4 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 5

CUPRINS

CAPITOLUL I Administratia publicã si Dreptul administrativ . 7

1. Conceptul de administratie publicã .......................................... 7
2. Centralizare si autonomie în administratia publicã .................. 19
3. Dreptul administrativ ramurã a sistemului de drept .............. 27
3.1. Conceptul de Drept administrativ .................................... 27
3.2. Normele de Drept administrativ ...................................... 30
3.3. Raporturile de Drept administrativ .................................. 33
4. Izvoarele Dreptului administrativ ............................................ 43

CAPITOLUL II Formele de înfãptuire a administratiei publice .. 53

A. Actul administrativ ................................................................... 53
1. Notiunea de act administrativ .................................................. 53
2. Denumirea actelor administrative ............................................ 65
3. Clasificarea actelor administrative ........................................... 70
4. Forta juridicã a actelor administrative ..................................... 75
5. Conditii de valabilitate privind emiterea actelor administrative 83
7. Executarea actelor administrative ............................................ 99
8. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative ............. 100
8.1. Consideratii generale ....................................................... 100
8.2. Suspendarea executãrii actelor administrative ................. 101
8.3. Anularea actelor administrative ....................................... 103
B. Operatiile administrative si alte operatii materiale .................. 110
1. Notiunea de operatie administrativã ........................................ 110
2. Diferite operatii administrative ................................................ 111
6 Drept administrativ
CAPITOLUL III Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de
drept administrativ ......................................................................... 119
1. Rãspunderea administrativã ..................................................... 119
2. Sanctiunea administrativã ........................................................ 123
3. Executarea silitã ....................................................................... 125
4. Regimul juridic al contraventiilor ............................................ 132
4.1. Definitia contraventiei ..................................................... 132
4.2. Deosebirile dintre contraventie si infractiune .................. 135
4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinarã .. 136
4.4. Subiectele rãspunderii contraventionale .......................... 137
4.5. Vinovãtia .......................................................................... 138
4.6. Cauzele care înlãturã rãspunderea contraventionalã........ 139
4.7 Rãspunderea contraventionalã si rãspunderea civilã ....... 154
4.8. Sanctiunile contraventionale ............................................ 155
4.9. Stabilirea contraventiei .................................................... 169
4.10. Constatarea contraventiilor ............................................. 177
4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale ............................. 183
4.12. Cãile de atac ................................................................... 190
4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale ....................... 194
Capitolul IV Domeniul public .................................................... 201
1. Notiunea de domeniu public .................................................... 201
1.1. Crearea termenului de domeniu public ............................ 201
1.2. Componenta si definitia domeniului public ..................... 203
1.3. Caracteristicile domeniului public ................................... 204
1.4. Clasificarea bunurilor apartinând domeniului public ...... 205
2. Regimul juridic al domeniului public ...................................... 206
2.1. Consideratii generale ....................................................... 206
2.2. Regimul juridic al proprietãtii publice ............................. 208
2.3. Exproprierea .................................................................... 219
2.4. Concesionarea domeniului public .................................... 223
2.5. Închirierea domeniului public .......................................... 241
Administratia publicã si dreptul administrativ 7
CAPITOLUL I
ADMINISTRATIA PUBLICÃ
SI DREPTUL ADMINISTRATIV
1. Conceptul de administratie publicã
Din punct de vedere etimologic, termenul de administratie provine
din cuvintele de origine latinã ad , care înseamnã la , si minister ,
care se traduce prin supus , slujitor 1 .
În limba latinã existã si verbul ad-administrare , care înseamnã a
servi la ceva, a servi pe cineva.
Pornindu-se de la aceastã semnificatie lingvisticã, a fost emisã ideea
cã administratia trebuie sã actioneze în folosul societãtii, sã serveascã
societatea, iar functionarii din administratie, în primul rând ministrii,
trebuie sã fie slujitori ai societãtii 2 .
În literatura de specialitate, se pot întâlni douã formulãri, aceea de
administratie de stat si aceea de administratie publicã .
Dupã pãrerea noastrã, cele douã formulãri diferite exprimã în fapt
aceeasi notiune. La aceastã concluzie se poate ajunge cu referire la însesi
prevederile Constitutiei.
Astfel, în Titlul III, intitulat Autoritãtile publice, Cap. V poartã
denumirea de Administratia Publicã. Acest capitol contine doua sectiuni.
Sectiunea 1 este consacratã Administratiei publice centrale de specialitate,
cu referire la ministere si alte organe centrale de specialitate, iar Sectiunea
a 2-a este consacratã Administratiei publice locale, care se referã la
consiliile locale, primari, consiliile judetene.
1 V.G. Gutu, Dictionar latin-român, Bucuresti, 1983, p. 38.
2 P.Bandet, L. Mehl, Le fait administratif, în volumul Traité de science
administrative , Mouton, Paris, 1966, p. 82.
8 Drept administrativ
Este evident faptul cã autoritãtile publice, mentionate în cele douã
sectiuni ale cap. V, Administratia Publicã, sunt organe de stat, care
desfãsoarã deci o activitate statalã.
Se poate ajunge, astfel, la concluzia cã cele douã formulãri, la care
am fãcut referire mai înainte, exprimã, în fapt, aceeasi notiune, dar în
termeni diferiti.
Notiunea de administratie de stat sau de administratie publicã
comportã mai multe acceptiuni.
Astfel, o acceptiune este aceea de activitate, situatie în care aceastã
notiune este conceputã în sens functional.
Într-o altã acceptiune, notiunea de administratie publicã evocã un
sistem de organe. În acest caz, notiunea de administratie de stat este
privitã sub aspect organizatoric 3 .
Analizatã sub aspectul functional, de activitate, administratia publicã
este o activitate executivã, de executare a legii. Datoritã acestei
particularitãti, autoritãtile administratiei publice sunt cunoscute si sub
denumirea de organe executive ale statului, deci, prin care se realizeazã
puterea executivã. De altfel, potrivit art. 1 din Legea nr. 90/2001, Guvernul
este caracterizat ca fiind autoritatea publicã a puterii executive .
Aceastã caracterizare se referã nu numai la Guvern, ci la toate celelalte
organe ale administratiei publice, dacã ne raportãm la art. 110 din
Constitutie, potrivit cãruia Guvernul si celelalte organe ale administratiei
publice sunt obligate sã prezinte Parlamentului datele si informatiile cerute
de acesta. Din aceasta formulare rezultã clar cã Guvernul si celelalte
organe ale administratiei publice fac parte din acelasi sistem de organe
de stat, anume, sistemul autoritãtilor administratiei publice.
3 În problema semnificatiilor notiunii de administratie, a se vedea si: P.
Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti 1934; Ch. Debbasch,
Fonction administrative et missions de l administration, în lucrarea Science
administrative. Administration publique , Paris, 1975; C. Lalumière, À la
recherche d une cadre theorétique pour l étude de l administration publique,
în: Revue d administration_publique , Janvier-Mars, 1975; Dictionary of
American Government and Politics, Chicago, 1988; H. Rosenbloom, Public
Administration, New York, 1989; M. Duverger, Institutions politiques et droit
constitutionnel, Paris 1970; A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions
politiques, Paris, 1972.
Administratia publicã si dreptul administrativ 9
Însã nu trebuie sã se punã semnul egalitãtii între administratia publicã
si puterea executivã, desi organele administratiei de stat sunt cunoscute
si sub denumirea de organe ale puterii executive.
Aceastã afirmatie se întemeiazã pe faptul cã puterea executivã este
înfãptuitã nu numai de cãtre autoritãtile administratiei publice, ci si de
alte organe de stat, care nu fac parte din sistemul organelor administratiei
publice.
Astfel, în tara noastrã, organe ale puterii executive sunt Presedintele
României, prin unele atributii ale sale, Consiliul Suprem de Apãrare a
Tãrii, Serviciul Român de Informatii, Curtea de Conturi, Banca Nationalã
a României s.a. Aceste autoritãti publice realizeazã puterea executivã,
dar fãrã a face parte din sistemul autoritãtilor administratiei publice, al
cãror organ suprem este Guvernul.
Asadar, sfera autoritãtilor puterii executive este mai largã decât sfera
organelor administratiei publice, care constituie numai un element
component al sistemului autoritãtilor puterii executive.
Totodatã, administratia publicã nu trebuie confundatã nici cu
activitatea executivã, desi organele administratiei publice sunt denumite
organe executive ale statului.
Pe lângã autoritãtile administratiei publice, activitate de executare a
legii desfãsoarã toate celelalte organe de stat, precum si organizatiile
nestatale sau persoanele fizice.
Astfel, când o organizatie privatã respectã autorizatia de functionare
sau când un pieton traverseazã strada la culoarea verde a semaforului,
acestea sunt actiuni de respectare a legii, de executare a legii.
Instantele judecãtoresti aplicã legea la cazurile concrete prin
solutionarea litigiilor juridice, si aceasta nu este altceva decât o formã
specificã de executare a legii.
Chiar si organele legislative executã legea. Astfel, atunci când, de
exemplu, cele douã Camere ale Parlamentului îsi aleg organele de lucru,
legifereazã, adoptã hotãrâri cu privire la activitatea Guvernului etc., nu
fac altceva decât sã execute legea care le stabileste aceste atributii, anume
Constitutia si regulamentul lor de functionare.
10 Drept administrativ
Asadar, activitatea executivã are o sferã mai largã decât administratia
publicã, aceasta din urmã fiind doar o formã specificã a activitãtii
executive, alãturi de alte variate forme.
Activitatea legislativã reprezintã activitatea de conducere a societãtii
la nivel superior conducerii înfãptuite prin celelalte activitãti statale.
Desfãsurând aceastã activitate, organele legislative reglementeazã
cu fortã juridicã superioarã relatiile sociale, prin elaborarea de norme
juridice, formeazã alte organe de stat, exercitã controlul general al
respectãrii legii, exercitã conducerea în politica externã.
Sub aspectul fortei juridice a actelor emise de cãtre organele
legislative, al locului si al rolului acestora în sistemul autoritãtilor statului,
activitatea legislativã trebuie consideratã cea mai importantã formã de
activitate statalã.
Actele organelor legislative sunt adoptate spre a fi aplicate în viata
socialã, spre a fi executate. Aceastã cerintã se asigurã prin activitatea
executivã, înfãptuitã, în mare parte, de cãtre autoritãtile administratiei
politice.
Dacã, sub aspectul importantei reglementãrilor juridice, activitatea
legislativã se situeazã pe primul loc în cadrul activitãtii statale, în ceea
ce priveste frecventa actiunilor în viata socialã, contributia în activitatea
concretã de satisfacere a cerintelor ce apar în cadrul societãtii, pe primul
loc se situeazã administratia de stat.
Organele administratiei publice sunt acelea care rezolvã în mod
concret problemele cotidiene ce apar în viata socialã, adoptã mãsurile
operative pentru satisfacerea nevoilor membrilor societãtii, contribuind
astfel, într-o mãsurã decisivã, la realizarea progresului social 4 .
În legãturã cu raportul dintre activitatea executivã si administratia
de stat, se pune si problema dacã administratia de stat, ca formã
fundamentalã de activitate a statului, de realizare a puterii de stat, poate
fi înfãptuitã si de alte organe de stat, pe lângã autoritãtile administratiei
publice.
Aceastã problemã se pune deoarece unii autori considerã cã
administratia de stat poate fi înfãptuitã, în subsidiar, ca activitate
4 V. si Jean Rivero, Droit administratif, Paris, 1973, p. 10, 11.
Administratia publicã si dreptul administrativ 11
secundarã, pe lângã activitatea lor principalã, si de alte organe de stat, nu
numai de autoritãtile administratiei publice 5 .
Dupã pãrerea noastrã, administratia de stat nu poate fi înfãptuitã
decât de organele special create pentru a o desfãsura, anume organele
administratiei publice.
Credem cã trebuie fãcutã o demarcare netã între administratia de
stat, ca formã fundamentalã de activitate a statului, de realizare a puterii
de stat, si activitãtile cu caracter administrativ. În înfãptuirea atributiilor
lor specifice, toate organele statului, indiferent de forma fundamentalã
de realizare a puterii de stat pentru care au fost special create, desfãsoarã
activitãti cu caracter administrativ.
Astfel, organizarea si desfãsurarea activitãtii Parlamentului (a
Camerei Deputatilor si Senatului), a comisiilor permanente ale acestora
etc. implicã în mod necesar si desfãsurarea unor activitãti cu caracter
administrativ, precum convocarea organului, întocmirea proiectului
ordinii de zi, difuzarea materialelor, redactarea proceselor-verbale etc.
Dar aceasta nu înseamnã cã organele amintite înfãptuiesc administratia
de stat. Dacã am admite ideea aceasta, ar însemna cã organele legislative
înfãptuiesc simultan douã forme ale puterii de stat: puterea legislativã si
puterea executivã, ceea ce ar constitui o încãlcare a principiului separatiei
puterilor în organizarea statalã.
Este incontestabil faptul cã prin Constitutie a fost creatã, pentru
fiecare formã a puterii de stat, o categorie distinctã de organe de stat.
Fiecãrei puteri publice îi corespunde o categorie distinctã de organe de
stat, potrivit principiului separatiei puterilor în stat.
Este evident faptul cã una si aceeasi persoanã nu poate exercita
concomitent douã puteri publice, aceasta constituind una dintre cerintele
fundamentale ale principiului separatiei puterilor în stat.
De asemenea, instantele judecãtoresti, în realizarea activitãtii de
judecatã, înfãptuiesc activitãti cu caracter administrativ, de exemplu
5 Al. Negoitã, Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei,
T.U.B., Bucuresti, 1987, p. 5 si urm.; I. Iovãnas, Drept administrativ si elemente
ale stiintei administratiei, Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.
12 Drept administrativ
înregistrarea cererilor, trimiterea citatiilor, luarea declaratiilor,
multiplicarea hotãrârilor judecãtoresti, expedierea hotãrârilor etc.
Toate acestea nu reprezintã administratia de stat, ci doar activitãti
cu caracter administrativ, necesare pentru desfãsurarea activitãtii pentru
care au fost special create, anume activitatea de judecatã.
Mai mult chiar, activitãti cu caracter administrativ, asemãnãtoare
celor înfãptuite de organele statului, desfãsoarã nu numai aceste organe,
ci si organizatiile nestatale, precum si persoanele fizice. Or, în nici un
caz nu s-ar putea sustine cã si acestea înfãptuiesc puterea executivã,
administratia de stat, ca o formã fundamentalã de activitate a statului, de
realizare a puterii de stat.
Asa încât, dupã pãrerea noastrã, administratia de stat, ca formã
fundamentalã de realizare a puterii de stat, desfãsoarã numai autoritãtile
administratiei publice; celelalte organe de stat, în înfãptuirea activitãtii
specifice pentru care au fost special create, desfãsoarã numai activitãti
cu caracter administrativ si nicidecum administratie de stat.
Dacã însã prin lege, ca act al Parlamentului, se conferã si unor
structuri sociale, altele decât cele de stat, prerogative asemãnãtoare celor
ale autoritãtilor administratiei publice, atunci si acestea pot înfãptui admi-
nistratia de stat, ca formã de realizare a puterii de stat, cum este cazul
notarilor publici.
În literatura de specialitate se arata cã functiile autoritãtilor
administratiei publice ar consta în actiune, consultare si deliberare.
Pornind de la aceastã opinie, administratia publicã a fost clasificatã
în administratie activã, administratie consultativã si administratie
deliberativã.
Administratia este activã în cazul în care executã legea sau când
adoptã o mãsurã de utilitate publicã; este consultativã când dã avize
administratiei active; este deliberativã în situatia în care un organ ia decizii
care sunt obligatorii pentru administratia activã 6 .
Existând separat de administratia activã, administratia poate fi si
jurisdictionalã, cum este în cazul organelor administrative jurisdictionale,
6 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucuresti, 1934,
p. 41-42
Administratia publicã si dreptul administrativ 13
specializate în solutionarea litigiilor administrative, organe independente
si autonome în decizia lor 7 .
În afarã de acceptiunea de formã fundamentalã de activitate a statului,
termenul de administratie de stat poate fi utilizat si în alte acceptiuni, asa
cum am arãtat mai înainte.
Astfel, prin administratie de stat se poate desemna si sistemul sau
categoria de organe de stat care înfãptuiesc administratia de stat, ca
activitate statalã.
Administratia de stat a constituit obiectul a numeroase cercetãri în
literatura de specialitate 8 .
7 M. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1994, p. 15.
8 T. Drãganu, Formele de activitate a organelor statului, Ed. Stiintificã,
Bucuresti, 1965, p. 64 si urm.; Al. Negoitã, Drept administrativ si elemente de
stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1987, p. 5 si urm.; R. Ionescu, Drept
administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p.
10 si urm.; I. Iovãnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei,
Bucuresti, 1977, p. 10 si urm.; M. Lepãdãtescu, Sistemul organelor statului. Ed.
Stiintificã, Bucuresti, 1966, p. 64 si urm.; N. Prisca, Drept constitutional, E.D.P.,
Bucuresti, 1977, p. 286 si urm.; V. Rusu, Corelatia dintre formele fundamentale
ale activitãtii de stat si categoriile fundamentale de organe ale statului, în Revista
românã de drept nr. 3/1968, p. 48 si urm.; I. Vântu si altii. Organele administratiei
de stat, Ed. Academiei, Bucuresti, 1971, p. 13 si urm.; A. Iorgovan, V. Gilescu,
Drept administrativ si stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1986, p. 3 si
urm.; D. Brezoianu, Elemente de drept, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 91 si urm.;
M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1994, p. 11 si urm.;
Guy Braibant, Le droit administratif français, Paris, 1988, p. 17; G. Jèze, Les
principes généraux du droit administratif, Paris, 1925, p. X si urm.; G. Vedel, P.
Delvolvé, Droit administratif, Paris, 1988, p. 60 si urm.; A. de Laubadère, Traité
de droit administratif, vol. I, Paris, 1973, p. 11; J. Rivero, Droit administratif
Paris, 1987, p. 11 si urm.; E. Forsthoff, Traité de droit administratif allemand,
Bruxelles, 1969, p. 41 si urm.; P. Negulescu, Tratat_de drept administrativ, vol.
I, Bucuresti, 1934, p. 38 si urm.; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ
român, Bucuresti, 1936, p. 19; A. Teodorescu, Notiuni de drept administrativ,
Partea I, Bucuresti, 1912, p. 5; D. Tarangul, Drept administrativ. Cernãuti, 1944,
p. 54 si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ. Bucuresti, 1994, p. 64 si urm.;
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Bucuresti, 1997, p. 10 si urm.
14 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 15

În ceea ce priveste notiunea de administratie de stat, opiniile se Deci, administratia de stat contine douã categorii de activitãti, si
aseamãnã asupra unor aspecte, dar se si diferentiazã din alte puncte de anume:
vedere. a) activitãti în realizarea puterii de stat;
Lãsând la o parte elementele particulare ale diferitelor definitii dale b) activitãti care nu implicã realizarea puterii de stat.
administratiei de stat, ca elemente comune ale acestor definitii se pot Rezultã cã acelasi organ al administratiei publice poate sã aparã
retine urmãtoarele: într-o dublã calitate, aceea de subiect de drept administrativ, când
1) administratia de stat este o activitate de executare a unor acte realizeazã puterea de stat, si de subiect de drept civil, când actioneazã ca
juridice; orice persoanã juridicã nestatalã.
2) administratia de stat este înfãptuitã de organele administratiei Dar specific organelor administratiei publice este faptul cã acestea,
publice. în principal, actioneazã în realizarea puterii de stat, ca autoritãti publice,
În acceptiunea de activitate, administratia de stat poate fi definitã ceea ce le conferã o situatie specialã în raporturile juridice.
ca fiind forma fundamentalã de activitate a statului, înfãptuitã de organele Drept urmare, autoritãtile administratiei publice pot, cu toatã
administratiei publice, care constã în executarea legii, prin stabilirea opunerea particularilor, sã-si execute propriile decizii, având privilegiul
unor conduite obligatorii, precum si prin prestarea unor servicii.
executãrii din oficiu, întrucât actioneazã în temeiul puterii de stat 9 .
Termenul de lege din definitia administratiei este utilizat în
acceptiunea sa largã, nu numai în sensul de act al Parlamentului, ci de
orice act juridic dat spre executare în competenta organelor administratiei
publice.
Pornind de la definitia prezentatã, organele administratiei de stat
pot fi grupate în douã mari categorii:
1. organe care executã legea prin stabilirea de conduite obligatorii,
de exemplu, Guvernul, ministerele, consiliile judetene, consiliile locale;
2. organe care satisfac cerintele sociale, tot în cadrul activitãtii de
executare a legii, prin prestarea unor servicii în regim de drept
administrativ sau civil, de pildã, institutiile de învãtãmânt, institutiile
sanitare, regiile autonome cu capital de stat etc.
Fiind organe de stat, toate acestea realizeazã puterea de stat, dar
într-o mãsurã diferitã, în raport cu sarcinile si atributiile pe care le au în
desfãsurarea activitãtii lor specifice. De exemplu, un organ de politie
realizeazã puterea de stat într-o mãsurã mult mai mare decât o institutie
de culturã si artã.
Mai trebuie observat faptul cã un organ al administratiei publice
desfãsoarã, pe lângã activitãti în temeiul puterii de stat, si alte activitãti
care nu implicã puterea de stat, atunci când actioneazã ca persoanã
juridicã, de exemplu, când încheie un contract civil. 9 Cf. C. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, op. cit., p. 119.
16 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 17

Recapitulare Definitia diferentieri de opinii

Administratia ad la
etimologic minister slujitor
(limba latinã): ad-ministrare a servi, a sluji
Semnificatia lingvisticã administratia sã serveascã societatea
ministri slujitori ai societãtii
Administratia publicã aceeasi notiune Constitutia
Administratia de stat denumiri diferite
Administratia activitate sens functional
acceptiuni sistem de organe sens organizatoric
elemente comune activitate executivã
realizatã de organele
administratiei publice
formã fundamentalã de activitate a statului
Definitia înfãptuitã de organele administratiei publice
constã în executarea legii conduite obligatorii
prestarea de servicii
Clasificare organe care stabilesc conduite obligatorii (ex. ministere)
organe care presteazã servicii institutii de învãtãmânt
Organele administratia publice subiecte de drept administrativ
subiecte de drept civil

Comparatie administratia de stat organele administratiei

putere executivã publice, si alte organe
de stat

administratia de stat organele administratiei

Comparatie activitatea executivã publice, dar si alte organe
de stat

Opinii administratia de stat organele administratiei publice

si alte organe de stat

Corect doar organele administratiei publice

administratia de stat
Deosebire activitãti cu caracter administrativ
(toate organele statului)

administratie activã
Clasificare administratie consultativã
administratie deliberativã
18 Drept administrativ
Teste
Originea etimologicã a termenului de administratie
Semnificatia lingvisticã
Distinctia între administratie de stat si administratie publicã
Acceptiunile notiunii de administratie de stat
Comparatia între administratia de stat si puterea executivã
Comparatia între administratia de stat si activitatea executivã
Cine poate înfãptui administratia de stat (opinii)
Distinctia între administratia de stat si activitãtile cu caracter
administrativ
Clasificarea administratiei de stat
Opinii cu privire la definirea administratiei de stat
Definitia administratiei de stat
Clasificarea organelor administratiei publice în baza definitiei
Dubla calitate a organelor administratiei publice
Administratia publicã si dreptul administrativ 19
2. Centralizare si autonomie în administratia publicã
În activitatea organelor administratiei publice, centralizarea si
autonomia constituie un tot unitar, care asigurã desfãsurarea în cele mai
bune conditii a activitãtii autoritãtilor administratiei publice, satisfacerea
optimã a cerintelor sociale, atât generale, cât si locale, garantia obtinerii
unor rezultate superioare în administratie.
Prin centralizare se asigurã unitatea, coeziunea în activitatea
organelor administratiei publice, în realizarea, mai ales, a intereselor
generale ale societãtii, prin subordonarea organelor inferioare fatã de
organele superioare.
Autonomia organelor administrative face posibilã rezolvarea
operativã si adecvatã a problemelor colectivitãtilor locale, prin
cunoasterea directã a nevoilor acestora, precum si a posibilitãtilor de
satisfacere a lor.
Descentralizarea îsi propune sã ofere organelor administratiei publice
suficientã libertate de actiune pentru adaptarea lor imediatã la specificul
local, la schimbãrile pe plan local, fãrã a se renunta la o anumitã
centralizare.
Lãrgirea autonomiei locale stimuleazã initiativa localã, eliberând,
totodatã, organele centrale de un numãr de probleme care privesc
îndeaproape colectivitãtile locale, lãsând rezolvarea acestora în sarcina
organelor locale.
În procesul amplificãrii autonomiei locale, este necesar sã sporeascã
si sarcinile, atributiile, dar si rãspunderile organelor locale ale
administratiei de stat, pentru rezolvarea în conditii mereu superioare a
problemelor care se ridicã în unitatea administrativ-teritorialã în care
functioneazã.
Organele locale se preocupã de problemele sociale, economice si
culturale, nu numai de interes local, ci si de interes national, care se
ivesc în unitatea administrativ-teritorialã în care functioneazã. În felul
acesta, se înfãptuieste o rodnicã colaborare între ministere, alte organe
centrale ale administratiei publice, care realizeazã politica statului în
domeniile si ramurile lor specifice de activitate, si organele locale ale
20 Drept administrativ
administratiei publice, conlucrare de naturã sã asigure o rezolvare mai
eficientã a problemelor mentionate.
Tinându-se seama de natura intereselor ce trebuie satisfãcute, de
obiectivele urmãrite într-un anumit moment, important este sã se
stabileascã un raport optim între centralizare si autonomie, în asa fel
încât atât nevoile generale ale societãtii, cât si cerintele colectivitãtilor
locale, sã fie cât mai bine satisfãcute.
Raportul între centralizare si descentralizare nu este ceva imuabil,
dat odatã pentru totdeauna. Acest raport are un caracter dinamic, el
modificându-se în functie de cerintele fiecãrei etape de dezvoltare a
societãtii, predominând fie centralizarea, când este necesar sã se
satisfacã cu prioritate nevoi sociale generale, fie descentralizarea,
autonomia, în situatiile în care prioritate are satisfacerea cerintelor
colectivitãtilor locale.
Centralizarea presupune, în primul rând, subordonare.
Subordonarea între autoritãtile administratiei publice se realizeazã
în functie de competenta organelor între care se stabilesc relatii de
subordonare.
Competenta, în general, desemneazã ansamblul atributiilor, adicã
al drepturilor si, totodatã, al obligatiilor ce revin organelor administratiei
publice, compartimentelor din cadrul unui organ, precum si persoanelor
care alcãtuiesc un organ.
De regulã, exercitarea unui drept implicã, totodatã, si asumarea unor
obligatii pentru titularul dreptului. De exemplu, dreptul unitãtilor
medico-sanitare de a vaccina populatia constituie si obligatia acestora
de a desfãsura o asemenea activitate.
Competenta este stabilitã prin lege, în primul rând, prin actul de
organizare si functionare a organului cãruia i s-a stabilit acea competentã.
Competenta, fiind stabilitã prin lege, este obligatorie, atât pentru
organul, compartimentul sau persoana din cadrul organului, cât si pentru
cei care vin în contact cu acel organ, compartiment sau persoanã.
La competentã nu se poate renunta în mod unilateral de cãtre cel
cãruia i-a fost stabilitã.
Competenta nu este un drept subiectiv, care poate fi exercitat sau la
care se poale renunta de cãtre titularul acestuia.
Administratia publicã si dreptul administrativ 21
Dupã cum am arãtat mai înainte, competenta este obligatorie pentru
organul, compartimentul sau persoana cãreia i s-a conferit.
Competenta este de mai multe feluri. În principal, putem evidentia
douã: 1) competentã materialã; 2) competentã teritorialã.
Prin competentã materialã se înteleg sfera si natura problemelor ce
pot fi rezolvate de cãtre titularul acesteia, domeniile si sectoarele în care
îsi poate desfãsura activitatea, mãsurile pe care le poate adopta.
Sub aspectul competentei materiale, organele administratiei publice
se împart în douã categorii:
Organe cu competentã materialã generalã, care îsi pot desfãsura
activitatea, în principiu, în toate domeniile si sectoarele de activitate, de
pildã, Guvernul sau consiliile locale si judetene.
Organe cu competentã materialã de specialitate, care îsi pot
desfãsura activitatea numai în domenii si sectoare precis determinate.
De exemplu, Ministerul Apãrãrii Nationale, Ministerul Administratiei si
Internelor, Ministerul Educatiei si Cercetãrii, Ministerul Sãnãtãtii etc.
Am afirmat mai înainte cã organele cu competentã materialã generalã
îsi pot desfãsura activitatea, în principiu, în toate domeniile si sectoarele
vietii sociale.
Aceastã afirmatie se bazeazã pe faptul cã sfera atributiilor nu este
întotdeauna la fel pentru toate organele din aceeasi categorie.
De exemplu, un consiliu local sau judetean, desi are o competentã
materialã generalã, ca si Guvernul, nu este competent într-o serie de
domenii si sectoare de activitate în care este competent numai Guvernul,
de exemplu, relatiile diplomatice si consulare, apãrarea nationalã,
serviciul postal etc., deoarece problemele din aceste domenii sunt de
interes national, de interes general al societãtii.
Chiar si între organele locale sfera atributiilor este diferitã.
Astfel, desi au competentã materialã generalã, consiliile judetene si
consiliile locale se deosebesc sub aspectul atributiilor privind competenta
materialã.
Astfel, un consiliu judetean nu este competent în probleme privind,
de exemplu, transportul în comun în interiorul localitãtilor din acel judet,
domeniu în care sunt competente consiliile locale ale acestor localitãti.
22 Drept administrativ
Pe de altã parte, consiliile locale, cu toate cã au competentã materialã
generalã, nu sunt competente în probleme de interes judetean, de exemplu,
amenajarea unui drum care traverseazã judetul sau o parte din judet, ori
regularizarea unui râu care trece prin mai multe localitãti.
Totusi, în anumite probleme de interes judetean se poate stabili o
strânsã colaborare între consiliul judetean si consiliile locale din acel
judet în rezolvarea acestor probleme.
Prin competentã teritorialã se întelege suprafata de teritoriu în care
un organ al administratiei publice îsi poate desfãsura activitatea.
Sub aspectul competentei teritoriale, organele administratiei publice
se împart în douã categorii:
Organe centrale, care au competentã teritorialã generalã, în sensul
cã îsi pot realiza atributiile la scarã nationalã, pe întregul teritoriu al
tãrii, de exemplu, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de
specialitate.
Organe locale, cu competentã teritorialã limitatã, care îsi pot
desfãsura activitatea numai în anumite unitãti administrativ-teritoriale,
de pildã, consiliile judetene, consiliile municipale, orãsenesti sau
comunale.
În functie de cele douã feluri de competentã, între organele
administratiei publice opereazã o subordonare pe linie verticalã, o
subordonare pe linie orizontalã, precum si o dublã subordonare, atât
verticalã cât si orizontalã.
Subordonarea pe linie verticalã se realizeazã între organe care au
aceeasi competentã materialã, dar o competentã teritorialã diferitã,
organul cu competentã teritorialã mai restrânsã trebuind sã se subordoneze
organelor cu o competentã teritorialã mai largã. De exemplu, un organ
de la nivel judetean (inspectorat scolar) se subordoneazã organului din
aceeasi ramurã de la nivel central (Ministerul Educatiei si Cercetãrii).
Subordonarea pe linie orizontalã se realizeazã între organele cu
aceeasi competentã teritorialã, dar cu o competentã materiala diferitã.
Astfel, organele de specialitate se subordoneazã organului cu competentã
materialã generalã de la acelasi nivel. De exemplu, subordonarea
ministerelor fatã de Guvern.
Administratia publicã si dreptul administrativ 23
Prin subordonare pe linie verticalã se realizeazã, cu preponderentã,
latura centralizatoare, avându-se în vedere, în principal, interesele
generale ale societãtii, în timp ce prin subordonarea pe linie orizontalã
se realizeazã mai ales aspectul de autonomie a organelor administratiei
publice, satisfacerea, cu preponderentã, a intereselor colectivitãtilor
locale.
Organele administratiei publice centrale se subordoneazã numai
pe linie orizontalã. De exemplu, subordonarea ministerelor fatã de
Guvern.
Subordonarea pe linie verticalã are în vedere numai organele care
functioneazã în unitãtile administrativ-teritoriale.
Subordonarea acestor organe ale administratiei publice prezintã un
anumit specific. Astfel, unele dintre aceste organe se subordoneazã si pe
linie orizontalã, deci prezintã o dublã subordonare. Alte organe ce
functioneazã în unitãtile administrativ-teritoriale se subordoneazã numai
pe linie verticalã, de exemplu, organele din domeniul apãrãrii nationale,
în timp ce alte organe de pe plan local se subordoneazã numai pe linie
orizontalã, de exemplu, regiile autonome fatã de consiliile judetene sau
locale, dupã caz.
Ca exemplu de dublã subordonare se pot da organele de sub
autoritatea organelor centrale, care sunt organizate si îsi desfãsoarã
activitatea în unitãtile administrativ-teritoriale, cum sunt inspectoratele
scolare, directiile de sãnãtate publicã etc. Acestea se subordoneazã atât
consiliilor judetene, cât si ministerului de resort din ramura respectivã.
Subordonarea fatã de consiliile judetene se realizeazã sub aspect financiar,
privind modul de utilizare a mijloacelor bãnesti primite de la bugetul
judetean sau al municipiului Bucuresti.
Pe linie verticalã, sub aspect organizatoric si functional, aceste
organe sunt subordonate fatã de ministerul din a cãrui structurã
organizatoricã fac parte, în sensul cã de la organul central primesc
instructiuni obligatorii.
Accentuarea uneia sau a alteia dintre laturile subordonãrii depinde
de natura intereselor ce urmeazã a fi realizate, de cerintele sociale ce
trebuie satisfãcute, de obiectivele urmãrite de administratia publicã în
diferitele momente ale evolutiei societãtii.
24 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 25

Recapitulare organe centrale

Competenta teritorialã organe locale
Centralizare tot unitar consecinte
Autonomie garantie a unor rezultate superioare
pe linie verticalã
Centralizare unitatea, coeziunea sistemului Subordonarea pe linie orizontalã
satisfacerea cerintelor sociale generale dubla subordonare
libertate de actiune
Schimbarea raportului subordonarea pe linie verticalã
Autonomia satisfacerea cerintelor sociale locale subordonarea pe linie orizontalã
rezolvarea operativã a problemelor locale
cunoasterea directã a nevoilor locale
a mijloacelor de realizare

stimularea initiativei locale

Lãrgirea autonomiei eliberarea organelor centrale de unele sarcini
sporirea atributiilor organelor locale
sporirea responsabilitãtii organelor locale
Centralizare raport optim natura intereselor
Autonomie obiectivele urmãrite
satisfacerea optimã cerinte generale
cerinte locale

Raport centralizare caracter dinamic

autonomie
Centralizare subordonarea organelor
Subordonarea în functie de competentã
ansamblul atributiilor al drepturilor
Competenta
al obligatiilor
stabilitã de lege obligatorie
organe cu competentã generalã
Competenta materialã organe de specialitate
consecinte
26 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 27

