiei Publice Locale unde se arată
că autonomia locală este ,,principiul stabilit prin Constituţiei sau prin legile
statelor părţi, care conferă colectivităţilor ca cale dreptul şi capacitatea de a
rezolva şi de a gestiona, în cadrul legii, sub propria sa răspundere şi în
interesul populaţiei acestora , o parte importantă din treburile publice”. Acest
paragraf a fost preluat aproape în aceeaşi formă în Legea nr. 215/2001.
Aceste două principii – al autonomiei locale şi cel al descentralizării
serviciilor publice – acţionează concomitent iar cerinţele lor se întrepătrund
astfel încât se asigură atât autonomia locală cât şi conducerea unitară a ţării.
Astfel, autonomia locală se manifestă în cadrul statului unitar , în limitele
prevăzute de Constituţie şi de legile statului şi are numai caracter
administrativ.
Respectarea caracterului de stat naţional unitar implică în mod firesc
necesitatea exercitării unui control administrativ din partea statului asupra
colectivităţilor locale. Astfel, autorităţile administrative publice centrale au
dreptul de control asupra serviciilor descentralizate locale, control care se
manifestă în temeiul principiul ierarhiei administrative potrivit căruia
1
Publicată în Monitorul Oficial , Partea I, nr.204 din 23 aprilie 2001
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

organele ierarhic superioare au dreptul de control asupra exigenţei şi


activităţii organelor subordonate.
Descentralizarea serviciilor publice administrative înseamnă
organizarea în unitatea administrativ – teritoriale a unor servicii publice, care
realizează, în teritoriul, sarcinile unui minister sau ale altui organ de
specialitate al administraţiei publice centrale (şi aceste servicii publice).
Consacrând principiul descentralizării serviciilor publice
administrative, constituantul din 1991 a avut în vedere numai organizarea de
servicii publice – de organele de specialitate ale administraţiei publice
centrale. Că este aşa ne-o dovedesc prevederile art.122(2) din Constituţie
potrivit cărora prefectul ,,conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ -
teritoriale”.
Din cele arătate mai sus , ministerele şi celelalte organe de specialitate
la administraţiei publice centrale sunt alcătuite , în vederea realizării
atribuţiilor proprii, de specialitate, dintr-o sumă de servicii publice şi că cea
mai mare parte din aceste organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale au şi servicii care îşi desfăşoară activitatea în teritoriul ţării, în
unităţile administrativ – funcţionale, altele au asemenea servicii care
funcţionează în străinătate , iar altele nu au servicii decât în aparatul
ministerului sau al altui organ de specialitate al administraţiei publice
centrale, situaţie în care ele nu au servicii publice descentralizate.
Din prima categorie de organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale – ministere şi celelalte organe centrale - fac parte cele mai
multe ministere şi unele din celelalte organe centrale. De exemplu, Muncii şi
Solidarităţii Sociale are ca servicii publice descentralizate în unităţile
administrativ – teritoriale : inspectoratele de stat teritoriale pentru protecţia
muncii şi direcţiile teritoriale de muncă şi protecţie socială, organizate în
judeţe şi în municipiul Bucureşti.
Din categoria celorlalte organe de specialitate de administraţiei
publice centrale, care au servicii descentralizate în unităţile administrativ –
teritoriale ale ţării sunt : Comisia Naţională pentru Statistică , care are direcţii
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

judeţene se statistică şi Direcţia Generală de Statistică a municipiului


Bucureşti.
Din categoria ministerelor care au servicii descentralizate ce sunt
organizate în străinătate face parte Ministerul Afacerilor Externe : misiuni
diplomatice şi servicii consulare.
În ce priveşte ministerele ca organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale care nu au servicii publice descentralizate în teritoriu se
încadrează aici : Ministerul Justiţiei , Ministerul Transporturilor ; Ministerul
Comunicaţiilor.
Cele două principii – principiul autonomiei locale şi principiul
descentralizării serviciilor publice – îşi pot demonstra finalitatea lor care
constă , pe o parte , în acordarea autonomiei locale, iar pe de altă parte, în
asigurarea conducerii unitare a puterii executive – administraţiei publice – în
statul unitar român.

I.4. Noţiunile de autoritate şi organ al


administraţiei publice.

I.4.1. Orientări ale doctrinei occidentale contemporane

Literatura occidentală postbelică a continuat tezele din perioada


interbelică, dezvoltând aspectele de interferenţă dintre public şi privat în ceea
ce priveşte administraţia publică, o contribuţie deosebită aducându-şi Hans
Kelsen , prin celebra sa Teorie pură a dreptului din 1962. Autorii
occidentali , inclusiv cei francezi , mai ales după 1958, nu au mai fost foarte
riguroşi în ceea ce priveşte naţiunile. Clasicele puteri şi , în particular,
,,puterea executivă” au numai dimensiunea administrativă a acestuia fiind
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

evocate prin noţiuni ca : organisme, organ, instituţii, structuri, servicii


publice, stabilimente publice, întreprinderi publice 1.
Relaţia dintre puterea executivă şi administraţie, în concepţia
tradiţională franceză , reţine următoarele 2:
a) Termenul se administraţie a fost folosit în două sesiuni , un sens
funcţional (material) – de exemplu , consiliul municipal şi
primarul sunt însărcinaţi cu administraţia oraşului şi un sens
derivat, organic (personalul care îndeplineşte sarcini de
administraţie )- de exemplu ,,Acesta e punctul de vedere al
Administraţia Finanţelor”.
b) Dreptul administrativ a fost construit pe două idei :
1) administraţia nu este singura problemă a Executivului, dar
2) administraţia este exclusiv o problemă a Executivului.
Se observă că doctrina franceză a fost categorică , dintotdeauna , în a
circumscrie sfera administraţiei publice exclusiv în sfera Exclusivului. Despre
activităţile sau actele Parlamentului ori ale tribunalelor, judiciare, ce au avut
ca scop menţinerea ordinii publice şi funcţionarea serviciilor publice s-a spus
că ,,nu au caracter administrativ ”. Autorii francezi trec la analiza
instituţiilor , organelor sau structurilor administrative fără prea multe discuţii
asupra conceptelor şi fundamentelor generale, mulţumindu-se să le clasifice
doar persoane publice.
1
După teoria clasică, profesorul Georges Vedel arată că persoanele
morale de drept public se caracterizează prin deţinerea prerogativelor de
putere publică şi prin supunerea lor sugestiilor corespunzătoare acestor
prerogative , fiind categoric pentru menţinerea cunoscutei taine : statul ,
colectivităţile locale şi stabilimentele publice. Autorul se opreşte la
următoarea definiţie administraţiei publice : ,,Administraţia este ansamblul
activităţilor Guvernului şi autorităţilor descentralizate, străină conducerii
1
Andre de Laubadere , Jean – Claude Venezia, Yves Gaudement, Traite de droit
administratf , tome I, 13 edition, 1994, L.G.D.J, Paris, p.18 apud Antonie Iorgovan Op.Cit,p .
259
2
G. Vedel, Pierre Delvolve, Droit administraif , teme 2, 12 edition, P.U.F. , Paris 1992, p.62,
apud Autonie Iorgovanu, Op.cit, p.260
2
1
G.Vedel ,P.Delvolve, Op.cit, p.69 apud Antonie Iorgovan Op.cit,p.260
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

relaţiilor internaţionale şi raporturilor dintre puterile publice, care se exercită


sub un regim de putere publică”2.
Spre deosebire de optica autorilor francezi , în viziunea autorilor
germani şi sfera relaţiilor externe face parte din administraţia publică ,
aplicându - i- se , alături de normale de drept internaţional şi norme de drept
administrativ special. Administraţia se ocupă de propriile sale afaceri şi, în
principiu, din propria sa iniţiativă.3
Datoria administraţiei este să modeleze societatea în cadrul legilor şi
în baza dreptului. În felul acesta administraţia apare ca o formă activă a
statului, având şi o funcţie autonomă alături de legislativ şi de justiţie.

I.4.2. Noţiunile de autoritate şi organ al administraţiei


publice în legislaţia românească actuală

Prin organ administrativ se înţelege organul abilitat prin lege să


exercite drepturi şi obligaţii sub forma juridică a actelor administrative4.
Noţiunea de ,,organ administrativ” este specifică structurilor
organizatorice constituite în sistem, deci bazate pe subordinea ierarhică, nu pe
autonomie.
Din categoria organelor administrative fac parte : Guvernul,
ministerele şi alte organe centrale de specialitate din subordinea acestora (a
ministerelor) , servicii publice ale ministerelor organizate în unităţile
administrativ – teritoriale şi prefecţi.
Noţiunea de autoritate administrativă are un conţinut mult mai larg
(decât cea de organ administrativ), fiind totuşi condiţionată de conferirea , de
2
Ibidem , p.96
3
E.Fordthoff , Traite de droit administratif albemand, traduit de l’allemand per Michel
Fromont, Etaglissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p.37, apud Antonie Iorgovan
Op.cit
4
Mircea Preda , Discuţii în legătură cu natura juridică a instituţiilor şi prefecturii , în
Dreptul nr 12/1992,p.19
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

către organul abilitat de stat prin lege, a unor drepturi şi obligaţii a căror
exercitare în forma juridică a actelor administrative.
Noţiunea de autoritate administrativă caracterizează în principal, dar
nu în exclusivitate, structuri organizatorice bazate pe principiul autonomiei
(aşa cum este cazul consiliilor locale, primarilor şi consiliilor judeţene).
Deci orice organ administrativ este totodată o autoritate
administrativă , dar nu orice autoritate administrativă este şi organ
administrativ.
De asemenea ,este improprie folosirea noţiunii de organ administrativ
pentru desemnarea consiliilor locale, primăriilor şi consiliilor judeţene. Ea
este corectă atunci când sunt desemnate acele autorităţi ale administraţiei
publice organizate în sistem , pe baza principiului subordonării ierarhice (nu
este cazul Guvernului, ministerelor , inclusiv Prefecţi).
În sprijinul acestei teze pot fi invocate organele de text , deduse din
prevederile art.115 şi art.116 din Constituţia României. Astfel, prin.art.115
din Constituţia se statuează că : ,,ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului ”, iar ,,alte organe se specialitate se pot organiza în
subordinea Guvernului ori a ministerelor sau a autorităţilor administrative
autonome”. Guvernul şi ministerele au posibilitatea de a înfiinţa în
subordinea lor , cu avizul Curţii de Conturi, ,,organe de specialitate ”, în timp
ce ,,autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin legea
organică ”.
Orice organ al administraţiei publice este persoană morală de drept
public, intrând în raporturi juridice de drept administrativ în nume propriu.
De exemplu , o facultate din cadrul universităţii nu are personalitate
juridică, dar are personalitate administrativă, este deci, organ al
administraţiei publice, pe care o catedră din facultate este o structură
organizatorică internă a facultăţii , adică a organului administrativ, catedra,
evident, nu are personalitate de drept public.
Deci, organul administraţiei publice este acea structură
organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii , are personalitate de drept
public şi acţionează , din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

serviciilor publice, în limitele legii, sau controlul direct sau indirect al


Parlamentului.
Un organ este sau nu un organ al administraţiei publice atunci când
întruneşte o serie de trăsături , dar există şi situaţii când întruneşte o serie de
trăsături , dar există şi situaţii când o scrie de instituţii sau regii autonome de
interes public întrunesc unele din aceste trăsături , fără a fi însă organe ale
administraţiei publice.
Organele administraţiei publice pot avea următoarele trăsături
specifice şi anume 1:
a) organele administraţiei publice sunt organe de stat , ceea ce
implică , pentru asigurarea realizării sarcinilor specifice ,
posibilitatea de a folosi forţa publică a statului;
b) organele administraţiei publice sunt înfiinţate , prin lege sau în
baza legii , înfiinţarea în alt mod a acestor organe ar duce la lipsa
de autoritate publică de care au nevoie în îndeplinirea atribuţiilor
ce le revin;
c) întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară pe baza şi în
vederea executării legii;
d) actele juridice adoptate sau emise de aceste organe sunt supuse
unui control de legalitate prevăzut de lege;
e) activitatea acestor organe este realizată în practică de un personal
de specialitate – funcţionari publici;
f) întreaga activitate a acestor organe se desfăşoară în interesul
statului, judeţului şi comunei, precum şi particularilor (persoane
fizice şi juridice).

