Sunteți pe pagina 1din 66

Cuprins:

CAPITOLUL I Infracţiunea şi trăsăturile ei esenţiale................................... 5


1.1. Infracţiunea – instituţie fundamentală a dreptului penal................... 5
1.2. Definiţia infracţiunii şi importanţa definirii legale a acesteia........ 7
1.3. Pericolul social................................................................................ 8
1.4. Vinovăţia......................................................................................... 9
1.5. Prevederea faptei în legea penală.................................................... 1
1
CAPITOLUL II Deturnarea de fonduri............................................................ 1
2
2.1. Conţinutul legal.................................................................................. 1
2
2.2. Condiţii preexistente ......................................................................... 1
2
2.3. Conţinutul constitutiv........................................................................ 1
3
2.4. Forme. Modalităţi. Sancţiuni............................................................ 1
5
Capitolul III Utilizarea fondurilor în Administraţia Militară...................... 1
6
3.1. Modalităţi legale de utilizare a banului public în Administraţia 1
Militară................................................................................................................ 6
3.2. Utilizarea ilegală a banului public. Deturnarea de fonduri. 2
Prevenirea acesteia.............................................................................................. 5
3.3. Evaluarea legislaţiei comunitare în materia deturnării de fonduri... 5
2
3.4. Jurisprudenţă cu privire la deturnarea de fonduri în Administraţia 6
Militară................................................................................................................ 1
Concluzii............................................................................................................. 6
3
Propunere de lege ferenda................................................................................ 6
4
Biliografie........................................................................................................... 6
8

1
INTRODUCERE

Infracţiunile de natură economică au devenit de-a lungul anilor, odată


cu evoluţia societăţii şi implicit a modului de gestionare a activităţii unei
organizaţii,tot mai agresive şi mai complexe, “storcând” fonduri importante
din bugetele respectivelor organizaţii.
În ceea ce priveşte România, aflată în plin proces de recuperare a
decalajului faţă de ţările vestice ale Europei, şi beneficiind de un real suport
financiar din partea Uniunii Europene, aceste acţiuni, coroborate cu ampul
fenomen al corupţiei, nu numai că privează întreaga societate de la o mult
aşteptată si imperioasă evoluţie, dar chiar împiedică în mod real alinierea
economiei la standardele secolului XXI, şi anulează vizibil progresele făcute
în ultimii ani.
Lucrarea de faţă, este structurată pe trei capitole urmate de concluzii şi
propunere de îmbunătăţire a legislaţiei în vigoare. În primul capitol este
tratată infracţiunea la modul general, înglobând inevitabil şi infracţiunea de
deturnare de fonduri, cu accentul pe importanţa definirii legale a infracţiunii
şi subliniind pericolul social generat şi prevederea faptei în legea penală.
Deturnarea de fonduri este amplu dezbătută în capitolul II, sub aspectul
conţinulului legal, a condiţiilor preexistente şi a conţinutului constitutiv dar şi
din punct de vedere al formelor, modalităţilor şi a sancţiunilor impuse.
Capitolul III abordează utilizarea fondurilor în Administraţia Publică şi
implicit în Administraţia Militară. În scopul identificării şi înţelegerii
modalităţilor de prevenire a deturnării de fonduri, am prezentat modalităţile
legale de utilizare a banului public în Administraţia Militară şi Administraţia
Publică, ca factor integrator, în scopul unei bune cunoaşteri a gestionării
eficiente a fondurilor, pentru evitarea căderii în ilegalitate, dar şi pentru
oferirea de soluţii celor responsabili în controlul şi supravegherea
funcţionarilor publici. Trebuie bine înţeles acest fenomen dar mai ales, trebuie
să pornim de la mentalitatea fiecăruia, de la modul în care fiecare înţelege să
îşi facă datoria în funcţia pe care o ocupă, fără compromisuri şi cu reala

2
dorinţă de profesionalism şi un mod european de gestionare a fodurilor şi
implicit a întregii activităţi.

Respectiva lucrare reprezintă o încercare de abordare a fenomenului


infracţional de natură economică, cu accentul pe deturnarea de fonduri, privită
atât sub aspect teoretic al dreptului penal dar şi din punct de vedere economic
şi preventiv. Am încercat să prezint atât formele şi modalităţile deturnării de
fonduri, cât şi mecanismele de prevenire, urmărind să găsesc totodată câteva
soluţii de îmbunătăţire a cadrului normativ existent, trăgând un semnal de
alarmă pentru o sporire a responsabilităţii funcţionarilor publici şi un control
eficient din partea organelor de control abilitate, în scopul stopării sau cel
puţin al diminuării acestor acţiuni.
Deturnarea de fonduri reprezintă una din formele de criminalitate cele
mai agresive din România de după revoluţie.

3
CAPITOLUL I
INFRACŢIUNEA ŞI TRĂSĂTURILE EI ESENŢIALE

1.1. Infracţiunea – instituţie fundamentală a dreptului penal

Instituţiile fundamentale ale dreptului penal sunt : infracţiunea,


răspunderea penală şi pedeapsa. Caracterizarea -ca fundamentale- a acestor
instituţii este justificată de împrejurarea că toate normele dreptului penal,
indiferent dacă aparţin părţii generale sau speciale a acestuia, se bazează pe
ele ori gravitează în jurul lor.
Între cele trei instituţii sus menţionate există o strânsă legătură şi
condiţionare, în sensul că instituţia infracţiunii determină existenţa şi
funcţionarea celorlalte două. Fără infracţiune nu poate exista răspundere
penală şi fără răspundere penală nu se poate concepe aplicarea unei pedepse.
Săvârşirea oricărei infracţiuni atrage, pentru cel care a comis-o, o pedeapsă,
pedeapsa implică, din partea persoanei care o suportă, răspunderea sa penală
pentru fapta săvârşită.
Codul penal dă expresie acestei reacţii în articolul 17 alin. 2, în care se
arată că „infracţiunea este singurul temei al răspunderii penale ”. În ipoteza în
care datorită unor cauze determinate prevăzute de lege (legitima apărare,
starea de necesitate, constrângerea fizică sau morală) caracterul penal al faptei
săvârşite este înlăturat, nu există nici răspundere penală şi, desigur, nici
pedeapsă.
De subliniat că, totuşi, din cele trei instituţii fundamentale, cea a
infracţiunii este mai importantă pentru că, aşa cum s-a subliniat în doctrina
penală, ea constituie „piatra de temelie” a oricărui sistem de drept penal,
deoarece reglementările sale se răsfrîng asupra tuturor normelor
incriminatoare din acel sistem de drept penal.
Infracţiunea, ca instituţie fundamentală, presupune, prin urmare, un
ansamblu de norme penale prin care se reglementează, în general, condiţiile
de existenţă şi trăsăturile caracteristice comune tuturor infracţiunilor descrise
în legea penală, şi nu în special, adică prin perspectiva diferitelor infracţiuni,
ca de exemplu: furt, omor, tâlhărie, fals etc1.
1
Constantin Bulai , Manual de Drept penal, partea generală. Editura All, Bucureşti, 1997, pag. 114
4
Codul penal, în capitolul I din Titlul II al Părţii generale prevede
reglementări care privesc infracţiunea în aspectele ei generale. Aceste
reglementări au ca principal obiect stabilirea prin norme de drept a
trăsăturilor esenţiale ale infracţiunii.
Înainte de a trece la examinarea reglementărilor din Codul Penal este
necesar să prezentăm câteva consideraţii generale asupra infracţiunii privită
din punct de vedere material , social-politic şi juridic.
Privită din punct de vedere material, infracţiunea este o activitate
omenească îndreptată împotriva regulilor de convieţuire socială, este
activitate antisocială, neconvenabilă pentru relaţiile sociale.
Unele dintre aceste activităţi antisociale reprezintă un pericol social mai
mic, altele un pericol social mai mare. Acestea din urmă sunt considerate şi
apreciate ca activitate infracţională. Astfel, trecerea de partea duşmanului,
spionajul, omorul, calomnia, delapidarea etc. sunt fapte deosebit de
periculoase. Unele din acestea se comit prin violenţă, altele prin fraudă, iar
altele sunt producătoare de grave prejudecăţi materiale.
Într-o formă sau alta, astfel de activităţi, astfel de fapte sunt
neconvenabile pentru societate, sunt antisociale, prin materialitatea lor, prin
urmările lor.
Privită din punct de vedere al cauzelor care au determinat apariţia sa,
infracţiunea este un fenomen social-istoric. Este un fenomen social, fiindcă se
produce numai în societate, în viaţă de relaţiile sociale. Infracţiunea este o
încălcare a unor norme de conduită, norme care apar şi sunt posibile numai în
societate, în relaţiile sociale. In acelaşi timp infracţiunea este un fenomen
istoric, fiindcă a apărut într-un anumit moment al dezvotării societăţii, anume,
atunci când s-au ivit cauze şi condiţii social-politice care au determinat şi
favorizat apariţia ei. Infracţiunea constituie, uneori, un fel de protest
individual împotriva condiţiilor de viaţă, un semn al inadaptării la acele
condiţii sociale.
Odată cu schimbarea şi dispariţia acestor cauze şi condiţii, şi fenomenul
infracţional, ca fenomen frecvent, se schimbă şi chiar dispare.
Cu privire la acest fenomen antisocial, se emit reguli de drept, reguli
garantate în executarea lor de către stat. Prin astfel de reguli de drept,
fenomenul antisocial este proclamat infracţiune şi sancţionat cu pedeapsă. Din
acest moment, fenomenul antisocial primeşte o nouă apreciere, o apreciere
din partea statului şi, prin aceasta devine un fenomen juridic sau o faptă
juridică, adică un fapt generator de o anumită obligaţie, aceea de răspundere
penală.
Atâta timp cât un fenomen antisocial nu e cuprins în sfera de acţiune a
normelor de drept, el rămâne un fenomen antisocial şi reprobat de societate,
dar nu este încă o infracţiune în sens juridic. Din momentul în care un
asemenea fenomen este reglementat prin norme de drept, el devine un
fenomen juridic, devine o faptă juridică. Ea trece de pe planul social-material
5
pe planul social-juridic, primind o nouă caracterizare, aceea de infracţiune.
Fapta fiind incriminată prin lege ca infracţiune, ca un fenomen juridic, toţi
cetăţenii şi toate organele de stat trebuie să o considere şi să o aprecieze aşa
cum este considerată şi apreciată de lege, respectiv ca o infracţiune, ca un
fenomen juridic, care implică anumite consecinţe juridice, anumite
răspunderi.
Normele privitoare la infracţiune sunt numeroase, unele se referă la
noţiunea de infracţiune privită în trăsăturile ei esenţiale, altele la formele
infracţiunii, etc.
Ele alcătuiesc, în acest sens, reglementarea unei adevărate instituţii
juridice, instituţia juridică a infracţiunii1.

1.2. Definiţia infracţiunii şi importanţa definirii legale a acesteia

În viaţa socială se pot săvârşi fapte ( acţiuni , inacţiuni )


neconvenabile care vatămă sau pun în pericol interesele membrilor
societăţii, fie că aceste interese aparţin tuturor, adică colectivităţii în
ansamblu, fie că ele aparţin numai unora dintre ei.1) Toate aceste fapte întrucât
tulbură ordinea socială, sunt antisociale, însă ele nu pot fi caracterizate ca
infracţiuni decât în măsura în care sunt incriminate prin legea penală şi
sancţionate cu o pedeapsă.
Pornindu-se de la caracteristica sus-menţionată, aceea de a fi o faptă
incriminată de legea penală, infracţiunea -ca fenomen juridic- a fost uneori
definită ca o violare a legii penale.
În legătură cu această definiţie este de observat că legea penală nu
stabileşte în mod expres respectarea vieţii altora, ci doar prevede o pedeapsă
pentru infractor.
De asemenea, în loc de a defini infracţiunea ca o violare a legii penale,
uneori, pentru definirea infracţiunii, se recurge în mod exclusiv, la cealaltă
caracteristică a ei -pedeapsa- spunându-se că infracţiunea este o faptă
pedepsită de legea penală.
Considerarea infracţiunii ca fenomen juridic, făcându-se abstracţie de
caracterul său social, conduce în mod necesar la o definiţie formală a
infracţiunii, pentru că aceasta reflectă, în mod exclusiv, înfăţişarea juridică a
faptei penale ( incriminarea şi pedeapsa ) , iar nu conţinutul său real ( o
atingere adusă unor valori sociale ocrotite de lege ).
În contrast cu definiţiile formale ale infracţiunii, Codul Penal Român în
vigoare, pornind de la caracterul social al faptelor penale, dă o definiţie
1
Ion Oancea :„Explicaţii teoretice ale Codului Penal Român” partea generală vol I, titlul II, cap. I , Editura
All Beck, 2003, pag. 100

6
materială în care , fără a se omite aspectul juridic, accentul este pus pe
pericolul social al infracţiunii, adică pe aptitudinea unei conduite umane de a
vătăma sau de a pune în pericol valori esenţiale pentru normala desfăşurare a
vieţii sociale.
În Codul Penal noţiunea de infracţiune în general a căpătat, în cuprinsul
unei norme juridice (articolul 17), o formulare precisă în care se reflectă
aspectul material, social, uman, moral şi juridic al conţinutului infracţiunii.
Dispoziţia din articolul 17 prevede că este infracţiune „fapta care
prezintă pericol social, săvârşită cu vinovăţie şi prevăzută de legea penală”.

1.3. Pericolul social

Conform Codului penal art.3, trăsăturile principale ale oricărei


infracţiuni sunt:
a) pericolul social;
b) vinovăţia:
c) prevederea faptei în legea penală.
Pericolul social-exprimă aspectul material, obiectiv al faptei. Pericolul
social rezultă din atingerea sau crearea posibilităţii obiective ca fapta să aducă
atingere valorilor ocrotite de legea penală în urma săvârşirii ei.
Art.7 Codul penal prevede că: fapta care prezintă pericol în înţelesul
legii penale este orice acţiune sau inacţiune prin care se aduce atingere uneia
dintre valorile arătate în art.1 şi pentru sancţionare este necesară aplicarea
unei pedepse. Orice vătămare a valorilor sociale ocrotite prin normele juridice
prezintă pericol social, însă pericolul social al infracţiunii este mai mare,
deoarece lezează mai grav cele mai importante valori.
Pericolul social este legal (generic sau abstract) fiind recunoscut prin
lege pentru fiecare infracţiune în parte şi exprimate în sancţiunea legală
specială stabilită pentru aceasta, ca fel şi limite.
Pericolul social al infracţiunii este şi concret, determinat de fapta
concretă, precum şi de împrejurările în care ea s-a comis, de persoana
concretă a făptuitorului. Dacă pericolul generic este evaluat de legiuitor,
pericolul concret se evaluează de către instanţa de judecată.
De gradul de pericol social al unei fapte, de gravitatea ei, depinde
alegerea felului pedepsei şi buna individualizare a acesteia.
Pentru stabilirea existenţei unei infracţiuni şi pentru justa sancţionare a
unei fapte prevăzute în partea specială a Codului penal trebuie examinat şi
gradul concret de pericol social al acesteia.
Nu constituie infracţiune fapta prevăzută de legea penală, dacă prin
atingerea minimă adusă uneia din valorile apărate de lege şi prin conţinutul ei
concret, fiind lipsită în mod vădit de importanţă, nu prezintă gradul de pericol
social al unei infracţiuni.
7
Conform modificărilor din Codul penal instanţa poate dispune
înlocuirea răspunderii penale cu răspunderea care atrage o sancţiune cu
caracter administrativ, dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii:
a) pedeapsa prevăzută de lege pentru infracţiunea săvârşită este
închisoarea de cel mult un an sau amendă;
b) fapta, în conţinutul ei concret şi în împrejurările în care a fost
săvârşită, prezintă un grad de pericol social redus şi nu a produs urmări grave;
c) paguba pricinuită prin infracţiune a fost integral reparată până
la pronunţarea hotărârii;
d) din atitudinea făptuitorului după săvârşirea infracţiunii rezultă
că acesta regretă fapta;
e) sunt suficiente date că făptuitorul poate fi îndreptat fără a i se
aplica o pedeapsă.
Înlocuirea răspunderii penale nu se poate dispune dacă făptuitorul a mai
fost anterior condamnat sau i s-au mai aplicat de două ori sancţiuni cu
caracter administrativ.

1.4. Vinovăţia

Conform Codului penal vinovăţia reprezintă o altă trăsătură esenţială a


infracţiunii. Vinovăţia este elementul subiectiv principal în care se exprimă
atitudinea conştiinţei şi voinţei faţă de faptă şi urmările ei. Cînd se afirmă
despre o persoană care a săvârşit o infracţiune că este vinovată, înseamnă că
ea a avut o anumită atitudine a conştiinţei şi voinţei faţă de fapta comisă şi de
urmările acesteia, anume şi-a dat seama despre faptă şi a voit urmările sau nu
şi-a dat seama, dar putea şi era obligată să-şi dea seama. În aceasta şi constă
conţinutul vinovăţiei.
De aici rezultă că vinovăţia este atitudinea conştiinţei şi voinţei
infractorului faţă de faptă şi urmări, sintetizată în poziţia psihică cu care se
săvârşeşte o faptă periculoasă pentru societate.
Codul penal prevede că vinovăţia există când fapta care prezintă pericol
este săvârşită cu intenţie sau din culpă. Fapta este săvârşită cu intenţie când
infractorul:
a) prevede rezultatul faptei sale urmărind producerea lui prin
săvârşirea acelei fapte;
b) prevede rezultatul faptei sale şi nu-l urmăreşte, acceptă
posibilitatea producerii lui.
Fapta este săvârşită din culpă când infractorul:
a) prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă, considerând
fără temei că el nu se va produce;
b) nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea să-l
prevadă.
8
Fapta constând într-o acţiune săvârşită din culpă constituie infracţiune
numai atunci când în lege se prevede în mod expres aceasta.
Fapta constând într-o acţiune constituie infracţiune fie că este săvârşită
cu intenţie, fie din culpă, afară de cazul când legea sancţionează săvârşirea ei
cu intenţie.
În sistemul legislaţiei noastre penale, aproape toate faptele prevăzute ca
infracţiuni au ca element subiectiv intenţia şi deci, ori de câte ori aceste fapte
sunt săvârşite cu intenţie constituie infracţiuni.
Deci faptele prevăzute de Codul penal şi celelalte dispoziţii penale au
ca formă obişnuită de vinovăţie intenţia.
Vinovăţia, deşi priveşte procese subiective, atitudini de conştiinţă, are o
existenţă obiectivă, este o realitate. Deliberarea şi luarea hotărârii ca şi
prevederea ori urmărirea rezultatului faptei sunt procese psihice şi manifestări
psihice care există în realitate şi în mod obiectiv. Ele se exteriorizează în acte
şi rezultate concrete. În dispoziţiile legii se prevede că vinovăţia trebuie să fie
constatată şi dovedită, acest lucru făcându-se cu ajutorul elementelor de fapt
în care ea şi-a găsit exteriorizarea.
Dispoziţiile, privind vinovăţia au o deosebită importanţă în înţelegerea
şi aplicarea tuturor textelor legale de incriminare. Acestea stabilind formele şi
modalităţile de vinovăţie, servesc nu numai la constatarea existenţei
infracţiunii şi la încadrare juridică, ci şi la justa gradare a răspunderii penale şi
la individualizarea pedepsei.

1.5. Prevederea faptei în legea penală

Conform Codului Penal art.7, pentru ca o faptă care prezintă pericol


social şi care a fost săvârşită cu vinovăţie să constituie infracţiune trebuie ca
acea faptă să fie prevăzută de legea penală.
Într-adevăr, o faptă care prezintă pericol social chiar dacă a fost
săvârşită cu vinovăţie nu poate fi considerată şi calificată drept infracţiune
decât dacă este prevăzută şi sancţionată de lege.
După Codul penal, legea prevede care fapte constituie infracţiuni,
pedepsele ce se aplică infractorilor şi măsurile ce se pot lua în cazul săvârşirii
acestor fapte. Ea exprimă principiul legalităţii incriminării.
Fapta prevăzută de legea penală nu este prin ea însăşi infracţiune, ci
doar dacă prezintă pericol social şi este comisă cu vinovăţie.
O faptă este prevăzută de legea penală atunci când legea penală
determină conţinutul acelei fapte.

