Capitolul I

Noţiuni generale privind controlul de legalitate a activităţii

administraţiei publice

Secţiunea I

Introducere în studiul controlului legalităţii activităţii

administrative publice

§ 1. Preliminarii ale controlului activităţii administraţiei

publice

Administraţia publică formează un ansamblu sistematizat de

organe ale căror competenţe şi puteri sunt conferite de normele
juridice, structurate după competenţa materială şi teritorială a fiecărui
element din cadrul puterii executive.
În baza principiului constituţional al separaţiunii puterilor
statului sunt organizate şi funcţionează cele trei puteri ale statului –
statul nostru este un stat de drept, puterea legislativă, puterea
executivă şi puterea judecătorească. Principiul separaţiunii puterilor în
stat rezultat implicit din Constituţia României, implică cel puţin trei
realităţi esenţiale: fiecare putere are competenţele sale proprii diferite
de ale celorlalte două puteri, implică o colaborare îndreptată spre
coordonata unică a realizării funcţionalităţii statului ca entitate
organizatorică a puterii politice, şi, în fine, controlul reciprocităţii al
activităţii lor, când este prevăzut expres de legile organice. Prin
existenţa acestor realităţi nu trebuie să se înţeleagă că prin colaborare,
îndrumare şi control puterile se suprapun între ele, sau au loc imixtiuni
în atribuţiile lor. Realizarea funcţiilor statului urmăresc acelaşi scop şi
de aceea este necesar să existe colaborare şi control pentru a evita
haosul şi ierarhizarea discreţionară a actelor de exercitare a puterii,
ceea ce nu este în interesul democraţiei şi nici ale intereselor care
converg într-un stat de drept.

3
 În societatea modernă, toate raporturile juridice se nasc, se
modifică şi încetează prin acte juridice ori prin fapte materiale, la
rândul lor acestea, pot să fie producătoare de efecte juridice.
Din studiul teoriei generale a dreptului am reţinut că actul
juridic constituie o manifestare de voinţă a persoanelor fizice sau a
persoanelor juridice ori ale statului prin autorităţile sale (puterea
legislativă, executivă şi judecătorească), de asemenea se produc fapte
materiale, care sunt acţiuni sau inacţiuni, producătoare de efecte
juridice, şi care aparţin persoanelor fizice sau juridice, organelor
autorităţilor publice, în special cele administrative sau judecătoreşti.
Actele juridice şi faptele materiale producătoare de efecte
juridice se împart, sub aspectul raporturilor juridice pe care le nasc,
modifică ori încetează, în două categorii. Astfel sunt acte juridice şi
fapte materiale care produc efecte juridice în domeniul dreptului
public, precum sunt acte juridice şi fapte materiale, care nasc,
modifică sau încetează raporturi juridice în domeniul dreptului privat.
Prezentul curs are în vedere actele juridice de drept public,
aparţinând administraţii publice, care sunt în mod obişnuit manifestări
de voinţă unilaterală ale organului public competent, iar faptele
materiale produc şi ele efecte juridice numai în măsura în care o
normă juridică le conferă acest atribut, anume acela de a produce
efecte juridice. Spre deosebire de aceasta în domeniul dreptului privat
voinţa trebuie să fie concordantă, adică de regulă să fie realizat
acordul de voinţă a două sau mai multe persoane (fizice sau juridice).
Pentru realizarea sarcinilor, atribuţiilor şi competenţelor care
le revin, autorităţile administraţiei publice, organele care fac parte din
sistemul administraţiei publice adoptă or emit acte juridice sau
săvârşesc fapte materiale producătoare de efecte juridice, care în
literatura juridică poartă denumirea generică de fapte administrative.1
Forma principală de activitate a organelor administraţiei
publice o constituie adoptarea sau emiterea de acte administrative,
care cuprind manifestarea voinţei organului administraţiei publice, pe
baza şi în limitele legii.
Actele administrative deşi emană de la organele executive,
centrale sau locale, după caz, diferă între ele, sunt de mai multe
categorii, fiecare categorie având propriile caracteristici:

4
 a) Actele administrative de autoritate constituie o manifestare
unilaterală de voinţă a unui organ al administraţiei publice; această
manifestare de voinţă se întemeiază pe lege sau pe un alt act
administrativ aparţinând unei ierarhii superioare din acelaşi sistem al
administraţiei publice; manifestarea de voinţă să aparţină organului
competent spre a-l adopta, la cerere sau din oficiu; actul administrativ
de autoritate trebuie să fie emis sau adoptat în formă scrisă şi pentru
a-şi produce efectele pe care şi le-a propus, actul administrativ să fie
adus la cunoştinţă publică prin publicare sau adus la cunoştinţa
persoanelor interesate prin comunicare (actul cu caracter individual).
Într-o formulare mai sintetică actul administrativ de autoritate este
manifestarea, în scris, a voinţei unilaterale, la cerere sau din oficiu, pe
baza legii, a unui organ al administraţiei publice competentă în scopul
producerii de efecte juridice din momentul publicării sau aducerii la
cunoştinţa celor interesaţi ori la o dată ulterioară, prevăzută de el.

b) Actele administrative de gestiune sunt actele juridice

încheiate, pe de o parte, de un serviciu public, iar, pe de altă parte, de
un particular (persoană fizică sau persoană juridică română ori străină)
ce are ca obiect concesionarea ori închirierea de bunuri mobile sau
imobile, care fac parte din domeniul public sau privat al statului,
judeţului, oraşului sau a comunei, în vederea dobândirii de produse,
executarea de lucrări, prestarea de servicii sau efectuarea de
împrumuturi. Actul administrativ de gestiune este asemănător actului
juridic civil, părţile sale fiind, pe de o parte autorităţile publice, iar pe
de altă parte, particularii (persoane fizice sau juridice).

c) Actele administrative jurisdicţionale sunt acele acte juridice

pronunţate (emise) de organe ale administraţiei publice cu atribuţii
jurisdicţionale care funcţionează în cadrul unor autorităţi
administrative autonome sau a unor organe ale administraţiei publice
pentru a soluţiona, cu putere de adevăr legal, după o anumită
procedură, un conflict juridic, stabilit prin lege, în competenţa acestor
organe.

d) Actele pregătitoare se deosebesc de celelalte acte

administrative, pentru că nu produc, prin ele însele, efecte juridice, dar
fără existenţa lor actul administrativ (în mod obişnuit de autoritate),
5
este lovit de nulitate sau nu poate fi practic emis. Ori de câte ori legea
prevede necesitatea unui act pregătitor pentru ca actul de drept
administrativ să fie valabil, nu va fi suficient ca acest act pregătitor să
existe, ci el însuşi va trebui elaborat cu respectarea condiţiilor
prevăzute de lege. În categoria actelor pregătitoare se încadrează
avizele şi acordurile prealabile.

e) Operaţiunile tehnico-materiale sunt acele acţiuni fără o

semnificaţie juridică directă, care sunt îndeplinite de regulă de
funcţionari de execuţie din cadrul personalului auxiliar –secretari,
arhivari, dactilografi, tehnic-administrativ-, în unele situaţii chiar şi de
către funcţionari ori demnitari publici, care contribuie la adoptarea,
emiterea, încheierea sau pronunţarea unui act administrativ de
autoritate, de gestiune sau cu caracter jurisdicţional.
Intră în cadrul operaţiunilor tehnico-materiale:
dactilografierea, multiplicarea, afişarea, semnarea actului, datarea şi
ştampilarea actului, publicarea în M.O., numerotarea etc.

f) Faptele administrative sunt acele acţiuni sau inacţiuni

săvârşite ori îndeplinite de un funcţionar public sau de un particular
(persoană fizică sau juridică) în executarea unei legi ori a unui act
administrativ de autoritate cu caracter normativ.
Faptele administrative sunt licite şi ilicite. Faptele licite sunt
cele mai numeroase pe care le îndeplinesc funcţionarii publici şi
personalul auxiliar, cum ar fi spre exemplu, fapta agentului de
circulaţie de a opri un autovehicol pentru verificarea actelor
conducătorului auto şi a bunurilor transportate. Faptele administrative
licite sunt de altfel obligaţii şi atribuţii prevăzute de lege sau acte
administrative în sarcina funcţionarilor din aparatul administrativ.
Faptele administrative ilicite sunt acele acţiuni sau inacţiuni
săvârşite ori emise, care contravin legii sau unor acte administrative
normative, atât ale funcţionarilor ori agenţilor publici, cât şi de
particulari, care produc efecte juridice de drept administrativ.