Teste 3. Dreptul administrativ ramurã a sistemului de drept

Importanta centralizãrii si autonomiei 3.1. Conceptul de Drept administrativ
Continutul centralizãrii Termenul de Drept administrativ poate fi utilizat în doua
Continutul autonomiei acceptiuni. Într-o primã acceptiune, termenul de Drept administrativ
Raportul între centralizare si autonomie desemneazã o ramurã de drept, adicã un ansamblu de norme juridice,
Notiunea de competentã
având un obiect propriu de reglementare, o categorie determinatã de
Competenta materialã
relatii sociale.
Competenta teritorialã
Subordonarea pe linie verticalã În a doua acceptiune, termenul de Drept administrativ desemneazã
Subordonarea pe linie orizontalã o ramurã a stiintei, adicã un ansamblu sistematizat de cunostinte despre
Dubla subordonare Dreptul administrativ ca ramurã de drept.
Schimbarea raportului între subordonarea pe linie verticalã si pe Normele juridice care sunt aplicate în activitatea autoritãtilor
linie orizontalã administratiei publice, în organizarea si functionarea acestora, fac parte
din ramuri de drept diferite, de exemplu, din Dreptul constitutional,
privind regulile cele mai generale, principiile de organizare si functionare
ale organelor administratiei publice, din Dreptul civil, în legãturã cu
personalitatea juridicã a acestora, cu participarea lor la circuitul civil,
din Dreptul financiar, referitor la raporturile acestor organe în probleme
de ordin bugetar, din Dreptul muncii, cu privire la raporturile de muncã
în care sunt angajate autoritãtile administratiei publice etc.
În cadrul sistemului dreptului, Dreptul administrativ se prezintã ca
o ramurã de drept distinctã, de sine stãtãtoare, întrucât are un obiect
propriu, precis determinat, de reglementare, dar aflat într-o strânsã
legãtura cu celelalte ramuri de drept, ale cãror norme se aplicã, de
asemenea, în activitatea organelor administratiei publice.
Dar, raportate la normele celorlalte ramuri de drept, normele
Dreptului administrativ ocupã locul principal în cadrul normelor care se
aplicã în activitatea autoritãtilor administratiei publice, în organizarea si
functionarea acestora, Dreptul administrativ constituind ramura de drept
specificã pentru administratia publicã.
Dreptul administrativ poate fi definit ca acea ramurã a sistemului
de drept alcãtuitã din ansamblul normelor juridice care reglementeazã
28 Drept administrativ
relatiile sociale ce apar în procesul de executare a legii, de cãtre
autoritãtile administratiei publice, în realizarea puterii de stat 10 .
În cadrul relatiilor sociale reglementate de cãtre normele Drepului
administrativ, organele administratiei de stat se manifestã ca autoritãti
publice, având aptitudinea de a folosi forta de constrângere a statului
pentru a se asigura respectarea normelor juridice.
Dreptul administrativ, ca ramurã de drept, a apãrut mai târziu decât
alte ramuri de drept, cum ar fi Dreptul civil sau Dreptul penal.
Ca ramurã de drept distinctã în cadrul sistemului dreptului, Dreptul
administrativ a apãrut în perioada revolutiilor burgheze, la sfârsitul
secolului al XVIII-lea.
Si înainte de acest moment istoric au existat reglementãri juridice
cu caracter administrativ, dar acestea erau reglementãri singulare, ce nu
erau încorporate într-o ramurã de drept.
Dupã victoria revolutiilor burgheze, burghezia, aflatã la putere, a
preluat unele reglementãri juridice anterioare, care îi erau favorabile,
le-au adaptat noii situatii social-politice, le-a sistematizat, a creat noi
norme juridice, corespunzãtoare acelei situatii.
În felul acesta, a apãrut o nouã ramurã de drept Dreptul
administrativ.
Mai ales dupã introducerea principiului separatiei puterilor de stat,
explicit sau implicit, în diferitele constitutii, printre care Constitutia S.U.A.
din 1787, Constitutia Frantei din 1791, au fost adoptate si primele acte
normative de Drept administrativ, ca expresie a aparitiei noii ramuri de
drept.
10 Cu privire la definitia Dreptului administrativ, v. si P. Negulescu, Tratat
de drept administrativ, Bucuresti, 1934, vol. 1, p. 41; A. Teodorescu, Tratat de
drept administrativ, Bucuresti, 1929, vol. 1, p. 14; M. Vãraru, Tratat de drept
administrativ român, Bucuresti, 1928, p._13; V. Onisor, Tratat_ de drept
administrativ român, Bucuresti, 1930, p. 1; H. Berthelemy, Traité élémentaire
de droit administratif, Paris, 1933, p. 1; M. Waline, Droit administratif, Paris,
1963, p. 5. Guy Braibant, Le droit administratif français, Paris, 1988, p. 17; G.
Vedel, P. Delvolvé, Droit administratif, Paris, 1988, p. 15; A. de Laubadère,
Traité de droit administratif, Paris, 1973, vol. 1, p. 11; J. Rivero, Droit
administratif, 1987, p. 20.
Administratia publicã si dreptul administrativ 29
În opinia unor specialisti, în România, prima sistematizare a normelor
de Drept administrativ a fost realizatã prin Regulamentele Organice. Dar
astfel de norme au existat si anterior. De exemplu, organizarea teritoriului
tãrii în judete a fost fãcutã, în Muntenia, de cãtre Mircea cel Bãtrân, la
sfârsitul secolului al XIV-lea, iar în tinuturi, în Moldova, de cãtre
Alexandru cel Bun, la începutul secolului al XV-lea.
Prima si, de altfel, singura codificare a normelor de Drept
administrativ poate fi consideratã ca fiind fãcutã prin Regulamentele
Organice. Ulterior, Grigore Ghica, domnul Moldovei, a creat o comisie
formatã din trei specialisti, ce a elaborat Manualul Administrativ al
Principatului Moldovei, apãrut în 1855, care cuprindea toate
reglementãrile de naturã administrativã din perioada 1832-1855. Nu este
vorba, însã, de un cod, ci numai de o colectie de norme de Drept
administrativ, cuprinse într-o lucrare unicã 11 .
Se poate aprecia cã, în România, Dreptul administrativ, ca ramurã
de drept, s-a constituit în a doua jumãtate a secolului al XIX-lea, în timpul
domniei lui Alexandru Ioan Cuza, ca urmare a reformei legislative
întreprinse de acesta.
Spre deosebire de Dreptul civil si de Dreptul penal, ramuri de drept
unde exista un Cod civil si un Cod penal, în Dreptul administrativ nu
exista un Cod administrativ.
În decursul timpului au apãrut diferite culegeri de acte normative cu
caracter administrativ, de exemplu, culegerile întocmite de Boerescu, de
Bujoreanu si, mai ales, colectia lui Hamangiu, dar acestea nu constituiau
un Cod administrativ, deoarece autorii respectivi nu au fãcut altceva decât
sã cuprindã într-o singurã lucrare actele normative cu caracter
administrativ apãrute pânã în momentul publicãrii lucrãrii în cauzã.
Autorii acestor lucrãri nu au intervenit în continutul actelor culese, ci
doar le-au preluat, asa cum au fost ele adoptate.
În prezent, tinând seama de complexitatea activitãtii organelor
administratiei publice, se impune necesitatea elaborãrii unui Cod
administrativ care sã sistematizeze, în cadrul unui act normativ unic,
normele de Drept administrativ, în prezent dispersate într-o multitudine
de acte normative.
11 V. Prisãcaru, Tratat de drept administrativ, Bucuresti, 1993, p. 3.
30 Drept administrativ
3.2. Normele de Drept administrativ
3.2.1. Clasificarea normelor de Drept administrativ
Norma de Drept administrativ este o regulã juridicã ce reglementeazã
relatiile sociale care fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramurã de
drept.
Aceste relatii apar în procesul de executare a legii de cãtre organele
administratiei de stat, în care acestea se manifestã ca autoritãti publice,
în realizarea puterii de stat.
Tinând seama de marea diversitate de situatii în care sunt angrenate
organele administratiei publice, si normele de Drept administrativ sunt
foarte variate.
Totusi, folosindu-se anumite criterii, aceste norme pot fi grupate în
mai multe categorii.
Astfel, în functie de finalitatea lor, normele de Drept administrativ
pot fi clasificate în urmãtoarele categorii:
a) norme prin care se stabilesc înfiintarea, precum si organizarea,
competenta materialã si teritorialã a organelor administratiei publice,
raporturile acestora cu alte organe de stat, controlul ce se poate exercita
asupra activitãtii lor;
b) norme prin care se stabilesc functionarea organelor administratiei
publice, raporturile acestora cu persoane fizice si persoane juridice
nestatale, cu care organele administratiei publice intrã în raporturi juridice,
drepturile si obligatiile lor reciproce, rãspunderea participantilor la
asemenea raporturi, consecintele încãlcãrii obligatiilor pe care si le-au
asumat prin acele raporturi juridice;
c) norme prin care se stabileste procedura activitãtii organelor
administratiei publice (procedura administrativã), adicã acele norme care
prevãd forma în care se desfãsoarã activitatea organelor administratiei
publice, atât în interiorul lor, cât si în raporturile cu subiecte de drept din
afara acestora, de exemplu, normele privind actul administrativ (emiterea,
executarea si controlul executãrii acestuia), operatiile administrative si
alte fapte materiale.
Administratia publicã si dreptul administrativ 31
De exemplu, în domeniul contraventiilor, se prevede modul de
constatare a abaterilor contraventionale, ce mãsuri se pot adopta, cãile
de atac împotriva acestora etc.
Normele de Drept administrativ stabilesc deci:
organizarea internã a organelor administratiei publice;
activitatea acestor organe, functionarea lor;
raporturile între ele si cu alte organe de stat;
raporturile lor cu particularii (persoane fizice si persoane juridice);
rãspunderea si sanctiunile ce se pot aplica în cazul încãlcãrii
obligatiilor pe care si le-au asumat, potrivit legii.
Stabilirea categoriilor mentionate nu înseamnã cã normele din
categoriile respective sunt separate, cã un act normativ ar cuprinde numai
norme dintr-o singurã categorie. Astfel, în acelasi act normativ se pot
întâlni mai multe categorii din aceste norme, prevãzându-se, de exemplu,
înfiintarea, organizarea internã, competenta, procedura unui organ al
administratiei publice, raporturile cu alte subiecte de drept etc.
Actele normative au, deci, un continut complex în ceea ce priveste
categoriile de norme pe care le contin.
În functie de sfera lor de cuprindere, normele de Drept administrativ
se pot clasifica în:
a) norme generale, care au o sferã largã de reglementare juridicã,
aplicându-se unei categorii foarte largi de relatii sociale, de exemplu,
Legea administratiei publice locale, Legea contenciosului administrativ,
Ordonanta Guvernului privind contraventiile etc.;
b) norme speciale, aplicabile numai în anumite situatii, ce
reglementeazã, deci, un grup mai restrâns de relatii sociale, de exemplu,
Hotãrârea Guvernului nr. 235/1992, privind acordarea burselor de studii;
c) norme exceptionale, aplicabile, chiar dupã denumirea lor, în cazuri
de exceptie, care impun mãsuri extraordinare, de pildã, Hotãrârea
Guvernului nr. 553/1991, privind mãsurile de lichidare a urmãrilor
provocate de calamitãtile naturale din luna iulie 1991.
Aceastã clasificare prezintã importantã în ceea ce priveste aplicarea
normelor de Drept administrativ.
32 Drept administrativ
Astfel, normele speciale si cele exceptionale pot deroga de la normele
generale, de acelasi rang, întrucât ele sunt adoptate în situatii care fac
necesarã o reglementare diferitã de reglementarea cu caracter general.
În concluzie, dacã aceeasi relatie socialã este reglementatã atât de
o normã generalã, cât si de o normã specialã sau exceptionalã, se va
aplica norma specialã sau cea exceptionalã, dupã caz, întrucât situatia
respectivã a reclamat adoptarea unei astfel de norme, deci este firesc
sã se aplice norma specialã sau cea exceptionalã si nu norma generalã.
3.2.2. Structura normelor de Drept administrativ
Din punctul de vedere al structurii lor, normele de Drept
administrativ cuprind, în general, toate cele trei elemente ale unei norme
juridice, dar cu un anumit specific.
Astfel, se poate observa, în primul rând, cã ipoteza este, la cele mai
multe asemenea norme, mai dezvoltatã decât celelalte douã elemente ale
normei juridice. Aceastã particularitate se datoreazã faptului cã este
necesar sã se precizeze cât mai clar si mai complet conditiile în care se
vor aplica aceste norme la cazurile concrete, la situatiile particulare.
De exemplu, un consiliu local este dizolvat în cazul în care:
a) nu s-a întrunit timp de 3 luni consecutiv;
b) nu a adoptat nici o hotãrâre în 3 sedinte consecutive;
c) numãrul consilierilor s-a redus sub jumãtate plus unu si nu se
poate completa prin supleanti;
d) consiliul local a adoptat în cel mult 6 luni cel putin 3 hotãrâri care
au fost anulate de cãtre instanta de contencios administrativ, prin hotãrâre
irevocabilã.
Dupã cum se poate observa, ipoteza acestei norme este foarte
dezvoltatã, ea continând situatiile în care se va aplica norma în cauzã,
anume când se va proceda la dizolvarea unui consiliu local.
În ceea ce priveste dispozitia, aceasta se prezintã, în general, sub
formã onerativã, continând obligatia de a actiona într-un anumit mod, de
exemplu, de a pãstra curãtenia în jurul casei sau de a se da ceva, precum
obligatia de a plãti taxe, amenzi etc.
Existã si norme de Drept administrativ cu caracter prohibitiv, care
prevãd obligatia de a se abtine de la o anumita actiune, cum ar fi de a nu
degrada spatiile verzi.
Administratia publicã si dreptul administrativ 33
Mai putin numeroase sunt normele permisive, care stabilesc
posibilitatea pentru subiectele la un raport de Drept administrativ de a-si
stabili în mod liber conduita, în functie de vointa lor.
Normele permisive nu constituie o exceptie de la caracterul imperativ,
obligatoriu al normelor juridice, deoarece odatã adoptatã o anume
conduitã, trebuie sã se respecte în mod strict reglementãrile juridice
privind acea conduitã.
Astfel, în cazul sãvârsirii unei contraventii, existã mai multe
posibilitãti, anume, fie plata amenzii, fie plângerea împotriva
procesului-verbal de sanctionare a contravenientului. Dacã se opteazã
pentru plângere, aceasta trebuie prezentatã în termenul stabilit de lege si
numai la organul competent sã o rezolve, deci cu respectarea strictã a
dispozitiilor legale în aceastã situatie.
În ceea ce priveste sanctiunea normelor de Drept administrativ, se
poate observa cã, de multe ori, sanctiunea le lipseste întrucât ea nu apare
ca necesarã, fiind subînteleasã. De exemplu, normele care stabilesc
competenta unui organ pot sã nu prevadã sanctiuni, întrucât toate actele
emise de acel organ cu încãlcarea competentei sale sunt nule, chiar dacã
nu existã o prevedere expresã în acest sens.
În schimb, normele care contin obligatiile persoanelor fizice si
juridice în raporturile lor de Drept administrativ, precum si cele care
stabilesc rãspunderea organelor sau functionarilor din aparatul
administrativ prevãd, de cele mai multe ori, si sanctiunea ce se poate
aplica în cazul nerespectãrii obligatiilor ce revin subiectelor acelor
raporturi juridice.
3.3. Raporturile de Drept administrativ
3.3.1. Trãsãturile raporturilor de Drept administrativ
Prin reglementarea de cãtre normele de Drept administrativ a
relatiilor sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, ca ramurã de
drept, aceste relatii devin raporturi de Drept administrativ.
În aceste raporturi, organele administratiei publice actioneazã ca
autoritãti de stat, putând sã utilizeze, la nevoie, forta de constrângere a
statului, pentru a se asigura respectarea drepturilor si a obligatiilor juridice
decurgând din aceste raporturi.
34 Drept administrativ
Raporturile de Drept administrativ prezintã trãsãturile generale ale
oricãrui raport juridic, dar, totodatã, prezintã si unele trãsãturi particulare,
specifice, prin care se deosebesc de alte raporturi juridice.
În ceea ce priveste structura lor, raporturile de Drept administrativ
nu se deosebesc de alte raporturi juridice, în sensul cã prezintã aceleasi
elemente-subiecte, continut, obiect, dar cu un anumit specific propriu.
Particularitãtile raporturilor de Drept administrativ se exprimã în
trãsãturile acestora.
1. O primã trãsãturã caracteristicã a acestei categorii de raporturi
juridice constã în aceea cã ele apar în procesul de executare a legii, în
acceptiunea largã a acesteia, de realizare a puterii executive, ca parte
componentã a puterii de stat unice.
2. O altã trãsãturã a raporturilor de Drept administrativ se referã la
subiectele lor, întotdeauna, unul dintre subiectele acestor raporturi trebuie
sã fie un organ al administratiei publice.
Raporturile de Drept administrativ pot sã aparã între douã organe
ale administratiei de stat, de exemplu, în cazul avizãrii unui act
administrativ de cãtre un alt organ decât cel emitent al acelui act.
Raporturi de Drept administrativ pot sã aparã între organele centrale
de specialitate ale administratiei publice si agentii economici (regii
autonome si societãti comerciale) înfiintati de cãtre acestea.
De asemenea, astfel de raporturi pot sã aparã între organele locale
ale administratiei publice (consilii judetene si consilii locale) si institutiile
publice, regiile autonome si societãtile comerciale înfiintate de cãtre
acestea.
Astfel de raporturi pot sã aparã si între un organ al administratiei
publice si un alt organ de stat, cum sunt raporturile între Ministerul Justitiei
si instantele judecãtoresti în probleme cu caracter administrativ-
gospodãresc, de exemplu, asigurarea de cãtre Ministerul Justitiei a
localurilor unde instantele sã-si desfãsoare activitatea, înzestrarea acestora
cu mobilier, alte materiale etc.
Raporturi de Drept administrativ pot sã aparã si între un organ al
administratiei publice si persoane juridice nestatale, de exemplu în cazul
acordãrii unei autorizatii de functionare pentru aceste persoane.
Administratia publicã si dreptul administrativ 35
Raporturile de Drept administrativ pot interveni si între un organ al
administratiei publice si o persoanã fizicã, cum este cazul aplicãrii unei
amenzi contraventionale.
3. Raporturile de Drept administrativ se mai caracterizeazã si prin
aceea cã ele apar, de regulã, pe baza unei manifestãri unilaterale de
vointã juridicã, care emanã de la organul administratiei publice.
Chiar dacã se produce si o oarecare actiune din partea celuilalt subiect
al raportului, aceasta nu are nici o influentã asupra nasterii, modificãrii
sau încetãrii raportului, nefiind, deci, necesar consimtãmântul celuilalt
subiect al raportului.
Nasterea, modificarea si încetarea raporturilor juridice administrative
pe baza vointei unilaterale a organului administratiei de stat au loc
deoarece realizeazã puterea de stat, actionând ca autoritate publicã.
Uneori, când legea prevede expres, raporturi de Drept administrativ
pot lua nastere si în baza producerii unui eveniment, independent de
vointa organului administratiei publice, de pildã, nasterea ori decesul
unei persoane, ori datoritã actiunii celuilalt subiect al raportului, cum
este cazul sãvârsirii unei contraventii, când apare un raport de rãspundere
administrativã, care atrage aplicarea unei sanctiuni administrative.
Raporturi de Drept administrativ pot sã aparã si în situatia în care
vointa organului este subînteleasã, ca în cazul nerezolvãrii unei cereri
de cãtre organul administratiei de stat în termenul stabilit de lege (tãcerea
organului administratiei publice).
Într-o astfel de situatie, petitionarul poate ataca la instanta de
contencios administrativ tãcerea organului administratiei publice, faptul
cã nu i s-a rãspuns la cerere, în termenul stabilit de lege.
4. În ceea ce priveste obligativitatea pentru organul administratiei
de stat de a participa la raporturile de Drept administrativ, se disting
douã situatii:
a) când legea stabileste în mod expres si strict cum trebuie sã
actioneze organul respectiv.
În acest caz, el trebuie sã se conformeze întocmai prevederilor legii,
deci participarea lui la un asemenea raport este obligatorie.
Competenta nu constituie un drept subiectiv al acestor organe, pe
care l-ar putea exercita sau nu. În situatia în care legea prevede o singurã
36 Drept administrativ
conduitã posibilã din partea organelor administratiei publice, acestea
trebuie sã se conformeze întocmai, caz în care dreptul lor constituie si o
obligatie pentru ele.
De exemplu, obligatia unui organ de politie de a elibera cartea de
identitate, în cazul în care sunt întrunite conditiile stabilite de lege.
b) Când însã legea lasã la aprecierea organului administratiei publice
participarea sa la raporturi de Drept administrativ, precis determinate,
pe baza vointei sale unilaterale, atunci aceastã participare nu mai este
obligatorie pentru acel organ, de exemplu în cazul eliberãrii unui permis
de portarma.
În aceastã situatie, organul de politie are deplina libertate, potrivit
vointei sale unilaterale si actionând dupã propria sa apreciere, sã elibereze
sau nu permisul solicitat, în raport cu constatãrile pe care le face în functie
de situatia social-juridicã a solicitantului, pentru obtinerea de cãtre acesta
a permisului în cauzã.
3.3.2. Categorii de raporturi de Drept administrativ
Tinând seama de marele numãr si marea diversitate de situatii în
care sunt implicate organele administratiei de stat, si raporturile de Drept
administrativ sunt numeroase si variate.
Totusi, folosindu-se anumite criterii, se poate face o clasificare a
acestor raporturi.
Astfel, în functie de locul unde apar, se disting douã categorii de
raporturi de Drept administrativ:
a) raporturi în interiorul administratiei de stat, în acceptiunea de
sistem de organe;
b) raporturi în afara administratiei de stat, în aceeasi acceptiune.
În cadrul acestor douã mari grupe, se disting subgrupe de raporturi
de Drept administrativ, în functie de drepturile si obligatiile subiectelor
în aceste raporturi, deci de continutul raporturilor.
A. În interiorul administratiei publice iau nastere trei categorii de
raporturi de Drept administrativ:
1) Raporturi de subordonare între organe diferite, de exemplu, între
Ministerul Educatiei si Cercetãrii si un inspectorat scolar judetean.
Administratia publicã si dreptul administrativ 37
Raporturi de subordonare pot lua nastere si în cadrul aceluiasi organ
al administratiei publice, si anume între compartimente diferite (de
exemplu, între un serviciu si un birou) sau între persoane diferite (de
exemplu, un sef de birou si subalternii sãi).
2) Raporturi de colaborare între organe, compartimente sau persoane
între care nu existã raporturi de subordonare (de exemplu, acordarea
unui aviz de cãtre un minister pentru emiterea unui act administrativ de
cãtre un alt minister).
3) Raporturi de participare care se nasc, de asemenea, între organe,
compartimente sau persoane între care nu existã raporturi de subordonare.
Acestea participã, conlucreazã într-o anumitã actiune (de exemplu,
emiterea unei instructiuni de cãtre Ministerul Finantelor Publice si de
cãtre Banca Nationalã a României în probleme financiar-contabile sau
emiterea unei instructiuni de cãtre Ministerul Finantelor Publice si de
cãtre Ministerul Muncii, Solidaritãtii Sociale si Familiei în probleme de
salarizare).
B. În afara administratiei publice apar trei categorii de raporturi
juridice:
1) Raporturi de subordonare între un organ al administratiei publice
si un alt subiect de drept. În aceste raporturi subiectele au o pozitie inegalã.
Organul administratiei publice este subiectul activ, supraordonat, celãlalt
participant la raport fiind subiectul pasiv, subordonat (de exemplu,
raportul între organul de politie si un contravenient, în cazul sãvârsirii
unei contraventii).
În virtutea pozitiei sale supraordonate, organul administratiei publice
poate, prin simpla lui vointã unilateralã, sã stabileascã comportamentul
subiectului pasiv în acel raport, impunându-i acestuia conduita de urmat.
Acest specific se explicã prin aceea cã organul administratiei publice
participã la aceste raporturi juridice ca purtãtor al puterii de stat, deci în
calitate de autoritate publicã.
Consecinta acestui specific constã în aceea cã, în caz de încãlcare
de cãtre subiectul pasiv a obligatiilor care îi revin în acel raport juridic,
organul administratiei publice poate sã recurgã la executarea silitã, din
oficiu, folosind constrângerea de stat, spre a obliga persoana în cauzã
sã-si respecte obligatiile care îi revin în acel raport juridic.
38 Drept administrativ
Când însã norma juridicã prevede, organul administratiei publice
trebuie sã se adreseze instantei judecãtoresti pentru a obtine executarea
obligatiilor. Dar, aceste situatii trebuie prevãzute expres de lege.
Desi subordonat, subiectul pasiv nu este complet lipsit de drepturi.
În cazul în care organul administratiei publice abuzeazã de prerogativele
acordate de lege, încãlcând drepturile subiectului pasiv, recunoscute de
lege, subiectul pasiv poate sã se plângã organului competent, potrivit
legii, spre a obliga organul administratiei publice în acel raport sã respecte
legea.
Astfel, potrivit art. 48 din Constitutie, persoana vãtãmatã într-un
drept al sãu de o autoritate publicã, printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptãtitã sã obtinã
recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.
2) Raporturi de utilizare a serviciilor publice
Printre sarcinile majore ale organelor administratiei publice se înscrie
si obligatia acestora de a satisface cerintele membrilor societãtii, sarcinã
care constituie totodatã si obiectivul de bazã al unei administratii de stat
puse în slujba colectivitãtii.
Spre a satisface cerintele membrilor societãtii, organele administratiei
publice presteazã pentru acestia o serie de servicii publice. Prin aceste
servicii sunt realizate drepturile fundamentale ale cetãtenilor (de exemplu,
dreptul la învãtãturã), se asigurã ordinea publicã si linistea cetãtenilor, li
se satisfac acestora necesitãtile lor de transport, de aprovizionare, de
comunicare etc.
În prestarea acestor servicii pot sã aparã douã situatii:
a) când legea obligã organele administratiei publice sã presteze un
serviciu public.
În cazul în care cetãtenii solicitã unui organ prestarea serviciului
respectiv, organul în cauzã este obligat sã-1 presteze. De exemplu,
înscrierea unui copil la scoalã, eliberarea cãrtii de identitate, când sunt
îndeplinite conditiile prevãzute de lege, vaccinarea obligatorie etc.
b) când legea lasã la aprecierea organelor administratiei publice
prestarea unui serviciu public.
Administratia publicã si dreptul administrativ 39
În acest caz, cetãtenii nu pot decât sã propunã organului respectiv
prestarea acelui serviciu. Organul administratiei publice nu este însã
obligat sã dea curs solicitãrii, el având deplina libertate de a aprecia dacã
sã presteze sau nu acel serviciu, în functie de situatia concretã, evaluând
necesitatea prestãrii acelui serviciu, precum si posibilitãtile materiale pe
care le are pentru a presta acel serviciu (de exemplu, amenajarea unui
strand într-un cartier).
Organele administratiei publice pot presta servicii publice fie în mod
gratuit, de exemplu, în cazul învãtãmântului, fie contra cost, de exemplu,
în domeniul transportului în comun.
Astfel, în legãturã cu prestarea serviciilor publice se poate aplica fie
un regim de drept administrativ, fie un regim de drept civil.
3) Raporturi de colaborare între organele administratiei publice si
cetãteni, în mod individual sau organizati.
Organele administratiei publice înfãptuiesc actiuni prin care satisfac
cerintele membrilor societãtii.
Ca urmare, cetãtenii sunt direct interesati în realizarea unor astfel
de actiuni, deoarece, în primul rând, este în folosul lor înfãptuirea lor.
În cadrul acestora, cetãtenii sprijinã organele administratiei publice
în realizarea sarcinilor si atributiilor ce le revin. Astfel de raporturi pot
sã aparã de exemplu cu ocazia efectuãrii unor recensãminte, pentru
combaterea unor efecte nocive (inundatii, cutremure, incendii), pentru
descoperirea si imobilizarea infractorilor etc. În unele situatii li se
încredinteazã cetãtenilor atributii cu caracter de autoritate publicã, de
exemplu, în ceea ce priveste evidenta populatiei. Astfel de atributii pot fi
acordate si unor organizatii nestatale, de pildã, Asociatia Generalã a
Vânãtorilor si Pescarilor Sportivi.
În felul acesta, cetãtenii vin în sprijinul organelor administratiei
publice care, prin activitatea lor, rãspund unor necesitãti sociale, deci
este si în interesul cetãtenilor sã acorde tot sprijinul lor organelor
administratiei publice, pentru ca acestea sã poatã satisface, în cele mai
bune conditii, cerintele societãtii.
40 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 41

Recapitulare apar în procesul de executare

unul din subiecte organ al administratiei publice
Termenul de Drept administrativ ramurã de drept Trãsãturi apar prin vointa unilateralã a organului
ramurã a stiintei apar si în alte situatii
Ramurile de drept aplicate în administratia publicã participarea la raport facultativã
obligatorie
Locul si importanta Dreptului administrativ
Clasificare în interiorul administratiei
în exteriorul administratiei
Definitia Dreptului administrativ
de subordonare
Aparitia Dreptului administrativ în Europa În interiorul administratiei de colaborare
de participare
Aparitia Dreptului administrativ în România
de subordonare
Problema Codului administrativ În afara administratiei de utilizare a serviciilor publice
de colaborare
Conceptul de normã de Drept administrativ

privind organizarea
Clasificarea normelor în functie de scop privind functionarea
procedura
administrativã

norme generale
Clasificarea normelor în functie de sfera norme speciale
de aplicare norme exceptionale

ipoteza
onerativã
Structura normelor dispozitia prohibitivã
permisivã
sanctiunea facultativã
obligatorie

Conceptul de raport de drept administrativ

42 Drept administrativ
Teste
Acceptiunile notiunii de Drept administrativ
Ce ramuri de drept se aplicã în activitatea organelor administratiei
publice
Legãturile Dreptului administrativ cu celelalte ramuri de drept si
definitia acestuia
Când a apãrut Dreptul administrativ în Europa?
Aparitia si evolutia Dreptului administrativ în România
Ce se întelege printr-o normã de Drept administrativ
Clasificarea normelor de Drept administrativ dupã scopul lor
Clasificarea normelor de Drept administrativ dupã sfera de
aplicare
Trãsãturile raporturilor de Drept administrativ
Raporturile de Drept administrativ din interiorul administratiei
Raporturile de Drept administrativ din exteriorul administratiei
Administratia publicã si dreptul administrativ 43
4. Izvoarele Dreptului administrativ
Notiunea de izvor de drept poate fi utilizatã în douã acceptiuni:
1. izvor material
2. izvor formal
1. Izvorul material al dreptului reprezintã conditiile materiale ale
existentei omului, în primul rând, cerintele de ordin economic.
Pentru satisfacerea cerintelor sociale, atât cele economice, cât si de
altã naturã (culturale, protectia socialã, protectia mediului etc.), se adoptã
normele juridice corespunzãtoare.
Deci, izvorul material al dreptului reprezintã cerintele sociale care
determinã adoptarea unor norme juridice.
Dar, pentru ca o regulã de conduitã sã devinã obligatorie pentru cei
cãrora li se adreseazã, este nevoie ca acea regulã sã capete o formã
juridicã, prin care vointa guvernantilor sã devinã vointã de stat, obligatorie
pentru membrii societãtii, si care, astfel, face posibilã recurgerea la forta
de constrângere a statului pentru a asigura respectarea acestei reguli.
Aici intervine izvorul formal al dreptului.
2. Izvorul formal al dreptului este actul normativ emis de cãtre
organele de stat competente, act care contine norme juridice, reguli de
conduitã obligatorii, imperative.
Prin urmare, izvorul material, cerintele sociale determinã vointa
guvernantilor, iar aceastã vointã se exprimã într-o formã juridicã,
concretizatã în actul normativ.
Trebuie fãcutã distinctie între izvorul de drept obiectiv si izvorul de
drept subiectiv.
a) Izvorul de drept obiectiv este întotdeauna actul normativ care
contine norme juridice, precum si alte surse recunoscute ca atare.
b) Izvorul de drept subiectiv (si al obligatiilor corelative) îl constituie
orice act sau fapt juridic, adicã generator de drepturi si obligatii juridice,
de exemplu, o autorizatie de constructie, o diplomã de absolvire a unei
forme de învãtãmânt, un contract de vânzare-cumpãrare, sãvârsirea unei
contraventii etc.
44 Drept administrativ
Existã mai multe izvoare formale în ceea ce priveste Dreptul
administrativ.
Principalul izvor al acestuia este Constitutia, legea supremã. Aceasta
contine norme având o fortã juridicã superioarã tuturor celorlalte norme
juridice existente în societate.
În ceea ce priveste Dreptul administrativ, Constitutia cuprinde
regulile generale, principiile de organizare si functionare ale organelor
administratiei publice. Astfel, în Constitutia României sunt continute
prevederi referitoare la organizarea si functionarea Guvernului, a
organelor centrale de specialitate ale administratiei publice, a organelor
locale ale administratiei publice, precum si cu privire la raporturile
acestora cu alte organe de stat si cu subiecte de drept nestatale.
Legea, ca act al Parlamentului, este izvor de drept administrativ,
dar cu respectarea unei anumite conditii.
Parlamentul fiind unicul organ legiuitor, legile adoptate de cãtre
Parlament pot fi izvor pentru toate ramurile de drept.
Ca sã fie izvor de Drept administrativ este necesar ca legea respectivã
sã reglementeze relatiile sociale ce constituie obiectul de reglementare
al acestei ramuri de drept. De exemplu, Legea nr. 554/2004 Legea
contenciosului administrativ, Legea nr. 215/2001, privind administratia
publicã localã etc.
Izvor de drept administrativ, cu conditia sã aibã caracter normativ si
sã reglementeze relatiile sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ,
sunt si unele decrete ale Presedintelui României.
Astfel, potrivit art. 100 din Constitutia României, în exercitarea atri-
butiilor sale, Presedintele României emite decrete.
Unele dintre aceste decrete au caracter normativ, fiind izvoare de
Drept administrativ.
Asemenea decrete sunt cele prin care Presedintele României declarã
mobilizarea generalã sau partialã a armatei.
De asemenea, Presedintele României, tot printr-un decret
prezidential, poate sã instituie starea de asediu ori starea de urgentã în
întreaga tarã sau numai în unele unitãti administrativ-teritoriale 12 .
12 Constitutia României, art. 92, alin. 2 si art. 93, alin. 1.
Administratia publicã si dreptul administrativ 45
Izvor de Drept administrativ sunt si hotãrârile Guvernului, atunci
când au caracter normativ si reglementeazã relatii sociale ce constituie
obiect al Dreptului administrativ. Se poate da ca exemplu Hotãrârea nr.
634/1998 privind normele metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998
pentru dezvoltarea regionalã.
Izvoare de drept administrativ sunt si Ordonantele Guvernului, de
exemplu, Ordonanta nr. 2/2001 cu privire la regimul juridic al
contraventiilor, precum si Ordonantele de urgentã ale Guvernului, de
exemplu, Ordonanta de urgentã nr. 28/2000 pentru modificarea Legii nr.
70/1991 privind alegerile locale.
Printre izvoarele dreptului administrativ se numãra si ordinele
ministeriale, instructiunile, circularele, normele metodologice, deciziile
unor conducãtori de institutii publice 13 .
De asemenea, sunt izvoare de drept administrativ si actele normative
emise de consiliile judetene si consiliile locale, în mãsura în care
reglementeazã relatii sociale ce fac obiectul Dreptului administrativ, de
exemplu, prin care se stabilesc contraventii, taxe locale etc.
În ceea ce priveste tratatele internationale, ca izvoare de Drept
administrativ, problema trebuie privitã în mod diferentiat 14 .
13 De exemplu, Ordinul ministrului Sãnãtãtii nr. 975/1998 privind aprobarea
Normelor igienico-sanitare pentru alimente; Instructiunile nr. 91825/1999 ale
Ministerului Finantelor si Ministerului Industriei si Comertului privind
constituirea si utilizarea Fondului special pentru dezvoltarea sistemului energetic;
Ordinul nr. 276/1999 al Directorului general al Biroului Român de Metrologie
Legalã pentru aprobarea listei cuprinzând etaloanele nationale ale României;
Circulara nr. 5/2000 a Bãncii Nationale a României pentru modificarea Normelor
B.N.R., Normele metodologice nr. 4815/1998 ale ministrului Transportului si
Ministerului Finantelor privind constituirea si utilizarea Fondului special al
drumurilor; Decizia nr. 374/2000 a Directorului general al Directiei Generale a
Vãmilor pentru aprobarea Normelor privind procedura de vãmuire la domiciliu
pentru operatiunile de export; deciziile Consiliului Concurentei, ale Consiliului
National al Audiovizualului etc.
14 A se vedea si J. Dembour, Droit administratif, Haye, 1972, p. 56 si urm.;
I. Vântu, Aplicarea tratatelor internationale în ordinea juridicã internã, Studii
si cercetãri juridice, nr. 4/1970, p. 505 si urm.
46 Drept administrativ
Mai întâi, trebuie fãcute urmãtoarele precizãri:
Pentru ca un tratat international sã fie izvor de Drept administrativ,
el trebuie sã îndeplineascã mai multe conditii, si anume:
1) sã fie un tratat legal, adicã sã fie în conformitate cu normele
dreptului international;
2) sã fie încheiat si ratificat de cãtre organele competente, potrivit
legislatiei interne a statelor pãrti la acel tratat;
3) sã reglementeze relatii sociale ce fac obiectul de reglementare al
Dreptului administrativ, de exemplu, tratatele cu privire la frontiera dintre
douã state;
4) sã fie de aplicatie directã în dreptul intern al statului;
5) România sã fie parte la acel tratat.
În conformitate cu prevederile constitutionale, pentru a putea produce
efecte juridice, atât în relatiile externe, cât si în cele interne, un tratat
international trebuie ratificat.
Problema care se pune este de a sti dacã prin ratificare un tratat
international este direct aplicabil în interiorul statului parte la acel tratati,
devenind astfel izvor al unei ramuri de drept intern, având implicatii cu
acel tratat, sau este necesarã transpunerea prevederilor tratatului în cauzã
în norme de drept intern, situatie în care izvorul de drept intern este actul
de transformare a normelor internationale în norme interne, si nu tratatul
international.
Aceastã problemã nu are o rezolvare unitarã.
Unele tratate sunt direct executorii în ordinea juridicã internã dupã
ce au fost ratificate, în timp ce altele necesitã adoptarea unui act normativ
al organului de stat competent, de adaptare a legislatiei interne la
prevederile tratatului international. În aceastã din urmã situatie, izvor de
drept intern este actul juridic de transpunere în legislatia internã a
prevederilor acelui tratat.
Tratatele internationale devin deci izvor de Drept administrativ numai
atunci când sunt executorii direct în ordinea juridicã internã, ca urmare a
ratificãrii15 .
15 Depildã, Conventia pentru relatiile consulare, dupã ratificarea ei de cãtre
România în anul 1971, a produs direct efecte juridice. În baza conventiei, statul
român a fost obligat sã ia mãsuri pentru protejarea localurilor consulare (art. 27
din conventie), precum si facilitarea dobândirii de cãtre statul strãin a localurilor
necesare oficiului consular (art. 30).
Administratia publicã si dreptul administrativ 47
În ceea ce priveste tara noastrã, tratatele internationale ratificate de
cãtre Parlament sunt parte componentã a dreptului intern al acesteia, asa
încât nu mai este necesarã adoptarea unui act de transpunere a tratatului
în dreptul intern, tratatul constituind astfel izvor de drept pentru tara
noastrã (Constitutia României, art. 11, pct. 2).
Dupã pãrerea noastrã, formularea din Constitutie nu rezolvã decât
partial situatia tratatelor internationale în dreptul intern al României,
întrucât nu tine seama de toate tratatele la care tara noastrã este parte.
Astfel, potrivit art. 11, pct. 2 din Constitutia României, dupã cum
am arãtat mai înainte, tratatele internationale ratificate de cãtre Parlament
fac parte din dreptul intern al României.
Dar, pe lângã tratatele ratificate de cãtre Parlament, existã numeroase
tratate internationale aprobate prin hotãrâri ale Guvernului, de exemplu,
Hotãrârea Guvernului nr. 493/1999 pentru aprobarea Acordului dintre
Guvernul României si Guvernul Republicii Cipru privind cooperarea în
domeniul sãnãtãtii publice si al stiintelor medicale, semnat la Bucuresti
la 15 decembrie 1998.
Mergând în mod strict pe prevederea mentionatã din Constitutie,
asemenea tratate nu ar face parte din dreptul intern al României. O
asemenea concluzie, desi este corectã din punct de vedere logic, este
inexactã din punct de vedere juridic, întrucât si astfel de tratate trebuie
sã facã parte din dreptul intern, spre a putea fi aplicate. De aceea, textul
din Constitutie ar trebui sã se refere si la asemenea tratate.
Este posibil ca printr-un tratat international sã se deroge de la o
lege adoptatã anterior de cãtre statul parte la tratat. De regulã, într-un
asemenea caz se va aplica tratatul international, întrucât el exprimã
ultima vointã a statului parte la acel tratat. În momentul în care statul
respectiv înceteazã de a mai fi parte la acel tratat, se vor aplica din nou
prevederile legii interne de la care s-a derogat. În acest sens, sunt
continute prevederi exprese în Constitutia României, dar cu referire
numai la un anumit domeniu, si anume, al drepturilor fundamentale
ale omului.
Potrivit Constitutiei României (art. 20, pct. 2), în cazul în care apare
o neconcordantã între un tratat international, la care România este parte,
48 Drept administrativ
si o lege a statului român, cu privire la drepturile fundamentale ale omului,
se vor aplica tratatele internationale, cu exceptia cazului în care Constitutia
sau legile interne contin dispozitii mai favorabile.
Dupã cum se poate observa, potrivit Constitutiei României, se admite
prioritatea reglementãrilor internationale fatã de reglementãrile juridice
interne ale tãrii noastre numai în ceea ce priveste drepturile omului. Dar
tratatele internationale se referã si la alte domenii. Care este situatia lor
în raport cu legislatia internã? Constitutia nu dã nici un rãspuns.
Nu numai cã nu dã nici un rãspuns la aceasta întrebare, ci, mai mult
chiar, Constitutia contine alte prevederi care, practic, exclud prevederile
art. 20, pct. 2.
Astfel, art. 11, pct. 1, prevede cã Statul român se obligã sã
îndeplineascã întocmai si cu bunã-credintã obligatiile ce-i revin din
tratatele la care este parte .
Dupã cum se poate lesne observa, textul se referã la orice tratat.
Deci în cadrul acestora se includ si tratatele internationale cu privire la
drepturile fundamentale ale omului.
Din moment ce tara noastrã se obligã sã îndeplineascã întocmai
tratatele internationale la care este parte, este firesc ca România sã nu
adopte acte interne prin care sã se contravinã prevederilor acelor tratate
internationale. Dacã ar adopta astfel de acte, ar însemna sã-si încalce
obligatia pe care si-a asumat-o de a respecta tratatele internationale.
Rezultã în mod clar cã, datoritã prevederilor art. 11, pct. 1, prevederile
art. 20, pct. 2 nu mai erau necesare.
Pe de altã parte, prin prevederea cã nu se vor aplica reglementãrile
internationale, ci legea internã a României, dacã ea contine dispozitii
mai favorabile, se încalcã expres prevederile art. 11, pct. 1, potrivit cãrora
tara noastrã se obligã sã îndeplineascã întocmai obligatiile ce-i revin din
tratatele la care este parte.
Dacã se aplicã art. 20, pct. 2 se încalcã art. 11, pct. 1, iar dacã se
aplicã art. 11, pct. 1, se încalcã art. 20, pct. 2.
Prevederea la care am fãcut referire s-a introdus în Constitutie prin
revizuirea acesteia.
Administratia publicã si dreptul administrativ 49
Dupã pãrerea noastrã, era mult mai adecvat textul anterior al
Constitutiei, însã dupã cum am mentionat mai înainte, nici acest text,
adicã art. 20, pct. 2 nu este necesar.
În ceea ce priveste calitatea principiilor dreptului de a fi izvoare de
Drept administrativ, se pot ivi douã situatii:
1) Principiul de drept este consacrat într-un anume act normativ. De
exemplu, principiul neretroactivitãtii legii este consacrat în Constitutia
României (art. 15, pct. 2). În acest caz, izvorul de drept nu este principiul,
ci actul normativ în care este consacrat acel principiu.
2) În cazul în care un principiu de drept se desprinde prin generalizare
din mai multe acte normative, el fiind continut în diferite acte normative,
izvorul de drept este însusi acel principiu. De exemplu, principiul
revocabilitãtii actelor administrative, care nu este consacrat într-un anume
act normativ, el desprinzându-se prin generalizare, din mai multe acte
normative.
Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de Drept administrativ cu
respectarea unor conditii 16 .
Cutuma este o regulã nescrisã, care a fost aplicatã în mod repetat o
perioadã îndelungatã de timp si care a fost acceptatã ca obligatorie de
cãtre o colectivitate umanã.
Pentru ca obiceiul sã fie izvor de drept, trebuie sã existe o prevedere
scrisã a legii, care sã permitã utilizarea obiceiului în anumite situatii.
Totodatã, trebuie sã nu existe o normã scrisã care sã reglementeze
relatiile sociale în care este posibilã folosirea cutumei.
În ceea ce priveste Dreptul administrativ, este putin probabilã
posibilitatea recurgerii la cutumã, ca izvor de drept. Obiceiul este mai
frecvent folosit ca izvor de drept în Dreptul civil. Astfel, potrivit
Constitutiei României, obligatiile proprietarului sunt cele care sunt
stabilite de lege sau care decurg din obicei (Constitutia României, art.
44, pct. 7).
16 P.Negulescu considerã obiceiul pãmântului ca izvor de drept (Drept
administrativ, Bucuresti, 1934, p. 64 si urm.), în timp ce J. Dembour afirmã cã
obiceiul nu poate decât sã suplineascã absenta unui text legal (op. cit,, p. 49).
50 Drept administrativ Administratia publicã si dreptul administrativ 51

Jurisprudenta, ca izvor de drept, are o situatie diferitã, în functie de Recapitulare

sistemul de drept.
Prin jurisprudentã se întelege un ansamblu, o totalitate de hotãrâri Conceptul de izvor de drept. material
judecãtoresti. formal
În sistemul de drept francez, ca si în cel al tãrii noastre, hotãrârile Izvorul material
instantelor judecãtoresti nu sunt considerate a fi izvor de drept, întrucât
se porneste de la ideea cã rolul instantelor judecãtoresti este de a aplica Izvorul formal
legea la cazurile concrete, prin solutionarea de litigii juridice, si nicidecum
de a crea legea ca izvor de drept prin hotãrârile prin care se pronuntã 17 . Izvor de drept obiectiv
În alte sisteme de drept însã (de exemplu în dreptul anglo-saxon), drept subiectiv
precedentul judiciar, adicã hotãrârile judecãtoresti pronuntate anterior, Constitutia ca izvor de Drept administrativ
este socotit izvor de drept, fãcându-se apel la asemenea hotãrâri pentru
solutionarea unor litigii asemãnãtoare. Legea ca izvor de Drept administrativ

Decretele Presedintelui României ca izvor de Drept administrativ

Hotãrârile Guvernului ca izvor de Drept administrativ

Alte acte ale organelor administratiei publice ca izvor de Drept

administrativ

Tratatul international conditii spre a fi izvor de drept

tratatul si legea internã
Situatia principiilor de drept ca izvor de Drept administrativ

Conditiile pentru ca o cutumã sã fie izvor de drept

Jurisprudenta ca izvor de drept

17 F.P.Benoit apreciazã cã, în Franta, jurisprudenta instantelor administrative

constituie izvor al Dreptului administrativ (Le droit administratif français, Paris,
1968, p. 10-11), iar J. Dembour aratã cã jurisprudenta si doctrina sunt doar
izvoare .sociologice ale Dreptului administrativ (op. cit., p. 49).
 Formele de înfãptuire a administratiei publice 53

CAPITOLUL II
FORMELE DE ÎNFÃPTUIRE
A ADMINISTRATIEI PUBLICE

A. Actul administrativ

1. Notiunea de act administrativ 18

Activitatea autoritãtilor administratiei publice, ca organe executive

ale statului, se realizeazã prin diverse acte juridice, de exemplu, acte
juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar etc., precum si
prin operatii administrative si fapte materiale. În cadrul acestora, actele
administrative ocupã un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel,
actele juridice specifice activitãtii desfãsurate de organele administratiei
publice, în exercitarea atributiilor lor.
Actele administrative întrunesc o serie de trãsãturi proprii care se
deosebesc de alte acte juridice sau de alte activitãti desfãsurate de organele
administratiei publice.
1. Actele administrative sunt acte juridice, adicã sunt manifestãri
de vointa exprimate în scopul de a produce efecte juridice, altfel spus,
de a da nastere, de a modifica sau de a stinge raporturi juridice, drepturi
si obligatii juridice. Prin aceasta se deosebesc de operatiile admi-
nistrative.