9
Fapta prevăzută de legea penală nu este infracţiune şi nu poate fi
sancţionată cu o pedeapsă decât atunci când ea a fost săvârşită cu vinovăţie şi
nu există vreo situaţie în care legea exclude existenţa pericolului social al
faptei.Legea în care fapta este prevăzută poate fi Codul penal sau orice lege
care înscrie dispoziţii cu caracter penal. Fapta poate fi prevăzută în întregul ei
într-o dispoziţie sau mai multe, din îmbinarea cărora rezultă trăsăturile
esenţiale ale faptei prevăzute de lege.
Întreaga parte a II-a a Codului penal denumită “specială“ nu este decât
un ansamblu sistematizat de dispoziţii care prevăd fapte pe care legiuitorul le-
a considerat că în general prezintă pericol social. Alte infracţiuni sunt
prevăzute în legile speciale care conţin dispoziţii penale.

CAPITOLUL II
DETURNAREA DE FONDURI

10
2.1. Conţinutul legal

„Art.454 - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a


resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a
cauzat o perturbare a activităţii economico-financiare sau a produs o pagubă
unei autorităţi publice sau unei instituţii publice, se pedepseşte cu închisoare
strictă de la un an la 5 ani.
(2) Dacă fapta prevăzută în alin. (1) a avut consecinţe deosebit de
grave, pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani şi
interzicerea unor drepturi.
(3) Utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei
publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum
şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în
vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de
împrumuturi externe, se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 5
ani.
(4) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi utilizarea fondurilor în
lei şi în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri
decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date
eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea
obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de
împrumuturi externe".

2.2. Condiţii preexistente

A. Obiectul infracţiunii, a) Obiectul juridic special al infracţiunii


este reprezentat de relaţiile sociale în legătură cu disciplina bugetară, cu
realizarea în bune condiţii a prevederilor bugetare precum şi cele privind
respectarea regulilor de utilizare a fondurilor provenite din contractarea
datoriei publice sau din creditele externe. Se poate vorbi şi de un obiect
juridic secundar (adiacent) constând în relaţiile sociale cu privire la
patrimoniu, deoarece prin săvârşirea faptei se pot produce şi diverse pagube
unui organ sau instituţii de stat ori unei alte unităţi din cele la care se referă
art. 159 C. pen.
b) Obiectul material este format din fondurile băneşti sau resursele
materiale care au fost deturnate prin acţiunea subiectului activ, fondurile în lei
şi valută obţinute din contractarea datoriei publice precum şi datele prezentate
eronat pentru obţinerea autorizaţiei sau avizelor în vederea contractării sau
garantării de împrumuturi externe.
B. Subiecţii infracţiunii, a) Deşi textul de lege nu cere nici o
condiţie cu privire la calitatea subiectului activ, având în vedere specificul
11
elementului material, ajungem la concluzia că subiectul activ nu poate fi decât
o persoană care are ca atribuţii de serviciu gestionarea fondurilor băneşti şi a
resurselor materiale.
Coautoratul este posibil doar în situaţia în care toţi cei care efectuează
activităţi specifice infracţiunii, au aceeaşi calitate amintită în alineatul
precedent.
Instigatori sau complici pot fi orice alte persoane.
b) Subiectul pasiv este statul, ca titular al bugetului şi care a fost
prejudiciat prin actele de deturnare de fonduri sau resurse comise de subiectul
activ al infracţiunii.

2.3. Conţinutul constitutiv

A. Latura obiectivă, a) Elementul material al laturii obiective constă în


realizarea unei acţiuni de schimbare a destinaţiei băneşti sau a resurselor
materiale şi orientarea acestora spre alte obiective decât cele stabilite prin
bugetul de stat. Elementul material va fi realizat numai dacă schimbarea
destinaţiei fondurilor sau resurselor s-a făcut fără respectarea prevederilor
legale şi dacă s-au produs consecinţele arătate în norma de incriminare. Poate
săvârşi această infracţiune, contabilul-şef al unei instituţii care foloseşte unele
fonduri în alt scop decât cel prevăzut de normele legale, cauzându-se astfel o
perturbare activităţii financiare a unităţii. Într-o speţă s-a reţinut, ca în
perioada 1994-1997 inculpaţii, în calilale de casier si, respectiv, contabil, în
mai multe rânduri şi în baza aceleiaşi rezoluţii infracţionale, au scos de la
Trezorerie suma de 11.224.094 lei, schimbând destinaţia acestora şi
orientând-o spre alte obiective decât cele stabilite prin bugetul de stat, fără
respectarea prevederilor legale. De asemenea, în aceeaşi perioadă, în mod
repetat şi în baza aceloraşi rezoluţii infracţionale, inculpaţii au întocmit şi
folosit documente necorespunzătoare realităţii pentru a justifica sumele
cheltuite în alte scopuri1.
În conţinutul infracţiunii de deturnare de fonduri, aşa cum se observă s-
au introdus două prevederi noi, art. 454 alin. (3) şi art. 454 alin. (4).
Potrivit dispoziţiilor din art. 454 alin. (3) constituie infracţiunea de
deturnare de fonduri şi utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei
publice locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum
şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în
vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de
împrumuturi externe.

1
C. Ap. Bucureşti, s. pen., dec. nr. 52/2000, Centrul de Calcul Electronic P. Neamţ, Aplicaţia pe
calculator Legis, Modulul Jurisprudenţă.

12
Textul de lege are în vedere două ipoteze diferite-în primul rând, este
incriminată fapta de utilizare a anumitor fonduri în alte scopuri decât cele
pentru care au fost aprobate. Pentru a exista această infracţiune fondurile
trebuie să provină din contractarea datoriei publice locale. Subiectul activ este
calificat, deoarece numai anumite persoane, funcţionari publici pot dispune de
aceste fonduri.
A doua ipoteză din cuprinsul art. 454 alin. (3) se referă la contractarea
sau garantarea de împrumuturi externe. Dacă pentru obţinerea autorizaţiei de
contractare sau garantarea de împrumuturi externe se prezintă date eronate în
conţinutul documentaţiei alcătuită în acest scop, există infracţiunea prevăzută
în art. 454 alin. (3) ca o variantă normativă a infracţiunii de deturnare de
fonduri. Textul citat incriminează tocmai furnizarea de date eronate la
fundamentarea acestei documentaţii. Această modalitate de săvârşire a infrac-
ţiunii este de fapt o infracţiune de fals în declaraţii, dar fiind săvârşită într-o
situaţie specială, legiuitorul a prevăzut-o într-un text distinct.
Potrivit art. 454 alin. (4) din noul Cod penal, constituie infracţiune
fapta de utilizare a fondurilor în lei şi în valută provenite din contractarea
datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum
şi furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în
vederea obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau garantarea de
împrumuturi externe. Aşa cum se observă fapta este încriminată sub o altă
formă situaţia deja reglementată în art. 454 alin. (3).
b) Urmarea imediată a infracţiunii constă în perturbarea activităţii
economico-financiare a instituţiei de stat sau în cauzarea unor consecinţe
păgubitoare ori urmări grave Aceste rezultate sunt în mod explicit descrise în
norma de incriminare şi fără producerea acestor consecinţe nu există
infracţiunea analizată.
c) între acţiunea de deturnare de fonduri sau resurse şi rezultatul
menţionat trebuie să existe o legătură de cauzalitate.
B. Latura subiectivă. Infracţiunea de deturnare de fonduri se săvârşeşte
cu intenţie directă sau indirectă.

2.4. Forme. Modalităţi. Sancţiuni

A. Forme. Deşi infracţiunea este susceptibilă de forme imperfecte,


legea nu pedepseşte nici actele pregătitoare şi nici tentativa.
Infracţiunea se consumă numai atunci când s-a produs efectiv
schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau resurselor materiale, când s-au
utilizat fondurile în lei sau valută contractate din datoria publică sau când se
prezintă date eronate pentru obţinerea autorizaţiei şi avizelor pentru
contractarea şi garantarea împrumuturilor externe şi când s-au realizat
consecinţele descrise de lege.

13
Aceasta presupune scoaterea bunurilor şi fondurilor respective dintr-un
articol bugetar şi transferarea lor în alt articol, fără respectarea prevederilor
legale şi realizarea constantelor prevăzute în norma de incriminare. Se pune
întrebarea care este încadrarea juridică dacă în urma schimbării destinaţiei
fondurilor băneşti şi a resurselor materiale, nu se produc urmările descrise în
textul art. 454 şi anume o perturbare a activităţii economico-financiare sau o
pagubă.
În acest caz considerăm că fapta este o contravenţie, urmând a fi
sancţionată conform actului normativ care reglementează activitatea
financiară şi bugetară.
B. Modalităţi. Infracţiunea se realizează printr-o singură modalitate
normativă (schimbarea destinaţiei fondurilor sau resurselor), dar acestei
modalităţi normative poate să-i corespundă o varietate de modalităţi faptice.
C. Sancţiuni. Potrivit art. 454 alin. (1) pedeapsa este închisoarea strictă
de la un an la cinci ani.
Potrivit art. 454 alin. (2) pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15
ani.
Pentru faptele prevăzute în alin. (3) şi (4) pedeapsa este închisoarea
strictă de la un an la cinci ani.
Persoana juridică se sancţionează cu amenda de la 10 milioane la 5
miliarde lei [art. 80 alin. (3)C.pen.].

CAPITOLUL III
UTILIZAREA FONDURILOR ÎN ADMINISTRAŢIA
MILITARĂ

14
3.1. Modalităţi legale de utilizare a banului public în Administraţia
Militară
3.1.1. Noţiunea de cheltuieli publice

Cheltuielile publice reprezintă modalităţi de repartizare şi utilizare a


fondului bănesc bugetar în vederea satisfacerii necesităţilor generale ale
societăţii.
Mărimea cheltuielilor publice diferă de la o ţară la alta şi de la o
perioadă la alta, structura cheltuielilor publice fiind puternic influenţată de
structura de clasă a societăţii. Adesea, nici partidele politice nu au o structură
omogenă şi nu rareori puterea politică se exercită de către un guvern
(respectiv consilii provinciale departamentale, municipale ori comunale) de
coaliţie, din care fac parte reprezentanţi ai mai multor formaţiuni politice, cu
interese nu întotdeauna convergente, în astfel de situaţii, deşi organele
executive, centrale şi locale sunt mono-colore, există o opoziţie puternică iar
politica promovată este o politică de compromis, în plus, un stat care şi-a
dobândit independenţa politică şi care este preocupat de dezvoltarea sa
economică şi de apărarea suveranităţii sale naţionale, la dimensionarea şi
dirijarea cheltuielilor publice va stabili unele priorităţi şi opţiuni, altele decât
un stat puternic industrializat.

3.1.2. Rolul cheltuielilor publice

În orice stat, o parte importantă din venitul naţional este preluat la


dispoziţia acestuia pentru a servi la acoperirea cheltuielilor pe care le
generează îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor sale.
Statul, ca instituţie, serveşte societatea din punct de vedere politic şi
social, adică creează condiţiile necesare pentru perpetuarea concepţiilor şi
instituţiilor publice, de drept, religioase, filozofice etc.
Cheltuielile bugetare sunt repartizate de la bugetul de stat pentru
acoperirea cheltuielilor militare, întreţinerea aparatului de stat, plata datoriei
publice, acordarea de subvenţii, dezvoltarea sectorului economic de stat,
acoperirea nevoilor social-culturale, precum şi a celor de cercetare-dezvoltare.
Neparticipând direct la activitatea productivă, statul îşi acoperă
cheltuielile legate de scopuri militare, întreţinerea organelor administrativ-
poliţieneşti, de justiţie etc. pe seama unei părţi din venitul naţional creat în
sfera producţiei materiale.
Îndeplinirea celor două funcţii ale statului - internă şi externă - se face
prin intermediul unui sistem complex şi variat de instituţii şi organe, între care
armata permanentă, poliţia, jandarmeria, siguranţa, justiţia şi procuratura,
aparatul administrativ, şcoala şi biserica joacă un rol deosebit de important.
Pentru întreţinerea acestora statul cheltuieşte în fiecare an importante sume de
bani.
15
De la o perioadă la alta, cheltuielile publice cresc, atât ca expresie
valoric-bănească, cât şi ca mărime reală, absolută. Evoluţia cheltuielilor
publice, exprimate în preţuri curente, este influenţată de modificarea puterii
de cumpărare a monedei naţionale. Deprecierea monetară, ca urmare a
proceselor inflaţioniste, atrage după sine majorarea preţurilor, respectiv
creşterea nominală a cheltuielilor pe care le efectuează statul cu procurarea
unei cantităţi determinate de bunuri şi servicii. Invers, în situaţia reducerii
preţurilor ca urmare a unor factori conjuncturali, pentru aceeaşi cantitate de
bunuri statul va plăti o sumă mai mică de bani. Mărimea reală a cheltuielilor
publice este influenţată, deci, de mutaţiile monetare, determinându-se cu
ajutorul preţurilor constante.
Pentru a avea dimensiunea creşterii reale a cheltuielilor publice este
necesar ca evoluţia acestora să fie analizată în corelaţie cu aceea a produsului
intern brut (sau a venitului naţional) şi să se refere, bineînţeles, la aceleaşi
teritorii. Ponderea cheltuielilor publice în produsul intern brut denotă
mutaţiile care au intervenit în repartiţia produsului intern brut, într-o perioadă
de timp determinată, prin intermediul statului.
Este imperios ca întreaga politică fiscal-bugetară a deceniului următor
să pornească de la premisa înregistrării unei creşteri economice în România.
Aceasta pentru că trebuie reduse decalajele economice şi sociale care o separă
de ţările dezvoltate ale lumii, iar pe de altă parte, ajustarea la nesfârşit a
componentelor macroeconomice în sensul aşa-zisei stabilizări durabile
înseamnă numai ajustarea sărăciei.
Creşterea economică trebuie însoţită de o pondere însemnată a
cheltuielilor de capital în totalul cheltuielilor bugetare, o impozitare
progresivă a veniturilor, moderată, dar care să respecte aceste principii
unanim practicate în toate ţările dezvoltate.
În buget trebuie să se regăsească un sprijin substanţial al agriculturii ca
ramură potenţial generatoare de exporturi şi alimentare a populaţiei. Pe de altă
parte, trebuie avute în vedere cheltuieli mai mari pentru stimularea
exporturilor, prin suportarea unei părţi din dobânda la creditele de export
contractate de producători, precum şi diferite scheme de asigurare a riscului
comercial politic, pentru exportatori.
Cheltuielile bugetare ordinare nu trebuie acoperite cu bani proveniţi din
privatizare (ca în anii 1997 -1998 în România). Aceşti bani, proveniţi din
vânzarea avuţiei naţionale, trebuie să se întoarcă, prin mecanisme specifice
economiei de piaţă, înapoi în economie, pentru susţinerea sectorului real,
singurul generator de locuri de muncă, bunăstare şi venituri bugetare. Este
pentru prima dată după 1989 când se întâmplă să se recurgă la o reducere cu
20% a cheltuielilor bugetare, respectiv cu 2% din PIB şi asta tocmai pentru că
banii din privatizare nu s-au întors în economia reală pentru a restructura
conştient după principiile programelor sectoriale pe care Guvernul ar trebui să
le aibă, pentru a îmbunătăţi performanţele unor agenţi economici care au piaţă
16
la export şi la import şi care ar permite realizarea unor încasări valutare şi
bugetare mai mari.
În alte condiţii, se ajunge ca baza de impozitare, respectiv cifra de
afaceri a operatorilor economici, să scadă continuu şi, implicit, veniturile
bugetare, ceea ce înseamnă condamnarea ţării la înapoiere economică,
dezindustrializare, falimentarea completă a agriculturii şi la servicii publice
de educaţie, sănătate, asistenţă socială total insuficiente şi de o calitate sub
standardele decenţei.

3.1.3. Clasificarea cheltuielilor publice

În literatura de specialitate cheltuielile publice se grupează după diferite


criterii, unele administrative, altele economice. Astfel, este cunoscută o
clasificare administrativă a cheltuielilor publice, care are la bază structura
organelor şi instituţiilor de stat. Această clasificare a cheltuielilor publice
poate să fie:
a) organică, atunci când grupează cheltuielile după instituţiile la
care se referă: ministere şi alte organe centrale, unităţi administrativ-
teritoriale, alte instituţii publice şi după fondurile din care sunt finanţate:
bugetul de stat, bugetele anexe sau conturile speciale de trezorerie;
b) funcţională, atunci când grupează cheltuielile după profilul
activităţii instituţiilor publice, puterea publică şi administraţia generală,
justiţie şi poliţie, relaţii internaţionale, armată, cultură, învăţământ, acţiuni
sociale, acţiuni economice.
Clasificarea economică a cheltuielilor foloseşte mai multe criterii. După
rolul lor în procesul reproducţiei sociale, spre exemplu, cheltuielile publice se
împart in reale (negative), economice (pozitive) şi neutre.
În prima categorie intră cheltuielile care constituie definitiv venit
naţional, şi anume: cheltuielile militare, cheltuielile cu întreţinerea aparatului
administrativ-poliţienesc, dobânzile aferente datoriei publice etc.
În cea de-a doua categorie intră cheltuielile care constituie o avansare
de venit naţional şi contribuie la creşterea avuţiei naţionale, ca de exemplu:
cheltuielile pentru construirea de întreprinderi noi, reutilarea celor existente,
lucrări de asanări şi irigaţii, construcţii de căi ferate, porturi, aerodromuri,
drumuri şi poduri etc.
În cea de-a treia categorie intră celelalte cheltuieli care n-ar avea nici o
influenţă asupra venitului naţional. În realitate, aceste cheltuieli nu există. În
măsura în care cheltuielile sunt corect încadrate în primele două categorii, o
asemenea grupare poate fi folosită cu succes în munca de analiză economică a
cheltuielilor publice.
O altă grupare economică care se întâlneşte în literatura de specialitate
cuprinde:
- cheltuieli de funcţionare;
17
- cheltuieli de transfer;
- cheltuieli de investiţii.
Sunt considerate cheltuieli de funcţionare (sau curente) cele necesare
bunului mers al activităţii instituţiilor publice, adică: salariile plătite
funcţionarilor publici, cheltuielile cu procurarea materialelor şi serviciilor
necesare activităţii curente a instituţiilor respective (iluminat, încălzit,
curăţenie, reparaţii, rechizite de birou, poştă, telefon, telegraf etc). Aceste
cheltuieli au la bază ideea contraprestaţiei.
În categoria cheltuielilor de transfer sunt incluse sumele acordate din
fondurile publice diferitelor persoane fizice sau juridice cu titlu definitiv şi
nerambursabil, ca de exemplu: dobânzile aferente datoriei publice, ajutoarele
de şomaj, pensiile acordate veteranilor de război sau altor categorii sociale,
subvenţiile acordate întreprinderilor etc.
În categoria cheltuielilor de investiţii fac parte cele care se
materializează în bunuri publice cu caracter durabil, cum ar fi: construirea de
noi întreprinderi, reconstruirea ori utilarea celor existente, lucrările de irigaţii
sau de drenaj, construcţiile de şcoli, spitale, clădiri administrative, cazărmi,
drumuri, străzi, procurarea de nave fluviale, maritime sau aeriene etc.
Într-o altă clasificare, cheltuielile publice sunt grupate în următoarele
cinci categorii:
a) cheltuieli care se autolichidează. în această categorie intră
cheltuielile publice pentru diferite servicii prestate de instituţii, ale căror
costuri se recuperează de la beneficiarii acestora (de exemplu, cheltuielile
pentru întreţinerea caselor aparţinând statului închiriate particularilor,
cheltuielile pentru electrificarea rurală ş.a.);
b) cheltuieli reproductive, adică cele care duc la sporirea venitului
naţional, respectiv la creşterea încasărilor din impozitul pe venit (de exemplu:
cheltuielile pentru conservarea solului, pentru sănătate publică, învăţământ
public etc);
c) cheltuieli care creează comodităţi curente vieţii (recreaţie
publică, parcuri publice, ş.a.) fără să sporească baza fiscală a veniturilor;
d) cheltuieli neproductive, din care fac parte cheltuielile militare
excesiv de ridicate, care întrec necesităţile apărării naţionale etc;
e) cheltuieli care se efectuează în prezent pentru a economisi
cheltuielile
publice mult mai mari în viitor (de exemplu subvenţiile pentru copiii minori,
prin
care se evită cheltuielile pentru delicvenţi, când aceştia devin adulţi).
Cheltuielile publice se mai grupează în cheltuieli de personal şi de
materiale. Primele cuprind salariile, pensiile, ajutoarele şi alte indemnizaţii
asemănătoare acordate de stat persoanelor fizice, iar în cele din urmă se
includ cheltuielilor pentru procurarea de materiale, combustibil, obiecte de

18
inventar, utilaje, tehnică militară, prestări de servicii etc, necesare înzestrării
şi funcţionării instituţiilor publice.
După caracterul lor, permanent sau incidental, cheltuielile publice se
subdivid în ordinare şi extraordinare sau excepţionale.
În sfârşit, din punct de vedere juridic, cheltuielile publice se grupează
în cheltuieli cu titlu definitiv şi cheltuieli cu caracter temporar (avansul în
contul unei furnituri, împrumutul acordat unei unităţi administrativ-teritoriale
de la bugetul central etc).
Utilizarea celor două tipuri de clasificări - administrativă şi economică
- în practica financiară ar trebui să arate nu numai prin ce instituţii publice şi
din ce fonduri se efectuează cheltuielile publice, dar şi ce rol au acestea în
procesul reproducţiei sociale, în dezvoltarea şi consolidarea societăţii
capitaliste.