6
 § 2. Formele de control a legalităţii actelor administrative

Controlul legalităţii actelor administrative este determinat de

respectarea cerinţelor principiului legalităţii care trebuie să stea la
baza întregii activităţi a serviciilor publice administrative, inclusiv de
a adopta ori emite acte administrative de autoritate în baza şi în
vederea executării legii.
Controlul legalităţii actelor administrative se exercită atât sub
forma controlului administrativ cât şi acela al instanţelor judecătoreşti.
Prof. Prisăcaru susţine că exercitarea controlului de legalitate priveşte
numai actele administrative de autoritate. Controlul efectuat prin
mijlocirea instanţelor judecătoreşti este un control extern şi se împarte
în: controlul instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ şi
controlul instanţelor judecătoreşti de drept comun.

§ 2.1. Controlul administrativ. Noţiune

Controlul administrativ poate fi caracterizat ca fiind controlul

înfăptuit de administraţia publică în conformitate cu legea şi actul
administrativ normativ, de către însăşi administraţie publică asupra
propriei sale activităţi.2
Obiectul controlului administrativ îl constituie respectarea
legii în activitatea autorităţilor administraţiei publice, verificarea
mijloacelor folosite pentru realizarea scopului legii, constatarea şi
evaluarea rezultatelor, stimularea şi valorificarea aspectelor pozitive
precum şi eliminarea aspectelor negative prin sancţionarea abaterilor
şi stabilirea măsurilor pentru înlăturarea deficienţelor constatate.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate
permanentă, printr-o supraveghere continuă a activităţii desfăşurată în
mod obişnuit de către subordonaţi şi care poate să intervină efectiv la
o dată fixă, fie ca o modalitate inopinată.
Controlul legalităţii pe cale administrativă asupra legalităţii se
exercită la cerere sau din oficiu.
Controlul administrativ se exercită după o anumită tehnică,
denumită tehnica controlului administrativ, care poate să privească
lucrări sau dosare cu documente înaintate de serviciile supuse
controlului, ori poate fi efectuat din iniţiativa organului de control,

7
după anumite reguli prestabilite care diferă după serviciul controlat şi
obiectivul de control propus.
Controlul poate să fie unilateral sau contradictoriu. Controlul
unilateral se face la dispoziţia organului de control şi concluziile sale
sunt însuşite de organul controlat fără să poată face obiecţii. Este un
control dispozitiv.
Controlul contradictoriu are loc atunci când cel controlat
primeşte actul de constatare al controlului, la care îşi poate prezenta
obiecţiile, în formă scrisă sau orală, în apărarea sa, putând invoca
probe şi să solicite un control mai complex decât primul. Este spre
exemplu: cazul controlului exercitat de Garda Financiară şi de
organele Curţii de Conturi.
Am arătat supra că controlul administrativ este la cerere şi din
oficiu. Ambele cunosc, la rândul lor, forma controlului intern şi forma
controlului extern.

a) Controlul administrativ la cerere se exercită la cererea

celor interesaţi, când suntem în prezenţa unui recurs administrativ.
Recursul administrativ se împarte în recurs graţios şi recurs ierarhic.
Recursul graţios are loc la sesizarea unei persoane fizice sau
juridice, adresată autorităţii emitente, care determină din partea acestei
autorităţi exercitarea controlului de legalitate asupra actului pe care l-a
emis putându-se solicita revocarea, modificarea sau revenirea asupra
actului atacat. Cu titlu de exemplu, arătăm art. 5 alin. 1 din O.G. nr.
13/2001, privind soluţionarea contestaţiilor împotriva măsurilor
dispuse prin actele de control sau de impunere întocmite de organele
M.F.P., împotriva actului de control se poate face contestaţie în
termen de 15 zile de la comunicare.

