Sunteți pe pagina 1din 76

1 FUNDAMENTELE

MANAGEMENTULUI PUBLIC

Managementul public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului


a apărut în deceniul al optulea al secolului trecut, în principal ca urmare a
situaţiei critice în care s-au aflat sistemele administrative din majoritatea
statelor dezvoltate. Deficienţele majore ale acestor sisteme au creat
disfuncţionalităţi devenite cronice care, în timp, au exercitat o presiune
puternică, greu de suportat de către cetăţenii ţărilor respective şi au
alimentat efectele unei crize în domeniul administraţiei. A fost necesară
apariţia unei astfel de situaţii, pentru ca liderii statelor dezvoltate să tragă un
semnal de alarmă asupra pericolului iminent în care se afla omenirea la acea
vreme, dacă teoriile clasice tradiţionale aveau să continue să domine modul
de organizare şi funcţionare a instituţiilor, sistemelor administrative, în
general şi din ţările lor, în special. A fost „o lecţie a istoriei” pentru care
unele state, chiar din grupa celor dezvoltate, mai „plătesc” şi astăzi.

1.1 Necesitatea apariţiei managementului public ca domeniu


distinct al ştiinţei managementului

Greşelile trecutului, pe de o parte şi ritmul foarte lent în care au


început în ultimii douăzeci de ani ai secolului trecut schimbările majore în
procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice şi în
comportamentul organizaţional, au efecte majore şi astăzi în sistemele
administrative din ţările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiştii
Noutăţi în managementul public

pentru sectorul public au arătat în lucrările lor dimensiunile crizei şi


implicaţiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu şi lung asupra
sistemului administrativ. Specialistul american Olson Mancur a publicat în
SUA şi Marea Britanie în 1982 lucrările: The Rise and the Decline of
Nations şi The Logic of Collective Action în care a abordat direct cauzele şi
efectele crizei iminente declanşate în sistemul administrativ american. În
aceeaşi perioadă şi în acelaşi scop, Ostrom Vincent a publicat lucrarea The
Intellectual Crisis in American Public Administration. Ecoul afirmaţiilor lui
Schiller, formulate cu câteva sute de ani în urmă pentru a explica metaforic
una din cauzele renaşterii, respectiv: „ce e vechi şi nevrednic se prăbuşeşte,
timpurile se schimbă şi o viaţă nouă înfloreşte din ruine” s-a dovedit la
finele secolului trecut un adevăr, pe care liderii administraţiilor din toate
ţările dezvoltate ar fi trebuit să-l cunoască.
A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în
general şi în modul de administrare a instituţiilor statului, în special, astfel
încât acestea să fie eficiente şi să satisfacă deplin interesele cetăţenilor,
aşteptările lor, nevoile lor.
Grupuri reprezentative de cercetători din ţările dezvoltate au
considerat că a sosit momentul ca rezultatele investigaţiilor şi studiilor
elaborate de ei în ultimul deceniu să fie publicate. Au sperat că liderii
interesaţi ai administraţiilor occidentale vor aprecia efortul lor şi vor
înţelege de ce sistemul trebuia schimbat şi cum ar trebui să aibă loc
schimbările necesare. În acea perioadă s-a declanşat o strategie ofensivă a
specialiştilor în domeniul managementului public asupra marilor
conducători ai administraţiilor din ţările dezvoltate. Rezultatul confruntării a
fost apariţia unui nou domeniu al ştiinţei managementului, managementul
public şi a unui nou mod de percepţie şi abordare a aparatului administrativ
dintr-o ţară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcţionat mai bine de
50 de ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii.
Valorile noii gândiri manageriale asupra managementului
instituţiilor din sectorul public au fost prezentate şi explicate în lucrări
Fundamentele managementului public

sugestive prin titlu dar mai ales prin conţinut, cum ar fi: Reinventing
Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public
Sector, scrisă de David Osborne şi Ted Gaebler, în 1992, urmată de altele la
fel de utile şi interesante cum ar fi An Introduction to Public Sector
Management al cărei autor este Ian Taylor, Public Sector Management:
Theory, Critique and Practice a lui David Mc.Kevitt, Le Management
Public a lui Poncelet Maurice, în Canada, şi altele.
Mutaţii fundamentale nu puteau fi făcute de aceiaşi teoreticieni şi
practicieni care aveau un mod de gândire şi comportament tradiţional, rigid,
bazat pe principiile birocratice ale gândirii formaliste promovate de
binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în faţa argumentelor
specialiştilor în domeniul managementului public, practicienii au înţeles un
adevăr esenţial şi elementar, anume faptul că un sistem nu poate deveni
funcţional şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate realiza misiunea pentru
care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi
regulamente elaborate de jurişti, aplicabile şi/sau aplicate în baza unor
percepţii oarecare de către persoane cu pregătire generală. Era nevoie de
orientarea sistemului către noile valori ale managementului public, care să
asigure funcţionarea eficientă a structurilor administrative create pentru a
satisface nevoile cetăţenilor, interesele generale şi individuale ale membrilor
comunităţii, percepuţi drepţi clienţi ai unei imense pieţe reprezentate de
societate în ansamblul ei şi de fiecare unitate administrativ teritorială în
parte.

1.2 Evoluţia managementului public pe plan mondial


şi în România

În prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au


fost Lorenz von Stein, Charles-Jean Bonnin şi Alecsandre-François Vivien,
Henry Fayol şi Frederic Taylor de la mari universităţi din Viena şi Paris
Noutăţi în managementul public

şi mai târziu, către jumătatea secolului trecut, din SUA şi Marea Britanie, au
dezvoltat ştiinţa managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat
apariţia mai târziu, în câteva ţări europene şi în SUA, a managementului
public.
În acest context, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei,
promovat de Max Weber, a apărut şi s-a dezvoltat managementul public, un
nou domeniu al ştiinţei managementului, cu obiective clar determinate, cu
principii şi legităţi generale şi specifice bine definite.
După aproape 10 ani de cercetări, specialiştii în domeniul
managementului public au sintetizat rezultatele activităţii lor şi astfel au
apărut curente de gândire care au reunit valorile de bază ale
managementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscuţi
şi apreciaţi specialişti care au avut contribuţii semnificative în procesul de
apariţie şi dezvoltare a ştiinţei managementului public sunt:
¾ Christopher Pollitt, care a iniţiat şi dezvoltat curentul numit
managerialism, descris în lucrările: Managerialism and the
Public Service: The Anglo-American Experience, publicată în
anul 1990 la Oxford. Trei ani mai târziu, alte elemente au fost
adăugate la sistemul de valori de bază ale managementului
public în lucrarea lui Pollitt, intitulată Managerialism and the
Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990’s
publicată pentru prima dată de asemenea în Marea Britanie.
Aceasta din urmă reuneşte accepţiunea autorului despre
managementul public şi rolul pe care noul domeniu al ştiinţei
managementului îl are în instituţiile publice din sistemul
administrativ şi nu numai. Noua gândire a fost susţinută şi
dezvoltată în alte lucrări fundamentale pentru domeniul
managementului public.
¾ Peters Guy a publicat lucrări de referinţă pentru ştiinţa
managementului public: Strategic Management of Public and
Third Sector Organization: a Handbook for Leaders, câţiva ani
Fundamentele managementului public

mai târziu lucrarea: The Future of Governing: Four Emerging


Models.
¾ Edward Quade cu lucrarea Analysis for Public Decisions.
¾ Hal Rainey care a contribuit semnificativ la înţelegerea
principiilor fundamentale ale noii gândiri manageriale prin
lucrarea: Understanding of the Management of Public
Organizations.
¾ Stewart Ranson şi John Stewart care în lucrarea Management
for the Public Domain, publicată în 1994 la Londra, au clarificat
câteva din cele mai importante concepte şi abordări ale
managementului public.
¾ Barry Tool şi Grant Jordan în aceeaşi perioadă au pregătit
lucrarea Improving Management în Government apărută în 1995
în SUA.
¾ David Rosenbloom care a publicat lucrarea: Understanding
Management, Politics and Law in the Public Sector apărută în
SUA.
Toate aceste personalităţi în domeniu au demonstrat în lucrările lor
că managementul public a apărut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent
ca unul dintre cele mai importante domenii ale ştiinţei managementului
care, prin rezultatele sale, poate avea un impact direct asupra îmbunătăţirii
modului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară.
Este unanim acceptat faptul că schimbarea de concepţie în sectorul
public şi crearea noului sistem de management public funcţional şi eficient
pentru structura administrativă reprezintă un proces de durată care, însă, ar
trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor
oferite de administraţie către piaţă. De altfel, specialiştii în domeniu, între
care Isaac Henry-Kester, Chris Painter, în lucrarea Management in the
Public Sector: Challenge and Change şi Kieron Walsh în lucrarea Public
Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea reformării
concepţiei manageriale în sectorul public.
Noutăţi în managementul public

În deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dată


conceptul de management în sectorul public.
Structurile rigide, bazate pe ierarhie şi forme birocratice
diversificate, care au dominat instituţiile din administraţia publică în cea mai
mare parte a secolului douăzeci, nu mai puteau răspunde pozitiv
problemelor majore cu care se confrunta administraţia. În acest context a
apărut managementul public, ca un nou mod de percepţie asupra conducerii
instituţiilor publice şi asupra misiunii acestora în sectorul public.
La începutul anilor 1990, un nou model de management pentru
instituţiile publice a fost conturat şi promovat în ţările dezvoltate (Farnham
şi Horton, 1996). Acesta reunea câteva concepte şi abordări moderne
formulate de cercetători:
• Managerialism (Pollitt, 1993),
• Noul management public (Hood, 1991),
• Administraţia publică orientată către piaţă (Lan, Zhizoung şi
Rosenbloom, 1992),
• Paradigmele post-birocraţiei (Barzelay, 1992),
• Guvern antreprenorial (Osborn şi Gaebler, 1992).
Dincolo însă de terminologia diversă folosită, principiile şi legităţile
de bază erau aceleaşi.
Rhodes, pornind de la rezultatele cercetărilor lui Hood (1991),
considera că managerialismul în Marea Britanie trebuie să se concretizeze în
crearea în instituţiile publice a capacităţii manageriale de a integra cei „3E”,
respectiv, economie, eficienţă şi eficacitate. Specialistul englez argumenta
această schimbare majoră prin faptul că Noul management public se
fundamentează pe următoarele valori de bază:
Š orientarea asupra managementului în instituţiile publice, nu
asupra politicii generale promovate de politicieni;
Š centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi
considerarea eficienţei economice ca forma finală de reflectare a
acesteia;
Fundamentele managementului public

Š divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare;


Š orientarea instituţiilor publice către piaţă;
Š reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului
administrativ, în general şi al instituţiilor publice, în special;
Š remodelarea stilului de management din instituţiile publice
punându-se accent pe rezultatele obţinute, respectarea
termenelor înscrise în strategii, politici, programe, motivarea
materială şi libertatea de a conduce.
Această abordare orientată în cea mai mare parte asupra organizaţiei
publice implică schimbări substanţiale, în special în domeniul resurselor
umane.
O altă accepţiune, de asemenea interesantă, aparţine specialiştilor
americani Osborn şi Gaebler. Autorii au pornit de la premisa că
administraţia guvernamentală “trebuie să fie reinventată”. Ei au arătat că,
deşi cred în administraţia guvernamentală şi consideră că guvernul poate
avea iniţiative interesante, totuşi societatea civilă, percepută ca o imensă
piaţă este întotdeauna aceea care determină conţinutul activităţilor în
cadrul unor astfel de structuri. Cei doi specialişti au elaborat un set de
caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorială (Osborn
şi Gaebler, 1992, p.20). Ei consideră că principiile şi valorile de bază pentru
managementul public la nivelul administraţiei guvernamentale sunt:
o promovarea competiţiei între furnizorii de servicii;
o dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public
prin exercitarea controlului din afara sistemului birocratic de
către membrii comunităţii, respectiv cetăţenii;
o măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de
rezultatele obţinute şi nu de volumul şi valoarea intrărilor;
o orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea
obiectivelor derivate din misiune şi nu pentru aplicarea unor acte
normative, regulamente şi norme metodologice;
Noutăţi în managementul public

o considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se


pune la dispoziţie o ofertă variată de servicii de către diverşi
furnizori;
o accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public
de anticipare a conţinutului serviciilor şi de prevenire a apariţiei
unor situaţii problemă;
o concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu
pentru consumarea acestora;
o descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului
participativ;
o promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice;
o coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii
publice furnizate de sectorul public sau privat pentru a soluţiona
problemele specifice ale comunităţilor.
Cei doi autori includ în lucrare câteva exemple de practici inedite în
managementul public din Statele Unite ale Americii, unde s-au aplicat
aceste valori, în special la nivelul administraţiei locale.
În acelaşi context, în 1993 vicepreşedintele SUA, domnul Al Gore
(Gore, 1993) a publicat raportul cu titlul Reinventing Government: Creating
a Government that Works Better and Cost Less în care prezintă noile valori
de bază ale managementului public în Administraţia Centrală din SUA.
Publicaţia în care au apărut acestea se numeşte „National Performance
Review”. Parcurgerea cu atenţie a conţinutului raportului demnitarului
american ne determină să constatăm puternica influenţă a valorilor
promovate de Osborne şi Gaebler. Raportul domnului Gore a scos în
evidenţă necesitatea schimbării culturii în cadrul Guvernului Federal
American, astfel încât acesta să se orienteze asupra a patru principii
fundamentale:
• orientarea asupra rezultatelor; potrivit acestui principiu
personalul din structura sistemului administrativ nu urmăreşte
Fundamentele managementului public

să aplice reguli, norme, legi, metodologii, ci urmăreşte obţinerea


de rezultate cât mai bune;
• orientarea asupra clientului sistemului administrativ;
• stimularea personalului din administraţie în obţinerea celor mai
bune performanţe;
• reducerea costurilor.
Raportul prezintă şi câteva exemple de practici inovative în
Marea Britanie, Noua Zeelandă şi Australia, lăsând astfel să se înţeleagă că
SUA se află cumva în urma acestor ţări în ceea ce priveşte transpunerea în
practică a valorilor Noului management public.
Se poate constata cum preşedinţii şi şefii guvernelor din unele state
dezvoltate au început să înţeleagă că, de fapt, competenţa managerială în
administraţia centrală şi locală influenţează semnificativ performanţele
obţinute în sectorul public şi au început să colaboreze pentru a dezvolta şi
extinde principiile şi valorile de bază ale managementului public.
În raportul pe anul 1990 al OECD, chiar pe prima pagină se
menţionează că cele mai multe ţări dezvoltate au trecut la schimbări radicale
în valorile culturale ale administraţiei publice, iar acest proces trebuie să
continue într-un ritm accelerat.
Nu mai există nici un fel de dubiu asupra faptului că eficienţa şi
eficacitatea în sectorul public trebuie să fie îmbunătăţite, managementul
public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obiectivelor şi
rezultatelor, iar managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de
capacitatea de a rezolva problemele sociale generale şi specifice.
Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general
şi în cultura organizaţională din instituţiile publice, în special, implică o
serie de costuri pe care administraţiile din ţările dezvoltate au înţeles că
trebuie să le suporte în timp pentru simplul motiv că nu există nici o cale de
întors la modelul tradiţional al administraţiei publice.
Pornind de la acest context general al ştiinţei managementului public
pe plan internaţional, se poate afirma că şi în ţara noastră s-au realizat
Noutăţi în managementul public

primele cercetări teoretice şi practice începând din ultimul deceniu al


secolului trecut. Deşi în România există mari reticenţe, din motive diferite,
în acceptarea principiilor şi legităţilor generale ale managementului public
în sistemul administrativ şi în celelalte domenii ale sectorului public în
general, totuşi începând din anul 1996 în Academia de Studii Economice
Bucureşti, la Facultatea Management, la specializarea Administraţie
Publică, a fost introdus pentru prima dată în România∗ un curs de
Management Public în anul IV. Cursul este orientat din punct de vedere
valoric, principial şi conceptual pe structura noilor curente în domeniu
apărute în Europa Occidentală şi SUA şi adaptat la specificul sectorului
public din ţara noastră.
În cursul anului 1999 au apărut în România şi primele lucrări în
domeniul managementului public1 şi managementului public internaţional2.
Patru ani mai târziu a fost introdus un astfel de curs şi la Şcoala
Naţională de Studii Politice şi Administrative din Bucureşti, iar în anul 2001
a fost publicată lucrarea Management public, autor Lucica Matei.
Apare însă, din ce în ce mai evident, nevoia de extindere a acestui
domeniu în ţara noastră. Lucru care se şi întâmplă de fapt prin creşterea
numărului disciplinelor derivate din managementul public introduse în
universităţile şi centrele regionale de perfecţionare care pregătesc viitorii
funcţionari publici.
În ultimii ani, la Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale din
Europa, la Summit-ul mondial din martie 2002 de la Barcelona al Primilor
Miniştri şi la întâlnirea şefilor de state desfăşurată la Washington în
primăvara aceluiaşi an, la care au participat şefi de state şi guverne din toate
ţările dezvoltate şi în curs de dezvoltare şi numeroase personalităţi marcante


Conferenţiar universitar dr. Armenia Androniceanu în anul 1996 a introdus primul curs de
management public în învăţământul superior din ţara noastră.
1
Androniceanu, A., Management public, Bucureşti, Editura Economică, 1999
2
Androniceanu, A., Management public internaţional, Bucureşti, Editura Economică, 1999
Fundamentele managementului public

din structurile administrative naţionale şi internaţionale, s-a susţinut nevoia


de schimbări radicale în sistemele administrative ale statelor şi dezvoltarea
unei alte accepţiuni asupra modului de conducere a sectorului public, care
trebuie orientat asupra unor valori ce situează în centru cetăţeanul,
securitatea şi siguranţa acestuia, îmbunătăţirea nivelului de trai al
populaţiei, prin atenuarea diferenţelor între statele bogate şi cele sărace.
Dacă în acest context invocăm afirmaţia lui Richard Farmer potrivit
căruia: „Managementul explică de ce o ţară este bogată sau săracă”, atunci
fără nici un fel de dificultate deducem care este misiunea complexă ce
revine şefilor de state şi de guverne şi managerilor publici, în egală măsură,
în acest început de secol XXI.
Este nevoie de schimbări radicale de mentalitate, de percepţie şi de
comportament, care trebuie să înceapă cu popularizarea ideilor despre noul
management public şi despre necesitatea transformării şi adaptării
sistemelor administrative în funcţie de noile principii şi legităţi
fundamentale ale acestuia.