3.1.4. Structura cheltuielilor publice

Pentru înţelegerea rolului cheltuielilor publice în procesul reproducţiei


sociale, a caracterului şi conţinutului politicii economice promovate de către
stat prin intermediul cheltuielilor sale, este necesară cunoaşterea structurii
acestora după destinaţia pe care o au.
Sistemul cheltuielilor publice
În general, pentru îndeplinirea funcţiilor sale, statul efectuează
următoarele cheltuieli:
- cheltuieli publice pentru scopuri sociale;
- cheltuieli pentru cercetare - dezvoltare;
- cheltuieli militare;
- cheltuieli pentru funcţionarea aparatului de stat;
- cheltuieli publice cu caracter economic;
- alte cheltuieli.

Cheltuieli militare

Cheltuielile militare reprezintă unul din capitolele cele mai importante


ale cheltuielilor publice, având o pondere ridicată în bugetele statelor (în
cheltuielile federale ale S.U.A., de exemplu, ele reprezentau în anul 1981
23,6%). Potrivit unui studiu american pe ansamblul lumii (exclusiv „ţările
socialiste"), proporţia cheltuielilor militare faţă de P.N.B. a rămas aproape
neschimbată în cursul deceniului al Vlll-lea: 5,9% în 1973, 5,7% în 1977,
5,8% în 1979, în timp ce pentru ţările fostului Pact de la Varşovia, cifrele
respective erau dublate: 12,1% în 1983 şi 11,7% în 1977.
Aceste cheltuieli sunt neproductive şi risipitoare, afectând în mod
deosebit economiile ţărilor în curs de dezvoltare, unde ritmul de creştere a
cheltuielilor militare depăşeşte pe cel al venitului naţional.
19
Cheltuielile militare sunt clasificate în literatura de specialitate in două
categorii: directe şi indirecte.
Din prima categorie fac parte cheltuielile cu întreţinerea în ţară şi pe
teritorii străine a armatei, flotei maritime şi aeriene, achiziţionarea de
armament, echipament militar, mijloace de subzistenţă etc. care figurează în
bugetele ministerelor respective. Pe lângă bugetele acestor ministere există
însă şi bugete speciale cu caracter militar, precum şi cheltuieli militare directe
camuflate în bugetele unor departamente cu caracter civil. La stabilirea
volumului cheltuielilor militare directe este necesar a se ţine seama de toate
aceste elemente.
Din cea de-a doua categorie fac parte cheltuielile legate de lichidarea
urmărilor războiului, cum ar fi: plăţile în contul datoriei publice contractate în
timpul războiului, reparaţiile (despăgubirile) de război; pensiile datorate
invalizilor, văduvelor şi orfanilor de război; cheltuieli legate de aplicarea unor
acorduri internaţionale cu caracter militar (de exemplu, acordarea de „ajutoare
militare"), cheltuielile cu pregătirea de războaie (pentru cercetări ştiinţifice în
scopuri militare, dezvoltarea industriei de război etc).
Ponderea cheltuielilor directe şi indirecte în totalul cheltuielilor militare
se schimbă continuu. In timpul războiului, de exemplu, greutatea specifică
cheltuielilor militare directe creşte în mod vertiginos, în timp ce în perioada
postbelică creşte greutatea specifică a cheltuielilor indirecte.
Pentru a ne da seama de mărimea cheltuielilor militare pe plan mondial
este suficient să menţionăm că acestea echivalează cu totalul cheltuielilor
publice pentru învăţământ ce se efectuează pe întreg globul ori cu dublul
cheltuielilor publice mondiale pentru sănătate. Cheltuielile militare mondiale
echivalează cu o treime din volumul mediu al investiţiilor în capital fix din
întreaga lume.
Cea mai mare parte a cheltuielilor militare revine ţărilor dezvoltate.
Astfel, ca exemplu, în anii 1958-1978, S.U.A. le-au revenit 26-46% din
totalul cheltuielilor militare mondiale, fapt care le situează pe primul loc în
ceea ce priveşte mărimea absolută a acestor cheltuieli.
Valori ridicate au înregistrat cheltuielile militare şi în raport cu
produsul intern brut. Astfel, în perioada 1954 - 1977, ponderea cheltuielilor
militare în produsul intern brut a fost de 5 - 11% în S.U.A., de 4,8 - 8,8% în
Marea Britanie, de 3,7, 7,3% în Franţa etc.
Nivelul ridicat al cheltuielilor militare după cel de-al doilea Război
Mondial este rezultatul politicii de militarizare, de organizare de baze militare
pe teritorii străine, de participare la o serie de intervenţii militare (în Coreea,
Algeria, Vietnam, Orientul Mijlociu, fosta Iugoslavie etc).
Producţia militară este o marfă cu un caracter deosebit, având o bază de
desfacere diferită de aceea a bunurilor de consum şi a mijloacelor de
producţie. Această marfă, pe plan intern, se livrează statului, iar la export,
guvernelor altor state. Dispunând o piaţă proprie, furniturile militare au un
20
plasament sigur şi un regim aparte în ceea ce priveşte contractarea, formarea
preţurilor şi finanţarea.
În unele ţări, producţia militară se realizează în întreprinderi de stat
(arsenale, uzine constructoare de maşini, fabrici de avioane, şantiere navale
etc), în altele, în întreprinderi particulare sau se utilizează un regim mixt.
Chiar şi în cazurile în care întreprinderile specializate în producţie cu caracter
militar sunt de stat, acestea se aprovizionează adesea cu materii prime,
energie şi combustibil de la întreprinderi particulare. Statul îşi plasează
comenzile militare la un număr restrâns de firme mari, iar acestea cooperează,
pe bază de contracte cu subfur-nizori, cu numeroase firme mijlocii şi mici.
Întreprinderile care execută comenzi militare au avantajul că
beneficiază de finanţare gratuită din partea statului pentru o parte din capitalul
fix şi circulant de care au nevoie şi sunt scutite astfel de riscul efectuării de
investiţii pentru o producţie fără o desfacere certă sau de posibila insolvenţă a
beneficiarului mărfii.
Cheltuielile pentru apărare, ordine publică şi siguranţă naţională ce se
finanţează de la bugetul de stat pe anul 1999 au fost stabilite la 14.289,8
miliarde lei. Dintre acestea, se stabilesc diferenţiat: pentru apărare, pentru
ordine publică şi siguranţă naţională.
Cheltuielile pentru apărarea naţională s-au ridicat la 7.854,2 miliarde lei
pentru 1999, în care se cuprind şi cheltuielile privind asigurarea
interoperabilităţii în cadrul acţiunilor de integrare euroatlantică, pentru
participarea la operaţiuni de menţinere a păcii în curs de desfăşurare, pentru
participarea armatei române în cadrul Programului „Parteneriat pentru Pace",
pentru constituirea forţei de reacţie rapidă, precum şi pentru alte acţiuni,
aprobate în condiţiile legii.
Cheltuielile pentru ordine publică şi siguranţă naţională au fost stabilite
la 6.435,6 miliarde lei.
Veniturile în lei şi în valută încasate de Ministerul Apărării ca urmare a
participării la operaţiunile de menţinere a păcii şi în sprijinul păcii, de
participare la Parteneriatul pentru Pace şi din valoarea uzurii tehnicii şi a
echipamentelor primite de la O.N.U. din anul curent şi din anii anteriori,
valuta primită de la partenerii externi în cadrul activităţilor de asistenţă
bilaterală şi pentru programele de realizare a interoperabilităţii cu N.A.T.O.,
precum şi echivalentul în lei a valutei rambursate de O.N.U. pentru alte
cheltuieli efectuate vor fi reţinute integral de către acesta, ca venituri
extrabugetare, pentru finaţarea cheltuielilor materiale şi de capital.
Desigur, cheltuielile militare au o pondere ridicată datorită mijloacelor
tehnice de apărare folosite şi în special datorită importanţei pe care o
reprezintă într-un stat democratic.
În 1998 a fost adoptată O.G. nr. 7/1998 privind unele măsuri de
protecţie socială a personalului militar şi civil, ce se vor aplica în perioada

21
restructurării marilor unităţi, unităţilor şi formaţiunilor din compunerea
Ministerului Apărării.
Programul de restructurare a Armatei vizează măsuri ce se referă la:
- desfiinţarea de comandamente, mari unităţi, unităţi, subunităţi şi
formaţiuni, din compunerea de pace a Armatei;
- transformarea sau redimensionarea structurilor militare, având ca
urmare
diminuarea numărului de funcţii prevăzute în statele de organizare la pace;
- redislocarea structurilor militare în alte localităţi, la o distanţă
mai mare de 50 km.
Cadrele militare ale căror funcţii se reduc vor fi încadrate, în limitele
prevederilor, în alte unităţi din garnizoana de dislocare sau în alte garnizoane,
potrivit criteriilor stabilite de Ministerul Apărării.
Militarii angajaţi pe bază de contract, ale căror funcţii de desfiinţează,
vor fi încadraţi în alte unităţi din garnizoană sau apropiate de aceasta, în
funcţie de posibilităţi.
Conform ordonanţei, se consideră disponibilizaţi:
- ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii trecuţi în rezervă în temeiul
art. 85 alin. 1 lit. e din Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare;
- militarii angajaţi pe bază de contract, ale căror contracte se
reziliază înainte de expirarea termenului pentru motive sau nevoi ale
Ministerului Apărării, ca urmare a modificării statelor de organizare sau a
reorganizării armatei, fără a li se oferi posibilitatea încheierii unui nou
contract cu Ministerul Apărării în termen de o lună de la rezilierea
contractului iniţial;
- salariaţii civili care au fost concediaţi în condiţiile art. 65-67 din
noul Cod al muncii.
Pe durata restructurării Armatei, ofiţerii, maiştrii militari şi subofiţerii
pot cere trecerea în rezervă, cu drept de pensie, înainte de împlinirea vârstei
prevăzute de lege, astfel:
- cu drept la pensie militară de serviciu cu vechime integrală,
personalul militar care are o vechime în serviciu de minimum 30 de ani
bărbaţii şi 25 ani femeile;
- cu drept la pensie militară de serviciu cu vechime incompletă,
personalul militar care are o vechime în serviciu de minimum 20 de ani, din
care cel puţin 10 ani în serviciul militar.
Cadrele militare trecute în rezervă cu drept de pensie beneficiază,
pentru activitatea depusă în armată, de ajutorul stabilit prin reglementările
legale în vigoare cu privire la salarizarea personalului Armatei.
Cadrele militare cu o vechime în serviciu mai mică de 20 de ani pot
trece în rezervă, la cerere, sau pot fi trecute în rezervă de către Ministerul
Apărării Naţionale, ca urmare a nevoilor de reducere şi restructurare a

22
Armatei, beneficiind de o plată compensatorie neimpozabilă, corespunzătoare
vechimii în serviciu, al cărei cuantum este stabilit de lege.
Cadrele trecute în rezervă fără drept de pensie în aceste condiţii
beneficiază şi de ajutorul lunar sau alocaţia de sprijin, după caz, în cuantumul
stabilit de actele normative în vigoare. De aceste drepturi beneficiază şi
cadrele militare disponibilizate cu o vechime în serviciu de 20 de ani sau mai
mult, care nu optează pentru pensionare în condiţiile ordonanţei.
Militarii angajaţi pe bază de contract beneficiază de plăţi compensatorii
în situaţia în care nu sunt posibilităţi de reîncadrare şi urmează să li se desfacă
contractul înainte de expirare. Suma totală de bani acordată cu titlu de plată
compensatorie este neimpozabilă şi se stabileşte în funcţie de vechimea în
serviciu, după cum urmează:
• 6 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime mai mică de 5 ani;
• 9 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime cuprinsă între 5 ani
şi 7 ani;
• 12 solde lunare brute, pentru cei cu o vechime mai mare de 7 ani.

Cuantumul soldei pe baza căreia se calculează suma totală este egal cu


cel al soldei avute în luna disponibilizării. Militarii angajaţi pe bază de
contract cărora li s-a desfăcut contractul beneficiază şi de ajutorul sau alocaţia
de sprijin, după caz, în cuantumul stabilit de actele normative în vigoare.
Suma totală de bani, cu titlu de plată compensatorie, se stabileşte pentru
fiecare salariat civil căruia i s-a desfăcut contractul individual de muncă
corespunzător vechimii în muncă, astfel:
a) 12 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă mai
mică de 7 ani;
b) 15 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă
între 7 ani şi 15 ani;
c) 20 salarii medii nete pe economie, pentru o vechime în muncă
mai mare de 15 ani.
Salariaţii civili disponibilizaţi prin restructurarea Armatei primesc
drepturile stabilite prin Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru
şomaj şi stimularea forţei de muncă.

3.2. Utilizarea ilegală a banului public. Deturnarea de fonduri.


Prevenirea acesteia.
3.2.1. Utilizarea ilegală a banului public

Voi prezenta în continuare o serie de alte infracţiuni, ce constau în


utilizarea ilegală a banului public (infracţiunea de deturnare de fonduri este
prezentată separat):
Gestiunea frauduloasă

23
Pricinuirea de pagube unei persoane, cu rea-credinţă, cu ocazia
administrării sau conservării bunurilor acesteia, de către cel care are ori
trebuie să aibă grija administrării sau conservării acelor bunuri, se pedepseşte
cu închisoare de la 6 luni la 5 ani.
Gestiunea frauduloasă săvârşită în scopul de a dobândi un folos
material se pedepseşte cu închisoare de la 3 la 10 ani, dacă fapta nu constituie
o infracţiune mai gravă.
Dacă bunul este proprietate privată, cu excepţia cazului când acesta
este în întregime sau în parte proprietatea statului, acţiunea penală pentru
fapta prevăzută în alin. 1 se pune în mişcare la plângerea prealabilă a
persoanei vătămate.
Delapidarea
Însuşirea, folosirea sau traficarea, de către un funcţionar, în interesul
său ori pentru altul, de bani, valori sau alte bunuri pe care le gestionează sau
le administrează, se pedepsesc cu închisoare de la unu la 15 ani.
În cazul în care delapidarea a avut consecinţe deosebit de grave,
pedeapsa este închisoarea de la 10 la 20 de ani şi interzicerea unor drepturi.
Abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor
Fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de
serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos
şi prin aceasta cauzează o vătămare intereselor legale ale unei persoane se
pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani.
Abuzul în serviciu contra intereselor publice
Fapta funcţionarului public, care, în exerciţiul atribuţiilor sale de
serviciu, cu ştiinţă, nu îndeplineşte un act ori îl îndeplineşte în mod defectuos
şi prin aceasta cauzează o tulburare însemnată bunului mers al unui organ sau
al unei instituţii de stat ori al unei alte unităţi din cele la care se referă art. 145
sau o pagubă patrimoniului acesteia se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la
5 ani.

3.2.2. Deturnarea de fonduri


Infracţiunea de „deturnare de fonduri“ sancţionează actele de
incorectitudine săvârşite de persoanele care au atribuţii sau însărcinări
referitoare la colectarea, fundamentarea şi utilizarea fondurilor băneşti sau a
resurselor materiale ale unei autorităţi publice sau instituţii publice. Deşi
legea nu prevede în mod expres, făptuitorii sunt, de regulă, funcţionari publici
ori alţi reprezentanţi ai autorităţilor sau ai instituţiilor publice, care au atribuţii
şi însărcinări privind obţinerea, fundamentarea şi utilizarea de fonduri sau
resurse materiale.

24
Conduita infracţională se materializează în acte de nerespectare a
prevederilor legale, constând în:
a) schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor materiale;
b) utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice
locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate;
c) furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei
prezentate în vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea
de împrumuturi externe;
d) utilizarea fondurilor în lei şi în valută provenite din contractarea
datoriei publice în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate;
e) furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei
prezentate în vederea obţinerii avizelor necesare pentru contractarea sau
garantarea de împrumuturi externe.
Periculozitatea acestei fapte constă în aceea că ele au la bază o
conduită incorectă, în dispreţul prevederilor legii, care creează riscul de a se
folosi în mod ineficient ori a se irosi fondurile băneşti sau resursele materiale
ale autorităţilor şi instituţiilor publice. În alte situaţii, prin asemenea acte care
constituie abateri de la lege se urmăreşte crearea voită a unei stări de confuzie
şi neclaritate în folosirea fondurilor şi resurselor, astfel incât să se creeze
anumite disponibilităţi ce pot fi însuşite pe nedrept sau pot fi folosite în
scopuri contrare destinaţiei lor (procurarea de maşini luxoase, construcţia de
sedii costisitoare ce depăşesc nevoile şi standardele normale sub aspect
cantitativ şi calitativ etc.).
Faptele de această natură se înscriu, uneori, în fenomenul criminalităţii
economico-financiare, fiind asociate cu alte infracţiuni ca abuzul în serviciu,
delapidarea, gestiunea frauduloasă ş.a., care, prin amploare şi consecinţe, prin
nivelul la care se săvârşesc şi prin cuantumul pagubelor ce se produc, îşi pot
prelungi consecinţele negative în sfera relaţiilor sociale ce condiţionează
realizarea şi apărarea intereselor economice naţionale. Uneori, aceste fapte se
asociază cu actele de corupţie la nivel înalt, aducînd grave prejudicii
resurselor financiare şi intereselor economice generale.