18 Înaceasta problemã, a se vedea T. Drãganu, Actele de drept administrativ,

Ed. Stiintificã, Bucuresti, 1969; Al. Negoitã, Drept administrativ si elemente de
stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988, p. 215 si urm.; I. Iovãnas, Dreptul
administrativ si elemente ale stiintei administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p.
210 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti,_1970, p. 216 si
urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, T.U.B., 1989.
54 Drept administrativ
În timp ce actele administrative produc, în mod direct, efecte juridice
asupra celor cãrora li se adreseazã, efecte pe care le are în vedere organul
emitent al actului, operatiile administrative nu produc efectele juridice
avute în vedere de cel care le sãvârseste, ci efectele pe care le prevede
legea.
De exemplu, o autorizatie de constructie, care este un act
administrativ, produce efectele juridice pe care le are în vedere cel care
a eliberat-o, anume, în ceea ce priveste conditiile pe care trebuie sã le
îndeplineascã acea constructie. Pentru emiterea autorizatiei, legea
stabileste cã sunt necesare o serie de avize.Autorizatia
19 nu se poate
acorda decât dacã aceste avize sunt favorabile. Deci, efectul avizelor,
care sunt operatii administrative, constã în aceea cã de ele depinde
acordarea autorizatiei, efect care este prevãzut de lege si care nu depinde
de vointa celui care acordã avizul.
Aceastã deosebire dintre actele administrative si operatiile
administrative prezintã importantã practicã mai ales în cazul litigiilor de
contencios administrativ, situatie în care instanta judecãtoreasca poate
controla numai actele administrative atacate în justitie, dar nu poate
controla, în cazul actiunii directe, în mod distinct de actul administrativ,
operatiile administrative pe baza cãrora a fost emis acel act.
Într-un asemenea caz, controlul asupra operatiilor administrative se
face numai în subsidiar, în cadrul controlului pe care instanta
judecãtoreascã îl exercitã asupra actului administrativ atacat si numai în
legãturã cu acesta.
Potrivit Legii contenciosului administrativ, instantele judecã cererile
celor vãtãmati în drepturile lor prin acte administrative ilegale. 20
În legãturã cu aceasta, se poate ivi urmãtoarea situatie: reglementãrile
juridice în vigoare prevãd, dupã cum am arãtat, cã pentru eliberarea unei
autorizatii de constructie este necesar, printre altele, si avizul unui organ
de specialitate.
19 Legea nr. 50/1991.
20 Legea nr. 29/1990, Legea contenciosului administrativ, art. 1.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 55
Presupunând cã, pe baza acestui aviz, se respinge cererea pentru
eliberarea autorizatiei în cauzã, se pune problema dacã persoana
nemultumitã poate introduce actiune în justitie împotriva avizului care a
stat la baza respingerii cererii sale.
Avizul în cauzã fiind o operatie administrativã si nu act administrativ,
actul administrativ fiind autorizatia de constructie, o asemenea actiune
nu este admisibilã.
Acesta constituie unul dintre numeroasele exemple care înve-
dereazã importanta distinctiei între actele administrative si operatiile
administrative.
În acest sens, un alt exemplu îl constituie referatul de anchetã socialã
privind încredintarea minorilor.
Referatul de anchetã socialã privind încredintarea copilului minor
unuia dintre soti, în cadrul procesului de divort, nu este un act
administrativ care, prin el însusi, sã producã efecte juridice asupra pãrtilor
în proces si, ca atare, nu poate fi atacat pe calea contenciosului
administrativ, ci numai odatã cu hotãrârea judecãtoreascã, pronuntatã în
procesul de divort, prin utilizarea cãilor de atac prevãzute de lege.
În legãturã cu aceastã trãsãturã a actelor administrative, s-a pus si
problema naturii juridice a actelor de stare civilã, deoarece aceste acte
prezintã asemãnãri, dar si deosebiri, atât fatã de actele administrative,
cât si fatã de operatiile administrative.
Actele de stare civilã se aseamãnã cu actele administrative prin
aceea cã produc în mod direct efecte juridice asupra celui cãruia i s-a
eliberat actul respectiv, dar se deosebesc de actele administrative prin
aceea cã ele nu exprimã vointa celui care le emite, nu produc efectele
juridice pe care acesta le-ar avea în vedere, ci efectele juridice pe care
le prevede legea.
De exemplu, indiferent de vointa celui care emite un certificat de
nastere, acesta constatã nasterea unei persoane fizice, iar efectul sãu
juridic constã în aceea cã, prin el, se atestã aparitia unui nou subiect
de drept.
De asemenea, un certificat de cãsãtorie produce schimbãri în starea
civilã a celor care se cãsãtoresc, schimbãri pe care le prevede legea si
56 Drept administrativ
care nu depind de vointa celui care elibereazã acel certificat, în timp ce
un certificat de deces atestã disparitia unui subiect de drept, anume a
celui care a decedat, consecinta fiind aparitia unor noi raporturi juridice,
prevãzute de lege, de exemplu, a raporturilor de succesiune.
Actele de stare civilã se aseamãnã si cu operatiile administrative în
ceea ce priveste efectele lor juridice prin aceea cã, întocmai ca si operatiile
administrative, ele produc efectele juridice pe care le prevede legea, iar
nu efectele juridice pe care le-ar avea în vedere cel care emite un act de
stare civilã.
Actele de stare civilã se deosebesc însã de operatiile administrative
prin aceea cã produc în mod direct efecte juridice fatã de cei cãrora li se
adreseazã, în timp ce operatiile administrative produc efecte juridice în
mod indirect, prin intermediul actului administrativ care a fost emis pe
baza acestor operatii.
De exemplu, în cazul unei autorizatii de constructie, avizele care
se acordã pentru emiterea acesteia nu produc direct efecte juridice
asupra celui care a solicitat autorizatia, ci numai indirect, prin
intermediul autorizatiei de constructie, aceasta fiind cea care produce
în mod direct efecte juridice asupra solicitantului. Astfel, în cazul
refuzului de a se acorda autorizatia datoritã unor avize nefavorabile,
nu vor putea fi atacate în fata instantei de contencios administrativ
aceste avize, ci refuzul organului competent sã emitã autorizatia de a
acorda acea autorizatie. Cu ocazia solutionãrii litigiului, se va putea
pune în discutie si situatia avizelor care au stat la baza refuzului,
cercetându-se, de pildã, legalitatea acestora.
S-a apreciat cã asemãnãrile dintre actele de stare civilã si actele
administrative sunt mai pronuntate decât deosebirile dintre ele, astfel
încât actele de stare civilã sunt considerate a fi acte administrative. 21
Efecte juridice produc si actele administrative cu caracter
jurisdictional. Specificul lor constã în aceea cã prin ele sunt recunoscute
si restabilite drepturi subiective încãlcate anterior emiterii lor. Prin
21 În acest sens, v. R. Ionescu, op. cit., p. 224.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 57
actele administrative cu caracter jurisdictional, solutionându-se un
litigiu juridic, este restabilitã o situatie legalã încãlcatã anterior emiterii
acelor acte.
Întocmai ca si actele administrative, produce efecte juridice si tãcerea
unui organ al administratiei de stat la o cerere care i-a fost adresatã, cu
alte cuvinte, nesolutionarea în termenul stabilit de lege a unei asemenea
cereri.
De asemenea, refuzul unui organ al administratiei de stat de a
satisface o pretentie juridicã a unei persoane, refuz prin care se aduce
atingere unui drept al acelei persoane, produce efecte juridice, ca si un
act administrativ, astfel încât împotriva lui se poate introduce actiune în
justitie, potrivit Legii contenciosului administrativ. 22
Desi refuzul în cauzã, ca si tãcerea organului administrativ, nu
modificã raporturile juridice existente, nu se poate sustine cã nu ar produce
efecte juridice. Efectul lor juridic constã în aceea cã împiedicã aparitia
unei noi situatii juridice, situatie care ar lua nastere dacã s-ar admite
cererea prezentatã organului respectiv.
Uneori, chiar prin refuz se poate crea o altã situatie juridicã. De
exemplu, refuzul de a reînnoi o autorizatie, atunci când aceasta este
acordatã pe un anumit termen, are ca efect încetarea situatiei juridice
apãrute ca urmare a acordãrii autorizatiei si revenirea la situatia existentã
înainte de acordarea autorizatiei.
Specific administratiei de stat, ca formã fundamentalã de activitate
a statului, este faptul cã aceasta este o activitate executivã, de executare
a legii.
Actele emise de organele administratiei publice nu pot formula valori
politice, nu pot contine norme care sã reglementeze primar relatiile
sociale. Actul administrativ, ca act de executare, este subordonat legii,
este un act subsecvent.
Totusi, prin lege, un organ al administratiei publice poate fi
împuternicit sã emitã norme juridice în cazurile nereglementate prin
lege.
22 Legea nr. 554/2004, Legea contenciosului administrativ art. 1.
58 Drept administrativ
Astfel, potrivit art. 115 din Constitutia României, Parlamentul poate
adopta o lege specialã de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante
în domenii care nu fac obiectul legilor organice si care sunt expres
prevãzute în art. 73, pct. 3 din Constitutie.
Aceasta este însã o situatie de exceptie si care poate sã intervinã
numai ca urmare a împuternicirii acordate de cãtre Parlament.
Chiar dacã nu pot formula valori politice, prin actele administrative
se realizeazã cele mai adecvate modalitãti de executare a legii, în functie
de conditiile concrete.
Prin lege nu se pot reglementa strict toate actiunile organelor
administratiei de stat, tinându-se seama de imensa varietate de situatii
care apar în viata de zi cu zi a societãtii. Organele administratiei publice
trebuie sã dispunã de o anumitã initiativã, de o anumitã autonomie, care
sã le dea posibilitatea de a aprecia situatiile în care vor emite actele de
executare a legii, sã aprecieze oportunitatea acestora.
Existã anumite cazuri când prin lege sunt stabilite conditii stricte
pentru emiterea actelor administrative, dar, totodatã, în alte situatii, se
acordã organelor administratiei de stat posibilitatea de apreciere atunci
când emit actele în cauzã.
De exemplu, pentru înscrierea la examenul de admitere într-o
institutie de învãtãmânt superior, legea prevede anumite acte obligatorii
pe care trebuie sã le prezinte candidatii, fãrã de care institutia respectivã
nu îi va înscrie la examen. În acest caz, prescriptia legii este strictã si nu
se poate actiona în alt fel, nici candidatii, nici institutia de învãtãmânt
superior nu pot deroga de la lege. Însã evaluarea cunostintelor candidatilor
este lãsatã la aprecierea celor care îi examineazã, deci, în functie de
rezultatele acestei aprecieri organul administratiei de stat va decide
admiterea sau respingerea la concurs a candidatilor.
Distinctia între cele douã situatii, în ceea ce priveste emiterea actelor
administrative, prezintã o deosebitã însemnãtate în legãturã cu controlul
legalitãtii acestor acte de cãtre instantele judecãtoresti.
Potrivit reglementãrilor în vigoare, instantele de judecatã pot sã
controleze numai legalitatea actelor administrative, deci atunci când prin
acestea se încalcã dispozitiile imperative ale legii, aducându-se, totodatã,
Formele de înfãptuire a administratiei publice 59
prin încãlcarea sãvârsitã, prejudicii unor persoane, prin vãtãmarea
drepturilor recunoscute de lege. Instantele nu pot controla însã
oportunitatea actelor administrative, deci atunci când emiterea acestora
este lãsatã, de cãtre lege, la aprecierea organelor administratiei publice.
Reluând exemplul de mai înainte, dacã unei persoane i se refuzã
înscrierea la concursul de admitere, desi întruneste conditiile legale, acest
refuz constituie o încãlcare a legii si poate fi atacat în fata instantelor
judecãtoresti potrivit Legii Contenciosului administrativ.
Dar, admiterea sau respingerea unui candidat la concurs fiind lãsate
la aprecierea institutiei de învãtãmânt, în cazul respingerii, candidatul
nu se va mai putea adresa instantelor de judecatã pe considerentul cã
refuzul de a fi admis în acea institutie ar fi contrar dispozitiilor legale.
Aceasta nu exclude însã posibilitatea candidatului în cauzã sã conteste
aprecierea ce i-a fost fãcutã, dar aceasta numai pe cale administrativã,
iar hotãrârea luatã de organul competent al administratiei publice este
definitivã, ea neputând sã fie atacatã în continuare în fata instantelor
judecãtoresti.
2. Actul administrativ nu este însã orice fel de manifestare de vointã
juridicã, ci o manifestare unilateralã de vointã a organului emitent al
actului. Pentru valabilitatea unui act administrativ nu este necesar
consimtãmântul persoanei cãreia i se adreseazã, cum este cazul actelor
de drept civil, care se întemeiazã pe acordul, pe consimtãmântul
subiectelor raporturilor juridice civile.
Drepturile si obligatiile care iau nastere prin actele administrative
sunt stabilite în mod unilateral de cãtre organul emitent al acelor acte,
persoanele cãrora li se adreseazã actele respective având îndatorirea de
a se conforma întocmai vointei unilaterale a organului administratiei de
stat, exprimatã prin actul administrativ.
Întrucât organul emitent al actului administrativ actioneazã în temeiul
puterii de stat, în calitate de autoritate publicã, el îsi poate impune, în
mod unilateral, vointa sa asupra celui cãruia i se adreseazã actul în cauzã.
De exemplu, pentru emiterea unui proces-verbal de aplicare a unei
sanctiuni contraventionale fatã de cel care a sãvârsit contraventia, nu
mai este necesar acordul acestuia în ceea ce priveste aplicarea sanctiunii.
60 Drept administrativ
În legãturã cu caracterul actului administrativ de a fi o manifestare
unilateralã de vointã juridicã, se ridicã unele probleme.
Astfel, o problemã apare în legãturã cu anumite acte, cu anumite
formalitãti pregãtitoare, necesare pentru emiterea unui act administrativ,
de pildã, diferite avize, referate, expertize etc., pe care le acordã un alt
organ sau o altã persoanã decât organul emitent al actului. În cazul în
care, pentru emiterea unui act administrativ, este necesarã acordarea unor
avize, se mai poate sustine cã actul administrativ ar fi o manifestare
unilateralã de vointã?
Problema se pune deoarece si avizele, referatele etc. exprimã opinia
organului sau persoanei care le întocmeste cu privire la actul administrativ
la care se referã.
Pentru rezolvarea acestei probleme, este necesar sã se analizeze
deosebirile dintre un act unilateral si un act bilateral.
În cazul actelor unilaterale, raportul juridic ia nastere printr-o singurã
manifestare de vointã juridicã, în timp ce, în cazul actelor bilaterale,
raportul juridic nu poate lua nastere decât prin acordul subiectelor acelui
raport, cum ar fi în ceea ce priveste vânzarea-cumpãrarea.
Se poate da ca exemplu situatia unei autorizatii de constructie, care
este un act administrativ. În acest caz, raportul juridic ia nastere numai
prin manifestarea unilateralã de vointã juridicã a organului care acordã
autorizatia, acesta stabilind, în mod unilateral, continutul si conditiile
autorizatiei. Avizele pe baza cãrora a fost emisã autorizatia nu au nici un
efect direct asupra celui care a solicitat-o, autorizatia de constructie fiind
cea care produce direct efecte juridice asupra acestuia.
Acordarea avizelor nu înseamnã aparitia unui nou subiect în raportul
dintre organul emitent al autorizatiei si solicitantul autorizatiei. Cel care
acordã avizul se aflã în raport direct numai cu cel care emite autorizatia
de construire, fãrã nici o legãturã directã cu solicitantul acelei autorizatii,
cu raportul în care unul dintre subiecte este cel ce a solicitat autorizatia.
Cel care acordã avizul si organul emitent al autorizatiei apar în acest
raport ca un singur subiect de drept, ei exprimând o singurã manifestare
de vointã în raport juridic cu solicitantul autorizatiei.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 61
În cazul operatiilor pregãtitoare pentru emiterea unui act
administrativ, caracterul acestui act de a fi o manifestare unilateralã de
vointã juridicã se mentine.
Avizele respective nu au nici un efect direct asupra raportului juridic
în cauzã, ele privind doar raporturile dintre cei care acordã avizele si
organul emitent al actului, fãrã nici o legãturã directã cu cel cãruia i se
adreseazã actul respectiv, acesta producând efecte juridice fãrã a necesita
consimtãmântul solicitantului. Or, tocmai aceasta este conditia esentialã
în ceea ce priveste caracterul unilateral de vointã juridicã, exprimatã
prin actul administrativ.
O altã problemã în legãturã cu acest caracter se referã la situatia în
care actul administrativ este emis la cererea unei persoane. O astfel de
cerere nu înseamnã oare un acord de vointã între acea persoanã si organul
administrativ privind emiterea actului solicitat?
Considerãm cã, si de aceastã datã, actul administrativ îsi pãstreazã
calitatea de a fi o manifestare unilateralã de vointã juridicã, pentru cã
cererea solicitantului nu face decât sã punã în miscare procedura de
emitere a actului administrativ, si nu are nicidecum semnificatia unui
acord de vointã. Organul emitent al actului are libertatea, pe baza vointei
sale unilaterale, de a emite sau nu actul administrativ pe baza cererii
primite, evident, în cazul în care legea nu obligã acel organ sã emitã
actul solicitat.
Rezultã cã cererea în cauzã nu afecteazã cu nimic caracterul unilateral
al vointei exprimate în actul administrativ, ea fiind doar o conditie
proceduralã care declanseazã actiunea organului solicitat pentru a emite
actul administrativ, întrucât fãrã o asemenea cerere organul respectiv nu
poate emite actul.
Chiar si în cazul în care legea obligã organul administrativ sã emitã
actul solicitat, cererea de acordare a actului nu se prezintã ca un acord de
vointã, deoarece actul este emis nu pe baza unui acord de vointã, ci
pentru cã asa dispune legea. De exemplu, eliberarea unui act de identitate
când sunt întrunite conditiile prevãzute de lege. Cererea de emitere a
actului administrativ nu are, deci, decât semnificatia unei conditii
procedurale prealabile, necesarã pentru emiterea actului administrativ
solicitat de cel care a înaintat cererea.
62 Drept administrativ
Si în acest caz, actul este emis pe baza unei manifestãri unilaterale
de vointã juridicã, dar de data aceasta, vointa unilateralã nu apartine
organului emitent al actului, ci organului care a adoptat norma juridicã,
pe baza cãreia a fost acordat actul solicitat.
Cu atât mai mult, caracterul actului administrativ de a fi o manifestare
unilateralã de vointã juridicã se pãstreazã în cazul în care legea lasã
organului administratiei publice libertatea de a decide, pe baza vointei
sale unilaterale, acordarea sau neacordarea actului solicitat de cel care i
s-a adresat în acest sens. Decizia este luatã de organul respectiv la
aprecierea sa, pe baza vointei sale unilaterale.
O altã problemã se iveste atunci când normele juridice prevãd
necesitatea acceptãrii din partea celuilalt subiect al raportului juridic.
Si în acest caz, caracterul unilateral al vointei se mentine, întrucât
organul administratiei publice este cel care decide, acceptarea
neconstituind un consimtãmânt, ci numai o conditie sau forma de
procedurã cerutã de normele juridice pentru ca actul sã poatã fi emis.
O astfel de situatie apare, de pildã, în cazul numirii unei persoane
într-o functie în aparatul de stat, când este necesarã acceptarea din partea
acesteia a numirii în functia respectivã.
Ca si în cazul cererii, acceptarea din partea beneficiarului actului
administrativ nu înseamnã un acord de vointã, ci doar o conditie
proceduralã necesarã pentru emiterea actului administrativ.
Actul în cauzã îsi pãstreazã caracterul de a fi o manifestare unilateralã
de vointã juridicã, deoarece, indiferent cã beneficiarul acceptã postul
oferit, organul administrativ nu este obligat sã-i acorde acel post, în mod
automat. El poate sã revinã, în mod unilateral, asupra propunerii fãcute
si sã atribuie acel post unei alte persoane.
3. Dar nu orice manifestare unilateralã de vointã juridicã este socotitã
a fi act administrativ, ci numai acea manifestare care emanã de la un
organ al administratiei publice. Manifestarea de vointã, chiar si
unilateralã, care emanã de la un alt organ de stat, nu este act administrativ.
La fel si în cazul unei organizatii nestatale.
Si aceastã trãsãturã definitorie a actului administrativ prezintã o mare
însemnãtate, mai ales din punct de vedere practic.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 63
Astfel, refuzul unui organ al administratiei publice de a înscrie la
concurs pentru ocuparea unui post o persoanã care întruneste conditiile
legale poate fi atacat în baza Legii contenciosului administrativ, întrucât
suntem în prezenta unui organ al administratiei publice.
Acelasi refuz însã, venit din partea unei organizatii nestatale, de
pildã, o societate comercialã privatã, deoarece nu provine de la un organ
al administratiei publice, nu poate fi atacat în justitie în baza Legii
contenciosului administrativ.
La fel, în cazul în care Parchetul general nu rãspunde sau respinge o
cerere ce i-a fost adresatã. Nici tãcerea si nici refuzul Parchetului general
nu pot fi atacate în justitie, întrucât Parchetul general nu este organ al
administratiei publice, astfel încât persoana interesatã nu poate folosi
calea de atac prevãzutã de Legea contenciosului administrativ.
Pot fi considerate acte administrative si actele emise de unele
organizatii nestatale, în mãsura în care acele organizatii îndeplinesc
activitãti învestite cu autoritate de stat, ca urmare a unor prevederi legale
exprese.
Astfel, Asociatia Generalã a Vânãtorilor si Pescarilor Sportivi,
organizatie neguvernamentalã, poate fi consideratã autoritate publicã în
sensul Legii contenciosului administrativ, având o competentã exclusivã,
delegatã de stat, prin acte normative, în domeniul vânãtorii si pescuitului
sportiv.
Drept urmare, actele sale, ca si ale unitãtilor aflate în subordinea sa,
în mãsura în care sunt acte de autoritate, pot fi socotite acte administrative.
În concluzie, asemenea acte pot fi atacate în fata instantelor de
contencios administrativ, potrivit Legii nr. 554/2004, Legea contenciosului
administrativ, dupã ce au fost parcurse cãile de atac prevãzute în statutul
asociatiei, care trebuie privite ca recursuri administrative prealabile
introducerii actiunii în justitie.
4. In cazul actelor administrative, manifestarea de vointã are loc în
temeiul puterii de stat.
Datoritã acestui fapt, actul administrativ este obligatoriu si, totodatã,
executoriu prin el însusi.
64 Drept administrativ
Aceastã trãsãturã prezintã importantã cel putin sub douã aspecte, si
anume:
1) fiind emis în temeiul puterii de stat, organul emitent al actului îsi
poate impune în mod unilateral vointa fatã de cel cãruia i se adreseazã
acel act, astfel încât îi poate stabili, tot în mod unilateral, conduita în
raportul juridic care ia nastere, se modificã sau se desfiinteazã prin
emiterea actului administrativ;
2) fiind emis în temeiul puterii de stat, actul administrativ este
executoriu din oficiu.
In cazul în care cel obligat la executare nu executã de bunãvoie
actul administrativ, organul competent poate trece direct, din oficiu, la
executarea silitã a actului, fãrã a mai fi necesarã emiterea de cãtre un alt
organ a unui act, în baza cãruia sã se treacã la executare silitã, asa cum
se întâmplã în cazul actelor civile, a cãror executare silitã nu se poate
face decât în baza unei hotãrâri judecãtoresti sau a unei sentinte arbitrale.
In definirea actului administrativ trebuie avutã în vedere si aceastã
trãsãturã, pentru cã organele administratiei publice încheie si alte acte,
juridice, care nu sunt acte administrative, deoarece le lipseste aceastã
calitate, anume de a fi emise în temeiul puterii de stat, fapt care conferã
organului emitent al actului aptitudinea de a actiona ca autoritate statalã.
Pentru ca executarea silitã a unui act administrativ sã necesite
îndeplinirea si a unei alte formalitãti procedurale, este necesarã o
dispozitie expresã a legii în acest sens.
Asemenea cazuri, însã, constituie exceptii de la regula potrivit cãreia
actul administrativ este executoriu din oficiu si, ca atare, trebuie prevãzute
în mod expres de lege.
5. Actul administrativ este emis în vederea executãrii legii.
Notiunea de lege, în acest caz, trebuie înteleasã în acceptiunea sa
largã, nu numai de act al Parlamentului, ci de orice act dat spre executare
în competenta organelor administratiei publice.
De altfel, aceasta este si ratiunea de a fi a administratiei de stat, ca
activitate executivã a statului.
Totodatã, astfel se explicã si faptul cã actul administrativ este actul
specific al administratiei de stat.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 65
Din trãsãturile actului administrativ se poate desprinde urmãtoarea
definitie a acestuia:
Actul administrativ este un act juridic unilateral, care emanã, în
general, de la un organ al administratiei publice, în temeiul puterii de
stat, pe baza si în vederea executãrii legii. 23
În Constitutie existã un text, potrivit cãruia, pot fi atacate actele
administrative emise de autoritãtile publice (s.n.).
Deci, se admite cã nu numai organele administratiei de stat, ci si
alte autoritãti publice pot adopta acte administrative.
Dar, nici în Constitutie nici în alte acte normative nu existã prevederi
clare, precise, referitoare la care autoritãti publice pot emite acte
administrative.
De exemplu, un mandat de perchezitie emis de judecãtor, care este
o autoritate publicã, poate fi atacat în fata instantei de contencios
administrativ în calitate de act administrativ?
Sau, un decret al Presedintelui României poate fi considerat act
administrativ spre a putea fi atacat în contencios administrativ?
Sunt întrebãri fãrã un rãspuns precis si care pot genera contradictii
nu numai în doctrinã ci, mai ales, în activitatea practicã, judiciarã.
Dupã pãrerea noastrã, asemenea prevederi ar trebui sã aibã o
reglementare clarã, precisã, în asa fel încât sã nu dea nastere la interpretãri
subiective, nu numai diferite, dar si contradictorii, fapt cu consecinte
negative pentru viata juridicã.
2. Denumirea actelor administrative
Datoritã numãrului mare si diversitãtii situatiilor în care sunt angajate
organele administratiei publice, si actele administrative poartã denumiri
diferite, adecvate fiecãrei situatii în parte.
23 Cu privire la definitia actului administrativ, a se vedea si R. Ionescu, op.
cit., p. 227; Al. Negoitã, op. cit., p. 215; A. Iorgovan, op. cit., p. 43.
66 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 67

Denumirea genericã a actelor emise de cãtre organele administratiei Recapitulare

publice în realizarea puterii de stat este aceea de act administrativ .
Dar, dupã cum am arãtat mai înainte, în concret, în cazurile Actul administrativ act juridic efecte juridice
particulare, denumirile acestor acte sunt diferite, de exemplu, hotãrâri
ale Guvernului, ordine si instructiuni ale ministerelor, hotãrâri ale Actul administrativ deosebiri
consiliilor judetene si locale, dispozitii ale primarilor, ordine ale Operatiile administrative consecinte practice
prefectilor, regulamente de ordine interioarã, autorizatii, legitimatii,
adeverinte, procese-verbale, certificate, diplome etc. Actele de stare civilã deosebiri
De retinut faptul cã folosirea unora dintre aceste denumiri nu se Actele administrative asemãnãri
referã întotdeauna numai la actele administrative, acte cu naturã juridicã
diferitã putând sã poarte aceeasi denumire. Actele de stare civilã deosebiri
De exemplu, dispozitia unui primar, prin care se aplicã o sanctiune Operatiile administrative asemãnãri
disciplinarã unui salariat din aparatul primãriei, este reglementatã de
normele Dreptului muncii, în timp ce un act purtând aceeasi denumire actele administrative jurisdictionale
(de dispozitie), prin care se instituie obligatia evacuãrii unui spatiu locativ Efecte juridice refuzul de a satisface o cerere
ocupat în mod abuziv, cu încãlcarea dispozitiilor legale, este un act tãcerea organului
administrativ, aceastã dispozitie fiind supusã unui regim de Drept
administrativ.
Problema stabilirii naturii juridice a unui act, în situatia în care diferite Actele administrative nu pot formula valori politice
exceptie
acte poartã aceeasi denumire, prezintã o deosebita importantã, mai ales
din punct de vedere practic, al regimului juridic ce se va aplica acelui conditii obligatorii emiterea actului
act. privind executarea administrativ
Astfel, dacã o dispozitie a unui primar este un act de Dreptul muncii, Legea libertatea de apreciere
va fi supusã unui regim juridic, precum si unor anumite cãi de atac, în
consecinte practice
timp ce un act, purtând aceeasi denumire, dacã întruneste trãsãturile unui
act administrativ, va fi supus unui alt regim juridic si unor alte cãi de
manifestare unilateralã de vointã juridicã
atac.
Actul administrativ problema formalitãtilor pregãtitoare
actele emise la cerere
actele care necesitã acceptare

emanã de la un organ al administratiei publice

Actele administrative actele emise de alte organe de stat
actele emise de organizatii neguvernamentale
68 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 69