O clasificare a organelor administraţiei publice , după Valentin


Prisăcaru , arată astfel:
- după modul de formare : organele alese şi organele numite. Ca
exemplu de organe alese sunt consiliile locale (municipale,
orăşeneşti şi comunale), iar organele numite : miniştri , prefecţi şi
conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi
1
Valentin Prisăcaru , Op.cit , pag .69
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale


din unităţile administrativ – teritoriale;
- după natura lor : organele colegiale alcătuite din mai multe
persoane - guvernul ţării şi consiliile locale şi cele judeţene, şi
organe individuale, adică organe conduse de o singură persoană :
miniştri , prefecţi, primarii municipiilor, oraşelor şi comunelor;
- după competenţa teritorială: organele centrale şi organe locale ,
iar după competenţa materială: organe cu Competenţă generală:
Guvernul , consiliile locale şi cele judeţene precum şi organe cu
competenţă de specialitate : ministerele , servicii publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe se
specialitate ale administraţiei publice centrale care sunt organizate
în unităţile administrativ – teritoriale în care funcţionează şi
serviciile publice locale şi judeţene.

Faţă de dispoziţiile Constituţiei , există următoarea structură


administrativă externă după Antonie Iorgovan1:

I.Administraţia centrală:
a) organe supreme ale administraţiei publice – Preşedintele României
şi Guvernului
b) organele centrale de specialitate:
- ministere şi alte organe subordonate Guvernului
- autorităţile autonome
c) instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţile
autonome (inclusiv cele organizate ca regii sau societăţi
naţionale).

II. Administraţia de stat din teritoriu:


a) Prefectul
b) Comisia judeţeană consultativă.

1
Antonie Iorgovan, Op.cit, pag.263
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

III. Administraţia locală:


a) Consiliul local şi primarul
b) Consiliul judeţean.

CAPITOLUL II

INSTITUŢIA TUTELEI ADMINISTRATIVE

II.1.Scurt istoric al tutelei administrative

În organizarea administrative ale Ţărilor Româneşti , instituţia tutelei


administrative1 nu era cunoscută, funcţionând principiul controlului ierarhic.
Tutela administrativă a fost introdusă pentru prima oară, prin Legea pentru
consiliilor judeţene nr.396 din 2/14 aprilie 1864, care, în art.91, prevede că
,,prefectul , în calitate de cap al administraţiei judeţene, direge toate lucrările
acestei administraţiuni şi execută hotărârile Consiliului Judeţean ”, iar
ulteriorul prin Legea comunală prin cele două legi instituindu-se dreptul de
tutelă asupra unităţilor administrativ – teritoriale care aveau personalitate
juridică (respectiv asupra judeţelor şi comunelor).
Mai trebuie făcută şi sublinierea că însăşi capacitatea juridică a
autorităţilor tutelare era imperfectă din moment ce anumite acte sau
operaţiuni ale acestor autorităţi trebuie încuviinţate cu anticipaţie de putere
centrală.

1
Eugen Popa,Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, în ,,Dreptul”,
nr.2/1994,p.74
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Prin aceeaşi lege (legea consiliilor judeţene din 1864) s-a înfiinţat
funcţia de subprefect care are reprezentantul în conducerea plăşilor în care era
împărţit judeţul.
După modificarea legii nr.396/1864, în anul 1904, subprefectul a
devenit inspector comunal, iar în urma modificării aceleaşi legi în anul 1908,
aceasta a devenit administrator de clasă, prin pretorul de mai târziu.
Poziţia prefectului de comisar al guvernului şi de conducător al
administraţiei judeţene s-a menţinut şi prin Legea pentru clasificarea
administrativă din 1925.
Prin Legea administrativă din 1929 au fost create direct toratele
ministeriale, ca centre de administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în
Bucureşti, Cluj, Craiova , Iaşi şi Timişoara, având fiecare în raza de activitate
un număr de judeţe, conduse de un director ministerial, cu rang de subsecretar
de stat, căruia I se subordona şi prefectul, ca reprezentat al guvernului.
Potrivit acestei legi, prefectul era funcţionarul de carieră recrutat
potrivit anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie pregătirea
profesională, care se afla în mod permanent în fruntea judeţului pentru
deservirea intereselor sale de ordin local.
Edificator pentru dreptul material românesc sunt prevederile Art. 178-
192 din regulamentul de aplicare a legii administrative, publicată în monitorul
oficial nr40/18 Februarie 1937. Prin acest act normativ se făcea o distincţie
netă între “tutela administrativă ” şi “tutela financiară ”. Autorităţile de tutelă
era în acelaşi timp: prefectul, ministrul de interne şi consiliul comunei urbane
pentru comunele subordonate. Instituţia prefectului a funcţionat, potrivit
organizării din 1929, cu unele întreruperi – august 1938 şi septembrie 1940 –
până la adoptarea legii nr.17/1949 asupra organizării consiliilor populare.
În perioada 1940-1944 se revine la comună şi judeţ ca unităţi
administrativ-teritoriale cu personalitate juridică, patrimoniu şi buget propriu,
plasa neavând personalitate juridică1.
Prefectul îşi menţine rolul atribuţiilor ca reprezentant al guvernului,
numit prin decret regal şi şef al tuturor funcţionarilor Ministerului de Interne.
1
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ, ediţie revăzută şi actualizată,
Lumina Lex, Bucureşti, 1996, pag.576-577.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Ca şef al administraţiei judeţene, prefectul exercită următoarele


atribuţii principale:
- Numea şi elibera din funcţie funcţionarii judeţului,
- Administra patrimoniul şi interesele judeţului
- Se îngrija de toate serviciile publice judeţene
- Ordona sumele
- Semna toate actele în numele judeţului
- Reprezenta judeţul în justiţie.

Ca reprezentant al guvernului rolul principal al prefectului era cel de


control şi supraveghere. El inspecta serviciile exterioare ale ministerelor şi
celorlalte instituţii publice, putând aplica unele sancţiuni disciplinare
funcţionarilor publici, supraveghea şi controla comunele rurale şi urbane,
instituţiile de binefacere şi asistenţă socială. Pe lângă prefect funcţiona
Consiliu de prefectură, format, în principal, din şefii serviciilor judeţene.
În perioada de după anul 1944, legile care au urmat, (Legea
nr486/1944, nr.214/1945 , Constituţia din 13 Aprilie 1948 şi legile şi celelalte
Constituţii din perioada regimului comunist) nu au mai consacrat instituţia
prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor fiind,
parţial preluate de instanţele judecătoreşti sau de către alte organe ale
administraţiei statului, desigur sub controlul politic al partidului unic.
După revoluţia din Dec. 1989, funcţia de prefect, ca reprezentant al
guvernului a fost reînfiinţată de legea Administraţiei publice locale nr.
69/19911 .
La început , prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale, la
nivelul judeţelor au fost organizate prefecturile, legea precizând atât modul de
organizare cât şi atribuţiile lor. În concepţia acestei legi prefectura era un
organ local al administraţiei de stat cu competenţă generală, prefectul nu era o
instituţie juridică distinctă cu atribuţii proprii cu o autoritate publică.

1
În vigoare azi prin Legea administraţiei publice locale nr 215/2001, publicată în Monitorul
Oficial nr 204/23.04.2001
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Noua reglementare a schimbat această concepţie făcând din prefect o


autoritate publică, o instituţie care reprezintă Guvernul pe plan local şi
conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
autorităţii centrale ale unităţilor administrativ publice2 .
În opinia lui Emil Bălan3 prefectul este un organ al administraţiei
publice supus sistemului juridic de drept administrativ.
Actele prezentului, săvârşite în exercitarea mandatului său angajează
guvernul al cărui reprezentat este. Având în vedere abilitatea prefectului de a
emite acte administrative, numite ordine, prefectul poate fi calificat drept
autoritatea administrativă, în sensul dispoziţiilor legii nr29/1990 privind
contenciosul administrativ.

II.2.Definirea noţiunii de tutelă administrativă şi


raportarea la legislaţia învigoare.

În statul unitar administraţia publică locală se înfăptuieşte potrivit


cerinţelor principiilor de autonomie locală şi descentralizarea serviciilor
publice. Însă, autorităţile administrative centrale trebuie să asigure realizarea
acestor principii, în mod unitar evident cu respectarea specificului local ce se
manifestă cu deosebire, în cadrul autonomiei administrative.
Pentru a asigura realizarea acestei unităţi, autorităţile administraţiei
publice centrale au drept de control asupra autorităţilor administraţiei publice
din sistem. Adică, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice ale acestora, descentralizate în cazurile expres
prevăzute de lege , de exemplu, dreptul Ministerelor Finanţelor prevăzut în
art19/19991, privind impozitul pe profit de a verifica egalitatea stabilirii
impozitului pe profit, cât şi în temeiul principiului ierarhiei administrative,

2
Mircea Preda, Discuţii în legătură cu natura juridică a instituţiilor prefecturii în” Dreptul”,
nr12/1992, pag.17
3
Emil Bălan, Instituţia prefectului în sistemul administraţiei publice din România, în
“Dreptul”, nr8/1996, pag.51
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

potrivit căruia organele ierarhice superioare controlează activitatea organelor


din sistem 1 .
În afară de dreptul de control exercitat de organele ierarhic superioare,
asupra activităţilor organelor din subordine, în urnele state, cum este şi cazul
Romei dinainte de război, este reglementat, prin lege şi un alt mod de control
şi anume acela al tutelei administrative. Un studiu în legătură cu existenţa
puterii administrative realizează şi rectorul, doctor Eugen Popa2 .
Concepţia clasică cu privirea la tutela administrativă are la bază două
obiective, ce se urmăresc prin instituirea controlului de tutelă. Asigurarea
respectării legalităţii de câtre persoanele publice şi aprecierea oportunităţii a
bunei administrări a intereselor colectivităţii descentralizate.
Controlul de tutelă este definit ca un element al descentralizării şi ca o
limită a autonomiei municipale 3 .
Mijloacele de realizare a controlului de tutelă clasic sunt: tutela
asupra persoanei, (suspendarea şi revocarea primarilor, demiterea din funcţie
a consilierilor) şi tutela asupra actelor (care implica dreptul de substituire), a
organului de tutelă în atribuţiile autorităţilor locale, în special în materie
financiară (dreptul de anulare a actelor emise de consiliile locale şi primar, şi
procedeu aprobării prealabile).
Concepţia modernă cu privire la tutela administrativă, se bazează pe 3
noi tehnici de înfăptuire: concursul tehnic dat de serviciile statului pentru
îndeplinirea unor atribuţii ale comunităţilor locale, procedeul actelor tip, ce
constă în elaborarea de către serviciile centrale a unor regulamente tip şi
statute tip şi transmiterea lor, cu titlu orientativ unităţilor administrativ-
teritoriale, (în conformitate cu H.G. nr102/1992 pentru aprobarea
regulamentului cadru orientativ de funcţionare a consiliului local), alocarea
de subvenţii şi altor datorii de la bugetul statului pentru comunităţile locale.
Definind noţiunea de tutelă administrativă , Profesor A. Teodorescu
arată că “tutela administrativă este dreptul autorităţilor centrale de a controla
administraţia judeţeană, comunală şi cea a stabilimentelor publice . drept ce

1
Valentin Prisăcaru, Op. cit. pag.578
2
Eugen Popa, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei administrative, în Dreptul, nr2/1994,
pag. 73
3
Eugen Popa, Op. cit, pag73
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

se exercită faţă de unele din actele lor mai importante şi faţă de organele lor
deliberative”1.
Construcţia din 1923, prin art. 41,108 şi 111, stabileşte că organizarea
instituţiilor judeţene şi comunele ce face prin lege , care trebuie să aibă la
bază descentralizarea administraţiei mai completă şi independenţa comunală.
Descentralizarea este un regim administrativ , care tinde să creeze
centre de administraţie publică , cu drept de autolegiferare asupra problemelor
alese de corpul electoral din acea localitate şi asupra activităţii cărora statul
îşi rezervă un drept de control.
Administraţiile descentralizate sunt supuse unui control din partea
organelor centrale, pe care doctrina şi legile administrative îl denumesc tutela
administrativă în conformitate cu prevederile art.323 din Legea pentru
organizarea administraţiunii locale din 19292, art.3. lit. A din Legea
contenciosului administrativ din 19253.
Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire din 1933 denumeşte
tutela administrativă – control administrativ4.
Profesor Paul Negulescu arată că denumirea de tutelă administrativă
este criticabilă deoarece nu există asemănare între această instituire şi tutela
din dreptul civil.
Conform Cadrului civil, tutorele lucrează în numele şi în locul
minorului , pe când administraţia tutelară face toate actele prin organele sale,
însă unele acte au nevoie, pentru a fi valabile, de o aprobare prealabilă din
partea autorităţilor superioare, anume desemnate prin lege. Tutela
administrativă se execută aposteriori aprobând sau anulând actul autorităţii
tutelate.
Art.323 alin.2 din Legea administraţiunii locale din 1929 instituite
,,Delegaţia consiliului judeţean, cu preşedintele ei, ca organ tutelar asupra
comunelor urbane din judeţ , asupra comunelor rurale şi asupra satelor”.