3.2.3. Prevenirea deturnării de fonduri în administraţia militară.


Strategii de prevenire a deturnării de fonduri
La baza expansiunii fără precedent a infracţionalităţii economico
– financiare, a economiei nelegale (neoficială sau subterană) în ansamblul
său, stă o serie întreagă de cauze.
Astfel, nu există reglementări clare în virtutea cărora să se
efectueze verificări cu privire la:
 existenţa în continuare a valabilităţii documentelor pe baza
cărora s-a atribuit sediul social;

25
 bonitatea noilor proprietari, în sensul că aceştia îndeplinesc
condiţiile legale pentru a deveni comercianţi;
 faptul dacă noul proprietar mai este sau nu acţionar unic la vreo
societate comercială cu răspundere limitată, în cazul în care societatea nou
achiziţionată are, de asemenea, un singur asociat;
 cesionarea societăţii, condiţionându-se de dovada eliberată de
organele fiscale că aceasta nu are datorii faţă de bugetul de stat şi nu se află
într-o fază de executare silită a unor datorii;
b) Inexistenţa unor prevederi legale care, în cazul unor societăţi ai
căror asociaţi sunt cetăţeni străini, să le oblige să aibă în conducerea admi-
nistrativă cetăţeni români, care să suplinească necunoaşterea limbii şi a
legislaţiei române de către comercianţii străini;
c) Băncile nu comunică exact şi operativ autorităţilor fiscale toate
conturile deschise de comercianţi, spre a se urmări eficient unele debite
neachitate.
În ce priveşte măsurile pentru creşterea transparenţei fiscale, evitarea
efectelor de erodare a bugetelor publice şi combaterea în general a
infracţionalităţii economico-financiare, se poate constata că la nivelul
autorităţii publice executive au fost iniţiate, în ultima perioadă, mai multe
demersuri. Astfel, Ministerul Finanţelor Publice a pus în practică atribuţiile
asumate prin planul sectorial de combatere a corupţiei în rândul propriilor
funcţionari. S-au înfiinţat structuri cu atribuţii în implementarea măsurilor
preventive de acţiune împotriva corupţiei şi s-au instituit proceduri prin care
să se reglementeze obligaţii clare şi precise privind modul de sesizare a
faptelor de corupţie.
Reforma administraţiei fiscale, desfăşurată şi în prezent, urmăreşte
simplificarea administrării veniturilor statului, raţionalizarea efectuării
controlului la unităţile militare, care implicit va conduce la diminuarea actului
de corupţie şi aplicarea principiului conformării voluntare, ceea ce presupune
încrederea cetăţenilor în integritatea, corectitudinea şi eficienţa administraţiei
fiscale.
În domeniul achiziţiilor publice se impune stabilirea unui sistem
eficient de rezolvare a contestaţiilor prin crearea unei comisii de conciliere/
arbitrare ori prin înfiinţarea unor Curţi specializate în materie pe lângă
judecătorii sau tribunale. Pentru reducerea numărului de aprobări necesare şi a
perioadei de obţinere a acestor aprobări, dar şi pentru analizarea autorizaţiilor
şi licenţelor necesare, este în curs de realizare un Oficiu Unic de achiziţii
publice care va avea ca sarcină principală elaborarea uniformă a
metodologiilor privind sistemul de achiziţii publice.
Trebuie să subliniem faptul că transparenţa fiscală a fost întărită prin
finalizarea Codului Fiscal şi a Codului de Procedură Fiscală. Cele două acte
constituie instrumente necesare simplificării sistemului legislativ şi ordonării/
concentrării legislaţiei într-un act normativ unic.
26
În procesul decizional referitor la arieratele înregistrate de marii
datornici, se are în vedere punerea în practică a unor strategii care să atragă pe
lângă factorii decizionali din Ministerul Finanţelor Publice şi responsabili ai
puterii legislative (Comisiile de specialitate de Finanţe, Buget şi Economică),
precum şi din cadrul societăţii civile (asociaţii patronale, organizaţii
sindicale).
Una din măsurile adecvate pentru evitarea suprapunerii controalelor
efectuate de diverse autorităţi (Garda Financiară, Controlul Fiscal, Poliţia
Economică) pe aceeaşi speţă la agenţii economici s-a dovedit a fi înfiinţarea
Registrului Unic de control la agenţii economici. În acest registru organele de
control au obligaţia de a menţiona în scris şi de a-şi asuma răspunderea pentru
rezultatele acţiunii şi eventualele sancţiuni aplicate.
Diminuarea amplorii ilegalităţii economico-financiare şi limitarea
fenomenului deturnării de fonduri depinde şi de o mai bună conlucrare între
factorii implicaţi în procesul de investigare a activităţii tuturor societăţilor
comerciale.
Avem în vedere aici următoarele:
 Colaborarea între Registrul Comerţului şi direcţiile din
Ministerul Administraţiei şi Internelor care deţin bazele de date referitoare
la evidenţa populaţiei, respectiv evidenţa străinilor. Prin conectarea bazelor de
date se pot face verificări on-line cu privire la autenticitatea unor documente
de identitate, înlăturându-se actuala situaţie când se pot înfiinţa şi cesiona
societăţi comerciale cu ajutorul unor documente false, falsificate, furate sau
pierdute. O modalitate facilă de identificare a unor persoane aflate sub o
identitate falsă sau care fac declaraţii false cu privire la înregistrarea unei
societăţi cu asociat unic (de exemplu) este implementarea sistemului de
verificare utilizat de Poliţia de frontieră pentru depistarea paşapoartelor false
sau a persoanelor indezirabile.
 Colaborarea Registrului Comerţului cu Ministerul
Finanţelor Publice cu privire la autenticitatea contractelor de închiriere pe
baza cărora se atribuie sediul social. Tot prin colaborarea cu Ministerul
Finanţelor Publice se pot depista situaţiile în care, cu ocazia cesionării de
firme, se încearcă evitarea plăţii datoriilor pe care societatea le are faţă de stat
ori chiar care se află în executare silită.
Colaborarea trebuie să fie privită însă şi în sens invers, de la constată-
rile organelor de control în ceea ce priveşte funcţionarea ilegală a societăţilor
comerciale către Registrul Comerţului, care poate dispune sau propune
măsurile legale.
 Conectarea băncilor comerciale la fişierul Registrului
Comerţului în vederea consultării sale pentru a exista certitudinea că firmele
sunt înregistrate legal şi, mai ales, pentru a preîntâmpina situaţia când acestea
sunt cesionate unor noi proprietari care nu au cunoştinţă de funcţionarea unor
conturi deschise de vechii proprietari. Dacă în urma consultării fişierului
27
comercianţilor se constată înstrăinarea firmelor, rezultă o situaţie de
ilegalitate a funcţionării conturilor. Într-o asemenea situaţie, conturile pot fi
blocate până când noii proprietari vor face cuvenitele rectificări cu privire la
persoanele ce au drept de a dispune de cont sau chiar pot închide asemenea
conturi.
În mod evident, trebuie să alăturăm aici şi necesitatea perfecţionării
activităţii organelor însărcinate cu aplicarea legii.
Cel mai adesea în contact cu fenomenul infracţional economic şi al
firmelor fantomă vin organele de control financiar, fiscal, vamal şi cele de
cercetare penală. Primele chemate să depisteze firmele fantomă ar trebui să
fie organele fiscale care, fie prin controlul la faţa locului, fie prin sesizarea
nedepunerii unor raportări financiare obligatorii de către contribuabili, ar
trebui să conducă la luarea unor măsuri de urgenţă pentru stoparea
funcţionării în clandestinitate a unor asemenea societăţi.
Printr-o conlucrare mai strânsă cu Registrul Comerţului se pot afla
informaţii despre eventualul nou sediu social sau, în lipsa acestuia, luarea
măsurilor de radiere a firmei.
Organele vamale pot, de asemenea, să depisteze existenţa firmelor
fantomă cu ocazia efectuării operaţiunilor de vămuire aferente importurilor
sau exporturilor. Prin accesarea fişierului Registrului Comerţului (în măsura
în care vămile sunt conectate la asemenea baze de date) se pot depista situaţii
în care sediul social s-a schimbat fără operarea acestuia la Ministerul
Finanţelor în baza de date a codurilor fiscale. La un asemenea control, prin
accesarea bazelor de date ale aparatului fiscal, se pot reţine situaţii în care
contractele de închiriere aferente sediului social nu mai sunt valabile.
Depistarea funcţionării în clandestinitate se poate efectua şi cu ocazia
controlului vamal ulterior, desfăşurat fie pentru calculul şi încasarea unor
diferenţe de taxe vamale, urmare a calculării eronate a acestora, fie cu ocazia
verificării respectării condiţiilor care trebuie îndeplinite pentru acordarea unor
facilităţi vamale.
Trebuie să amintim, în fine, că trebuie perfecţionată şi activitatea
organelor de cercetare penală, ale căror mod de reacţie trebuie adaptat do-
meniului în cauză.
Cu siguranţă că, pe viitor, trebuie acordată o importanţă mai mare
îmbunătăţirii cadrului juridic specific şi indisponibilizării sumelor obţinute
ilicit. Pentru aceasta, se impune a se acţiona cu mai mare rapiditate în
instituirea unor măsuri asiguratorii, precum sechestrarea unor bunuri şi, mai
ales, indisponibilizarea sumelor băneşti aparţinând debitorilor bugetelor
publice.
Un atribut de importanţă deosebită în realizarea laturii practice a
procesului cognitiv îl reprezintă competenţa. Ea este criteriul suveran al
eficienţei economice, iar „prima” competenţă este cea profesională, care
presupune însuşirea excelentă a profesiei şi a practicii acesteia. Specialiştii,
28
experţii în materie în domeniul de activitate, trebuie să constituie garanţia
fundamentală a eficienţei. Competenţa profesională este eficientă numai dacă
este dovedită prin rezultate. Auditul previne contrariul competenţei, adică
incompetenţa. Aceste elemente capătă importanţă deosebită, atunci când
auditul este unul al conformităţii în materie financiar–bugetară, când se
vizează cu pregătire prevenirea/depistarea procedurii infracţionalităţii
(fraudelor) economico – financiare.
Una dintre cele mai eficiente metode de prevenire a deturnării de
fonduri în administraţia militară este controlul financiar.

Necesitatea controlului financiar si formele acestuia

În epoca modernă controlul dobândeşte o însemnătate deosebită, fiind


exercitat în virtutea dreptului inalienabil al societăţii de a-şi apăra interesele
sale generale, fundamentale. Prin intermediul controlului societatea îşi
manifestă exigenţele ei, omologând numai acele activităţi şi practici
economice sau de altă natură care sunt în concordanţă cu normele generale de
comportament social, cu obiectivele şi programele sale prioritare şi numai
acele rezultate care îndreptăţesc eforturile depuse.
Într-o manieră foarte simplă, controlul ar putea fi definit prin aprecierea
conformităţii cu o normă, un standard, un model.
Într-o accepţiune mult mai largă, controlul reprezintă o activitate
specific umană (ceea ce vrea să însemne că se desfăşoară în mod conştient şi
urmăreşte întotdeauna un scop), care constă în verificarea şi analiza
permanentă, periodică sau inopinată a unor procese, fenomene, operaţii,
informaţii, rezultate dintr-un domeniu sau sector oarecare, în scopul
preîntâmpinării şi lichidării eventualelor neajunsuri.
Controlul asigură cunoaşterea temeinică şi detaliată a realităţilor
economico-sociale, dar nu se poate limita la atât. El trebuie să facă judecăţi de
valoare sau de conformitate, interpretând stările de lucruri sau realităţile
constatate printr-o raportare continuă a acestora la obiectivele de atins,
normele fixate anticipat sau regulile de desfăşurare prestabilite. În felul acesta
controlul face posibilă determinarea abaterilor înregistrate, stabilind
semnificaţia şi implicaţiile lor, cauzele care le-au generat şi măsurile ce se
impun pentru evitarea repetării lor în viitor.
Din cele de mai sus desprindem concluzia că activitatea de control
presupune cel puţin trei elemente esenţiale1: cunoaştere, constatare,
comparare, respectiv cunoaşterea stărilor de lucruri ideale, constatarea
realităţilor practice şi compararea (confruntarea) acestora. În unele situaţii pot
interveni anumite toleranţe, care trebuie judecate în context, iar concluziile
(inerente oricărui raţionament logic) finalizează acţiunile de control. De altfel,

1
Pe care specialiştii le recunosc simbolic prin "cei 3 c" sau şi mai simplu prin "ccc".
29
literatura de specialitate2 defineşte această activitate printr-o suită de cinci
operaţiuni, etape sau faze, care dau modelul general al acţiunilor de
control, model aplicabil în toate ocaziile, indiferent de conţinutul sau natura
verificării efectuate. În sinteză, etapele ce compun modelul general al
controlului se prezintă astfel:
a) Stabilirea situaţiei ideale (care ar trebui să existe sau "de dorit"),
lucru care se realizează pe baza programelor, planurilor, normelor sau
normativelor, sarcinilor concrete, devizelor, modelelor, organigramelor,
liniilor directoare, criteriilor de rezolvare, previziunilor etc.;
b) Precizarea toleranţelor admise, adică a devierilor sau abaterilor
maxime de la situaţia ideală, care sunt permise în desfăşurarea activităţii şi
care trebuie cunoscute anticipat;
c) Determinarea situaţiei reale, existentă la un moment dat sau rezultată
după executarea integrală a sarcinilor, constatată direct sau indirect de către
organele de control;
d) Confruntarea celor două situaţii (ideală şi reală) şi stabilirea
abaterilor sau a diferenţelor dintre ele; se vor avea în vedere aici şi
eventualele toleranţe admise;
e) Formularea concluziilor ce se desprind din acţiunea de control; este
vorba în primul rând de interpretarea abaterilor şi de precizarea semnificaţiei
lor, dar poate cuprinde şi propunerea sau adoptarea schimbărilor (măsurilor)
ce se impun;
Controlul are o sferă de acţiune aproape nelimitată, fiind implicat în
toate activităţile umane organizate. El se manifestă ca un atribut de bază al
conducerii, contribuind la armonizarea acţiunilor individuale, la asamblarea
acestora într-un tot organic şi unitar.
La nivelul de complexitate al societăţii contemporane, conducerea
activităţilor economice şi sociale (structurate pe domenii, sectoare şi niveluri
ierarhice) cere eforturi tot mai substanţiale. O asemenea conducere are, pe
lângă atributele sale de prevedere, organizare, coordonare şi comandă, şi
sarcina de a controla totalitatea acţiunilor întreprinse, pe toată durata
desfăşurării lor. În felul acesta, la toate nivelurile de organizare economică,
socială şi administrativă, controlul se integrează organic în structura
conducerii. Din punct de vedere pragmatic, asta înseamnă de fapt că
mecanismele controlului se manifestă ca atribut al conducerii atât la nivelul
fiecărei unităţi patrimoniale (care este vital interesată să-şi îmbunătăţească
performanţele economice şi financiare), cât şi la nivelul organelor
administraţiei publice (care gestionează interesele statului şi ale
colectivităţilor locale) şi chiar la nivelul întregii societăţi civile (incluzând în
acest caz pe toţi protagoniştii vieţii economice şi sociale, care trebuie să fie
corect informaţi şi, prin aceasta, protejaţi împotriva unor riscuri potenţiale).