1.3 Conţinutul managementului public

Deşi atât în teorie, în literatura străină de specialitate, cât şi în


practica din ţările dezvoltate, se face o distincţie clară între conţinutul
administraţiei şi cel al managementului public, totuşi modelul tradiţionalist,
consacrat în ultimii cincizeci de ani ai secolului trecut, există, în special în
ţările în curs de dezvoltare şi slab dezvoltate. Acesta generează dificultăţi
semnificative în înţelegerea şi acceptarea atât de către teoreticieni cât şi de
practicieni a diferenţelor majore de conţinut între cele două domenii. În
continuare insistăm pe clarificarea unor astfel de probleme pornind de la
sensul de bază al administraţiei şi managementului.
Noutăţi în managementul public

1.3.1 Administraţia vis-à-vis de management

Administraţia este un domeniu cu un caracter teoretic şi un conţinut


limitat la aspectele ce ţin de structura unui sistem administrativ şi legile,
regulile şi regulamentele pe baza cărora acesta este organizat şi
funcţionează într-o ţară, în timp ce managementul are un caracter practic şi
un conţinut multidimensional. Pentru a putea face o analiză de conţinut
asupra managementului şi administraţiei, este necesară şi oportună pentru
început explicarea conceptelor de bază, aşa cum acestea sunt prezentate în
dicţionarele de specialitate. În limba engleză există, aşa cum a demonstrat
Dunsire în 1973, nu mai puţin de 14 sensuri ale cuvântului administraţie.
Deşi din punct de vedere lingvistic între cuvintele management şi
administraţie există o asociere semantică, cele două concepte sunt foarte
diferite în privinţa conţinutului. În dicţionarul Universităţii Oxford,
administraţia constă în acţiunea de a administra, în timp ce managementul
înseamnă un ansamblu de procese de conducere şi control asupra modului
în care se desfăşoară activitatea într-o organizaţie. În Webster este
formulată aceeaşi explicaţie pentru administraţie, însă, în ceea ce priveşte
managementul, acesta este descris ca actul sau arta de a conduce,
conducerea ori urmărirea modului în care se desfăşoară o activitate
percepută ca o afacere, în special prin exercitarea funcţiilor de previziune,
organizare, coordonare, administrare, control şi evaluare în care
responsabilitatea este bine definită.
În limba latină există de asemenea diferenţe semnificative de
conţinut între cele două concepte. Administraţia vine de la „minor”
respectiv „ministrare”, însemnând a servi, a guverna. Management provine
de la „manus”, însemnând a conduce şi a controla direct. Diferenţa este
semnificativă între „a servi” şi „a controla” pentru a obţine cele mai bune
rezultate. În dicţionarul limbii române moderne elaborat de Institutul de
Lingvistică din Bucureşti al Academiei Române, administraţia este explicată
ca „totalitatea organelor administrative ale unui stat” (Dicţionarul Lingvistic
Fundamentele managementului public

al Limbii Române Moderne, Editura Academiei Române, 1958), iar


managementul înseamnă conducere, direcţie.
Se poate concluziona că administraţia reuneşte un aparat format din
instituţii ale statului create pentru a aplica regulamente, proceduri şi
politici, acte normative etc. iar managementul ansamblul proceselor şi
relaţiilor de management din cadrul unei organizaţii prin care se urmăreşte
realizarea unor obiective definite. Cu alte cuvinte, managementul într-o
organizaţie este reprezentat de un grup de persoane responsabile pentru
realizarea unor obiective, iar administraţia este reprezentată de structuri
instituţionale distincte prin care se exercită puterea statului.

1.3.2 Administraţia publică vis-à-vis de managementul public

Fără îndoială că între cele două concepte, aşa cum acestea sunt
particularizate în sectorul public, respectiv administraţie publică şi
management public există diferenţe majore de conţinut.
Administraţia publică este reprezentată de un aparat în care se
desfăşoară un ansamblu de activităţi pentru elaborarea şi aplicarea de acte
normative, norme metodologice, regulamente şi programe politice.

Managementul public include administraţia publică (Mullins, 1996)


şi, în plus, urmăreşte crearea sistemului de management în cadrul instituţiei
publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum de eficienţă, în
condiţiile asumării responsabilităţii pentru rezultatele obţinute. Aceste două
elemente de bază nu au fost în mod necesar integrate în sistemul
administrativ tradiţional.
Administraţia publică este orientată asupra proceselor, procedurilor
şi proprietăţii, în timp ce managementul public implică mult mai mult decât
instrucţiuni, managerul public îşi orientează activitatea pe obţinerea de
rezultate şi preia toate responsabilităţile derivate din propria misiune.
Noutăţi în managementul public

Este limpede că administraţia publică a pierdut semnificativ în


analiză, comparativ cu managementul public, tocmai pentru faptul că este
percepută ca un sistem birocratic rigid al statului. Ca rezultat al acestei
abordări, există desigur diferenţe semnificative între managerul public şi
administrator. Aşa cum remarca Pollitt, din punct de vedere formal atât
managerii publici cât şi administratorii s-au numit la început: administratori,
ofiţeri principali, ofiţeri financiari sau directori asistenţi. Prin urmare, nu
apărea o distincţie clară între cele două concepte. Totuşi managementul
public este recunoscut ca un sistem dinamic, flexibil, prin care se realizează
interesele publice generale şi specifice ale membrilor societăţii. În noul
context, reprezentanţii managementului public sunt recunoscuţi ca
„manageri publici”(1993). Ceea ce în accepţiunea unora poate fi perceput ca
„un moft” sau „o modă” (Spann, 1981), în percepţia altora noua titulatură
implică schimbări majore. Este însă mai puţin important cum se numeşte
sau ce funcţie ocupă o persoană dacă misiunea instituţiei publice vis-à-vis
de comunitate este nerealizată. Ceea ce se constată în ţările dezvoltate este
extinderea folosirii conceptului de manager public deoarece a apărut ca
evidentă şi necesară o schimbare semnificativă în exercitarea funcţiilor
publice de conducere şi de execuţie în instituţiile publice. Funcţionarii
publici de conducere acceptă din ce în ce mai mult noua titulatură de
manager public în loc de administrator, deoarece conştientizează misiunea
şi responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor generale şi specifice la
nivelul administraţiei centrale şi locale.

1.3.3 Definirea managementului public

Considerând ca fundamentale accepţiunile prezentate, se va insista


în continuare asupra definirii conţinutului managementului public.
În literatura străină de specialitate, există mai multe puncte de vedere
referitoare la această problematică. Cele mai importante sunt prezentate
succint în continuare.
Fundamentele managementului public

Rosenbloom, în 1986, considera că „managementul public constă în


integrarea abordărilor: managerială, politică şi legală în procesul de
îndeplinire a mandatului autorităţii legislative, executive şi juridice,
respectiv furnizarea de servicii pentru societate în ansamblul ei sau pentru
segmente importante ale acesteia”. Ceea ce constatăm este sensul foarte larg
al conţinutului managementului public şi influenţa administraţiei, foarte
bine reflectată de specialistul american.
Câţiva ani mai târziu, în 1991, Ott, Hyde şi Shafritz, considerau că
managementul public este o ramură a administraţiei publice “constând în
arta şi ştiinţa de a aplica metode şi tehnici în administraţia publică pentru a
fundamenta programe, a organiza şi coordona procesele de restructurare,
administrare a resurselor bugetare alocate, a resurselor umane integrate,
de evaluare şi auditare a instituţiilor publice”.
În aceeaşi perioadă, unii specialişti americani considerau
managementul public ca pe un domeniu care oferă tehnici pentru a desfăşura
activitatea în administraţia publică. De exemplu, Graham şi Hays, în 1991,
apreciau că „reprezentanţii managementului public sunt preocupaţi mai mult
pentru aspectele de eficienţă, calculaţie, realizarea obiectivelor şi rezolvarea
altor probleme de conducere şi tehnice”.
În 1998, Owen Hughes formula un punct de vedere sensibil diferit
de cele prezentate mai sus. El considera că administraţia şi managementul
public sunt două concepte distincte, iar faptul că, în noul context, se
vorbeşte atât de administraţie publică cât şi de management public este
absolut normal. „Nu se poate spune, aprecia el, că managementul public
este o parte a administraţiei publice sau, mai grav, că între ele se poate
pune semnul egalităţii”. Un argument a fost foarte clar formulat de
Bozeman şi Straussman, care în lucrarea lor Public Management
Strategies, publicată în 1999 în San Francisco, explicau că utilizează
conceptul de management public din simplul motiv că: „managementul
public permite o extensie a abordării şi în afara instituţiei publice, în mediul
social ale cărui variabile trebuie luate în considerare atunci când
Noutăţi în managementul public

se proiectează strategia instituţiei publice, când se precizează misiunea şi


obiectivele pentru fiecare componentă a sistemului administrativ”.
Completând acest punct de vedere, se poate aprecia că managementul public
ia în considerare influenţele tuturor factorilor mediului ambiant, respectiv
economici, politici, culturali, legislativi etc., nu numai pe cele ale factorilor
sociali. Ei influenţează semnificativ conţinutul proceselor de management şi
de execuţie din instituţiile publice.
Pornind de la aceste accepţiuni, putem conchide că ştiinţa
managementul public studiază procese şi relaţii de management existente
între componentele sistemului administrativ dar şi în cadrul acestora în
vederea descoperirii de principii şi legităţi generale, de metode şi tehnici
pentru îmbunătăţirea previziunii, organizării şi coordonării, administrării
resurselor şi control-evaluarii activităţilor cu scopul creşterii gradului de
satisfacere a interesului public.
Deşi există importante similarităţi de conţinut cu ştiinţa
managementului general, fapt de altfel absolut normal, managementul
public are coordonate de conţinut clar definite prin care se distinge
semnificativ de acesta şi de alte domenii ale ştiinţelor economice şi sociale.
De asemenea, este important de remarcat că la o analiză atentă se pot
identifica importante interdependenţe între managementul public şi alte
domenii ale ştiinţelor economice şi sociale, cum ar fi managementul general,
marketingul public, dreptul administrativ, administraţia publică, informatica
administrativă, psihologia socială etc.
Pentru o delimitare corectă a conţinutului managementului public,
sunt prezentate în continuare câteva coordonate esenţiale.
Managementul public studiază procese şi relaţii de management
identificate în sectorul public pe patru niveluri:
¾ în afara sistemului administrativ dintr-o ţară, în relaţiile
internaţionale: interstatele şi interinstituţionale,
Fundamentele managementului public

¾ între componentele-instituţiile existente în structura sistemului


administrativ dintr-o ţară grupate pe cele trei ramuri ale
autorităţii: legislativă, executivă, juridică,
¾ în cadrul autorităţilor administrative ca entităţi distincte ale
structurii unui sistem administrativ,
¾ în cadrul organizaţiilor publice care desfăşoară activităţi de
interes public şi nu fac parte din structura sistemului
administrativ.
Ştiinţa managementului public urmăreşte identificarea principiilor şi
legităţilor generale şi specifice, pentru sectorul public în general şi pentru
instituţiile publice în special, care, prin conţinutul lor, să asigure
fundamentele necesare satisfacerii interesului public.
Principiile şi legităţile managementului public sunt de fapt o
rezultantă a proceselor de analiză şi sinteză a unui număr reprezentativ de
situaţii practice identificate în sectorul public, care au fost generalizate şi
considerate ca având influenţă determinantă asupra modului de desfăşurare
a activităţilor în sectorul public.
Ştiinţa, în general, prin conţinutul ei, are caracter teoretic şi este
reprezentată prin principii şi legităţi cu o orientare specifică, dată de
domeniul pentru care acestea sunt definite. Valoarea acestor principii şi
legităţi este demonstrată în practică şi se măsoară prin gradul în care
fundamentul teoretic are o contribuţie semnificativă la realizarea
obiectivelor domeniului respectiv.
Managementul public are un set de principii şi legităţi specifice3 care
determină semnificativ conţinutul proceselor şi relaţiilor de management din
sectorul public influenţând realizarea obiectivului fundamental pentru acest
domeniu.
Obiectivul fundamental al managementului public este creşterea
gradului de satisfacere a interesului public, fiind determinat de nevoile
generale şi specifice. Sistemul de nevoi sociale generale şi specifice

3
Androniceanu, A. op. cit. p. 25
Noutăţi în managementul public

determină în totalitate conţinutul interesului public. În vederea realizării


obiectivului fundamental, managementul public, prin exercitarea funcţiilor
sale de către managerii publici, asigură o previzionare realistă a întregului
sistem de obiective. În funcţie de acesta, reprezentanţii managementului
public creează o structură adecvată a sistemului administrativ în ansamblu şi
a fiecărei instituţii publice în parte, în care coeziunea să fie dată de
coordonarea excelentă la nivel de sistem şi componente şi de motivarea
adecvată a resurselor umane în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor
previzionate pentru sectorul public şi pentru fiecare entitate instituţională
existentă şi comunitate locală distinctă.
Realizarea obiectivului fundamental al managementului public
implică din partea titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi
execuţie în acest domeniu un plus de responsabilitate în gestionarea tuturor
categoriilor de resurse de care dispune sectorul public, respectiv resurse
umane, informaţionale, materiale şi financiare. Toate acestea sunt utilizate
în procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice pentru
satisfacerea nevoilor sociale şi, implicit, realizarea obiectivului fundamental
al managementului public. Cunoaşterea modului în care resursele atrase în
sistem sunt utilizate şi identificarea gradului în care nevoile sociale generale
şi specifice sunt satisfăcute determină o monitorizare permanentă prin
control şi evaluarea nivelului performanţelor obţinute în sectorul public în
general şi de fiecare instituţie publică în particular. Informaţiile rezultate din
controlul şi analizele efectuate în cadrul sistemului administrativ şi în
fiecare instituţie publică reprezintă baza pentru îmbunătăţirea nivelului
performanţelor manageriale obţinute în procesul de realizare a obiectivului
fundamental al managementului public.
Deşi managementul public, aşa acum s-a arătat, este un domeniu nou
al ştiinţei managementului, în ţările dezvoltate există deja convingerea că
extinderea principiilor şi abordărilor specifice lui nu este doar o chestiune
relativă, ci devine o necesitate imperativă, care determină coordonatele
majore ale reformei în sectorul public. Altfel există riscul alunecării
Fundamentele managementului public

spre formalism accentuat, schimbând câteva accepţiuni generale şi


neesenţiale în detrimentul celor fundamentale, reunite în noul
managementul public.
Prin urmare este necesară renunţarea la tiparele vechi clasice de
percepere a sistemului administrativ, în general şi a instituţiilor publice în
special ca fiind aparatul administrativ birocratic în care se elaborează
norme, regulamente, legi şi prin care acestea sunt aplicate şi trecerea la noile
principii şi legităţi generale ale managementului public, prin care sistemul
administrativ în ansamblu şi fiecare instituţie publică prin managerii publici
urmăresc obţinerea unui nivel determinat al performanţei manageriale
reflectate în creşterea gradului de satisfacere a interesului public general şi a
nevoilor sociale specifice.
În România, reforma administrativă nu poate fi realizată fără
schimbări majore de concepţie în ceea ce priveşte managementul public,
valorile şi principiile fundamentale ale acestuia, pentru fiecare din cele
patru niveluri menţionate mai sus şi fără pregătirea resurselor umane din
instituţiile publice pentru a înţelege necesitatea, conţinutul schimbărilor
reformei, rolul şi responsabilitatea fiecărui funcţionar public şi reprezentant
ales. Altfel se va continua plasarea formei înaintea esenţei; or realitatea a
demonstrat că cele două nu pot exista una în afara celeilalte ci, dimpotrivă,
esenţa determină conţinutul obiectivelor reformei, în funcţie de care se
identifică formele, modalităţile de realizare şi finalitatea acestui proces
complex.
Prin noul management public se urmăreşte proiectarea şi
implementarea sistemului de management care satisface cel mai bine, prin
activităţile desfăşurate, nevoile sociale determinate şi sintetizate în
conţinutul interesului public, obiectivul fundamental al acestuia.
Se poate afirma fără nici un fel de îndoială că managementul public
oferă coordonatele unei reforme reale în sectorul public din ţările
dezvoltate.
Noutăţi în managementul public