Actul administrativ emis în temeiul puterii de stat

Teste
consecinte executare din oficiu
executare silitã Ce efecte juridice produce un act administrativ?
Deosebirile dintre actele administrative si operatiile administrative
Consecintele deosebirilor dintre actele administrative si operatiile
Actul administrativ emis pentru executarea legii
administrative
Deosebirile si asemãnãrile dintre actele de stare civilã si actele
Actul administrativ definitie
administrative
Deosebirile si asemãnãrile dintre actele de stare civilã si operatiile
Denumirea actului administrativ stabilirea naturii juridice administrative
consecinte Ce efecte juridice produc actele administrative jurisdictionale?
Efectele juridice ale tãcerii organului administrativ si ale refuzului
acestuia de a rezolva favorabil o cerere
Când pot formula actele administrative valori politice?
Consecintele faptului când legea stabileste obligatia de a se actiona
într-un anumit fel si când se lasã la apreciere
Natura juridicã a unui act în cazul formalitãtilor pregãtitoare
Natura juridicã a actului eliberat la cerere
Natura juridicã a actului care necesita acceptare
Consecintele faptului cã actul administrativ trebuie sã emane de
la o autoritate administrativã
Consecintele faptului cã actul administrativ este emis în temeiul
puterii de stat
Cum este definit actul administrativ?
Ce importanta prezintã stabilirea naturii juridice a unui act?
70 Drept administrativ
3. Clasificarea actelor administrative
Actele administrative prezintã o mare varietate, tinând seama de
diversitatea de situatii si de relatii sociale în care sunt angajate organele
administratiei publice.
Cu toatã aceastã diversitate, actele administrative pot fi grupate în
mai multe categorii, în functie de anumite criterii.
1) În functie de sfera efectelor juridice, actele administrative se
împart în acte normative si acte individuale.
Actele normative contin norme juridice, adicã reguli de conduitã
obligatorii, generale si impersonale, care se adreseazã unui numãr
nedeterminat de persoane, de exemplu, obligatia de traversare a strãzii
numai prin locurile marcate, regulã obligatorie pentru orice pieton.
Ca exemplu de acte normative se pot da hotãrârile normative ale
Guvernului, ale consiliilor judetene sau locale etc.
Gradul de generalitate diferã.
Astfel, unele norme privesc pe orice persoanã aflatã în tarã,
indiferent de cetãtenie, de exemplu, regulile privind circulatia pe
drumurile publice.
Alte norme se adreseazã numai cetãtenilor români, de exemplu,
normele care se aplicã celor ce satisfac serviciul militar, în timp ce altele
privesc categorii determinate de persoane, cum sunt normele care se
aplicã personalului medico-sanitar, personalului didactic etc.
Actele administrative individuale contin reguli de conduitã pentru o
anume persoanã sau pentru un grup determinat de persoane, de exemplu,
o înstiintare pentru plata unei amenzi contraventionale, ori o autorizatie
pentru constructia unui imobil.
Importanta acestei clasificãri consta în aceea cã niciodatã actele
individuale nu pot încãlca actele normative. Astfel, o autorizatie de
constructie, care este un act individual, nu poate încãlca prevederile actelor
normative în domeniul constructiilor.
Aplicând criteriul sferei efectelor juridice pe care le produc, actele
administrative mai pot fi clasificate în acte cu efecte interne, care produc
efecte în interiorul organului emitent, de pildã, regulamentele de ordine
Formele de înfãptuire a administratiei publice 71
interioarã, si acte cu efecte externe, care produc efecte juridice în afara
organului emitent, fatã de alte organe de stat, organizatii nestatale sau
persoane fizice.
2) În functie de scopul urmãrit, consecintele juridice ale actelor
administrative pot fi diferite. Pe aceastã bazã, se poate face si o anumitã
clasificare a actelor administrative.
Astfel, existã acte administrative prin care pot fi stabilite drepturi
pentru persoanele fizice si juridice, de pildã, diferitele autorizatii si
permise (de constructie, de circulatie pe drumurile publice, de vânãtoare,
de pescuit etc.).
De asemenea, se disting acte administrative prin care pot fi stabilite
obligatii în sarcina cãrora li se adreseazã actele respective, de exemplu,
obligatia de a face ceva (de a curãta zãpada de pe trotuare), de a da
ceva (de a plãti o amendã), de a nu face ceva (de a nu degrada spatiile
verzi) etc.
În general, actele administrative contin atât drepturi, cât si obligatii.
Astfel, o autorizatie de constructie dã dreptul la efectuarea constructiei,
dar cu obligatia de a fi respectate conditiile stabilite în acea autorizatie
de cãtre organele administratiei publice care au acordat-o.
Prin unele acte administrative sunt stabilite sanctiuni, cum este cazul
proceselor-verbale prin care se constatã contraventiile si se aplicã
sanctiuni contraventionale.
Existã acte administrative prin care se solutioneazã diferite litigii
juridice, cum este cazul actelor administrative jurisdictionale, de exemplu,
hotãrârile comisiilor de solutionare a unor contestatii.
Unele acte administrative pot avea ca scop anularea altor acte
administrative, întrucât acestea sunt ilegale ori neoportune, sau
modificarea acestora, în cazul unor prevederi ale lor.
În sfârsit, existã acte administrative prin care se pot certifica situatii
juridice, de pildã, legitimatii de serviciu, adeverinte, diplome, certificate
medicale etc.24
24 V.I. Iovãnas, op. cit., p. 221 si urm.
72 Drept administrativ
3) În raport cu natura efectelor juridice pe care le produc, actele
administrative se clasificã în:
a. acte constitutive de drepturi si obligatii, adicã acte care dau nastere,
modificã sau sting drepturi si obligatii juridice, de pildã, permisul de
conducere auto, o autorizatie pentru practicarea unei meserii etc.
b. acte declarative de drepturi sunt acele acte care confirmã, certificã
o anumitã calitate a unei persoane sau o anumitã situatie juridicã, cum
sunt actele de identitate, legitimatiile de serviciu, pasapoartele, diferitele
adeverinte si certificate etc.
Desi aceste acte nu dau nastere, nu modificã si nu desfiinteazã
drepturi si obligatii juridice prin ele însele, ele prezintã o deosebitã
însemnãtate, întrucât drepturile aferente calitãtii sau situatiei pe care o
certificã nu pot fi exercitate fãrã astfel de acte.
De pildã, fãrã o legitimatie de student nu se pot valorifica anumite
drepturi si facilitãti acordate studentilor, cum sunt reducerile de tarif la
spectacole, la transportul în comun etc. La fel, dreptul de a obtine ajutor
de boalã pe baza certificatului medical.
c. actele recognitive de drepturi recunosc drepturi preexistente
emiterii lor, în cadrul solutionãrii unor litigii juridice, de exemplu, actele
organelor administrative cu atributii jurisdictionale, obiectul litigiului
fiind dreptul încãlcat anterior.
d. actele administrative sanctionatorii, prin care se aplicã sanctiuni
administrative, de exemplu, un proces-verbal de constatare a unei
contraventii si de aplicare a sanctiunii corespunzãtoare.
e. actele administrative de anulare a altor acte administrative pentru
ilegalitatea acestora sau pentru neoportunitatea lor.
4) În raport cu efectele juridice în spatiu se disting:
a. acte cu aplicare generalã, pe întregul teritoriu al tãrii; aceste acte
sunt emise de organele centrale ale administratiei publice;
b. acte cu aplicare localã, în unitãtile administrativ-teritoriale în
care îsi desfãsoarã activitatea organul emitent.
Aceastã clasificare corespunde clasificãrii organelor administratiei
publice în functie de competenta lor teritorialã, în organe centrale si
organe locale.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 73
Aplicarea în spatiu a unui act administrativ nu corespunde însã
întotdeauna cu competenta teritorialã a organului emitent. Astfel, actele
individuale se aplicã numai în cazuri strict determinate, în timp ce în
legãturã cu actele normative se poate prevedea ca acestea sã se aplice
numai pe anumite portiuni de teritoriu, si nu pe întregul teritoriu în care
este competent organul emitent.
De exemplu, actul unui minister, desi acest organ de stat are o
competentã teritorialã generalã, în sensul cã îsi poate exercita atributiile
pe întregul teritoriu al tãrii, se poate aplica numai într-o anumitã zonã
teritorialã, cum se întâmplã în cazul unei carantine, în situatia unei
epidemii, a unei calamitãti naturale etc.
O altã remarcã ce trebuie fãcutã în legãturã cu aceastã clasificare se
referã la faptul cã, întotdeauna, actele emise de organul cu competenta
teritorialã mai restrânsã trebuie sã nu încalce actele organelor cu
competentã teritorialã mai largã. Ca urmare, actele organelor locale ale
administratiei de stat nu pot contine reglementãri contrare celor prevãzute
în actele organelor centrale, si nici celor emise de organele locale ierarhice
superioare.
5) În functie de domeniile de activitate în care se aplicã, actele
administrative se împart în:
a. acte de administratie generalã, cu aplicare, în principiu, în toate
domeniile de activitate, de pildã, actele Guvernului, ale consiliilor
judetene si ale consiliilor locale;
b. acte de administratie specialã, cu aplicare numai în anumite
domenii sau sectoare de activitate, de exemplu, actele ministerelor si ale
altor organe de specialitate ale administratiei publice.
Aceastã clasificare a actelor administrative corespunde împãrtirii
organelor administratiei de stat, în raport cu competenta materialã a
acestora, în organe cu competentã materialã generalã si organe cu
competentã materialã restrânsã sau de specialitate.
Dar nu toate organele cu competentã materialã generalã au o sferã
identicã a competentei lor.
De exemplu, consiliile judetene si consiliile locale: desi au o
competentã materialã generalã, aceastã competentã este însã relativã,
74 Drept administrativ
limitatã, deoarece ele nu sunt competente într-o serie de domenii. Astfel,
nu sunt competente în sfera relatiilor diplomatice, consulare, a apãrãrii
nationale, a transportului feroviar, a postei etc. Competenta în aceste
domenii, tinând seama de importanta lor, apartine numai Guvernului.
Pe de altã parte, chiar si între organele locale cu competentã materialã
generalã existã o anumitã diferentiere în ceea ce priveste sfera de
cuprindere a competentei lor.
Astfel, consiliul unei localitãti nu poate emite acte în problemele de
competenta unui consiliu judetean, de exemplu, amenajarea unui drum
de interes judetean sau elaborarea programului de dezvoltare a judetului.
Pe de altã parte, consiliul judetean nu poate emite acte în
problemele de competenta unui consiliu local, de pildã, alegerea
viceprimarilor, transportul în comun în localitate, activitatea de
salubritate în localitate etc.
Trebuie fãcutã o precizare: organele cu competentã materialã
generalã pot sã emitã si acte de administratie specialã. Astfel,
Guvernul poate emite hotãrâri în domeniul culturii, al învãtãmântului,
al sãnãtãtii etc.
Spre deosebire de ele, organele cu competentã materialã de spe-
cialitate nu pot sã emitã acte de administratie generalã, ori din specialitatea
altui organ. De exemplu, Ministerul Educatiei si Cercetãrii nu poate sã
emitã acte în domeniul finantelor publice, al sãnãtãtii, al protectiei
mediului, al apãrãrii nationale etc.
Importanta acestei clasificãri constã în aceea cã actele de
administratie specialã trebuie sã fie conforme cu actele de administratie
generalã, ca urmare a relatiilor de subordonare a organelor de specialitate
fatã de organele cu competentã materialã generalã. Rezultã cã, printr-o
instructiune a unui minister, nu se poate încãlca o hotãrâre a Guvernului.
Totusi, comparându-se cele douã forme de competentã, materialã si
teritorialã, existã unele situatii când competenta teritorialã are prioritate
fatã de cea materialã, în ceea ce priveste conformitatea actelor
administrative.
Afirmatia se poate ilustra prin urmãtorul exemplu.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 75
Un minister este un organ cu competentã materialã de specialitate,
dar cu competentã teritorialã generalã.
Un consiliu judetean, sub aspect material, are o competentã generalã,
dar sub aspect teritorial, o competentã localã, limitatã la unitatea
administrativ-teritorialã unde functioneazã.
Desi are o competentã materialã generalã, un consiliu judetean nu
poate încãlca, printr-o hotãrâre a sa, ordinele unui minister în ramura de
specialitate a acestuia, desi ministerul respectiv are o competentã
materialã de specialitate, însã o competentã teritorialã mai largã decât a
unui consiliu judetean. Astfel, actele normative ale unui minister sunt
obligatorii pentru toate organele administratiei publice locale în
problemele aflate în competenta acelui minister.
4. Forta juridicã a actelor administrative
Ca orice act juridic, actul administrativ produce efecte juridice, deci
creeazã, modificã sau desfiinteazã raporturi de Drept administrativ,
drepturi si obligatii juridice corelative.
Actele administrative au o anumitã fortã juridicã, prin care se întelege
eficienta efectelor juridice pe care le produc.
Aceastã fortã juridicã nu trebuie analizatã, în general, în abstract, ci
numai în mod particular, în concret, prin raportarea fortei juridice a unui
act la forta juridicã a altor acte.
Actele juridice se aflã într-un sistem de acte, care au o fortã juridicã
diferitã, în functie de locul pe care îl ocupã organul emitent al acelui act
în sistemul organelor statului.
Nu numai organele de stat, ci si actele pe care acestea le emit sunt
cuprinse într-un sistem ierarhic de acte juridice.
În cadrul acestui sistem, actul inferior ca fortã juridicã trebuie sã fie
conform cu actele având o fortã juridicã superioarã. In cazul în care un
act încalcã prevederile actelor cu fortã juridicã superioarã, acel act este
nul, este lipsit de valabilitate juridicã si nu va produce efectele juridice
pe care, în mod normal, ar fi trebuit sã le producã. Deci, actul în cauzã
este lipsit de eficientã juridicã.
76 Drept administrativ
Actele administrative, fiind acte de executare, acte subsecvente,
trebuie sã fie conforme cu actele pe care le executã.
În primul rând, actele administrative trebuie sã fie conforme cu
prevederile Constitutiei si cu actele Parlamentului, deoarece Parlamentul
este organul reprezentativ suprem al poporului român, unicul organ
legiuitor al tãrii, ale cãrui acte au o fortã juridicã superioarã fortei juridice
a tuturor celorlalte acte juridice din societate.
Organele administratiei publice alcãtuiesc la rândul lor un sistem de
organe, între care existã anumite relatii de subordonare.
Datoritã acestui fapt, si actele pe care aceste organe le emit au o
fortã juridicã diferitã, actele organelor ierarhic superioare având o fortã
juridicã mai mare decât forta juridicã a actelor emise de cãtre organele
inferioare.
Astfel, actele administrative emise de cãtre organele administratiei
publice cu competentã teritorialã mai restrânsã trebuie sã fie conforme
cu actele emise de cãtre organele cu competentã teritorialã mai largã.
De exemplu, prin hotãrârile unui consiliu local nu se poate încãlca o
hotãrâre a unui consiliu judetean, în probleme de competenta acestuia în
judetul respectiv.
Pe de altã parte, actele organelor administratiei publice cu competentã
materialã de specialitate nu pot încãlca actele emise de cãtre autoritãtile
administratiei publice cu competentã materialã generalã.
De exemplu, prin ordinele si instructiunile ministerelor si ale altor
organe centrale de specialitate ale administratiei publice nu pot fi
încãlcate hotãrârile Guvernului, primele având o competentã materialã
de specialitate, în timp ce Guvernul are o competentã materialã
generalã.
Chiar si între actele emise de cãtre acelasi organ existã deosebiri de
fortã juridicã.
Astfel, actele individuale emise de cãtre un consiliu local nu pot sã
încalce actele normative emise de cãtre acelasi consiliu local.
Existã situatii când obligatia de conformitate opereazã chiar dacã
între organele respective nu existã relatii de subordonare directã.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 77
Astfel, potrivit principiului autonomiei locale, între consiliile locale
si consiliul judetean din acelasi judet nu existã relatii de subordonare, ci
doar de colaborare în probleme de interes comun (Legea nr. 215/2001,
art. 6, pct. 2).
Desi între consiliul judetean si un consiliu local din judetul respectiv
nu existã relatii de subordonare directã, totusi, ca urmare a competentei
teritoriale diferite, asa cum am arãtat mai înainte, prin actele consiliului
local nu se pot încãlca actele emise de cãtre consiliul judetean în probleme
de competenta acestuia, situatie în care actele consiliului judetean sunt
obligatorii pentru toate consiliile locale din acel judet.
Uneori, conformitatea între actele juridice opereazã chiar si între
actele emise de cãtre organele situate la acelasi nivel în ierarhia sistemului
de organe, deci, între care nu existã relatii de subordonare directã.
Astfel, prin instructiunile si ordinele ministerelor nu se pot încãlca
instructiunile si ordinele emise, de exemplu, de cãtre Ministerul Finantelor
Publice, ale Ministerului Muncii, Solidaritãtii Sociale si Familiei sau ale
Ministerului Sãnãtãtii în probleme de competenta acestora.
Existã situatii când obligatia de conformitate între actele admi-
nistrative si alte acte juridice se manifestã si în cazul în care acele acte
sunt emise de cãtre organe din altã categorie de organe de stat.
De exemplu, prin actul emis de cãtre comandantul unei sectii de
politie nu poate fi arestatã o altã persoanã decât cea prevãzutã în mandatul
de arestare emis de cãtre judecãtor.
De asemenea, conducerea unui penitenciar nu poate, prin vointa sa
unilateralã, sã stabileascã o altã duratã si o altã modalitate de executare
a unei pedepse privative de libertate decât s-a stabilit prin sentinta penalã
de condamnare, emisã de cãtre instanta de judecatã.
Una dintre trãsãturile esentiale ale actelor administrative constã
în faptul cã aceste acte sunt emise în temeiul puterii de stat, deci au
autoritate statalã.
Datoritã acestei trãsãturi, actele administrative beneficiazã de
prezumtia de legalitate, adicã sunt considerate a fi conforme cu legea, în
sensul ei larg, de orice act cu fortã juridicã superioarã actului în cauzã.
78 Drept administrativ
Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de
legalitate este de douã feluri;
1) prezumtie relativã de legalitate;
2) prezumtie absolutã de legalitate.
Actele administrative beneficiazã de o prezumtie relativã de
legalitate, juris tantum , ceea ce înseamnã cã ele pot fi atacate, pe
considerentul cã actul atacat este ilegal. Ilegalitatea actelor administrative
poate fi invocatã de organe de stat, de organizatii nestatale, precum si de
cãtre persoanele fizice.
Prezumtia relativã de legalitate poate fi, deci, rãsturnatã, dove-
dindu-se, cu probe, cã actul în cauzã este ilegal.
Astfel, potrivit art. 15 din Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de
stare civilã, întocmirea, anularea, rectificarea, completarea sau
reconstituirea actelor de stare civilã sunt opozabile oricãrei persoane,
pânã la proba contrarã.
În mod cu totul exceptional, existã si o prezumtie absolutã de
legalitate, juris et de jure , ce nu poate fi combãtutã, nefiind deci posibilã
cercetarea legalitãtii actului care beneficiazã de o astfel de prezumtie.
Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.
În sistemul nostru de drept, de prezumtie absolutã de legalitate nu
beneficiazã decât hotãrârile organelor jurisdictionale, în principal
hotãrârile instantelor judecãtoresti care, dupã ce au devenit definitive si
irevocabile, beneficiazã de autoritatea lucrului judecat si nu mai pot fi
atacate pentru ilegalitate.
Toate celelalte acte juridice nu beneficiazã decât de o prezumtie
relativã de legalitate. Chiar si legea, ca act al Parlamentului, beneficiazã
doar de o prezumtie relativã de legalitate, întrucât poate fi controlatã sub
aspectul conformitãtii sale cu Constitutia. Evident, problema legalitãtii
nu se pune în ceea ce priveste Constitutia, care este legea fundamentalã
a statului, actul juridic suprem, toate celelalte acte juridice trebuind sã
fie conforme cu dispozitiile constitutionale.
În afarã de prezumtia de legalitate, actele administrative beneficiazã
si de prezumtia de autenticitate, denumitã uneori în literatura de
Formele de înfãptuire a administratiei publice 79
specialitate prezumtia de veridicitate , adicã, în conformitate cu
adevãrul.25
Potrivit acestei prezumtii, se porneste de la ideea cã actele
administrative redau exact relatiile sociale pe care le constatã, adicã
prevederile lor sunt conforme cu realitãtile sociale pe care le reflectã.
Prezumtia de autenticitate prezintã importantã mai ales atunci când
apare un litigiu juridic în care este implicat un act administrativ.
Ca orice act autentic, actele administrative scrise fac dovadã deplinã,
ca mijloc de probã, în fata organelor jurisdictionale, în ceea ce priveste
constatãrile pe care le cuprind, cu conditia ca ele sã îndeplineascã cerintele
legalitãtii.
Ca si prezumtia de legalitate, în general, prezumtia de autenticitate
are si ea un caracter relativ, în sensul cã se poate dovedi, prin procedura
înscrierii în fals, cã actul administrativ reflectã în mod eronat, deformat
realitãtile pe care le constatã.
Pentru aceasta, persoana care solicitã înscrierea în fals a unui act
administrativ trebuie sã prezinte probe suficiente si temeinice cã cele
constatate prin actul atacat nu corespund realitãtii.
Prezumtia de autenticitate se bazeazã pe obligatia profesionalã de
sinceritate, cinste si corectitudine din partea celor care emit acte
administrative, de a întocmi aceste acte în strictã concordantã cu realitãtile
sociale pe care le constatã.
Spre a se garanta folosirea ilicitã a actelor juridice, deci si a actelor
administrative, legislatia noastrã penalã prevede sanctiuni severe pentru
cei care sãvârsesc infractiunea de fals sau uz de fals. 26
În felul acesta se asigurã emiterea de acte administrative conforme
nu numai cu legea, ci si cu realitãtile sociale, situatie de naturã sã
contribuie la întãrirea legalitãtii, a cinstei si corectitudinii în activitatea
organelor administratiei publice.
25 În acest sens, a se vedea Al. Negoitã, op. cit., p. 259. Uneori se face
distinctie între autenticitate si veridicitate, ca fiind situatii diferite (A. Iorgovan,
Drept administrativ si stiinta administratiei, Bucuresti, 1989, p. 72). V. si Fr.
Bellanger, Les présomtions d authenticité et de sincerité des actes
administratives, în Revue de droit public et de la science politique , nr. 3/
1968, p. 345 si urm.
26 V. Codul penal, art. 288 si urm.
80 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 81

Recapitulare Conceptul de fortã juridicã

cu Constitutia
Clasificarea actelor administrative:
Conformitatea actelor cu legea ca act al Parlamentului
individuale administrative cu actele altor organe ale administratiei
publice
1. în functie de sfera normative cu actele altor organe de stat
efectelor juridice cu efecte interne
cu efecte externe Conceptul de prezumtie de legalitate

prin care se stabilesc drepturi Clasificare prezumtie relativã

prin care se stabilesc obligatii prezumtie absolutã

2. dupã scopul urmãrit prin care se stabilesc sanctiuni Prezumtia de autenticitate (de veridicitate)
prin care se solutioneazã litigii
prin care se anuleazã acte
prin care se certificã situatii juridice

constitutive
3. dupã natura efectelor juridice recognitive declarative

sanctionatorii
de anulare

acte de aplicare generalã

4. în raport cu efectele acte de aplicare localã
juridice în spatiu competenta si aplicarea în spatiu
consecinte juridice

acte de administratie generalã

5. în functie de domeniul acte de administratie specialã
de activitate diferentieri de competentã
importanta clasificãrii

competenta materialã
6. comparatie competenta teritorialã
consecinte juridice
82 Drept administrativ
Teste
Clasificarea actelor administrative în functie de efectele juridice
Clasificarea actelor administrative dupã scop
Clasificarea actelor administrative dupã natura efectelor juridice
Clasificarea actelor administrative în raport cu efectele în spatiu
Clasificarea actelor administrative în functie de domeniul de
activitate
Comparatie între competenta materialã si competenta teritorialã
în ceea ce priveste raportul dintre actele administrative
Ce se întelege prin forta juridicã a unui act?
În ce constã raportul dintre actele administrative, pe de o parte,
Constitutia si legile, pe de altã parte?
Conformitatea actelor emise cu competentã materialã si teritorialã
diferitã
Care este raportul dintre actele emise de cãtre organe între care
nu existã relatii de subordonare?
Conformitatea actelor administrative cu actele emise de alte organe
de stat decât organele administratiei publice.
Ce se întelege prin prezumtie de legalitate?
Cum se clasificã prezumtia de legalitate?
Conceptul de prezumtie de autenticitate (veridicitate) si importanta
acesteia.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 83
5. Conditii de valabilitate privind emiterea
actelor administrative
Pentru ca actul administrativ sã fie legal, el trebuie, în primul rând,
sã fie emis de cãtre organul administrativ competent, adicã de cãtre
organul cãruia legea îi conferã dreptul si, totodatã, în anumite cazuri,
obligatia de a emite acel act administrativ.
De exemplu, un act de repartizare a unui spatiu locativ emis de un
inspectorat scolar nu este valabil sub aspect juridic. El este un act absolut
ilegal.
Problema competentei în ceea ce priveste emiterea actelor
administrative priveste nu numai organul de la care emanã actul, ci si
persoana din cadrul acelui organ, functionarul care emite actul.
Ca sã fie valabil, un act administrativ trebuie, pe lângã faptul de a fi
adoptat de organul competent, sã fie emis si de functionarul competent
din cadrul acelui organ, adicã de functionarul învestit în mod legal cu
atributia de a emite actul în cauzã.
În legãturã cu aceasta, se pune problema actelor administrative emise
de functionarii de fapt, adicã de acei functionari care nu au învestitura
legalã de a emite acele acte administrative.
De regulã, actele administrative emise de functionarii de fapt nu
sunt valabile, nu pot sã producã efectele juridice pe care legea le conferã
acelor acte. De exemplu, un certificat medical emis de o altã persoanã
decât medicul legal învestit cu aceastã atributie nu este luat în considerare.
Sunt însã unele cazuri când persoanele care se adreseazã organelor
administratiei de stat nu au posibilitatea sã cunoascã situatia, calitatea
persoanei care emite actul, abilitarea legalã în acest sens a functionarului
respectiv. Pentru solicitant, acesta apare ca fiind învestit sã exercite
respectiva functie. Se dã, în acest sens, ca exemplu, oficierea cãsãtoriei
de cãtre un functionar care nu are împuternicirea legalã de a efectua
aceastã activitate.
Anularea cãsãtoriei, în acest caz, ar însemna obligatia pentru cei în
cauzã de a prezenta noi acte, ceea ce genereazã o serie de dificultãti,
deoarece unele dintre ele au o valabilitate limitatã în timp.
84 Drept administrativ
De asemenea, înregistrãrile fãcute în registrul de stare civilã de cãtre
o persoanã necompetentã, care a exercitat în mod public atributia de
delegat de stare civilã, sunt valabile, chiar dacã acea persoanã nu avea,
în realitate, aceastã calitate. 27
O asemenea prevedere se explicã prin aceea cã, dacã înregistrãrile
respective ar trebui anulate, iar persoana care le-a solicitat ar trebui
chematã, din nou, pentru ca înregistrarea sã fie fãcutã de un functionar
legal învestit cu aceastã calitate, situatia astfel creatã ar pune în mare
dificultate pe cel care a solicitat înregistrarea în cauzã.
Necesitatea ocrotirii intereselor celor care se adreseazã cu încredere
organelor administratiei publice impune ca, în unele situatii, actele emise
si activitãtile desfãsurate de cãtre functionarii de fapt sã fie considerate
ca fiind valabile din punct de vedere juridic.
Într-un astfel de caz, nu se poate imputa celor care apeleazã la
organele administratiei publice faptul de a nu cunoaste cã functionarul
respectiv nu a fost învestit în mod legal.
Actul în cauzã trebuie considerat, asadar, a fi valabil, a fi legal
întocmit, în caz contrar fiind prejudiciate interesele beneficiarilor
serviciilor prestate de cãtre organele administratiei publice.
Totodatã, actul administrativ trebuie sã fie în conformitate cu legea,
el fiind emis tocmai pe baza si în vederea executãrii legii.
Termenul de lege, în acest context, trebuie privit în sensul sãu larg.
În afarã de legea adoptatã de cãtre Parlament, actele administrative trebuie
sã respecte si sã execute dispozitiile continute în toate actele date spre
executare organelor administratiei publice, care au deci obligatia sã
execute întocmai acele acte.
Ilegalitatea în ceea ce priveste actele administrative poate îmbrãca
mai multe aspecte.
Astfel, actul administrativ este emis de cãtre o autoritate sau de cãtre
o persoanã care nu era competentã sã-1 emitã, de exemplu, un act de
repartizare a unui spatiu locativ emis de primarul altui sector al
municipiului Bucuresti decât cel în care se aflã acel spatiu locativ, ori,
27 Legea nr. 119/1996, cu privire la actele de stare civilã, art. 7.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 85
dimpotrivã, organul administrativ, desi era competent sã emitã actul
administrativ si, mai mult chiar, era obligat sã emitã actul în cauzã, întrucât
erau întrunite conditiile cerute de lege pentru emiterea lui, totusi nu emite
actul prescris de lege. În acest caz, organul administratiei de stat încalcã
legea prin inactivitatea sa.
De exemplu, o institutie de învãtãmânt nu elibereazã unui absolvent
al sãu diploma de absolvire, desi erau întrunite toate conditiile prevãzute
de lege, situatie în care institutia respectivã era obligatã sã elibereze
diploma solicitatã.
Mai este posibilã si situatia ca organul administratiei publice sã emitã
un act administrativ, desi legea îi interzicea în mod expres aceasta.
De exemplu, se elibereazã unei persoane fizice o adeverintã medicalã
din care rezultã cã este pe deplin sãnãtoasã clinic, desi în realitate suferã
de o boalã venericã, o boalã transmisibilã.
De asemenea, existã posibilitatea ca un organ al administratiei
publice sã emitã un act administrativ, desi nu erau întrunite toate conditiile
stabilite de lege, necesare si obligatorii pentru emiterea acelui act.
Asa de pildã, se elibereazã o autorizatie de constructie fãrã ca aceasta
sã aibã la bazã avizele prevãzute de lege.
În toate aceste situatii, actul administrativ nu este considerat a fi
legal.
De asemenea, printr-un act administrativ pot fi încãlcate prevederi
ale legii, altele decât cele arãtate mai înainte, ceea ce face ca actul
administrativ în cauzã sã fie ilegal.
Totodatã, la emiterea actelor administrative trebuie respectate
conditiile de formã si de procedurã prescrise de lege pentru emiterea
actelor respective. Nerespectarea acestor conditii duce la neluarea în
considerare a acelor acte. De exemplu, dacã un act administrativ nu poartã
semnãtura persoanei competente sau stampila organului emitent, acel
act nu este considerat a fi valabil.
Emiterea actului administrativ se face în diferite modalitãti.
Astfel, în cazul organelor colegiale, de exemplu, consilii locale sau
consilii judetene, adoptarea actului administrativ (hotãrârea acelui
86 Drept administrativ
consiliu) se face în momentul votãrii, în timp ce, în cazul unui organ
unipersonal, de exemplu, un primar, emiterea actului (dispozitia) se face
în momentul semnãrii actului respectiv.
În ceea ce priveste forma lor, actele administrative pot fi scrise, în
situatiile cele mai frecvente, orale (verbale) si implicite (tãcerea
organului), adicã nerezolvarea în termenul stabilit de lege a unei cereri
adresate unui organ al administratiei publice.
În marea lor majoritate, asa cum arãtam, actele administrative sunt
emise în formã scrisã, întrucât aceasta prezintã o serie de avantaje.
Astfel, forma scrisã este recomandatã spre a se putea cunoaste exact
continutul actului administrativ, astfel încât acesta sã poatã fi executat
întocmai de cãtre cei care au aceastã obligatie. Totodatã, forma scrisã
constituie un puternic mijloc de probã pentru a se putea dovedi, în caz de
litigiu, prin înscrisul respectiv, drepturile si îndatoririle pe care le contine.
Totodatã, forma scrisã asigurã cele mai bune conditii pentru
exercitarea controlului asupra legalitãtii actelor administrative.
Forma scrisã este absolut necesarã în cazul actelor administrative
cu caracter normativ, precum si în alte situatii, de exemplu, în ceea ce
priveste legitimatiile, diplomele, certificatele, adeverintele, procesele-
verbale etc.
În cele mai frecvente cazuri, actele administrative trebuie sã fie emise
nu în orice formã scrisã, ci într-o anumitã formã scrisã obligatorie, de
exemplu, un act de identitate, un pasaport, un certificat medical, un permis
de conducere auto etc.
Dacã actul administrativ nu se prezintã în aceasta formã scrisã, precis
determinatã, el nu are valabilitate juridicã.
Din punct de vedere al formei scrise, actul administrativ trebuie sã
îndeplineascã mai multe conditii, anume trebuie sã cuprindã: denumirea
organului care 1-a adoptat sau emis, dupã caz; data adoptãrii sau emiterii;
data intrãrii în vigoare, dacã aceasta este alta decât cea a publicãrii în
cazul actelor normative sau a comunicãrii în cazul celor individuale;
semnãtura organului de la care emanã; sigiliul organului respectiv si
numãrul sub care a fost adoptat si emis.
Lipsa acestor elemente sau numai a unora dintre ele poate afecta
existenta actului sau poate conduce la nulitatea lui, dupã caz.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 87
Astfel, lipsa denumirii organului emitent face imposibilã, spre
exemplu, atacarea acestor acte în contencios de cãtre persoanele ale cãror
drepturi sunt lezate prin actul respectiv.
La fel, lipsa datei adoptãrii sau emiterii împiedicã verificarea emiterii
lui în termenul prevãzut de lege.
Sigiliul organului emitent sau semnãtura acestuia este o conditie
esentialã pentru existenta actului respectiv, lipsa lor având ca efect
nulitatea acelui act.
Forma oralã (verbalã) a actelor administrative este utilizatã, de
regulã, în caz de urgentã, când pentru desfãsurarea anumitor actiuni, în
timpul oportun, nu mai este posibilã emiterea unui act scris, întrucât prin
aceasta s-ar întârzia prea mult actiunea respectivã care trebuie înfãptuitã
imediat.
De obicei, actele administrative orale se prezintã sub forma unei
note telefonice sau a unei dispozitii verbale pe care un functionar o
transmite altui functionar.
În unele situatii, desi nu existã cerinta urgentei, unele acte
administrative îmbracã forma oralã, datoritã comoditãtii celui care dã
dispozitia verbalã.
Este recomandabil ca orice dispozitie primitã de cãtre un functionar
din partea altui functionar sã îmbrace forma scrisã, deoarece existã riscul
ca functionarul care a transmis dispozitia verbalã, în cazul în care acea
dispozitie încalcã prevederi ale legii, sã nu mai recunoascã acest fapt,
asa încât rãspunderea va reveni functionarului care a executat dispozitia
respectivã.
De aceea, în raporturile dintre functionarii administratiei publice
este de preferat sã se recurgã, pe cât posibil, la acte scrise.
În cazul actelor administrative implicite, se pune problema de a
se stabili care este sensul tãcerii organului administratiei publice în
raport cu cererea ce i-a fost adresatã, cu alte cuvinte, dacã tãcerea
are semnificatia unei aprobãri sau respingeri a cererii în cauzã.
În cazul în care actele normative nu precizeazã semnificatia tãcerii
organului cãruia i-a fost adresatã cererea, rezolvarea acestei probleme
comportã unele dificultãti.
88 Drept administrativ
Potrivit reglementãrilor juridice în vigoare, în ceea ce priveste tãcerea
autoritãtii administratiei publice pot sã aparã douã situatii, si anume:
1) tãcerea sã fie consideratã o aprobare, o confirmare a cererii
adresatã acelei autoritãti;
2) tãcerea sã fie consideratã o respingere a cererii în cauzã, refuzul
de a o accepta.
În legãturã cu prima situatie, potrivit art. 14 din Legea nr. 215/2001
(Legea administratiei publice locale), initiativa autoritãtilor administratiei
publice locale de a coopera si de a se asocia cu autoritãti ale administratiei
publice locale din strãinãtate, precum si de a adera la o asociatie
internationalã din acest domeniu, trebuie comunicatã Ministerului
Afacerilor Externe si Ministerului Administratiei si Internelor.
În aceastã situatie, autoritãtile administratiei publice locale vor
transmite Ministerului Afacerilor Externe, spre avizare, proiectele de
acorduri sau conventii de cooperare pe care intentioneazã sã le încheie
cu autoritãti ale administratiei publice din alte tãri, înainte de supunerea
spre adoptare de cãtre consiliul local sau consiliul judetean, dupã caz.
Avizele respective trebuie emise în termen de 30 de zile de la primirea
solicitãrii. În caz contrar, se va considera cã nu existã obiectii si proiectul
respectiv poate fi supus spre aprobare consiliului local sau consiliului
judetean interesat.
În ceea ce priveste a doua situatie, în reglementarea Legii
contenciosului administrativ, tãcerea autoritãtii administrative este
socotitã ca refuz de a rezolva favorabil cererea ce i-a fost adresatã, refuz
care, ca si un act administrativ, poate fi atacat în fata instantei de
contencios administrativ.
Este o solutie fireascã, deoarece, în cazul în care tãcerea ar fi fost
socotitã ca o aprobare a cererii, nu s-ar mai justifica actiunea în justitie a
persoanei interesate.
Alteori însã, când legea prevede expres, tãcerea este interpretatã ca
aprobare, potrivit adagiului qui tacit consentire videtur (cine tace
consimte). De pildã, un organ inferior solicitã organului superior
aprobarea pentru a actiona într-un anume fel. În acest caz, tãcerea este
consideratã ca o aprobare, potrivit Legii nr. 215/2001.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 89
În ceea ce priveste procedura emiterii actelor administrative, legea
poate stabili si cerinta anumitor avize pentru emiterea unui act
administrativ, date de cãtre alte organe decât organul emitent.
În functie de consecintele lor juridice, acestea pot fi:
1) avize facultative, situatie în care organul emitent al actului are
libertatea sã solicite sau sã nu solicite acel aviz.
De exemplu, un minister poate sã solicite altui minister un aviz pentru
emiterea unui act administrativ. În cazul în care legea nu obligã la
solicitarea acelui aviz, ministerul emitent al actului are libertatea de a
solicita sau nu avizul în cauzã.
2) avize consultative, situatie în care organul emitent al actului este
obligat sã solicite avizul, deoarece, în absenta acestuia, nu poate emite
actul în cauzã.
Dar, desi este obligat sã solicite avizul, organul emitent al actului nu
este obligat sã urmeze acel aviz. Prin urmare, el poate sã adopte si alte
solutii decât cele continute în avizul solicitat.
Astfel, potrivit Legii administratiei publice locale, un consiliu local
nu poate dezbate un proiect de hotãrâre, în cazul în care acesta nu este
însotit de avizele comisiilor de specialitate ale consiliului local în cauzã,
precum si de avizele compartimentelor de resort din aparatul tehnic de
specialitate, practic, ale compartimentelor de specialitate din cadrul
primãriei, competente în domeniul în care se va aplica hotãrârea.
Dar consiliul local nu este obligat sã urmeze acele avize, având
deplina libertate de a stabili continutul hotãrârii potrivit vointei sale,
rezultate în urma votului în consiliu.
3) avize conforme, situatie în care organul emitent al actului este
obligat sã solicite avizul, dar, totodatã, este obligat si sã tinã seama de el,
atunci când va emite actul pentru care a solicitat avizul, adicã sã emitã
actul cu respectarea continutului avizului.
De exemplu, pentru acordarea unei autorizatii de construire, sunt
necesare avizele favorabile ale unor organisme de specialitate în domeniul
energiei electrice, termice, al aprovizionãrii cu apã potabilã, în domeniul
protectiei mediului înconjurãtor etc.
90 Drept administrativ
Fãrã avizul acestora nu se va acorda autorizatia de construire. Mai
mult, în cazul în care un singur aviz dintre acestea este nefavorabil,
autorizatia nu se acordã.
În acest caz, avizul este conform, întrucât trebuie sã se tinã seama
de continutul sãu la emiterea actului.
Avizele pot îmbrãca si forma unor acorduri, prin care un organ îsi
dã consimtãmântul cu privire la actul emis de un alt organ. În functie de
momentul când se acordã, acestea pot fi prealabile, concomitente sau
ulterioare actului respectiv.
În afarã de avize, pentru emiterea unor acte administrative poate fi
necesarã efectuarea unor cercetãri, a unor anchete, urmatã de întocmirea
de rapoarte etc.
Valabilitatea actelor administrative este conditionatã si de modul
propriu-zis de adoptare a acestora, de pildã, în cazul organelor colegiale.
Astfel, în general, pentru validitatea actului administrativ este necesar
votul afirmativ a jumãtate plus unu din numãrul membrilor organului.
Dacã nu se întruneste acest numãr, actul nu poate fi adoptat. Prin lege se
pot stabili si alte proportii pentru adoptarea actelor administrative.
Mai este posibilã situatia ca, dupã adoptare, un act administrativ sã
necesite îndeplinirea unor formalitãti procedurale. Astfel, se cere în
anumite situatii aprobarea actului administrativ de cãtre organul superior
celui emitent, fãrã de care acel act nu este valabil.
În afarã de a fi legale, actele administrative trebuie sã fie si oportune,
adicã sã fie emise în cel mai adecvat moment, din punct de vedere al
eficacitãtii, executarea lor fãcându-se cu cele mai potrivite mijloace si
cu cele mai reduse cheltuieli, dar obtinându-se rezultate maxime.
Oportunitatea actelor administrative se apreciazã, deci, în functie de
conditiile concrete de timp si de loc.
Actele administrative sunt verificate, prin urmare, atât din punctul
de vedere al legalitãtii lor, cât si al oportunitãtii, încãlcarea acestora ducând
la nulitatea actului administrativ în cauzã.
Nu trebuie confundatã oportunitatea actelor administrative cu
legalitatea acestora. Legalitatea si oportunitatea sunt situatii juridice
diferite de valabilitate a actelor administrative.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 91
Astfel, un act administrativ poate fi legal, dar sã nu fie oportun. De
pildã, prin schimbarea împrejurãrilor se poate ca un act administrativ
legal sã înceteze a mai fi oportun, deci sã aparã necesitatea retragerii
acestuia.
Faptul cã legalitatea si oportunitatea sunt cauze de valabilitate
diferite se poate argumenta prin aceea cã instantele judecãtoresti
controleazã actele administrative numai sub aspectul legalitãtii acestora,
în timp ce organele administratiei de stat le controleazã si sub aspectul
oportunitãtii lor.
6. Intrarea în vigoare a actelor administrative
Intrarea în vigoare a actelor administrative prezintã o deosebitã
importantã, deoarece, în general, un act administrativ începe sã producã
efecte juridice din momentul intrãrii sale în vigoare.
Actele administrative intrã în vigoare din momentul existentei lor
legale, care se considerã a fi momentul emiterii lor.
Pentru organul emitent, actele administrative intrã în vigoare în
momentul în care s-a produs adoptarea acestora, cu respectarea procedurii
legale, dacã în acel act nu s-a prevãzut un alt moment de intrare în vigoare
a actului respectiv.
Acest fapt se explicã prin aceea cã organul emitent al actului ia
cunostintã de existenta actului în cauzã din momentul adoptãrii acestuia,
iar actul devine obligatoriu, chiar si pentru organul care 1-a emis, din
momentul în care a fost adoptat.
Existã situatii în care actele administrative intrã în vigoare la o datã
ulterioarã emiterii lor.
Astfel, însãsi norma juridicã poate sã prevadã, în mod expres, intrarea
în vigoare a actului administrativ la o datã ulterioarã emiterii acestuia.
De exemplu, în materie de contraventii, actele normative prin care se
stabilesc contraventii intrã în vigoare în termen de 30 zile de la publicare
sau de la aducerea lor la cunostinta publicã, iar în cazuri urgente într-un
termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile.
Se poate prevedea si o anumitã datã certã calendaristic pentru intrarea
în vigoare a actelor administrative, de exemplu, se poate prevedea cã
actul administrativ va intra în vigoare la 1 ianuarie, el fiind emis în cursul
lunii decembrie a anului precedent.
92 Drept administrativ
În situatia în care norma juridicã nu prevede obligatia intrãrii actului
administrativ în vigoare la o anumitã datã, acesta intrã în vigoare în
momentul publicãrii, în cazul actelor normative, sau al comunicãrii, în
cazurile actelor individuale, de pildã, al proceselor-verbale de constatare
a unei contraventii.
În astfel de împrejurãri, actele administrative intrã în vigoare în
momentul aducerii lor la cunostintã.
Momentul si modalitatea aducerii la cunostintã a unui act
administrativ diferã, în functie de natura actului si de organul emitent al
acestuia.
Actele administrative individuale sunt aduse la cunostintã printr-o
notificare, care este o înstiintare scrisã, prin care cei interesati iau
cunostintã de existenta actului si de obligatia lor de a-1 executa, în functie
de continutul sãu.
Când actul se adreseazã unui numãr mai mare de persoane, aducerea
la cunostintã se face, de regulã, printr-un anunt, care se afiseazã sau este
publicat în presa localã, ori este transmis la posturile locale de radio si
televiziune.
În ceea ce priveste actele normative, modalitãtile de aducere a lor la
cunostintã sunt variate, în functie de organul emitent.
Astfel, hotãrârile cu caracter normativ ale Guvernului, precum si
actele normative ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale ale
administratiei de stat se publicã în Monitorul Oficial al României.
Nepublicarea lor constituie o cauzã de nevalabilitate pentru asemenea
acte, ele fiind considerate ca inexistente, astfel încât, în acest caz, nu mai
existã nici o obligatie de a le executa.
În ceea ce priveste actele normative emise de organele locale ale
administratiei publice, nu existã o anumitã modalitate obligatorie pentru
aducerea lor la cunostinta publicã.
Organul emitent al actului are deplina libertate de a alege modalitatea
de aducere la cunostinta publicã a actului, în functie de împrejurãrile
concrete, optând pentru cea mai adecvatã modalitate în functie de acele
împrejurãri, de timp si de loc.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 93
Ca modalitãti de aducere la cunostinta publicã a actelor normative
emise de organele locale ale administratiei locale ale administratiei
publice se pot folosi: afisarea actului la sediul organului emitent sau în
locurile mai des frecventate de membrii colectivitãtii locale, precum si
prin orice alt mijloc de publicitate.
În ceea ce priveste aducerea la cunostinta publicã a actelor lor
normative, autoritãtile administrative locale au o singurã obligatie, si
anume:
În cazul în care în acea unitate administrativã teritorialã membrii
unei minoritãti nationale au o pondere semificativã în cadrul colectivitãtii,
aducerea la cunostinta publicã a acelui act trebuie sã se facã si în limba
acelei minoritãti nationale.
Rezultã de aici cã, atunci când normele juridice nu prevãd o anumitã
modalitate de publicare a actelor administrative, alegerea modalitãtii este
lãsatã la aprecierea organelor administratiei de stat, aceasta fãcându-se
în functie de conditiile concrete de timp si de loc, în scopul unei cât mai
eficiente aduceri la cunostintã publicã.
În ceea ce priveste actele administrative supuse confirmãrii ori
ratificãrii, situatia lor diferã.
Astfel, actele administrative supuse confirmãrii nu intrã în vigoare
decât de la data când au fost confirmate.
Potrivit art. 115, al. 4 din Constitutia României, în cazuri excep-
tionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgentã. Acestea intrã în
vigoare numai dupã depunerea lor spre dezbatere în procedurã de urgentã
la Parlament. Dacã Parlamentul nu se aflã în sesiune, el se convoacã în
mod obligatoriu.
Actele administrative supuse ratificãrii intrã în vigoare la data
emiterii, a publicãrii sau la o altã datã, dupã caz, ratificarea având valoarea
unei confirmãri posterioare. În situatia în care nu sunt ratificate, ele îsi
pierd valabilitatea, stergându-se toate efectele produse pânã în acel
moment. Astfel, Parlamentul poate abilita Guvernul sã emitã ordonante
în perioada vacantei parlamentare. Dacã legea de abilitare o cere,
ordonantele se supun aprobãrii Parlamentului, potrivit procedurii
94 Drept administrativ
legislative, pânã la împlinirea termenului de abilitare. Dacã nu sunt
aprobate, efectele produse de acele ordonante se sterg retroactiv. De
asemenea, nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonantei.
Actele administrative, în general, produc efecte juridice pentru viitor,
altfel spus, ele nu sunt retroactive, adicã nu produc efecte pentru trecut.
Aceasta caracteristicã a actelor administrative este consecinta faptului
cã aceste acte sunt emise pe baza si pentru executarea legii. Or, cum
legea, ca regulã, produce efecte pentru viitor, este evident cã si actele
administrative, care sunt acte de executare a legii, vor produce efecte
juridice tot pentru viitor.
Principiul neretroactivitãtii actelor juridice este consacrat în însãsi
Constitutia României.
Potrivit art. 15, pct. 2 din Constitutia României, Legea dispune
numai pentru viitor, cu exceptia legii penale mai favorabile .
Prin lege trebuie sã se înteleagã orice act care dã nastere, modificã
sau desfiinteazã drepturi si alte obligatii juridice.
Aceastã concluzie se desprinde din prevederile art. 1, pct. 5, potrivit
cãrora Respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este
obligatorie .
Dupã pãrerea noastrã, este clar cã aceste prevederi nu se referã numai
la lege, ca act al Parlamentului, ci la orice act juridic, a cãrui respectare
este obligatorie. De altfel, contractul este denumit legea pãrtilor .
Dacã prevederile mentionate s-ar referi numai la lege, ca act al
Parlamentului, ar însemna ca respectarea celorlalte acte juridice sã nu
mai fie obligatorie, ceea ce ar duce la o tulburare gravã a ordinii de
drept, a desfãsurãrii normale a relatiilor sociale.
Existã însã unele acte administrative care constituie exceptii de la
principiul neretroactivitãtii actelor administrative.
Aceste acte produc efecte juridice si pentru trecut, pentru perioada
anterioarã momentului intrãrii lor în vigoare.
Actele administrative retroactive sunt urmãtoarele:
1. Actele administrative declarative de drepturi si obligatii care
nu dau nastere, prin ele însele, unor drepturi sau obligatii noi, asa cum
se întâmplã în cazul actelor administrative care au caracter constitutiv
Formele de înfãptuire a administratiei publice 95
sau translativ de drepturi si obligatii. Actele declarative atestã drepturi
sau obligatii preexistente, deci ele produc efecte pentru trecut, de la
data când acele drepturi sau obligatii au luat nastere. Din aceastã
categorie fac parte diferitele certificate, adeverinte, acte de stare civilã
(acte de nastere, de deces, dar nu actele de cãsãtorie, care produc efecte
pentru viitor).
2. Sunt retroactive si actele administrative jurisdictionale, prin care
se solutioneazã litigii juridice. Aceste acte produc efecte juridice de la
data când au fost încãlcate drepturile si obligatiile ce formeazã obiectul
litigiului.
3. De asemenea, dacã o lege, pentru executarea cãreia au fost emise
acte administrative, are caracter retroactiv, si actele administrative vor
avea caracter retroactiv.
4. Efecte retroactive au si actele administrative de anulare pentru
cauzã de ilegalitate, dar nu pentru neoportunitate, a altor acte
administrative si care produc efect juridic anterior emiterii lor, din
momentul când s-a produs ilegalitatea actului supus anulãrii.
5. Mentionãm, de asemenea, printre actele având efecte retroactive,
actele administrative emise în vederea executãrii unei hotãrâri
judecãtoresti.
Potrivit Legii electorale, dacã s-au produs erori în listele de alegãtori,
persoana interesatã poate sã facã o întâmpinare la organul care a întocmit
lista, solicitând modificarea acesteia spre a se îndrepta greseala.
Acesta este obligat sã rezolve întâmpinarea în termen de 3 zile de la
înregistrare.
Dacã organul sesizat nu dã curs solicitãrii care i-a fost adresatã,
persoana în cauzã poate sã facã contestatie în termen de 24 de ore de la
comunicare, la judecãtoria în a cãrei razã teritorialã domiciliazã alegãtorul,
cerând instantei judecãtoresti ca, prin hotãrârea pe care o va pronunta,
sã oblige organul administratiei publice sã introducã modificãrile
corespunzãtoare în lista de alegãtori.
În baza hotãrârii se va emite un act administrativ pentru modificarea
listei de alegãtori. Acest act are caracter retroactiv, deoarece produce
efecte juridice anterior emiterii lui, anume, din momentul când a fost
întocmitã lista de alegãtori.
96 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 97