2
Michael Vaes, Le contrôle dans l'entreprise, Ed.Dunod, Paris, 1964, p.48-49.
30
Controlul economic urmăreşte în principal activitatea de producţie şi
cea gestionară a agenţilor economici, modul de gospodărire şi utilizare a
resurselor materiale şi umane, realizarea integrală şi la timp a obiectivelor
propuse. Intră sub incidenţa acestui control modul de utilizare (completă şi
raţională) a bazei tehnice, organizarea muncii şi productivitatea acesteia,
nivelul şi structura costurilor, specializarea unităţilor sau subunităţilor
economice şi raporturile lor de cooperare, respectarea angajamentelor
economice si a disciplinei contractuale. La nivelul macroeconomic un
asemenea control poate viza îndeplinirea programelor naţionale de dezvoltare
economico-socială sau respectarea proporţiilor, nivelurilor şi ritmurilor de
dezvoltare a diferitelor ramuri şi subramuri în cadrul politicii de stabilizare
economică structurală.
Controlul economic poate fi efectuat în unităţi naturale, în unităţi
valorice, unităţi convenţionale sau în unităţi de muncă, ţinându-se cont de
natura mijloacelor sau proceselor supuse verificării, de modul de reflectare a
acestora în sistemele de evidenţă şi de obiectivele pe care le urmăreşte fiecare
acţiune de control.
Controlul financiar-fiscal acţionează în sfera relaţiilor financiare,
fiscale şi de credit, urmărind cu prioritate constituirea şi utilizarea fondurilor
la toate nivelurile economiei naţionale şi asigurarea unei eficienţe maxime. La
nivelul unităţilor patrimoniale controlul financiar urmăreşte între altele:
elaborarea bugetelor de venituri şi cheltuieli şi execuţia acestora;
rentabilizarea tuturor activităţilor, produselor si sectoarelor; sporirea
acumulărilor băneşti şi asigurarea capacităţii de plată; creşterea resurselor
proprii de finanţare; integritatea patrimoniului, prevenirea, descoperirea şi
recuperarea pagubelor suferite; lichidarea cheltuielilor supradimensionate şi
stoparea cazurilor de risipă; respectarea disciplinei financiare şi fiscale.
Dar, controlul financiar nu se rezumă la ceea ce se petrece în
întreprindere şi nu se limitează la perimetrul acesteia. El vizează în egală
măsură relaţiile financiare ale unităţilor patrimoniale cu exteriorul, cu mediul
economic, administrativ şi social în care acestea îşi desfăşoară activitatea.
Vom include aici obligaţiile financiare şi fiscale ale întreprinderilor şi
instituţiilor, raporturile lor cu organismele de asigurare şi protecţie socială,
eventualele subvenţii primite şi chiar relaţiile de creditare şi alte operaţiuni
efectuate prin bănci.
Controlul financiar se realizează numai cu ajutorul indicatorilor valorici
de către organe proprii ale unităţilor patrimoniale, dar mai ales prin
intermediul unor organe specializate din afară, aparţinând statului sau altor
organisme publice.
Între controlul economic şi cel financiar există nenumărate apropieri şi
interferenţe, ceea ce face ca activităţile specifice lor să nu poată fi în toate
cazurile precis delimitate. De altfel, controlul financiar este, în esenţa lui, o
parte (o formă sau o varietate) a controlului economic, limitat la sfera
31
raporturilor financiare şi de credit. La rândul lor, toate problemele ce fac
obiect al controlului economic au, într-un fel sau altul, consecinţe sau
implicaţii financiare, astfel încât ele trebuie urmărite şi sub aspectul aportului
pe care îl aduc la desfăşurarea eficientă a muncii, la obţinerea unor rezultate
financiare pozitive.
Consideraţiile de mai sus ne conduc la ideea că în economia noastră
naţională se exercită de fapt şi de drept un control economic-financiar care
cumulează atât prerogativele controlului economic, cât şi pe cele ale
controlului financiar. Mai mult decât atât, sfera de cuprindere a controlului
economic-financiar depăşeşte adesea perimetrul mişcărilor de valori şi al
relaţiilor economice exprimate în bani; multe acţiuni de control au în vedere
aspecte tehnico-economice, sociale sau administrative, precum şi raporturile
economico-juridice ale unităţilor de orice tip. În asemenea cazuri controlul
utilizează forme şi procedee ale controlului tehnic, metode socio-statistice şi
analize comparative.
Realizarea practică a funcţiilor controlului economic-financiar impune
exercitarea acestuia în condiţii concrete de timp şi de loc, precum şi
diversificarea controlului în funcţie de particularităţile domeniului de referinţă
şi de nivelul de competenţă, de obiectivele urmărite şi de scopul propus. Cu
alte cuvinte, marea diversitate a unităţilor economico-sociale şi varietatea
aspectelor ce caracterizează activitatea lor determină existenţa mai multor
forme de control economic-financiar şi exercitarea acestora de către diferite
categorii de organe. Prin urmare, consider utilă o sistematizare sau măcar o
grupare (după anumite criterii) a formelor de control care se pot exercita în
economie.
Formele controlului economic-financiar pot fi clasificate din mai multe
puncte de vedere, cum sunt: momentul exercitării, aria de cuprindere, scopul
urmărit, modalităţile de executare, poziţia organelor de control faţă de
unităţile controlate. Toate aceste criterii au în vedere raportul de
interdependenţă care se stabileşte între activitatea economică şi financiară, pe
de o parte, şi conţinutul acţiunilor de control, pe de altă parte.
a) În funcţie de momentul exercitării lui, controlul economic-financiar
poate fi anterior, concomitent sau posterior.
Controlul anterior se exercită înainte de efectuarea operaţiunilor
economice şi are drept scop prevenirea unor încălcări ale disciplinei
financiare sau angajării unor cheltuieli supradimensionate, urmărind
concomitent necesitatea, legalitatea, oportunitatea şi economicitatea
respectivelor operaţiuni. Controlul anterior sau preventiv se realizează în
practică îndeosebi prin analiza documentelor de dispoziţie prin care se
contractează drepturi şi obligaţii de natură patrimonială.
Controlul concomitent se caracterizează prin aceea că se exercită în
timpul efectuării sau desfăşurării operaţiunilor economice şi financiare. În
cadrul unităţilor patrimoniale asemenea controale exercită consiliile de
32
administraţie şi toate persoanele cu funcţii de conducere (controlul ierarhizat
sau operaţional), precum şi organele tehnice şi de recepţie, reprezentanţii
salariaţilor etc. O formă specifică a controlului concomitent o reprezintă
autocontrolul pe care îl exercită fiecare salariat asupra propriei activităţi în
scopul perfecţionării stilului de muncă şi îmbunătăţirii rezultatelor
individuale. Tot un control concomitent este şi controlul mutual sau
reciproc care se exercită în mod obiectiv între membrii unui colectiv sau unei
formaţii de lucru ce îndeplinesc sarcini comune ori complementare.
Controlul posterior este acela care se exercită după consumarea sau
efectuarea operaţiunilor economice, având ca suport datele înregistrate în
documentele de execuţie, în evidenţele tehnico-operative şi în contabilitate. El
cade în sarcina unor organe specializate de control şi are drept scop analiza
rezultatelor obţinute sau a situaţiilor de fapt, depistarea eventualelor
deficienţe, a cauzelor şi a vinovaţilor de producerea lor, precum şi stabilirea
măsurilor pentru lichidarea acestora şi preîntâmpinarea repetării lor în viitor.
Indiferent de momentul exercitării lui (anterior, concomitent sau
posterior), controlul economic-financiar, efectuat cu competenţă şi simţ de
răspundere, contribuie în egală măsură la evitarea unor nereguli financiare şi
la consolidarea integrităţii patrimoniului. De altfel, între aceste forme de
control nu există limite rigide; dacă sunt efectuate în bune condiţiuni, şi
controlul concomitent şi cel posterior pot îndeplini o funcţie preventivă, în
sensul că stopează la timp fenomenele negative şi împiedică majorarea unor
prejudicii sau pagube. În sfârşit, caracterul sincronizat şi unitar al controlului
economic-financiar presupune îmbinarea raţională a celor trei forme, sporind
prin aceasta operativitatea şi eficienţa acţiunilor de control.
b) În funcţie de aria de cuprindere, controlul economic-financiar
poate îmbrăca mai multe forme, cum sunt: control general şi control parţial;
control total şi control prin sondaj; control combinat sau mixt.
Controlul general sau de fond se caracterizează prin aceea că el
cuprinde totalitatea actelor şi faptelor referitoare la activitatea economică şi
financiară a întreprinderii, instituţiei sau organizaţiei supuse verificării. Asta
înseamnă că nici un sector de activitate şi nici un grup de operaţiuni nu rămân
în afara controlului.
Spre deosebire de aceasta, controlul parţial se exercită numai asupra
unor sectoare, activităţi sau grupuri de operaţii, care formează o subdiviziune
sau o funcţie a unităţii verificate (ex. o secţie, atelier, depozit, magazie, sau
activitatea de desfacere, aprovizionare, investiţii, remunerarea muncii etc.).
Este evident faptul că atât controlul general cât şi cel parţial delimitează pe
orizontală aria de cuprindere şi obiectivele acţiunilor de control.
Controlul total şi cel prin sondaj delimitează pe verticală sarcinile
organului de control, indicând profunzimea cercetărilor întreprinse şi
caracterul mai mult sau mai puţin analitic al operaţiunilor de verificare.
Astfel, în cazul controlului total se supun verificării, fără excepţie, toate actele
33
şi faptele ce caracterizează activitatea dintr-un sector sau chiar din toate
sectoarele întreprinderii. În schimb, controlul prin sondaj se exercită numai
asupra unor documente, operaţiuni sau bunuri, considerate ca fiind
reprezentative pentru fenomenul verificat, alese după anumite criterii sau
luate la întâmplare. Pe baza acestui control se poate formula o părere de ordin
general privind modul de desfăşurare a întregului fenomen, dar temeinicia
concluziilor rezultate din controlul prin sondaj este influenţată în mare măsură
de modul în care au fost stabilite obiectivele şi alese eşantioanele. Din această
cauză controlul prin sondaj se foloseşte numai în anumite cazuri şi situaţii,
datorită posibilităţilor de omitere tocmai a actelor şi faptelor generatoare de
deficienţe.
Controlul combinat sau mixt se caracterizează prin folosirea
concomitentă a formelor de mai sus, precum şi prin combinarea acestora cu
forme ale controlului tehnic, administrativ, juridic sau social. Cu titlu de
exemplu, asemenea verificări combinate pot fi reprezentate printr-un control
general şi total, control parţial efectuat prin sondaj, folosirea probelor de
laborator sau a expertizelor tehnice într-un control prin sondaj etc.
c) În funcţie de scopul urmărit, controlul economic-financiar poate fi:
tematic, complex, repetat şi sub formă de anchetă.
Controlul tematic urmăreşte anumite aspecte concrete din viaţa
unităţilor controlate, putându-se exercita asupra unei singure întreprinderi sau
asupra mai multor unităţi de acelaşi fel, în care caz controlul permite
efectuarea unor analize comparative şi formularea unor concluzii mai
analitice cu privire la evoluţia fenomenului cercetat. Controlul tematic poate
avea ca obiect modul de aplicare a unor hotărâri ale consiliilor de
administraţie, a normelor legale noi, sau rezultatele introducerii unor sisteme
perfecţionate de conducere şi organizare a muncii.
Controlul complex urmăreşte o arie mai largă de probleme, depăşind
de regulă cadrul activităţilor economice şi financiare ale unităţilor supuse
verificării. Obiectivele sale se extind şi asupra unor aspecte tehnice, sociale,
juridice sau chiar politice, cum ar fi nivelul tehnic al producţiei,
productivitatea muncii, disciplina în muncă, sistemul de recompense şi
sancţiuni, rolul stimulator sau încurajator al unor măsuri juridice ori
administrative ş.a. Exercitarea controlului complex presupune participarea
unor specialişti din diverse domenii, nu numai din cel economic-financiar,
organizându-se aşa-zisele "brigăzi mixte de control", formate din economişti,
ingineri, tehnicieni, medici, psihologi, sociologi, cadre din aparatul puterii sau
administraţiei de stat. Cuprinzând o sferă largă de probleme, controlul
complex are o eficienţă mai mare, permiţând cunoaşterea aprofundată a
realităţilor, a factorilor care le influenţează şi a cauzelor care le generează. În
acest fel, controlul complex reprezintă o bază temeinică pentru orientarea
acţiunilor viitoare ale unităţilor economice verificate sau a organelor cu
atribuţii de coordonare şi sinteză în economie.
34
Controalele repetate au ca obiect urmărirea evoluţiei unui fenomen
sau proces, a schimbărilor cantitative şi calitative ce se produc în starea
acestuia într-o perioadă determinată de timp. În cadrul unităţilor economice şi
sociale controlul repetat se efectuează, de regulă, atunci când rezultatele unei
activităţi sunt constant nesatisfăcătoare sau când se experimentează noi
sisteme de organizare, administrare, gestiune şi conducere. Controalele
repetate se exercită la anumite intervale de timp, urmărindu-se aceleaşi
obiective şi progresele înregistrate de la verificarea precedentă, indiferent
dacă se efectuează de aceeaşi persoană sau de către alte organe de control.
Controlul sub formă de anchetă intervine în împrejurări speciale,
putând fi generat de existenţa unor sesizări şi reclamaţii, de constatarea
nesincerităţii documentelor întocmite la diferite compartimente sau apariţia
unor lipsuri nejustificate în gestiuni. Spre deosebire de celelalte forme ale
controlului economic-financiar, anchetele au ca punct de plecare stările de
lucruri sesizate, presupuse sau constatate, având drept obiectiv confirmarea
sau infirmarea acestora şi stabilirea exactă a întinderii lor. La anchetă pot
participa şi alte categorii de organe (de jurisdicţie, de urmărire sau de
cercetare penală), verificarea efectuându-se printr-un contact mai strâns cu
persoanele implicate, cărora li se solicită adesea explicaţii verbale, note scrise
sau declaraţii.
d) În funcţie de modalităţile de exercitare controlul economic-
financiar poate fi faptic şi documentar.
Controlul faptic se realizează prin verificarea la faţa locului a
operaţiunilor economice şi financiare, a existenţelor de active şi a stării
calitative a acestora, a stadiului în care se găsesc anumite procese (de
prelucrare, montaj, construcţie etc.). Principala formă de executare a
controlului faptic este inventarierea, care se realizează prin măsurare,
numărare, cântărire, urmărindu-se în principal determinarea stărilor
cantitative. În unele cazuri inventarierea face necesară determinarea unor stări
calitative, operaţiune care se realizează prin observare directă, degustare,
analize de laborator şi expertize tehnice asupra bunurilor supuse inventarierii.
Controlul faptic este cea mai eficientă formă de control, care permite
cunoaşterea temeinică a realităţii, descoperirea eventualelor lipsuri şi a
rezervelor nemobilizate, contribuind astfel, într-o măsură sporită la apărarea şi
consolidarea patrimoniului public sau privat.
Controlul documentar se realizează prin verificarea indirectă a
operaţiunilor şi proceselor economice consemnate în acte, care pot fi:
documente justificative şi centralizatoare, evidenţe tehnic-operative, conturi
(fişe de cont), jurnale contabile, calcule periodice de sinteză (balanţe de
verificare sintetice şi analitice, bilanţul contabil şi anexele sale, situaţii
comparative etc.). Controlul documentar poate fi preventiv, concomitent sau
postoperativ, în funcţie de timpul în care se execută, urmărind în fiecare caz
obiective specifice. Într-o economie liberalizată controlul documentar are un
35
rol deosebit de important, dat fiind că el este în măsură să reconstituie cu
fidelitate modul de desfăşurare a acţiunilor, proceselor şi operaţiunilor ce au
avut loc sau să prevadă consecinţele operaţiunilor care urmează să fie
efectuate în viitor.
e) În sfârşit, controlul economic-financiar practicat în economia noastră
naţională mai poate fi diferenţiat şi din punct de vedere al poziţiei organelor
de control faţă de întreprinderea, instituţia sau organizaţia verificată. Din
acest punct de vedere, controlul economic-financiar poate fi exercitat de
organe din interiorul sau din afara unităţii supuse verificărilor.
Controlul din interiorul unităţii este un atribut al conducerii şi el
trebuie exercitat obligatoriu în cadrul fiecărei întreprinderi, instituţii,
organizaţii etc. Acest control se realizează de organele de conducere şi de
şefii diferitelor compartimente şi poate îmbrăca forma controlului preventiv,
operaţional şi post-operativ. În cadrul unităţilor patrimoniale controlul din
interior are legături strânse cu funcţia financiar-contabilă a întreprinderii.
Controlul economic-financiar exercitat din afara unităţilor
cuprinde verificările făcute şi informările cerute de organele ierarhic
superioare, diferitele forme ale controlului bancar, controlul exercitat de
Curtea de Conturi, Ministerul Finanţelor şi organele sale specializate, precum
şi controlul inspecţiilor şi inspectoratelor de profil.

Controlul exercitat de Garda Financiară


Garda Financiară este structura specializată a Ministerului Finanţelor
care pune în aplicare politica acestuia în domeniul controlului financiar con-
tabil, în legătură cu aplicarea şi executarea legilor fiscale şi a reglementărilor
vamale, ca şi cu respectarea normelor de comerţ în vederea evitării oricăror
sustrageri de la plata impozitelor şi a taxelor precum şi în vederea
împiedicării activităţilor de contrabandă şi a oricăror practici şi procedee
interzise prin prevederile legale în vigoare.
Garda Financiară este organizată în structura ANAF, ca un corp de
control financiar distinct, ale cărui obiective, stabilite prin prevederile legale,
constau în efectuarea de verificări în localurile şi dependinţele în care se
produc, se depozitează şi se comercializează bunuri sau se desfăşoară
activităţi care fac obiectul impozitării.1
Obiectivul general al Gărzii Financiare a impus stabilirea unor
subobiective ce constau în verificarea existenţei şi a autenticităţii
documentelor justificative de transport precum şi cele referitoare la activităţile
de producţie prestări de servicii, a actelor şi a faptelor de comerţ atunci când
există indicii că obligaţiile către stat ale agenţilor economici care prestează
aceste activităţi nu sunt realizate sau sunt realizate numai în parte. De
asemenea, mai efectuează, în conformitate cu prevederile legale, percheziţii în
1
Până la includerea organismului în cauză în cadrul ANAF (2004), Garda Financiară era organizată şi
condusă ca instituţie militarizată (neîncazarmată), potrivit modelului românesc interbelic.
36
toate localurile, publice sau particulare, dacă există indicii că în aceste locuri
funcţionează instalaţii cu care se realizează produse destinate comercializării
fără îndeplinirea obligaţiilor fiscale.
Pentru intrarea în legalitate şi recuperarea eventualelor sume ce consti-
tuie obligaţiile de plată către stat, neonorate ca efect al nerespectării prevede-
rilor legale în vigoare, organele de control ale Gărzii Financiare au dreptul să
dispună măsuri de aplicare a sancţiunilor prevăzute de lege, inclusiv de
confiscare a mărfurilor, obiectelor şi produselor care au fost sustrase de la
plata impozitelor şi a taxelor, sau a căror fabricaţie a fost realizată în alte
condiţii decât cele legale.
În vederea realizării obiectivelor şi a subobiectivelor sale, Garda
Financiară verifică registrele şi alte documente din care rezultă îndeplinirea
obligaţiilor fiscale faţă de stat şi are dreptul să ridice şi să reţină documentele
care pot servi la dovedirea fraudelor sau a contravenţiilor constatate.
În funcţie de constatări, Garda Financiară aplică sancţiunile
corespunzătoare, potrivit prevederilor legale în vigoare şi a normelor date în
aplicarea acestora.
Garda Financiară este organizată pe două structuri principale; la nivelul
Ministerului Finanţelor există o substructură centrală, numită Garda
Financiară Centrală (ulterior, Comisariatul Central al Gărzii Financiare) care,
în judeţe şi municipiul Bucureşti au drept corespondenţi Secţii ale Gărzii
Financiare (SGF). Eşaloanele intermediare se numesc Comisariate teritoriale,
şi grupează, fiecare, mai multe secţii judeţene.
Unitatea centrală este structurată pe divizii şi compartimente astfel:
- divizia de metodologie, programe şi valorificarea actelor de
control;
- două divizii de control operativ;
- divizia resurse umane, dotare şi financiar contabilitate;
- compartimentul juridic, cercetări şi anchete interne;
- compartimentul relaţii cu publicul, mass – media şi protocol.
Activitatea de control financiar contabil desfăşurată de către Garda
Financiară este realizată de diviziile operative de control cu sprijinul celor-
lalte compartimente funcţionale prezentate.
Principalele atribuţii ale diviziilor operative de control constau în orga-
nizarea şi efectuarea de controale ordinare şi/sau extraordinare, în
conformitate cu prevederile legale în vigoare, ale regulamentului propriu de
organizare şi funcţionare aprobat de ministrul finanţelor şi în funcţie de pro-
gramul de control al fiecăreia dintre acestea.1

1
Elaborează propuneri pentru programele de activitate, în baza obiectivelor generale de control
rezultate din prevederile legale în vigoare, a dispoziţiilor conducerilor Ministerului Finanţelor şi a Gărzii
Financiare ca şi a propunerilor făcute de către secţiile teritoriale şi de către alte structuri ale acestora.

37
În funcţie de natura abaterilor constatate, acestea întocmesc
documentaţia necesară şi o transmit, împreună cu actele de control, la
direcţiile generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat în raza
de acţiune în care se află agenţii economici controlaţi, în vederea valorificării
constatărilor privind obligaţiile de plată neachitate în termen de către aceştia.
De asemenea, întocmesc documentaţia necesară şi o transmit organelor
abilitate, în cazul în care din controalele efectuate de personalul propriu au
fost constatate abateri care, conform prevederilor legale constituie infracţiuni
sau contravenţii pentru care au fost neachitate, cu rea credinţă, amenzile
stabilite.
La nivel teritorial, principalele atribuţii ale Gărzii Financiare constau în
efectuarea de controale ordinare şi extraordinare în conformitate cu prevede-
rile legale în vigoare şi ale programului aprobat la nivel central şi repartizat
acestora.
La sfârşitul anului şi periodic pe parcursul acestuia, transmit către
divizia de metodologie, programe şi valorificarea actelor de control din cen-
trala Gărzii Financiare propuneri de noi obiective de control în vederea
includerii acestora în programul de activitate al acestei structuri cu atribuţii de
control financiar contabil.
Potrivit Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003 privind
organizarea Gărzii Financiare, în îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, comisarii
Gărzii Financiare sunt în drept:
a) să efectueze controale în spaţiile în care se produc, se depozitează
sau se comercializează bunuri ori se desfăşoară activităţi ce cad sub incidenţa
actelor normative în vigoare cu privire la prevenirea, descoperirea şi
combaterea oricăror acte şi fapte care sunt interzise de acestea;
b) să verifice respectarea reglementărilor legale privind drumurile
publice, în porturi, căi ferate şi fluviale, aeroporturi, în vecinătatea punctelor
vamale, antrepozite, zone libere, precum şi în alte locuri în care se desfăşoară
o asemenea activitate;
c) să verifice legalitatea activităţilor desfăşurate, existenţa şi
autenticitatea documentelor justificative în activităţile de producţie şi prestări
de servicii ori pe timpul transportului, depozitării şi comercializării bunurilor
şi să aplice sigilii pentru asigurarea integrităţii bunurilor;
d) să dispună măsuri cu privire la confiscarea, în condiţiile legii, a
bunurilor a căror fabricaţie, depozitare, transport sau desfacere este ilicită,
precum şi a veniturilor realizate din activităţi comerciale sau prestări de
servicii nelegale şi să ridice documentele financiar-contabile şi de altă natură
care pot servi la dovedirea contravenţiilor sau, după caz, a infracţiunilor;
e) să solicite, în condiţiile şi potrivit Codului de procedură penală,
efectuarea de către organele abilitate de lege a percheziţiilor în localuri
publice sau particulare - case, curţi, dependinţe şi grădini -, dacă există indicii

38
că în aceste locuri sunt ascunse documente, mărfuri sau se desfăşoară
activităţi care au ca efect evaziunea sau frauda fiscală;
f) să constate acte şi fapte care au avut ca efect evaziunea şi frauda
fiscală, să solicite organelor fiscale stabilirea obligaţiilor fiscale în întregime
datorate, să ceară organelor de executare competente, potrivit Ordonanţei
Guvernului nr. 61/2002 privind colectarea creanţelor bugetare, republicată, cu
modificările ulterioare, luarea măsurilor asiguratorii ori de câte ori există
pericolul ca debitorul să se sustragă de la urmărire sau să îşi ascundă ori să îşi
risipească averea şi să sesizeze, după caz, organele de urmărire penală;
g) să solicite administratorilor unităţilor controlate şi persoanelor
implicate explicaţii, lămuriri, precizări verbale şi/sau în scris, după caz, cu
privire la faptele constatate;
h) să solicite, potrivit legii, copii certificate de pe documentele
originale, să preleveze probe, eşantioane, mostre etc., necesare finalizării
actului de control. Analiza şi examinarea probelor, eşantioanelor şi mostrelor
se fac în laboratoare de specialitate, cheltuielile privind efectuarea acestora
fiind suportate din fondurile special alocate în bugetul de venituri şi cheltuieli
al Gărzii Financiare;
i) să constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile corespunzătoare,
potrivit competenţelor prevăzute de lege;
j) să întocmească acte de control operativ şi inopinant privind
rezultatele verificărilor, să aplice măsurile prevăzute de normele legale şi să
sesizeze organele competente în vederea valorificării constatărilor;
k) să oprească mijloacele de transport, în condiţiile legii, pentru
verificarea documentelor de însoţire a bunurilor şi persoanelor transportate;
l) să solicite instituţiilor financiar-bancare, de asigurări şi reasigurări,
în condiţiile legii, date sau, după caz, documente, în scopul instrumentării şi
fundamentării constatărilor cu privire la săvârşirea unor fapte ce contravin
legislaţiei în vigoare;
m) să poarte uniforma, să păstreze, să folosească şi să facă uz de
armamentul şi mijloacele de apărare din dotare, în condiţiile legii;
n) să utilizeze mijloacele auto purtând însemne şi dispozitive de
avertizare sonore şi luminoase specifice.
În exercitarea atribuţiilor de serviciu, personalul Gărzii Financiare este
obligat să-şi facă cunoscută, în prealabil, calitatea, să prezinte legitimaţia de
serviciu cu insigna de împuternicire, să aibă o conduită demnă şi să dove-
dească fermitate şi intransigenţă faţă de cei care încalcă legile. Acţiunile de
control programate se pot efectua la orice oră din zi şi din noapte, iar la
agenţii economici, de regulă numai în zilele în care aceştia sunt în activitate.
Actele de control întocmite de comisarii Gărzii Financiare sunt acte
administrative de control operativ şi inopinant şi se comunică direcţiilor
generale ale finanţelor publice în a căror rază teritorială se află sediul social al
agentului economic controlat, pentru luarea măsurilor fiscale, sau organelor
39
de urmărire penală. Actele prin care sunt dispuse măsurile cu caracter imediat
rezultate din controlul efectuat de către comisarii Gărzii Financiare, a căror
executare este în sarcina entităţilor verificate, constituie acte opozabile
entităţilor respective. În actele de control încheiate se face menţiunea că
respectivul control este operativ şi inopinant.
În exercitarea atribuţiilor de serviciu comisarii Gărzii Financiare
constată prin proces-verbal contravenţiile săvârşite şi aplică sancţiunile legale.