1.4 Caracteristicile managementului public

Multidimensionalitatea şi specificul managementului public atrag, în


mod evident, o serie de caracteristici, care, prin conţinutul lor, facilitează
înţelegerea şi asimilarea conceptelor fundamentale ale acestui domeniu nou
al ştiinţei managementului.
Caracteristicile managementului public trebuie abordate în
interdependenţa lor, pornind de la premisa că ceea ce determină conţinutul
managementului public este tocmai efectul sinergic rezultat din combinarea
optimă a acestora.
¾ Caracterul integrator, de sinteză, al managementului public
rezultă din sfera foarte largă de delimitare a obiectului de activitate pentru
sectorul public.
Astfel, principiile şi legităţile generale ale managementului public se
aplică în toate instituţiile publice din administraţie, învăţământ, cultură,
sănătate etc. Specificul domeniilor care compun sectorul public unde se
desfăşoară procese de management necesită adaptarea conţinutului
managementului public prin integrarea elementelor specifice. De altfel
efectul este diversificarea conţinutului managementului public prin
delimitarea clară a acestuia în diferite instituţii: de învăţământ, de cultură,
administrative etc.
Este de asemenea evident şi absolut normal faptul că managementul
public identifică, adaptează şi integrează în conţinutul său principii, metode,
tehnici etc. specifice altor domenii, de exemplu: management general, drept
administrativ, statistică, administraţie publică etc., cu care se află într-o
interdependenţă continuă, deoarece multe din conceptele specifice acestor
domenii sunt aplicate în instituţiile publice din sectorul public. Deşi unii
specialişti apreciază că este vorba de o pierdere a identităţii managementului
public tocmai datorită acestor preluări şi adaptări de concepte, putem spune
că, dimpotrivă, este vorba de interdependenţe absolut obligatorii care ţin
Fundamentele managementului public

de o logică elementară în baza căreia managementul public îşi identifică şi


mai clar poziţia în relaţie cu celelalte domenii ale ştiinţei managementului.
¾ Caracterul politic al managementului public este determinat de
influenţa pe care reprezentanţii politicului, integraţi în structura
organizatorică a instituţiilor publice, o au asupra conţinutului proceselor
de management şi de execuţie. Este absolut evident faptul că strategiile,
politicile şi programele elaborate şi avizate la nivel macro de către
reprezentanţii instituţiilor din administraţia de stat influenţează la nivel
micro conţinutul strategiilor instituţiilor publice care desfăşoară activităţi în
diferite domenii din sectorul public. Conţinutul acestora influenţează în
continuare semnificativ conţinutul programelor de acţiune din instituţiile
publice. Managerii publici urmăresc să realizeze un echilibru între ceea ce
de la nivel central se defineşte prin strategiile globale şi pentru domenii
reprezentate în sectorul public şi interesul public general şi particular
desprins din nevoile sociale reale, identificate într-un domeniu al sectorului
public pe segmentul de piaţă pe care instituţia publică îl deserveşte.
Managerii publici fundamentează sistemul de obiective, organizează
şi coordonează activitatea, administrează resursele şi urmăresc o cât mai
bună satisfacere a nevoilor sociale pentru segmentul social pe care îl
deservesc.
Eficienţa managementului public în general şi a unei instituţii
publice este o rezultantă directă a profesionalismului cu care managerii
publici reuşesc să armonizeze în procesele de management şi de execuţie
coordonatele generale ale gândirii reprezentanţilor politici din administraţie,
transmise pentru a fi aplicate în sectorul public şi misiunea socială a
instituţiei publice care activează într-un domeniu social a cărui specificitate
este dată de conţinutul nevoilor identificate la nivelul colectivităţilor locale
pe care instituţiile le deservesc şi pentru satisfacerea cărora au fost înfiinţate
de fapt.
Domeniul administraţiei publice este cel în care se identifică cel mai
bine şi cel mai pregnant caracterul politic al managementului public,
Noutăţi în managementul public

deoarece un număr important de posturi şi funcţii publice de conducere şi de


execuţie sunt ocupate de persoane numite sau alese, în unele ţări destul de
frecvent, pe criterii politice, rămânând în planul secund aspectele ce ţin de
competenţa profesională şi managerială a titularilor. Mai mult decât atât,
instituţii publice din administraţia centrală, cu atribuţii şi competenţe bine
delimitate în cadrul legislativ, reunesc persoane alese pe criterii politice,
care trebuie să exercite funcţiile în regim de putere publică şi să elaboreze
decizii administrative cu caracter general pentru domenii specifice. Frecvent
se înregistrează schimbări în strategiile şi politicile naţionale, ca urmare a
mutaţiilor apărute în managementul public internaţional, dar şi în structurile
organizatorice ale instituţiilor publice, în modul de administrare a resurselor,
în politicile de motivare şi în exercitarea controlului în cadrul sistemului, ca
urmare a influenţei factorului politic.
În unele state, influenţele factorului politic asupra managementului
public generează deficienţe majore, care declanşează dezechilibre
importante şi amplifică efectele unei crize sistemice.
¾ Caracterul complex al managementului public poate fi explicat
luând în considerare mai multe aspecte şi apare, fără îndoială, ca un corolar
al precedentelor caracteristici.
Managementul public are un caracter complex datorită sferei foarte
largi de delimitare a sectorului public. Managementul public este practicat
în toate instituţiile din sectorul public, care reuneşte în structura sa domenii
distincte. Prin urmare, complexitatea este dată de varietatea nevoilor sociale
din fiecare domeniu şi a variabilelor organizaţionale specifice instituţiilor
publice în care managerii publici îşi exercită funcţiile de conducere.
Complexitatea managementului public este generată de asemenea şi
de influenţa importantă pe care o are cadrul legislativ asupra proceselor şi
relaţiilor de management din instituţiile publice. Frecvent, conţinutul actelor
normative limitează iniţiativele managerilor publici, acestea manifestându-
se adesea ca nişte constrângeri, în special atunci când conţinutul lor
corespunde în mai mică măsură nevoilor sociale. Este important
Fundamentele managementului public

de menţionat că, prin diferite acte normative, se precizează aspecte


importante pentru managementul public din instituţiile publice, pornind de
la tipul de organizaţie, obiectul de activitate, limitele de competenţă pentru
titularii posturilor şi funcţiilor publice, până la drepturile şi obligaţiile
funcţionarilor publici care activează în domenii diverse din sectorul public.
Domeniul administraţiei publice este cel în care caracterul complex
al managementului public este cel mai evident. Schimbările în cadrul
legislativ determină schimbări uneori majore în componentele sistemului de
management public şi în conţinutul activităţilor desfăşurate în instituţiile
publice.
Complexitatea managementului public este determinată chiar de
conţinutul sistemului de obiective pe care managerii publici îl au de
fundamentat, de dificultăţile în ceea ce priveşte urmărirea şi aprecierea
nivelului performanţelor resurselor umane din administraţie, în cuantificarea
rezultatelor obţinute şi, nu în ultimul rând, în determinarea gradului de
realizare a obiectivelor previzionate, dacă se ia în considerare faptul că
nevoile sociale se schimbă pentru că aşteptările cetăţenilor sunt întotdeauna
altele, de vreme ce precedentele au fost satisfăcute. Chiar obiectivul
fundamental al managementului public imprimă un grad de complexitate.
Interesul public prin definiţie are un sens foarte larg. Este important
ca obiectivul fundamental al managementului public să fie general, deoarece
reflectă nevoi sociale cu caracter de generalitate, dar, în acelaşi timp, şi
suficient de detaliat şi clar delimitat în privinţa conţinutului pentru a
concretiza sensul larg al misiunii managementului instituţiei publice, în
special şi al sistemului administrativ într-o ţară, în general. Gradul de
complexitate determină, în mod automat, o creştere a flexibilităţii sistemului
de management public tocmai pentru a împlini nevoile atât din punct de
vedere cantitativ cât şi calitativ la nivelul aşteptărilor clienţilor.
¾ Caracterul de diversitate al managementului public este o
consecinţă directă a numărului mare de domenii din sectorul public, pentru
care se definesc aceleaşi legităţi generale şi principii a căror aplicare este
Noutăţi în managementul public

puternic influenţată de specificul lor. Datorită acestui fapt, din ştiinţa


managementului public s-au desprins alte domenii distincte cum ar fi:
managementul organizaţiilor de servicii de sănătate, managementul pentru
organizaţiile de cultură şi artă, managementul pentru instituţiile care
reprezintă autorităţi ale statului, managementul pentru organizaţiile de
educaţie fizică şi sport, pentru instituţiile de învăţământ etc.
Pornind de la afirmaţia că generalul determină particularul, se poate
spune că managementul public oferă, alături de principii, concepte, abordări,
metode generale care urmează a fi aplicate în domenii particulare din
sectorul public. Reciproca rămâne la fel de valabilă, deoarece
managementul public preia, integrează şi asimilează cerinţele specifice
apărute în domeniile din sectorul public care, adesea, îi redefinesc
semnificativ conţinutul.

1.5 Principiile şi legităţile specifice managementului public

Ştiinţa managementului public reuneşte o serie de principii


considerate fundamentale pentru ca procesele de management şi de execuţie
din instituţiile publice să aibă clar precizate coordonatele de bază şi să se
poată realiza o coeziune între concepţie, decizie şi acţiune.
Conţinutul principiilor managementului public este determinat de
specificul sectorului public şi adaptat la acesta, motiv pentru care
cunoaşterea şi integrarea lor în managementul public de către managerii
publici şi de reprezentanţii politici în acelaşi timp devine o necesitate care
trebuie susţinută de toţi factorii de decizie.
În contextul definit de noul management public, integrarea
principiilor reprezintă nu numai o premisă esenţială dar şi o necesitate
stringentă pentru realizarea unei reforme reale în sectorul public.
În accepţiunea noastră sunt câteva principii fundamentale ale
managementului public pe care le prezentăm în continuare.
Fundamentele managementului public

1.5.1 Principiul conducerii unitare

Principiul conducerii unitare constă în definirea şi aplicarea de


către toţi factorii de decizie a conceptelor fundamentale de management
public, pornind de la aceeaşi percepţie reflectată într-o viziune comună,
unitară, clară asupra sectorului public, asupra fiecărui domeniu şi fiecărei
entităţi organizaţionale distincte în parte.
Bunăstarea unui popor, funcţionalitatea unui sistem administrativ şi
viabilitatea unei instituţii publice sunt puternic influenţate de respectarea
acestui principiu.
Este absolut necesar ca, în acelaşi context naţional, să se precizeze
clar misiunea şi rolul managementului public, tipul de abordare
managerială, stilul de management etc. conceptele, metodele şi tehnicile
universale şi specifice a căror aplicare, într-o viziune unitară, să confere
coeziune şi armonie în cadrul fiecărei componente structurale, fiecărui
sector şi sistemului în ansamblul lui, permiţând astfel realizarea obiectivelor
pentru care a fost creat.
În mod greşit, în unele state reprezentanţi ai managementului public
percep acest principiu ca pe o altă modalitate de exprimare şi transpunere a
elementelor centralismului. Desigur, această accepţiune este rezultatul
limitelor majore în pregătire, în gândire şi în capacitatea managerială a
decidenţilor de a se adapta la noua abordare, a cărei viabilitate a fost şi
este confirmată de altfel de experienţa managerilor publici din alte state,
fiind considerată esenţială şi necesară.
Dacă abordăm într-un sens larg principiul conducerii unitare ca
principiu de bază al managementului public, însuşi procesul integrării
statelor în Uniunea Europeană presupune cunoaşterea, acceptarea şi
integrarea fiecăruia într-un sistem comun de valori, într-o viziune comună
asupra sectorului public în general şi asupra rolului managementului
public, în contextul intern şi internaţional, în special.
Noutăţi în managementul public

Există o logică elementară potrivit căreia un sistem nu poate să


funcţioneze eficient decât dacă părţile sunt armonios integrate şi coordonate
şi în acest spirit trebuie perceput şi implementat principiul conducerii
unitare.
Prin urmare, cunoaşterea de către toţi factorii de decizie a
conţinutului principiului conducerii unitare şi implementarea corectă a
acestuia nu este doar necesară, ci devine, în contextul noului management
public, absolut esenţială.

1.5.2 Principiul conducerii autonome

Principiul conducerii autonome, ca principiu al managementului


public, porneşte de la două premise esenţiale. Una este dată de diversitatea
domeniilor în care operează managementul public, iar cealaltă de
multitudinea variabilelor intra şi extra organizaţionale specifice, care
imprimă un caracter distinct managementului public, conferindu-le
managerilor publici libertatea de decizie şi acţiune, dar şi responsabilitatea
pentru nivelul performanţelor obţinute.
Principiul conducerii autonome constă în particularizarea
conţinutului managementului public, în funcţie de domeniile în care se
aplică şi de diversitatea intereselor publice generale şi specifice
identificate. Prin urmare, principiul conducerii autonome constă în
acordarea unui grad corespunzător de autonomie managerială şi financiară
instituţiilor publice, pentru satisfacerea intereselor publice generale şi
specifice.
Dacă în cele mai multe ţări autonomia legislativă nu este considerată
ca oportună într-un stat unitar, în ceea ce priveşte autonomia managerială,
practica din toate ţările democratice dezvoltate a confirmat necesitatea
stringentă de a conferi reprezentanţilor managementului public acea
independenţă de acţiune stimulativă pentru a obţine performanţe şi a deveni
responsabili pentru nivelul acestora.
Fundamentele managementului public

Realitatea a demonstrat că nu există modele de management public


universal valabile de succes, care să fie impuse de la nivel central în sectorul
public, ci performanţele managementului public, într-un sistem şi în cadrul
fiecărei componente a acestuia, pot fi realizate doar printr-o adaptare
adecvată a principiilor generale la realitatea specifică existentă în sectorul
public, la nevoile sociale generale şi specifice, identificate atât la nivel
central, în administraţia de stat, dar în special în sectorul public, la nivelul
comunităţilor locale.
Eficienţa managerială în sectorul public depinde, fără îndoială, de
abilitatea şi profesionalismul reprezentanţilor managementului public de a
crea un sistem de management public autonom, fundamentat pe o viziune
comună asupra rolului fiecărei componente a sistemului, ca parte a unui
întreg bine definit.
Deşi, aparent, primele două principii par că se exclud reciproc, se
poate afirma cu certitudine confirmată de practică faptul că fiecare are un
conţinut distinct, clar delimitat.
Valoarea fiecăruia din cele două principii, reflectată în rezultate, este
predeterminată de capacitatea reprezentanţilor managementului public de a
combina şi implementa, într-un echilibru permanent, valorile de bază
promovate de fiecare.

1.5.3 Principiul perfecţionării continue

Principiul perfecţionării continue ca principiu al managementului


public, constă în abordarea într-o dinamică permanentă a sistemului de
management public, în funcţie de schimbările apărute în mediul intern şi
internaţional dar şi în sistemul de interese publice generale şi specifice.
Deşi acest principiu are la bază o logică absolut elementară, potrivit
căreia conţinutul managementului public trebuie îmbunătăţit în funcţie de
gradul de realizare a obiectivelor previzionate, dar şi de schimbările interne
Noutăţi în managementul public

şi internaţionale apărute, practic implementarea lui întâmpină frecvent


numeroase probleme.
În statele unde acestea apar, problemele sunt de cele mai multe ori
cauzate fie de structurile destul de rigide ale sistemelor administrative,
orientate după abordarea birocratică tradiţionalistă, fie de cultura
organizaţională şi managerială deficitare din cadrul lor, ambele fiind o
consecinţă directă a lipsei de profesionalism a managerilor publici.
Principiul perfecţionării continue presupune desfăşurarea de către
reprezentanţii managementului public a unui proces amplu de analiză, care
ar trebui să înceapă cu sesizarea diferenţelor între obiectivele previzionate
şi rezultatele obţinute.
Doar aspectul constatativ nu poate conduce automat la respectarea
principiului. În mod obligatoriu se va declanşa o analiză cauzală a
abaterilor, sesizându-se cauzele care au avut o influenţă mai mare.
De altfel, perfecţionarea înseamnă un salt cantitativ şi/sau calitativ
exprimat şi obţinut tocmai ca o consecinţă directă a profesionalismului
managerilor publici de a identifica şi implementa în instituţiile publice
schimbările necesare şi oportune de concepţie managerială şi de stil de
management.

1.5.4 Principiul administrării eficiente

Principiul administrării eficiente constă în realizarea, prin


intermediul proceselor şi relaţiilor de management din sectorul public, a
gestionării eficiente a tuturor categoriilor de resurse atrase şi destinate
realizării obiectivelor previzionate, astfel încât să se poată respecta o
concordanţă esenţială şi necesară între nivelul performanţelor economice şi
sociale obţinute în instituţiile publice de titularii posturilor şi funcţiilor
publice de conducere şi de execuţie şi cheltuiala cu care acestea sunt
oferite.
Fundamentele managementului public

Potrivit acestui principiu, este necesară acceptarea unui raţionament


economic elementar referitor la cheltuiala percepută pentru întreţinerea
sistemului de management public prin care se asigură realizarea intereselor
generale, ca urmare a serviciilor publice furnizate.
În ceea ce priveşte managementul public, respectarea acestui
principiu implică proiectarea şi combinarea tuturor proceselor şi relaţiilor
manageriale astfel încât să se obţină maximizarea gradului de satisfacere a
nevoilor sociale prin serviciile publice oferite în condiţiile minimizării
costului atras, ca urmare a unei gestionări corespunzătoare a tuturor
categoriilor de resurse antrenate.