Recursul ierarhic este reclamaţia ori sesizarea care se

adresează organului ierarhic superior al autorităţii administrative care
a adoptat sau emis ori trebuia să emită un act administrativ de
autoritate, precum şi atunci când petiţionarul nu este mulţumit de
soluţia dată în recursul graţios. Diferenţierea dintre recursul graţios şi
recursul ierarhic constă în aceea că în primul caz sesizarea se
adresează şi se rezolvă de către aceeaşi autoritate administrativă, pe
când în al doilea caz soluţionarea aparţine unei autorităţi ierarhic
superioare faţă de care există un raport de subordonare administrativă.
8
Spre exemplu, conform art. 15 alin. 2 din O.G. nr. 65/1997, privind
regimul paşapoartelor, împotriva refuzului eliberării, retragerii sau
suspendării paşaportului, persoana nemulţumită poate face contestaţie,
în termen de 30 de zile de la data comunicării.
În cazul actelor administrative care cad sub incidenţa
contenciosului administrativ prevăzut de Legea nr. 29/1990-r-, adică
atunci când o persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată
în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau
prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva
cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa
instanţei judecătoreşti competenţa pentru anularea actului,
recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei care i-a fost
cauzată – înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competentă, cel vătămat într-un drept al său recunoscut de lege este
obligat, în temeiul art. 5 alin. 1 din lege, să se adreseze prin
formularea unui recurs graţios – autorităţii emitente ori aceleia care
trebuia să emită actul. Acelaşi text legal al art. 5 alin. 3 din Legea nr.
29/1990, dispune că, dacă cel care se consideră vătămat în dreptul său
s-a adresat cu reclamaţie -cu recurs ierarhic şi autorităţii
administrative ierarhic superioare celei care a emis actul, termenul de
30 de zile se calculează de la comunicarea, de către acea autoritate, a
soluţiei date reclamaţiei – respectiv, recursului ierarhic. Rezultă
aşadar, din prevederile art. 5 alin. 1 şi 3 al Legii nr. 29/1990 că, în
timp ce recursul graţios este obligatoriu, în ce priveşte recursul
ierarhic este facultativ, însă dacă s-a uzat de el, pentru a sesiza
instanţa de contencios administrativ este necesar să treacă cele 30 de
zile prevăzute de alin. 2 al aceluiaşi text. Sunt consecinţele pe care le
produce uzarea căii recursului ierarhic.
În literatura juridică s-a pus problema dacă această activitate
este o formă de control administrativ desfăşurată de autorităţile
administraţiei publice emitente ori a celor ierarhic superioare sau este
o activitatea administrativă jurisdicţională. Împărtăşim opinia potrivit
căreia - recursul graţios şi ierarhic - este o activitatea de control
administrativ, care aparţine de competenţa, fie a autorităţii
administrative emitente fie a aceleia ierarhic superioare.3
În acest sens, este de observat că însăşi Curtea Constituţională
soluţionează diferit modul de stabilire a naturii juridice a recursurilor
graţioase sau ierarhice.
9
 Astfel, soluţionând o cerere de excepţie în constituţionalitate
privind procedura instituită de Legea nr. 105/1997, statuează prin
Decizia nr. 134/1998, că prin această lege este reglementată o
procedură administrativă, iar nu o cale administrativ-jurisdicţională.4
Inconsecvenţa Curţii Constituţionale constă în aceea că printr-o altă
decizie, nr. 181/1999 se statuează că în sensul art. 3 din Legea nr.
29/1990 prin Legea nr. 105/1997 se stabilesc proceduri administrativ –
jurisdicţionale speciale.5

b) Controlul administrativ din oficiu. La rândul său controlul

administrativ don oficiu se realizează sub trei forme: a) controlul
intern; b) controlul ierarhic; c) controlul extern de specialitate.