Inspecţia fiscală

Inspecţia fiscală are ca obiect verificarea bazelor de impunere, a


legalităţii şi conformităţii declaraţiilor fiscale, corectitudinii şi exactităţii
îndeplinirii obligaţiilor de către contribuabili, respectării prevederilor
legislaţiei fiscale şi contabile, stabilirea diferenţelor obligaţiilor de plată,
precum şi a accesoriilor aferente acestora.
Drept atribuţii recunoscute inspecţiei fiscale sunt următoarele:
a) constatarea şi investigarea fiscală a tuturor actelor şi faptelor
rezultând din activitatea contribuabilului supus inspecţiei sau altor persoane
privind legalitatea şi conformitatea declaraţiilor fiscale, corectitudinea şi
exactitatea îndeplinirii obligaţiilor fiscale, în vederea descoperirii de elemente
noi relevante pentru aplicarea legii fiscale;
b) analiza şi evaluarea informaţiilor fiscale, în vederea confruntării
declaraţiilor fiscale cu informaţiile proprii sau din alte surse;
c) sancţionarea potrivit legii a faptelor constatate şi dispunerea de
măsuri pentru prevenirea şi combaterea abaterilor de la prevederile legislaţiei
fiscale.
Pentru ducerea la îndeplinire a atribuţiilor redate aici, organul de
inspecţie fiscală va proceda la examinarea documentelor aflate în dosarul
fiscal al contribuabilului, la verificarea concordanţei dintre datele din
declaraţiile fiscale cu cele din evidenţa contabilă a contribuabilului, la
discutarea constatărilor şi solicitarea de explicaţii scrise de la reprezentanţii
legali ai contribuabililor sau împuterniciţii acestora, la solicitarea de
informaţii de la terţi etc.
Inspecţia fiscală se exercită asupra tuturor persoanelor, indiferent de
forma lor de organizare, care au obligaţii de stabilire, reţinere şi plată a
impozitelor şi taxelor şi a altor obligaţii fiscale prevăzute de lege.
Ca şi în sistemele occidentale, şi în România inspecţia fiscală este
caracterizată de mai multe forme şi de o anumită întindere.
Formele de inspecţie fiscală sunt:
a) inspecţia fiscală generală, care reprezintă activitatea de verificare
a tuturor obligaţiilor fiscale ale unui contribuabil, pentru o perioadă de timp
determinată;
40
b) inspecţia fiscală parţială, care reprezintă activitatea de verificare a
uneia sau mai multor obligaţii fiscale, tot pentru o perioadă de timp
determinată.
Inspecţia fiscală se poate extinde asupra tuturor raporturilor relevante
pentru impozitare, dacă acestea prezintă interes pentru aplicarea legii fiscale.
În privinţa procedurilor specifice de control fiscal, în realizarea
atribuţiilor inspecţia fiscală poate aplica următoarele proceduri de control:
a) controlul prin sondaj, care constă în activitatea de verificare
selectivă a documentelor şi operaţiunilor semnificative în care sunt reflectate,
modul de calcul, de evidenţiere şi de plată a obligaţiilor fiscale datorate
bugetului de stat;
b) controlul inopinant, care constă în activitatea de verificare faptică
şi documentară, în principal, ca urmare a unei sesizări cu privire la existenţa
unor fapte de încălcare a legislaţiei fiscale, fără anunţarea în prealabil a
contribuabilului;
c) controlul încrucişat, care constă în verificarea documentelor şi
operaţiunilor impozabile ale contribuabilului în corelaţie cu cele deţinute de
alte persoane.
Cât priveşte perioada supusă inspecţiei fiscale, trebuie avute în vedere
mai multe elemente. În primul rând, inspecţia fiscală se efectuează în cadrul
termenului de prescripţie a dreptului de a stabili obligaţii fiscale. La
contribuabilii mari, perioada supusă inspecţiei fiscale începe de la momentul
finalizării controlului anterior. La celelalte categorii de contribuabili inspecţia
fiscală se efectuează asupra creanţelor generate în ultimii 3 ani fiscali pentru
care există obligaţia depunerii declaraţiilor fiscale.
Apoi, nu este mai puţin important faptul că inspecţia fiscală se poate
extinde pe perioada de prescripţie a dreptului de a stabili obligaţii fiscale,
dacă:
a) există indicii privind diminuarea impozitelor şi taxelor;
b) nu au fost depuse declaraţii fiscale.

Realizarea inspecţiei fiscale

Inspecţia fiscală se exercită nemijlocit şi neîngrădit prin Agenţia


Naţională de Administrare Fiscală, însă competenţa privind efectuarea
inspecţiei fiscale se poate delega şi altui organ fiscal.
Selectarea contribuabililor ce urmează a fi supuşi inspecţiei fiscale este
efectuată de către organul fiscal competent, contribuabilul neputând face
obiecţii cu privire la procedura de selectare folosită.
Înaintea desfăşurării inspecţiei fiscale, organul fiscal are obligaţia să
înştiinţeze contribuabilul în legătură cu acţiunea care urmează să se
desfăşoare, prin transmiterea unui aviz de inspecţie fiscală care cuprinde:
41
a) temeiul juridic al inspecţiei fiscale;
b) data de începere a inspecţiei fiscale;
c) obligaţiile fiscale şi perioadele ce urmează a fi supuse inspecţiei
fiscale;
d) posibilitatea de a solicita amânarea datei de începere a inspecţiei
fiscale. Amânarea datei de începere a inspecţiei fiscale se poate solicita, o
singură dată, pentru motive justificate.
Avizul de inspecţie fiscală se comunică contribuabilului, în scris,
înainte de începerea inspecţiei fiscale, astfel:
a) cu 30 de zile, pentru marii contribuabili;
b) cu 15 zile, pentru ceilalţi contribuabili.
Comunicarea în cauză nu este necesară pentru soluţionarea unor cereri
ale contribuabilului, în cazul unor acţiuni îndeplinite ca urmare a solicitării
unor autorităţi, potrivit legii şi nici în cazul controlului inopinant.
În privinţa locului şi timpului desfăşurării inspecţiei fiscale, relevăm
că inspecţia fiscală se desfăşoară, de regulă, în spaţiile de lucru ale
contribuabilului, care trebuie să pună la dispoziţie un spaţiu adecvat, precum
şi logistica necesară desfăşurării inspecţiei fiscale.1 De regulă, inspecţia
fiscală se desfăşoară în timpul programului de lucru al contribuabilului, dar se
poate desfăşura şi în afara programului de lucru al contribuabilului, cu
acordul scris al acestuia şi cu aprobarea conducătorului organului fiscal.

Reguli privind inspecţia fiscală

Inspecţia fiscală are în vedere examinarea tuturor stărilor de fapt şi


raporturile juridice care sunt relevante pentru impunere. Acţiunea se
efectuează în aşa fel încât să afecteze cât mai puţin activitatea curentă a
contribuabililor şi să utilizeze eficient timpul alocat.
Recent, a fost consacrată regula ca inspecţia fiscală2 să se efectueze o
singură dată pentru fiecare impozit sau taxă şi pentru fiecare perioadă supusă
impozitării. Prin excepţie, conducătorul inspecţiei fiscale competent poate
decide reverificarea unei anumite perioade dacă, de la data încheierii

1
Dacă nu există un spaţiu de lucru adecvat pentru derularea inspecţiei fiscale, atunci activitatea de inspecţie
se va putea desfăşura la sediul organului fiscal sau în orice alt loc stabilit de comun acord cu contribuabilul.
Indiferent de locul unde se desfăşoară inspecţia fiscală, organul fiscal are dreptul sa inspecteze locurile în
care se desfăşoară activitatea, în prezenta contribuabilului sau a unei persoane desemnate de acesta.

2
Inspecţia fiscală se exercită pe baza principiilor independentei, unicităţii, autonomiei, ierarhizării,
teritorialităţii şi descentralizării, iar activitatea se organizează şi se desfăşoară în baza unor programe anuale,
trimestriale şi lunare aprobate în condiţiile stabilite prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale de
Administrare Fiscală.

42
inspecţiei fiscale şi până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar date
suplimentare necunoscute inspectorilor fiscali la data efectuării verificărilor
sau erori de calcul care influenţează rezultatele acestora.
La începerea inspecţiei fiscale1, inspectorul este obligat să prezinte
contribuabilului legitimaţia de inspecţie şi ordinul de serviciu semnat de
conducătorul organului de control (trebuind să consemneze despre aceasta în
registrul unic de control), iar la finalizare, contribuabilul este obligat să dea o
declaraţie scrisă pe propria răspundere din care să rezulte că au fost puse la
dispoziţie toate documentele şi informaţiile relevante pentru inspecţia fiscală.
Prin acelaşi act normativ sus invocat, contribuabilul este obligat să
colaboreze la constatarea stărilor de fapt fiscale, trebuind să dea informaţii, să
prezinte la locul de desfăşurare a inspecţiei fiscale toate documentele, precum
şi orice alte date necesare clarificării situaţiilor de fapt relevante din punct de
vedere fiscal. De asemenea, contribuabilul are dreptul2 să fie informat pe
parcursul desfăşurării inspecţiei fiscale asupra constatărilor rezultate din
inspecţia fiscală, iar la încheierea inspecţiei fiscale, organul fiscal va purta o
discuţie finală cu contribuabilul asupra constatărilor şi consecinţelor lor
fiscale.

Sesizarea organelor de urmărire penală

Ca şi în reglementarea veche, organele fiscale sunt obligate să sesizeze


organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia
inspecţiei fiscale şi care ar putea întruni elemente constitutive ale unei
infracţiuni. În situaţiile respective organele de inspecţie au obligaţia de a
întocmi proces verbal semnat de organul de inspecţie şi de către
contribuabilul supus inspecţiei3, cu sau fără explicaţii ori obiecţiuni din partea
contribuabilului.

Raportul privind rezultatul inspecţiei fiscale


Întotdeauna rezultatul inspecţiei fiscale se consemnează într-un raport
scris, în care se vor prezenta constatările inspecţiei, din punct de vedere faptic
şi legal. Dacă urmare inspecţiei, se modifică baza de impunere, raportul
1
La începerea inspecţiei fiscale, contribuabilul va fi informat că poate numi persoane care să dea informaţii.
Dacă informaţiile contribuabilului sau cele ale persoanei numite de acesta sunt insuficiente, atunci
inspectorul fiscal se poate adresa şi altor persoane pentru obţinerea de informaţii.
2
Data, ora, locul şi problematica discuţiei vor fi comunicate contribuabilului în timp util. Contribuabilul are
dreptul sa prezinte, în scris, punctul de vedere cu privire la constatările inspecţiei fiscale.
3
În cazul în care cel supus controlului refuză să semneze procesul-verbal, organul de inspecţie fiscală va
consemna despre aceasta în procesul-verbal. În toate cazurile procesul-verbal va fi comunicat
contribuabilului.

43
întocmit va sta la baza emiterii deciziei de impunere. În cazul în care baza de
impunere nu se modifică, acest fapt va fi comunicat în scris contribuabilului.

Etică şi fiscalitate

Pe lângă o foarte bună pregătire de specialitate în domeniul impozitelor


şi taxelor şi cunoaşterea conţinutului reglementărilor în materie fiscală,
funcţionarul fiscal trebuie să dispună de aptitudini de comunicare într-un
limbaj accesibil contribuabilului a prevederilor legislaţiei fiscale.
Funcţionarul fiscal trebuie să fie pregătit pentru a oferi toate
informaţiile pe care contribuabilii le solicită şi să îi ajute să identifice
formularele de declaraţii fiscale, în concordanţă cu situaţia fiscală particulară
şi, totodată, să răspundă întrebărilor formulate de contribuabili în legătură cu
modul de completare a datelor din declaraţiile fiscale, termenul de depunere a
acestora şi de efectuare a plăţilor în contul impozitelor şi taxelor, dreptul de a
face contestaţii, precum şi consecinţele neîndeplinirii obligaţiilor fiscale.
Contribuabilul este un partener egal, cu drepturi şi obligaţii clar
stabilite prin lege.
Conduita inspectorului de control fiscal îl obligă să nu facă discriminări
în relaţiile cu contribuabilii şi să nu acorde privilegii, să nu accepte favoruri
sau beneficii, să nu se angajeze în relaţii de afaceri cu contribuabilii şi să nu
se lase influenţaţi de interese personale sau presiuni.
Obligaţia de a respecta confidenţialitatea informatiilor dobândite în
legătură cu afacerile contribuabilului se menţine şi după terminarea relaţiei
profesionale dintre inspector şi contribuabil. Informaţiile nu trebuie folosite în
interes personal sau în avantajul unei terţe părţi interesate.
Codul etic al inspectorului de control fiscal din Ministerul Finanţelor
Publice (publicat în Monitorul Oficial) îşi propune să contribuie la
îmbunătăţirea relaţiei dintre contribuabili şi autoritatea fiscală prin creşterea
încrederii în autoritatea fiscală şi a prestigiului controlului fiscal.
Contribuabilul este încurajat să participe activ la derularea activităţii de
control prin informarea sa asupra regulilor etice ale activităţii de control ce
trebuie respectate.
Persoanele care exercită controlul fiscal trebuie să dea dovadă de
obiectivitate, integritate, respect faţă de legalitate, competenţă şi
confidenţialitate.
Realizarea funcţiei de control fiscal trebuie să permită derularea
nestingherită a activităţii contribuabilului pe perioada controlului.
Inspectorul de control fiscal trebuie să îşi asume întreaga
responsabilitate pentru constatările înscrise în procesul verbal de control
fiscal.
În relaţiile cu contribuabilii, inspectorii de control fiscal sunt obligaţi să
dea dovadă de politeţe, disponibilitate şi respect, să aloce timp suficient
44
pentru discuţii cu contribuabilii şi fundamentarea constatărilor şi pe baza
argumentelor contribuabilului, să acorde contribuabilului o perioadă
rezonabilă de timp pentru a furniza informaţiile ce nu pot fi puse imediat la
dispoziţie, să solicite clarificarea tuturor aspectelor pentru care sunt necesare
informaţii suplimentare din partea contribuabilului, să îşi formuleze şi să îşi
exprime independent opinia faţă de contribuabil, motivându-şi în scris
deciziile luate şi să nu prelungească în mod inutil perioada de desfăşurare a
controlului, dând dovadă de operativitate în exercitarea atribuţiilor de
serviciu.
Conduita inspectorului de control fiscal îl obligă să nu facă discriminări
în relaţiile cu contribuabilii şi să nu acorde privilegii, să nu accepte favoruri
sau beneficii, să nu se angajeze în relaţii de afaceri cu contribuabilii şi să nu
se lase influenţaţi de interese personale sau presiuni, acţionând pentru
combaterea fraudei, corupţiei, traficului ilicit de mărfuri şi bunuri. Faptele
ilicite de care inspectorul a luat cunoştinţă trebuie sesizate conducătorului
ierarhic.
Inspectorii fiscali sunt obligaţi să nu condiţioneze îndeplinirea corectă a
obligaţiilor de serviciu de obţinerea unor recompense; să nu solicite,
primească sau accepte cadouri sau împrumuturi de la contribuabil; să nu se
folosească de bunurile sau influenţa entităţii controlate pentru rezolvarea unor
probleme personale şi să semnaleze conflictele de interese în care se află.
Obligaţia de a respecta confidenţialitatea informaţiilor dobândite în
legătură cu afacerile contribuabilului se menţine şi după terminarea relaţiei
profesionale dintre inspector şi contribuabil. Informaţiile nu trebuie folosite în
interes personal sau în avantajul unei terţe părţi interesate.
Inspectorii de control fiscal care nu respectă cerinţele codului şi nu pot
justifica abaterile vor suporta sancţiuni disciplinare, iar faptele săvârşite ce
întrunesc elementele constitutive ale unei infracţiuni trebuie sesizate de
conducători organelor abilitate ale statului.

Structura controlului financiar în Uniunea Europeană

Din toate documentele oficiale ale U.E., de natura legislaţiei (primare


sau secundare), precum şi din practica regulamentară, atât la nivelul
instituţiilor comunitare, cât şi la nivelul statelor membre, se desprinde
concluzia că prin control financiar se înţeleg ansamblul şi intercondiţionarea
dintre următoarele trei forme de control privind formarea şi utilizarea banului
public (deci atât în ceea ce priveşte încasarea, cât şi în ceea ce priveşte
cheltuirea acestuia):
a) controlul intern (sau controlul managerial);
b) auditul public intern;
c) auditul public extern.

45
(a) Controlul intern (controlul managerial): organizaţia (mai rar),
politicile sau procedurile utilizate pentru a asigura: atingerea obiectivelor
unei entităţi instituţionale, în condiţiile celor trei E1; concordanţa dintre
obiective şi resursele utilizate, protecţia resurselor faţă de pierderi, fraudă sau
proastă administrare, asigurarea obţinerii, menţinerii, raportării şi utilizării, la
timp, pentru decizia managerială, a informaţiilor relevante. Responsabilitatea
controlului managerial (intern) este a organizaţiei în cauză. Controlul intern2
include şi controlul administrativ.
(b) Auditul intern: o activitate independentă, obiectivă, de asigurare şi
de consultare, având drept scop sporirea valorii şi perfecţionarea operaţiunilor
unei organizaţii. Auditul intern ajută organizaţia să-şi atingă obiectivele, reali-
zând evaluări sistematice şi îmbunătăţind managementul riscului, controlul şi
gestionarea proceselor. Într-o exprimare diferită, auditul intern este acea for-
mă de control financiar care are ca obiectiv controlul şi evaluarea controlului
intern. Auditul intern este organizat în cadrul entităţii (organizaţiei) auditate,
având independenţă funcţională, dar nu una structurală. Auditul intern acope-
ră trei funcţii, care conduc la trei tipuri de audit intern:
1.auditul financiar: auditul sistemelor bugetare şi al sistemelor financi-
are; auditul financiar este realizat pe baza unui plan anual, realizând evaluări
privind efectivitatea sistemelor de contabilitate (inclusiv la securitatea siste-
melor IT implicate);
2.auditul de conformitate3 şi regularitate: examinează conformitatea
legală şi administrativă, onestitatea şi corectitudinea administraţiei, sistemele
financiare şi de control managerial;
3.auditul performanţei: mai este numit „auditul valorii pentru bani" şi
evaluează gradul în care obiectivele şi programele entităţii auditate au fost
atinse sau implementate, analizând costurile, riscurile, acurateţea atingerii
obiectivelor şi consumul de resurse (inclusiv cu privire la resursele umane); se
verifică cei „trei E": economicitatea, eficacitatea şi eficienţa.
(c) Auditul extern: auditul exercitat de o entitate care nu este sub
controlul entităţii (organizaţiei) auditate şi care poate, în principiu, să nu se
raporteze, în evaluările făcute, la obiectivele entităţii (organizaţiei) auditate.
Auditul extern este organizat în afara entităţii (organizaţiei) auditate. Auditul
extern examinează dacă veniturile au fost încasate, dacă cheltuielile au fost
efectuate legal şi regular şi dacă managementul financiar a fost adecvat.

1
Eficacitate (efectivitate), economicitate şi eficienţă
2
Trebuie menţionat că sintagma „control" are, aici, mai degrabă sensul de administrare (controlling)
decât pe cel de inspectare a unei entităţi, activităţi sau situaţii. În contextul materialului de faţă, inspecţia
(care ar corespunde, din punct de vedere semantic, mai exact termenului românesc de control) face parte,
totuşi, din controlul intern, ca o specie aparte a acestui tip de control financiar - spot control.
3
În sursele mai recente, termenul de conformitate este înlocuit, din ce în ce mai des, cu termenul de
legalitate (conformitatea cu legea); prin regularitate se înţelege conformitatea cu procedurile
administrative care reglementează operaţiunile sau tranzacţiile în cauză.