1.5.5 Principiul legalităţii

Principiul legalităţii constă în dimensionarea, structurarea şi


combinarea proceselor şi relaţiilor manageriale, prevederile legislative
considerându-se ca o bază legală de luat în considerare şi nu ca un scop în
sine.
Fără îndoială că în managementul public influenţa factorului
legislativ este semnificativ mai mare decât în sectorul privat. Ceea ce este
esenţial de înţeles şi acceptat de către reprezentanţii conducerii din
instituţiile publice, este că managementul public nu există pentru a pune în
aplicare legi, hotărâri, regulamente etc., ci pentru a satisface interesul
public general şi nevoile sociale specifice. Pentru realizarea acestui scop
managerii publici desfăşoară procese şi relaţii de management, în condiţii de
legalitate.
Prin urmare, aplicarea actelor normative nu trebuie percepută de
managerii publici ca un scop în sine, o instituţie publică are întâi de toate o
misiune socială aceea de a satisface interesele publice, în condiţiile
respectării cadrului legislativ.
În unele state, încă orientate pe tradiţionalismul birocratic şi
centralismul excesiv, componentele sistemului de management public sunt
Noutăţi în managementul public

puternic influenţate de prevederile cadrului legislativ; chiar prin conţinutul


unor acte normative se aprobă unele documente de formalizare a structurii
instituţiilor publice, se precizează formele de organizare, în timp ce pentru
alte instituţii nu există cadrul legislativ elementar.
Acestea sunt consecinţe directe ale unei abordări limitative a rolului
instituţiilor publice din sectorul administrativ şi se datorează unor serioase
rămâneri în urmă atât în ceea ce priveşte concepţia, cât şi pregătirea
managerială, incompatibile de altfel cu principiile unui management public
modern.
În practică se întâlnesc diverse forme de manifestare acestui
principiu, însă, ceea ce în accepţiunea noastră devine cel mai important
pentru reprezentanţii managementului public, este perceperea corectă a
misiunii instituţiilor publice pe care le conduc şi crearea, în cadrul
legislativ definit, a unui sistem de management public care să servească
realizării acesteia.
După cum se poate destul de uşor constata din prezentarea de mai
sus între principiile noului management public există o interdependenţă
permanentă, fiecare determinând semnificativ, se poate afirma cu toată
certitudinea, calitatea proceselor de management din instituţiile publice.
Cunoaşterea principiilor noului management public nu reprezintă
doar o bază teoretică de raportare şi considerare în proiectarea,
dimensionarea şi combinarea proceselor şi relaţiilor de management, dar şi
un instrument practic de analiză.
Utilizând principiile noului management public, se pot identifica,
printr-o analiză atentă, cauzele pentru care un sistem de management
public dintr-o ţară este mai performant decât altul, se poate răspunde la
întrebarea: cum, în unele ţări, este posibilă furnizarea de către instituţiile
publice de servicii publice mai bune în condiţii optime preţ-calitate, iar într-
un sens mai larg, de ce nu, cum este posibil ca cetăţenii dintr-o ţară să aibă
un nivel de trai mai bun decât alţii din altă ţară.
Fundamentele managementului public

1.6 Funcţiile managementului public

Pentru a înţelege conţinutul funcţiilor managementului public, este


important să luăm în considerare cel puţin două aspecte. Primul este
determinat de faptul că managementul public, deşi un domeniu distinct al
ştiinţei managementului, este puternic influenţat de acesta, din al cărui
trunchi comun s-a desprins şi particularizat în instituţiile din sectorul
public. Argumentele pe care se bazează astfel de similarităţi sunt destul de
uşor de identificat şi înţeles. Câteva dintre acestea sunt prezentate în
continuare:
o instituţia publică este tot o organizaţie care se supune unor
reguli de bază asemănătoare pentru constituire şi pentru
funcţionare,
o instituţia publică are o misiune şi un sistem de obiective clar
determinate de nevoi specifice, identificate în domeniul din care
face parte,
o conducerea instituţiei publice este asigurată de o persoană sau
un grup de persoane,
o în orice instituţie publică există un sistem de management
format din cele patru subsisteme de bază: organizaţional,
decizional, informaţional şi metodologic,
o fiecare instituţie publică dispune de toate categoriile de resurse
proprii şi atrase, pe care le utilizează în procesele de
management şi de execuţie pentru realizarea obiectivelor,
o în fiecare instituţie publică modernă pot fi identificate, cu
ponderi diferite însă, cele cinci domenii de activitate din
organizaţiile sectorului privat, respectiv: cercetare-dezvoltare,
comercial, producţie de bunuri şi servicii, resurse umane şi
financiar-contabil.
Al doilea aspect, cel puţin la fel de important ca şi primul, derivă din
particularităţile sectorului public, care influenţează semnificativ conţinutul
Noutăţi în managementul public

funcţiilor managementului public şi modul de exercitare a acestora. Câteva


aspecte sunt esenţiale:
• obiectivul fundamental al managementului public este creşterea
gradului de satisfacere a intereselor publice generale şi
specifice,
• exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie se face
de către membri ai corpului funcţionarilor publici şi
reprezentanţi ai partidelor politice câştigătoare în scrutinul
electoral,
• influenţa majoră a cadrului legislativ asupra conţinutului
proceselor de management şi de execuţie şi asupra unor
componente importante ale sistemului de management din
instituţiile publice,
• existenţa unui cadru legislativ unic care precizează drepturile şi
obligaţiile funcţionarilor publici de carieră într-o ţară, indiferent
de domeniul în care aceştia activează,
• existenţa unei ierarhii bine determinate pentru funcţionarii
publici integraţi în sistemul carierei etc.
În structura acestui capitol vor fi prezentate funcţiile generale ale
managementului public, exercitate în toate instituţiile din sectorul public.
Tipologia şi conţinutul lor se particularizează şi se îmbogăţesc pentru fiecare
domeniu în care desfăşoară activităţi instituţiile publice.
Prin urmare, există două categorii de funcţii ale managementului în
instituţiile din sectorul public: funcţii ale managementului public general
valabile şi funcţii specifice pentru fiecare domeniu distinct al sectorului
public: administraţie, sănătate, învăţământ, asistenţă socială, cultură etc.
Desigur că între cele două categorii de funcţii există interdependenţe
şi compatibilitate de conţinut absolut necesare. Funcţiile generale ale mana-
gementului public se regăsesc în mod evident în procesele de management
şi de execuţie din toate instituţiile publice. Realizarea misiunii acestora
Fundamentele managementului public

determină exercitarea unor funcţii specifice, în deplină compatibilitate de


conţinut cu primele.
În ceea ce priveşte funcţiile managementului public, în literatura
străină de specialitate există mai multe accepţiuni. Câteva dintre acestea
sunt prezentate în continuare.
În literatura americană de specialitate, Lyndall Urwik identifica în
primele decenii ale secolului trecut, când nu se făcea încă distincţia între
administraţie şi management public, în lucrarea Papers on the science of
administration următoarele funcţii ale administraţiei: planificarea,
organizarea, personalul, conducerea, coordonarea, raportarea şi
elaborarea bugetului. Remarcăm puternica influenţă a ideilor gândirii
clasice asupra managementului în general, promovată la vremea respectivă
de Frederick Taylor şi Fayol.
Dincolo de limitele majore pe care le are, această abordare a avut un
dublu efect. Pe de o parte, a marcat în timp, într-un mod semnificativ,
conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice
şi, pe de altă parte, a determinat orientarea specialiştilor către cercetarea
fundamentală în domeniul managementului public, pentru identificarea
unor funcţii ale acestuia cu valabilitate universală, care să asigure un grad
ridicat de coeziune şi integrare a componentelor sistemului de management
din instituţiile publice în obiectivele macrosistemului din care acestea fac
parte.
Trebuie menţionat faptul că în literatura de specialitate română şi
străină se mai menţin încă puncte de vedere asupra funcţiilor
managementului public puternic marcate de dificultăţile unora de a face
distincţia între management public şi administraţie publică. Spre exemplu,
Mihai Oroveanu în lucrarea Organizare şi metode în administraţia de stat
considera că funcţiile autorităţilor publice sunt: acţională, consultativă şi
deliberativă.
Contribuţii ştiinţifice importante cu privire la funcţiile
managementului public şi conţinutul lor au fost aduse în ultimele decenii
Noutăţi în managementul public

ale secolului trecut de către specialiştii englezi şi americani. Graham


Allison, în 1982, în lucrarea Public and private management: are they
fundamentally alike in all unimportant respects?, sintetiza câteva puncte de
vedere pe care le-a prezentat ca funcţii ale managementului public grupate
pe trei componente: strategie, mediu organizaţional intern şi mediu
extern. Astfel, în accepţiunea lui funcţiile managementului public sunt:

Componenta 1: Strategie
• Stabilirea obiectivelor şi priorităţilor,
• Elaborarea planurilor de acţiune pentru realizarea obiectivelor.

Componenta 2: Mediul organizaţional intern


• Organizarea şi distribuirea resurselor umane pentru fiecare
poziţie din structură,
• Repartizarea personalului şi stabilirea conţinutului activităţilor
din domeniul managementului resurselor umane: recrutare,
selecţie, pregătire, motivare, evaluare etc,
• Elaborarea sistemului informatic de control care să permită
concomitent urmărirea modului de desfăşurare a proceselor de
management şi de execuţie şi nivelul rezultatelor obţinute faţă
de obiectivele propuse.

Componenta 3: Mediul extern


• Colaborare cu organizaţiile care desfăşoară activităţi în acelaşi
domeniu sau în domenii diferite ale sectorului public,
• Colaborare cu organizaţiile independente,
• Colaborare cu presa şi cetăţenii.

Dincolo de aceste abordări interesante, este important să determinăm


şi să explicăm conţinutul funcţiilor managementului public, care în
accepţiunea noastră sunt relevante pentru instituţiile publice. De altfel
Fundamentele managementului public

performanţele instituţiilor publice sunt o reflectare directă a modului în care


funcţiile managementului public sunt exercitate de managerii publici şi de
reprezentanţii politici aleşi sau numiţi în funcţii publice de conducere.

1.6.1 Funcţia de previziune

Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de


management desfăşurate în instituţiile publice prin care se determină
principalele obiective ale acestora în strânsă interdependenţă cu cele ale
altor instituţii din sectorul public şi în funcţie de nevoile publice generale şi
specifice, modalităţile de realizare şi resursele necesare.
În ceea ce priveşte funcţia de previziune, specialiştii în domeniul
managementului public au un punct de vedere comun: toţi consideră
această funcţie ca una din cele mai importante funcţii ale managementului
public.
Argumentul este unul cât se poate de clar şi de simplu. Orice
instituţie publică, ca parte a unui macrosistem, trebuie să aibă definite
obiective. Prin conţinutul lor, managerii publici exprimă de fapt ce trebuie
să realizeze instituţiile publice într-o perioadă determinată.
Specificul sectorului public imprimă procesului de fundamentare a
obiectivelor o serie de particularităţi, considerate adesea drept
constrângeri necesare pentru asigurarea coeziunii unui sistem.
Obiectivele instituţiei publice şi ale principalelor subdiviziuni
organizatorice ale acesteia:
• se determină şi în funcţie de cadrul legislativ existent pentru
instituţia publică, pentru domeniul din care aceasta face parte
sau pentru sectorul public,
• se fundamentează pe sistemul de nevoi generale şi specifice ale
clienţilor, persoane fizice sau juridice,
Noutăţi în managementul public

• se armonizează, din punctul de vedere al conţinutului, cu


obiectivele celorlalte instituţii publice care desfăşoară activităţi
în acelaşi domeniu de activitate în sectorul public,
• se integrează pe verticală cu obiectivele determinate ale
instituţiilor publice situate pe nivelurile ierarhice superioare
cărora li se subordonează direct sau indirect,
• se constituie ca un mod particular de exprimare a obiectivelor
determinate la nivel macro în cadrul politicilor şi strategiilor
globale pentru sectorul public, în general şi pentru domeniile de
activitate ale instituţiilor publice, în particular.
Exercitarea funcţiei de previziune nu trebuie redusă la determinarea
obiectivelor, cum încă se întâmplă adesea în unele instituţii publice.
Procesul trebuie să continue cu stabilirea modalităţilor de realizare a
obiectivelor previzionate. Conţinutul lor este puternic determinat de aceleaşi
condiţii care au marcat şi procesul de stabilire a obiectivelor instituţiilor
publice.
Dacă obiectivele odată stabilite descriu într-un mod suficient de clar
ce are de realizat instituţia publică ca entitate distinctă parte a sectorului
public, stabilirea modalităţilor de realizare a lor necesită un plus de atenţie,
tocmai pentru că managerii publici trebuie să stabilească în mod clar cum
vor proceda pentru a realiza fiecare obiectiv în parte.
În acest proces trebuie să se ţină seama, desigur, de toate
condiţionările descrise la procesul de stabilire a obiectivelor şi, în plus ,şi de
următoarele:
• potenţialul instituţiei publice: uman, material, informaţional şi
financiar,
• gradul de profesionalizare a managerilor publici şi
funcţionarilor de execuţie,
• valorile culturii organizaţionale specifice instituţiilor din
sectorul public,
Fundamentele managementului public

• sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica


gradul lor de implicare în identificarea modalităţilor etc.
Prin urmare, pentru fiecare obiectiv fundamentat se identifică mai
multe modalităţi de realizare.
Desigur că exercitarea funcţiei de previziune a managementului
public nu se încheie aici; aceasta implică şi cel de al treilea pas important
prin care managerii publici şi reprezentanţii aleşi trebuie să precizeze pentru
fiecare modalitate de acţiune propusă şi resursele umane, materiale,
financiare şi informaţionale necesare realizării obiectivelor previzionate. De
altfel, precizarea resurselor atrase în procesul de realizare a obiectivelor
conferă finalitate funcţiei de previziune. Fără resursele necesare nici unul
din obiective nu poate fi realizat. Se poate afirma că şi reciproca, abordată
dintr-o perspectivă economico-managerială, este la fel de valabilă. Existenţa
resurselor necesare nu va contribui la realizarea misiunii instituţiei publice
dacă în prealabil nu au fost determinate obiective şi modalităţi de acţiune
clare.
Se poate afirma că raţionamentul managerial elementar pentru
exercitarea funcţiei de previziune a managementului public începe cu
identificarea sistemului de nevoi generale şi specifice şi continuă cu
stabilirea obiectivelor, modalităţilor de acţiune şi resurselor necesare.
Funcţia de previziune a managementului public se concretizează în
elaborarea de prognoze, planuri şi programe pentru fiecare instituţie publică
integrată în sectorul public.
Prognozele se fundamentează pentru un orizont de timp de cel puţin
10 ani, în special în domeniile de activitate care au reprezentare directă în
structura sistemului administrativ dintr-o ţară. Pentru sectorul public se
elaborează la iniţiativa reprezentanţilor unor instituţii şi autorităţi
administrative, în special din administraţia centrală a unui stat (exemplu:
prognoze pentru estimarea nivelului performanţelor în domeniile: economic,
sănătate, cercetare fundamentală şi aplicativă etc., prognoze pentru
estimarea dinamicii populaţiei, a cererii de servicii publice etc.).
Noutăţi în managementul public

În literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul Ministerului


pentru Industrie şi Comerţ din Japonia care în 1970, folosind metoda
Delphi, a elaborat primele metaprognoze pentru un orizont de timp cuprins
între 20 şi 50 de ani. Domeniile în care acestea au fost elaborate sunt
enumerate în continuare: chimie, medicină, informatică, agricultură,
protecţia mediului, cultură, dezvoltare urbană, materiale, zboruri cosmice,
cercetări marine, materii prime, circulaţie publică şi energie. Precizia
previziunilor efectuate în 1971 a fost surprinzător de mare, aşa cum au
confirmat rezultatele obţinute la finele anului 1991 (pentru alte detalii şi
exemple vezi lucrarea Management, Fundamente, Interferenţe, Studii de
caz, Soluţii, publicată de Radu Mihalcea şi Armenia Androniceanu la
Editura Economică în anul 2000.
Planurile se elaborează pe perioade cuprinse între unu şi cinci ani şi
se utilizează pe scară largă în toate domeniile de activitate din sectorul
public. Reprezintă instrumentul cu care operează managerii publici în
exercitarea funcţiei de previziune.
În sectorul public se identifică, alături de planurile instituţiilor
publice, şi planurile elaborate de partidele politice, care, prin reprezentanţii
lor, sunt implicate în procesele de management în, general şi de previziune ,
în special, din diferite instituţii publice. De altfel în multe ţări coordonatele
politicii partidelor câştigătoare în alegeri marchează semnificativ conţinutul
planurilor şi programelor guvernamentale şi, implicit, ale instituţiilor
publice care desfăşoară activităţi în toate domeniile de activitate
reprezentate în sistemul administrativ.
Programele reprezintă o altă modalitate de concretizare a funcţiei de
previziune şi au un grad mare de detaliere în funcţie de orizontul de timp pe
care sunt elaborate, respectiv câteva luni până la o oră.
În instituţiile publice moderne a fost redefinit semnificativ conţinutul
funcţiei de previziune ca funcţie a managementului public. Astfel,
exercitarea ei se bazează tot mai mult pe rezultatele cercetărilor de
marketing public, pe nevoile generale şi specifice ale consumatorilor
Fundamentele managementului public

de servicii publice şi administrative mai degrabă decât pe structura


politicilor promovate de partidele politice. Se porneşte de la un adevăr
elementar şi esenţial, şi anume faptul că instituţiile publice sunt create
pentru a servi interesele publice generale şi specifice identificate în sectorul
public şi nu pentru a pune în aplicare politicile unor partide, în care
interesele politice sunt determinante.
Prin urmare, gradul de maturitate managerială şi politică înregistrat
în marile democraţii occidentale nu permite transformarea sectorului public
şi a instituţiilor cuprinse în acesta în pârghii de exercitare a puterii de către
reprezentanţii politici, pentru a obţine capital electoral. Sectorul public este
perceput ca un cadru instituţional armonizat şi eficient, cu un mecanism
reglat pentru a servi realizării obiectivului fundamental al managementului
public, satisfacerea interesului public general, prin furnizarea unor servicii
publice pentru care raportul calitate-preţ reprezintă forma de apreciere
permanentă a nivelului performanţelor. În acest context, prin funcţia de
previziune, managerii publici determină în mod explicit un sistem al
indicatorilor de performanţă pentru fiecare domeniu de activitate şi instituţie
publică în parte. Astfel este posibilă o evaluare şi o motivare directă a
resurselor umane, manageri publici şi funcţionari publici de execuţie, în
funcţie de nivelul performanţelor obţinute şi obiectivele previzionate.