1
A.Teodorescu Tratat de drept administrativ ,vol .I Bucureşti, p.248-289, apud V.Prisăcaru,
Tratat de drept administrativ român, ediţia a II-a , 1996, pag.579.
2
Legea pentru organizarea administraţiunii locale nr.167 din 3 august 1929
3
Legea contenciosului administrativ nr.151/1925 (Decret no.3870 din 22 de.1925, Monit.
Oficial No.284 din 23 dec. 1925)
4
Legea pentru organizarea comitetelor de revizuire nr.95/1933 publicată în Monitorul Oficial
nr.90/20 aprilie 1933
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Legea din 1933 pentru organizarea comitetelor de revizuire stabileşte


ca organele tutelare numai prefectul şi ministerul de interne , desfiinţând
competenţa delegaţiei consiliului judeţean, menţionându-se astfel în sfera lor
de atribuţiuni aşa cum este ea stabilită de legiuitor în art.347-Legea
administraţiunii locale din 1929, în al doilea rând ea caută să apere interesele
locale ale administraţiilor, înlăturând abuzurile. Controlul tutelar se exercita
de funcţionari administrativi sau de instanţe jurisdicţionale. Art. 323 din
Legea administraţiunii locale din 1929, instituia ca organ tutelar pentru judeţe
şi municipii, comitetele locale de revizuire, care în primă instanţă şi în a doua
instanţă, asupra administraţiunilor inferioare, în condiţii stabilite de lege.
Lega din 1933 ridică comitetelor competenţa de organe tutelara, însă
le menţine atribuţiunea de a judeca cererile înainte de administraţiile locale ,
sau particulari vatămaţi contra actelor de control tutelar (art. 45 ). Astăzi,
pentru respectarea legilor şi a intereselor statale, deţin tutela administrativă nu
este reglementată expre în lege, conform art. 100 (1) din Constituţia
României, Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice. Pe
această baza, în statele democratice3, la unităţile administrative cele mai
mari, (respectiv judeţele) funcţionează un reprezentant al puterii executive, şi
anime Prefectul .
Art. 122, aliniatul 4 din Constituţie (şi în conformitate cu acesta,
art.135 (1) din legea nr. 215/2001 referitoare la administraţia publică locală)
prevede că prefectul, poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ
cu t al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal.
Deoarece Prefectul este reprezentant al Guvernului, deci este
autoritate teritorială a administraţiei publice de stat1 , iar consiliile judeţene şi
locale respectiv primarul sunt reprezentanţi ai autorităţilor locale autonome,
rezultă că aceste dispoziţii legale instituie dreptul de control exercitat de stat
ca autoritate tutelară asupra autorităţilor administraţiei publice locale, ca
organ tutelar.

1
Corneliu-Liviu Popesc, Tutela exercitată de prefect asupra actelor autărităţilor
administrative ale colectivităţilor locale , în Dreptul , nr. 8 din 1996, pag. 61-62
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Constituţia României şi legea nr 215/2001 au creat şi respectiv,


organizat instituţia prefectului cu o autoritate administrativă. Atribuţiile
prefectului nu pot fi îndeplinite fără aparatul tehnic de specialitate, şi pentru
aceasta, în art.141 (1) din legea 215/2001 s-a prevăzut că prefectul are un
aparat tehnic de specialitate a cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin
hotărâre a guvernului.

II.3. Reglementarea internaţională a tutelei


administrative

Renunţarea treptată la o poziţie de dominare, a statului asupra


colectivităţilor locale, se manifestă şi prin transformarea la nivel global, a
controlului supravegherii exercitate de stat asupra colectivităţilor locale în
sensul uşurării puterii administrative. Din ce in ce mai mult, tutela
administrativă se jurisdicţionalizează, statul renunţând la posibilitatea de a
deveni direct unilateral, rezervându-şi dreptul la o acţiune în faţa unui
judecător independent imparţial. Controlul administrativ asupra
colectivităţilor teritoriale locale se exercită astfel prind instanţe
jurisdicţionale.
În prezent, administraţia publică locală din Germania se supune unor
reguli stabilite prin Constituţia adoptată în anul 19491. Aceasta prevede că
Germania este un stat federal şi defineşte competenţele respective ale
Federaţiei statelor membre (Landuri), acordând o largă autonomie locală.
Landurile în număr de 16, au competenţe în executarea legilor proprii, cât şi a
legilor federaţiei. Din acest motiv ele se supun controlului de legalitate
exercitat de Guvernul central şi chiar pot să primească instrucţiuni de la

1
Gheorghe Filip, Mihaela Onofrei, Sisteme administrative comparate, Editura Sedcom
Libris, Iaşi 2000, pag. 74
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

autorităţile centrale dacă există vreun act normativ care sa prevadă acest
lucru.
În plus, landurile sunt însărcinate din ce în ce mai frecvent cu
executarea unor funcţii administrative, cu care au fost delegate de statul
federal. Din acest domeniu fac parte: administraţia apărării, autostrăzi
federale, impozitarea societăţilor, iar Guvernul central exercită un control de
oportunitate asupra modului de îndeplinire a acţiunilor respective, în plus, el
poate interveni in procesul de numire al funcţionarilor publici pe diferite
posturi.
Principala diviziune administrativă a landului este circumscripţia,
entitate care nu are personalitate juridică. Guvernul landului are cate un
reprezentant în fiecare regiune, care deţine competenţe de coordonare a
întregii activităţi. El este controlat de Ministerul de Interne al landului şi de
fiecare ministru însărcinat de probleme tehnice. Administraţia regiunii este
importantă şi se structurează în mai multe servicii. Regiunile exercită o tutelă
asupra oraşelor independente şi grupărilor comunale.
Regimul administraţiei locale in Italia a fost până la crearea regiunilor
ca unităţi administrativ-teritoriale, foarte asemănător cu sistemul francez1 .
În momentul în care Italia şi-a realizat unitatea naţională regimul
administrativ local stabilit, a fost unu puternic, centralizator, în sensul că
atribuţiile şi competenţele autorităţilor locale alese subordonate legilor
naţionale. Acestea precizează domeniile în care pot interveni autorităţile
locale precum şi tutela pe care o exercită autorităţile centrale. Spre deosebire
de sistemul german , regimul local instituit în Italia este uniform în întreg
teritoriul ţării.
Provincia constituie în acelaşi timp , o formă intermediară de
colectivitate centralizată, dar şi o circumscripţie administrativă – cadru, de
acţiune a administraţiei centrale. Provincia are 2 organe esenţiale : prefectul şi
Consiliul administrativ. Prefectul este un funcţionar public stabilit la nivelul
provinciei, dar este reprezentabil puterii centrale în teritoriu. El beneficiază de
puteri discreţionare şi activitatea sa este extrem de politizată, ceea ce duce la

1
Ghe Filip, Mihaela Ouofrei,Op.cit, pag.84
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

apariţia unor tensiuni cu autorităţile locale care nu împărtăşesc aceleiaşi


ideologii politice.
Puterea de control a prefectului este foarte întinsă ; autorităţile locale
au obligaţia de a deferi prefectului, toate proiectele de decizie pe care doresc
să le adopte, iar acesta poate să le modifice sau chiar să le anuleze, dacă ele
contravin instrucţiunile guvernului central.
Administraţia publică din Grecia este subiectul a trei tipuri de control
şi anume2:controlul exercitat de autorităţile administrative (autocontrolul
administrativ); controlul parlamentar (de către Parlament) şi controlul
judecătoresc.
Cu referire la autocontrolul administrativ există diferite tipuri de
control exercitat de autorităţile administrative sau agenţii asupra altor
autorităţi administrative sau agenţi. Controlul ierarhic este exercitat de
agenţii sau autorităţile superioare ample celor inferioare în interiorul
guvernării centrale sau locale sau a municipalităţii. Uneori , legea prevede
pentru controlul special organe independente de administraţie care să decidă
asupra cererilor oficiale. Pe de altă parte controlul exercitat de autorităţile
administraţiei publice centrale asupra celei locale este numit supraveghere
administrativă. De asemenea , controlul financiar este o formă importantă a
controlului administrativ.
În Cehia1,autoguvernarea municipalităţii este garantată de Constituţie
dar este limitată de ordine emise de autorităţile statale superioare.
În Polonia2 , conform Constituţiei adoptate în 1997, doar un singur
articol li anume art.68 surprinde o regulă generală despre relaţia dintre
guvernarea administrativă centrală locală.
În Ungaria3, Biroul de Control , care este un organ nou de control
înfiinţat de un amendament adus Constituţiei din 1990, supraveghează
activitatea economică a guvernărilor locale din punct de vedere financiar.
Parlamentul are dreptul să dizolve organul reprezentativ al guvernării locale

2
Prodomos D. Dagtoglou, Introduction to Greek Law, 1993, p.44
1
Denis J.Galligan, Daniel M.Smilov, Administrative law in Central and Eastern Europe,
Central European University Press, Budapest, 1999,pag.57
2
Ibidem, pag.89
3
Ibidem, pag.117
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

dacă activitatea lui e împotriva Constituţiei. Primarul localităţii trebuie să fie


invitat la dezbaterile parlamentare pentru a prezenta opinia organului
reprezentat în legătură cu problemele din ordinea de zi.
Guvernul central supraveghează guvernările locale prin intermediul
Ministerului de Interne şi conducătorul Biroului Administrativ. Conducătorul
acestui biran este numit de Preşedintele Republicii la propunerea Primului
Ministru. Ministru de Interne are dreptul să supravegheze activitatea unităţilor
administrativ – teritoriale în termenii legalităţii şi de asemenea , să controleze
activităţilor conducătorului Birourilor Administrative.
Conducătorul Biroului Administrativ supraveghează guvernările
locale în regiunea încredinţată pe termeni de legalitate; el poate atrage atenţia
organului reprezentant asupra încălcării legii şi el constrânge să înlăture orice
încălcare.
În Franţa4, tradiţional , tutela franceză se distingea de cea engleză prin
aceea că prima presupunea acţiunea cu efect direct a autorităţilor de tutelă, în
timp ce cea de a a doua consacra un drept de a sesiza un judecător.
În anul 1982 însă , Franţa instituie, prin lege, principiul (care cunoaşte
şi excepţii), tutelei jurisdicţionale asupra actelor.
Tutela administrativă asupra actelor este reglementată şi de art.8 al
Curtei europene a autonomiei locale, sub denumirea de ,,Control
administrativ al activităţii autorităţilor administraţiei publice locale” fiind
evitată denumirea de tutelă administrativă. De altfel , în Franţa , Constituţiile
din 1946 şi 1958 nu mai utilizează expresia tutela administrativă , ci pe aceea
de control administrativ , criticată însă de doctrina ca fiind generală,
imprecisă.
Mai mult , în anul 1982 legea dispune suprimarea tutelei
administrative, dar tot doctrina subliniază că este aceeaşi instituţie juridică
care a devenit jurisdicţională, suprimând însă nu termenul, din considerare
politice.
Cartea europeană a autonomiei locale arată că orice control
administrativ asupra activităţii administraţiei publice locale nu poate fi

4
Corneliu Liviu Popescu ,Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureşti, p.203-205
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

exercitat decât în formele şi în cazurile prevăzute de Constituţie sau de lege.


Este subliniat caracterul de excepţie al acestui forme de control administrativ.
Orice control administrativ asupra activităţii autorităţilor
administraţiei publice locale nu trebuie să privească , în mod normal, decât
asigurarea respectării legalităţii şi a principiilor constituţionale. Controlul
administrativ poate, totuşi , să includă un control de oportunitate, exercitat de
către autorităţile ierarhice superioare, în ceea ce priveşte sarcinile a căror
executare este delegată administraţiei publice locale. Se observă că, prin
Cartă , se permite , chiar dacă în mod excepţional , şi un control de
oportunitate , în timp ce reglementarea constituţională română este
superioară, permiţând exclusiv un control de legalitate , indiferent de
circumstanţe.
Controlul administrativ asupra activităţii autorităţilor administraţiei
publice locale trebuie exercitat cu respectarea unei proporţionalităţi între
amploarea intervenţiei autorităţii de control şi importanţa intereselor pe care
acestea înţeleg să le protejeze.