Recapitulare Reguli speciale acte supuse confirmãrii

acte supuse ratificãrii
Emiterea actului de cãtre organul competent
Principiul neretroactivitãtii actelor administrative
Problema functionarilor oficierea cãsãtoriei
registrul de stare civilã actele declarative
Formele ilegalitãtii Exceptii acte cu efect actele administrative jurisdictionale
retroactiv legea are caracter retroactiv
Modalitãtile de emitere a actelor actele de anulare
scrisã avantaje actele pentru executarea unei
Forma actului administrativ oralã urgentã hotãrâri judecãtoresti
implicitã tãcerea; semnificatia
tãcerii

facultative
Categoriile de avize consultative
conforme

Alte conditii ale procedurii de emitere

Oportunitatea actelor administrative

Importanta intrãrii în vigoare a actelor administrative
pentru organul emitent
Momentul intrãrii în vigoare dupã o perioadã
o datã calendaristicã

Dacã nu se prevede momentul aducerii la cunostintã

Actele individuale notificare o persoanã

afisare etc. grup de persoane

organe centrale publicarea în

Acte normative Monitorul Oficial
organe locale orice mijloc de aducere
la cunostinta publicã
98 Drept administrativ
Teste
Ce se întelege prin organul competent?
Ce este un functionar de fapt?
Când sunt valabile actele si activitãtile functionarilor de fapt?
Care sunt avantajele formei scrise?
În ce situatii sunt folosite actele orale?
Care este semnificatia tãcerii organului sesizat?
În ce constau avizele consultative?
În ce constau avizele facultative?
În ce constau avizele conforme?
Conditiile obligatorii ale formei scrise
Ce se întelege prin oportunitatea actelor administrative?
De ce este importantã intrarea în vigoare a actelor administrative?
Care sunt momentele posibile ale intrãrii în vigoare a actelor
administrative?
Cum se aduc la cunostintã actele individuale?
Cum se aduc la cunostintã actele normative ale organelor centrale?
Cum se aduc la cunostintã actele organice locale?
Ce obligatii au organele locale?
Când intrã în vigoare actele supuse confirmãrii?
Care este valoarea juridicã a ratificãrii?
În ce constã principiul neretroactivitãtii actelor administrative?
Actele administrative cu efect retroactiv
Formele de înfãptuire a administratiei publice 99
7. Executarea actelor administrative
Actul administrativ, odatã intrat în vigoare, trebuie executat. Este o
concluzie fireascã, ce decurge din necesitatea realizãrii legalitãtii, precum
si din însãsi ratiunea de a fi a administratiei de stat, care este o activitate
executivã.
În majoritatea covârsitoare a cazurilor, actele administrative, ca de
altfel toate actele organelor statului, sunt executate de bunãvoie de cãtre
cei obligati sã le execute.
Mai existã unele împrejurãri, când executarea actelor administrative
nu se face de bunãvoie, iar mijloacele de convingere, având ca scop
obtinerea executãrii, nu au dat rezultate, adicã actul administrativ în cauzã
nu a fost executat.
Într-o astfel de situatie, executarea actelor administrative trebuie sã
se facã pe cale silitã.
De retinut faptul cã, pentru executarea actelor administrative, nu
este necesar sã se obtinã o hotãrâre judecãtoreascã sau a unui alt organ
de jurisdictie. Actele administrative, fiind emise în temeiul puterii de
stat, sunt executorii din oficiu, prin ele însele. Dupã cum am arãtat mai
înainte, actele administrative produc efecte juridice fãrã a fi nevoie de
consimtãmântul celor cãrora li se adreseazã. Este suficient ca actul sã fie
emis cu respectarea conditiilor stabilite de lege pentru legalitatea sa.
Trebuie mentionat faptul cã nu toate actele administrative sunt
executorii prin ele însele. Dar aceastã exceptie este foarte rarã, iar
asemenea cazuri trebuie prevãzute de lege. 28
De exemplu, în cazul constructiilor ilegale, se pot ivi douã situatii:
1. Constructia a fost executatã pe un teren apartinând domeniului
public.
În acest caz, constructia respectivã poate fi demolatã pe cale
administrativã, fãrã, deci, sã mai fie nevoie de vreo altã formalitate, de
pildã, de actul unui alt organ de stat pentru ca aceastã constructie sã
poatã fi demolatã.
28 V. Legea nr. 50/1991.
100 Drept administrativ
2. Constructia a fost executatã pe un teren proprietate privatã.
În aceastã situatie, pentru ca acea constructie sã poatã fi demolatã,
este necesarã o hotãrâre judecãtoreascã, definitivã si irevocabilã, prin
care sã se dispunã demolarea constructiei.
Executarea silitã fiind o mãsurã extremã, la ea se poate recurge numai
dupã ce au fost epuizate celelalte cãi posibile si necesare pentru obtinerea
executãrii actului.
Totodatã, executarea silitã nu poate fi fãcutã de orice organ al
administratiei publice, ci numai de organul competent, potrivit legii. De
exemplu, urmãrirea silitã a unor venituri nu poate fi fãcutã de un
inspectorat scolar, ci numai de organele financiare.
Pe de altã parte, mai sunt necesare si alte conditii. Astfel, este necesar
ca actul în cauzã sã fi fost adus la cunostintã persoanei care trebuie sã-1
execute. Dacã nu i s-a comunicat actul, nu are cum sã cunoascã obligatia
care îi revine de a executa actul, ce anume trebuie sã execute si când
trebuie sã aibã loc executarea. Mai este necesar sã existe refuzul persoanei
în cauzã de a executa actul administrativ, un refuz cert si nu numai o
simplã bãnuialã cã acea persoanã nu intentioneazã sã execute actul.
Executarea silitã poate îmbrãca forme diferite. De exemplu, se poate
institui poprirea veniturilor acelei persoane, se poate recurge la vânzarea
silitã a unor bunuri care îi apartin, se poate aplica un tratament medical
în mod fortat, se poate utiliza retinerea temporarã a persoanei etc.
8. Încetarea efectelor juridice ale actelor administrative
8.1. Consideratii generale
Efectele juridice ale actelor administrative pot sã înceteze temporar
sau definitiv.
Încetarea temporarã a efectelor actelor administrative se realizeazã
prin suspendare.
Încetarea definitivã a efectelor juridice ale actelor administrative
are loc prin anulare.
Efectele actelor administrative pot sã înceteze si în anumite
împrejurãri, de exemplu, prin depãsirea termenului prevãzut de lege
Formele de înfãptuire a administratiei publice 101
pentru executarea actului administrativ, cum este cazul sanctiunilor
contraventionale, sau prin decesul persoanei cãreia i s-a acordat un drept
sau i s-a stabilit o obligatie, în situatia în care dreptul sau obligatia nu se
transmite succesorilor, de pildã un permis de portarmã.
În astfel de împrejurãri, actul administrativ nu mai produce efecte
juridice.
Actele administrative înceteazã de a mai produce efecte juridice si
atunci când a expirat termenul de valabilitate a acestora, de exemplu, o
autorizatie pe termen.
De asemenea, în situatia în care executarea unui act administrativ se
realizeazã printr-un numãr determinat de fapte materiale, îndeplinirea
acestor fapte duce, implicit, la încetarea efectelor actelor administrative
în cauzã, ca în cazul dispozitiei de demolare a unei constructii: odatã
terminate operatiile de demolare, si actul administrativ prin care s-a dispus
demolarea îsi înceteazã efectele, întrucât efectele s-au produs prin
demolare.
De mentionat faptul cã renuntarea din partea beneficiarului la unele
drepturi stabilite printr-un act administrativ nu este o modalitate de
încetare a efectelor acestuia. Pentru ca sã nu mai producã efecte juridice,
acel act trebuie anulat de cãtre organul competent. Desi beneficiarul a
renuntat la drepturile ce i s-au acordat, actul administrativ în cauzã
continuã sã rãmânã în vigoare pânã în momentul anulãrii sale.
8.2. Suspendarea executãrii actelor administrative
Împotriva suspendãrii executãrii actelor administrative s-ar putea
aduce argumentul cã, prin aceasta, s-ar ajunge, în fapt, la însãsi
suspendarea executãrii legii pentru a cãrei executare a fost emis actul
administrativ supus suspendãrii.
Pe de altã parte, însãsi asigurarea legalitãtii impune, în anumite
cazuri, necesitatea suspendãrii executãrii actelor administrative, tocmai
spre a nu se ajunge la încãlcarea legii, prin aceea cã se dã posibilitatea
organului competent sã verifice, înainte de a-1 pune în executare, în ce
mãsurã acel act administrativ este sau nu conform legii.
Mãsura suspendãrii este cu atât mai necesarã cu cât actele
administrative sunt executorii din oficiu, asa încât, cel putin în unele
102 Drept administrativ
cazuri, chiar dacã dupã executare actul în cauzã ar fi anulat sã existe
riscul ca situatia anterioarã executãrii actului sã nu mai poatã fi pe deplin
restabilitã, ca în cazul demolãrii unei constructii. Spre a se evita astfel de
situatii, este preferabil ca executarea actelor în cauzã sã fie suspendatã.
Aceasta nu înseamnã însã ca mãsura suspendãrii executãrii actelor
administrative sã fie ridicatã la rangul de principiu în activitatea organelor
administratiei publice, deoarece, în felul acesta, ar fi într-adevãr pusã în
pericol legalitatea, prin neexecutarea legii, deoarece executarea acesteia
se realizeazã, în numeroase cazuri, prin acte administrative.
De aceea, la mãsura suspendãrii actelor administrative trebuie sã se
recurgã numai atunci când într-adevãr existã motive temeinice pentru
aceasta.
Suspendarea executãrii unui act administrativ poate fi determinatã
de mai multe cauze:
1) legalitatea actului este contestatã, de exemplu, în cazul atacãrii
unei hotãrâri a unui consiliu local la instanta de contencios administrativ;
2) desi actul este legal, aplicarea lui nu este oportunã, datoritã unor
cauze cu caracter trecãtor;
3) necesitatea aplicãrii suspendãrii în cazul unor abateri de la lege,
pânã la reintrarea în legalitate, de exemplu, suspendarea autorizatiei de
exercitare a unei profesii sau de desfãsurare a unei alte activitãti.
În unele cazuri, suspendarea opereazã în virtutea legii.
Astfel, contestatiile împotriva proceselor-verbale de aplicare a unei
sanctiuni contraventionale au ca efect suspendarea executãrii sanctiunii.
Potrivit Legii administratiei publice locale, în cazul în care prefectul
considerã cã un act emis de un consiliu judetean, de un consiliu local sau
de un primar este ilegal, îl poate ataca în fata instantei de contencios
administrativ. Actul atacat este suspendat. Aceasta este o suspendare de
drept, care actioneazã în virtutea legii, fãrã sã mai fie nevoie de un demers
special, prin care sã se solicite suspendarea executãrii actului.
În alte situatii, suspendarea are loc ca urmare a vointei unui organ
de stat, fie a organului emitent al actului, fie a organului ierarhic superior
al acestuia, fie a unui alt organ al administratiei publice sau a unui alt
organ de stat.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 103
În ceea ce priveste suspendarea executãrii actelor administrative prin
vointa unui organ de stat, se pot distinge trei situatii posibile.
1. Organul emitent, întrucât îi apartine actul, el fiind cel care 1-a
emis, are întotdeauna dreptul de a decide suspendarea executãrii acestuia.
Prin urmare, nu trebuie sã existe o prevedere expresã a legii
pentru ca acest organ sã poatã dispune suspendarea executãrii pro-
priului sãu act.
În literatura de specialitate, se considerã cã suspendarea executãrii
actelor administrative de cãtre organul emitent constituie o situatie de
exceptie, la care, în principiu, nu ar trebui sã se recurgã, deoarece
micsoreazã grija organelor administrative privind emiterea de acte
administrative.29
2. Organul ierarhic superior celui emitent, în aceastã calitate, poate
sã decidã suspendarea executãrii actelor emise de organele subordonate.
În virtutea calitãtii sale de organ ierarhic superior si în exercitarea
atributiilor sale de control, organul superior poate sã dispunã suspendarea
executãrii actului administrativ emis de cãtre organul sãu inferior, fãrã
sã aibã nevoie de o abilitare specialã pentru adoptarea unei asemenea
mãsuri.
3. Celelalte organe de stat pot suspenda executarea actelor
administrative numai în baza unor prevederi exprese ale legii.
De exemplu, potrivit reglementãrilor juridice în vigoare, instantele
judecãtoresti pot sã dispunã, în anumite conditii, suspendarea executãrii
actelor administrative care au fost atacate în fata instantei respective. 30
8.3. Anularea actelor administrative
În functie de interesul ocrotit prin anularea actelor administrative,
nulitatea acestora este de douã feluri, anume nulitatea absolutã si nulitatea
relativã.
Nulitatea absolutã urmãreste protejarea unor interese generale ale
societãtii, de aceea ea poate fi invocatã de oricine. De exemplu, o persoanã
29 Al.Negoitã, op. cit., p. 263-264; R. lonescu, op. cit., p. 268 si urm.; A.
Iorgovan, op. cit, p. 95 si urm.
30 A se vedea Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004).
104 Drept administrativ
a fost numitã într-o functie fãrã desfãsurarea concursului, desi legea
prevedea cã ocuparea acelei functii nu se poate face decât prin concurs.
În acest caz, actul de numire este nul absolut.
Nulitatea relativã are ca scop ocrotirea unor interese individuale,
de aceea ea poate fi invocatã numai de cãtre cei interesati. De exemplu,
dacã desfãsurarea concursului pentru ocuparea unui post în aparatul
administrativ s-a fãcut fãrã respectarea anumitor reguli procedurale în
favoarea concurentilor, cum ar fi anuntarea probelor de concurs într-un
termen precis, dacã nici unul dintre concurenti nu se plânge, concursul
este considerat cã s-ar fi desfãsurat în mod legal. Într-un astfel de caz,
actul administrativ este numai anulabil sau, cu alte cuvinte, este nul relativ.
Indiferent de situatie, anularea unui act administrativ nu se poate
efectua decât printr-un alt act având o fortã juridicã superioarã fortei
juridice a actului supus anulãrii sau având cel putin aceeasi fortã juridicã
cu aceea a actului anulat si cu respectarea acelorasi proceduri folosite la
emiterea actului anulat.
Anularea poate fi decisã de organul emitent, de organul ierarhic
superior al administratiei de stat, de alte organe de stat.
Organul emitent, având aptitudinea de a emite un act administrativ,
trebuie sã aibã si dreptul de a reveni asupra lui, atunci când considerã
necesar.
Organul administratiei de stat ierarhic superior celui emitent are
drept de anulare a actelor acestuia în virtutea pozitiei lui superioare.
Desi nu sunt organe administrative, procurorii pot anula actele organelor
de urmãrire si de cercetare penalã, precum si ale organelor locurilor de
detentie si de executare a pedepselor, deci numai ale anumitor organe
ale administratiei publice, prevãzute expres de lege.
Instantele judecãtoresti, precum si alte organe de stat, au drept de
anulare a actelor administrative, de asemenea numai în cazurile prevãzute
expres de lege.
Când anularea este înfãptuitã de organul emitent, ea poarta denumirea
de retractare. Anularea decisã de organul ierarhic superior poartã
denumirea de revocare. Uneori, în loc de anulare, se poate spune cã
actul administrativ a fost retras.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 105
Organele administratiei publice pot anula un act administrativ atât
pentru cauze de ilegalitate, cât si pentru lipsã de oportunitate a acestora,
în timp ce procurorii si instantele judecãtoresti pot anula actele
administrative numai în cazul ilegalitãtii acestora.
În legislatia tãrii noastre, actele administrative sunt, în principiu,
revocabile, adicã ele pot fi anulate sau modificate.
Revocabilitatea actelor administrative este determinatã de faptul cã
societatea se aflã într-un continuu proces de dezvoltare, de schimbare si
transformare. Or, în aceste conditii, nici actul administrativ nu poate sã
fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie sã fie în permanentã în
concordantã cu evolutia vietii sociale.
Deci, ar fi contrar intereselor societãtii sã se mentinã un act
administrativ care nu mai corespunde noilor împrejurãri sociale.
De aceea, un asemenea act administrativ trebuie sã fie retras.
Totodatã, nu este exclus ca, chiar în momentul emiterii sale, un act
administrativ sã încalce prevederile altor acte cu o fortã juridicã superioarã
fortei sale juridice.
Dacã, în primul caz, actul administrativ devine inoportun si, ca atare,
trebuie retras, în cel de-al doilea caz, actul în cauzã este ilegal si trebuie
anulat.
Pe de altã parte, actele administrative sunt emise de oameni. Chiar
dacã pentru aceasta sunt utilizate uneori si datele oferite de tehnicile
cibernetice, nu este exclus ca cei care decid sã greseascã, sã adopte solutii
neconforme realitãtilor sociale, care sã nu rãspundã în modul cel mai
adecvat cerintelor societãtii.
Întrucât în procesul de emitere a actelor administrative se pot strecura
si erori, trebuie sã existe posibilitatea îndreptãrii acestora, ceea ce s-a
realizat prin introducerea principiului revocabilitãtii actelor administrative
în activitatea organelor administratiei publice.
În cazul în care se produc anumite erori într-un act administrativ,
cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act sã nu mai fie
retras. Într-o asemenea situatie, îndreptarea erorii se opereazã, de regulã,
prin rectificarea actului deja emis, evident, dacã aceasta este posibilã.
Rectificarea este utilizatã din motive de operativitate, spre a se evita
pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ.
106 Drept administrativ
De la principiul revocabilitãtii actelor administrative face exceptie
o serie de asemenea acte, în sensul cã aceste acte nu pot fi anulate.
Problema acestor exceptii nu se pune decât pentru actele
administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt
oricând revocabile.
1) O primã categorie de acte administrative care nu pot fi revocate
se referã la actele pe care normele juridice le declarã în mod expres ca
fiind irevocabile.
2) O altã categorie se referã la actele administrative jurisdictionale
care, ca si hotãrârile judecãtoresti, sunt irevocabile. Dupã ce au fost
adoptate asemenea acte, organul emitent al lor se desesizeazã, deci nu
mai poate reveni asupra acelui act.
Dar împotriva lor se pot exercita cãi de atac, în urma cãrora aceste
acte pot fi modificate sau anulate, dupã caz, în locul lor fiind emise alte
acte.
3) De asemenea, nu pot fi revocate actele administrative pe baza
cãrora s-au nãscut raporturi civile, de muncã etc. Astfel, actele de
repartizare în muncã, care sunt acte administrative, devin irevocabile
din momentul în care a fost încheiat, în temeiul lor, contractul de muncã.
Un alt exemplu, într-un caz diferit: Prefectura judetului Satu Mare a
transferat Directiei Generale pentru Agriculturã si Alimentatie Satu Mare
câteva imobile necesare activitãtii acesteia.
Ulterior, prefectura a revenit asupra deciziei si a dispus sã se
restabileascã situatia anterioarã, adicã imobilele în cauzã sã fie scoase
din patrimoniul directiei.
Dar, prin transferarea acelor imobile, Directia a dobândit în
patrimoniul sãu un drept real, consemnat ca atare în cartea funciarã,
drept în considerarea cãruia a fãcut la acele imobile o serie de reparatii
capitale.
Asa încât, decizia prin care prefectura creeazã în favoarea unei
persoane juridice un drept real, cu consecinte de ordin patrimonial, nu
poate fi ulterior revocatã, deoarece intrase în circuitul civil si revenirea
asupra ei ar fi afectat drepturile dobândite în temeiul ei, afectând, în
acelasi timp, stabilitatea si siguranta raporturilor juridice care au luat
nastere în baza actului administrativ.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 107
4) Sunt irevocabile si actele administrative care au generat drepturi
subiective garantate de lege prin stabilitate, cum sunt drepturile dobândite
ca urmare a obtinerii unei diplome de absolvire a unei forme de
învãtãmânt.
Totusi, în cazul în care aceste drepturi au fost obtinute prin fraudarea
legii, actele administrative în baza cãrora s-au dobândit sunt revocabile.
Nu pot fi dobândite drepturi prin fraudarea legii. Astfel, Tribunalul
Suprem a socotit nulã diploma de absolvire a unei institutii de învãtãmânt
superior, în cazul în care posesorul ei a reusit, prin fraudã, la examenul
de admitere în acea institutie (V. Tribunalul Suprem, Sectia civilã, Decizia
nr. 740/1981, în Culegere de decizii de îndrumare, 1981, p. 248).
5) Sunt irevocabile si actele administrative de aplicare a unor
sanctiuni administrative. Aceste acte pot fi însã atacate si, dacã este
admisã contestatia, actele respective pot fi anulate sau modificate
(reformate), dupã caz.
Astfel, în ceea ce priveste contraventiile, sunt prevãzute expres cãile
de atac împotriva proceselor-verbale de aplicare a sanctiunilor contra-
ventionale.
6) Actele administrative, din momentul în care au fost atacate în
fata unui organ jurisdictional, devin irevocabile, astfel încât nici organul
emitent al actului, nici un alt organ al administratiei publice nu se mai
poate pronunta asupra valabilitãtii actului respectiv. Situatia juridicã a
acelui act va fi decisã de cãtre organul juridictional sesizat în legãturã cu
actul în cauzã.
7) Actele administrative care au fost executate din punct de vedere
material devin din acel moment irevocabile. De exemplu, actul prin care
s-a dispus demolarea unei constructii: din momentul în care acea
constructie a fost demolatã, anularea actului de demolare devine inutilã,
întrucât efectele juridice si materiale ale acelui act s-au produs, asa încât,
prin executarea sa sub aspect material, actul respectiv de demolare a
devenit irevocabil, iar revocarea sa nu ar mai avea, practic, nici un efect
juridic privind constructia în cauzã, deoarece aceasta fusese deja demolatã
în baza acelui act de demolare.
108 Drept administrativ
Anularea pentru cauzã de ilegalitate are un efect retroactiv, adicã,
prin anulare, sunt desfiintate si efectele juridice pe care le-a produs în
trecut actul anulat, pânã în momentul anulãrii sale. Unele efecte nu pot fi
însã desfiintate.
De exemplu, anularea unei diplome, obtinutã în mod ilegal, pe baza
cãreia a fost practicatã o profesie, o anumitã perioadã de timp, nu poate
sterge toate efectele care s-au produs prin exercitarea acelei profesii.
Astfel, practicarea medicinei pe baza unei diplome false nu poate
remedia decesul unei persoane, produs ca urmare a unui tratament medical
necorespunzãtor.
Anularea nu are efect retroactiv în cazul în care intervine o lege
nouã, care modificã sau abrogã legea veche, pentru a cãrei executare a
fost emis actul administrativ supus anulãrii.
Totodatã, când schimbarea împrejurãrilor determinã retragerea unui
act administrativ si emiterea altuia corespunzãtor noilor împrejurãri,
anularea nu produce efecte pentru trecut.
Mai trebuie subliniat faptul cã numai în cazul în care actul
administrativ ar veni expres sau implicit în contradictie cu situatia de
drept creatã prin abrogarea sau modificarea legii, acesta îsi pierde
valabilitatea juridicã si, ca urmare, trebuie anulat. În caz contrar, nu existã
nici un motiv de a nu fi mentinut mai departe în vigoare.
Asadar, când motivul anulãrii este ilegalitatea actului, prin anulare
se sterg toate efectele juridice produse din momentul când a survenit
ilegalitatea, actul de anulare având efect retroactiv, ex tunc . Dacã însã,
actul administrativ este anulat pentru cauzã de neoportunitate, datoritã
schimbãrii împrejurãrilor, efectul anulãrii nu se produce decât de la data
emiterii actului de anulare, ex nunc , adicã încetarea definitivã pentru
viitor a producerii altor efecte juridice, dar mentinându-se efectele deja
produse.
Nulitatea actului administrativ poate fi invocatã, în primul rând, de
persoana interesatã, si de orice altã persoanã în cazul nulitãtii absolute.
Nulitatea poate fi invocatã si din oficiu, de cãtre un organ al administratiei
sau de procuror.
Formele de înfãptuire a administratiei publice 109
Pânã la proba contrarã, actul administrativ beneficiazã de prezumtia
de legalitate, datoritã faptului cã emanã de la un organ de stat în exercitarea
atributiilor sale privind realizarea puterii de stat.
În doctrina de specialitate, ca si în legislatie, se vorbeste despre o
categorie de acte administrative denumite acte inexistente. 31
Se apreciazã cã asemenea acte apar în mai multe împrejurãri.
Astfel, se considerã cã un act administrativ este inexistent dacã, în
mod practic, nu mai existã ca atare, datoritã anumitor împrejurãri, precum
pierderea sau distrugerea sa, dar numai în cazul în care nu s-ar putea
obtine un duplicat, deci nu mai existã nici o posibilitate de a dovedi cã
actul în cauzã ar fi existat vreodatã.
Se mai considerã ca fiind inexistent actul cãruia îi lipseste un element
esential privind valabilitatea sa juridicã, de exemplu, semnãtura
functionarului care a emis actul sau stampila organului emitent.
Este inexistent si actul a cãrui ilegalitate este mult prea evidentã.
De pildã, eliberarea unui act de repartizare a unui spatiu locativ de
cãtre compartimentul de stare civilã al unei primãrii.
În aceste situatii refuzul de a executa asemenea acte nu mai
antreneazã nici o consecintã juridicã.
Problema constã în a determina cazurile când actul administrativ
este nul si când este inexistent, adicã de a stabili limitele între care
opereazã prezumtia de legalitate a actului respectiv. Aceste limite nu pot
fi determinate în general, ci numai de la caz la caz.
Uneori, inexistenta actelor administrative este prevãzutã expres de
lege. De exemplu, hotãrârile si ordonantele adoptate de cãtre Guvern
sunt semnate de primul-ministru, sunt contrasemnate de ministrul care
are obligatia sã le punã în executare si sunt publicate în Monitorul Oficial
al României. Nepublicarea acestora atrage inexistenta hotãrârii sau a
ordonantei respective.32
31 V.si T. Drãganu, Actele de drept administrativ si faptele asimilate lor
supuse controlului judecãtoresc, Cluj, 1970, p. 149; Al. Negoitã, Drept
administrativ, op. cit., p. 267 si urm.; I. Iovãnas, Drept administrativ, op. cit., p.
261 si urm.
32 Constitutia României, art. 107, pct. 4.
110 Drept administrativ
***
Pe lângã actele administrative, organele administratiei publice pot
încheia acte de Drept civil, în calitate de persoane juridice, de pildã,
contracte de executare de lucrãri, prestãri de servicii, de credit bancar,
de asigurãri de bunuri si persoane etc.
De asemenea, pot încheia acte de Dreptul muncii, cum este contractul
de muncã, între organul administratiei publice si angajatii acestuia.
B. Operatiile administrative si alte operatii materiale
1. Notiunea de operatie administrativã
În afara actelor juridice, organele administratiei publice înfãptuiesc
si o serie de operatii administrative, cum ar fi stampilarea, avizarea actelor
administrative, înregistrarea lor, datarea etc.
Analizând activitatea organelor administratiei publice, se poate
constata cã cea mai mare parte din activitatea acestora este alcãtuitã din
operatii administrative, precum si din operatii materiale, de pildã,
diferitele activitãti de asistentã medico-sanitarã, de instruire a elevilor,
prestãrile de servicii etc.
Operatiile administrative prezintã o deosebitã însemnãtate, deoarece
cu ajutorul lor au loc emiterea, executarea si controlul executãrii actelor
administrative, precum si al altor acte juridice.
Operatiile administrative fac parte din sfera mai largã a operatiilor
de tehnicã administrativã, care sunt utilizate si de alte organe ale statului,
organizatii nestatale si chiar de persoane fizice.
Operatiile administrative se deosebesc de acestea întrucât sunt
realizate numai de organele administratiei de stat, dar se aseamãnã cu
ele prin continutul lor material (de exemplu, aplicarea unei stampile).
Unele operatii administrative sunt înfãptuite în realizarea puterii de
stat, de exemplu, sigilarea unui bun, în timp ce altele nu implicã aceasta,
de pildã, dactilografierea sau îndosarierea de acte.
Anumite operatii administrative sunt simple activitãti materiale, ca
datarea unui act, în timp ce altele reprezintã si o manifestare de vointã,
Formele de înfãptuire a administratiei publice 111
de exemplu, diferitele avize care se acordã pentru emiterea actelor
administrative, în care se exprimã vointa persoanelor care au acordat
acele avize.
Numãrul mai mare al operatiilor administrative în comparatie cu
cel al actelor administrative se explicã prin aceea cã, pentru elaborarea
si executarea unui singur act administrativ, sunt necesare numeroase si
variate operatii administrative. Fãrã operatiile administrative nu este
posibilã nici elaborarea si nici executarea, nu numai a actelor admi-
nistrative, dar nici a actelor celorlalte organe ale statului, atunci când
executarea lor este înfãptuitã de organele administratiei publice.
2. Diferite operatii administrative
Operatiile administrative pot interveni în diferite faze ale procesului
de elaborare si executare a actelor administrative, si anume, în cea de
pregãtire, de emitere, de executare a actelor administrative, precum si în
ceea ce priveste controlul executãrii.
Astfel, în faza de pregãtire, intervine o serie de operatii administrative
privind evidenta datelor si documentarea, de exemplu statistici, rapoarte,
referate, studii, expertize etc.
Tot în aceastã fazã intervin si procesele-verbale de constatare a
existentei unor fapte, pe baza cãrora se va admite un act administrativ.
În faza de emitere a actelor, ca exemplu de operatii administrative
se pot da întocmirea proiectelor de acte juridice, avizarea proiectului
înainte de adoptarea acestuia, operatii cu ocazia votãrii actului, printre
care convocarea organului colegial, stabilirea ordinii de zi, întocmirea
proceselor-verbale de sedintã etc., operatii necesare formei actului, de
pildã, stampilarea, datarea, înregistrarea, uneori traducerea într-o altã
limbã etc.
În faza de executare intervine, de asemenea, o varietate de operatii
administrative, precum operatii de comunicare a actelor administrative
prin publicare în presã, afisare, comunicare la radio si televiziune,
înmânarea de înstiintãri individuale etc.
112 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 113

Tot în faza de executare, în caz de neexecutare de bunãvoie a actelor Tinând seama de sarcina generalã a organelor administratiei publice
administrative, pot fi aplicate o serie de mãsuri administrative coercitive, de a executa legea, operatiile administrative si operatiile (faptele)
având scopul de a se obtine executarea actelor administrative. materiale prezintã o însemnãtate de prim ordin în ceea ce priveste însãsi
Astfel de operatii sunt, de exemplu, tratamentul medical fortat, tinerea înfãptuirea administratiei de stat, desfãsurarea în cele mai bune conditii
în carantinã, retinerea unor persoane pentru cercetãri penale, confiscarea a relatiilor sociale.
de bunuri, sechestrarea acestora, popriri, blocarea conturilor etc. Asa cum am arãtat mai înainte, organele administratiei publice
Spre a se verifica modul cum au fost executate actele administrative, înfãptuiesc, pe lângã operatii administrative, si alte operatii materiale.
poate fi utilizatã o gamã variatã de operatii administrative de control. De remarcat cã nici operatiile administrative nu sunt altceva decât
Aceste operatii sunt îndeplinite de cãtre organele administratiei operatii materiale, dar de un anumit gen.
publice ierarhic superioare celor controlate, precum si de cãtre persoane Operatiile administrative sunt legate, în general, de emiterea,
sau compartimente din interiorul unui organ. Totodatã, controlul se executarea si controlul executãrii unui act administrativ sau a altui act
exercitã si între organe diferite, fãrã a exista însã relatii de subordonare juridic concret, determinat, în timp ce operatiile materiale propriu-zise
a acestora unele fatã de altele (de pildã, controlul sanitar, financiar, sunt înfãptuite în exercitarea unor atributii ale organelor administratiei
comercial etc.). de stat, fãrã a avea o legãturã directã cu un anumit act administrativ sau
Ca operatii administrative de control, pot fi mentionate: perchezitii un alt act juridic, emis de organe ale administratiei publice sau de alte
corporale si domiciliare, descinderi la fata locului, verificãri de acte, organe de stat, ca de exemplu, tratamentul medical, dirijarea circulatiei
inventare, expertize etc. pe drumurile publice, instruirea elevilor si a studentilor, efectuarea
De multe ori, operatiile de control sunt urmate de emiterea unor transportului în comun etc.
acte administrative, astfel încât aceste operatii pot fi incluse, într-un
asemenea caz, si în grupa operatiilor de pregãtire si de elaborare a actelor
administrative.
Din cele prezentate mai înainte, se poate observa cã si operatiile
administrative produc anumite efecte juridice, anume efectele prevãzute
de normele juridice care le reglementeazã. Astfel, organul care a solicitat
un aviz conform este obligat sã emitã actul administrativ cu respectarea
strictã a acestuia. Sau, prin aplicarea de sigilii pe un obiect, acesta devine
indisponibil etc.
Atât operatiile administrative, cât si alte fapte materiale dau nastere,
fatã de cel care le sãvârseste, unei situatii de rãspundere juridicã. În
cazul în care, prin sãvârsirea acestor operatii, persoanele respective au
încãlcat dispozitiile legale, ele rãspund penal, administrativ, disciplinar
sau civil, în functie de gravitatea încãlcãrii si de efectele produse prin
aceastã încãlcare. Chiar si pentru erorile din culpã, persoanele respective
rãspund, de pildã, în cazul unui tratament medical necorespunzãtor.
114 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 115

Recapitulare
Anularea poate interveni în caz de ilegalitate
în caz de neoportunitate
Modul de executare al actelor administrative
Ce se întelege prin executarea silitã?
Necesitatea revocabilitãtii actul încalcã legea
Conditiile executãrii silite actelor administrative s-au schimbat împrejurãrile
expirarea termenului de valabilitate s-au strecurat erori în cuprinsul
Cauzele de încetare depãsirea termenului de executare actului
a efectelor juridice ale decesul persoanei
actelor administrative epuizarea actiunilor de executare Exceptii de la principiul doar actele individuale
suspendarea executãrii revocabilitãtii actele normative oricând revocabile
anularea actului administrativ
Notiunea de suspendare Acte ce nu pot legea le declarã irevocabile
fi revocate actele administrative jurisdictionale
Opinii cu privire la suspendare împotriva suspendãrii actele urmate de raporturi civile
în favoarea suspendãrii
au generat drepturi garantate de lege prin
legalitatea actului este contestatã
stabilitate
Cauzele care determinã executarea împiedicatã de împrejurãri
suspendarea temporare de aplicare a sanctiunilor administrative
suspendarea ca sanctiune actele atacate în justitie
actele executate din punct de vedere material
Suspendarea poate interveni în virtutea legii
prin vointa unui organ de stat Efectele anulãrii pentru ilegalitate

Suspendarea prin vointa a organului emitent Efectele anulãrii pentru lipsã de oportunitate
organului de stat a organului ierarhic superior
a altui organ de stat
nu mai exista
Conceptul de anulare a actului administrativ Actele inexistente ilegalitatea prea evidentã
inexistenta prevãzutã de lege
Felurile nulitãtii nulitate absolutã
nulitate relativã
Notiunea si importanta operatiilor administrative
de organul emitent al actului
Anularea poate fi dispusã de organul ierarhic superior Distinctie între operatii în realizarea puterii de stat
de alte organe de stat operatii în afara realizãrii puterii de stat
116 Drept administrativ Formele de înfãptuire a administratiei publice 117

în faza de pregãtire Teste

în faza de emitere a actelor
Diferite operatii administrative în faza de executare
în teza de control
Efectele juridice ale operatiilor administrative obligatii
rãspundere
Deosebiri între operatiile administrative
faptele materiale
Cum pot fi executate actele administrative?
Ce este si când intervine executarea silitã?
Când se poate recurge la executarea silitã?
Cauzele de încetare a efectelor juridice produse de actele
administrative
Ce se întelege prin suspendarea executãrii actului administrativ?
Opinii cu privire la suspendare
Cauzele care determinã suspendarea
Suspendarea în virtutea legii
Suspendarea prin vointa organului se stat
Ce se întelege prin anularea actului administrativ
Felurile nulitãtii
Cine poate dispune suspendarea?
Necesitatea revocãrii actelor administrative
Exceptii de la principiul revocabilitãtii actelor administrative
Efectele anulãrii în caz de ilegalitate
Efectele anulãrii pentru neoportunitate
Ce sunt actele inexistente?
De ce sunt necesare operatiile administrative?
Operatiile administrative în faza de pregãtire si de emitere a actelor
administrative
Operatiile administrative în faza de executare a actelor admi-
nistrative
Operatiile administrative în faza de control
Efectele juridice ale operatiilor administrative
Deosebirile dintre operatiile administrative si alte fapte materiale
118 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 119

CAPITOLUL III
APÃRAREA VALORILOR SOCIALE
CU MIJLOACE DE DREPT ADMINISTRATIV

1. Rãspunderea administrativã
Relatiile interumane din societate, în conditiile existentei statului,
sunt reglementate prin norme juridice, care urmãresc desfãsurarea
acestora potrivit vointei celor aflati la conducerea statului, care pot
reprezenta interesele fie ale unor grupuri restrânse, în conditiile
statelor totalitare, fie ale întregii colectivitãti, în conditiile statelor
democratice.
În cazul încãlcãrii normelor juridice, se pun în pericol valorile sociale
pe care aceste norme le apãrã. Pentru ocrotirea acestor valori, s-a stabilit
o rãspundere juridicã, atunci când normele juridice sunt încãlcate, în
sensul cã persoanele care se fac vinovate de sãvârsirea unor fapte, prin
care se încalcã normele juridice, trebuie sã suporte anumite consecinte
juridice, adicã sã fie pasibile de aplicarea de sanctiuni juridice.
Rãspunderea juridicã poate fi utilizatã fie în acceptiunea de ansamblu
de norme juridice care reglementeazã relatiile sociale în cazul încãlcãrii
normelor juridice, fie de situatie juridicã în care se aflã persoana care a
încãlcat normele juridice. 33
În aceastã ultimã acceptiune, rãspunderea juridicã apare ca o formã
de constrângere psihicã, întrucât îi constrânge psihic pe membrii societãtii
sã nu încalce normele juridice, deoarece acestia sunt constienti de faptul
cã, în cazul încãlcãrii lor, li se vor aplica sanctiunile corespunzãtoare.
Astfel, rãspunderea juridicã constituie o importantã garantie a
respectãrii normelor juridice.