46
Câteva concluzii pot fi extrase din cele de mai sus: 1. există sisteme
implementate de stat, de monitorizare sau control asupra banului public
(îndeosebi în ceea ce priveşte veniturile publice sau obligaţiile bugetare
reprezentate de impozite, taxe, prelevări obligatorii etc.), care, deşi privesc tot
banul public (ca şi controlul financiar), nu se încadrează în conceptul de
control financiar şi, ca atare, nici nu vor face obiectul examinării care
urmează a fi realizată în lucrărea de faţă:
- controlul fiscal exercitat de organe de control fiscal abilitate ale
statului, atât la nivelul contribuabililor privaţi1, cât şi la nivelul
contribuabililor publici2 (de ex., în România, Direcţia Generală de Îndrumare
şi Control Fiscal, inclusiv prin organele sale teritoriale, organizate la nivelul
Direcţiilor Judeţene de Finanţe Publice);
controlul fiscal sau financiar exercitat de organe de control operativ
şi inopinant abilitate ale statului, atât la nivelul contribuabililor privaţi,
cât şi la nivelul contribuabililor publici (de ex., în România, Garda Financiară,
inclusiv prin organele sale teritoriale, organizate la nivelul Direcţiilor
Judeţene de Finanţe Publice);
- controlul fiscal exercitat la graniţa economică de către organele
abilitate ale statului (de ex., în România, Autoritatea Vamală);
- auditul financiar exercitat de firme specializate (de regulă, private)
asupra contribuabililor privaţi, pe baze contractuale comerciale, la
cererea şi în interesul beneficiarilor (contribuabilii privaţi).
2. cele trei forme de control financiar se caracterizează, reciproc, prin
următoarele:
- controlul intern este un sistem organizaţional de activităţi şi
proceduri aflat complet în subordonarea managerului entităţii care
gestionează banul public (E.G.B.P.); managerul are şi obligaţia de a proiecta
sistemul de control intern, în corelaţie cu toate sistemele interne de măsurare,
monitorizare, înregistrare şi raportare;
- auditul public intern este organizat în cadrul E.G.B.P., este
subordonat direct şi exclusiv managerului entităţii în cauză; auditul intern
monitorizează, controlează şi evaluează efectivitatea şi eficienţa controlului
intern;
- atât controlul intern, cât şi auditul public intern sunt de natura
controlului intern (sunt organizate în cadrul E.G.B.P.);
- controlul intern poate fi atât un control ex-ante73, cât şi un control
curent (in time) sau un control ex-post;
- auditul public intern este, de regulă, un control ex-post, dar, la
1
Prin contribuabili privaţi înţelegem aici contribuabilii care se situează în sectorul privat al economiei,
precum şi acei contribuabili care se încadrează în domeniul privat al statului (inclusiv acei contribuabili care
produc bunuri cvasi-publice, dar care se distribuie prin piaţă).
2
Prin contribuabili publici înţelegem aici contribuabilii care se situează în sectorul public (sectorul care pro-
duce bunuri publice pure).

47
cererea managerului E.G.B.P., poate iniţia, împreună cu sistemele de control
intern, inspecţii (spot controls) pe obiective punctuale, clar specificate de
managerul E.G.B.P.; în nici un caz auditul public intern nu poate fi un control
ex-ante;
- auditul public extern nu este subordonat managerului E.G.B.P., fiind
organizat în afara acestuia; auditul public extern este un control ex-post, fiind,
prin excelenţă, un audit de legalitate şi regularitate al conturilor; în cazuri
exprese, auditul public extern poate efectua şi misiuni de audit curente (în
interiorul exerciţiului bugetar sau fiscal), de regulă în colaborare sau
cooperare74 cu auditul public intern, respectiv cu controlul intern (aceste
ultime categorii de control pot fi considerate, din punct de vedere tipologic, ca
inspecţii – controale spot);
- auditul public extern nu poate fi, în nici un caz, un control ex-ante;
- auditul public intern nu este subordonat, în sensul propriu-zis al
termenului, auditului public extern; între cele două forme de audit public
există relaţii de colaborare sau chiar de cooperare.
3. toate cele trei forme de control financiar îndeplinesc toate cele trei
funcţii menţionare la auditul public intern: funcţia de control financiar
propriu-zis; funcţia de control de legalitate şi regularitate; funcţia de control al
performanţei E.G.B.P.

3.3.Evaluarea legislaţiei comunitare în materia deturnării de fonduri

Evaluarea legislaţiei primare


Legislaţia primară se referă la acte normative (de regulă, legi) care re-
glementează un anumit domeniu şi care sunt adoptate la nivelul cel mai înalt -
la nivelul Parlamentului. În cazul analizat în prezentul material, este vorba
despre reglementări adoptate la nivelul Parlamentului European.
În sensul celor de mai sus, legislaţia primară a U.E. cu privire la
deturnarea de fonduri (văzută ca parte a categoriei mai mari ce se intitulează
infracţiuni economice) este prevăzută în următoarele acte normative:
- TEC1, art. 52, unde se stabilesc obligaţiile generale ale statelor
membre;
- TEC, art. 199 - 2093, unde sunt dispoziţii financiare (dispoziţii cu
privire la procesul bugetar la nivelul Comunităţii şi în ţările membre);
- TEC, art. 209a4, unde sunt prevederi privind lupta anti-fraudă.
În continuare, voi realiza o evaluare (interpretare) a prevederilor din
legislaţia primară, în scopul degajării principiilor, regulilor, recomandărilor

1
Tratatul Comunităţilor Economice Europene (Tratatul de la Roma).
2
Art. 10 în versiunea consolidată a Tratatului.
3
Art. 268 - 279 în versiunea consolidată a Tratatului.
4
Art. 280 în versiunea consolidată a Tratatului.
48
explicite sau implicite care trebuie să guverneze măsurile de prevenire a
deturnării de fonduri la nivelul U.E., în statele membre şi, prin extensie
logică, în ţările candidate.
Din analiza legislaţiei primare se pot desprinde o serie de principii de
legiferare, implementare şi funcţionare a prevenirii deturnării de fonduri,
privind atât filosofia generală a acesteia la nivelul U.E., cât şi unele principii
sau reguli generale de abordare, proiectare, implementare şi desfăşurare a
prevenirii de turnării de fonduri la nivelul statelor membre şi, printr-o
extensie logică, la nivelul ţărilor candidate care doresc, în perioada de
preaderare, să implementeze cât mai multe structuri normative şi
instituţionale care să servească unei integrări rapide şi eficiente, după
momentul aderării formale la U.E. Cele mai semnificative asemenea principii
sau reguli sunt prezentate mai jos:
• legea obligă la participarea, la atingerea obiectivului final, dar nu şi
la alegerea mijloacelor; alegerea mijloacelor rămâne la latitudinea statelor
membre, cu o condiţie: ele să fie adecvate scopului (TEC, art. 10);
• Comisia are rol de monitorizare a aplicării prevederilor legislaţiei
primare (TEC, art. 211);
• Comisia are rol de îndrumare (interpretare legală) a aplicării
prevederilor legislaţiei primare (TEC, art. 211);
• Comisia are o relativă independenţă în luarea deciziilor specifice
şi, de asemenea, are un rol în elaborarea măsurilor luate de Consiliu sau
Parlament (TEC, art. 211);
• investirea cu autoritate a Comisiei este făcută de Consiliu (TEC,
art. 211);
• independenţa auditorilor1 este asigurată de legislaţia primară,
deci cu forţa normativă maximă; independenţa constă în:
a) îndeplinirea îndatoririlor în mod independent;
b) neprimirea de instrucţiuni externe în legătură cu modul de
îndeplinire a
îndatoririlor specifice;
c) neimplicarea în acţiuni incompatibile cu îndeplinirea independentă a
îndatoririlor (TEC, art. 247);
• independenţa auditorilor trebuie să se menţină, în limite
rezonabile, şi după încheierea mandatului; în plus, legea cere şi diligenţe
proprii ale fostului auditor, care sunt menite să conserve demnitatea şi
autoritatea simbolică a auditorilor (TEC, art. 247);
• cazurile de pierdere a calităţii de membru al Curţii Auditorilor2
sunt exhaustiv prevăzute de legislaţia primară, ceea ce elimină complet
ingerinţa factorului politic (în cazul U.E., atât a factorului politic din ţara
1
Auditorii sunt persoanele ce controlează instituţiile publice în vederea prevenirii comiterii de infracţiuni
economice şi implicit a deturnării de fonduri
2
Curtea auditorilor este instituţia ce guvernează activitatea auditorilor.
49
membră, cât şi a celui de la nivelul instituţiilor comunitare) (TEC, art. 247);
• protecţia legală a auditorilor este de cel mai înalt nivel, în scopul
asigurării independenţei, demnităţii şi imparţialităţii auditorilor (TEC, art.
247);
• vocaţia de realizare a controlului financiar a Curţii Auditori lor
este generală, cu excepţii expres prevăzute de lege (TEC, art. 248);
• Curtea Auditorilor este responsabilă exclusiv faţă de cele mai
înalte instanţe ale instituţiilor comunitare, un nou „in gredient" al
independenţei membrilor Curţii de Conturi (TEC, art. 248);
• Curtea Auditorilor realizează auditul financiar (art. 248);
• Curtea Auditorilor realizează auditul de conformitate (legalitate)
şi regularitate, precum şi auditul performanţei (TEC, art. 248);
• Curtea Auditorilor poate efectua, legal, misiuni de audit al
veniturilor şi cheltuielilor şi pe parcursul anului financiar. Aceasta înseamnă
că, deşi auditul extern (auditul realizat de Curtea Auditorilor) este unul ex-
post (ceea ce înseamnă auditarea conturilor după ce au fost închise), în cazuri
justificate, poate fi exercitat şi pentru verificarea conturilor neînchise (TEC,
art. 248);
• buna-credinţă este prezumată necondiţionat în exercitarea
misiunii de audit (TEC, art. 248);
• auditul poate fi efectuat documentar (audit de birou) sau la faţa
locului, ori printr-o combinaţie din cele două modalităţi, în funcţie de
necesităţile tehnice ale misiunii (TEC, art. 248);
• independenţa structurilor de audit se păstrează şi la nivelul
Comunităţii (independenţa structurilor de audit naţionale în raport cu Curtea
Auditorilor) (TEC, art. 248);
• nu trebuie să existe nici o diferenţă între mijloacele de protejare a
interesului financiar naţional şi cele de protejare a intereselor financiare ale
Comunităţii Europene (TEC, art. 280);
• lupta anti-fraudă este una comună, atât la nivelul mijloacelor, cât
şi la nivelul strategiilor (acestea din urmă generate tocmai de consultările şi
cooperările regulate) (TEC, art. 280);
• protecţia împotriva fraudei este efectivă şi echivalentă în statele
membre, ceea ce indică, o dată în plus, comunitatea acestei acţiuni (TEC, art.
280);
• măsurile comune de prevenire şi de luptă împotriva fraudei nu se
substituie şi nici nu afectează programele naţionale în materie, ceea ce indică,
o dată în plus, principiul comunitar după care obiectivul este comun;
mijloacele şi căile pot fi proprii (TEC, art. 280).

Evaluarea legislaţiei secundare şi terţiare


50
Legislaţia secundară se referă la actele normative de orice fel, adoptate
de Parlament sau de alte instituţii abilitate (de ex., ministere sau alte agenţii
guvernamentale), în aplicarea legislaţiei primare.
Conform Commission's Reform White Paper 1 (WP1), noile direcţii ale
reformei instituţiilor comunitare în materia prevenirii infracţiunilor
economice pot fi sintetizate astfel:

Prevederi cu caracter general:

1. trebuie dezvoltată o funcţie a auditului intern care să funcţioneze la


nivelul entităţii care gestionează bani publici (E.G.B.P.);
2. controlul financiar ex-ante va intra, treptat, în structura controlului
intern (în mod gradual, pentru a nu perturba funcţionarea tranzacţiilor);
3. este necesară revizuirea managementului financiar;
4. reforma preconizată de W.P. se bazează pe următoarele principii:
a. independenţă
b. responsabilitate (sub aspectul filierelor de raportare)
c. răspundere (în sensul juridic al termenului)
d. eficienţă (bazată pe două direcţii: simplificare şi descentralizare)
e. transparenţă;
5. trebuie accentuat pe stabilirea obiectivelor (priorităţilor), comparativ
cu accentul pe control;
6. alocarea resurselor trebuie să se facă pe obiective:
a. stabilirea priorităţilor (priorităţi noi pot fi acceptate doar după
evaluarea celor existente)
b. echilibrarea mai bună a managementului intern cu cel extern;
c. promovarea metodelor de muncă mai bune;
7. stabilirea priorităţilor trebuie să se facă împreună cu alocarea resur-
selor (se va trece la activity-based management - ABM);
8. anual, fiecare direcţie generală din cadrul Comunităţii va prezenta
un raport de activitate (inclusiv de către delegaţiile europene în ţările
nemembre);
9. dezvoltarea unei politici de externalizare, pentru a permite Comisiei
să se ocupe de lucrurile importante şi cu impact major, pe baza următoarelor
principii:
a. delegare
b. descentralizare
c. contractare de servicii;
10. implementarea de metode de lucru orientate spre performanţă.

Prevederi în materia controlului financiar (audit, control şi


management financiar):
11. unul dintre scopurile centrale ale reformei este să creeze o cultură
51
administrativă;
12. operaţiunile financiare trebuie să devină mai simple, mai transpa-
rente şi descentralizate;
13. prevenirea infracţiunilor economice este principalul scop al
controlului financiar;
14. auditul, managementul financiar şi auditul intern vor fi
restructurate;
15.ofiţerii de autorizare şi toţi managerii trebuie să-şi asume responsa-
bilităţile pentru tot ceea ce fac;
16. apărarea intereselor Comunităţii se va baza pe cooperarea
legislativă cu statele membre;
17. definirea responsabilităţilor pentru ofiţerii de autorizare şi pentru
manageri;
18. crearea bazelor pentru un management adecvat implică:
a. definirea clară a sarcinilor
b. înţelegerea responsabilităţilor
c. calitatea controlului instituit de management
d. corectitudinea şi încrederea
19.managementul financiar este doar un aspect al managementului
operaţional;
20.cel care decide trebuie să fie şi cel care autorizează;
21. crearea unui grup de avertizare, la dispoziţia directorului, care să-l
avertizeze despre eventualitatea unor neregularităţi (control intern);
22. revizuirea managementului financiar, controlului şi auditului trebu-
ie să urmărească:
a. întărirea capacităţii acestuia de a preveni neregularităţile în cazuri
importante
b. principala cauză pentru incapacitatea preventivă a
managementului financiar este centralizarea controlului financiar ex-ante:
 se creează o falsă impresie de securitate a banului public
 se edifică o cultură a de-responsabilizării managerului
 se îngreunează execuţia bugetului
 responsabilitatea este divizată între ex-ante şi ex-post control,
ceea ce conduce la conflicte de interes
c. propuneri de schimbare în managementul financiar:
 transferarea controlului curent de la controlorul financiar la
directorul general: managerii sunt direct responsabili pentru deciziile
financiare luate (declaraţia din raportul anual, care se referă la următoarele
secţiuni de interes: au fost implementate sisteme de control adecvate, iar
resursele au fost folosite pentru destinaţiile stabilite)

52
 se va menţine funcţionarea unităţii financiare, cu rolul de a
asigura asistenţa în domeniul financiar la fiecare serviciu (substructură a
E.G.B.P.)
 se va respecta principiul separării responsabilităţilor, aşa încât
pentru fiecare operaţiune financiară răspunderea va fi asumată de cel puţin
două persoane
 la nivelul Comisiei se va crea un serviciu financiar central care
va da asistenţă departamentelor Comisiei (sub coordonarea responsabilului cu
bugetul)
 se va crea Serviciul de Audit Intern (S.A.I.)
 se va crea un Comitet privind progresul în audit (C.P.A.)
d. protejarea intereselor financiare ale Comunităţii se va realiza prin:
 (legislaţie terţiară): ghiduri pentru proiecte eficiente de
management
 mai buna coordonare între OLAF1 şi alte departamente ale
Comisiei
 implicarea strânsă a OLAF în problemele de licitaţii şi contracte
de management
 optimizarea sistemului de atenţie pentru fondurile comunitare
 creşterea eficacităţii managementului recuperării sumelor plătite
nejustificat.
23. Comisia nu are o bază legală pentru armonizarea sistemelor de
control financiar (aşa cum sunt definite în PIFC2), pentru bugetele naţionale
ale statelor membre; tot ceea ce există pe plan legal se referă la bugetul U.E.,
iar cu privire la bugetele statelor membre, prevederile privesc implementarea
sistemelor de control naţional al fondurilor europene:
 audit intern independent funcţional
 autoritate centrală (sau autorităţi centrale) de armonizare şi
coordonare a metodologiei de control şi de audit
24. La nivelul U.E., tipurile de legislaţie sunt:
a. legislaţie primară (aşa cum a fost definită mai sus)
b. legislaţie secundară (aşa cum a fost definită mai sus)
c. legislaţie terţiară: standarde (de ex., C.F.P.I. - control financiar
public intern - carta auditului intern, codul de etică pentru auditul public

1
Oficiul pentru lupta anti-fraudă. Denumirea prescurtată se bazează pe iniţialele denumirii franţuzeşti
a acestei structuri: Organization pour la lutte anti-fraude.
2
Public Internal Financial Control: documente de poziţie pe care statele candidate sunt invitate (nu au
obligaţia) să le elaboreze, cu privire la strategia naţională în domeniul controlului financiar public intern (aici
intră controlul intern şi auditul public intern; în cazul ţărilor candidate care mai au, încă, un control financiar
ex-ante centralizat, este tratat şi acest tip de control financiar, cu prezentarea calendarului şi măsurilor
instituţionale de integrare a lui în controlul intern). România a depus la Bruxelles un asemenea document de
poziţie, denumit Policy Paper, în anul 2001.

53
intern, manuale de audit, manuale pentru controlul intern şi management
financiar, cadrul pistei de audit şi altele asemenea).

Concluzii:
Următoarele concluzii şi aprecieri sintetizează demersul analitic din
paragrafele anterioare cu privire la aquis-ul comunitar în materia prevenirii
infracţiunilor economice şi, implicit, deturnării de fonduri:
1. asigurarea securităţii banului public constituie o sarcină crucială a
instituţiilor comunitare specializate;
2. securitatea banului public implică cel puţin trei comandamente:
a. încasarea completă a banului public;
b. cheltuirea legală, regulară şi eficientă a banului public;
c. recuperarea integrală a banului public pierdut (neîncasat sau
cheltuit nelegal);
3. instituţia care asigură securitatea banului public este instituţia
controlului financiar;
4. instituţia controlului financiar cuprinde ansamblul următoarelor
forme de control:
a. control intern (sau control managerial);
b. audit public intern;
c. audit public extern;
5. controlul intern este în răspunderea exclusivă a managerului care
conduce o E.G.B.P.1 (inclusiv ca proiectare şi implementare);
6. auditul public intern este independent funcţional de entitatea care
face obiectul auditului respectiv, dar nu este independent structural faţă de
entitatea în cauză (se organizează şi funcţionează în interiorul E.G.B.P.);
7. auditul public extern este independent, atât funcţional, cât şi
structural, în raport cu E.G.B.P.;
8. controlul financiar este secondat de o structură de tratare a
fraudelor (OLAF la nivelul U.E.) care primeşte informaţii de la structurile de
control financiar în cazurile în care se constată iregularităţi de natura
fraudelor;
9. auditul public intern şi auditul public extern cooperează şi cola-
borează în activităţile specifice;
10. controlul intern este atât un control ex-ante, cât şi unul spot,
respectiv unul ex-post;
11. auditul public intern şi auditul public extern sunt, de regulă,
controale ex-post, dar, accidental, pot efectua şi controale spot (nu pot
efectua, însă, controale ex-ante);
12. toate cele trei forme de control financiar efectuează toate cele trei
1
Entitate care gestionează bani publici.
54
tipuri de control standard:
a. de natură financiară;
b. de natura legalităţii şi regularităţii;
c. de natura performanţei.
13. în materia controlului financiar, Comisia Europeană nu impune
căi şi mijloace, ci doar indică rezultatele care trebuie obţinute, respectiv
riscurile care trebuie evitate sau acoperite, după caz;
14. eficienţa controlului financiar (în toate cele trei forme) se bazea-
ză pe două direcţii de acţiune:
a. simplificare;
b. externalizare (delegare, descentralizare, contractare de servicii).
15. fiecare formă de control financiar, în interiorul cadrului său, este
structurată ierarhic, cu relaţii clare de comandă, execuţie, raportare şi
răspundere (între echipa de executare a controlului, şeful echipei de executare
a controlului, şeful unităţii reprezentative a controlului, şeful structurii de
control);
16. banul public intern al statelor membre va avea acelaşi statut, din
punctul de vedere al controlului financiar (şi, mai larg, al asigurării securităţii
banului public), ca şi fondurile comunitare;
17. sistemele preventive (aşa-numitele sisteme de atenţie sau de
alertare), la nivelul fiecărei forme de control, constituie imperative esenţiale
în edificarea unui control financiar care să răspundă celor trei E
(economicitate, eficacitate, eficienţă);
18. sfera de cuprindere (acţiune, competenţă) a tuturor celor trei
forme de control este maxim posibilă: orice operaţiune, tranzacţie, acţiune,
activitate, entitate etc. care priveşte banul public (care implică gestionarea
banului public);
19. standardele de realizare a controlului financiar sunt cele accepta-
te la nivelul internaţional al ghidurilor şi practicii curente;
20. sistemele de control financiar conţin, în ele însele, subsisteme
viabile de autoevaluare, adaptare, dezvoltare şi perfecţionare, ca suport al
sustenabilităţii sistemelor în cauză.