II.4. Dimensiuni ale tutelei administrative

Tutela administrativă se exercită pe două dimensiuni : tutela asupra


existenţei organelor tutelare şi tutela asupra activităţii acestora1.
Tutela asupra existenţei organelor tutelare cunoaşte o formă dură, în
care organul de tutelă are dreptul să dispună demiterea sau dizolvarea
organului tutelat, şi o formă liberală , în care organul de tutelă nu dispune
decât de o acţiune disciplinară , deci de dreptul de a sesiza o jurisdicţie, în
vedere demiterii sau a dizolvării organului tutelat, decizia revenind
judecătorului , independent , imparţial şi inamovibil. Forma liberală poate fi
înăsprită prin instituţia suspendării de drept a organului împotriva căruia se

1
Corneliu Liviu Popescu, Op.cit, pag.53
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

exercită acţiunea disciplinară, prin dreptul organului de tutelă de a dispune


suspendarea organului tutelat împotriva căruia exercită acţiunea disciplinară
sau doar dreptul acestuia de a cere instanţei suspendarea.
Tutela asupra activităţii organului tutelar priveşte, în principiu, actele
în regim de putere publică ale 9autorităţilor autonome, şi anume actele
administrative şi contractele administrative. Se exclud actele în regim de
drept privat, pe care colectivităţile teritoriale locale le le fac exclusiv în
temeiul capacităţii de drept privat , fără utilizarea prerogativelor de putere
publică , pentru care acest control special de tutelă administrativă nu s-ar
justifica , ar apărea drept excesiv.
Tutela asupra activităţii organului tutelar îmbracă mai multe forme.
Cea mai dură este aceea în care organul de tutelă dispune de dreptul de
aprobare (actul organului autonom nu intră în vigoare decât după ce este
comunicat organului de tutelă şi aprobat de aceasta) şi de dreptul de
substituire (organul de tutelă, în cazul în care nu aprobă actul, precum şi în
ipoteza pasivităţii organului autonom, care nu adoptă un act, emite el însuşi
actul). Practic, această formă extrem de dură duce la sufocarea tutelei
administrative, organul de tutelă putând oricând să facă să prevaleze voinţa
sa. O a doua formă, atenuată, constă în a recunoaşte numai un drept de
aprobare a actelor , neînsoţit şi de dreptul de substituire. O a treia formă , mai
liberă, este aceea în care organul de tutelă dispune doar de dreptul de a anula
un act al organului tutelat. Prin urmare, actul intră în vigoare fără a avea
nevoie de vreo aprobare , dar poate fi lipsit ulterior de efecte juridice, în
principiu numai pentru motive de ilegalitate. Tăcerea organului de tutelă ,
lipsa de reacţie, are semnuficaţii diferite în funcţie de sistem, după cu dispune
de dreptul de aprobare (tăcerea semnificând respingerea actului, care nu poate
intra în vigoare) sau de dreptul de anulare (dacă nu exercită acest drept, actul
continuă să producă efecte juridice).
O a patra formă este mai liberă, organul de tutelă nedispunând decât
de dreptul de a sesiza judecătorul împotriva unui act pe care îl apreciază
drept ilegal, cerându-I acestuia să îl anuleze. Ultima formă poate cunoaşte
variante mai dure, prin consacrarea suspendării pe drept a actului atacat, a
dreptului organului de tutelă de a suspenda actul atacat sau a dreptului sau de
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

a cere judecătorului suspendarea respectivului act. Oricum, este de observat


că nici în forma cea mai dură, când, practic, autonomia dispare, nu există,
totuşi dreptul de înjoncţiune fii de esenţa autonomiei posibilitatea autorităţii
autonome de a emite când şi cum vrea un anumit act, indiferent de poziţia
ulterioară a organului de tutelă.
Tutela administrativă se poate exercita de un organ al administraţiei de
stat centrale (Guvernul, Ministerul de Interne) sau teritoriale (Prefectul).
În cazul regimului administrativ de autonomie locală, statul rămâne un
stat unitar, dar un stat unitar complex, recunoscând existenţa şi altor subiecte
de drept public investite cu putere de comandă asupra populaţiei de pe un
anumit teritoriu şi dispunând de propriile autorităţi administrative.
Prezenţa tutelei administrative este o deosebire esenţială între statul
unitar care recunoaşte autonomia locală şi statul federal, instituţia tutelei fiind
de neconceput în raporturile dintre federaţie şi componentele sale.
Autonomia locală există atât între colectivităţile teritoriale locale şi
stat, cât şi între colectivităţile locale între ele, indiferent de nivelul la care sunt
situate. În plus, tutela administrativă nu există decât în raporturile între stat şi
colectivităţile teritoriale locale, iar nu între colectivităţile teritoriale între ele.
O colectivitate teritorială locală situată la un nivel superior nu poate
exercita nici un fel de tutelă asupra colectivităţilor teritoriale locale inferioare,
aflate pe cuprinsul teritoriului său.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

II.5 Deosebirea dintre raporturile de control


administrativ şi cele de tutelă administrativă

Caracterele actului administrativ ca act de putere imprimă anumite


particularităţi controlului de legalitate ce îl are ca obiect, existând o opinie
majoritară care insistă asupra controlului de contencios administrativ-
jurisdicţionalizat – acordând astfel o importanţă secundară controlului
administrativ, fie că el se realizează de pe poziţii ierarhic superioare, fie că
are la bază ideea de tutelă administrativă1.
Pentru a înţelege însă noţiunea controlului realizat asupra activităţii
executive este necesar a distinge între cele două mari sisteme de control:
controlul ierarhic şi cel de tutelă.
Mai întâi, trebuie stabilit că raporturile de tutelă administrativă nu sunt
raporturi de subordonare. Acest aspect prezintă o importanţă deosebită în
demonstrarea faptului că tutela administrativă nu aduce atingere principiului
autonomiei locale deoarece aceasta nu înseamnă independenţa în afara
ordinii juridice a statului, ci libertatea de acţiune în cadrul prescripţiilor legale
şi sub controlul statului. Mai mult decât atât, tutela administrativă nu trebuie
confundată cu controlul administrativ deosebindu-se de acesta:
• Tutela administrativă se manifestă numai în temeiul
legii şi numai pentru actele administrative prevăzute expres de
lege, spre deosebire de controlul administrativ, care se exercită în
temeiul principiului ierarhic administrativ,
• Tutela se exercită numai asupra autorităţilor
administraţiei publice cu personalitate juridică, în timp ce
controlul administrativ se exercită, asupra autorităţilor tuturor
organelor din subordine,
• În cadrul tutelei administrative, organul tutelar are
numai dreptul să aprobe sau să respingă actul supus tutelei, pe
când organul ierarhic superior poate să menţină, să anuleze, să
1
Doctor Eugen Popa, Doctor Pantelimon Cioia, Elemente de drept administrativ, editura
Servo-Sat, Arad, 1998
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

modifice actul suprem controlului sau chiar să imită actul


corespunzător.

Cu toate ca între controlul ierarhic şi tutela administrativă sunt


deosebiri de fond, se observă că Legea pentru organizarea administraţiunii din
1938 reglementa, în cadrul aceluiaşi capitol controlul si tutela administrativă.
Astfel, Titlul VI al legii din 1929 este intitulat “Tutela si controlul
administraţiei locale” iar Capitolul IX din Legea din 1938 are ca titlu
“Controlul şi tutela administraţiilor locale”.
Art.192 din legea din 1938 prevede ca organele de control ale
administraţiei locale : Ministerul de Interne, rezidentul regal, Prefectul şi
pretorul, iar ca organe de tutelă administrativă : Ministrul de Interne pentru
ţinutul şi municipiul Bucureşti, rezidentul regal pentru municipii, oraşe
reşedinţe şi staţiuni balneo-climaterice şi prefectul pentru celelalte comune.
Din trăsăturile tutelei administrative, care o fac să se deosebească de
controlul administrativ (ierarhic) şi din efectele acestuia asupra actului supus
tutelei, precum şi ale celui supus controlului, rezultă că există deosebire şi
între organele de tutelă administrativă şi cele tutelate, precum şi intre
organele ierarhic superioare şi cele subordonate.
Tutela administrativă se deosebeşte de controlul administrativ atât prin
momentul exercitării acestuia, cât şi prin natura actelor ce sunt supuse
controlului. Astfel, organele de tutelă sunt obligate să se pronunţe în termen
de 30 de zile de la data primirii actului după trecerea acestui termen actul
considerându-se aprobat, spre deosebire de controlul ierarhic care poate fi
exercitat concomitent sau posterior adoptării actului administrativ. Tutela
administrativă se exercită înainte de aprobarea actului administrativ ţi poate
duce la întârzierea producerii efectelor juridice ale actului respectiv.
Deosebirile dintre controlul administrativ şi tutela administrativă
enunţate mai sus apar prezentate şi în opera lui Paul Negulescu1.
Controlul administrativ se deosebeşte în mod esenţial de controlul
jurisdicţional, la care sunt supuse toate actele autorităţilor administrative în
baza art. 107 din Constituţie. Pe când controlul jurisdicţional se poate exercita
1
Paul Negulescu, Op. cit, pag 404-405
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

numai din punct de vedere al legalităţii actelor, controlul administrativ se


poate exercita atât din punct de vedere al legalităţii cât şi al oportunităţii şi
utilităţii măsurilor administrative luate de autorităţile subordonate. Este
normal să fie aşa întru cât un organ judecătoresc aşezat departe de
necesităţile curente ale vieţii administrative şi lipsit de mijloacele de
investigaţie ale unui organ de administraţie activ este foarte puţin calificat de
a putea exercita un control, ar însemna că un organ judecătoresc s-ar substitui
administraţiei şi ar face administraţie în locul acesteia.
Controlul ierarhic este controlul exercitat într-o ierarhie
administrativă de autorităţile sau funcţionarii superiori asupra actelor
funcţionarilor în subordine. El se exercită din treaptă în treaptă de către
funcţionarul imediat superior, fără ca să fie nevoie pentru aceasta de vreun
pretext exprese de lege până când se ajunge la ultima treaptă a ierarhiei
serviciului public, care este şeful serviciului public, în general Ministrul.
Acest control care este de esenţa organizaţiilor ierarhice administrative
coexistă nu numai într-un control al legalităţii, dar şi al oportunităţii actelor şi
în baza lui autoritatea superioară poate să confirme sau să anuleze, să
modifice sau sa reformuleze sau chiar să înlocuiască actul săvârşit de
funcţionarul inferior cu un act nou. Autoritatea superioară nu ar putea însă să
ia o măsură de atribuţiune unei autorităţi inferioare în cazul când acesta este
investită cu o putere de decizie proprie.
Tutela administrativă este controlul pe care anumite organe
administrative, precis arătarea de lege, îl exercită asupra actelor autorităţilor
administrative, dotate cu o organizare mai mult sau mai puţin autonomă,
prevăzută cu patrimoniu şi personalitate juridică proprie, cum ar fi în oraşul,
judeţul şi celelalte stabilimente publice1 (instituţii publice într-o formă
actualizată). Acest control nu se exercită asupra tuturor actelor săvârşite de
aceste organe, ci numai asupra acelor arătate de lege, întru cât constituirea
acestor autorităţi ca organe autonome, investite cu autoritate juridică proprie,
porneşte tocmai de la ideea că ele sunt capabile si trebuie să se conducă
singure. Numai în oarecare măsură şi pentru a se putea asigura respectarea
anumitor interese se rezervă unor anumite organe administrative, aparţinând
1
Antonie Iorgovan, Drept administrativ – Tratat elementar, editura Actami, Bucuresti, 1994
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

de cele mai multe ori puterii centrale, dreptul de a cerceta, confirma sau
anula, unele din aceste acte de o deosebită valoare şi importanţă.
Autorităţile de tutelă nu au în general dreptul decât de a confirma sai
refuza să confirme sau să o aprobe actul administraţiei subordonate si uneori
dreptul de a anula actul, când acesta cuprinde administraţii contrare ordinii
publice, legilor sau ordinii instituţionale a statului (prin texte prevăzute expres
de lege).
Toate acestea fac din tutela administrativă un control mult mai
restrâns, decât cel exercitat pe calea controlului ierarhic. Pe când controlul
ierarhic se poate exercita si din punct de vedere al oportunităţii şi utilităţii
măsurilor respective, tutela administrativă poate fi limitată numai la un
control al legalităţii actului, în care caz autoritatea superioară este obligată a
confirma sau a aproba măsura respectivă, afară numai de cazul când ar avea
motive să îl anuleze pentru considerente de egalitate.