Controlul intern este controlul de legalitate pe care îl exercită

organul ori conducătorul organului care adoptă sau emite un act
administrativ fie direct, fie solicitând compartimentului de specialitate
juridică sau altui compartiment, din cadrul autorităţii administrative
opinia cu privire la o anumită activitate administrativă, de regulă un
act administrativ. Astfel, în conformitate cu art. 85 alin. 1 lit. c din
Legea nr. 215/2001, secretarul comunei sau a oraşului are atribuţia de
a aviza proiectele de hotărâri ale consiliului local, asumându-şi
răspunderea pentru legalitatea acestora.

Controlul ierarhic este controlul exercitat din oficiu de către

organele ierarhic superioare asupra activităţii organelor din subordinea
lor. Spre exemplu, în conformitate cu art. 20 alin. 1 din Legea nr.
189/1998, privind finanţele publice locale, ordonatorii principali de
credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor, echilibrate,
direcţiilor generale ale finanţelor publice urmând ca acesta să depună
la M.F. proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului, respectiv al
municipiului Bucureşti.

Controlul extern de specialitate este controlul de legalitatea

exercitat de unele autorităţi publice, cu o anumită competenţă la
autorităţile publice care au alte competenţe, indiferent de
subordonarea lor. Acest control este unul de specialitate, în cadrul
noţiunii de autorităţi publice fiind cuprinse autorităţile administrative
autonome şi cele ale administraţiei publice centrale, iar controlul fiind
10
efectuat asupra activităţii administraţiei publice centrale şi locale şi în
general asupra activităţii oricăror activităţi administrative.
Astfel, potrivit art. 16 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, privind
organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, această autoritate îşi
exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de
întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public
şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, iar conform
art. 18 sunt supuse controlului: a) statul şi unităţile administrativ-
teritoriale în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile
şi instituţiile lor publice, autonome sau neautonome; b) Banca
Naţională a României; c) potrivit art. 20 Controlul execuţiei bugetare
privind instituţiile: Preşedenţia, Guvernul, Curtea Supremă de Justiţie,
Curtea Constituţională, Curtea de Conturi controlând execuţia
bugetelor camerei Deputaţilor şi Senatului la cererea Biroului
Permanent al fiecărei Camere.