33 În aceastã problemã, a se vedea si V. Gilescu, A. Iorgovan, Drept

administrativ si stiinta administratiei, vol. II, partea II, T.U.B. Bucuresti, 1983,
p. 81 si urm.; M. Costin, Rãspunderea juridicã în dreptul R.S.R., Cluj, 1974,
p. 31-32.
120 Drept administrativ
Între rãspunderea juridicã, constrângerea juridicã si sanctiunea
juridicã existã o foarte strânsã legãturã, toate având ca scop asigurarea
ordinii de drept.
Constrângerea juridicã se realizeazã, în principal, prin aplicarea unor
sanctiuni juridice, iar aplicarea sanctiunii este o consecintã a angajãrii
rãspunderii.
Trebuie mentionat însã faptul cã, în statele democratice, în care
normele juridice exprimã vointa poporului si îi promoveazã interesele,
ordinea de drept se asigurã, în primul rând, prin convingere, prin actiunea
conjugatã a tuturor factorilor educationali de a determina membrii
societãtii sã respecte de bunãvoie normele juridice.
Constrângerea juridicã intervine numai în situatiile extreme, când
activitatea de convingere nu dã rezultatele asteptate, fiind nevoie de
aplicarea unor mãsuri speciale, mãsuri de constrângere, pentru asigurarea
unei conduite civice corespunzãtoare.
Normele juridice, de regulã, contin si sanctiunile care se pot aplica
în cazul nerespectãrii lor, cu alte cuvinte, stabilesc si rãspunderea juridicã
a persoanelor care le încalcã.
În raport cu gravitatea încãlcãrii, cu consecintele faptei antisociale,
existã mai multe forme de rãspundere juridicã.
Astfel, existã o rãspundere penalã, în cazul sãvârsirii unor fapte
deosebit de grave din punct de vedere al valorilor ocrotite, anume în
cazul sãvârsirii de infractiuni.
Pentru fapte având un pericol social mai redus, anume abaterile
administrative, a fost instituitã rãspunderea administrativã.
Nerespectarea îndatoririlor de serviciu antreneazã, în general,
rãspunderea disciplinarã.
În sfârsit, existã si o rãspundere civilã, în situatia în care prin fapta
sãvârsitã s-au produs si prejudicii materiale, fie în dauna societãtii, fie în
dauna unei alte persoane fizice sau juridice.
Sãvârsirea unei fapte antisociale poate sã antreneze o singurã formã
de rãspundere sau mai multe forme, în functie de consecintele acelei
fapte. De pildã, dacã prin sãvârsirea unei infractiuni sau a unei contraventii
sunt cauzate si pagube materiale, alãturi de rãspunderea penalã sau
administrativã, dupã caz, va exista si o rãspundere civilã.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 121
Pe de altã parte, o sanctiune patrimonialã, constând, de exemplu, în
plata unei sume bãnesti, va fi consecinta unor rãspunderi diferite, în raport
cu felul în care este încadratã fapta pentru sãvârsirea cãreia trebuie plãtitã
acea sumã.
Astfel, obligatia de a plãti o sumã de bani poate constitui o sanctiune
penalã, o sanctiune administrativã sau o sanctiune civilã.
Pentru a exista rãspundere juridicã, este necesar ca fapta sãvârsitã
sã fie incriminatã de normele juridice, persoana în cauzã sã sãvârseascã
fapta cu vinovãtie si sã existe o legãturã cauzalã între faptã si consecintele
antisociale produse.
Stabilirea unei anumite forme de rãspundere juridicã pentru
sãvârsirea unor fapte antisociale depinde de vointa si interesele celor
aflati la conducerea statului în acel moment, de importanta valorilor
sociale ce trebuie ocrotite, potrivit evaluãrii date de guvernanti, în scopul
deplinei apãrãri a acestor valori. 34
În cadrul formelor rãspunderii juridice, un loc important îl ocupã
rãspunderea administrativã. Acest fapt se explicã prin aceea cã, printre
cele mai frecvente fapte antisociale, se numãrã abaterile administrative,
în primul rând, sãvârsirea de contraventii. 35
Subliniem faptul cã, dupã pãrerea noastrã, rãspunderea administrativã
nu trebuie confundatã cu rãspunderea contraventionalã, nu trebuie redusã
la aceasta din urmã. Rãspunderea contraventionalã este o formã a
34 V. si V. Dongoroz si altii, Înlocuirea rãspunderii penale pentru unele
infractiuni cu rãspunderea administrativã sau disciplinarã. Ed. Academiei,
Bucuresti, 1975, p. 9.
35 În legãturã cu rãspunderea administrativã, a se vedea si Al. Negoitã,
Drept administrativ si elemente de stiinta administratiei, T.U.B., Bucuresti, 1988,
p. 274 si urm.; M. Anghene, Elemente de drept administrativ, Ed. Stiintificã,
Bucuresti, 1958, p. 16 si urm.; R. Ionescu, Drept administrativ, E.D.P., Bucuresti,
1970, p. 306 si urm.; I. Glica, M. Stoica, Drept administrativ al R.P.R, Brasov,
1958, p. 210 si urm.; I. lovãnas, Drept administrativ si elemente ale stiintei
administratiei, E.D.P., Bucuresti, 1977, p. 328 si urm.
122 Drept administrativ
rãspunderii administrative, neîndoielnic, cea mai des întâlnitã si cea mai
importantã.36
Mai existã însã si alte împrejurãri care antreneazã rãspunderea
administrativã, fãrã ca faptele respective sã constituie contraventii.
Mentionãm, de exemplu, majorãrile de întârziere care se aplicã pentru
neplata la termen a impozitelor si taxelor sau anularea unei autorizatii în
cazul încãlcãrii unor norme juridice, fãrã ca aceste încãlcãri sã fie
contraventii. Sãvârsirea unor asemenea fapte antreneazã rãspunderea
administrativã, iar nu o rãspundere contraventionalã. Faptele respective
nu sunt calificate drept contraventii, iar sanctiunile aplicate sunt sanctiuni
administrative, altele decât sanctiunile contraventionale, acestea fiind
doar o parte din sanctiunile administrative. 37
Constrângerea administrativã se poate realiza prin mai multe
modalitãti, si anume:
1. mãsuri de sigurantã, de exemplu, carantina, vaccinarea obligatorie,
retinerea sau arestarea de persoane etc.;
2. mãsuri de executare silitã, cum ar fi sechestrul si vânzarea la
licitatie a unor bunuri, tratamentul medical fortat etc.;
3. mãsuri de sanctionare, în legãturã cu sãvârsirea unor abateri
administrative, printre care plata unor amenzi contraventionale.
Între aceste modalitãti existã o anume legãturã.
Astfel, în unele cazuri, anumite mãsuri de sigurantã pot avea si
caracterul unor mãsuri de sanctionare, de pildã, confiscarea de bunuri a
cãror detinere este interzisã sau interzicerea practicãrii unei profesii.
Alteori mãsurile de sigurantã pot fi, totodatã, si mãsuri de executare
silitã. Un exemplu în acest sens îl constituie aplicarea de tratamente
medicale fortate sau retinerea ori arestarea unor persoane.
36 Pentruanaliza diferitelor opinii, v. V. Gilescu, A. Iorgovan, op. cit., p. 81
si urm.; A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, voi. III,_Bucuresti,
1993, p. 198.
37 Potrivit unei opinii, se afirmã cã aplicarea de sanctiuni administrative ar
constitui o putere exorbitantã a administratiei, ce necesitã reguli com-
pensatoare de protectie pentru persoanele administrate (v. A. de Laubadere,
Traité élémentaire de droit administratif, vol. 1, Paris, 1970, p. 282).
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 123
Caracterizarea mãsurilor de constrângere administrativã trebuie
fãcutã, asadar, în functie de împrejurãrile concrete în care sunt aplicate,
de normele încãlcate prin faptele antisociale care au determinat aplicarea
acelor mãsuri de constrângere administrativã, de scopul urmãrit prin acele
mãsuri.
Asa cum am arãtat mai înainte, printre mãsurile de constrângere
administrativã se numãrã si sanctiunea administrativã.
2. Sanctiunea administrativã
Pentru sãvârsirea abaterilor administrative se aplicã sanctiuni
administrative.
Spre deosebire de unele opinii exprimate în literatura de spe-
cialitate38 , dupã pãrerea noastrã, sanctiunile administrative sunt aplicate
numai de cãtre organele administratiei publice si numai pentru sãvârsirea
unor abateri administrative.
Celelalte organe ale statului aplicã sanctiuni specifice activitãtii
fundamentale pe care o realizeazã, chiar dacã, în unele cazuri, asemenea
mãsuri pot sã fie socotite ca având caracter administrativ.
Astfel, existã sanctiuni specifice dreptului constitutional, aplicate
de organele legislative, de exemplu, ridicarea imunitãtii parlamentare
sau demiterea Guvernului printr-o motiune de cenzurã, sanctiuni penale
si procesual-penale, precum pedepsele privative de libertate sau amenzile
procedurale, sanctiuni civile si procesual-civile, de exemplu, daunele
pentru prejudiciile cauzate prin nerespectarea unor obligatii civile,
stabilite de cãtre instantele judecãtoresti.
Aplicarea sanctiunilor juridice urmãreste un dublu scop.
Pe de o parte, de a preveni sãvârsirea în viitor a unor alte fapte
antisociale, prin aceea cã aplicarea unor sanctiuni juridice asupra unei
persoane exercitã o puternicã influentã fatã de ceilalti membri ai societãtii,
în sensul de a-i convinge sã respecte normele juridice.
38 V. V. Gilescu, A. Iorgovan, op. cit., p. 103 si urm.
124 Drept administrativ
Pe de altã parte, utilizarea sanctiunilor juridice urmãreste pedepsirea
celor care au sãvârsit fapte antisociale, prin aplicarea asupra acestora a
unor mãsuri de constrângere.39
Sanctiunile administrative sunt, asadar, o categorie de sanctiuni
juridice.
Existã o varietate de sanctiuni administrative, în raport cu natura
faptei antisociale, cu relatiile sociale a cãror desfãsurare a fost perturbatã,
cu domeniul unde s-a sãvârsit fapta.
Astfel, existã sanctiuni pecuniare, constând în plata unei sume de
bani, de exemplu amenzile, majorãrile de întârziere etc.
Alte sanctiuni administrative constau în suspendarea sau anularea
unei autorizatii, interzicerea de a circula pe drumurile publice,
anularea diplomei de absolvire a unei forme de învãtãmânt dacã a
fost obtinutã în mod fraudulos, suspendarea furnizãrii de gaze
naturale, desfiintarea postului telefonic, distrugerea unor bunuri sau
sacrificarea unor animale etc.
Ocrotirea valorilor sociale se realizeazã nu numai prin aplicarea
unor sanctiuni administrative, ci si prin alte mãsuri administrative, fãrã
caracter sanctionator. Se pot da ca exemplu mãsurile de interzicere a
accesului în anumite zone, permanent sau temporar, mãsuri de protectie
sanitarã, a faunei, a florei, a monumentelor istorice etc., cu alte cuvinte,
de protectie a colectivitãtii, în general, si a avutiei nationale. Asemenea
mãsuri se aplicã fãrã sã se fi sãvârsit fapte antisociale, ci spre a se
preveni producerea unor prejudicii colectivitãtii, bunurilor materiale
sau mediului ambiant.
Fãrã a fi sanctiuni, aceste mãsuri au tot caracter de constrângere,
întrucât obligã la o anumitã conduitã impusã. În caz de nerespectare, se
pot aplica sanctiuni, chiar mai severe decât cele administrative, cum sunt
sanctiunile penale.
39 În
acest sens. I. Ceterchi, Despre structura internã a normei juridice, în
Revista românã de drept , nr. 7/1969, p. 63-64.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 125
Sanctiunile administrative constituie o formã a constrângerii juridice,
având un rol educativ deosebit de important în realizarea unor conduite
civice corecte, la scarã socialã. Prin aplicarea unor sanctiuni individuale
se exercitã o puternicã influentã asupra întregii colectivitãti.
3. Executarea silitã
O altã formã a constrângerii juridice o constituie executarea silitã.
Dupã cum am subliniat mai înainte, în statele democratice, principala
metodã de asigurare a respectãrii normelor juridice este metoda
convingerii. Membrii colectivitãtii, fiind constienti de faptul cã normele
juridice sunt emise tocmai în vederea promovãrii intereselor generale,
ale întregii colectivitãti si, ca atare, ale fiecãrui membru în parte al acesteia,
vor respecta de bunãvoie normele juridice.
Nu este exclus însã ca, în anumite situatii, unii membri ai societãtii
sã nu respecte regulile juridice.
În astfel de împrejurãri, organele administratiei publice pot sã
obtinã executarea actelor organelor statului prin utilizarea fortei de
constrângere, determinând pe cei în cauzã sã-si respecte obligatiile,
fãrã sã li se aplice o pedeapsã. Într-o asemenea situatie, ne aflãm în
prezenta unei executãri silite.
Executarea silitã, ca formã a constrângerii administrative, înseamnã
aplicarea de cãtre organele administratiei publice a unor mãsuri de
constrângere, de obligare, în scopul obtinerii respectãrii normelor juridice,
fãrã aplicarea de sanctiuni.
Faptele de executare silitã intervin în diferite domenii de activitate.
Întrucât executarea silitã este o mãsurã de impunere a unei anumite
conduite, fãrã aplicarea unei sanctiuni, se sustine cã opozitia la executare
trebuie sã prezinte un grad redus de pericol social sau sã fie lipsitã de
orice pericol social. 40
Executarea silitã fiind o mãsurã extremã de obtinere a executãrii
unei obligatii juridice, la ea trebuie sã se recurgã numai în ultimã instantã,
40 R. Ionescu, Drept administrativ, op. cit., p. 303.
126 Drept administrativ
când celelalte mãsuri vizând obtinerea executãrii obligatiei s-au dovedit
a fi ineficiente.
Ca sã se poatã aplica executarea silitã, este necesarã îndeplinirea
unor conditii, si anume:
1) încunostintarea persoanei în cauzã privind obligatia acesteia de a
executa actul respectiv; aceasta deoarece, dacã acelei persoane nu i s-a
adus la cunostintã obligatia de a respecta actul în cauzã, nu i se poate
imputa faptul de a nu fi executat actul;
2) refuzul celui obligat de a executa actul; refuzul trebuie sã fie însã
foarte clar si nu numai o simplã bãnuialã cã persoana nu intentioneazã
sã-si respecte obligatia, prin executarea actului care o prevede;
3) inexistenta unor alte mijloace pentru obtinerea executãrii. 41
Mãsurile de executare silitã trebuie aplicate numai de cãtre organul
competent sã le îndeplineascã.
Astfel, executarea silitã a plãtii unei amenzi nu o pot face decât
organele financiare sau alte organe expres prevãzute de lege. De
asemenea, tratamentul medical fortat nu îl pot face decât organele sanitare
competente.
Mãsurile de executare silitã sunt variate, ele fiind diferite în functie
de domeniul în care se aplicã.42
Astfel, în domeniul economic, pot fi folosite sechestrul asigurator
si poprirea asiguratoare, prin care bunurile sechestrate sau sumele poprite
devin indisponibile, pânã la ridicarea acestei mãsuri.
O altã mãsurã este si vânzarea silitã a unor bunuri. Aceasta constã
în sechestrarea bunurilor respective, evaluarea lor si vânzarea la licitatie
a bunurilor sechestrate.
În domeniul economic se mai pot folosi ca mãsuri de executare silitã
interzicerea instalatiilor sau utilajelor industriale care nu respectã normele
legale, prezentând pericol de accidente.
În domeniul financiar, ca mãsuri specifice de executare silitã pot fi
mentionate preluarea numerarului si a actelor de valoare aflate în casele
41 Al. Negoitã, Drept administrativ, op. cit., p. 260 si urm.
42 V. si R. Ionescu, op. cit., p. 303 si urm.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 127
de bani, blocarea conturilor bancare, vãrsarea la buget a sumelor
disponibile din conturile curente etc.
În domeniul ordinii publice, printre mãsurile de executare silitã se
numãrã retinerea unei persoane, în scopul efectuãrii de cercetãri penale,
arestarea unei persoane în baza mandatului de arestare emis de instantele
judecãtoresti, în cazul în care se apreciazã cã lãsarea în libertate a acelei
persoane prezintã pericol social, perchezitiile corporale sau domiciliare,
efectuate de asemenea în baza unui ordin emis de organele mentionate
mai înainte, oprirea vehiculelor sau a pietonilor de cãtre agentii de
circulatie atunci când încalcã dispozitiile legale, fãrã sã se ajungã însã la
sãvârsirea unei contraventii.
În domeniul sistematizãrii si disciplinei în constructii, se poate utiliza,
ca mãsurã de executare silitã, demolarea fortatã a unei constructii, în
cazul în care cel care a ridicat-o nu se conformeazã de bunãvoie somatiei
de a demola constructia.
În domeniul ocrotirii sãnãtãtii se pot aplica examinarea si tratamentul
medical fortat, tinerea în carantinã, interzicerea intrãrii sau iesirii din
tarã a persoanelor care suferã de boli contagioase, a unor produse nocive
pentru sãnãtate etc.
Exemplele de mãsuri de executare silitã pe care le-am prezentat mai
înainte constituie numai o parte din numeroasele si variatele mãsuri de
acest gen pe care le pot lua organele administratiei de stat.
Mai mentionãm cã, mãsuri de executare silitã se pot lua pentru
executarea fortatã nu numai a actelor emise de organele administratiei
publice, ci si a actelor celorlalte organe de stat, în conditiile prevãzute de
lege, de exemplu, executarea silitã, sub forma aducerii fortate a celor ce
nu se prezintã de bunãvoie atunci când au fost citati de cãtre o instantã
de judecatã.
Alãturi de aplicarea sanctiunilor juridice, mãsurile de executare silitã
urmãresc sã asigure ordinea de drept si desfãsurarea în conditii
corespunzãtoare a vietii sociale.
128 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 129

Recapitulare Corelatie mãsuri de sigurantã mãsuri de sanctionare

mãsuri de sigurantã mãsuri de executare silitã
încãlcarea normelor juridice
Rãspunderea juridicã rãspundere abateri administrative
sanctiuni Sanctiunea administrativã doar organele administratiei publice
alte organe sanctiuni specifice
rãspundere juridicã
Corelatie constrângere juridicã
Aplicarea sanctiunii scop pedepsirea fãptuitorului
sanctiune prevenirea altor abateri

Respectarea normelor juridice de bunãvoie Varietate de sanctiuni administrative

constrângerea în situatii extreme
Ocrotirea valorilor sociale sanctiuni
penalã alte mãsuri administrative
Forme de rãspundere juridicã administrativã
disciplinarã Respectarea normelor juridice de bunãvoie
civilã executare silitã

obligarea la executare
Fapta antisocialã o formã de rãspundere Notiunea de executare silitã fãrã sanctiuni
mai multe forme
mãsurã extremã
sanctiune civilã
încunostintarea
Sanctiunea patrimonialã sanctiune penalã
Conditii refuzul de a executa
sanctiune administrativã
inexistenta altor mijloace de a obtine executarea
Forma de rãspundere gravitatea faptei
Diferite domeniul economic poprirea
fapta incriminatã mãsuri vânzarea silitã
Rãspunderea juridicã vinovãtia de executare interzicerea activitãtii
legãtura cauzalã silitã domeniul financiar preluarea numerarului
blocarea contului
virarea fortatã la buget
Deosebire rãspundere administrativã
rãspundere contraventionalã ordinea publicã retinerea unei persoane
perchezitii corporale
perchezitii domiciliare
Constrângerea administrativã mãsuri de sigurantã
modalitãti mãsuri de executare silitã oprirea vehiculelor
mãsuri de sanctionare a pietonilor
130 Drept administrativ
Diferite disciplina în oprirea lucrãrilor
mãsuri de constructii demolarea constructiei
executare în domeniul tratamentul medical fortat
silitã ocrotirii oprirea intrãrii sau iesirii
sãnãtãtii din tarã persoane cu boli
transmisibile
animale bolnave
produse nocive
pentru sãnãtatea
oamenilor
Executarea a actelor emise de organele administratiei publice
silitã a actelor emise de celelalte organe de stat
Executarea silitã asigurarea ordinii de drept
desfãsurarea normalã a relatiilor sociale
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 131
Teste
Conceptul si importanta rãspunderii juridice
Existã vreo legãturã între rãspunderea juridicã si constrângerea
psihicã?
Cum se asigurã respectarea normelor juridice?
Care sunt formele rãspunderii juridice?
Câte forme de rãspundere juridicã poate sã antreneze sãvârsirea
unei fapte antisociale?
Ce fel de sanctiune poate fi plata unei sume de bani?
De ce depinde forma de rãspundere juridicã?
Conditiile rãspunderii juridice
Existã vreo deosebire între rãspunderea administrativã si rãs-
punderea contraventionalã?
Care sunt modalitãtile constrângerii administrative?
Corelatia între diferitele modalitãti
Scopul aplicãrii de sanctiuni juridice
Care sunt sanctiunile administrative?
Cum se realizeazã ocrotirea valorilor sociale?
Notiunea si conditiile executãrii silite
Executarea silitã în domeniul economic
Executarea silitã în domeniul financiar
Executarea silitã privind disciplina în constructii
Executarea silitã privind ordinea publicã
Executarea silitã în domeniul ocrotirii sãnãtãtii
Ce acte pot fi executate silit?
Scopul executãrii silite
132 Drept administrativ
4. Regimul juridic al contraventiilor 43
4.1. Definitia contraventiei
Contraventia este o faptã antisocialã, stabilitã de lege, sãvârsitã cu
vinovãtie, de cãtre o persoanã fizicã sau o persoanã juridicã.
În aceastã definitie, termenul de lege este utilizat în sens larg, nu
numai de act al Parlamentului, ci si de act al autoritãtilor administratiei
publice.
În prezent, regimul juridic al contraventiilor este reglementat prin
Ordonanta Guvernului nr 2/2001.
43 A se vedea Ordonanta nr. 2/2001, Al. Negoitã, Drept administrativ, op.
cit., p. 281 si urm.; I. lovãnas, Drept administrativ, op. cit., p. 328 si urm.; V.
Gilescu, A. Iorgovan, Drept administrativ si stiinta administratiei, op. cit., p.
214 si urm.; V. Gionea, Regimul stabilirii, sanctionãrii si prescrierii
contraventiilor cu privire specialã la constructii, Revista românã de drept, nr.
6/1969, p. 40 si urm.; I. Dobrinescu, Prescriptia în materie de contraventii
sãvârsite prin efectuarea unor lucrãri de constructii fãrã autorizatie, Justitia
nouã, nr. 6/1966, p. 73 si urm.; M. Frunzã, Noul regim al contraventiilor, Revista
românã de drept, nr. 2/1969, p. 23 si urm.; E. Gherghinescu, Reguli de bazã ale
elaborãrii si aplicãrii reglementãrilor privind stabilirea si sanctionarea
contraventiilor, Revista românã de drept, nr. 8/1973, p. 67 si urm.; M. Strãoanu,
Procedura administrativã în materie de contraventii organizatã prin Legea nr.
32/1968, Studii si cercetãri juridice, nr. 3/1969, p. 449 si urm.; I. Vidã, Propuneri
în legãturã cu competenta organelor de stat de a emite acte cu caracter normativ
de stabilire si sanctionare a contraventiilor, Revista românã de drept, nr. 5/
1978, p. 10 si urm.; I. lovãnas, Rãspunderea administrativã limitatã a minorului,
Studia Universitatia Babes-Bolyai, Series Jurisprudentia, 1972, p. 101 si urm.;
I. lovãnas, Unele probleme ale sanctionãrii contraventiilor, Studia Universitatia
Babes-Bolyai, Series Jurisprudentia, 1975; I. Poenaru, Perfectionarea legislatiei
în domeniul contraventiilor, în Legislatia si perfectionarea relatiilor sociale .
Ed. Academiei, Bucuresti, 1976; L. Groza, Gh. Pãrãusanu, Reglementarea
sanctionãrii contraventiilor, Ed. Stiintificã, Bucuresti, 1973; Colectiv,
Rãspunderea contraventionalã, Bucuresti, 1995.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 133
Contraventia se poate sãvârsi fie printr-o actiune, fie printr-o
inactiune, prin care se pune în pericol o anumitã valoare socialã,
de exemplu, ordinea publicã, viata si sãnãtatea oamenilor, mediul
ambiant etc.
Ca exemplu de actiune, mentionãm degradarea spatiilor verzi, iar
ca inactiune, neluarea mãsurilor de salubritate.
Actiunea ilicitã poate sã constea în sãvârsirea unei fapte interzise
prin normele juridice. Astfel, potrivit art. 26, lit. a din Legea nr. 60/1991,
privind organizarea si desfãsurarea adunãrilor publice, constituie
contraventie organizarea unei adunãri publice nedeclarate, neînregistrate
sau interzise.
Contraventia poate fi sãvârsitã si prin neîndeplinirea obligatiilor
stabilite prin norme juridice, de pildã, nerespectarea orelor de desfãsurare
a traseelor de deplasare, a locului sau a perimetrului destinat unei adunãri
publice (Legea nr. 60/1991, art. 26, lit. b).
Sãvârsirea de contraventii împiedicã desfãsurarea normalã a vietii
sociale, de aceea, persoanele care comit contraventii trebuie sã fie
sanctionate, sã suporte consecintele legale ale faptelor lor.
Contraventia prezintã un grad de pericol social mai redus decât
infractiunea, fapt care determinã ca si sanctiunile care se aplicã în cazul
contraventiilor sa fie mai putin aspre decât în cazul infractiunilor.
Severitatea mai scãzutã a sanctiunilor contraventionale se referã mai
ales la faptul cã, în cazul sãvârsirii de contraventii nu se aplicã mãsuri
privative de libertate, ci sanctiuni de altã naturã, de regulã plata unor
amenzi.
Gradul de pericol social al unei fapte este determinat de importanta
si rolul relatiilor sociale care au fost prejudiciate de acea faptã. Tinând
seama de aceasta, fapte care într-o anumitã etapã sunt socotite infractiuni
pot fi considerate, într-o altã etapã, contraventii sau invers.
Periculozitatea socialã a unei fapte trebuie cercetatã si apreciatã
într-un context de mai multi factori, printre care obiectul încãlcãrii, adicã
norma juridicã încãlcatã, relatia socialã prejudiciatã, împrejurãrile
concrete în care a fost sãvârsitã, felul si intensitatea vinovãtiei, urmãrile
faptei, considerente cu privire la persoana care a sãvârsit fapta etc. De
134 Drept administrativ
aceea, în anumite situatii, normele juridice prevãd cã fapta poate sã
constituie contraventie sau infractiune, în functie de concluziile ce se
desprind privind gradul de pericol social al acelei fapte.
Dacã aceeasi persoanã sãvârseste mai multe contraventii, sanctiunea
se aplicã pentru fiecare contraventie.
Când contraventiile sunt constatate prin acelasi proces-verbal,
sanctiunile contraventionale se cumuleazã, fãrã a putea, însã, sã
depãseascã dublul maximului amenzii prevãzut pentru contraventia cea
mai gravã sau, dupã caz, obligarea la prestarea unei activitãti în folosul
comunitãtii.
În situatia mentionatã mai înainte, este necesarã îndeplinirea
urmãtoarelor conditii:
1) fãptuitorul sã fie una si aceeasi persoanã;
2) aceastã persoanã sã sãvârseascã mai multe contraventii;
3) contraventiile sã fie constatate simultan, de cãtre acelasi agent,
într-un singur proces-verbal.
În cazul în care se aplicã sanctiuni de naturã diferitã, de exemplu,
pentru o contraventie se aplicã amenda, iar pentru altã contraventie se
aplicã munca în folosul comunitãtii, vor fi executate ambele sanctiuni.
Când contraventiile au fost sãvârsite în momente diferite, chiar dacã
au fost constatate de cãtre acelasi agent, se va întocmi, pentru fiecare
contraventie în parte, câte un proces-verbal separat.
În acest caz, contravenientul va trebui sã suporte sanctiunile stabilite
prin fiecare proces-verbal în parte.
Dacã la sãvârsirea contraventiei participã mai multe persoane,
sanctiunea se stabileste separat pentru fiecare în parte, în functie de gradul
de vinovãtie al fiecãreia.
În materie de rãspundere contraventionalã nu este reglementatã
recidiva, asa cum existã în domeniul rãspunderii penale. Asa încât,
sãvârsirea unei contraventii, potrivit reglementãrilor actuale, nu atrage
mãrirea sanctiunii în cazul în care aceeasi persoanã sãvârseste ulterior si
alte contraventii. Sanctiunea se aplicã numai pentru sãvârsirea acelor
contraventii, în limitele stabilite de actul normativ care reglementeazã
contraventiile în cauzã. Totusi, prin repetarea faptei, sanctiunea poate fi
mai severã.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 135
4.2. Deosebirile dintre contraventie §i infractiune
Potrivit art. 17, alin. 1 din Codul penal, prin infractiune se întelege
fapta care prezintã pericol social, sãvârsitã cu vinovãtie si prevãzutã de
legea penalã .
În afarã de gradul diferit de pericol social, contraventia prezentând
o periculozitate mai redusã decât infractiunea, contraventia se deosebeste
de infractiune si sub alte aspecte.
Astfel, infractiunile pot fi stabilite numai prin lege, ca act al
Parlamentului, în timp ce contraventiile pot fi stabilite si prin acte
normative emise de organele administratiei publice.
Infractiunile nu pot fi sãvârsite decât de persoanele fizice, în timp
ce contraventiile pot fi sãvârsite atât de persoanele fizice, cât si de
persoanele juridice. Este posibil ca, într-o viitoare reglementare, si
persoanele juridice sã sãvârseascã infractiuni si sã rãspundã penal, prin
plata unei amenzi penale.
În cazul infractiunilor, sanctiunea specificã si mai frecventã este
privarea de libertate, în timp ce în cazul contraventiilor, sanctiunea cel
mai des utilizatã este amenda.
Sanctiunile penale pot fi aplicate numai de cãtre instantele
judecãtoresti, în timp ce sanctiunile contraventionale sunt aplicate de
cãtre organele administratiei publice, în general.
Se pune problema cine stabileste gradul de pericol social al unei
fapte, pentru ca aceasta sã fie consideratã contraventie sau infractiune.
În aceastã problemã, Legea nr. 61/1991 (art. 10) prevede cã pentru
contraventiile la care se aplicã, amenda, în cazul în care agentul
constatator apreciazã cã sanctiunea amenzii este îndestulãtoare, aplicã
amenda, iar în caz contrar, trimite procesul-verbal instantei judecãtoresti
în a cãrei razã teritorialã a fost sãvârsitã contraventia, pentru ca aceasta
sã decidã ce sanctiune contraventionalã se va aplica.
În cazul în care agentul constatator apreciazã cã fapta a fost sãvârsitã
în astfel de împrejurãri încât potrivit legii penale constituie infractiune,
va sesiza organul de urmãrire penalã pentru ca acesta sã analizeze situatia
(Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 30, pct. 1).
136 Drept administrativ
4.3. Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinarã
Potrivit art. 100, alin. 1 din Codul muncii, prin abatere disciplinarã
se întelege încãlcarea cu vinovãtie, de cãtre cel încadrat în muncã,
indiferent de functie sau de postul pe care îl ocupã, a obligatiilor sale,
inclusiv a normelor de comportare.
Sãvârsirea de abateri disciplinare atrage dupã sine angajarea
rãspunderii disciplinare.
Desi atât contraventia, cât si abaterea disciplinarã constituie fapte
antisociale, sfera efectelor antisociale ale acestora este diferitã.
În cazul abaterii disciplinare sunt afectate relatiile din interiorul
unitãtii unde a fost sãvârsitã abaterea, în timp ce, în cazul unei
contraventii, chiar dacã aceasta a fost sãvârsitã tot în cadrul unei unitãti,
pericolul social produs prin acea faptã depãseste acea unitate, implicând
o sferã mult mai largã de interese sociale.
Datoritã acestui specific, atât sanctiunile care se aplicã, cât si organele
care aplicã sanctiunile sunt diferite în cele douã situatii.
Astfel, sanctiunea disciplinarã este aplicatã, de regulã, de seful
ierarhic al celui care a sãvârsit abaterea disciplinarã, în timp ce sanctiunea
contraventionalã este aplicatã de o persoanã sau de un organ anume
prevãzut de norma juridicã ce stabileste acea contraventie.
În cazul contraventiei, actele normative care stabilesc contraventii
descriu explicit si în detaliu faptele antisociale.
În ceea ce priveste abaterile disciplinare, actele normative, de regulã,
nu le descriu în detaliu, acestea fiind prevãzute doar implicit, anume,
prin stabilirea obligatiilor de serviciu ale salariatilor, a cãror încãlcare
este socotitã o abatere disciplinarã.
Subiectul unei abateri disciplinare este, întotdeauna, determinat,
calificat, si anume un angajat pe baza unui contract de muncã.
În ceea ce priveste contraventia, chiar dacã fãptuitorul sãvârseste
contraventia în interiorul unitãtii, el rãspunde, dar nu în calitate de salariat,
ci ca orice persoanã fizicã, în calitate de contravenient.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 137
Este posibil sã se cumuleze rãspunderea disciplinarã cu cea
contraventionalã, deoarece acestea implicã sfere diferite de relatii sociale
prejudiciate prin sãvârsirea de abateri disciplinare si de contraventii. 44
De exemplu, potrivit art. 9 din Legea nr. 12/1990, privind protejarea
populatiei împotriva unor activitãti comerciale ilicite, aplicarea
sanctiunilor contraventionale nu înlãturã rãspunderea disciplinarã a
fãptuitorului.
4.4. Subiectele rãspunderii contraventionale
Contraventia fiind o faptã ce prezintã un pericol social, în general,
redus, instigarea, tentativa si complicitatea nu constituie contraventie de
sine stãtãtoare, potrivit legislatiei în vigoare.
În sensul actualelor reglementãri, prin participanti se înteleg numai
autorii, fãptuitorii contraventiei.
În general, contraventiile sunt sãvârsite de cãtre persoanele fizice.
În cazul în care normele juridice prevãd expres, pot fi sanctionate
pentru sãvârsirea de contraventii si persoanele juridice (institutii de stat,
organizatii nestatale).45 Într-o astfel de situatie, sanctiunea se aplicã
persoanei juridice, dar suma plãtitã este recuperatã de aceasta de la cel
sau cei care nu si-au îndeplinit în mod corespunzãtor obligatiile care le
reveneau, din care cauzã s-a produs si contraventia.
Deoarece contraventia, în fapt, nu a fost sãvârsitã de persoana
juridicã, ci de o persoanã fizicã din cadrul sãu, Decretul nr. 31/1954
privind persoanele fizice si persoanele juridice prevede, în art. 35, alin.
4, cã unitatea plãtitoare poate sã se îndrepte prin actiune în regres
împotriva celor vinovati, pentru a recupera paguba produsã în patrimoniul
sãu prin executarea sanctiunii contraventionale.
Contraventia poate sã constituie si o încãlcare a unei sarcini de
serviciu pe care o stabileste conducãtorul unitãtii dacã, potrivit
competentei sale, este abilitat în acest sens.
44 V.Dongoroz si colectiv, Înlocuirea rãspunderii penale pentru infractiuni
cu rãspunderea administrativã sau disciplinarã. Bucuresti, 1967, p. 100.
45 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 3, pct. 2.
138 Drept administrativ
Într-o astfel de situatie, în cazul în care conducãtorul unitãtii nu
a stabilit asemenea sarcini, neglijându-si propriile îndatoriri, va trebui
sã suporte singur sanctiunea contraventionalã, consecintã a faptei
sale.
De exemplu, comitetul de directie si administratorii rãspund fatã de
societatea comercialã pentru actele îndeplinite de directori sau de
personalul încadrat când dauna nu s-ar fi produs dacã ei ar fi exercitat
supravegherea impusã de îndatoririle functiei lor. 46
În cazul în care stabilirea sarcinilor era de competenta organului
de conducere colectivã, neglijarea acestei obligatii atrage rãspunderea
solidarã a tuturor membrilor acelui organ. Vor rãspunde însã numai
cei care au votat decizia prin care a fost sãvârsitã contraventia. Dacã
aceasta a fost sãvârsitã prin neluarea deciziei, vor rãspunde cei care
au votat împotriva luãrii deciziei, precum si cei care au absentat
nemotivat.
În ceea ce priveste rãspunderea contraventionalã a persoanelor fizice,
existã anumite conditii.
Astfel, minorii sub 14 ani nu rãspund contraventional.
Aceste reglementãri se bazeazã pe faptul cã minorii nu au suficient
discernãmânt spre a putea aprecia periculozitatea faptelor lor. În cazul
anumitor contraventii, fãptuitorul trebuie sã aibã o anumitã calitate, de
exemplu, conducãtor auto, gestionar, posesor al unui permis de pescuit,
de vânãtoare etc.
4.5. Vinovãtia
Pentru existenta unei contraventii, este necesarã vinovãtia, adicã
actiunea sau inactiunea prin care a fost sãvârsitã contraventia sã se
întemeieze pe intentie sau pe culpã.
Fapta este sãvârsitã cu intentie în situatia în care persoana în
cauzã prevede si doreste sau acceptã, chiar dacã nu doreste, rezultatele
faptei sale.
46 Legea nr. 31/1990, privind societãtile comerciale, art. 144, alin. 2.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 139
Culpa existã atunci când o persoanã prevede, dar socoteste cu
usurintã, cã rezultatele nu se vor produce, sau nu le prevede, desi ar fi
trebuit sã o facã.
Pentru ca fapta contraventionalã sã antreneze rãspunderea numai
când a fost sãvârsitã cu intentie, este necesarã o prevedere expresã în
acest sens în actul normativ care a stabilit contraventia.
Pentru celelalte cazuri, existã vinovãtie chiar si în cazul în care fapta
a fost sãvârsitã din culpã. Astfel, pentru ca sãvârsirea unei contraventii
din culpã sã nu antreneze rãspundere, trebuie sã existe o prevedere expresã
în actul normativ care stabileste acea contraventie.
4.6. Cauzele care înlãturã rãspunderea contraventionalã
Existã unele situatii când, desi o persoanã sãvârseste o contraventie,
nu este pasibilã de sanctiune, cu alte cuvinte, este exoneratã de rãspundere
contraventionalã.
În cazul rãspunderii contraventionale, cauzele care exonereazã de
rãspundere sunt aceleasi ca si în cazul rãspunderii penale.
Dacã aceste cauze exonereazã de rãspundere atunci când a fost
sãvârsitã o infractiune, deci o faptã mai gravã, cu atât mai mult ele vor
exonera de rãspundere în cazul sãvârsirii unor fapte cu un grad de pericol
social mai scãzut.
Potrivit art. 44-45 din Codul penal, cauzele care exonereazã de
rãspundere sunt: legitima apãrare, starea de necesitate, constrângerea
fizicã sau moralã, cazul fortuit, eroarea de fapt.
De asemenea, nu constituie contraventie fapta sãvârsitã de o persoanã
care din cauza stãrii mintale sau a unei infirmitãti nu poate rãspunde de
fapta sa, precum si de minorul sub 14 ani.
Se mai poate adãuga betia involuntarã ca o cauzã care exonereazã
de rãspundere. 47
Totodatã, dupã expirarea termenului când sanctiunea contra-
ventionalã putea fi aplicatã sau executatã, fãptuitorul nu mai poate fi tras
la rãspundere. Prescriptia, deci, are ca efect exonerarea de rãspundere.
47 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 11.
140 Drept administrativ
Cauzele care înlãturã caracterul contraventional al unei fapte sunt
constatate numai de cãtre instanta judecãtoreascã.
Dacã printr-un act normativ fapta nu mai este consideratã contra-
ventie, nu se mai aplicã fãptuitorului nici o sanctiune contraventionalã,
chiar dacã fapta a fost sãvârsitã înainte de intrarea în vigoare a acelui act
normativ.
Dacã sanctiunea prevãzutã în noul act normativ este mai usoarã, se
va aplica aceasta.
În cazul în care noul act normativ prevede o sanctiune mai severã,
se va aplica sanctiunea mai usoarã, prevãzutã de actul normativ în vigoare
la data sãvârsirii contraventiei.
4.6.1. Legitima apãrare
Potrivit unui principiu de bazã al statului de drept, nimeni nu-si
poate face dreptate singur, eventualele conflicte sociale trebuind sã fie
solutionate de cãtre organele abilitate prin lege.
În unele situatii însã, interesul legitim al unei persoane nu mai
poate fi apãrat prin interventia organului respectiv, ci necesitã actiunea
directã a însusi celui aflat în pericol sau a unei alte persoane, spre
a-i veni în ajutor.
Fapta sãvârsitã în asemenea conditii se considerã a fi fãcutã în stare
de legitimã apãrare.
Poate invoca starea de legitimã apãrare persoana care sãvârseste o
contraventie pentru a evita un atac material, direct, imediat si injust,
îndreptat împotriva sa, a altei persoane sau a unui interes public si care
pune în pericol grav persoana sau drepturile celui atacat ori interesul
public.
Potrivit Legii nr. 61/1991, privind regulile de convietuire socialã,
constituie contraventie tulburarea fãrã drept a linistii locuitorilor, prin
producerea de zgomote.48
Totusi, fapta unui conducãtor auto de a claxona în exces, în timpul
noptii, în cazul în care este victima unui atac, nu constituie contraventie,
în sensul Legii nr. 61/1991. Acea faptã este consideratã a fi fost sãvârsitã
în stare de legitimã apãrare, ca o actiune de legitimã apãrare.
48 Legea nr. 61/1991, art. 2, pct. 28.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 141
Pentru ca fapta sã fie consideratã a fi legitimã apãrare, trebuie sã
îndeplineascã mai multe conditii:
a) Fapta de apãrare sã fie rãspunsul la un atac, trebuie deci sã fie
precedatã de un atac.
Prin atac se întelege o actiune efectuatã cu intentia de a vãtãma o
valoare socialã ocrotitã printr-o normã juridicã (persoana, drepturile
acesteia, interesul public).
Atacul poate sã se prezinte fie sub forma unei actiuni, de exemplu,
aruncarea asupra unei persoane de obiecte sau substante inflamabile,
iritant-lacrimogene etc., fie sub forma unei inactiuni, de pildã, lãsarea
fãrã supraveghere a unui bolnav mintal periculos de cãtre persoanele
care au obligatia de a-1 pãzi.
b) Atacul sã fie material, direct, imediat si injust. Atacul este material
când se realizeazã prin actiuni sau inactiuni de naturã sã punã în pericol,
din punct de vedere fizic, valoarea socialã împotriva cãreia este îndreptat.
Atacul se poate produce printr-o violentã fizicã, dar si printr-o
inactiune, dacã prin aceasta se pune în pericol valoarea socialã ocrotitã.
Atacul este direct când este îndreptat nemijlocit împotriva unei valori
sociale (de exemplu actiunea de a lovi o persoanã).
Atacul este imediat atunci când pericolul este actual, iminent, adicã
între atac si pericolul produs perioada de timp este foarte scurtã.
Atacul este injust atunci când este înfãptuit cu încãlcarea normelor
juridice. Actiunea de rãspuns la o actiune permisã de lege nu mai este
consideratã legitimã apãrare.
Astfel, este admisã de lege actiunea organelor de ordine de a
interveni, folosind mijloace de constrângere din dotarea lor, pentru a
împrãstia pe manifestantii care tulburã grav ordinea publicã si nu se supun
somatiei acestora de a se împrãstia. Riposta manifestantilor la actiunea
organelor de ordine nu mai este o actiune de legitimã apãrare.
c) Atacul sã fie periculos.
Atacul trebuie sã punã în pericol grav persoana sau drepturile celui
atacat ori un interes public, în sensul cã produce urmãri ireparabile sau
greu de remediat.
142 Drept administrativ
Nu existã un criteriu precis pentru stabilirea proportiei între atac si
actiunea de apãrare. În general, se au în vedere împrejurãrile concrete,
mijloacele folosite, forta fizicã a agresorului si a victimei etc.
Este considerat a fi în legitimã apãrare si cel care, din cauza unei
tulburãri psihice apãrute cu ocazia atacului, depãseste limitele unei apãrãri
proportionale cu gravitatea atacului.
Se considerã legitimã apãrare si actiunea celui care încearcã sã
împiedice pãtrunderea fãrã drept, prin fortã sau înselãciune, în locuinta
sau pe terenul, proprietate personalã, a victimei.
4.6.2. Starea de necesitate
Se aflã în stare de necesitate persoana care sãvârseste o contraventie
pentru a salva de la un pericol iminent si care nu putea fi înlãturat pe altã
cale viata, integritatea corporalã sau sãnãtatea sa, a altei persoane, un
bun material al sãu sau apartinând altuia, ori un interes public.
De exemplu, nu constituie contraventie îmbarcarea sau debarcarea
de persoane sau mãrfuri în afara locurilor autorizate, pãtrunderea
neautorizatã a unei nave într-o zonã interzisã etc., dacã astfel de fapte au
fost sãvârsite pentru a se garanta securitatea navei, viata celor de pe
navã sau spre a se evita producerea de avarii la navã ori privind încãrcãtura
acesteia.49
Pentru ca sãvârsirea unei contraventii sã fie consideratã în stare de
necesitate, este necesarã îndeplinirea urmãtoarelor conditii:
a) fapta sã fie sãvârsitã ca urmare a unui pericol neprevãzut (cutremur,
inundatie, incendiu, defectarea imprevizibilã a unei instalatii etc.);
b) pericolul sã fie iminent, adicã pe cale de a se produce în acel
moment, în asa fel încât consecintele sunt imediat realizabile;
c) pericolul sã fie real, adicã producerea lui sã fie certã, iar nu posibilã
sau imaginarã;
d) pericolul sã fie inevitabil, în sensul cã producerea lui nu poate fi
înlãturatã decât prin sãvârsirea faptei contraventionale;
49 Legea nr. 17/1990, privind regimul juridic al apelor maritime interioare,
al mãrii teritoriale si al zonei contigue ale României, art. 37 si art. 35.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 143
e) fapta sã fie sãvârsitã spre a salva viata, integritatea corporalã sau
sãnãtatea fãptuitorului, a altei persoane, un bun material ori un interes
public;
f) prin sãvârsirea contraventiei sã nu se producã, în mod constient,
urmãri mai grave decât în cazul în care fãptuitorul contraventiei nu ar fi
intervenit.
Prin urmare, nu este în stare de necesitate cel care, în momentul
sãvârsirii faptei contraventionale, si-a dat seama cã provoacã urmãri vãdit
mai grave decât dacã nu ar fi intervenit.
4.6.3. Constrângerea fizicã sau psihicã
Nu este consideratã contraventie fapta sãvârsitã de o persoanã în
cazul în care au fost exercitate asupra fãptuitorului presiuni, actiuni
coercitive spre a-1 obliga sã sãvârseascã contraventia.
Constrângerea se poate realiza fie sub aspect fizic, fãptuitorul
neputând rezista acesteia, fie sub aspect psihic, prin amenintarea cu un
pericol grav pentru persoana sa, ori a altei persoane, ce nu putea fi înlãturat
decât prin sãvârsirea contraventiei.
Constrângerea fizicã trebuie sã fie de naturã sã paralizeze libertatea
de vointã a fãptuitorului. Dacã acesta este în situatia de a putea sã opunã
rezistentã ori sã se sustragã constrângerii exercitate asupra sa, în acest
caz, constrângerea fizicã nu mai poate fi invocatã ca o cauzã de exonerare
de rãspundere.
Constrângerea psihicã este si ea o cauzã care anihileazã libertatea
de vointã a fãptuitorului, situatie care exclude vinovãtia acestuia, deci si
caracterul contraventional al faptei sale.
Totodatã, pericolul cu care se amenintã trebuie sã fie grav, adicã sã
se refere la un rãu ireparabil sau extrem de greu de remediat, de exemplu,
reconstructia unei clãdiri incediate.
În plus, este necesar ca fãptuitorul sã nu aibã o altã posibilitate de a
înlãtura pericolul, decât fie sã sãvârseascã contraventia, fie sã suporte
producerea rãului cu care este amenintat si care se va produce.
Între rãul cu care se amenintã si consecinta sãvârsirii contraventiei
trebuie sã existe o anumitã proportie, în sensul cã valoarea socialã
vãtãmatã prin sãvârsirea contraventiei sã nu fie mai mare decât valoarea
socialã ocrotitã prin acea faptã.
144 Drept administrativ
4.6.4. Cazul fortuit
Cazul fortuit constã în interventia unei întâmplãri ce nu putea sã fie
prevãzutã sau înlãturatã si care determinã producerea rezultatului
socialmente periculos.
Fãptuitorul este exonerat de rãspundere contraventionalã, deoarece
nu a avut posibilitatea sã prevadã factorul extern care a determinat
producerea rezultatului.
Nu intervine aceastã scuzã în cazul în care fãptuitorul nu a prevãzut
rezultatul, desi acesta putea fi prevãzut în mod obisnuit de orice persoanã.
De exemplu, ca urmare a exploziei unui pneu, autovehiculul îsi
schimbã directia de mers si trece de linia continuã, intrând pe sensul
opus de circulatie.
La cazul fortuit imprevizibilitatea este obiectivã, generalã, privind
limitele cunoasterii umane, în general. În cazul de mai sus, contraventia
s-a produs ca urmare a neglijentei, a lipsei de prevedere a conducãtorului
autovehiculului. Asa încât, în situatia sa, imprevizibilitatea este subiectivã,
personalã, deci atrage rãspunderea juridicã.
Împrejurarea neprevãzutã se poate datora unor fenomene ale naturii
(furtunã, inundatie etc.), unor boli (de pildã, un atac de cord) sau
comportamentului unor persoane, cum ar fi aparitia bruscã în fata
autovehiculului a unui copil, situatie care îl obligã pe conducãtorul auto
sã schimbe directia de mers, trecând peste linia ce separã benzile de
circulatie.
4.6.5. Eroarea de fapt
Prin eroare de fapt se întelege necunoasterea sau cunoasterea gresitã
de cãtre fãptuitor, în momentul sãvârsirii contraventiei, a existentei unei
împrejurãri de care depinde caracterul contraventional al faptei sale. Dacã
ar fi cunoscut în mod corect acea împrejurare, nu ar mai fi sãvârsit fapta
respectivã.
De exemplu, constituie contraventie stationarea unui vehicul în locul
unde este instalat indicatorul oprirea interzisã . Dacã însã în dreptul
acelui indicator se afla stationat un alt vehicul care împiedica observarea
indicatorului, fapta de a opri în acea zonã nu mai constituie contraventie.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 145
Contradictia dintre realitatea obiectivã si reprezentarea sa subiectivã
îl împiedicã pe fãptuitor sã-si dea seama de caracterul contraventional al
faptei sale.
Dimpotrivã, eroarea de drept, adicã necunoasterea unei norme
juridice, nu exonereazã de rãspundere, potrivit principiului cã nimeni nu
se poate apãra invocând necunoasterea legii.
4.6.6. Iresponsabilitatea si infirmitatea
Iresponsabilitatea constituie o cauzã care exonereazã de rãspundere,
deoarece persoana iresponsabilã nu posedã capacitatea psihicã
(discernãmânt, ratiune etc.) spre a putea aprecia în mod corect fapta sa,
consecintele acesteia, caracterul ei licit sau ilicit.
Starea de iresponsabilitate poate fi permanentã, de exemplu, o
debilitate mintalã congenitalã, sau temporarã (intermitentã), pro-
ducându-se numai în anumite momente, de exemplu, în cazul unei
epilepsii.
În orice situatie, starea de iresponsabilitate, spre a exonera de
rãspundere, trebuie sã fie constatatã de organul medical competent.
Desi nu rãspunde contraventional, împotriva fãptuitorului se pot lua
mãsuri de sigurantã, cu caracter medical, de exemplu, obligarea la un
tratament medical de specialitate.
Infirmitatea poate sã constituie, în anumite situatii, o cauzã care
înlãturã rãspunderea contraventionalã.
De exemplu, traversarea strãzii de cãtre un pieton printr-un loc
nemarcat constituie contraventie. Dacã însã pietonul este lipsit de vedere
si în preajma lui nu se aflã o altã persoanã pe care s-o întrebe, în situatia
în care traverseazã strada printr-un loc nepermis, fapta sa nu poate fi
consideratã contraventie.
4.6.7. Minoritatea
Fapta sãvârsitã de un minor sub 14 ani nu este consideratã
contraventie, chiar dacã, potrivit legii, prezintã caracteristicile unei
contraventii.
146 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 147