1.6.2 Funcţia de organizare-coordonare

Funcţia de organizare-coordonare a managementului public constă


în ansamblul proceselor de management prin care se proiectează şi se
armonizează componentele cadrului organizatoric intern necesar realizării
obiectivelor previzionate în instituţia publică şi în domeniul în care aceasta
se încadrează.
Pentru a facilita înţelegerea conţinutului funcţiei de organizare, este
necesară explicarea câtorva concepte integrate în enunţul de mai sus.
Noutăţi în managementul public

Cadrul organizatoric intern al instituţiei publice reuneşte


următoarele elemente:
Š domeniile de activitate distincte din cadrul instituţiei publice,
Š subdiviziunile organizatorice pentru fiecare domeniu,
Š volumul de activitate implicat de fiecare domeniu în parte,
Š procesele de muncă fizică şi intelectuală desfăşurate din fiecare
domeniu şi subdiviziune organizatorică,
Š activităţile, atribuţiile, sarcinile specifice proceselor de muncă
determinate,
Š posturile şi funcţiile publice de conducere şi de execuţie,
Š relaţiile organizatorice între subdiviziuni, posturi şi funcţii
publice de conducere şi execuţie,
Š ponderile ierarhice pentru posturile şi funcţiile publice de
conducere,
Š nivelurile ierarhice din cadrul structurii organizatorice a
instituţiei publice,
Š climatul organizaţional şi celelalte elemente ale organizării
informale.
Prin funcţia de organizare-coordonare a managementului public se
proiectează şi reproiectează, ori de câte ori managerii publici consideră
necesar, fiecare din elementele prezentate mai sus.
Proiectarea cadrului organizatoric intern constă în analiza,
determinarea şi dimensionarea, pe principii de raţionalitate şi eficienţă, a
conţinutului fiecărei componente.
Exercitarea funcţiei de organizare-coordonare a managementului
public nu se reduce la stabilirea cadrului organizatoric intern, ci continuă cu
armonizarea, din punct de vedere teoretic şi practic, a tuturor componentelor
prezentate.
Armonizarea cadrului organizatoric intern constă în ansamblul
proceselor prin care se asigură o corelare corespunzătoare, din punct de
vedere al conţinutului, a tuturor componentelor prezentate. De altfel,
Fundamentele managementului public

nivelul performanţelor în orice sistem, deci şi în cel proiectat într-o instituţie


publică, este influenţat în mare parte de gradul de armonizare a
componentelor acestuia. Afirmaţia este perfect valabilă şi pentru
macrosistemul în care sunt integrate toate instituţiile publice, alături de cele
din sectorul privat.
Este foarte important de precizat că esenţa funcţiei de organizare-
coordonare a managementului public constă tocmai în legătura între
elementele trinomului obiective previzionate-componente determinate-
relaţii stabilite.
Armonizarea componentelor cadrului organizatoric intern este un
proces deosebit de complex, a cărui finalitate influenţează în mare parte
gradul de realizare a misiunii şi obiectivelor instituţiei publice. Practic, acest
proces constă în:
” stabilirea implicaţiilor pe care le are conţinutul sistemului de
obiective din cadrul instituţiei publice, domeniului şi sectorului
public, asupra cadrului organizaţional intern,
” identificarea schimbărilor în cadrul organizaţional intern pentru
a asigura o coeziune şi o integrare corespunzătoare: volumul de
activitate, subdiviziunile implicate, numărul de funcţionari
publici, numărul posturilor şi funcţiilor publice, repartizarea pe
posturi şi funcţii publice a personalului, stabilirea conţinutului
posturilor şi funcţiilor publice etc.,
” adaptarea permanentă a conţinutului componentelor cadrului
organizatoric intern.
Particularităţile domeniului managementului public ne determină să
extindem sfera de acţiune a acesteia. Prin urmare, procesele de proiectare şi
armonizare nu se reduc la cadrul organizatoric intern, aşa cum se procedează
pentru o organizaţie privată, ci au o conotaţie mai amplă, determinată de
însuşi conţinutul obiectivului fundamental al managementului public,
satisfacerea interesului public general şi specific. Astfel conţinutul funcţiei
de organizare-coordonare a managementului public se dezvoltă
Noutăţi în managementul public

semnificativ, deoarece managerii publici trebuie să ia în considerare în


procesele de management atât obiectivele previzionate pentru instituţia
publică, dar, în egală măsură, şi obiectivele delimitate pe fiecare din cele
patru niveluri identificate în care aceasta este direct şi/sau indirect implicată.
Prin urmare, potrivit funcţiei de organizare-coordonare a
managementului public, atât proiectarea cadrului organizatoric intern cât şi
armonizarea componentelor acestuia au acelaşi punct comun, respectiv
sistemul de obiective previzionat în instituţia publică, în special, dar şi în
domeniul şi sectorul din care face parte fiecare.
Este important să accentuăm un aspect care aparţine unei logici
elementare: coeziunea componentelor unei instituţii publice este
determinată în mare parte de calitatea relaţiilor organizatorice formale şi
informale, interne şi externe, stabilite şi exercitate de titularii posturilor şi
funcţiilor publice de conducere.
Într-un sistem modern de management public, funcţia de organizare-
coordonare dobândeşte un plus de valoare, fiind cotată ca una din cele mai
importante şi mai complexe. Argumentele unei astfel de aprecieri derivă din
implicaţiile majore pe care le are conţinutul funcţiei asupra gradului de
realizare a obiectivelor previzionate.
Funcţia de organizare-coordonare combină cel mai bine procesele
de muncă intelectuală, teoretice, respectiv analiză, concepţie, proiectare în
funcţie de obiective şi priorităţi, cu cele operaţionale, care pun de fapt în
mişcare componentele sistemului şi influenţează semnificativ nivelul
performanţelor şi viabilitatea lui.

1.6.3 Funcţia de administrare

Funcţia de administrare a managementului public constă în


ansamblul proceselor de management prin care se gestionează resursele
umane, materiale, financiare şi informaţionale existente şi atrase în
instituţia publică în procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin
Fundamentele managementului public

urmare, funcţia de administrare a managementului public răspunde la


întrebarea: cum sunt gestionate şi utilizate toate resursele dintr-o instituţie
publică, în general şi cele alocate obiectivelor previzionate, în special.
Deşi unii specialişti în domeniul managementului organizaţiei
consideră că această funcţie se realizează prin cea de previziune sau, de ce
nu, afirmă ei, prin funcţia de control-evaluare, în accepţiunea noastră, şi
vom explica în cele ce urmează, nu poate fi vorba decât de o
interdependenţă, absolut normală de altfel, între toate funcţiile
managementului public. Considerăm că nu trebuie redus conţinutul unei
funcţii a managementului public la sfera rigidă delimitată de o definiţie,
valabilă în mare parte în organizaţiile din sectorul privat, ci trebuie dezvoltat
conţinutul acesteia până la punctul în care se realizează concomitent două
condiţii: interdependenţa cu celelalte funcţii ale managementului şi
identitatea acesteia, derivată din specificul tipului de organizaţie şi de sector
în care se desfăşoară activitatea.
Particularităţile domeniului în care funcţionează instituţiile publice
ne determină să considerăm funcţia de administrare a managementului
public ca una din cele mai importante şi complexe.
Importanţa şi complexitatea pot să fie explicate analizând
următoarele patru dimensiuni şi implicaţiile pe care fiecare le are asupra
proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice.
1. Dimensiunea materială, patrimonială
Instituţia publică este acea entitate distinctă din macrosistem care
reuneşte în patrimoniu bunuri materiale aflate în proprietate publică.
Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale.
În ceea ce priveşte bunurile proprietate publică, acestea pot fi date în
administrare instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate. Prin
urmare, managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie au o dublă
responsabilitate, derivată din faptul că trebuie să gestioneze bunuri care nu
le aparţin în mod direct, al căror proprietar este, aşa cum s-a arătat mai sus,
statul sau subdiviziunile organizatorice ale acestuia, respectiv unităţile
Noutăţi în managementul public

administrativ teritoriale. Misiunea lor principală este de a le valorifica în


procesele de management şi de execuţie, pentru realizarea obiectivelor
previzionate de care răspund direct sau indirect.
În acest proces, se identifică o responsabilitate publică de grup, care
implică răspunderea corpului funcţionarilor publici, ca reprezentanţi ai
statului, pentru modul în care sunt utilizate bunurile proprietate publică,
pentru aceasta raportându-se permanent la obiectivele sectorului public. Pe
de altă parte, se identifică şi o responsabilitate individuală, ce revine
fiecărui titular de post sau funcţie publică de conducere şi de execuţie
existent în structura organizatorică a instituţiei publice, care, în funcţie de
competenţa profesională şi managerială aferente, stabileşte obiective
realizabile cu implicarea bunurilor din patrimoniu, formulează modalităţi de
îndeplinire a acestora care atrag aceleaşi bunuri, identifică surse pentru
creşterea valorii bunurilor proprietate publică, creează bunuri publice
utilizând alte resurse etc.
Prin prisma acestei prime dimensiuni, funcţia de administrare a
managementului public constă în identificarea celui mai bun mod de
gestionare a bunurilor materiale aflate în proprietate publică şi integrate în
patrimoniul instituţiei publice pentru ca obiectivele previzionate să poată fi
realizate.
2. Dimensiunea umană a funcţiei de administrare a
managementului public vizează modul de gestionare a resurselor umane din
aparatul de lucru al instituţiilor şi autorităţilor publice.
Exercitarea funcţiei de administrare a managementului public
abordată prin prisma acestei dimensiuni dobândeşte un plus de
complexitate, datorită particularităţilor pe care domeniul resurselor umane le
are în unele ţări în sectorul public. Câteva dintre acestea sunt prezentate în
continuare:
• precizarea prin lege a condiţiilor pe care trebuie să le
îndeplinească o persoană pentru a putea ocupa o funcţie publică,
Fundamentele managementului public

• stabilirea prin lege a funcţiilor publice de conducere şi de


execuţie,
• definirea prin lege a structurii carierei funcţionarilor publici:
clase, grade, trepte,
• stabilirea unor prevederi clare pentru funcţionarii publici care
au statute proprii, aprobate prin legi speciale,
• titularizarea pe funcţii publice şi de demnitate publică a unor
persoane numite sau alese,
• precizarea prin lege a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor
publici etc.
Aşa cum se poate observa, în mare parte, dimensiunea umană a
funcţiei de administrare este puternic marcată de cadrul legislativ, care
limitează semnificativ libertatea de decizie şi acţiune a managerilor publici
în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane. Totuşi, în acest context,
managerii publici trebuie să identifice modalităţile legale, concrete,
oportune, raţionale şi eficiente de:
• dispunere a resurselor umane pe posturi şi funcţii publice de
conducere şi de execuţie,
• corelare a potenţialului funcţionarilor publici cu conţinutul
posturilor şi funcţiilor publice,
• evaluare a titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere
şi de execuţie în funcţie de contribuţia la realizarea obiectivelor
şi de nivelul performanţelor individuale obţinute,
• repartizare, transfer şi rotaţie a resurselor umane pe posturi şi
funcţii în cadrul instituţiei publice şi/sau domeniului de
activitate în care aceasta îşi desfăşoară activitatea.
Se poate sintetiza că funcţia de administrare a managementului
public, potrivit acestei dimensiuni, constă în identificarea celui mai eficient
şi raţional mod de gestionare a resurselor umane din autorităţile şi
instituţiile publice pentru ca obiectivele previzionate să poată fi realizate.
Noutăţi în managementul public

3. Dimensiunea financiară a funcţiei de administrare a


managementului public.
Potrivit acestei dimensiuni, funcţia de administrare constă în
ansamblul proceselor de management desfăşurate în instituţia publică prin
care se realizează gestionarea riguroasă a resurselor financiare. Explicaţia
pe care am prezentat-o pentru prima dimensiune, cea materială, de
patrimoniu, a funcţiei de administrare a managementului public, rămâne
valabilă şi pentru această dimensiune.
În plus, este esenţial de subliniat că, în contextul actual, funcţia de
administrare, în general şi prin prisma acestei dimensiuni, în special,
necesită un plus de atenţie. S-ar putea spune că există cel puţin două motive
importante.
¾ Primul este determinat de afirmaţiile formulate de managerii
publici şi/sau politicieni potrivit cărora ei ar putea să realizeze mai mult
pentru clienţii autorităţilor şi instituţiilor publice, dar, din păcate, resursele
financiare „nu există” sau sunt limitate, afirmaţii nefundamentate. Cu nici
una nu putem fi de acord. Mai întâi pentru că nu se poate niciodată afirma că
nu există resurse financiare, atâta vreme cât, în orice stat democratic, se
constituie un buget public naţional care cuprinde bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi
judeţelor, iar instituţiilor publice le sunt repartizate prin aceste bugete
importante resurse financiare, care însă trebuie gestionate cu
responsabilitate şi discernământ.
Se poate însă susţine că resursele financiare sunt insuficiente,
situaţie care apare în instituţiile publice în care tocmai exercitarea funcţiilor
managementului public, în general şi a funcţiilor de previziune şi
administrare, în special, este deficitară. În limitele definite de cadrul
legislativ dintr-o ţară, managerii publici au un anumit grad de autonomie
managerială şi financiară, pe care ar putea să-l utilizeze în perioadele de
fundamentare şi elaborare a strategiilor şi politicilor instituţiilor publice.
Dar, pentru că nu întotdeauna se întâmplă aşa, argumentaţia este bogată.
Fundamentele managementului public

Sigur ea nu serveşte nimănui, dimpotrivă, atrage mari nemulţumiri în rândul


clienţilor autorităţilor şi instituţiilor publice şi cetăţenilor, însă constituie,
pentru mulţi dintre autorii unor astfel de afirmaţii, un mod de acoperire a
incompetenţei profesionale şi manageriale. Se poate susţine, fără rezerva de
a exagera, că atât competenţa profesională cât şi cea managerială sunt
absolut necesare oricărui titular de funcţie publică de conducere, mai mult,
s-ar putea spune, decât unui manager dintr-o firmă privată, tocmai din
considerentele pe care le-am detaliat mai sus. Managerii publici gestionează
resurse financiare publice, iar multipla responsabilitate de care trebuie să fie
conştienţi fiecare înainte de numirea pe astfel de posturi şi funcţii publice de
conducere implică nu numai profesionalism, dar şi principii de etică şi
morală. Aceste principii obligă la un plus de raţionalitate pentru gestionarea
unor resurse financiare constituite din contribuţia tuturor clienţilor
instituţiilor publice şi care, potrivit unui elementar raţionament managerial,
trebuie sporite şi integrate în sistem pentru satisfacerea intereselor publice
generale şi specifice, deci pentru realizarea obiectivului fundamental al
managementului public.
¾ Al doilea motiv este determinat de necesitatea creării şi
perfecţionării unui sistem economico-financiar şi managerial foarte bine
structurat şi reglat pentru:
o stabilirea surselor de finanţare pentru realizarea obiectivelor
previzionate,
o nominalizarea cheltuielilor atrase pentru fiecare obiectiv şi
modalitate de acţiune previzionate,
o atragerea resurselor financiare din diferite surse: impozite şi
taxe, proiecte finanţate din surse rambursabile sau
nerambursabile interne sau internaţionale,
o urmărirea modului cum acestea sunt repartizate în cadrul
sistemului,
o transferul resurselor financiare de la bugetele centrale către cele
locale şi apoi către instituţiile publice,
Noutăţi în managementul public

o creşterea valorii acestora etc.