§ 2.2. Controlul exercitat de autorităţile administrative cu

caracter jurisdicţional

Esenţa acestui control constă în aceea că anumite organe

administrative centrale sau autorităţi ale administraţiei publice locale,
care prin lege, le sunt conferite atribuţii jurisdicţionale, adică
soluţionează anumite litigii administrative, după o procedură mult
asemănătoare celei judecătoreşti, la sesizarea celor interesaţi. Această
procedură nu este o simplă facultate lăsată la aprecierea persoanei
interesate, nici a organului abilitat, ea este în mod obligatoriu
prestabilită de lege.
În doctrina clasică s-a reţinut că, un act administrativ
jurisdicţional este un act juridic, cu caracter public care cuprinde o
manifestare de voinţă exprimată în activitatea unor funcţionari publici,
anume determinaţi de lege, în scopul de a constata, cu putere de
adevăr legal, o situaţie juridică sau numite fapte şi că, actele cu
caracter jurisdicţional nu crează, ci numai constată, ele sunt
declarative şi nu translative de drepturi, au căderea de a pronunţa acte
de acest fel şi altă categorie de funcţionari publici decât judecătorii.
Este o investire legală de competenţă, cu caracter de excepţie, deci
limitată în anumite materii administrative, cu puterea de a pronunţa
11
acte jurisdicţionale, pe anumiţi funcţionari administrativi. Legea
recunoaşte în acest scop o competenţă specială asemănătoare cu cea
jurisdicţională propriu-zisă, ceea ce la urma urmei, se finalizează prin
actul administrativ cu caracter jurisdicţional.6
Actele administrative jurisdicţionale se bucură de o stabilitate
relativă mai mare decât restul actelor administrative (de autoritate etc),
pentru că ele nu pot fi revocate, dar împotriva lor, pot fi folosite căi
proprii de atac, care sunt reglementate expres şi aparte pentru fiecare
categorie sau domeniu, însă după epuizarea lor, adică după ce rămân
definitive pe ierarhia jurisdicţiei administrative, au în comun că pot fi
atacate după procedura instituită de art. 4 din Legea nr. 29/1990.
Aceasta din urmă se exercită, folosind ambele căi, iar nu, doar a
recursului, cum greşit, credem că s-a reţinut într-o opinie exprimată în
doctrină.7 Adică pot fi atacate în primă instanţă şi în recurs.
Legitimarea procedurilor administrativ-jurisdicţionale a fost
statuată de Plenul Curţii Constituţionale care consideră că “este de
competenţa exclusivă a legiuitorului de a institui asemenea proceduri
destinate, în general, să asigure soluţionarea mai rapidă a unor
categorii de litigii, descongestionarea instanţelor judecătoreşti de
cauzele, ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de
judecată.”8 Existenţa organelor cu competenţă administrativ-
jurisdicţională, constituie o măsură suplimentară de protecţie şi
nicidecum nu poate să ducă în nici un mod la limitarea accesului la
justiţie. Ele nu înlătură intervenţia instanţelor judecătoreşti, care însă
în aceste cazuri au loc în condiţiile prestabilite de lege.
După cum se va vedea activitatea administrativ-jurisdicţională
cea mai caracteristică este exercitată de organe din sistemul Curţii de
Conturi, Secţia jurisdicţională, care emite sentinţe şi decizii, şi care
sunt socotite acte administrative jurisdicţionale, de altfel singura
activitate de acest gen reglementată expres de Constituţie în art. 175.
Aceasta nu înseamnă că activitatea administrativ-jurisdicţională nu ar
exista şi în alte domenii, ea fiind mult diversificată. Spre exemplu
Comisia de disciplină din cadrul Colegiului medicilor şi altele.

12
 Secţiunea II

Noţiuni generale privind contenciosul administrativ

§ 1. Noţiunea contenciosului administrativ român

În sens etimologic, cuvântul contencios derivă din latinescul

contendere - a lupta, a disputa.9
În dreptul administrativ termenul de contencios a început să
fie utilizat pentru a delimita căile de atac jurisdicţionale împotriva
actelor şi operaţiunilor administrative de recursurile administrative
obişnuite.
Conţinutul şi aria contenciosului administrativ sunt percepute
ca un fenomen juridic procedural complex, în evoluţia lui istorică a
fost conturat diferit, a variat de la o ţară la alta, inclusiv autorii de
specialitate au privit conceptual diferit. Doctrina a avut o orientare
diferită, determinată de relaţiile care au fost fundamentate între
semnificaţia materială şi organizarea procedurală a contenciosului
administrativ.10
În doctrina franceză din sec. al XIX-lea contenciosul
administrativ era definit prin raportare la organele competente a
soluţiona litigiile dintre “administraţie” şi “administraţi”, fiind
înfiinţate tribunale administrative, apoi în sistemul Consiliului de Stat,
s-a ajuns la realizarea unei coincidenţe între aspectul formal
(procedural) şi cel material (relaţia esenţială din cadrul raportului
juridic propriu-zis).
Din punct de vedere formal s-au conturat trei mai sisteme de
contencios administrativ:

a) Sistemul funcţionarului administrativ asimilat

judecătorului, în care “jurisdicţia administrativă se identifică cu
administraţia activă.”11

b) Sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative,

bazat pe două principii fundamentale: principiul separării activităţilor

13
administrative de activităţile judiciare şi principiul separării
administrative active de justiţia administrativă ca scop în sine la
rândul lui separat de puterea judecătorească.12
c) Sistemul anglo-saxon şi germanic al competenţelor date
instanţelor de drept comun în a căror competenţă revine şi materia
contenciosului administrativ. În prezent în S.U.A. şi Anglia sunt
instituite tribunale administrative. Totuşi nu s-a ajuns la o dualitate de
jurisdicţii cum s-a întâmplat în Franţa şi în Germania, unde
jurisdicţiile administrative sunt sub auspiciile puterii executive aflată
în paralel de puterea judecătorească.
În doctrina românească interbelică noţiunea de contencios
administrativ era utilizată într-un sens material larg, evocând
totalitatea litigiilor dintre administraţie şi particulari şi, într-un sens
strict, evocând numai litigiile soluţionate de instanţele judecătoreşti.
Într-o definiţie dată de clasicii doctrinei juridice în materie,
contenciosul administrativ era definit, ca fiind: “totalitatea litigiilor
născute între particulari şi funcţionarii serviciilor publice şi în care
sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţiuni aparţinând dreptului
public.”13
În prezent noţiunea de contencios administrativ are în vedere
totalitatea litigiilor de competenţa secţiilor de contencios
administrativ, ale tribunalelor, ale curţilor de apel şi Secţia de
contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie.
În statul de drept, existenţa contenciosului administrativ
reprezintă o formă legală şi democratică prin care se aduce reparaţie
atunci când s-a săvârşit o încălcare de lege de către un organ care face
parte din sistemul puterii executive – administraţia publică -, cu
scopul limitării puterii arbitrare şi discreţionare de putere în vederea
asigurării drepturilor şi liberalităţilor democratice individuale ale celor
care sunt vizaţi de activitatea administrativă.
Autorităţile administrative îşi realizează activitatea prin
intermediul funcţionarilor publici, care acţionează în numele acelei
autorităţi care l-a desemnat, actele sale sunt considerate ale
administraţiei publice. Aplicând normele juridice sau desfăşurând
diferite operaţiuni juridice în infinite cazuri concrete, individuale, se
pot ivi situaţii când se pot aduce atingere drepturilor persoanelor fizice
sau juridice faţă de care se răsfrânge actul de administrare. Cel care se
consideră vătămat într-un drept al său subiectiv, trebuie să aibă
14
posibilitatea de a se adresa unor organe specializate, cu competenţă
legală, independente faţă de administraţie de la care să solicite
restabilirea ordinii de drept încălcată şi de a li se respecta prejudiciul
cauzat prin actul ilegal sau lipsit de oportunitate.
Raţiunea reglementării contenciosului administrativ constă în
aceea că atunci când uzitarea căilor oferite de controlul administrativ –
intern sau ierarhic - nu dă rezultatele scontate, fie din inerţie
birocratică care în general tinde să caracterizeze activitatea
administraţiei publice, fie din formalism excesiv grevat pe tendinţa de
acoperire a încălcărilor de lege, este vital, pentru a salva siguranţa
legalităţii oricărui demers administrativ, ca să se intervină pe o cale
care să dea garanţii suficiente pentru ocrotirea drepturilor şi
intereselor cetăţenilor.
Drept urmare, contenciosul administrativ apare ca fiind un
mijloc eficient de apărare, a persoanelor fizice şi persoanelor juridice
– române sau străine -, împotriva potenţialelor acte abuzive ce ar
putea fi săvârşite de autorităţile administraţiei publice în activitatea
pe care o desfăşoară potrivit competenţelor care le revin.

§ 1.1. Noţiunea contenciosului administrativ român în

legislaţia şi doctrina actuală.

Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate, care

se face de către instanţele de contencios administrativ este un drept ce
aparţine oricărui particular – persoană fizică sau persoană juridică –
dacă se consideră vătămat într-un drept al său recunoscut de lege, se
găseşte reglementat de art. 48 din Constituţie cu caracter de principiu
constituţional şi în art. 1 din Legea nr. 29/1990, privind contenciosul
administrativ.
Potrivit art. 48 din Constituţia României: “(1) Persoana
vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri,
este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea
actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării
acestui drept se stabilesc prin lege organică.14 (3) Statul răspunde
patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate de erorile
judiciare săvârşite în procesele penale.”