II.6 Subiecţii şi obiectul controlului de tutelă


administrativă

Autoritatea de tutelă administrativă, atunci când tutela se exercită


asupra activităţii organului tutelar este Prefectul, care este reprezentantul
Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice descentralizate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ
teritoriale. Deci, Prefectul este o autoritate administraţiei de stat care, în cazul
tutelei, are numai competenţă de a consta prin ordin, dizolvarea de drept a
consiliului local (art. 58, alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001), încetarea mandatului Primarului (art. 72 alin. 3, ) dizolvarea de
drept al Consiliului Judeţean (art. 111 alin. 2) sau de a declara vacanţe prin
ordin, locurile consilierilor locali (art. 31 alin. 3). Constatarea dizolvării
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Consiliului Judeţean şi organizarea de noi alegeri locale se hotărăsc de către


Guvern, la propunerea Prefectului (art. 111 alin. 2).
Nu există vreun control de tutelă administrativă din partea autorităţilor
administrative autonome la nivel de judeţ asupra celor de la nivel de oraş sau
comună. De pe o parte, tutela administrativă urmăreşte respectarea intereselor
publice ale statelor (înscrise în legi), iar nu ale colectivităţilor publice
judeţene, iar pe de altă parte fiind vorba de un control administrativ special, el
este de strictă interpretare, neputând fiind extins prin analogie1 .
Subiectul pasiv al controlului de tutelă administrativă îl reprezentând
autorităţile administrative ale comunităţilor locale care au competenţa de a
emite acte administrative sau de a încheia contracte administrative. Prin
urmare este vorba atât de autorităţile deliberate (Consiliu local şi Consiliul
Judeţean), cât şi de cele executive (Primarul şi Preşedintele Consiliului
Judeţean). Delegaţia permanentă nu mai are dreptul (potrivit legii nr.
215/2001 faţă de legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală), de a
emite acte administrative şi nici de a încheia contracte administrative, deci nu
este supuse acestui control de tutela administrativă.
Ţinând seama de scopul instituţiei tutelei administrative, de a asigura
respectarea legii de către autorităţile locale autonome, înzestrate cu exerciţiul
puterii publice, rezultă că pot forma obiectul acestui control numai actele
juridice în regim de putere publică (actele de drept public), adică actele
administrative şi contractele administrative, iar nu actele juridice de drept
privat. Pentru acestea din urmă, încheiate de către autorităţile administrative
locale autonome, în condiţii de egalitate juridică, nu se justifică utilizarea
formei speciale de control care este tutela administrativă (deoarece nu s-a
folosit puterea publică), ci controlul de legalitate a acestor acte civile, îmbracă
aceleaşi haine ca şi pentru orice alt act unilateral sub contract civil.
Întrucât Constituţia nu distinge , rezultă că ea recunoaşte prefectului
competenţa de a verifica legalitatea atât a actelor administrative , cât şi a
contractelor administrative.

1
Corneliu Liviu Popescu, Tutela exercitată de prefect asupra actelor colectivităţilor locale,
în “Dreptul” nr. 8 pe 1996 pag. 62-63
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

II.7. Actele supuse controlului de tutelă administrativă

În vederea a realizării sarcinilor ce le revin – satisfacerea intereselor


generale ale societăţii – serviciilor publice adoptă sau emit acte juridice şi
săvârşesc fapte materiale (administrative) producătoare de efecte juridice, în
scopul naşterii , modificării sau stingerii raporturilor juridice de drept
administrativ dar şi al altor ramuri de drept. Considerând că serviciile publice
prin care se realizează sarcinile puterii executive sunt : organe ale
administraţiei publice, vor fi studiate aci doar acele acte emise de primele
două servicii publice.
Începând cu legile în care s-au menţionat pentru prima dată actele
care formează obiectul controlului de tutelă administrativă studiul de faţă va
ajunge până azi , având în vedere numai Legea a administraţiei locale.
Astfel , legea nr.167 pentru organizarea administraţiei locale din 3
august 0929 prin intermediul articolelor 345 respectiv 411 stabilea actele
autorităţilor locale supuse controlului tutelar.
Articolul 345 cuprindea următoarele dispoziţii cu privire la actele
autorităţilor locale supuse controlului tutelar :
a) regulamente comunale , municipale şi judeţene;
b) dările şi împrumuturile;
c) actele de dispoziţiune privitoare la patrimoniul satului, comunei ,
municipiului şi judeţului precum : vânzările, cumpărările,
schimburile, ipotecile , donaţiile ;
d) arcudările şi încheierile pe un teren mai lung de 3 ani ale bunurilor
care aparţin satelor , comunelor , municipiilor şi judeţelor;
e) tranzacţiile şi compromisurile relativ la averi mobiliare şi
imobiliare , renunţări şi recunoaşteri de asemenea dări;
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

f) lucrările , întreprinderile şi furniturile când angajează cheltuieli


peste prevederile bugetare ale unui an1 .
Art. 411 adaugă alte acte supuse controlului ,,darurile legate de averi
mişcătoare şi nemişcătoare făcute satelor, comunelor , municipiilor,
judeţelor”.
Legea din 1933 pentru organizarea comitetelor de reviziune 2 prin art.
42 reduce controlul tutelar numai pentru bugete , împrumuturi, înstăinări ,
conexiuni şi regulamente.
Astăzi unităţile administrative, prin organele lor reprezentative,
exercită două feluri de atribuţii :
• atribuţii de drept public în virtutea cărora exercita, în
condiţii legale, autoritatea administrativ – teritoriale stabilite,
având drepturi de ,,comandă” asupra celorlalte persoane juridice
şi fizice din teritoriu;
• atribuţii de drept privat, ca persoane juridice civile
fiind proprietare ale bunurilor ce constituie domeniul lor privat.

Aceste două categorii de atribuţii nu înseamnă două personalităţi


juridice. Comunele, oraşele şi judeţele au o singură personalitate juridică, dar
fac două tipuri de acte juridice : acte de autoritate şi acte de gestiune.
Actele administrative de autoritate sunt actele juridice adoptate sau
emise de un serviciu public în mod unilateral , în baza şi în vederea executării
legii, pentru naşterea , modificarea sau stingerea unor raporturi juridice 3.
Actele administrative de autoritate se mai numesc şi acte
administrative de putere publică. Se mai numesc aşa pentru că ele emană de
la o autoritate publică legislativă, executivă sau judecătorească – executarea
lor este asigurată de puterea publică , iar nerespectarea prevederilor lor atrage
sancţionarea celor în culpă.
Actele administrative de autoritate (de putere publică) se împart , la
rândul lor, în acte administrative de autoritate cu caracter normativ (acte
1
Legea nr. 167 pentru organizarea administraţiunii locale din 3 august 1929
2
Legea nnr.95 pentru organizarea comitetelor de revizie din aprilie 1933
3
Valentin I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român , ediţia a II-a revăzută şi adăugită
de autor Editura All Beck, Bucureşti, 1998, pag.77
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

normative) şi acte administrative de autoritate cu caracter individual (acte


individuale).
Acte administrative de gestiune sunt acte juridice încheiate de
serviciile publice administrative pentru exploatarea şi dezvoltarea proprietăţii
publice (domeniul public) al statului, judeţului sau comunei, cu particularii
(persoane fizice şi juridice, române ori străine), pentru că statul, judeţul sau
comuna, având conducerea propriilor patrimonii fac, în această calitate acte
patrimoniale bilaterale.
Pe lângă cele două tipuri de acte administrative se pot întâlni şi acte
administrative cu caracter jurisdicţional adică acele acte emise de organele
de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul organelor administraţiei publice,
competente, potrivit legii, să soluţioneze anumite conflicte juridice apărute
între organele administraţiei publice (servicii publice) şi particulari (persoane
fizice sau juridice). Aceste acte juridice, după organul care le emite, sunt acte
administrative, iar după efectele pe care le produc sunt acte de jurisdicţie.
Însă , luând în considerare scopul instituţiei tutelei administrative, de a
asigura respectarea legii de către autorităţile locale autonome înzestrate cu
exerciţiul puterii publice, rezultă că pot forma obiectul tutelei administrative
numai actele juridice în regim de putere publică , nu şi actele juridice de drept
privat (actele de gestiune).astfel chiar din Constituţie se prevede în art. 122,
alin. 4 că ,,prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ,
un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal”.
Pentru a întări articolul din Constituţie, Legea nr.215/2001 legea
administraţiei publice locale prevede în art. 135 alin.1 că ,,urmare a
exercitării controlului asupra localităţii actelor adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi de
preşedintele consiliului judeţean, prefectul poate ataca în faţa instituţiei de
contencios administrativ aceste acte în termen de 30 zile de la comunicare,
dacă le consideră ilegale, cu excepţia celor de gestiunea curentă. Actul atacat
este suspendat de drept”.
În sfera actelor adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice locale sunt incluse atât actele administrative adoptate de consiliul
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

local şi de consiliul judeţean numite hotărâri , acte administrative emise de


primar numite dispoziţii cât şi actele emise de preţ de preşedinte consiliului
judeţean numite dispoziţii, deşi acesta nu are calitatea de autoritate publică
locală.
Privit art.27(1) din Legea 215/2001, prefectul poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor locale şi judeţene
dacă le consideră ilegale, iar suspendarea actului administrativ de autoritate
intervine prin efectul legii.
Controlul legăturii actelor administrative este determinat cerinţele
principiului legalităţii care guvernează întreaga activitate a serviciilor publice
administrative de autoritate, cu respectarea prevederilor legii.
Pentru a înţelege mai bine unde se situează controlul de tutelă
administrativă, Valentin Prisăcaru prezintă forme ale controlului1.

Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate se exercită pe


cale administrativă la cerere sau din oficiu. În cazurile în care controlul
legalităţii se exercită la cerere este recurs administrativ iar dacă acest control
se exercită din oficiu este control administrativ. La rândul său recursul
administrativ este de două feluri recurs graţios şi recurs ierarhic.
În afară de recursul administrativ , legalitatea actelor administrative de
autoritate mai este asigurată şi prin recursul cantencios , care se exercită , la
cerere, de către instituţiile judecătoreşti de cantencios administrativ sau cele
de drept comun, potrivit legii.
Controlul administrativ , adică controlul exercitat de organele
administraţiei publice este de 3 feluri: control intern, control ierarhic şi
control exercitat , în condiţiile legii, de anumite organe.
Cel din urmă control este controlul de legalitate exercitat de prefect,
autorul considerând că acest control nu poate fi nici control intern şi nici
control ierarhic deoarece prefectul nu face parte din organele a căror acte le
controlează şi, deci , nu efectuează un control intern, după cum nu poate fi
socotit nici organ ierarhic al organelor a căror acte sunt supuse controlului
acestuia – prefectul – ca să efectueze un control ierarhic.
1
Idem, Contenciosul administrativ român, pag. 113-120
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Astfel , prefectul, ca reprezentant al Guvernului ,în exercitarea


controlului de tutelă administrativă are dreptul de a ataca , la instanţe de
contencios administrativ, actele autorităţilor publice locale dacă le consideră
ilegale.