Funcţia capătă un plus de importanţă în ţările în care sistemul
legislativ permite înfiinţarea unor bănci specializate în gestionarea
resurselor financiare ale instituţiilor publice.
Băncile astfel constituite contribuie semnificativ la îmbunătăţirea
modului de gestionare a resurselor financiare(colectare, urmărire, alocare)
ale instituţiilor publice sau atrase de acestea, mijlocesc acordarea de credite
sau oferă alte oportunităţi pentru investiţii necesare realizării obiectivelor
previzionate.
Trebuie, de asemenea, adăugat că aceste bănci preiau o parte
importantă din activităţile prin care managerii publici implementează
politicile financiare ale instituţiei, facilitând realizarea unui plus de valoare
economică, atât de necesară oricărei instituţii publice.
Frecvent, în ţările unde funcţionează astfel de bănci, apar situaţii în
care banca nu aprobă finanţarea unui obiectiv de investiţii propus de
managerii publici, fie pentru că el nu este identificat ca o prioritate în
strategia instituţiei publice fie pentru că, în urma unei analize cost-
beneficiu, se dovedeşte că obiectivul de investiţii nu este unul rentabil din
punct de vedere economico-financiar. În aceste situaţii managerii publici ori
apelează la alte surse de finanţare externe (chiar şi externe instituţiei) ori pur
şi simplu renunţă la realizarea lui.
4. Dimensiunea informaţională a funcţiei de administrare a
managementului public constă în ansamblul proceselor de management
prin care se gestionează toate resursele informaţionale din cadrul unei
instituţii publice, respectiv: date, informaţii, mijloace de tratare a
informaţiilor, procedurile informaţionale, implicate în realizarea
obiectivelor previzionate.
Prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului
public influenţează semnificativ, atât din punct de vedere cantitativ cât şi
calitativ procesele de management şi de execuţie din instituţiile şi
autorităţile publice.
Fundamentele managementului public

Se poate afirma că funcţia de administrare a managementului public,


abordată din perspectiva acestei dimensiuni, este condiţionată şi
condiţionează semnificativ celelalte aspecte generate de precedentele trei
dimensiuni. Prin urmare, o parte din resursele informaţionale, în accepţiunea
prezentată mai sus, se constituie în bunuri materiale publice ce determină
utilizarea lor strictă în interes public. Existenţa sau atragerea lor determină
schimbări semnificative în structura patrimoniului (componenta materială),
bugetului (componenta financiară) instituţiei publice şi pregătirii resurselor
umane(componenta resurse umane) pe care le vor utiliza.
Această dimensiune a funcţiei de administrare a managementului
public are, în practică, cel puţin două conotaţii importante care îi conferă
relevanţă şi consistenţă valorică.
Š Prima constă în formarea în cadrul instituţiei publice a unei
baze informaţionale corespunzătoare, care să servească realizării
obiectivelor instituţiei.
Š A doua constă tocmai în identificare a unui mod raţional şi
eficient de alocare corespunzătoare a acestei baze, pentru a servi
implementării modalităţilor de acţiune previzionate pentru realizarea
obiectivelor.
Câteva dintre aspectele pozitive, derivate din gestionarea
corespunzătoare a resurselor informaţionale în instituţiile şi autorităţile
publice, sunt următoarele:
• reducerea gradului de birocratizare a proceselor de
management şi de execuţie din instituţiile publice,
• îmbunătăţirea calităţii deciziilor administrative şi a deciziilor de
management,
• reducerea timpului necesar fundamentării şi aplicării deciziilor,
• îmbunătăţirea procesului de comunicare intra şi
extraorganizaţională,
• reducerea costurilor sistemului informaţional în instituţia
publică,
Noutăţi în managementul public

• creşterea ponderii timpului alocat activităţilor de analiză şi


concepţie în cadrul proceselor de management şi de execuţie,
• crearea unui sistem informaţional coerent care să permită
urmărirea şi gestionarea eficientă a tuturor categoriilor de
resurse existente într-o instituţie publică.
Şi prin această dimensiune, funcţia de administrare a
managementului public dobândeşte, într-un sistem modern de management
public, un plus de relevanţă. Aceasta dacă luăm în considerare şi faptul că
actualul secol a fost numit în mod generic şi deloc întâmplător „Secolul
Tehnologiei Informaţionale”.
Prin urmare, rolul managerilor publici este acela de a atrage, de a
integra şi a utiliza, în procesele de management şi de execuţie din instituţiile
publice, în special şi din întreg sectorul public, acele mijloace de culegere,
înregistrare, prelucrare şi analiză a datelor şi informaţiilor, astfel ca în a
doua jumătate a acestui secol să se poată concretiza previziunea
specialiştilor referitoare la crearea instituţiilor publice virtuale şi, în cadrul
acestora, a unor reţele neuronale interne, context în care va continua să se
amplifice rolul dimensiunii informaţionale a funcţiei de administrare a
managementului public.
Aşa cum s-a putut observa, cele patru dimensiuni ale funcţiei de
administrare nu numai că au o contribuţie semnificativă la clarificarea
conţinutului ei din punct de vedere teoretic, dar, practic, demonstrează de
fapt că neglijenţa manifestată de unii teoreticieni, dar mai ales de managerii
publici şi politicienii din unele ţări faţă de această funcţie este, o dată în
plus, o dovadă de lipsă de profesionalism şi de responsabilitate sau, de ce
nu, de dezinteres general sau lipsă de moralitate, aspecte care, practic, nu ar
trebui să aibă vreo legătură cu managementul din instituţiile şi autorităţile
publice.
Am acordat o pondere mai mare acestei funcţii a managementului
public nu pentru că ar fi mai importantă decât celelalte, dar în special pentru
că reflectă cel mai bine, clar şi fără nici un fel de echivoc, de o manieră
Fundamentele managementului public

explicită, atât misiunea managementului public în sectorul în care acesta se


aplică, cât şi rolul managerului public în instituţia publică modernă.

1.6.4 Funcţia de motivare

Funcţia de motivare constă în ansamblul proceselor de


management prin care resursele umane din instituţiile publice sunt
stimulate să contribuie la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate.
Prin exercitarea funcţiei de motivare, managerii publici urmăresc
realizarea unor obiective dintre care enumerăm:
• identificarea factorilor motivaţionali care să-i stimuleze pe
funcţionarii publici să contribuie la stabilirea şi realizarea
obiectivelor previzionate,
• crearea unui sistem clar, coerent şi complet de motivare a
funcţionarilor publici şi reprezentanţilor managementului public,
inclusiv a titularilor de funcţii de demnitate publică, pentru a
participa la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate,
• informarea funcţionarilor publici cu privire la recompensele şi
sancţiunile aplicate în funcţie de gradul de realizare a
obiectivelor previzionate,
• diferenţierea resurselor umane din instituţia publică în funcţie
de nivelul performanţelor obţinute,
• crearea unui climat organizaţional competitiv în cadrul
instituţiei publice,
• dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public.
Realizarea obiectivelor enumerate implică parcurgerea cel puţin a
următoarelor etape de către managerii publici:
1. identificarea factorilor motivaţionali;
2. analiza conţinutului factorilor motivaţionali şi stabilirea pe o
scală valorică a intensităţii acestora şi a unei ordini a
priorităţilor;
Noutăţi în managementul public

3. completarea rezultatelor acestei analize cu cele ale altor


cercetări întreprinse în domeniul resurselor umane în instituţiile
publice;
4. determinarea nivelului performanţelor resurselor umane şi
compararea acestora cu nivelul obiectivelor previzionate;
5. identificarea abaterilor de la obiectivele stabilite;
6. analiza cauzală a abaterilor pozitive şi negative constatate;
7. administrarea de recompense sau sancţiuni persoanelor
implicate în procesele de management şi de execuţie desfăşurate
în instituţia publică;
8. analiza gradului de influenţare a resurselor umane ca urmare a
sistemului de motivare aplicat;
9. ajustarea sistemului de motivare prin completarea, diversificare
sau eliminarea unor elemente din sistemul de motivare aplicat;
10. proiectarea şi popularizarea în cadrul instituţiei publice a
noului sistem de motivare;
11. pregătirea instituţiei publice pentru implementarea noului
sistem motivaţional;
12. implementarea, monitorizarea şi adaptarea permanentă a
sistemului de motivare în instituţia publică.
Un sistem modern de management public impune modificări de
esenţă în conceperea şi exercitarea motivării în instituţiile publice.
În statele occidentale s-a conturat şi se află deja în curs de
implementare un nou sistem de motivare a resurselor umane din instituţiile
publice, pe baza unui complex de indicatori de performanţă. Noul sistem
motivaţional are cel puţin două avantaje majore:
1. oferă posibilitatea corelării rezultatelor cu obiectivele
individuale previzionate, stabilindu-se între aceste două repere
nivelul performanţei, în funcţie de care se identifică formele şi
mijloacele de motivare pozitivă sau negativă adecvate,
Fundamentele managementului public

2. grad mare de adaptabilitate la caracteristicile fiecărui angajat,


manager public, reprezentant politic sau funcţionar de execuţie.
De altfel, în ultimii ani reprezentanţii democraţiilor Europei
occidentale au iniţiat şi continuă să desfăşoare periodic numeroase runde de
dezbateri prin care se urmăreşte crearea unui sistem unitar integrat de
motivare a personalului care desfăşoară activitate în instituţiile publice.
Se aşteaptă ca noul sistem să asigure un echilibru dinamic între
general, reprezentat de principii, valori comune acceptate în sistemul de
motivare şi particular, cu un grad mare de adaptabilitate în fiecare din
contextele naţionale ale ţărilor Uniunii Europene.
Prin urmare, perspectiva creată ar trebui să-i impulsioneze mai mult
şi pe reprezentanţii managementului public din România pentru iniţierea de
schimbări majore, fundamentale în actualul sistem de motivare a
personalului din autorităţile şi instituţiile publice din ţara noastră, dacă
dorim cu adevărat să ne apropiem de nivelul performanţelor obţinute în
instituţiile şi autorităţile publice similare din ţările dezvoltate.
Aceasta presupune, ca o condiţie eliminatorie, mai întâi de toate,
schimbări majore în mentalitatea resurselor umane, în general, a
managerilor publici şi liderilor politici, în special.

1.6.5 Funcţia de control-evaluare

Funcţia de control-evaluare a managementului public constă în


ansamblul proceselor de management prin care se compară rezultatele
obţinute cu obiectivele previzionate, se verifică legalitatea activităţilor
desfăşurate în cadrul şi în afara instituţiei publice, se măsoară şi
analizează abaterile şi se identifică modalităţile de corectare sau
amplificare a cauzelor care le-au determinat.
Prin exercitarea funcţiei de control-evaluare se determină finalitatea
proceselor de management şi de execuţie desfăşurate în instituţiile publice,
Noutăţi în managementul public

deoarece marchează încheierea unei etape, oferind informaţiile pentru


analiză în vederea continuării ciclului managerial.
Dincolo de aspectele particulare de formă şi conţinut pe care le are
controlul în diferite domenii de activitate din sectorul public, exercitarea
funcţiei de control-evaluare de către reprezentanţii managementului unei
instituţii sau autorităţi publice implică parcurgerea succesivă a
următoarelor etape:
• compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate şi cu cadrul
legislativ existent,
• determinarea abaterilor pozitive sau negative,
• analiza cauzală a abaterilor constatate atât din perspectiva
organizaţiei cât şi din cea legală,
• formularea modalităţilor de acţiune pentru diminuarea
intensităţii cauzelor care au generat abaterile negative şi
amplificarea influenţei cauzelor care au determinat abaterile
pozitive,
• fundamentarea deciziilor administrative pentru aplicarea
propunerilor formulate,
• urmărirea executării deciziilor şi sesizarea efectelor imediate,
pe termen mediu şi lung,
• adaptarea permanentă a instituţiei publice pentru a asigura
realizarea obiectivelor previzionate.
Principalele cerinţe pentru exercitarea controlului, în general şi în
instituţiile publice, în special, sunt:
Š controlul să fie continuu, adică să se desfăşoare pe toată
perioada de activitate a instituţiei publice,
Š controlul să fie selectiv, adică să se concentreze asupra
aspectelor esenţiale, relevante,
Š controlul să fie realizat de personal specializat în domeniul de
activitate al instituţiei sau autorităţii publice şi în domeniul
legislaţiei,
Fundamentele managementului public

Š controlul să fie preventiv, adică să urmărească nu atât


constatarea unor abateri, cât mai ales identificarea cauzelor care
pot crea dificultăţi în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor
previzionate sau apariţia unor disfuncţionalităţi,
Š controlul să aibă finalitate, adică să se concretizeze în decizii
clare, coerente, care urmează a fi executate într-o perioadă de
timp determinată,
Š controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe date şi
informaţii reale, rezultate din observări şi analize directe,
Š controlul să fie eficient, adică să permită realizarea obiectivelor
pentru care a fost declanşat cu costuri minime.
Cea de a doua parte a funcţiei se referă la evaluare.
Evaluarea vizează cel mai adesea categoriile de resurse existente în
instituţia sau autoritatea publică, respectiv: resurse materiale, umane,
financiare şi informaţionale.
Evaluarea resurselor materiale implică:
◘ determinarea structurii şi valorii patrimoniului instituţiei
publice,
◘ înregistrarea, transferul sau casarea unor bunuri din
patrimoniu,
◘ stabilirea gradului de uzură fizică şi morală a bunurilor
materiale aflate în proprietate publică,
◘ formularea propunerilor de achiziţii de bunuri materiale,
respectiv resurse materiale etc.

Evaluarea resurselor financiare implică:


◘ analiza poziţiilor din structura bugetului public,
◘ stabilirea necesarului de resurse financiare şi a surselor de
finanţare a acestuia,
◘ analiza cost-beneficiu pentru diferite investiţii previzionate,
Noutăţi în managementul public

◘ analiza viabilităţii economico-financiare a instituţiei sau


autorităţii publice,
◘ elaborarea unor antecalculaţii pentru diferite proiecte de
investiţii de interes pentru clienţii instituţiilor publice,
◘ formularea propunerilor de buget ale instituţiilor şi autorităţilor
publice etc.

Evaluarea resurselor informaţionale implică:


◘ determinarea cantităţii şi calităţii de date, informaţii, proceduri
informaţionale, mijloace de tratare a informaţiilor în funcţie de
conţinutul obiectivelor şi situaţia existentă constatată în instituţia
publică,
◘ stabilirea necesarului de know-how pentru instituţia publică,
◘ determinarea gradului şi formei de prelucrare a unor categorii
de date şi informaţii,
◘ stabilirea categoriilor de informaţii cotate ca informaţii
clasificate şi de interes strict profesional,
◘ determinarea necesarului de date şi informaţii care să fie
integrate în bănci de date cu acces selectiv etc.
Evaluarea resurselor umane implică, de asemenea, o gamă variată de
activităţi desfăşurate potrivit unei metodologii specifice de evaluare a
performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici.
Procedura de evaluare se realizează în trei etape:
1 completarea raportului de evaluare de către evaluator,
2 interviul,
3 contrasemnarea raportului de evaluare.
În vederea completării raportului de evaluare, evaluatorul desfăşoară
următoarele activităţi:
• analizează îndeplinirea obiectivelor individuale fixate,
• notează criteriile de performanţă în funcţie de importanţa
acestora,
Fundamentele managementului public

• stabileşte calificativul final de evaluare a performanţelor


profesionale individuale,
• consemnează rezultatele deosebite ale funcţionarului public,
• stabileşte obiectivele individuale, termenele de realizare precum
şi nevoile de instruire pentru următoarea perioadă de timp pentru
care se va face evaluarea etc.
Interviul reprezintă un schimb de informaţii, impresii şi puncte de
vedere care are loc între evaluator şi funcţionarul public.
Raportul de evaluare elaborat se înaintează funcţionarului public
ierarhic superior evaluatorului în vederea contrasemnării.
Evaluarea funcţionarilor publici se derulează anual şi rezultatele
obţinute conferă funcţionarilor publici dreptul de a avansa în grad şi în clasă
sau le oferă recompense morale şi materiale pentru rezultatele deosebite ale
activităţii lor.
După cum se poate constata, şi funcţia de control-evaluare a
managementului public este concomitent deosebit de amplă şi complexă în
privinţa conţinutului.
În instituţiile publice moderne, prin exercitarea funcţiei de control-
evaluare a managementului public se urmăreşte realizarea unui echilibru
care să îmbunătăţească funcţionalitatea instituţiei publice, creând astfel
disponibilitatea pentru realizarea obiectivelor, dar şi să amplifice gradul de
motivare a resurselor umane pentru îmbunătăţirea nivelului performanţelor
individuale şi organizaţionale.
Cum se observă din comentariile asupra conţinutului funcţiilor
managementului public, nu se poate face o abordare separată a lor în cadrul
organizaţional intern. Performanţele managerilor publici pot rezulta din
combinarea lor echilibrată.
Pornind de la această premisă generală, se constată că funcţiile
managementului public trebuie abordate cel puţin din trei perspective:
1. dinamică, determinată de faptul că instituţia sau autoritatea
publică este o entitate „vie”, o componentă importantă într-un
Noutăţi în managementul public

sistem care funcţionează pentru a servi la realizarea intereselor


publice generale şi specifice, determinate de nevoi generale şi
specifice,
2. creativ-inovativă, deoarece nu există modele, tipare universal
valabile de comportament în procesele de management şi de
execuţie care să poată fi preluate şi aplicate întocmai, ci este
necesară permanent, o adaptare de concepţie şi de stil şi o
integrare permanentă a elementelor noi în “vechiul “sistem,
3. sistemică rezultată din faptul că viabilitatea managerială a unei
instituţii sau autorităţi publice este influenţată în mod direct
proporţional de gradul în care managerii publici reuşesc să
asigure în procesele de management un echilibru permanent în
exercitarea celor cinci funcţii ale managementului public.