15
 Textul este în strânsă legătură cu art. 21 al legii fundamentale
care reglementează liberul acces la justiţie, ca un drept fundamental al
cetăţeanului.
Potrivit art. 1 lin. 1 din Legea nr. 29/1990, orice persoană
fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale,
recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul
nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege se poate adresa instanţei
judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
În sens larg, contenciosul administrativ cuprinde toate litigiile
de natură juridică dintre autorităţile administraţiei publice, pe de o
parte, şi, persoanele fizice şi juridice care sunt vizate de actele de
administrare ale puterii executive, pe de altă parte.
În sens restrâns, noţiunea de contencios administrativ vizează
numai acele litigii de natură juridică în care organele administraţiei
publice folosesc sau mijlocesc regimul juridic administrativ, în baza
competenţei determinate pe care le-o conferă legea.15
În prezent cadrul legal general al contenciosului român este
Legea nr. 29/1990, ea are în vedere accepţiunea restrânsă a
contenciosului administrativ, incluzând atât sensul organic cât şi cel
material. Sensul organic se referă la natura organelor de jurisdicţie
competente să soluţioneze litigiile de această natură; sensul material
pune în evidenţă caracteristicile şi natura acestor litigii pe care le
cuprinde materia contenciosului şi regimul juridic aplicabil în
soluţionarea lor, care poate fi dreptul comun sau regimul juridic
administrativ.
Definiţia care se desprinde, de lege lata este aceea că:
“Contenciosul administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre
autorităţile administrative şi cei supuşi actului de administrare
(administraţi), prin aplicarea unor reguli speciale aparţinând
dreptului public, litigii care se soluţionează la instanţele judecătoreşti
prin secţiile de contencios administrativ.”16
În cadrul acestui conflict cel puţin una dintre părţi este o
autoritate publică administrativă, iar conflictul juridic s-a născut din
adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate ori datorită
refuzului de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege, denumită aşa-zisul refuz administrativ. În art. 1 al legii sunt
16
arătate situaţiile de potenţială culpă a autorităţii publice administrativă
care îndreptăţesc la înaintarea contenciosului administrativ.

Note de trimitere bibliografică

17
1
V.I. Prisăcaru: Actele şi faptele de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2001, p. 6
2
R.N. Petrescu: Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, 2000, p. 311
3
V.I. Prisăcaru: op. cit., p. 147
4
Decizia Curţii Constituţionale nr. 50/1999 şi nr. 134/1948, publicate în M.O. nr. 308/1999 şi M.O. nr. 57/1999. În ce
priveşte Legea nr. 105/1997, a fost abrogată prin O.G. nr. 13/2001, ca atare legea nu mai este de actualitate.
5
Dec. nr. 181/1999, a C. Constituţionale a fost publicată în M.O., I, nr. 3/2000
6
A. Teodorescu: Tratat de drept administrativ, Buc. 1929, vol. I, p. 376; P. Negulescu: Tratat de drept administrativ, Buc.
1934, p. 294; C.G. Rarincescu: Contenciosul administrativ român, 1936, p. 30
7
R.N. Petrescu: op. cit, p. 317
8
Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1994, publicată în Culegere de decizii şi hotărâri 1994, Ed. M.O., p. 371
9
C.G. Rarincescu: op.cit., p. 105
10
A. Iorgovan: Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, 1997, p. 378-379
11
Chevalies: citat după A. Iorgovan, op. cit., p. 379. Potrivit acestui percept: “a judeca administraţia este tot a administra.”
12
H. Puget: Les institutiones administratives étrangeres, Dalloz, Paris, 1969, p. 229
13
C. G. Rarincescu: op. cit., p. 33
14
A se vedea Legea nr. 29 din 7 noiembrie 1990, privind contenciosul administrativ (M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990),
modificată prin Legea nr. 59 din 23 iulie 1993 (M. Of. nr. 177 din 26 iulie 1993)
15
Al. Negoiţă: Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 1992, p. 79
16
R. N. Petrescu: op. cit., p. 330-331; V. I. Prisăcaru: Contenciosul administrativ român, Ed. All Beck, 2000, p. 67