II.8. Procedura controlului de către prefect a


legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de
autorităţile publice locale

Potrivit legislaţiei actuale, Guvernul numeşte un prefect la nivel de


judeţ care atât ca reprezentant al Guvernului, pentru a exercita controlul de
tutelă administrativă, cât şi ca reprezentant al Guvernului pentru a conduce
activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivel
unitar administrativ – teritoriale, după cum prevede art.133(1) din Legea
215/2001.
Legislaţia din perioada interbelică , ca de exemplu Legea
administrativă din august 1938, prevedea prin art.192 ca organele de tutelă
administrativă:
a) ministrul de interne pentru ţinuturi şi municipiul Bucureşti;
b) rezidentul regal pentru municipii, oraşe reşedinţe şi staţiuni
balneo-climaterice
c) prefectul pentru celelalte comune

Reglementând condiţiile şi modul de exercitare a tutelei


administrative, acelaşi articol prevedea că ori de câte ori legea cere aprobarea
unui organ tutelar, fără să se prevadă un organ numit, tutela se exercită în
ordinea enunţată mai sus.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Organele de tutelă sunt obligate să se pronunţe în termen de 30 de zile


de la primirea actului. După trecerea acestui termen actul se consideră
aprobat. Odată cu actul supus aprobării se va trimite şi dosarul cu toate actele
ce au servit la luarea deciziei.
În cadrul legii 215/2001 este reglementat dreptul de control al
prefectului numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor nu şi oportunitatea
adoptării sau emiterii unui act administrativ de către autorităţile administraţiei
publice locale şi judeţene. Deşi legea nu prevede exact acest lucru, el rezultă
implicit din prevederile alin. 1 al art. 135, potrivit cărora în exercitarea
controlului cu privire la legalitatea actelor autorităţii administraţiei publice
locale şi judeţene, prefectul le poate ataca în faţa instanţelor de contencios
administrativ.
Prefectul nu poate solicita instanţei anularea sau modificarea unui act
pe motiv că nu este necesar sau nu se referă la nişte cerinţe actuale. Actul
poate fi atacat în contencios administrativ numai dacă în conţinutul sau în
forma sa încalcă reglementările legale.
Prin precizarea autorităţii în cadrul căreia prefectul poate ataca actul
pe care îl consideră ilegal se consacră constituţia Contenciosului
Administrativ, iar prin aceea potrivit căruia “actul atacat este suspendat de
drept” se are în vedere necesitatea de a proteja atât persoana în faţa unor
abuzuri ale autorităţilor administraţiei publice locale cât şi interesele naţionale
în raport cu cele locale, suspendarea efectelor juridice ale actului atacat fiind
de natură a evita producerea unor pagube.
Potrivit art. 50 alin.1 din Legea 215/2001 hotărârile cu caracter
normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor în
cunoştinţă publică, iar cele individuale de la data comunicării. Aducerea la
cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5
zile de la data comunicării oficiale către prefect (alin. 2).
Potrivit legii din 215/2001 prefectul se pronunţă asupra legalităţii
actului administrativ şi poate ataca actul în faţa instanţei de contencios
administrativ în termen de 30 zile de la comunicare.
Secretarul comunei, oraşului, municipiului sau judeţului are atribuţia
de a comunica, în termen de 10 zile de la adoptare sau emitere, actele emise
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

de către consiliul local, ori judeţean sau de primar, ori preşedintele


Consiliului Judeţean, prefectul.
Privind actul, serviciul juridic de contencios din aparatul tehnic de
specialitate al prefecturilor judeţene (serviciul juridic şi control al legalităţii
actelor din aparatul tehnic de specialitate al Prefecturii Municipiului
Bucureşti ), verifică legalitatea actelor şi dacă le consideră ilegale întocmesc
documentaţia necesară sesizării instanţei de contencios administrativ.
Alin. 1 al art. 135 din legea nr. 215/2001 prevede că din momentul
sesizării, de către prefect a instanţei de contencios administrativ “actul atacat
este suspendat de drept”.
La fel prevede şi art. 27 alin. 1 din aceeaşi lege.
Această prevedere legală este contestată însă de Valentin Prisăcaru1.
În multe art. Ale legii 215/2001, ca de exemplu art. 50 – pentru hotărârile
consiliului local, art. 71 – pentru dispoziţiile primarului şi art. 117 – pentru
dispoziţiile preşedintelui Consiliului Judeţean, se prevede că actele
administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale
sau judeţene nu produc efecte juridice decât după ce au fost publicate, cele
normative, ori au fost aduse la cunoştinţa celor interesaţi, cele individuale.
Întru cât procedura de verificare ale legalităţii actelor adoptate sau
emise de autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene se desfăşoară
înainte de publicarea şi , respectiv, aducerea la cunoştinţa celor interesaţi a
acestor acte aceasta înseamnă că această procedură are loc înainte de intrarea
în vigoare a actelor administrative controlate, suspendarea producerii
efectelor acestor acte prevăzute de lege din art. 27 alin. 1 şi art. 135 alin. 1,
apare nerealizabilă .
Cu toate că adoptarea sau emiterea unor acte administrative legale,
constituie una din trăsăturile principale ale activităţii organelor administraţiei
publice locale, iar controlul de legalitate exercitat de prefect reprezintă o
garanţie de asigurare a legalităţii în activitatea organelor administraţiei
publice locale, se observă că în lege nu este prevăzută nici o sancţiune pentru
cazurile în care organele administraţiei publice locale sau judeţene, în termen

1
Idem, Tratat de drept administrativ, pag 563
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

de 10 zile de la adoptarea sau emiterea actelor administrative pe care aceste


autorităţi le-au adoptat sau emis (art. 80 alin. h).
Sancţiunile au în vedere ca acestea să fie aplicate, atât actul
netransmis – cum ar fi nulitatea acestuia – cât şi funcţionarului public care are
obligaţia de serviciu să transmită aceste acte secretarului comunei, oraşului,
municipiului sau judeţului.
Asemenea prevederi ar duce la o mai bună funcţionare, atât a
autorităţilor administraţiei publice sau judeţene, cât şi a prefecturilor în
interesul apărării legalităţii şi al satisfacerii intereselor generale ale societăţii
la nivelul judeţelor şi comunelor.

O altă problemă este aceea că, dacă se consideră că verificarea


legalităţii actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile
administraţiei publice locale, de către prefect constituie partea integrată a
procedurii de adoptare sau emitere a acestor acte ar însemna că toate actele
administrative cu excepţia celor de gestiune curentă, adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale se adoptă sau emit cu acordul
prefecţilor, ceea ce ar fi un atac asupra autonomiei locale şi ar face ca pe o
cale ocolită să introducă, în activitatea autorităţilor administraţiei publice
locale, elemente ale tutelei administrativei.
Dacă, însă, se consideră că acest control face parte din procedura
posterioară adoptării sau emiterii actelor administrative de către autorităţile
administraţiei publice locale, ar însemna că aceste acte se adoptă sau emit sub
condiţia validării lor de către prefect, ceea ce ar crea o incertitudine cu privire
la procedura efectelor juridice pentru care aceste acte administrative au fost
adoptate sau emise.
Problema asigurării legalităţii actelor administrative adoptate sau
emise de organele administraţiei publice locale sau judeţene s-ar putea realiza
în aceleaşi condiţii ca şi apărarea drepturilor persoanelor fizice sau juridice
care se consideră vătămate în drepturile lor recunoscute de lege, prin acte
administrative de autoritate ilegale.
În acest cadru, în situaţia în care prefectul a constatat prin aparatul
tehnic de specialitate, ori a fost sesizat, că un organ al administraţiei publice
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

locale sau judeţene din judeţul în care funcţionează a adoptat sau a emis un
act administrativ pe care îl consideră ilegal va sesiza în temeiul art. 135 alin.
1 din legea 215/2001, instanţa de contencios administrativ, competentă, caz în
care actul ar fi suspendat de drept până la soluţionarea sesizării după cum cel
care se consideră vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ ilegal
sesizează, în temeiul art. 1 din legea contenciosului administrativ numărul
29/19901, instanţa de contencios administrativ competentă solicitând, în
condiţiile art. 9 din aceeaşi lege, suspendarea actului administrativ în cauză.
Procedându-se astfel, pe de o parte, prefectul ar avea posibilităţile
legale de a contribui la întărirea legalităţii în activitatea de adoptare sau
emitere a actelor administrative de către autorităţile administraţiei publice
locale sau judeţene, iar pe de altă parte s-ar realiza cerinţele autonomiei locale
şi s-ar contribui la o mai bună operativitate în activitatea de adoptare sau
emitere a actelor administrative şi producerea efectelor lor.

II.9 Efectele exercitării controlului de tutelă


administrativă

Sub aspectul tutelei administrative asupra actelor autorităţilor


administrative ale comunităţilor locale, Constituţia României din 1991 a optat
pentru un sistem liberal, autoritatea de tutelă având doar dreptul să se
adreseze instanţei judecătoreşti de contencios administrativ, în vederea
anulării sau a modificării actului atacat, actul respectiv fiind suspendat de
drept. Prefectul nu are nici drept de anulare (să anuleze însuşi actul), nici
drept de aprobare (să aprobe actul înainte de a intra în vigoare), nici dreptul
de substituire (să emită el însuşi actul dacă nu aprobă actul organului tutelar
sau dacă acesta rămâne privat).
Prefectul dispunea atât de acţiunea de contencios administrativ în
anulare (pentru anularea unui act administrativ ilegal), cât şi de acţiunea de
contencios administrativ de plină jurisdicţie (pentru anularea unui contract
1
Legea 29/1990 – Legea contenciosului administrativ publicată în Monitorul Oficial nr
122/1990 şi modificată prin legea 59/1993
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

administrativ sau pentru emiterea unei injoncţiuni contra autorităţii pârâte în


vederea modificării actului atacat ).
Ţinând cont de specificul acestei acţiuni nu se pot cere despăgubiri1 .
O altă deosebire foarte importantă faţă de dreptul comun are în vedere
art. 9 din legea 29/1990 conform căreia, instituţia de contencios administrativ
poate, la cererea reclamantului, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni
producerea unei pagube iminente, să dispună suspendarea aplicării actului
administrativ până la soluţionarea irevocabilă a acţiunii, judecata făcându-se
de urgenţă, chiar şi fără citarea parţilor, hotărârea pronunţată fiind executorie
de drept.
Dreptul de a ataca actul în faţa instanţei judecătoreşti de contencios
administrativ nu se confundă cu dreptul de aprobare a actului. Actului
organului tutelar intră în vigoare potrivit regulilor obişnuite, indiferent de
comunicarea către prefect şi de eventuala acţiune în justiţie a prefectului.
Dacă prefectul decide să atace actul atunci aceasta e suspendată.

II.10 Prefectul – autoritate de tutelă


administrativă

Instituţia prefectului îşi are originea în antichitate, nesemnificând fie


unităţi administrative care, la români, purtau denumirea de “praefectural”, fie
funcţii oficiale civile, militare ori economice – “proefecţi” ori “praefectus
urbis” – prefectul Romei2.
În cea mai mare parte în ţările Uniunii Europene la un eşalon local
există un reprezentant al statului care exercită funcţie de “Poliţie

1
Corneliu Liviu Popescu , Tutela exercitată asupra actelor autorităţilor administrative ale
colectivităţilor locale, în “Dreptul” nr. 8 pe 1996 , pag. 67-68
2
Ghe. Zaharia, Odette Budeanu Zaharia, Tudor Budeanu şi Tudor Alexandru Chinariu,
Tratat de drept administrativ român, editura Junimea, Iaşi, 2001, Pag. 233
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

administrativă3”, de administraţie generală, şi de control a actelor autorităţilor


locale (Funcţia de tutelă administrativă).
Este cazul Guvernatorului de provincie din Belgia, a consilierului de
plan în Germania, al prefectului în Grecia, Italia şi Franţa, al guvernatorului
civil în Spania, al comisarului regal în Olanda, ori a guvernatorului civil de
district din Portugalia.
În majoritatea acestor ţări reprezentatul statului are rolul de a
coordona servicii exterioare ale diferitelor ministere, în altele acest rol devine
unui reprezentant al Ministerului de Interne (Danemarca), în altele unui
reprezentant al Guvernului (Grecia), iar în altele unui reprezentat al Primului
Ministru.
Serviciile exterioare sau desconcentrate, deci tradiţionalele organe
locale de specialitate ale administraţiei de stat de la noi, nu trebuie confundate
cu administraţiile ministeriale care îşi au sediul în alte localităţi decât in
capitala uneia sau alteia dintre ţările membre ale Uniunii Europene.
Sistemul francez actual de organizare al administraţiei locale are 5
elemente fundamentale1:
a) “Suprapresiunile tutelei ” fac din sfera controlului administrativ al
centrului să se treacă în sfera controlului exclusiv al tribunalelor
b) Interdicţia unei ierarhii între colectivităţile teritoriale duce şi la
opoziţia acestora de a coopera vertical
c) Globalizarea datoriilor de către stat a colectivităţilor teritoriale,
care a început la începutul anilor ’70, care a avut ca efect utilizarea
de către administraţia de stat a mijloacelor de subvenţionare pentru
a controla problemele locale
d) Autonomia financiară a colectivităţilor locale este mai puţin
reuşită, decât în celelalte ţări ale Comunităţii, în ceea ce priveşte
posibilitatea de a recurge la împrumuturi, precum şi pentru
stabilirea de impozite şi taxe locale
e) Sistemul repartizării competenţelor pe blocuri funcţionează cu
dificultate, punând autorii fiecărui sistem administrativ într-o
3
Antonie Irgovanu, Drept administrativ, - Tratat elementar, vol.1, Bucureşti, 1994 , pag.
207-208
1
Antonie Iorgovan, Drept administrativ, pag. 299
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

situaţie de competiţie sau de ignorare reciprocă, în loc unea de


cooperare.