1.7 Valori fundamentale pentru organizaţiile publice

Organizaţiile publice nu pot exista în afara unui sistem, ele sunt


influenţate de componentele sistemului din care fac parte şi influenţează
semnificativ fiecare subsistem al acestuia. Integritatea unui sistem este
puternic determinată de un set de valori şi principii fundamentale ce
precizează, prin conţinutul lor, coordonatele de bază între care
funcţionează componentele întregului.
Sectorul public reprezintă o componentă a macrosistemului cu
implicaţii majore asupra funcţionalităţii ansamblului. Acest aspect este
evident dacă se ia în considerare diversitatea domeniilor de activitate
integrate în sectorul public.
Dincolo de această diversitate, există un set de valori-principii
fundamentale universal valabile care trebuie luate în considerare şi care
determină semnificativ conţinutul proceselor şi relaţiilor de management din
instituţiile publice. Ele marchează semnificativ misiunea organizaţiilor
Fundamentele managementului public

publice, influenţează comportamentul organizaţional al acestora şi al


angajaţilor implicaţi direct în procesele de realizare şi furnizare de servicii
publice sau de administrare a intereselor statului în relaţie cu cetăţenii clienţi
ai instituţiilor publice.
Un sistem de valori ar putea fi structurat după două criterii:
1. apartenenţă: valori interne şi externe
Asupra acestor categorii de valori se va insista în unul din capitolele
următoare. Valorile interne vizează prin conţinutul lor acele aspecte ce ţin
de activitatea organizaţională internă a fiecărei instituţii publice, care
imprimă o notă puternică de specificitate organizării şi conducerii. Valorile
externe provin din mediul extern instituţiei publice şi determină organizarea
şi managementul acestora, misiunea şi obiectivele organizaţiilor publice,
gradul de diversificare a activităţilor, opţiunile strategice prioritare etc.
2. grad de generalitate: valori universale şi particulare
Gruparea valorilor în două categorii după acest criteriu determină
distincţia între valorile universale, care, indiferent de domeniul în care îşi
desfăşoară activitatea instituţia publică, trebuie respectate şi integrate în
managementul tuturor organizaţiilor şi cele particulare, specifice, care implică
o serie de conotaţii distincte determinate de domeniul de activitate din sectorul
public în care activează instituţia publică. Este absolut evidentă compatibilitatea
şi complementaritatea de conţinut între cele două categorii de valori.
Câteva dintre valorile cu impact deosebit asupra managementului
instituţiilor publice sunt abordate în detaliu în continuare. În orice stat de
drept, în sectorul public şi în activitatea desfăşurată de instituţiile publice,
indiferent de domeniul de activitate: administraţie, sănătate, învăţământ,
cultură, transport, turism etc., sunt unanim recunoscute şi considerate ca
fundamentale următoarele valori, abordate frecvent ca principii
fundamentale pentru managementul organizaţiilor publice:
1. etica,
2. morala,
3. democraţia.
Noutăţi în managementul public

Fiecare are relevanţă deosebită asupra comportamentului


organizaţional, în general asupra comportamentului individual al resurselor
umane din instituţiile publice şi, implicit, asupra modalităţilor de acţiune
pentru care optează managerii publici în special şi fiecare funcţionar public
antrenat în procesele de management şi de execuţie, în activităţile efective
prin care sunt realizate şi furnizate serviciile publice.

1.7.1 Etica şi morala

1.7.1.1 Conţinutul eticii şi al moralei în general

Pentru a înţelege implicaţiile celor două valori ridicate la rang de


principiu în sectorul public, este absolut necesară o incursiune în etimologia
lor. Astfel înţelegem când au apărut, cu ce sens au apărut, cum a evoluat
gândirea care a dezvoltat şi clarificat conţinutul lor şi care au fost
implicaţiile lor asupra membrilor societăţii, în general şi asupra angajaţilor
unei organizaţii publice, în special.
Despre etică se spune că este un domeniu al ştiinţei care studiază
principiile morale, legile de dezvoltare istorică a acestora, rolul lor în viaţa
socială, respectiv totalitatea normelor de conduită morală corespunzătoare
ideologiei unei societăţi sau unui grup reprezentativ din cadrul acesteia.
Despre morală se spune că este o formă a conştiinţei sociale care
cuprinde normele de convieţuire, de comportare a oamenilor între ei şi în
societate.
Dezvoltând în continuare raţionamentul, obiceiul indică un
comportament constant, supus unor reguli, pe o perioadă mai lungă de timp.
Prin bisemantismul lor, cele două cuvinte disting două concepte: morala
colectivă şi morala individuală, deşi la origine cei doi termeni, unul grecesc,
altul latinesc, aveau aproximativ aceeaşi semnificaţie. Pe parcursul evoluţiei
lor etimologice, cele două concepte se disociază, se specializează
şi se fixează. Astfel, azi înţelegem prin morală un fenomen real, care ţine
Fundamentele managementului public

de viaţa reală, a membrilor societăţii, în timp ce etica desemnează teoria


sau ştiinţa ce investighează acest fenomen real.
Aceste precizări facilitează înţelegerea distincţiei dintre teorie, care
este etica şi obiectul ei, morala, deşi în limbajul cotidian această distincţie
nu se face întotdeauna. Astfel, despre un comportament uman se poate
spune că este moral, dar şi etic în acelaşi timp. De fapt, aceasta sugerează
necesitatea unui acord între planul reflecţiei etice, chiar spontană şi
nesistematică şi cel al manifestării sau al comportamentului real, altfel spus
necesitatea acordului între vorbă şi faptă, între teorie şi practică.
MORALA este un fenomen real, colectiv şi individual, care cuprinde
atât normele, principiile care reglementează relaţiile umane şi tipurile
umane de activităţi, cât şi toate manifestările realizate în diverse grade şi
modalităţi, sub semnul acestor norme supuse aprecierii colective şi
individuale.
ETICA are misiunea de a realiza un acord optim între natura şi
nivelul existenţei sociale şi conştiinţa morală, ceea ce presupune eliminarea
mentalităţilor întârziate şi contribuţia la modelarea unor conştiinţe care să
devanseze existenţa socială actuală, care să gândească şi să acţioneze
prospectiv.

1.7.1.2 Funcţiile eticii

Există o serie de factori care influenţează conţinutul eticii şi


facilitează înţelegerea rolului pe care etica îl are într-o societate în general.
Principalii factori determinanţi ai eticii sunt: modelul epistemologic
şi axiologic al ştiinţei, tradiţiile de gândire la care ne raportăm, specificul
obiectului eticii, calitatea receptorului valorilor etice, natura problemelor
morale, gradul de receptivitate şi personalitatea indivizilor.

Având în vedere aceşti factori de modelare, se disting trei funcţii


specifice ale eticii:
Noutăţi în managementul public

1. funcţia cognitivă
2. funcţia normativă
3. funcţia persuasivă
Funcţia cognitivă sau de cunoaştere este principala funcţie a eticii
care le precede pe celelalte. Ea se poate realiza pe trei trepte succesive:
• descriptivă
• analitico-sintetică
• explicativă
Treapta descriptivă constă în elaborarea unor valori: atitudini
morale, relaţii morale, credinţe morale, calităţi sau defecte morale. Este
interesant să amintim aici că în accepţiunea lui Aristotel se disting trei
atitudini fundamentale, pe care oamenii le pot avea în viaţa socială şi
organizaţională:
¾ atitudinea hedonistă, proprie oamenilor care trăiesc pentru cât
mai multă, mai variată şi mai intensă plăcere,
¾ atitudinea politică, proprie celor care trăiesc pentru exercitarea
puterii,
¾ atitudinea contemplativă proprie celor care trăiesc pentru
cunoaşterea dezinteresată a adevărului.
Treapta analitico-sintetică permite identificarea componentelor
intrinseci ale moralei:
• normele
• conştiinţa
• manifestarea
• aprecierea
• valorile
• relaţiile

Fiecare din aceste componente poate fi analizată în cel puţin trei


moduri:
Š analiza intrinsecă şi conceptuală a normei, conştiinţei etc.,
Fundamentele managementului public

Š analiza empirică prin care se investighează numărul şi natura


normelor care reglează viaţa unei colectivităţi sau calitatea,
intensitatea şi aria opiniei publice morale,
Š analiza interdisciplinară prin care sunt puse în evidenţă
implicaţiile, suporturile şi factorii de determinare extramorală a
acestor componente, ca şi a moralei în totalitatea ei.
Treapta explicativă echivalează cu dezvăluirea factorilor cauzali sau
generatori ai moralei, deoarece morala poate fi descrisă, dar nu poate fi
explicată numai prin ea însăşi.
Funcţia normativă sau axiologică
Funcţia axiologică constă în distincţia pe care gândirea etică o
face, sau o poate face, în viaţa morală, între valori, pe de o parte şi
antivalori, pseudovalori, nonvalori, pe de altă parte.
Prin intermediul acestei funcţii pot fi create normele, după gradul lor
de valoare indicându-se care sunt discutabile sau perimate, care sunt
valabile şi au şanse de generalizare în viitor.
Funcţia persuasivă în forma ei optimă se realizează de la început în
şi prin realizarea primelor două funcţii, cea cognitivă şi cea normativă.
Exercitarea funcţiei persuasive implică apelarea la o serie de
strategii.
¾ Prin strategia de constrângere sau represivă se atrage atenţia
subiecţilor asupra consecinţelor unor manifestări contrare normelor morale
recunoscute. Se poate atrage atenţia asupra consecinţelor comportamentului
deviant al individului însuşi.
¾ Strategia stimulativă poate recurge la o serie de procedee
persuasive, între care: se dezvăluie perspectiva de armonie colectivă, climat
moral pe care o antrenează promovarea valorilor colective prin
comportamente dezirabile, se stimulează sentimentul moral de demnitate
pe care o presupune o imagine pozitivă despre sine, întemeiată pe un
comportament corect şi pe aprecierea pozitivă a colectivităţii, se invocă
exemple edificatoare etc.
Noutăţi în managementul public

¾ Strategia euristică este mai complexă şi pleacă de la premisa că


subiectul este potenţial moral şi că moralitatea lui poate fi dezvăluită,
cristalizată, întemeiată prin problematizare, dialog sau dispută colocvială.

1.7.1.3 Morala şi faptul moral

Conţinutul moralei ca valoare poate fi explicat în sens restrâns şi în


sens larg.
În sens larg, prin „morală” înţelegem totalitatea fenomenului pe
care cuvântul îl desemnează, indiferent de conotaţia pozitivă sau negativă.
În sens restrâns prin morală se înţelege doar zona descrisă de valorile
pozitive.
Prin urmare, morala este un fenomen omniprezent în viaţa socială şi
organizaţională. Aceasta înseamnă că atunci când sau acolo unde morala nu
iese în evidenţă, ea nu este absentă, ci există într-o formă anonimă.

1.7.1.3.1 Componentele fundamentale ale faptului moral

Pentru a înţelege implicaţiile faptului moral, în general şi într-o


organizaţie publică, în special, este important să delimităm principalele
componente ale acestuia:
• normele şi principiile,
• manifestarea,
• aprecierea,
• subiectul conştient,
• valorile,
• relaţiile.
Normele morale sunt enunţuri prescriptive prin care se indică ce
trebuie să facă sau să nu facă, respectiv cum trebuie să fie sau să nu fie
subiectul conştient în situaţii similare pentru ca manifestarea sau felul lui de
a fi să fie apreciate ca bune şi nu ca rele.
Fundamentele managementului public

Toate normele morale au două componente fundamentale care se


cristalizează în două forme: calitativă şi imperativă. Cea calitativă indică
cum anume trebuie „să fii” sau „să faci” şi cea imperativă ce anume
trebuie „să faci” sau „să fii”.

1.7.1.3.2 Tipologia normelor morale

Normele morale pot fi diferenţiate în funcţie de câteva criterii:


numărul de subiecţi, dimensiunea grupului social, durabilitatea în timp a
valorilor, tipurile de relaţii şi activităţi umane pe care determină.
Considerând aceste criterii, pot fi distinse trei categorii de norme:
1. norme generale sau universale cu următoarele caracteristici:
o prezente în toate colectivităţile umane,
o durabilitate mare în timp,
o reglează toate tipurile de relaţii,
o corelează toate activităţile umane.
2. normele particulare se caracterizează prin următoarele:
o se adresează unor grupuri sau colectivităţi determinate,
o au o anumită variaţie în timp, care poate fi măsurată şi
evaluată,
o reglează tipuri de relaţii sau activităţi umane particulare.
În această categorie se înscriu normele morale pentru angajaţii
fiecărui domeniu de activitate din sectorul public.
3. normele speciale se caracterizează prin aceea că:
o se adresează unor grupuri restrânse,
o vizează relaţii şi manifestări cu totul specifice sau ocazionale.
În această ultimă categorie se înscriu normele cavalerismului,
normele vieţii nobiliare, normele de protocol, normele de comportare
civilizată în familie şi societate etc. Această ultimă categorie reprezintă
norme elementare identificate cu “moda” în morală.
Noutăţi în managementul public

Se poate conchide că valoarea morală, în sens strict, rămâne expresia


obiectivă a normei.
Norma poate fi privită în cel puţin două ipostaze: abstractă şi
concretă.
Norma este abstractă atunci când este enunţată teoretic, când este
formulată „expresis verbis” într-un Cod scris sau când este asimilată sau
însuşită la nivel pur cognitiv: însuşirile morale recomandate de normă sunt
percepute ca simple cuvinte, ca expresii vide de conţinut sau iluzorii.
Norma concretă este aceeaşi normă, dar asimilată şi interiorizată şi la
nivel afectiv-emoţional şi la nivel volitiv până la punctul limită la care
devine o componentă a conştiinţei şi un element motivaţional al
comportamentului subiectului.
În elaborarea normelor, în cadrul unui cod, trebuie identificate nu
numai valorile şi conţinutul lor, ci şi strategiile de însuşire organică a
acestor norme de către toţi angajaţii sectorului public şi strategiile de
conversiune în procesele de training a normelor abstracte în norme concrete
dezvoltate pe baza unui set de principii morale.

1.7.1.3.3 Principiile morale

Principiul moral este un fundament al sistemului normativ şi


totodată o modalitate de coordonare a normelor morale, a unui sistem de
norme morale sau a unui grup de norme morale.
Specialiştii fac distincţia între principiile generale sau fundamentale
şi cele particulare. Dacă explicăm morala numai printr-un principiu
fundamental, aşa cum a procedat Kant, riscăm să o înţelegem formal, ca
esenţă universală, eternă. Invers, dacă explicăm morala numai prin principii
particulare, nu putem să-i înţelegem unitatea, caracterul de totalitate
structurată şi orientată unitar spre un sens colectiv şi individual.
Pornind de la aceste consideraţii generale, sunt cunoscute trei
principii morale fundamentale:
Fundamentele managementului public

1. principiul renunţării
2. principiul individualismului
3. principiul colectivismului

Principiul renunţării sau al resemnării este propriu mai multor


tipuri istorice de morală, dintre care menţionăm: morala budistă, morala
stoică, morala creştină, mai ales în forma ei primă, originară. Baza social-
economică a acestora o constituie relaţiile de inegalitate, de exploatare şi
dominaţie, în virtutea cărora o clasă este deposedată de bunurile şi valorile
vieţii de către alta.

Principiul individualismului este şi el propriu diverselor forme


istorice ale moralei, între care cele mai reprezentative sunt variantele
moralei burgheze. Şi acest principiu are la bază proprietatea privată, dar
exprimă în esenţă morala celor care domină. Nici un cod, indiferent de
principiul care stă la baza elaborării lui, nu contrazice codul de norme
universale, deci ceea ce specialiştii au numit etosul normativ al umanităţii.
Ceea ce este însă esenţial aici este modalitatea concretă de decodificare a
normelor şi deci funcţia lor concretă în cadrul unor relaţii determinate,
funcţie care este contradictorie şi înstrăinată tocmai faţă de esenţa normelor.
Principiul colectivismului este considerat principiul moral al oricărei
morale pozitive, exemplare. Coerenţa şi stabilitatea unei forme de
colectivitate nu este posibilă fără respectarea de către toţi membrii
comunităţii şi ai organizaţiei a unui minim de cerinţe morale comune.

1.7.1.3.4 Comportamentul moral

Comportamentul moral este produsul acestui proces de


exteriorizare sau obiectivare a unui subiect conştient în conformitate cu
cerinţele normelor morale, proces şi produs apreciate de opinia publică.
Elementele componente ale comportamentului moral sunt:
Noutăţi în managementul public

• atitudinea, înţeleasă ca atitudine exteriorizată,


• conduita, explicată ca o succesiune coerentă şi integrată de
atitudini,
• personalitatea morală,
• activitatea desfăşurată pentru realizarea unui scop având
finalitate estrasubiectivă şi extraindividuală.
Aceste elemente, identificate prin formele lor de manifestare, ne
apropie cel mai mult de profilul comportamentului moral al funcţionarului
public care trebuie să se încadreze concomitent, prin modul propriu de
manifestare, într-un cod de norme morale universale şi specifice.