Evaluarea alinierii măsurilor de prevenire a deturnării de fonduri


din România la acquis-ul comunitar

Procesul de aderare a României la Uniunea Europeană a reprezentat, de


fapt, un proces la capătul căruia Uniunea Europeană a capătat certitudinea că
55
România poate intra în acest club economic, adică îndeplineşte criteriile de
aderare şi standardele aferente acestor criterii.
Unul dintre domeniile extrem de sensibile pentru Uniunea Europeană
ca întreg şi pentru fiecare ţară membră în parte este cel al asigurării securităţii
şi eficienţei utilizării banului public (în speţă al funcţionării instituţiilor şi
autorităţilor publice). O dovadă privind importanţa acestui domeniu este
însuşi faptul că există un capitol special de negociere a aderării, şi anume
capitolul 28, „Controlul ".
În România există o determinare clară, consistentă şi continuă, la
nivelul Guvernului şi al instituţiilor publice centrale implicate, în direcţia
perfecţionării cadrului normativ, procedural şi organizaţional cu privire la
controlul financiar public, în primul rând prin alinierea acestuia la acquis-ul
comunitar şi, concomitent, printr-o creaţie instituţională proprie, în funcţie de
condiţiile concrete ale procesului de reformă şi ale celui de aderare la U.E.;
Legislaţia primară, secundară şi, parţial, terţiară sunt elaborate sau în
curs de a fi completate, fără bulversări majore asupra proceselor efective de
prevenire a infracţiunilor economice
Există tendinţa de a menţine o anumită centralizare în materia con-
trolului financiar public, care poate fi, la rigoare, chiar o sursă de birocraţie,
politizare administrativă şi corupţie: ne referim aici, în primul rând, la
menţinerea Corpului de Control al Guvernului cu alte atribuţii decât cele
legate de comportamentul aparatului primului-ministru (afaceri interne), în al
doilea rând, la crearea Autorităţii Naţionale a Controlului şi, în al treilea rând,
chiar la menţinerea, de circa patru ani, a controlului financiar preventiv
delegat, la nivelul Ministerului Finanţelor Publice. Aceste structuri ar trebui
regândite, nu numai pentru a elimina pericolele enumerate la începutul acestui
punct, dar şi pentru a evita pasarea responsabilităţii de la nivelul „centrelor de
venituri şi cheltuieli publice" la nivelul Guvernului, ceea ce ar induce, şi aici,
o specie de hazard moral de nedorit;

În concluzie, în România, legislaţia cu referire strictă la infracţiunea


de deturnare de fonduri este conformă cu acquis-ul comunitar, problemele
apar în general la legislaţia ce ţine de prevenirea acestei infracţiuni (în
special prevenirea prin control financiar)

3.4. Jurisprudenţă cu privire la deturnarea de fonduri în


Administraţia Militară

Speţa numărul 1

56
Tribunalul militar, prin încheierea din 8 octombrie 2003 dată în camera
de consiliu în complet compus dintr-un singur judecător, a admis prin sentinţa
penală nr. 42, rămasă definitivă prin neapelare, inculpatul I.I. a fost
condamnat pentru săvârşirea infracţiunii de deturnare de fonduri prevăzută în
art. 454 C. pen..
Potrivit Art.454 - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a
resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o
perturbare a activităţii economico-finandare sau a produs o pagubă unei
autorităţi publice sau unei instituţii publice constituie infracţiunea de
deturnare de fonduri
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut, în fapt,
următoarele :
Inculpatul I.I., având funcţia de contabil şef la U.M. 00000, a folosit fondurile
bugetare primite de la minister pentru plata drepturilor de echipare ale
cadrelor, pentru a achita o parte din datoria unităţii către furnizorul de energie
electrică.
Prin recurs inculpatul, a invocat motivul respectării ordinului primit de
la comandantul unităţii. Conform reglementărilor legale, militarul nu trebuie
să respecte un ordin dacă acesta este ilegal. În consecintă recursul inculpatului
a fost respins.

Speţa numărul 2

Tribunalul militar, prin încheierea din 7 martie 2003 dată în camera de


consiliu în complet compus din doi judecători, a admis prin sentinţa penală
nr. 16, rămasă definitivă prin neapelare, inculpatul T.G. a fost condamnat

57
pentru săvârşirea infracţiunii de deturnare de fonduri prevăzută în art. 454 C.
pen..
Potrivit Art.454 - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a
resurselor materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o
perturbare a activităţii economico-financiare sau a produs o pagubă unei
autorităţi publice sau unei instituţii publice constituie infracţiunea de
deturnare de fonduri.
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de fond a reţinut, în fapt,
următoarele :
Inculpatul T.G., având funcţia de contabil şef la U.M. 00000, a folosit
fondurile bugetare primite de la minister pentru cheltuieli de întreţinere a
spaţiilor de cazare din incinta unităţii militare, pentru plata unor bunuri
achiziţionate în vederea organizării unui protocol cu ocazia vizitei unor
reprezentanţi ai presei locale.
Inculpatul a invocat la recurs faptul că nu s-a produs nici o perturbare a
activităţii economico-financiare si nici nu a produs nici o pagubă unităţii
militare deoarece banii au fost restituiţi integral.
Recursul inculpatului a fost admis.

Concluzii şi propunere de lege ferenda

Deturnarea de fonduri este parte a unei categorii mai mari de infracţiuni


de natură economică si financiară care reprezintă una din formele de
criminalitate cele mai agresive din România de după revoluţie. În
58
Eurobarometrul realizat înainte de integrarea României în Uniunea
Europeană, aproape 90 % din cei intervievaţi considerau că majoritatea
funcţionarilor publici se fac vinovaţi de comiterea a cel puţin unei infracţiuni
de natură economică. Mediul militar nu face notă discordantă de la această
realitate a zilelor noastre.
Am încercat prin această lucrare să fac o abordare atât din punct de
vedere penal a infracţiunii de deturnare de fonduri cât şi din punct de vedere
economic şi preventiv. De aceea am inclus în această lucrare unele noţiuni
despre controlul financiar, despre auditul financiar în Uniunea Europeană şi
despre măsuri de prevenire, nu numai a infracţiunii de deturnare de fonduri ci
a tuturor infracţiunilor economice în general.
Ca o concluzie, pentru a preveni acest tip de infraţiuni în România în
general şi în mediul militar în special, ar trebui:
1. Elaborat un „Cod al controlului public intern" care să cuprindă
toate prevederile cu privire la organizarea controlului public intern
(componenta cea mai subdezvoltată a controlului financiar în
România), de la sistemele de observare şi înregistrare, trecând prin
sistemele de semnalizare a riscurilor de orice fel şi ajungând la sistemele de
raportare (incluzând, desigur, şi toate mecanismele şi circuitele de
feedback prin care managerul controlează în mod dinamic E.G.B.P.
condusă);
2. Este necesară elaborarea unei „Legi a responsabilităţii pentru banul
public", care să conţină prevederile indispensabile, de orice natură
(legislativă, metodologică, procedurală, organizaţională etc.), care să asigure
utilizarea banului public în mod eficient şi sigur (inclusiv aspecte de recupera-
re a sumelor pierdute ca urmare a iregularităţilor sau fraudelor);
3. Modificarea şi completarea Legii 672/2002 privind auditul public
intern în sensul includerii, ca pe una dintre funcţiile de bază ale auditului
public intern, a funcţiei de evaluare dinamică a progreselor înregistrate la
nivelul E.G.B.P. în privinţa alinierii la acquis-ul comunitar;
Aceste măsuri nu vor determina imediat încetarea comiterii de
infracţiuni economice, dar, coroborate cu nişte pedepse mai aspre şi cu o
legislaţie mai strictă în domeniul gestionării fondurilor (atât bugetare cât şi
europene) cu siguranţă că vor avea efect ce se va observa într-o mai mare
eficienţă a gestionării banilor publici.
Odată cu integrarea României în Uniunea Europeană este imperios
necesară stoparea acestui tip de infracţiuni altfel România riscă să piardă
fonduri importante necesare dezvoltării ţării şi recuperării decalajului faţă de
celelalte state membre.

Propunere de lege ferenda

59
De lege ferenda propun preluarea reglementărilor ce se încearcă a fi
introduse în Noul cod penal (Legea nr. 301/2004) care se pare că nu va fi
niciodată pus în aplicare datorită unor motive de natură politică. Voi prezenta
articole ce se referă la întreaga gamă de infracţiuni economice, deoarece
deturnarea de fonduri nu poate fi separată de acestea.

CRIME ŞI DELICTE CONTRA ECONOMIEI, INDUSTRIEI,


COMERŢULUI ŞI REGIMULUI FISCAL
CAPITOLUL I
DELICTE CONTRA VIEŢII ECONOMICE
Specula cu produse care nu pot face obiectul comerţului privat şi
camăta
Art. 1. - (1) Săvârşirea uneia din următoarele fapte:
a) cumpărarea în scop de revânzare a produselor industriale sau
agricole care, potrivit legii, nu pot face obiectul comerţului privat;
b) cumpărarea produselor industriale sau agricole în scop de prelucrare
în vederea revânzării, dacă ceea ce ar rezulta din prelucrare nu poate face,
potrivit legii, obiectul comerţului privat, se pedepsesc cu închisoare strictă de
la un an la 5 ani.
(2) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi următoarele fapte:
a) operaţiunile de împrumut de bani sau titluri de valoare, efectuate cu
titlu profesional de către persoane neautorizate, direct sau prin acte simulate,
dacă dobânda stabilită este mai mare decât dobânda prevăzută de lege;
b) operaţiunile de împrumut de bani sau titluri de valoare, efectuate de
către persoane neautorizate, direct sau prin acte simulate, dacă se stabileşte o
capitalizare a dobânzii pentru dobânzi datorate pe o perioadă mai mică de un
an de zile.

Divulgarea secretului economic

Art. 2. - Divulgarea informaţiilor secrete de serviciu de către cel care le


cunoaşte datorită atribuţiilor de serviciu, dacă fapta este de natură să producă
pagube, se pedepseşte cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.
Nerespectarea dispoziţiilor privind operaţiunile de import şi export
Art. 3. - Efectuarea, fără autorizaţie, a oricăror acte sau fapte care
potrivit dispoziţiilor legale, sunt considerate operaţiuni de export, import sau
tranzit, se pedepseşte cu închisoare strictă de la 2 la 7 ani.
60
Concurenţa neloială
Art. 4. - Fabricarea ori punerea în circulaţie a produselor care poartă
denumiri de origine ori indicaţii de provenienţă false, precum şi aplicarea pe
produsele puse în circulaţie de menţiuni false privind brevetele de invenţii ori
folosirea unor nume comerciale sau a denumirilor organizaţiilor de comerţ ori
industriale, în scopul de a induce în eroare pe beneficiari, se pedepsesc cu
închisoare strictă de la un an la 3 ani sau cu zile-amendă.
Deturnarea de fonduri

Art. 5. - (1) Schimbarea destinaţiei fondurilor băneşti sau a resurselor


materiale, fără respectarea prevederilor legale, dacă fapta a cauzat o
perturbare a activităţii economico-financiare sau a produs o pagubă unei
autorităţi publice sau unei instituţii publice, se pedepseşte cu închisoare strictă
de la un an la 5 ani.
(2) Dacă fapta prevăzută în alin. (1) a avut consecinţe deosebit de
grave, pedeapsa este închisoarea strictă de la 5 la 15 ani şi interzicerea unor
drepturi.
(3) Utilizarea fondurilor provenite din contractarea datoriei publice
locale în alte scopuri decât cele pentru care au fost aprobate, precum şi
furnizarea de date eronate la fundamentarea documentaţiei prezentate în
vederea obţinerii autorizaţiei pentru contractarea sau garantarea de
împrumuturi externe, se pedepseşte cu închisoarea strictă de la un an la 5 ani.
(4) Cu aceeaşi pedeapsă se sancţionează şi utilizarea fondurilor în lei şi
în valută provenite din contractarea datoriei publice în alte scopuri decât cele
pentru care au fost aprobate, precum şi furnizarea de date eronate la
fundamentarea documentaţiei prezentate în vederea obţinerii avizelor
necesare pentru contractarea sau garantarea de împrumuturi externe.

Înşelăciunea la măsurătoare

Art. 6. - Înşelarea prin folosirea unui instrument de măsurat inexact ori


prin folosirea frauduloasă a unui instrument de măsurat exact se pedepseşte cu
închisoare strictă de la un an la 5 ani.
Înşelăciunea cu privire la calitatea mărfurilor
Art. 7. - (1) Falsificarea ori substituirea de mărfuri sau orice alte
produse, precum şi expunerea spre vânzare sau vânzarea de asemenea bunuri,
cunoscând că sunt falsificate ori substituite, se pedepsesc cu închisoare strictă
de la un an la 7 ani.
61
(2) Dacă mărfurile sau produsele au devenit prin falsificare sau
substituire vătămătoare sănătăţii, sunt aplicabile dispoziţiile art. 391 alin. (2).
(3) Falsificarea ori substituirea de materii prime sau materiale folosite
la fabricarea sau prepararea bunurilor alimentare, precum şi livrarea acestora
cunoscând că au fost fabricate ori preparate din materii prime sau materiale
falsificate ori substituite se sancţionează cu pedeapsa prevăzută în alin. (1).
(4) Dacă prin falsificarea sau substituirea materiilor prime ori a
materialelor, bunurile alimentare au devenit vătămătoare sănătăţii, pedeapsa
este cea prevăzută în art. 391 alin. (1).
Sancţionarea tentativei
Art. 8. - Tentativa la delictele prevăzute în art. 455 şi art. 456 se
pedepseşte.
Sancţionarea persoanei juridice
Art. 9. - Persoana juridică se sancţionează pentru infracţiunile
prevăzute în art. 450 şi art. 451-456.
CAPITOLUL II
DELICTE CONTRA REGIMULUI FISCAL
Înstrăinarea fără drept a participaţiilor la capitalul social sau a
activelor
Art. 1. - Cesionarea sau înstrăinarea de către administratorul, directorul
sau reprezentantul legal al antrepozitarului autorizat sau al unei societăţi, sub
orice formă, a acţiunilor, părţilor sociale sau activelor fixe ale antrepozitarilor
autorizaţi ori ale unui antrepozitar a cărui autorizaţie a fost anulată sau
revocată conform Codului fiscal, fără a fi adusă la cunoştinţa autorităţii
fiscale competente cu cel puţin 60 de zile înainte de realizarea acestei
operaţiuni, în vederea efectuării controlului financiar-fiscal, se pedepseşte cu
închisoare strictă de la un an la 2 ani.

Nerespectarea regimului fiscal al alcoolului

Art. 2. - Săvârşirea uneia din următoarele fapte de către


administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului
autorizat sau al unei societăţi:
a) achiziţionarea de alcool etilic şi de distilate de la alţi furnizori decât
antrepozitarii autorizaţi pentru producţie sau importatorii autorizaţi de astfel
de produse potrivit Codului fiscal;
b) utilizarea alcoolului brut, alcoolului etilic de sinteză şi a alcoolului
tehnic ca materie primă pentru fabricarea băuturilor alcoolice de orice fel,
Se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 3 ani.
62
Nerespectarea regimului fiscal al uleiurilor minerale
Art. 3. - (1) Săvârşirea uneia din următoarele fapte de către
administratorul, directorul sau reprezentantul legal al antrepozitarului
autorizat sau al unei societăţi:
a) achiziţionarea de uleiuri minerale rezultate din prelucrarea ţiţeiului
sau a altor materii prime de la alţi furnizori decât antrepozitarii autorizaţi
pentru producţie sau importatori autorizaţi potrivit Codului fiscal;
b) comercializarea uleiurilor minerale neaccizabile, rezultate din
prelucrarea ţiţeiurilor sau a altor materii prime, care au punctul de
inflamabilitate sub 85▫C, altfel decât direct către utilizatorii finali, care
folosesc aceste produse în scop industrial;
c) comercializarea, prin pompele staţiilor de distribuţie, a altor uleiuri
minerale decât a celor din categoria gazelor petroliere lichefiate, benzinelor şi
motorinelor auto care corespund standardelor naţionale de calitate,
Se pedepseşte cu închisoare strictă de la un an la 3 ani.
(2) Livrarea de uleiuri minerale de către antrepozitarii autorizaţi pentru
producţie, fără prezentarea către cumpărătorul persoană juridică a
documentelor de plată care să ateste virarea la bugetul de stat a valorii
accizelor aferente cantităţii ce urmează a fi facturată, se pedepseşte cu
închisoare strictă de la 2 la 7 ani.
Sancţionarea tentativei
Art. 4. - Tentativa la delictele prevăzute în art. 459-461 se pedepseşte.
Sancţionarea persoanei juridice
Art. 5. - Persoana juridică se sancţionează pentru infracţiunile
prevăzute în art. 459-461

BIBLIOGRAFIE :

1. Nistoreanu, Gh. şi colaboratorii, Drept Penal-Partea specială,

Editura Europa Nova, Bucureşti, 1999.


2. Nistoreanu, Gh. şi colaboratorii, Drept Penal-Partea specială,

Editura All Beck, Bucureşti, 2005.

63
3. Abraham, P., Derşidan, E., Codul Penal al României Comentat

şi Adnotat, Editura Naţional, Bucuresti, 2002.


4. Poenaru, I., Problemele legislaţiei penale, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 1999.
5. Butiuc, C., Elemente de drept penal, Editura Lumina Lex,

Bucureşti, 1998.
6. Sandu, D., Falsul în acte, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1994.

7. Boroi, A. şi colaboratorii, Culegere de speţe pentru uzul

studenţilor, Editura All Beck, Bucureşti, 2002.


8. Codul penal cu modificările de pâna la 15 August 2006.
9. Boroi, A., Drept Penal-Partea specială, Editura All Beck,

Bucureşti, 2006.
10. Les, L., Organizarea sistemului judiciar, a avocaturii şi a

activităţilor notariale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997.


11.Montesquieu, Charles-Louis de Secondat, Despre spiritul
legilor, Vol.I, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1964.
12.Nistoreanu, GH., Boroi, A., Drept Penal-Partea generală,
Editura All Beck, Bucureşti 2002.
13.Zolyneak, M., Drept Penal, Vol I şi II, Fundaţia Chemarea, Iaşi,
1996.
14. Basarab, M., Drept penal român. Partea generală, Vol. I şi II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1996.


15.Tănăsescu, I., Tănăsescu, C., Tănăsescu, G., Drept penal
general, Editura All Beck, Bucureşti 2002.
16.Bulai, C., Filipaş, A., Mitrache, C., Instituţii de drept penal,
Editura Trei, Bucureşti 2001.
17.Loghin, O., Toader, T., Drept penal. Partea specială, Casa de
editură şi presă Sansa SRL, Bucureşti, 2001.

64
18. Dobrinoiu, V., Drept penal. Partea specială, Vol I, Editura

Lumina Lex, Bucureşti, 2000.


19. Dobrinoiu, V., Cornea, N., Drept penal. Partea specială, Vol II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.


20.Neagu, V., Drept procesual penal. Tratat, Editura Global Lex,
Bucureşti, 2002.
21.Volonciu, N., Tratat de procedură penală, Vol I şi II, Editura
Editura All Beck, Bucureşti 2001.
22.Theodoru, Gr., Drept procesual penal, Editura Cugetarea, Iaşi,
1998.
23. Mateuţ, Gh., Procedură penală. Partea specială, Vol. I şi II,

Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1998.


24.Bulai, C., Manual de drept penal. Partea generală, Editura
Editura All Beck, Bucureşti 1997.
25. Tratatul Comunităţilor Europene (Tratatul de le Roma)

26. Vaes, M., Le controle dans l’enterprise, Editura Dunod, Paris,

1964.
27.Oancea, I., Explicaţii teoretice ale Codului penal român. Partea
generală Vol I, Titlul II, Cap. I, Editura Editura All Beck, Bucureşti
2003.
28.Chiş, I., Drept penal cu aplicabilitate pentru ofiţerii de
administraţie publică, Editura Academiei Forţelor Terestre, Sibiu, 2006.
29.Incaş, Gh., Deturnarea de fonduri comunitare, Editura All Beck,
Bucureşti, 2002.
30.Bradu, C., Infracţiunile economice, Editura Editura All Beck,
Bucureşti 2004.
31. Anghel, I., Drept financiar, Editura Lumina Lex, Bucureşti,

2005.

65
32.Vlahu, P., Bugetul naţional, Editura Editura All Beck, Bucureşti
2004.

66