Profesorul francez M. Waline afirmă că prefectul este o “creaţie


napoleoniană1” , ea fiinţând din anul al VIII-lea de la Marea Revoluţie
Franceză.
Până la modificarea Constituţiei franceze din 1958, prefectul era
reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei departamentului în care era
numit.
Începând cu anul 1958, în Franţa, prefectul este reprezentantul statului
şi al intereselor naţionale, este reprezentantul guvernului este organ de
administraţie generală şi organ de coordonare a serviciilor statului din
departament.
În România, instituţia prefectului are o îndelungată tradiţie. Chiar dacă
nu s-a numit astfel, o întâlnim atât în Muntenia, cât şi în Moldova, înainte de
unirea principatelor sub denumirea de Ispravnici de judeţe, ori Ispravnici
administratori. Numiţi de domn, pe 3 ani, dintre 2 candidaţi propuşi de 4
administratori, iei aveau atribuţii administrative şi poliţieneşti2 .
După 1859, instituţia este denumită a prefectului, sub influenţa
franceză, fiind necunoscută şi reglementată prin legea comunală din 1 Aprilie
1864, dar cu deosebire in Legea pentru consiliile judeţene din 2 Aprilie 1964
care prevedea că “Prefectul, în calitate de cap al administraţiei judeţene,
dirige toate lucrările acestei administraţii şi execută hotărârile Consiliului
Judeţean”. Odată cu înfiinţarea funcţiei de prefect, prin aceeaşi lege a fost
înfiinţată şi aceea de subprefect, care era reprezentantul prefectului în
conducerea plăşilor, în care era împărţit judeţul.
După 1944, instituţia prefectului nu a mai fost cunoscută, atribuţiile
acestuia de control al legalităţii actelor administrative revenind altor organe
ale administraţiei statului şi parţial instituţiei judecătoreşti – toate sub
controlul politic al partidului unic.

1
M. Waline, Droit Administratif, Paris, 1973, pag 362, Apud , Valentin Prisăcaru, Op. cit,
pag 548
2
Ghe. Zaharia, Op. cit , pag 234
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Începănd din 1991, instituţia prefectului a fost reînfiinţată prin legea


69/1991 privind administraţia publică locală (actuala lege 215/2001) şi prin
Constituţie.
Astfel, potrivit art. 122 din Constituţie. Prefectul este reprezentantul
guvernului la nivel judeţean, dar, privind reglementarea în ansamblul iei,
desprindem următoarele calităţi ale prefectului :
1. Reprezentant al Guvernului
2. Şef al serviciilor statului din judeţ (Municipiul Bucureşti)
3. Autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea
respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale.

Ca reprezentant al guvernului, prefectul este supus “Jocului politic”,


iar funcţia sa are caracter politic. Cât priveşte calitatea sa de şef al serviciilor
publice statale, textul nu face distincţie între serviciile publice exterioare ale
ministerelor şi serviciilor publice exterioare are autorităţilor centrale de
specialitate.
Până unde se extinde puterea prefectului într-un caz şi celălalt şi deci,
care este semnificaţia cuvântului “conduce”, din art. 122 alin. 2, se vor stabili
prin lege şi ordonate, deoarece alin. 3 precizează că atribuţiile prefectului se
stabilesc potrivit legii şi nu potrivit legii organice.
Ca autoritate de supraveghere a respectării legii de către autorităţile
administraţiei publice locale, prefectul are dreptul să atace în contencios
administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeţean), a oricărui
primar sau al oricărui organ executiv creat , potrivit legii, la nivel judeţean,
atunci când apreciază că acest act este ilegal. Textul alin.4 consacră şi
instituţia contensionului administrativ. Pentru a se evita producerea unor
efecte ireparabile, Constituţia prevede principiul suspendării , de drept, a
actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie atât a persoanei , în faţa
unor eventuale aluzii ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a
intereselor naţionale, în raport cu cele locale.
În practica administrativă şi de contencios administrativ s-a pus
problema de a şti dacă acţiunea în justiţie a prefectului , ca autoritate de tutelă
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

administrativă, poate fi circumstanţială şi condiţionată de îndeplinirea unor


termene.
În opinia lui Antonie Iorgovan1, dreptul prefectului de a ataca în
justiţie actele administrative pe care le estimează ilegale, nu poate fi
condiţionat de termene de decădere, ar însemna, urmare a respingerii acţiunii
pentru tardivitate, ca să fie “autorizate” a fiinţa acte juridice contra legii şi
Constituţiei , ceea nu poate fi acceptat.
Ţinând seama de atribuţiile ce-I revin, prefectul nu le-ar putea
îndeplini dacă nu ar avea un aparat tehnic de specialitate şi pentru aceasta în
art. 141 din Legea nr.215/2001 este prevăzut că “prefectul are un aparat
propriu de specialitate , ale cărui structură şi atribuţii se stabilesc prin hotărâre
a Guvernului”.
Potrivit prevederilor art.283 din Legea pentru organizarea
administraţiei locale din 1929, prefectul avea unul sau mai mulţi funcţionari
administrativi la dispoziţia sa, după cum stabilea directorul ministerial local,
care formau cabinetul prefectului.
Potrivit prevederilor art.1 din Hotărârea Guvernului nr.118/1992, la
prefecturi se organizează un aparat tehnic de specialitate, care asigură
realizarea atribuţiilor ce revin, potrivit art.6 din aceeaşi hotărâre prin aparatul
tehnic de specialitate se asigură îndeplinirea atribuţiilor stabilite de lege
pentru prefect , în ceea ce priveşte controlul actelor autorităţilor
administrative publice locale şi judeţene, precum şi de coordonare a
serviciilor publice ale ministerelor şi ale celorlalte autorităţi ale administraţiei
publice centrale, organizate în judeţ.
Spre deosebire de Legea nr.69/1991 care prevedea în art. 6 alin. 1, că
în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează pe lângă prefecturi
comisia administrativă, prin legea 215/2001 se prevede în art. 142 alin. 1 că
în judeţele cu o suprafaţă întinsă, cu localităţi amplasate la mari distanţă de
reşedinţă judeţului sau în mari aglomerări urbane, prefectul poate organiza cu
aprobarea Ministerului administraţiei publice, oficii prefecturale.
Aceste oficii prefecturale, prevede alin.2 din acelaşi articol , sunt
componentele ale structurii aparatului propriu al prefectului, în subordinea
1
Antonie Iorgovan, Drept administrativ, p.227
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

directă a acestuia şi sunt conduse de un director, al cărui numire şi eliberare


din funcţie se fac de prefect.
Termenul de comisie administrativă din legea nr. 69/1991 a fost
înlocuit prin legea cu nr. 215/2001, cu termenul de comisie judeţeană
consultativă, care este formată, aşa cum prevede alin. 2 din prefect şi
preşedintele Consiliului Judeţean, subprefect (a cărui numire şi eliberare din
funcţie se face prin decizie a Primului Ministru, la propunerea prefectului şi a
Ministerului Administraţiei Publice) şi vicepreşedinţii consiliului judeţean şi
secretarul general al prefecturii şi secretarul general al judeţului, primarul
municipiului reşedinţă de judeţ, respectiv primarul general, viceprimarii şi
secretarul general al municipiului Bucureşti, şefii serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, organizate la
nivelul judeţului sau municipiului Bucureşti, conducătorii regiilor autonome
de interes judeţean, ai sucursalelor regiilor autonome de interes naţional şi a
societăţilor naţionale din judeţul respectiv sau din municipiul Bucureşti.
Legea nr. 215/2001 şi nici vreo altă lege nu reglementează, în mod
specific, dreptul de control al tutelei administrative din partea autorităţilor
colectivităţilor locale la nivel de judeţ, asupra celor de la nivel de oraş sau
comună.

II.11 Răspunderea prefectului în exercitarea atribuţiei


de tutelă administrativă

Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale prevede în art. 134


că prefectul, care reprezentant al guvernului îndeplineşte următoarele atribuţii
principale:
• Asigură realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi
respectarea Constituţiei, al legilor, a hotărârilor şi ordonanţelor
Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii
publice
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

• Exercită controlul cu privire la legalitatea actelor


administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei
publice locale şi judeţene, precum şi ale preşidenţiei consiliului
judeţean, cu excepţia actelor de gestiune
• Dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea
infracţiunilor şi apărarea drepturilor cetăţenilor, prin organele
legale abilitate
• Asigură , împreună , cu autorităţile şi organele abilitate,
pregătirea şi aducerea la îndeplinirea, în condiţiile stabilite prin
lege , a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, precum şi
a celor de protecţie civilă, autorităţile militare şi organele locale
ale Ministerului de Interne au obligaţia să informeze şi să sprijine
prefectul pentru rezolvarea oricărei probleme de interes naţional
sau judeţean, în condiţiile legii
• Prezintă anual Guvernului un raport asupra studiului
realizării sarcinilor ce îi revin potrivit programului de guvernare,
precum şi în legătură cu controlul exercitat asupra legalităţii
actelor autorităţilor administrative publice locale.

În ultimul alineat ar art. 134 se prevede că prefectul îndeplineşte şi


alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte acte normative, precum şi
însărcinările date de Guvern.
Din cele prezentate rezultă că cele mai importante atribuţii ale
prefectului sunt prevăzute în legea organică a administraţiei publice locale nr.
215/2001. Tot odată , alte atribuţii ale prefectului rezultă şi din alte legi.
În afară de atribuţii , prefectul poate avea şi însărcinări. Dacă
atribuţiile sunt stabilite în mod expres prin lege, însărcinările I le dă numai
guvernul.
Ca urmare a exercitării controlului asupra legalităţii actelor adoptate
sau emise de autorităţile administraţiei publice locale ori judeţene, precum şi
de preşedintele Consiliului Judeţean, poate ataca în faţa instanţei de
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

contencios administrativ, aceste acte în termen de 30 de zile de la


comunicare.
În ceea ce îi priveşte pe consilieri şi primari, prefectul nu mai poate
dispune, ci doar constată, prin ordine suspendarea mandatului de consilier sau
primar.
În ceea ce priveşte controlul asupra secretarilor comunelor şi ai
oraşelor acesta se efectuează, de regulă, în legătură cu numirea şi eliberarea
lor din funcţie, precum şi sancţionarea lor disciplinară – fapt pe care presupun
în mod evident, şi controlul în prealabil al activităţii acestuia.
Eliberarea din funcţie şi sancţionarea disciplinară se face , însă numai,
la propunerea consiliului local.
În legătură cu atribuţia care prevede că prefectul dispune măsurile
corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunii şi apărarea drepturilor
cetăţenilor prin organele legale constituite, aceasta se referă la faptul că
legiuitorul a dat, în competenţa nemijlocită a reprezentatului Guvernului, în
unitatea administrativ teritorială, luarea prin ordinul său a unor asemenea
măsuri.
În sfârşit, legea restrânge măsurile pe care le poate dispune prefectul
la un anumit segment, respectiv la “prevenirea infracţiunilor şi apărarea
drepturilor cetăţenilor”, atribut care nu se identifică , pe deplin , cu cel al
măsurilor pe care le pot lua consiliile locale, primarii sau organele de poliţie1.
Cu privire la alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de
Guvern, pe care prefectul le îndeplineşte se pot face următoarele observaţii
referitor la alte atribuţii se au în vedere cele rezultate din alte art. ale legii nr.
215/2001decât cele prevăzute expres în art. 134, dintre care :
1. atacarea , în faţa instanţei de contencios administrativ,
a actelor autorităţilor administrative publice locale, în cazul când
consideră că acestea sunt ilegale – art. 27 şi 135;
2. prin avizul consultativ al prefectului se face numirea şi
eliberarea prin funcţie a conducătorilor serviciilor publice
descentralizate ale ministerelor – art. 133 alin. 2 ;
3. dizolvarea consiliilor locale – art. 57;
1
Ghe. Zaharia şi alţii, Op. cit , pag. 240
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

4. suspendarea şi încetarea mandatului de consilier – art.