În cazul minorului sub 14 ani, opereazã prezumtia absolutã cã nu
posedã capacitatea psihicã, intelectualã de a întelege suficient caracterul
faptelor sale, nu are discernãmântul necesar în acest sens. Totodatã, nu
are nici posibilitatea mintalã de a cunoaste regulile juridice care
reglementeazã relatiile din societate.
Lipsa discernãmântului îl exonereazã pe minorul sub 14 ani de
rãspundere contraventionalã.
Pentru minorii între 14-18 ani, sanctiunea contraventionalã se reduce
la jumãtate.
Betia accidentalã completã poate fi consecinta inhalãrii unor vapori
de alcool, neofalinã ori a altor substante din mediul în care persoana îsi
desfãsoarã activitatea curentã sau se aflã din întâmplare, situatie în care
acea persoanã nu mai este responsabilã de faptele sale.
În cazul în care o asemenea persoanã sãvârseste o contraventie, va
fi exoneratã de rãspundere.

4.6.8. Betia involuntarã completã

Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 include betia printre cauzele care
exonereazã de rãspundere contraventionalã. De asemenea, în Codul penal
aceasta este inclusã printre cauzele care înlãturã caracterul penal al unei
fapte antisociale.50
Dacã betia exonereazã de o rãspundere mai gravã, rãspunderea
penalã, cu atât mai mult trebuie sã fie admisã ca o cauzã care înlãtura o
rãspundere mai putin gravã, rãspunderea contraventionalã.
Potrivit Codului penal (art. 49), fapta celui care, în momentul
sãvârsirii acesteia, se aflã, datoritã unor împrejurãri independente de
vointa sa, în stare de betie completã, provocatã de alcool sau alte substante,
nu constituie infractiune.
Mergând prin analogie, o faptã sãvârsitã în astfel de împrejurãri nu
constituie nici contraventie.
Betia este o stare psihicã anormalã, ca urmare a efectelor produse
asupra organismului, în special asupra facultãtilor mintale, de anumite
substante consumate de persoana în cauzã, cea mai frecventã fiind
alcoolul (betia alcoolicã sau intoxicatia etilicã).
Betia duce la diminuarea, în unele cazuri chiar la anihilarea capacitãtii
psiho-fizice a persoanei, ceea ce o pune în imposibilitate de a-si da seama
de faptele sale, nemaiavând control suficient asupra acestora.

50 Codul penal, art. 49.

148 Drept administrativ
Recapitulare
Contraventia faptã antisocialã
stabilitã de lege
sãvârsitã cu vinovãtie
de o persoanã fizicã
juridicã
Contraventia sãvârsitã actiune
inactiune
pune în pericol viata unei persoane
o valoare ordinea publicã
socialã mediul ambiant etc.
Contraventia sãvârsirea faptei interzise de lege
neîndeplinirea unei obligatii legale
Contravetia pericol social mai redus ca infractiunea
sanctiuni mai putin severe
Gradul de pericol social importanta relatiei sociale
Periculozitatea faptei obiectul încãlcãrii (norma juridicã)
relatia prejudiciatã
împrejurãrile sãvârsirii faptei
felul vinovãtiei
consecintele faptei
considerente privind pe fãptuitor
Aceeasi persoanã mai multe contraventii
sanctiuni pentru fiecare
sanctiuni de naturã diferitã se executã
toate
Contraventii aceeasi persoanã
momente diferite
proces-verbal pentru fiecare
sanctiuni prin fiecare proces-verbal
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 149
Mai multe constatate prin acelasi proces-verbal
contraventii fãptuitorul e aceeasi persoanã
acelasi agent constatator
dublul maximului amenzii
Aceeasi contraventie mai multe persoane
sanctiunea pentru fiecare în parte
În materie contraventionalã nu este prevãzutã recidiva
Contraventia
Infractiunea deosebiri infractiunea stabilitã prin lege;
contraventia si prin alte acte norma-
tive
infractiunile numai persoane fizice,
contraventiile si persoane juridice
sanctiunile penale numai instan-
tele judecãtoresti; contraventiile în
general, organele administratiei
publice
infractiuni sanctiunea închi-
soarea; contraventii, în general,
amenda
Gradul de pericol al faptei agentul constatator
apoi instanta judecãtoreascã
150 Drept administrativ
Contraventia
abaterea deosebiri contraventia orice persoanã fizicã;
disciplinarã abaterea disciplinarã abaterea
numai angajatii
disciplinarã afecteazã doar
relatiile din unitate; contraventia
sfera relatiilor mai largã
abaterea disciplinarã sanctiune
disciplinarã (Codul muncii); contra-
ventia -sanctiune contraventionalã
sanctiunea disciplinarã este aplicatã
de seful ierarhic, sanctiunea contra-
ventionalã de persoana sau organul
prevãzut de lege
contraventia descrierea faptei în
detaliu, abaterea disciplinarã încãl-
carea îndatoririlor de serviciu
Posibilitatea cumulãrii rãspundere contraventionalã
rãspundere disciplinarã
Subiectele rãspunderii doar autorii
contraventionale instigarea nu constituie
tentativa contraventie si nu
complicitatea se sanctioneazã
Subiectul în general persoanele fizice
Persoana juridicã norma juridicã prevede expres
sanctiunea se aplicã persoanei juridice
suma recuperatã de la cel vinovat de sãvârsirea
contraventiei
contraventia încãlcarea unei sarcini de
serviciu; cel competent nu a stabilit-o;
rãspunde conducãtorul unitãtii
organul de conducere colectivã
Existenta contraventiei vinovãtia
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 151
Vinovãtia intentia directã persoana prevede
doreste rezultatul faptei
intentie indirectã persoana prevede
nu doreste
acceptã rezultatul faptei
culpa prevede, socoteste cu usurintã cã rezul-
tatul nu se va produce
nu prevede, dar trebuia sã prevadã
rezultatul
în general rãspunderea pentru culpã; pentru intentie
trebuie o prevedere expresã a legii
Cauzele care înlãturã rãspunderea contraventionalã
legitima fapta rãspuns la un atac
apãrare atacul material violentã fizicã
inactiune pericol pentru o
valoare socialã
direct împotriva valorii sociale
imediat pericol actual iminent
injust sã încalce o normã juridicã
periculos pericol grav persoana
drepturile ei
interes public
Apãrarea depãsirea limitelor tulburare psihicã
Starea de pericol neprevãzut (cutremur, incendiu etc.)
necesitate pericol iminent în acel moment
pericol real producere certã
pericol inevitabil nu existã altã cale de evitare
scop salvarea vietii, sãnãtãtii fãptuitorului
altei persoane
unui bun material
unui interes public
sã nu se producã urmãri mai grave decât dacã nu s-ar fi
intervenit
152 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 153