1.7.1.3.5 Conştiinţa morală

Conştiinţa morală reprezintă un ansamblu structurat şi orientat de


idei, reprezentări, sentimente, stări de spirit, atitudini interioare, cu referire
la ceea ce este bine sau rău în relaţiile dintre oameni, ansamblu obiectivat
în comportamentul moral.
În istoria gândirii au fost determinate mai multe modele ale
conştiinţei morale, din care sunt prezentate câteva.
¾ Modelul Zeul sau Daimonian a fost explicat de Socrate, marele
înţelept atenian. Elaborarea modelului a pornit de la o trăire specială pe care
însuşi Socrate a avut-o. El mărturisea oricui dorea să-l asculte că, atunci
când se află într-o situaţie mai delicată şi identifică mai multe alternative de
atitudine sau acţiune, el îşi consultă demonul său interior, care, sub forma
unei voci misterioase, intimă şi totodată imperativă, îl opreşte de la anumite
atitudini. El a constatat cu timpul că, de câte ori a ascultat de această voce,
faptele lui au fost bune. Interesant este, după cum mărturisea înţeleptul, că
niciodată vocea nu i-a spus ce să facă, ci numai ce să nu facă. Referindu-se
la acest aspect, Hegel afirma că pentru prima dată ne aflam în prezenţa
conştiinţei morale subiective de sine.
Fundamentele managementului public

Acest model face referire la conştiinţa morală pe care fiecare individ,


ca membru al societăţii şi fiecare funcţionar public, ca membru al unei
colectivităţi distincte, trebuie să le posede ca parte intrinsecă a
comportamentului moral organizaţional şi individual.
¾ Modelul Oglinda reflectă una din funcţiile fundamentale ale
conştiinţei, respectiv funcţia de reflectare sau reflectoriu cognitivă. Limita
acestui model constă în faptul că nu sesizează caracterul activ şi creator al
conştiinţei, unghiul de reflectare implicat în oglindire fiind nerelevant în
comparaţie cu izomorfismul dintre realitatea oglindită şi imaginea ei
virtuală. Dincolo însă de limitele lui, modelul oglinzii este relevant pentru
natura reflectorie a conştiinţei, în general şi a celei morale, în particular.
Potrivit acestui model, se poate conchide că acele comportamente
morale ale funcţionarilor publici sunt o reflectare a conştiinţei lor morale
restrictive, dominată de un sistem de valori mecaniciste, care limitează la
maximum dimensiunea creativă a conştiinţei morale a angajatului dintr-o
astfel de instituţie publică, de altfel absolut obligatorie, dacă ne raportăm la
obiectivul fundamental al managementului public şi la misiunea
organizaţiilor publice în general care are o puternică determinare morală.

¾ Modelul Cutia Neagră este de dată mai recentă, inspirat de un


raţionament cibernetic elementar. Potrivit modelului, se consideră că această
conştiinţă posedă mecanisme interne de prelucrare a informaţiilor, precum o
maşină şi este astfel asociată cu o cutie. Dar întrucât aceste mecanisme
rămân necunoscute, ea este o cutie neagră. Restul enunţurilor despre
conştiinţă rămân ipotetice şi speculative.
Raportând acest model de conştiinţă morală la sectorul public se
poate afirma că fiecare organizaţie publică stochează în conştiinţa
membrilor săi un volum reprezentativ de date şi informaţii despre conduita
morală, despre atitudini morale, norme morale etc., pe care le prelucrează
prin raţionamente (mecanisme) mai simple sau mai complexe, mai profunde
sau mai selective, oferind în schimb un comportament moral care se
încadrează sau nu într-un cod de norme generale sau specifice.
Noutăţi în managementul public

¾ Modelul Tensiunea Instanţelor ne înfăţişează o interpretare


dinamică şi funcţională a conştiinţei. În accepţiunea lui Freud, se disting trei
instanţe sau niveluri ale conştiinţei, organizate piramidal:
• idul definit ca ansamblul de energii cu caracter instinctual,
biologico-fiziologic.
• supraeul este o interiorizare a imaginii paternale, interiorizare
contradictorie reglată de mecanismele psihice.
• eul mediază conflictul între id şi supraeu.
Rezultatul reflectării acestui model în conştiinţa morală a
funcţionarului public are trei coordonate fundamentale care influenţează
semnificativ conduita morală a acestuia. Mai întâi este considerat fondul
genetic de valori de bază pe care le are fiecare individ integrat într-o
colectivitate. La acesta se adaugă imaginea creată în timp despre normele
morale de bază care trebuie integrate în conduita morală. A treia coordonată
se situează la confluenţa primelor două şi reuneşte bilateral valorile de
conduită pe care funcţionarul public le consideră potrivite, încadrate într-un
sistem de norme comune specifice şi pe care le apelează în comportamentul
lui individual în cadrul organizaţional.

1.7.2 Democraţia şi valorile democratice

La începutul acestui secol, numeroşi observatori afirmă că există


dovezi în sprijinul afirmaţiei că lumea se află în pragul unei noi epoci de
libertate politică şi economică.
În viziunea lui Jacques Barzun idealurile democraţiei: libertatea,
egalitatea, suveranitatea poporului sunt atât de atrăgătoare, încât o mare
diversitate de regimuri le proslăvesc în principiu. Totuşi, aspectul cheie îl
constituie aparatul de guvernare “întrucât ceea ce face ca un sistem de
guvernare să fie sau să nu fie liber nu este o teorie, ci modul în care
funcţionează acest aparat”. Aparatura guvernării democratice nu poate fi
Fundamentele managementului public

importată, ci trebuie să reflecte specificul istoric al fiecărei naţiuni în parte


şi cultura specifică poporului respectiv.
O lectură selectivă asupra câtorva lucrări fundamentale prin care
înalte personalităţi definesc democraţia ne face să constatăm că există
răspunsuri diferite, ceea ce denotă deja un punct slab asupra teoriei
democraţiei. Câteva exemple care demonstrează această afirmaţie sunt
prezentate în continuare: Declaraţia de independenţă şi Codul Constituţional
Federal al SUA, volumele operei lui Alexis de Tocqueville Democracy in
America şi o minunată lucrare scrisă de Walter Bagehot despre Codul
Constituţional Englez, ca să nu mai vorbim de The Federalist şi nenumărate
pagini elocvente ce au fost lăsate de John Adams, Thomas Jefferson şi
Abraham Lincoln. Aceste scrieri ar putea fi considerate de mulţi ca
alcătuind teoria democraţiei.
Între aceste elemente nu există însă un acord, ele nu formează un
sistem. Autorii eseurilor din The Federalist se tem de democraţie, John
Adams contestă opiniile lui Thomas Paine şi este doar în parte de acord cu
Jefferson. Burke şi Rousseau par să se afle în contradicţie directă.
Tocqueville invocă atât de multe dintre condiţiile specifice întâlnite de el în
America, încât concluziile lui nu sunt transferabile. Bagehot face acelaşi
lucru în cazul Marii Britanii, unde se constată că un cod constituţional este
viabil în practică. Aşadar, şansele de constituire a unei teorii unificate
asupra democraţiei sunt neglijabile. Mai mult decât atât, lecturând aceste
documente, ne dăm seama că fiecare teoretizează cu privire la câteva
dintr-un număr mare de teme care, întrutotul justificabil, poartă denumiri
diferite. Astfel avem democraţie, republică, guvernare liberă, guvernare prin
reprezentare, monarhie constituţională. În plus, avem drepturi naţionale,
drepturi civile, egalitate în faţa legii, egalitate de şanse. Apoi există sufragiul
universal, guvernare de către majoritate, separarea puterilor în stat şi
sistemul bi sau multi partit. În sfârşit, să nu uităm alte câteva noţiuni care, în
vremurile moderne, sunt strâns asociate cu ceea ce numim procesul
Noutăţi în managementul public

democraţiei − alegeri preliminare, referendum, reprezentare proporţională şi


aşa mai departe.
Această gamă de idei nu poate decât să-i copleşească pe susţinătorii
democraţiei. Se pune întrebarea, însă, care sunt cele esenţiale. Democraţia
nu posedă nici o teorie care să cuprindă funcţionarea numeroaselor ei tipuri
de mecanisme. Eforturile către cristalizarea unei teorii a democraţiei
demonstrează tendinţa regretabilă către o gândire limitată la abstracţii,
neîmbinând niciodată enunţurile generale cu realităţile experienţei practice
şi ocolind până şi observarea unor deosebiri importante existente între
abstracţii, care se întâmplă să fie legate între ele în virtutea obiceiului sau
uzanţei.
Spre exemplu, democraţia este considerată a fi sinonimă cu
guvernarea liberă, “poporul suveran” este un termen considerat a denota
totalitatea, majoritatea sau parte a oamenilor care trăiesc pe teritoriul unui
stat. Ce tipuri de libertăţi sunt garantate de către stat, cum este asigurată
existenţa lor şi care sunt categoriile de cetăţeni şi indivizi care se bucură cu
adevărat de aceste libertăţi sunt întrebări cu răspunsuri delicate, la care atât
teoreticienii cât şi ziariştii evită să răspundă.
Teoria democraţiei presupune trei obiective importante:
” transpunerea în realitate a voinţei cetăţenilor unei ţări,
” asigurarea egalităţii de şanse pentru toţi cetăţenii,
” distribuirea unei diversităţi de libertăţi.
Realizarea acestor obiective implică existenţa unor mecanisme.
În cazul tradiţiei anglo-americane, mecanismele necesare în acest
scop au două origini. Una este procesul lung, lent, de cristalizare a codului
constituţional englez, proces care a început în 1265 cu parlamentul lui
Simon de Montfort şi a continuat cu nenumăratele lupte pentru drepturi, care
au fost câştigate şi înscrise pe rând: „Magna Carta”, „The Bill of Rights”
etc. Din această istorie, Montesquieu, Lock şi alţii au extras în moduri
diferite preceptele şi precedentele care au influenţat elaborarea Codului
Constituţional al Statelor Unite.
Fundamentele managementului public

Rousseau a subliniat un aspect primordial pentru înţelegerea


democraţiei, în general, şi anume faptul că “istoria, caracterul, obiceiurile,
religia, baza economică şi nivelul de educaţie care caracterizează o naţiune
trebuie luate în considerare înainte de instituirea oricărui mecanism de
guvernare. Nu există nici o regulă universal valabilă”.
Egalitatea politică poate fi decretată, dar nu şi libertatea, deoarece
aceasta este un bun cât se poate de dificil. Se naşte astfel o întrebare: Cum
este oare posibil ca popoarele care doresc să răspândească libertatea în lume
să propună drept model propriile lor instituţii, dacă aceste instituţii depind
de obiceiurile formate de-a lungul timpului? O întreagă populaţie nu poate
copia un sistem de guvernare prin simpla decizie de a-l adopta. Paradoxul
ar putea continua gândindu-ne la întrebarea: Cum poate învăţa un popor
modul liber de funcţionare a guvernării înainte de a se bucura el însuşi de
libertate şi cum îşi poate păstra un popor libertatea, dacă nu poate folosi
structurile implicate de autoguvernare.
Deşi în ultimii 70 de ani în societăţile democratice schimbările
petrecute au fost similare, ele nu au fost nicidecum uniforme. Noţiunile de
libertate şi egalitate au căpătat înţelesuri care diferă de la o ţară la alta sau
chiar se contrazic.
Putem înţelege cum s-a ajuns la constrângerile moderne menite să
asigure drepturi. Vechile inechităţi erau atât de crase, atât de iraţionale şi de
nemeritate, excluderile şi prejudecăţile erau atât de dure şi contraziceau
adesea într-o atât de mare măsură chiar şi legile din vremurile respective
încât numai măsurile ample luate de către stat puteau reduce contradicţiile
sociale. Orientarea fermă către paritate socială şi economică în întreg
ansamblul societăţii a cauzat o mare schimbare în ceea ce priveşte sursa
autorităţii ce guvernează viaţa cotidiană a cetăţenilor. Drepturile şi libertăţile
nu mai sunt garantate de către un aparat politic - regimul în care trăiesc
americanii este astăzi de natură administrativă şi juridică. De altfel aşa se
explică şi dezinteresul lor faţă de viaţa politică şi drepturile politice. Pentru
Noutăţi în managementul public

a-şi exercita libertatea, cetăţeanul liber trebuie să acţioneze pe căi lungi şi


complexe, care sunt arareori politice.
Pentru a vedea această situaţie în perspectivă, nu trebuie decât să-l
citim pe Tocqueville şi să vedem ce considera el drept esenţa sistemului
democratic american. El descoperă că aparatul de stat federal avea o mică
importanţă în comparaţie cu forurile de stat ale fiecărui stat în parte, iar
aceasta era, în 1835, şi părerea tuturor americanilor. Statul însemna pentru ei
adunarea legislativă din capitala statului lor. Mai mult decât atât, în tot ce
are tangenţă cu viaţa cotidiană a individului, de la drumuri şi poliţie până la
şcoli şi impozite, Tocqueville ne spune că rolul primordial este jucat de
municipalitate sau forurile comitatului. El oferă drept dovadă situaţia din
Noua Anglie, unde adunările municipale determină voinţa cetăţenilor, iar
reprezentanţii aleşi o traduc în viaţă. Aceasta este o manifestare autentică a
democraţiei. Toţi cetăţenii contribuie la luarea deciziilor, toţi au
posibilitatea de a ocupa o funcţie de reprezentare, toţi înţeleg obiectivele
comune, precum şi măsura în care orice opinie merită să fie adoptată.
Acesta era sistemul democratic al Atenei în zilele ei de glorie, cel despre
care Rousseau spunea că „este prea perfect pentru a putea fi folosit de
fiinţele umane”.
Astăzi, însă, aparatul de guvernare se aseamănă mai degrabă cu
reţeaua de circuite a unui calculator electronic central, atât de complexă,
încât nu poate fi pe deplin înţeleasă decât de către experţi.
O altă caracteristică a democraţiei moderne este dispreţul cu care
sunt trataţi politicienii. Sistemul actual impune existenţa lor, îi înzestrează
cu putere şi pune tot ceea ce fac ei în lumina reflectoarelor, iar aceiaşi
cetăţeni care îi aleg îi iau în derâdere şi îi critică necontenit.
Dacă s-ar limita la aceste aspecte, puţine sunt democraţiile care ar
avea cu ce se lăuda în faţa celorlalte. În ceea ce priveşte SUA, există un
aspect important şi relevant, pe care Tocqueville l-a remarcat şi admirat,
anume obiceiul înfiinţării de asociaţii libere. La fel ca în trecut, astăzi
oricine posedă o maşină de scris şi un aparat de fotocopiat poate înfiinţa o
Fundamentele managementului public

organizaţie, un club, un „hink tank”, o bibliotecă, un muzeu, un spital, un


colegiu sau un centru pentru o activitate sau alta şi poate apoi să înceapă să
strângă fonduri, să publice o gazetă – toate aceste activităţi fiind scutite de
taxe fiscale şi implicarea statului, a cărui aprobare nu este necesară, iar
societatea înconjurătoare priveşte totul ca fiind absolut firesc. În această
sferă, obiceiurile democraţiei americane se manifestă cu o forţă deplină.
Această tendinţă demnă de admiraţie permite americanilor să
realizeze singuri şi în propriul lor folos lucruri care, în alte societăţi
democratice, necesită aportul statului.
Libertăţile trebuie să aibă o bază materială este un alt adevăr de
necontestat care ţine de teoria democraţiei. Independenţa de gândire este
stimulată puternic de un venit independent, însă acest suport a fost slăbit
progresiv, atât de legi cât şi de dezvoltarea industrială. Oricare din cetăţenii
unui stat democratic este capabil să exemplifice într-un fel sau altul
avantajele democraţiei din statul în care trăieşte, dar aceasta poate fi doar în
mică măsură de ajutor cetăţenilor din alte state. Părerea unor specialişti este
că statele aflate în plin proces de construire a democraţiei nu pot prelua
nimic din ceea ce democraţiile dezvoltate au în propriul lor sistem de valori,
deoarece „elementele maşinăriei nu sunt detaşabile, organismul este în
realitate imposibil de definit, iar ceea ce face ca el să funcţioneze,
„obiceiurile inimii” cum le numea Tocqueville, sunt unice şi imposibil de
definit.
Ceea ce este important de reţinut este că o abordare retrospectivă a
teoriei democraţiei în ţările dezvoltate poate oferi celor interesaţi aceleaşi
sisteme de valori, dublate de o mare varietate de modele de abordare şi
aplicare, ceea ce le face inedite, complexe şi foarte greu accesibile. Dacă la
acestea adăugăm şi cauza efectului sinergic al teoriei democratice, respectiv
rolul valorilor culturale, atunci înţelegem de ce este necesar ca cetăţenii să
identifice prin reprezentanţii politici structura aparatului guvernamental
reprezentativ, pentru ca elementele teoriei democraţiei să poată deveni o
Noutăţi în managementul public

realitate concretă şi nu doar o ideologie formală, cu efecte declarative şi


fără efecte palpabile resimţite de membrii societăţii.
În accepţiunea lui Toffler, al doilea bloc de construcţie a sistemelor
politice de mâine trebuie să fie principiul „democraţiei semi-directe” – o
trecere de la dependenţa de reprezentanţi la auto-reprezentare.
Combinarea celor două reprezintă democraţia semi-directă.
Instrumentarul folosit în procesul democratic nu mai este deloc
potrivit cu noile condiţii ale începutului de secol XXI. Spectaculoasele
progrese actuale în tehnologia comunicaţiilor permit o largă diversificare a
posibilităţilor de participare directă a cetăţenilor în luarea deciziilor politice.
Cu ani buni în urmă a avut loc un eveniment istoric, crearea primei primării
electronice din lume, prin sistemul de cablu TV Qube din Columbus statul
Ohio. Folosind acest sistem, locuitorii oraşului au participat efectiv, pe cale
electronică, la o întrunire politică a comisiei locale de planificare. Acţionând
un buton, au putut vota de acasă, pe loc, propunerile legate de chestiuni
practice ca împărţirea locală pe zone, codurile locative şi planul de
construire a unei şosele. Ineditul a constat nu numai în votul exprimat prin
da sau nu, dar şi în posibilitatea oferită de a participa la discuţii în emisie pe
parcursul dezbaterilor. Ei puteau, tot prin accesare directă, să solicite
preşedintelui şedinţei când ar fi recomandat să se treacă la următorul punct
pe ordinea de zi a şedinţei, ceea ce a reprezentat o premieră mondială la
acea vreme. Acesta a fost doar un exemplu al implicaţiilor clare pe care
tehnologia informaţională a sfârşitului de secol XX şi începutului de secol
XXI le va avea asupra conţinutului aşa numitei „democraţii semi-directe”.