59 şi 60
5. suspendarea şi încetarea mandatului de primar – art. 72
şi 77;
6. numirea şi eliberarea din funcţiei a secretarului –art. 84
şi 86.

Cât priveşte controlul exercitat de prefect, doctorul Mircea Preda1


susţine că acest control se exercită nu numai asupra actelor ci şi asupra
persoanelor şi al autorităţilor administraţiei publice locale.
Controlul actelor vizează nu numai ilegalitatea acestora, când sunt
emise de autorităţile administraţiei publice locale ci şi oportunitatea când sunt
emise de către serviciile publice ale autorităţilor administraţiei centrale
organizate în judeţe.
Controlul asupra persoanelor şi autorităţilor se exercită tot cu privire
la conducerea serviciilor publice ale ministerelor descentralizate la nivel de
judeţ cât şi cu privire la consilieri şi primari , preşedintele consiliului
Judeţean, secretar precum şi la consiliile locale si judeţene.
Instrumentul juridic prin care prefectul acţionează în exercitarea
dreptului de control asupra actelor sau asupra persoanelor îl constituie
sesizarea şi ordinea.
Sesizarea este adresată, după caz, instituţiei de judecată (când priveşte
legalitatea actelor ce constituie obiectul controlului), autorităţii administrative
centrale competente să intervină, sau Guvernului.
Dispoziţiile art. 137 alin. 1 din legea nr. 215/2001 precizează că
“pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin prefectului emite ordine cu caracter
normativ sau individual” .
Ordinul este emis atunci când se constată suspendarea din funcţie a
unui consilier local – art. 59 alin. 1 sau încetarea mandatului primarului –
art.72 alin. 3, numirea , eliberarea din funcţie , precum şi sancţionarea
disciplinară a secretarului consiliului local – art. 84 , 86, ori când prefectul ia

1
Mircea Preda, Atribuţiile prefectului conferite prin Legea nr. 69/1991, în “Dreptul” nr. 5-6
pe 1994
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

act de dizolvare de drept al consiliului judeţean - art. 111 alin. 2 sau ân catul
suspendării sau încetării înainte de termen al mandatului preşedintelui
consiliului judeţean – art. 119.
Ordinele prefectului sunt acte administrative de autoritate. Ele pot fi
normative (conţin reguli generale de conduită, impersonale) sau individuale.
Conform prevederilor art. 138, ordinul prefectului devine executorul numai
după ce a fost adus la cunoştinţă publică – când conţine dispoziţii normative
sau de la data comunicării în celelalte cazuri – adică cele individuale.
Împotriva acestor ordine ale prefectului se poate introduce acţiunea de
contencios administrativ în termen de 10 zile.
Ordinele prefectului pot fi atacate , la instanţele de contencios
administrativ, aşa cum prevede art. 1 din legea contenciosului administrativ,
de către orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în
drepturile sale recunoscute de lege, ori prin refuzul de a emite asemenea
ordine referitoare la un drept recunoscut de lege.
În vederea exercitării controlului, prefectul are organizat în aparatul
tehnic, un compartiment special , constituit din specialişti cu pregătire
profesională diversă şi temeinică care supune spre aprobare şi însuşire
prefectului , concluziile rezultate din control şi măsurile necesare.
Potrivit legii nr. 188/1999 privesc statutul funcţionarilor publici1 şi
legii nr. 215/2001 s-a introdus prevederea răspunderii contravenţionale, civile
sau penale a funcţionarilor publici.
De asemenea , potrivit legii numărul 215/2001, în art. 27 alin. 2 se
prevede că “prefectul răspunde , în condiţiile legii, administrativ, civil sau
penal, după caz, la cererea autorităţilor administraţiei publice locale sau
judeţene ale căror acte au fost atacate în cazul în care instanţa de contencios
administrativ hotărăşte că actul administrativ a fost atacat în mod abuziv”.
Aşadar , instanţa de contencios administrativ este cea care stabileşte
dacă actul a fost atacat de prefect în mod abuziv, deci aprecierea revine unei
autorităţi publice din sfera altei puteri – puterea judecătorească.

1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată in Monitorul Oficial nr.
600 din 8 Decembrie 1999
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Prefectul are împuternicirea acordată de lege , de a controla si de a


aprecia asupra legalităţii actelor administrative emise de autorităţile
administraţiei publice locale sau judeţene fără a avea dreptul de a anula sau
modifica aceste acte.
Prin aceeaşi lege s-a conferit , celor controlaţi, instrumentul juridic
corespunzător , prin care aceştia să sa apere de tendinţele abuzive în
exercitarea unei astfel de împuterniciri, instrument care contribuie la sporirea
corectitudinii şi responsabilităţii prefectului şi la o mai bună înfăptuire a
administraţiei publice.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

CONCLUZII. PROPUNERI DE LEGE


FERENDA

În toate ţările democratice, unităţile administrativ – teritoriale la nivel


cel mai înalt au câte un reprezentant al statului , al puterii executive, cu rolul
de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice
locale, organizate pe baza autonomiei administrative.
Autonomia locală într-un stat unitar nu poate fi concepută decât în
anumite limite. Nu se poate admite ca într-un stat de drept să fie nesocotită
legea sau autoritatea executivului central şi a justiţiei datorită aplicării
principiului autonomiei locale.
Colectivităţile locale dispun, în baza prevederilor legii, de autorităţi
administrative proprii, autonome faţă de stat. Aceste autorităţi (consiliile
locale, primarii) sunt reprezentate colectivităţilor locale, rezultate din alegeri
libere.
Pentru rezolvarea operativă a treburilor locale este necesar ca aceste
autorităţi să dispună de o competenţă care să le confere autonomie faţă de
organele administraţiei publice a statului.
Autorităţile publice centrale supraveghează activitatea colectivităţilor
locale, exercitând asupra un anumit tip de control numit tutelă administrativă,
control care vizează legalitatea şi nu oportunitatea actelor emise.
După sistemul francez, acest rol, de a veghea asupra aplicării legii de
către autorităţile administraţiei publice locale, in România îl îndeplineşte
prefectul.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Potrivit reglementărilor constituţionale, prefectul este reprezentant al


guvernului pe plan local, conducător al serviciilor statului in judeţ si un rol de
a efectua controlul administrativ pentru supravegherea respectării legii de
către autorităţile administraţiei publice locale.
Relaţiile dintre prefect şi guvernul pe care îl reprezintă, sunt relaţii de
autoritate, ierarhice, determinate de structura ierarhică a sistemului
autorităţilor statului şi relaţii funcţionale, care de regulă se realizează in
sprijinul celor dintâi.
În raporturile cu autorităţile administraţiei publice locale – Consiliu
Judeţean, consiliile locale, primarii – prefectul se află în relaţii de
reprezentare.
Dacă se are în vedere rolul important pe care Constituţia şi legea
organică îl stabilesc prefectului , de supraveghetor al respectării legii în
activitatea autorităţilor locale , pot fi evidenţiate relaţiile de control în care se
află prefectul cu consiliile locale, primăria şi Consiliu Judeţean.
Este vorba de un control stabilit de lege şi nu unul izvorât din relaţiile
de subordonare ierarhică .
Controlul de legalitate realizat de către stat asupra colectivităţilor
locale vizează activitatea desfăşurată de autorităţile acestora , în sensul
acţiunii, cu consecinţa emiterii de acte juridice. Nu este reglementată situaţia
inacţiunii autorităţilor administraţiei locale , a refuzului acestora de aşi
îndeplini atribuţiile prevăzute de lege.
Prefectul nu se poate substitui autorităţilor administraţiei locale, în
sensul emiterii , în locul acestora, a hotărârilor neluate şi impuse de necesităţi
de ordine publică.
O analiză amplă asupra tutelei în contextul legislativ este dificilă de
realizat, deoarece Constituţia şi legea nr. 215/2001a administraţiei publice
locale nu au fost urmate de acte normative care să detalieze această problemă.
Întru cât tutela administrativă nu este reglementată expres nici in
Constituţia României din 1991 şi nici în noua lege a administraţiei publice
locale din 2001, o propunere de lege ferenda ar fi reglementarea expresă a
acestuia printr-o lege specială.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

Tutela administrativă nu este o instituţie perimată , ea este încă de


actualitate. Într-un stat unitar, cum este şi România, centrul are dreptul să
controleze, în limitele legii, atât activitatea serviciilor sale publice
descentralizate din unităţile administrativ teritoriale, cât şi activitatea
administraţiei publice locale.
Această formă de control asigură conducerea unitară a activităţii
autorităţilor administraţiilor locale cu laurea în considerare a autonomiei
locale.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

I. TRATATE ŞI CURSURI UNIVERSITARE

1. GHEORGHE FILIP, MIHAELA ONOFREI, Sisteme


administrative comparate , Sedcom Libris, Iaşi 2000
2. DENIS J. GALLIGGAN, DANIEL N. SMILOV, Administrative
law in Central and Eastern Europe, Central European University
Press , Budapest, 1999
3. ANOTNIE IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. I,
ediţia a III-a restructurată, revăzută şi adăugită, All Beck,
Bucureşti, 2001
4. ANTONIE IORGOVAN, Drept administrativ – tratat elementar ,
vol. IV , Actami, Bucureşti, 1994
5. ROMULUS IONESCU, Drept administrativ , Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1970
6. PAUL NEGULESCU , Drept administrativ, vol. I , ediţia a IV-a,
Bucureşti , 1934
7. EUGEN POPA, PANTILIMON CIOIA, Elemente de drept
administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1998.
8. CORNELIU LIVIU-POPESCU, Autonomia locală şi integrarea
europeană, All Beck, Bucureşti, 1999
9. MIRCEA PREDA, Tratat elementar de drept administrativ, ediţie
revăzută şi actualizată, Lumina Lex, Bucureşti, 1996.
Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

10. VALENTIN I. PRISĂCARU, Tratat de drept administrativ român


– Partea generală, ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura All ,
Bucureşti 1996
11. VALENTIN I. PRISĂCARU, Contenciosul administrativ român,
ediţia a II-a revăzută şi adăugită , All Beck, Bucureşti ,1998
12. ANIBAL TEODORESCU ,Tratat de drept administrativ, vol. I ,
Bucureşti, 1929
13. GHEORGHE T. ZAHARIA si alţii, Tratat de drept administrativ
român, Junimea , Iaşi , 2001

II. ARTICOLE ŞI STUDII DE SPECIALITATE

1. EMIL BĂLAN, Instituţia prefectului în sistemul administraţiei


publice din România, în “Dreptul”nr. 8/1997
2. PRODOMUS D. DACTOGLOU, Introduction to Greek Law,1993
3. EUGEN POPA, Discuţii în legătură cu existenţa tutelei
administrative, în “Dreptul”nr. 2/1994
4. CORNELIU LIVIU-POPESCU, Tutela exercitată de prefect
asupra actelor autorităţilor administrative ale colectivităţilor
locale, în “Dreptul” nr. 8/1996
5. MIRCEA PREDA, Discuţii în legătură cu natura juridică a
instituţiilor prefectului şi prefecturii, în “Dreptul” nr.12/1992
6. MIRCEA PREDA , Atribuţiile prefectului conferite prin Legea nr.
69/1991, în “Dreptul” nr.5-6 , 1994

III. ACTE NORMATIVE

1. CONSTITUŢIA ROMÂNIEI (Monitorul Oficial nr. 23 / 1991)


Tutela administrativă. Critica legislaţiei actuale în domeniu

2. LEGEA NR. 215/2001 – LEGEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE


LOCALE (Monitorul Oficial nr. 122 /1990)
3. LEGEA NR. 188/1999 PRIVIND STATUTUL
FUNCŢIONARILOR PUBLICI (Monitorul Oficial nr. 600 /1999)
4. LEGEA NR. 29/1990 PRIVIND CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV (Monitorul Oficial nr. 122/1990)
5. LEGEA NR. 95/1933 – LEGEA PENTRU ORGANIZAREA
COMITETELOR DE REVIZUIRE (Monitorul Oficial nr.
92/1933)
6. LEGEA NR. 167/1929 – LEGEA PENTRU ORGANIZAREA
ADMINISTRAŢIUNII LOCALE (Monitorul Oficial nr.
170/1929)
7. LEGEA NR. 151/1925 PRIVIND CONTENCIOSUL
ADMINISTRATIV (Monitorul Oficial nr. 284/1925)