Con- fizicã nu poate rezista Teste

strân- psihicã amenintarea pericol grav persoana sa
gerea altã persoanã Ce se întelege prin contraventie?
paralizeazã libertatea de vointã si actiune Cum se poate sãvârsi o contraventie?
pericol grav rãu ireparabil sau greu de reparat În ce poate consta o contraventie?
fãptuitorul nu are altã posibilitate de a înlãtura pericolul De ce depinde gradul de pericol social al faptei?
valoarea socialã vãtãmatã mai micã decât cea ocrotitã Cum se apreciazã gradul de pericol social al faptei?
Cum se procedeazã în cazul în care aceeasi persoanã sãvârseste
Cazul fortuit nu putea fi prevãzutã mai multe contraventii?
interventia sau înlãturatã Cum opereazã rãspunderea când mai multe persoane participã la
unei determinã rezultatul periculos sãvârsirea contraventiei?
întâmplãri imprevizibilitatea generalã depãseste limitele Deosebirile dintre contraventie si infractiune
cunoasterii umane Deosebirile dintre contraventie si abaterea disciplinarã
împrejurarea fenomene ale naturii (cutremur, Subiectele rãspunderii contraventionale
inundatii) Ce se întelege prin intentie?
boalã (atac de cord) Ce se întelege prin culpã?
conduita altei persoane (apa- Conditiile legitimei apãrãri
ritia bruscã în fata autove- In ce constã starea de necesitate?
hiculului) De câte feluri poate fi constrângerea?
Eroarea necunoasterea a împrejurãrii de care depinde Când se poate vorbi de un caz fortuit?
de fapt cunoasterea gresitã caracterul contraventional al faptei Cum opereazã eroarea de fapt?
în momentul sãvârsirii faptei Rãspunderea în cazul minoritãtii, iresponsabilitãtii sau infirmitãtii
eroarea de drept necunoasterea normei nu exonereazã În ce constã betia involuntarã completã?
de rãspundere
Minoritatea sub 14 ani nu rãspunde
14-18 ani-sanctiunea la jumãtate
Infirmitatea iresponsabilitatea constatatã de medicul specialist,
Betia involuntarã împrejurare independentã de vointa
completã fãptuitorului
anihilarea completã a vointei
provocatã alcool
alte substante ce anihileazã
capacitatea de autocontrol
154 Drept administrativ
4.7 Rãspunderea contraventionalã si rãspunderea civilã
Este posibil ca, printr-o faptã socotitã a fi contraventie, sã fie produse
daune altor persoane.
Chiar dacã persoana care a sãvârsit acea faptã este exoneratã de
rãspundere contraventionalã, ea rãmâne totusi obligatã sã repare
prejudiciul pe care 1-a provocat prin fapta sa.
Exonerarea de rãspundere contraventionalã se referã numai la
aplicarea de sanctiuni contraventionale, pentru fãptuitor mentinându-se
obligatia de a repara pagubele produse prin acea faptã.
Rãspunderea civilã opereazã deci distinct de rãspunderea
contraventionalã.
În cazul în care prin sãvârsirea contraventiei a fost pricinuitã o pagubã
si existã tarif de evaluare a acesteia, agentul constatator, dacã are dreptul
sã aplice sanctiunea, stabileste despãgubirea pe bazã de tarif, cu acordul
expres al persoanei vãtãmate, fãcând mentiune despre aceasta în
procesul-verbal.51
Dacã nu este stabilit un anume tarif, partea vãtãmatã îsi va putea
valorifica pretentiile la despãgubiri fatã de contravenient potrivit legii
civile.52
Actele normative, pe lângã sanctiunile contraventionale, pot sã
cuprindã si tarife de stabilire a despãgubirilor pentru prejudiciul cauzat
prin sãvârsirea contraventiei.
De exemplu, despãgubirile datorate pentru pagubele produse
fondului piscicol se calculeazã în functie de pretul mediu pe piatã pentru
speciile de peste si alte vietuitoare acvatice. Când contraventia a fost
sãvârsitã în perioada de prohibitie ori în perimetrul rezervatiilor sau al
pepinierelor piscicole, pretul pentru prejudiciul cauzat va fi dublu fatã
de pretul zilei de piatã.53
51 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 23, pct. 1.
52 Idem, art. 23, pct. 2.
53 Hotãrârea Guvernului nr. 971/1994, privind contraventiile la normele de
pescuit, art. 11.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 155
În ceea ce priveste despãgubirile civile pe care contravenientul
este obligat sã le plãteascã pãrtii vãtãmate pentru paguba pe care
aceasta a suferit-o ca urmare a sãvârsirii contraventiei, în
procesul-verbal, dupã descrierea faptei cauzatoare de prejudiciu, se
va mentiona, în mod amãnuntit, în ce a constat paguba, de exemplu,
ce bunuri au fost distruse, degradate ori însusite de la partea vãtãmatã,
cui apartin bunurile respective, precum orice alt element necesar
pentru evaluarea cât mai exactã a pagubei si pentru identificarea
pãrtii vãtãmate.
În cazul în care agentul constatator este competent sã aplice
sanctiunea contraventionalã, el va calcula valoarea prejudiciului, iar suma
va fi consemnatã în procesul-verbal.
Dacã agentul constatator nu este competent sã aplice sanctiunea,
despãgubirile vor fi stabilite de cãtre organul competent sã aplice
sanctiunea contraventionalã, la cererea pãrtii vãtãmate.
Agentul constatator este obligat sã aducã la cunostinta pãrtii vãtãmate
mãsura adoptatã, pentru ca aceasta sã poatã obtine de la contravenient
suma datoratã de acesta, prin trimiterea cãtre partea vãtãmatã a unei
copii de pe procesul-verbal de constatare a contraventiei.
4.8. Sanctiunile contraventionale 54
Sanctiunile contraventionale se împart în principale si com-
plementare.
Sanctiunile contraventionale principale sunt urmãtoarele:
1) avertismentul;
2) amenda contraventionalã;
3) obligarea contravenientului la prestarea unei activitãti în folosul
comunitãtii;
Sanctiunile contraventionale complementare sunt urmãtoarele:
1) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din sãvârsirea
contraventiei;
54 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 5.
156 Drept administrativ
2) suspendarea sau anularea, dupã caz, a avizului, acordului sau
autorizatiei de exercitare a unei activitãti;
3) închiderea unitãtii;
4) blocarea contului bancar;
5) suspendarea activitãtii agentului economic;
6) retragerea licentei sau a avizului pentru anumite operatiuni ori
pentru activitãti de comert exterior, temporar sau definitiv;
7) desfiintarea lucrãrilor si aducerea terenului în starea initialã.
Prin legi speciale se pot stabili si alte sanctiuni contraventionale.
Sanctiunea trebuie sã fie proportionalã cu gradul de pericol social al
faptei sãvârsite.
Sanctiunile complementare se aplicã în functie de natura si gravitatea
faptei si pot fi cumulate.
Avertismentul, amenda contraventionalã si obligarea la prestarea
unei activitãti în folosul comunitãtii se pot aplica oricãrui contravenient,
persoanã fizicã sau persoanã juridicã.
4.8.1 Avertismentul55
Cea mai blândã sanctiune contraventionalã este avertismentul.
Avertismentul constã în aceea cã se atrage atentia contravenientului,
în legãturã cu dispozitia legalã încãlcatã, asupra pericolului faptei sale si
a necesitãtii de a nu mai sãvârsi în viitor astfel de fapte.
Potrivit art. 7 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, avertismentul
constã în atentionarea verbalã sau scrisã a contravenientului asupra
pericolului social al faptei sãvârsite si recomandarea de a respecta
dispozitiile legale.
Avertismentul este, deci, o sanctiune fãrã efecte juridice, asemãnãtor
unei sanctiuni morale.
Avertismentul se aplicã în cazul unor fapte de micã gravitate si când
se apreciazã cã persoana în cauzã, chiar si fãrã aplicarea altei sanctiuni
mai aspre, nu va mai sãvârsi alte contraventii.
55 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 50, art. 7.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 157
Avertismentul se poate aplica chiar dacã actul normativ prin care a
fost stabilitã acea contraventie nu prevede o asemenea sanctiune,
lãsându-se, deci, la aprecierea celui ce constatã contraventia aplicarea
acestei sanctiuni.
In general, avertismentul se prezintã sub formã verbalã.
Existã însã unele situatii când este necesarã si întocmirea unui înscris.
De exemplu, în cazul unei coliziuni usoare între autovehicule, odatã
cu avertismentul verbal, se va încheia si un proces-verbal, acesta fiind
necesar în raporturile cu organul de asigurãri si cu atelierul de reparatii
în vederea remedierii stricãciunilor produse ca urmare a coliziunii.
În unele cazuri, forma scrisã a avertismentului este cerutã în mod
obligatoriu de lege.56
Avertismentul sub formã oralã (verbalã) se aplicã în situatia în care
contravenientul este de fatã atunci când se constatã sãvârsirea
contraventiei, iar sanctiunea este aplicatã de cãtre agentul constatator.
În celelalte cazuri, avertismentul se socoteste executat prin
comunicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia
corespunzãtoare.
În general, avertismentul se aplicã, în mod obligatoriu, în scris, în
urmãtoarele cazuri:
1) actul normativ prin care se stabileste contraventia respectivã
prevede expres obligativitatea formei scrise;
2) contravenientul nu este de fatã în momentul constatãrii
contraventiei;
3) au fost produse pagube prin sãvârsirea contraventiei; în acest
caz, se va mentiona si despãgubirea civilã, pe baza modului de evaluare
anexat la actul normativ sau prin metodele generale de evaluare, dacã
actul normativ respectiv nu prevede modul de evaluare;
4) în urma sãvârsirii contraventiei existã bunuri supuse confiscãrii,
situatie în care bunurile sunt descrise în mod detaliat, mentionându-se,
totodatã, si ce mãsuri au fost luate în legãturã cu acele bunuri, cui au fost
predate si pe ce bazã.
56 Legea nr. 33/1991, art. 50.
158 Drept administrativ
4.8.2. Amenda
Cea mai frecventã sanctiune contraventionalã este amenda.
Amenda contraventionalã are caracter administrativ si constã în plata
unei sume de bani.
Valoarea acestei sume variazã în functie de pericolul social al faptei
sãvârsite.
Cuantumul amenzilor diferã în functie de organul de stat care
stabileste amenda respectivã.
Astfel, prin lege sau printr-o ordonantã a Guvernului se pot stabili
amenzi de pânã la un miliard lei.
Prin hotãrâri ale Guvernului se pot stabili amenzi de pânã la 500
milioane lei.
Pentru contraventiile stabilite prin hotãrâri ale consiliilor judetene
si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti se pot stabili amenzi
de pânã la 50 milioane lei, iar prin hotãrâri ale consiliilor locale (ale
comunelor, oraselor, municipiilor, ale sectoarelor municipiului Bucuresti)
se pot stabili amenzi de pânã la 25 milioane lei.
Limitele maxime si minime ale acestor amenzi, precum si ale altor
amenzi stabilite prin acte normative care contin reglementãri cu privire
la fapte ce constituie contraventii pot fi majorate sau reduse periodic,
tinând seama de numãrul si periculozitatea abaterilor contraventionale,
precum si de alte cerinte de ordin social-economic.
Sumele provenite din amenzi se fac venit la bugetul de stat, dacã
amenzile sunt stabilite prin lege, ordonantã sau hotãrâre a Guvernului.
Sumele provenite din amenzile aplicate în temeiul hotãrârilor
autoritãtilor administratiei publice locale (comunale, orãsenesti,
municipale, judetene), ale sectoarelor municipiului Bucuresti si ale
Consiliului General al Municipiului Bucuresti se fac venit la bugetul
local respectiv.
De asemenea, prin acte normative se poate prevedea si o altã
destinatie a amenzilor contraventionale.
Amenzile aplicate de cãtre organele centrale se fac venit la bugetul
de stat în cotã de 75%. Diferenta revine unitãtii din care face parte agentul
constatator. Suma respectivã se retine integral ca venit extrabugetar, cu
titlu permanent.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 159
Aceasta sumã este repartizatã pentru dotarea cu mijloace specifice
activitãtilor din domeniu.
De regulã, actele normative prevãd, pentru fiecare contraventie în
parte, o limitã minimã si una maximã, pentru ca amenda sã poatã fi
aplicatã tinându-se seama de împrejurãrile concrete în care a fost sãvârsitã
contraventia, cu alte cuvinte, sanctiunea sã poatã fi individualizatã.
În mod exceptional, unele acte normative nu prevãd limite minime
si maxime ale amenzilor, ci calcularea si aplicarea lor pe baza anumitor
criterii.
De exemplu, contraventiile sãvârsite în legãturã cu tariful vamal de
import atrag aplicarea unor amenzi egale, dupã caz, cu 10%, 50% si
100% din valoarea de vamã a mãrfii. 57
În ceea ce priveste aplicarea amenzii contraventionale, agentul
constatator va tine seama de limita minimã si limita maximã prevãzutã
de actul normativ care stabileste acea contraventie, de frecventa acelei
contraventii în zona respectivã, mergându-se spre limita maximã dacã
frecventa este mare, de gravitatea faptei, de împrejurãrile în care a fost
sãvârsitã, de situatia materialã a contravenientului, de veniturile si
obligatiile de întretinere care îi revin etc.
Desi în materie de contraventii nu este reglementatã recidiva, totusi,
unele acte normative prevãd aplicarea de sanctiuni mai aspre în cazul
sãvârsirii unei noi contraventii, dupã ce persoana respectivã fusese
anterior sanctionatã pentru sãvârsirea unei alte contraventii.
De exemplu, Hotãrârea Guvernului nr. 794/1993 privind stabilirea
si sanctionarea contraventiilor la normele sanitar-veterinare prevede cã,
dacã în decurs de un an de la data când a fost aplicatã amenda pentru o
contraventie este sãvârsitã o nouã contraventie, nominalizatã în acea
hotãrâre, se aplicã interzicerea dreptului de a produce, prelucra, depozita,
transporta si valorifica produse de origine animalã, pentru o perioadã de
3 ani.58 Deci, noua sanctiune este mult mai asprã decât prima sanctiune.
57 Ordonanta Guvernului nr. 26/1993 privind tariful vamal de import al
României, art. 26-30, modificatã prin Legea nr. 102/1994.
58 Hotãrârea Guvernului nr. 794/1993, art. 6. Retragerea autorizatiei de
functionare este prevãzutã si în Legea nr. 98/1994, în art. 41.
160 Drept administrativ
Amenda, având un caracter personal, nu este transmisibilã, astfel
încât mostenitorii contravenientului decedat nu pot fi urmãriti. Dupã
pãrerea noastrã, în cazul în care amenda nu a fost executatã în timpul
vietii contravenientului, deoarece ea constituie o sursã de alimentare a
bugetului de stat, deci prezintã un interes social general, ar trebui sã fie
recuperatã din masa succesoralã a defunctului.
Amenda se executã silit.
4.8.3. Prestarea unei activitãti în folosul comunitãtii
Sanctiunea prestãrii unei activitãti în folosul comunitãtii se stabileste
numai prin lege sau ordonantã a Guvernului si poate fi aplicatã numai
persoanelor fizice.
Minorul care nu a împlinit 16 ani nu poate fi sanctionat cu prestarea
unei activitãti în folosul comunitãtii.
Sanctiunea prestãrii unei activitãti în folosul comunitãtii se stabileste
alternativ cu amenda.
În cazul în care agentul constatator considerã cã amenda este
suficientã, aplicã amenda.
Dacã socoteste cã amenda nu este suficientã, ca sanctiune, agentul
constatator încheie procesul-verbal, pe care îl înainteazã instantei de
judecatã competentã în cel mult 48 de ore din momentul încheierii
procesului-verbal.
Sanctiunea se aplicã de cãtre instanta judecãtoreascã dacã existã
consimtãmântul contravenientului.
Activitatea în folosul comunitãtii se desfãsoarã prin prestarea unor
servicii publice, printre care:
1) întretinerea parcurilor;
2) întretinerea drumurilor;
3) pãstrarea curãteniei si igienizarea localitãtii;
4) activitãti în folosul spitalelor, scolilor, grãdinitelor, cãminelor
pentru copii si bãtrâni etc.
Prestarea de activitãti în folosul comunitãtii se desfãsoarã dupã orele
de program ale contravenientului pe o duratã între 50 si 300 de ore, în
general, 3 ore pe zi.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 161
Dacã este posibil, contravenientul poate executa si 8 ore pe zi în
zilele lucrãtoare.
O copie de pe dispozitivul hotãrârii judecãtoresti, însotitã de
mandatul de executare, se comunicã primãriei în a cãrei razã teritorialã
îsi are domiciliul contravenientul, precum si acestuia.
Mandatul de executare se întocmeste în 4 exemplare si cuprinde:
1) denumirea instantei care 1-a emis;
2) data emiterii;
3) numãrul si data hotãrârii care se executã;
4) date privind pe contravenient (nume, prenume, adresa, data si
locul nasterii, studii, ocupatie etc.);
5) durata activitãtii ce va fi prestatã;
6) unitatea unde se executã activitatea, stabilitã de instantã, pe baza
datelor comunicate de primãrie.
Consiliul local stabileste prin hotãrâre domeniile serviciilor publice
în care se vor presta activitãtile, iar primarul decide continutul activitãtii,
conditiile si programul de lucru, pe care le aduce la cunostinta instantei.
La stabilirea activitãtii, primarul va tine seama de pregãtirea
profesionalã si de starea sãnãtãtii contravenientului, fiind interzise
activitãtile cu grad ridicat de risc privind sãnãtatea contravenientului.
În cazul minorilor care au împlinit 16 ani, durata activitãtii este
cuprinsã între 25 si 150 ore.
Dacã serviciul public unde îsi va desfãsura activitatea contravenientul
este concesionat unei societãti cu capital privat, contravaloarea prestatiilor
efectuate se va plãti primãriei în a cãrei razã teritorialã se executã
sanctiunea.
Contravenientul poate face plângere împotriva mãsurilor privind
prestarea activitãtii.
Plângerea se depune la primãria de care apartine agentul însãrcinat
cu supravegherea activitãtii, urmând sã fie analizate cele sesizate în
plângere.
Plângerea, împreunã cu actul de verificare a aspectelor sesizate, se
înainteazã în termen de 5 zile de la înregistrare la instanta judecãtoreascã
ce a pronuntat hotãrârea.
162 Drept administrativ
Instanta trebuie sã solutioneze plângerea în cel mult 10 zile de la
primirea acesteia.
În cazul în care instanta constatã cã cele sesizate în plângere sunt
întemeiate, dispune schimbarea activitãtii sau a mãsurilor de supra-
veghere.
Hotãrârea instantei judecãtoresti este executorie. Ea se comunicã
primãriei la care contravenientul a depus plângerea, pentru ca aceasta sã
punã în aplicare mãsurile hotãrâte de cãtre instantã.
Dacã în timpul executãrii activitãtii, contravenientul si-a pierdut total
capacitatea de muncã, primãria sesizeazã instanta care a pronuntat
hotãrârea, în vederea înlocuirii acestei sanctiuni cu amenda, al cãrei
cuantum se stabileste în raport cu perioada de muncã ce urmeazã a fi
prestatã si împrejurãrile care au provocat incapacitatea de muncã.
În cazul în care contravenientul, cu rea-vointã, nu-si îndeplineste
obligatiile rezultând din hotãrârea de judecatã, instanta care a
pronuntat hotãrârea, la cererea primarului sau a unitãtii unde
contravenientul trebuia sã presteze activitatea, poate înlocui sanctiunea
obligãrii contravenientului la prestarea activitãtii în folosul comunitãtii
cu amendã.
Judecarea cererii se face în cel mult 5 zile.
Contravenientul si procurorul pot introduce recurs în cel mult 24 de
ore de la pronuntarea hotãrârii sau de la comunicarea acesteia, dacã
contravenientul a fost absent la pronuntarea hotãrârii.
Dacã contravenientul a executat cel putin jumãtate din durata
sanctiunii de a presta activitatea si a avut o bunã conduitã, instanta
poate dispune încetarea executãrii sanctiunii, la cererea contra-
venientului, a primarului sau a unitãtii la care a prestat activitatea.
În cazul în care contravenientul este sanctionat cu amendã, dar nu o
plãteste si nici nu existã posibilitatea executãrii silite, instanta de la
judecãtoria în a cãrei razã teritorialã s-a sãvârsit contraventia, la sesizarea
unitãtii de care apartine agentul constatator, dispune înlocuirea amenzii
cu sanctiunea obligãrii acestuia la prestarea unei activitãti în folosul
comunitãtii.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 163
4.8.4. Confiscarea
Confiscarea constã în retinerea fortatã a unor bunuri, anume a
bunurilor destinate pentru sãvârsirea contraventiei sau care au servit la
sãvârsirea contraventiei, dacã aceste bunuri apartin contravenientului.
De asemenea, sunt supuse confiscãrii bunurile dobândite prin
sãvârsirea contraventiei, dacã nu sunt restituite persoanei vãtãmate,
precum si bunurile a cãror detinere sau circulatie sunt interzise. Aceste
din urmã bunuri se confiscã întotdeauna, indiferent de conditiile în care
a fost sãvârsitã fapta. 59
Aceastã prevedere, cu caracter general, este concretizatã printr-o
serie de acte normative.
Astfel, produsele care au servit sau au fost destinate sã serveascã la
sãvârsirea contraventiei, prin încãlcarea normelor privind protejarea
populatiei împotriva unor activitãti comerciale ilicite, dacã sunt ale
contravenientului sau ale agentului economic, ca si sumele de bani ori
bunurile dobândite prin sãvârsirea contraventiei, se confiscã. 60
Sunt supuse confiscãrii uneltele, ambarcatiunile, mijloacele de
transport, animalele, armele de foc si orice alte bunuri care au fost
folosite la sãvârsirea faptei, precum si bunurile rezultate din sãvârsirea
faptei, constând în peste, icre si produse acvatice. Dupã confiscare,
bunurile respective se valorificã, iar contravaloarea lor se face venit la
bugetul de stat.
În alte situatii, bunurile confiscate sunt conservate, valorificate sau
distruse, dupã caz. 61
Bunurile confiscate trec în patrimoniul statului fãrã platã, iar suma
rezultatã din valorificarea lor se face venit la bugetul de stat. 62
Din veniturile obtinute prin valorificarea bunurilor confiscate se scad
cheltuielile efectuate în vederea valorificãrii lor, anume cheltuielile
efectuate de la preluarea bunurilor si pânã la valorificarea lor, ale atribuirii
lor cu titlu gratuit sau ale distrugerii bunurilor confiscate.
59 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001.
60 Legea nr. 12/1990, art. 6.
61 Hotãrârea Guvernului nr. 794/1993, art. 7.
62 V. si Ordonanta Guvernului nr. 128/1998.
164 Drept administrativ
Când confiscarea apare ca sanctiune complementarã, ea nu se mai
aplicã în cazul în care contravenientul este exonerat de rãspundere, deci,
când nu i se aplicã nici sanctiunea principalã.
Totodatã, dupã pãrerea noastrã, chiar când contravenientul este
exonerat de rãspundere, mãsura exceptãrii de la confiscare trebuie aplicatã
în mod diferentiat, de la caz la caz.
Astfel, în situatia în care fãptuitorul este exonerat de rãspundere,
datoritã stãrii sale mintale, bunurile pe care le-a folosit pentru sãvârsirea
contraventiei ar trebui confiscate, pentru a-l pune în imposibilitatea de a
se mai servi de ele pentru sãvârsirea unor noi fapte antisociale.
Mãsura confiscãrii poate fi luatã numai în cazul în care cel care o
aplicã, potrivit legii, este competent sã dispunã si aplicarea sanctiunii
principale (avertisment, amendã). Dacã nu are acest drept, agentul
constatator, atunci când existã lucruri susceptibile de confiscare, va ridica
obiectele în cauzã, în vederea confiscãrii lor, înaintând procesul-verbal
organului competent sã aplice sanctiunea principalã, care va dispune si
confiscarea.
În cazul aplicãrii acestei mãsuri, agentul constatator trebuie sã descrie
amãnuntit, în procesul-verbal, obiectele confiscate, indicând, dupã caz,
denumirea, numãrul, dimensiunile, greutatea, starea calitativã, marca,
anul fabricatiei, valoarea, precum si orice alte elemente de naturã sã
contribuie la identificarea obiectelor confiscate.
Când obiectele nu apartin contravenientului, se vor mentiona numele,
prenumele si domiciliul persoanei fizice ori denumirea si sediul persoanei
juridice cãreia îi apartin bunurile care au fost confiscate.
Agentul constatator are obligatia sã ia mãsuri de valorificare sau de
conservare, de pãstrare a bunurilor confiscate, fãcând mentiune despre
aceasta în procesul-verbal.
Bunurile perisabile sunt predate unitãtilor comerciale stabilite de
cãtre Directiile generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului
Bucuresti, în baza unui proces-verbal de predare-primire, în vederea
valorificãrii acestora.
Dupã predarea acestor bunuri, mãsura respectivã va fi adusã la
cunostinta Directiei generale a finantelor publice din judetul respectiv,
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 165
în termen de 48 de ore, pentru ca aceasta sã poatã verifica dacã a fost
prelevatã la bugetul de stat suma obtinutã din vânzarea bunurilor
confiscate.
În toate cazurile când se aplicã mãsura confiscãrii, procesul-verbal
de constatare a contraventiei se încheie în trei exemplare (originalul si
douã copii).
Originalul rãmâne la agentul constatator, o copie se înmâneazã
contravenientului, iar a doua copie însoteste bunurile confiscate.
Dupã rãmânerea definitivã a hotãrârii de confiscare, bunurile
confiscate trec în proprietatea statului si se predau pentru valorificare
directiilor generale judetene ale finantelor publice ori a municipiului
Bucuresti, dupã caz, pe bazã de borderou, în termen de 10 zile de la data
primirii de cãtre destinatar a documentului ce constituie titlu de proprietate
a statului asupra acestora. Bunurile confiscate se predau organelor de
valorificare în termen de 10 zile de la data rãmânerii definitive a actului
de confiscare.
În actul de predare-primire a acestor bunuri, ele vor fi descrise în
mod amãnuntit, fiecare obiect în parte: denumire, model, marcã,
dimensiune, stare calitativã, cantitate, greutate etc.
În cazul bunurilor ridicate cu ocazia constatãrii unei contraventii,
pe bazã de proces-verbal, titlul de proprietate îl constituie procesul-verbal,
dacã nu a fost contestat, sau, dacã a fost contestat, contestatia a fost
respinsã printr-o hotãrâre judecãtoreascã definitivã si irevocabilã.
În situatia în care actul de confiscare este atacat în termenul prevãzut
de lege, bunurile confiscate trec în proprietatea privatã a statului începând
cu data la care hotãrârea judecãtoreascã rãmâne definitivã.
Detinãtorii bunurilor care au trecut în proprietatea privatã a statului,
persoane fizice sau juridice, dupã caz, au obligatia sã inventarieze bunurile
respective, luând în acelasi timp si mãsurile de pãstrare si de conservare
corespunzãtoare, pânã la predarea lor efectivã spre valorificare directiilor
generale ale finantelor publice judetene sau a municipiului Bucuresti.
Sunt considerate organe de valorificare si directiile regionale vamale
din cadrul autoritãtii vamale, pentru bunurile detinute de cãtre birourile
vamale din subordinea lor.
166 Drept administrativ
Bunurile mentionate vor fi predate de cãtre detinãtori organelor de
valorificare, pe bazã de proces-verbal de predare-preluare, în termen de
10 zile de la data primirii de cãtre detinãtor a documentului care constituie
titlul de proprietate a statului asupra acestora.
Dupã preluarea bunurilor intrate în proprietatea privatã a statului, o
comisie de evaluare va proceda la evaluarea acestora în maximum 15
zile de la preluare.
Sunt execeptate bunurile de consum alimentar, cu grad ridicat de
perisabilitate sau care, prin trecerea timpului, pierd din greutate sau din
valoare, inclusiv animalele si pãsãrile vii, care se vând de cãtre organele
de valorificare de îndatã si numai dupã obtinerea avizului de calitate
persoanelor juridice specializate sau persoanelor fizice autorizate în
comercializarea acestor bunuri cãtre populatie la preturi cu ridicata,
practicate în zonã, fãrã efectuarea procedurilor de evaluare.
În cazul în care, prin hotãrâre judecãtoreascã rãmasã definitivã, se
dispune restituirea bunurilor, sumele obtinute din valorificarea acestora
se achitã persoanei de la care au fost preluate bunurile respective, la
nivelul actualizat al preturilor.
În situatia în care bunurile intrate în proprietatea privatã a statului
nu îndeplinesc conditiile legale de comercializare, vor fi distruse sub
supravegherea unei comisii de distrugere.
Comisia de distrugere se constituie în baza deciziei directorului
general al directiei generale a finantelor publice judetene sau a
municipiului Bucuresti.
Comisia de distrugere stabileste locul unde urmeazã a fi distruse
bunurile, putându-se apela si la serviciile unor unitãti specializate în acest
gen de activitate.
Valorificarea bunurilor trecute în proprietatea privatã a statului se
face de cãtre organele de valorificare, prin magazine proprii, licitatie
publicã, regim de consignatie ori prin bursele de mãrfuri. Vânzarea directã
de la locul de depozitare se face pentru bunurile care necesitã conditii
speciale de pãstrare si pazã sau care necesitã un spatiu mare de depozitare,
în acest caz, vânzarea se face în sistem en gros.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 167
În cazul bunurilor care nu s-au putut valorifica în decurs de 30 de
zile de la data punerii în vânzare, comisia de evaluare va proceda la o
nouã evaluare. Dacã bunurile respective nu sunt vândute în termen de
150 de zile de la prima evaluare, se va proceda la atribuirea gratuitã,
dezmembrarea sau distrugerea acestora. 63
Ministerul Finantelor Publice poate transmite cu titlu gratuit unele
bunuri intrate în proprietatea privatã a statului unor persoane fizice sau
juridice, astfel:
a) Secretariatului General al Guvernului autovehicule, ambarcatiuni
si motoare atasabile acestora, care vor fi repartizate în administrarea
ministerelor, autoritãtilor publice centrale si locale, în limita normativelor
de dotare a acestora, cu respectarea procedurilor de declarare si de
evaluare;
b) creselor, grãdinitelor, cãminelor de copii, de bãtrâni, azilelor,
spitalelor, scolilor sau persoanelor cu handicap, în functie de natura
bunurilor, la propunerea directiilor generale ale finantelor publice
judetene sau a municipiului Bucuresti, dupã consultarea organelor
administratiei publice locale sau judetene ori a serviciilor ministeriale
descentralizate la nivelul unitãtilor administrativ-teritoriale, dupã caz;
c) persoanelor juridice care pot face dovada cã au calitatea de
destinatar al materialelor cu caracter documentar, informational, educativ,
stiintific etc., la solicitarea acestora.
4.8.5. Suspendarea activitãtii si anularea autorizatiei de
functionare
În unele acte normative este prevãzutã si sanctiunea suspendãrii
activitãtii agentului economic în cazul sãvârsirii anumitor contraventii.
De exemplu, în cazul servirii de bãuturi alcoolice consumatorilor
aflati în vãditã stare de ebrietate, minorilor, precum si al refuzului
responsabililor sau patronilor localurilor publice de a acorda sprijin
63 Ordonanta Guvernului nr. 113 /2000 pentru modificarea Ordonantei
Guvernului nr. 128/1998.
168 Drept administrativ
organelor de politie în restabilirea ordinii publice, se poate suspenda
activitatea localului public pe o perioadã cuprinsã între 10 zile si 30
de zile.64
Aceastã sanctiune are un caracter complementar, ea aplicându-se
pe lângã sanctiunea principalã, amenda. Nu este însã o sanctiune
obligatorie, lãsându-se la aprecierea agentului constatator dacã sã dispunã
sau nu suspendarea activitãtii agentului economic.
Potrivit art. 7 din Hotãrârea Guvernului nr. 181/1992, sãvârsirea
unei contraventii la regimul jocurilor de noroc conduce automat la
anularea autorizatiei si încetarea activitãtilor respective.
Sanctiunea suspendãrii sau anulãrii autorizatiei de functionare este
prevãzutã si de alte acte normative.65
4.8.6. Închiderea contului bancar 66
Mãsura închiderii contului bancar echivaleazã, în fapt, cu
suspendarea sau chiar cu încetarea activitãtii agentului economic, întrucât
închiderea contului îl pune pe acesta în imposibilitate de a-si desfãsura
activitatea în viitor.
Nu este precizatã perioada de timp în cadrul cãreia contul este închis,
fapt care lasã un câmp larg de apreciere pentru cei care decid închiderea
contului. Dupã pãrerea noastrã, ar trebui, totusi, sã se precizeze termenele
pe timpul cãrora contul bancar este închis.
Existã o singurã precizare, anume cã închiderea contului este
obligatorie în caz de abateri repetate, dar nici în legãturã cu aceastã
64 Legea nr. 61/1991, art. 3, alin. 2, art. 2 lit. n si r. O sanctiune similarã este
prevãzutã în Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului
financiar si a Gãrzii financiare, art. 7, lit. d.
65 De exemplu. Ordonanta Guvernului nr. 41/1995 privind fabricarea,
comercializarea si utilizarea produselor de uz fitosanitar (art. 33) etc.
66 Hotãrârea Guvernului nr. 569/1991, art. 3, în cazul încãlcãrii repetate a
Regulamentului operatiilor cu numerar emis de Banca Nationalã a României.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 169
prevedere nu se specificã numãrul abaterilor, ceea ce, de asemenea,
creeazã un câmp prea larg de apreciere din partea celui care aplicã
aceastã mãsurã.
4.9. Stabilirea contraventiei
Pentru ca o faptã sã fie consideratã contraventie, atrãgând
rãspunderea juridicã a persoanei care a sãvârsit-o, trebuie ca acea faptã
sã fie incriminatã ca atare, printr-un act normativ, emis de cãtre organul
competent, potrivit legii.67
Autoritãtile care pot stabili contraventii sunt diferite, în functie de
domeniul de activitate în care a fost stabilitã contraventia. Astfel:
Parlamentul poate stabili, prin lege, contraventii în orice domeniu
de activitate;
Guvernul, printr-o hotãrâre, poate stabili contraventii, de asemenea,
în toate domeniile de activitate;
Consiliile locale (comunale, orãsenesti, municipale, judetene,
ale sectoarelor municipiului Bucuresti si Consiliul General al Muni-
cipiului Bucuresti) pot stabili contraventii în domeniile de activitate în
care sunt competente, potrivit legii, de exemplu, salubritate, activitatea
în piete, curãtenia si igienizarea acestora, întretinerea parcurilor si a
spatiilor verzi, a spatiilor si a locurilor de joacã pentru copii, amenajarea
si curãtenia spatiilor din jurul blocurilor de locuinte, întretinerea
obiectivelor sportive, aflate în administrarea lor, întretinerea strãzilor
si a trotuarelor, a scolilor, a altor institutii de educatie si culturã,
întretinerea clãdirilor, a altor constructii, depozitarea si colectarea
resturilor menajere, a deseurilor etc.
Actele normative prin care se stabilesc contraventii cuprind:
descrierea faptei ce constituie contraventie;
sanctiunea ce se va aplica persoanei care sãvârseste contraventia.
În cazul sanctiunii cu amendã se vor stabili limita minimã si cea maximã
a acesteia sau, dupã caz, cotele procentuale din anumite valori.
67 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 1 si 2.
170 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 171

Pot fi stabilite si tarife de determinare a despãgubirilor pentru Recapitulare

pagubele provocate prin sãvârsirea contraventiei.
Sãvârsirea contraventiei chiar dacã fãptuitorul nu rãspunde
Actele normative prin care se stabilesc contraventii intrã în vigoare
în termen de 30 de zile de la data publicãrii sau, dupã caz, de la data pagube materiale contraventional
aducerii lor la cunostinta publicã, în afarã de cazul în care în cuprinsul rãspunde material/civil
acestora se prevede un termen mai lung.
Stabilirea pagubei tarif
În situatii urgente, se poate prevedea intrarea în vigoare într-un
dacã nu tarif pe calea dreptului civil
termen mai scurt, dar nu mai putin de 10 zile. Potrivit Legii nr. 215/
2001, Legea administratiei publice locale, aducerea la cunostintã a Producerea pagubei în descrierea faptei
hotãrârilor cu caracter normativ, evident ale autoritãtilor administratiei procesul-verbal în ce constã paguba
publice locale, se face în termen de 5 zile de la data comunicãrii hotãrârii cui apartin bunurile afectate
respective cãtre prefect. Din acest moment, se calculeazã termenul de
intrare în vigoare a acelei hotãrâri, dacã un asemenea termen este prevãzut Stabilirea pagubei agentul constatator competent sã aplice
în hotãrârea respectivã. sanctiunea
Hotãrârile autoritãtilor administratiei publice locale (comunale,
dacã nu organul competent sã aplice
orãsenesti, municipale, judetene, ale sectoarelor municipiului Bucuresti
sanctiunea
si ale Consiliului General al Municipiului Bucuresti), prin care se stabilesc
contraventii, pot fi aduse la cunostinta publicã prin afisare sau prin orice
Agentul constatator trimite pãrtii vãtãmate copie de pe procesul-verbal
altã formã de publicitate, prevãzutã de lege, dar numai pe baza avizului
de legalitate emis de cãtre prefect. Sanctiunile contraventionale principale
Aceastã prevedere contravine autonomiei locale. În acest caz,
complementare
prefectul poate, potrivit legii, sã atace la instanta de contencios
administrativ acea hotãrâre, dar, în nici un caz, nu are dreptul sã Sanctiunile principale avertismentul
conditioneze, prin avizul sãu, hotãrârea respectivã. Este o încãlcare a
amenda contraventionalã
autonomiei locale, prevãzutã de Legea administratiei publice locale.
obligarea la muncã în folosul comunitãtii

Sanctiunile confiscarea de bunuri

complementare suspendarea sau anularea autorizatiei
închiderea unitãtii
blocarea contului bancar
suspendarea activitãtii agentului economic
retragerea licentei
desfiintarea lucrãrilor
172 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 173

Avertis- cea mai blândã sanctiune Prestarea sanctiunea aplicatã de instanta judecãtoreascã
mentul pericol social redus unei cu consimtãmântul contravenientului
atragerea atentiei contravenientului verbal sau
activitãti prestarea de întretinerea parcurilor
chiar dacã legea nu prevede în scris
obligatoriu prevede legea în folosul servicii publice întretinerea drumurilor
în scris dacã contravenientul absent când comu- curãtenia localitãtii
se constatã fapta nitãtii activitãti în
au fost produse pagube folosul spitalelor
existã bunuri supuse con- scolilor
fiscãrii
grãdinitelor

Amenda cea mai frecventã cãminelor de orfani

plata unei sume de bani bãtrâni
valoarea sumei variabilã valoare minimã dupã orele 3 ore pe zi
valoare maximã de program durata între 50-300 ore
valoarea în functie de organul care a stabilit contraventia
consiliul local stabileste serviciile de activitate
sumele obtinute central
primarul tine seama de pregãtirea profesionalã
la bugetul de stat local
o altã destinatie starea de sãnãtate
neplata amenzii executare silitã contravenientul plângere la instantã contra mãsurilor
sanctiuni mai grele organului local
amenda nu este transmisibilã caracter personal pierderea capacitãtii de muncã instanta înlocuieste
cu amenda
neîndeplinirea cu rea-credintã a obligatiilor instanta
înlocuieste cu amenda

Amenda contravenientul nu plãteste

nu existã posibilitatea executãrii silite
instanta dispune activitate în folosul comunitãtii
174 Drept administrativ
Confiscarea bunuri destinate pentru sãvârsirea faptei
retinerea fortatã bunuri folosite dacã apartin contravenientului
dacã nu sunt restituite victimei
bunuri detinere interzise
circulatie
Bunurile conservate
valorificate dupã caz
distruse
Bunurile trec în patrimoniul statului fãrã platã
suma venit la bugetul de stat
Agentul competent sã aplice sanctiunea principalã, dispune
constatator si confiscarea
dacã nu ridicã bunurile prin proces-verbal
confiscarea dispusã de organul care
aplica sanctiunea principalã
În procesul-verbal descrierea bunurilor confiscate în detaliu
persoana cãreia îi apartin
Agentul constatator mãsuri de conservare a bunurilor
valorificare confiscate
Valorificarea directiile generale ale finantelor publice
bunurilor judetene si a municipiului Bucuresti
directiile regionale vamale pentru bunurile
retinute de organele vamale
Bunurile ce nu pot fi comercializate
sunt distruse comisia de distrugere
Valorificarea magazine proprii
bunurilor licitatie publicã
regim de consignatie
vânzarea directã de la locul de depozitare
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 175
Ministerul transmite cu titlu gratuit bunurile ce n-au fost
Finantelor valorificate
Secretariatului General al Guvernului
creselor, grãdinitelor, spitalelor, scolilor, cãminelor
de orfani si bãtrâni
persoanelor juridice cu calitatea de destinatar
al bunurilor cu caracter documentar, stiintific,
cultural etc.
Stabilirea Parlament, Guvern în orice domeniu
contraventiilor Consilii locale în domeniile în care
judetene sunt competente
salubritate
activitatea în piete
întretinerea spatiilor verzi
întretinerea strãzilor
întretinerea clãdirilor etc.
Actele normative cuprind descrierea faptei
sanctiunea ce se aplicã
tarife pentru despãgubiri
Actele normative la 30 de zile de la data publicãrii
intrã în vigoare termen mai scurt urgentã
nu mai putin de
10 zile
termenul calculat pentru organele locale 5
zile de la comunicarea actului cãtre prefect
176 Drept administrativ
Teste
Corelatia dintre rãspunderea contraventionalã si cea civilã
Cum se stabileste paguba?
Ce trebuie sã cuprindã procesul-verbal în legãturã cu paguba?
Cine stabileste valoarea pagubei?
Clasificarea sanctiunilor contraventionale
Sanctiunile principale
Sanctiunile complementare
Caracteristicile avertismentului
În ce constã amenda si cum se stabileste?
Destinatia sumelor încasate
Consecintele neplãtii amenzii
În ce constã si cine stabileste sanctiunea prestãrii unei activitãti
în folosul comunitãtii?
Cine stabileste activitãtile?
Ce se întâmplã când contravenientul pierde capacitatea de muncã
sau nu-si îndeplineste obligatiile?
Ce bunuri se confiscã?
Ce se poate face cu bunurile confiscate?
Situatia bunurilor când agentul constatator poate si când nu poate
sã aplice sanctiunea principalã
Ce contine procesul-verbal privind bunurile confiscate?
Ce mãsuri trebuie sã ia agentul constatator?
Cine valorificã bunurile confiscate?
Cum se face valorificarea bunurilor?
Transmiterea bunurilor cu titlu gratuit
Cine poate stabili contraventii si în ce domenii?
Ce trebuie sã cuprindã actul de stabilire a contraventiei?
Când întrã în vigoare actul de stabilire a contraventiei?
Administratia publicã si dreptul administrativ 177
4.10. Constatarea contraventiilor 68
Contraventia este constatatã printr-un proces-verbal, încheiat de cãtre
persoanele anume prevãzute în actul normativ care stabileste acea
contraventie, denumite generic agenti constatatori.
Pot sã constate contraventii presedintii consiliilor judetene, primarii,
primarul general al municipiului Bucuresti sau persoanele special
desemnate de cãtre acestia, în domenii de activitate precum ordinea
publicã în localitate, comertul, întretinerea si folosirea drumurilor,
executarea de lucrãri edilitare, transportul în comun, gospodãrirea apelor,
îmbunãtãtirile funciare etc.
Pot sã constate contraventii ofiterii si subofiterii de politie, de
exemplu, în ceea ce priveste apãrarea ordinii publice, circulatia rutierã,
regimul constructiilor, comertul, vânãtoarea, pescuitul si în alte domenii
de activitate stabilite prin lege sau prin hotãrârile Guvernului.
Prin normele juridice pot fi stabilite si alte persoane care au dreptul
sã constate contraventii, de exemplu, în domeniul sanitar, financiar,
forestier, al exploatãrii apelor, al transportului pe cãile ferate etc.
La cererea agentului constatator, contravenientul este obligat sã
prezinte actul de identitate (cartea de identitate, adeverinta de identitate,
pasaportul, dupã caz), precum si orice act din care sã rezulte locul de
muncã. În caz de refuz, se poate face apel la organele de politie pentru
legitimarea persoanei în cauzã.
Într-o astfel de situatie, organul de politie poate considera refuzul
de a prezenta actul de identitate sau de a da relatii pentru stabilirea
identitãtii sale de cãtre fãptuitor ca o contraventie distinctã, potrivit art.
2, pct. 25 din Legea nr. 61/1991. Pentru stabilirea identitãtii fãptuitorului,
explicatiile sale verbale pot fi verificate pe baza relatiilor de la persoanele
care îl cunosc sau pe baza relatiilor telefonice de la locul de muncã al
fãptuitorului. Când identitatea fãptuitorului nu poate fi stabilitã si existã
temeri de disparitie a acestuia, organul de politie poate lua mãsura
conducerii de îndatã a contravenientului înaintea instantei de judecatã si
a retinerii acestuia, pe baza unui proces-verbal, pe o duratã de cel mult
24 de ore.
68 Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, art. 15.
178 Drept administrativ
Apoi, este încheiat un proces-verbal, care trebuie sã cuprindã:
numele, prenumele si calitatea celui care îl întocmeste si institutia
din care face parte;
data si locul întocmirii procesului-verbal;
numele, prenumele, domiciliul, ocupatia si locul de muncã al
contravenientului, inclusiv codul numeric personal;
descrierea faptei;
indicarea locului, a datei si a orei când a fost sãvârsitã fapta;
eventualele pagube produse prin sãvârsirea contraventiei, precum
si indicarea societãtii de asigurãri în cazul unui accident de circulatie;
dacã sunt bunuri supuse confiscãrii;
indicarea actului normativ care stabileste contraventia.
De regulã, în procesul-verbal se face mentiunea dacã fãptuitorul
acceptã si se obligã sã achite, în termen de 48 de ore, jumãtate din minimul
amenzii prevãzute de actul normativ care stabileste acea contraventie.
La cererea contravenientului, în procesul-verbal sunt mentionate si
obiectiile acestuia.
Procesul-verbal este semnat de cãtre agentul constatator si de
contravenient pe fiecare paginã.
În cazul în care contravenientul nu este de fatã, refuzã sã semneze
sau nu poate sã semneze, agentul constatator va face mentiune despre
aceasta în procesul-verbal, împrejurare care trebuie confirmatã de cel
putin un martor, specificându-se, în procesul-verbal, numele, prenumele,
domiciliul si actul de identitate al martorului. În acest caz, procesul-verbal
va fi semnat si de martor.
Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator.
Dacã nu sunt nici martori, se va semnala aceasta în procesul-verbal,
care va fi semnat numai de cãtre agentul constatator.
În situatia în care contravenientul este un minor de peste 14 ani, se
vor mentiona, pe lângã datele cu privire la minor, numele si domiciliul
pãrintilor sau ale tutorelui.
Procesul-verbal, în acest caz, este adus la cunostinta pãrintilor, a
tutorelui sau a reprezentantului legal al minorului, care trebuie sã semneze
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 179
de luare la cunostintã. Acestia se vor obliga ca, pe viitor, sã manifeste
mai multã grijã privind supravegherea minorului, în asa fel încât acesta
sã nu mai sãvârseascã fapte antisociale.
De asemenea, pot fi sesizate, dupã caz, comisia de ocrotire a
minorilor, institutia de învãtãmânt etc., în scopul de a desfãsura o mai
eficientã activitate educativã în rândul minorilor, spre a-i determina sã
nu mai încalce legea.
În situatia în care contravenientul este persoanã juridicã, în
procesul-verbal se fac mentiuni cu privire la denumirea, sediul, numãrul
de înmatriculare în registrul comertului si codul fiscal al acesteia, precum
si datele de identificare a persoanei care o reprezintã.
În momentul încheierii procesului-verbal, agentul constatator este
obligat sã aducã la cunostinta contravenientului dreptul de a face
obiectiuni cu privire la continutul actului de constatare. Obiectiunile sunt
consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica Alte mentiuni , sub
sanctiunea nulitãtii procesului-verbal.
Dacã o persoanã sãvârseste mai multe contraventii constatate în
acelasi timp, de cãtre acelasi agent constatator, se încheie un singur
proces-verbal.
Nu se încheie proces-verbal:
1) dacã fãptuitorul este un minor sub 14 ani;
2) dacã se achitã pe loc jumãtate din minimul amenzii;
3) dacã sanctiunea este avertismentul.
Se va încheia totusi proces-verbal si în aceste cazuri, dacã s-a produs
o pagubã materialã prin sãvârsirea contraventiei sau existã bunuri supuse
confiscãrii.
De la regula potrivit cãreia se acordã posibilitatea de a se achita
jumãtate din minimul amenzii pot exista si exceptii, derogãri, dar acestea
trebuie sã fie prevãzute în mod expres de lege.
Astfel, în domeniul evaziunii fiscale nu se aplicã aceastã regulã, de
unde rezultã cã, în domeniul respectiv, amenda trebuie achitatã integral. 69
69 Legea nr. 87/1994, pentru combaterea evaziunii fiscale, art. 22.
180 Drept administrativ
De asemenea, Legea nr. 61/1991 prevede cã dispozitiile sale se
completeazã cu prevederile Ordonantei nr. 2/2001, cu exceptia acelor
prevederi care prevãd posibilitatea de a se plãti jumãtate din minimul
amenzii.70
Pentru aceeasi faptã nu se pot aplica douã sau mai multe sanctiuni
principale, repetate.
În cazul militarilor în termen si al elevilor scolilor militare, fatã de
acestia nu se aplicã sanctiunea contraventionalã. Când sãvârsesc o
contraventie, procesul-verbal de constatare a acesteia este trimis
comandantului unitãtii militare din care fac parte, spre a li se aplica
prevederile regulamentelor militare.
Pentru militarii activi, se întocmeste procesul-verbal de constatare
a contraventiei, potrivit regulilor generale, cu exceptia contraventiilor
prevãzute de Legea nr. 61/1991, când se va proceda ca în cazul militarilor
în termen.
În general, cel care constatã contraventia aplicã, totodatã, si
sanctiunea contraventionalã. În cazul în care agentul constatator nu are
si dreptul de sanctionare, procesul-verbal este înaintat organului
competent sã aplice sanctiuni.
Dacã agentul constatator apreciazã cã fapta prezintã gravitatea unei
infractiuni, va sesiza organul de politie si procurorul.
Procesul-verbal se comunicã în copie de cãtre organul care a aplicat
sanctiunea contravenientului, pãrtii vãtãmate si persoanei cãreia îi apartin
bunurile confiscate, în termen de cel mult o lunã de la data aplicãrii
sanctiunii.
În cazul în care sanctiunea constã în amendã, ca si atunci când s-au
stabilit despãgubiri, odatã cu procesul-verbal se comunicã si înstiintarea
de platã, care prevede obligatia de a achita sumele respective în termen
de 15 zile, în caz contrar urmând sã se treacã la executare silitã.
70 Legea nr. 61/1991, art. 18.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 181
Cu privire la obligatia comunicãrii, legea-cadru face distinctie de
situatii, dupã cum agentul constatator are sau nu competenta sã aplice si
sanctiunile respective si dupã cum persoana sanctionatã este sau nu
prezentã la întocmirea procesulul-verbal.
În situatia în care agentul constatator aplicã sanctiunea si contra-
venientul este de fatã, ipoteza tipicã, copia procesului-verbal si (dacã s-a
stabilit si despãgubirea unei pagube) înstiintarea de platã se înmâneazã
contravenientului, fãcându-se mentiunea în acest sens în procesul-verbal.
Contravenientul va semna de primire. La fel se procedeazã si cu celelalte
persoane cãrora trebuie sã li se comunice procesul-verbal, dacã sunt de
fatã, de pildã, partea vãtãmatã.
În ipoteza în care contravenientul nu este prezent sau, desi
prezent, refuzã sã semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia,
precum si a înstiintãrii de platã se fac de cãtre agentul constatator,
în termen de cel mult o lunã de la data încheierii, conform art. 26
din ordonanta nr. 2/2001.
Operatiunea comunicãrii se face prin postã, cu aviz de primire.
Când agentul constatator dispune confiscarea unor lucruri, în cazul
în care are dreptul de a aplica sanctiuni, ori le ridicã în vederea confiscãrii,
atunci când sanctiunea este aplicatã de altã persoanã, trebuie sã descrie
acele lucruri: forma, mãrimea, culoarea, greutatea, alte caracteristici
necesare identificãrii lor. Totodatã, trebuie sã mentioneze cui apartin,
precum si ce anume mãsuri au fost luate. De exemplu, valorificarea lor,
dacã suni bunuri perisabile, sau conservarea lor în vederea predãrii lor
persoanelor cãrora le apartin, dacã acele bunuri nu sunt susceptibile de
confiscare, deci nu trec în proprietatea statului. În aceastã situatie, precum
si dacã sunt bunuri supuse confiscãrii sau când au fost produse pagube
materiale unei terte persoane, se întocmeste un al treilea exemplar din
procesul-verbal, care va fi trimis acelor persoane, dacã bunurile confiscate
nu apartin contravenientului.
Procesul-verbal este nul în cazul în care nu cuprinde numele si
prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, denumirea
si sediul acesteia, numele, prenumele si calitatea agentului constatator,
fapta sãvârsitã, data sãvârsirii faptei, semnãtura agentului constatator.
182 Drept administrativ
Nulitatea procesului-verbal se poate constata si din oficiu, fãrã a
mai fi necesarã plângerea contravenientului.
Cu toate cã si celelalte mentiuni din procesul-verbal sunt obligatorii,
absenta acestora nu antreneazã nulitatea procesului-verbal.
Dupã întocmirea procesului-verbal, nu se admit corecturi, sub forma
unor adãugiri sau stersãturi ori modificãri.
Dacã se strecoarã unele erori, procesul-verbal trebuie anulat si
întocmit un alt proces-verbal corect.
Orice documente în legãturã cu contraventia vor fi anexate la
procesul-verbal.
În cazul în care contravenientul nu cunoaste limba românã, agentul
constatator are obligatia de a asigura un interpret, aceastã situatie fiind
consemnatã în procesul-verbal, mentionându-se numele si prenumele
interpretului, precum si alte date necesare identificãrii acestuia.
Procesul-verbal face dovadã deplinã cu privire la sãvârsirea
contraventiei, pânã la proba contrarã. Asa încât, contravenientului îi revine
sarcina de a dovedi cã procesul-verbal nu corespunde cu situatia de fapt
constatatã în acel proces-verbal, aducând, în acest scop, probele necesare
spre a combate procesul-verbal în cauzã.
Procesele-verbale de constatare a contraventiilor, întocmite de
organele de politie, se înregistreazã, în termen de cel mult 15 zile de la
data întocmirii, în Registrul pentru evidenta proceselor-verbale de
constatare a contraventiilor . În acest registru nu se admit modificãri, de
exemplu, stersãturi, este interzisa ruperea filelor etc.
În cazul în care se scriu gresit unele cuvinte, acestea se anuleazã cu
o linie orizontalã, sub ele fiind scris cuvântul corect.
Dupã originalul procesului-verbal si al înstiintãrii de platã se fac
copii, care se trimit contravenientului, persoanei vãtãmate sau celei cãreia
îi apartin lucrurile care au fost confiscate.
Organul care a constatat contraventia trimite procesul-verbal de
constatare a contraventiei organului financiar din localitatea unde
contravenientul îsi are domiciliul sau sediul, însotit de o adresã.
Numãrul de expediere al adresei este cel de înregistrare a pro-
cesului-verbal de contraventie, în Registrul de evidentã a proce-
selor-verbale de contraventie .
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 183
La intrarea în România a cetãtenilor strãini, ori a cetãtenilor români
cu domiciliul în strãinãtate, organele politiei de frontierã de la punctele
de control pentru trecerea frontierei de stat a României vor elibera acestora
tichete de înscriere a contraventiilor.
În cazul contravenientilor cetãteni strãini sau cetãteni români cu
domiciliul în strãinãtate, în procesul-verbal vor fi cuprinse urmãtoarele
date de identificare a acestora:
numele si prenumele contravenientului;
seria si numãrul pasaportului;
statul emitent al pasaportului;
data eliberãrii pasaportului;
seria si numãrul tichetului de înscriere a contraventiilor.
La iesirea din tarã a cetãtenilor strãini sau a cetãtenilor români cu
domiciliul în strãinãtate, organele politiei de frontierã de la punctele de
control pentru trecerea frontierei de stat a României vor solicita acestora
tichetul de înscriere a contraventiilor si, dupã caz, dovada cã au plãtit
amenda contraventionalã.
4.11. Aplicarea sanctiunii contraventionale
În general, agentul constatator aplicã si sanctiunea. În cazul în care
nu are acest drept, va înainta procesul-verbal celui abilitat prin lege sã
aplice sanctiunea contraventionalã. In acest scop, cel care aplicã
sanctiunea va pune o rezolutie pe procesul-verbal.
Copii de pe procesul-verbal se comunicã contravenientului, pãrtii
vãtãmate si persoanei cãreia îi apartin bunurile confiscate, într-un termen
de cel mult o lunã de la data aplicãrii sanctiunii.
Când sanctiunea este amenda sau în cazul în care contravenientul
este obligat la plata de despãgubiri, odatã cu procesul-verbal i se va
comunica si înstiintarea de platã, în care se va mentiona cã, în cazul
neachitãrii amenzii în termen de cel mult 15 zile de la data comunicãrii,
se va proceda la executarea silitã.
Sanctiunea se aplicã în limitele prevãzute de actul normativ. Ea
trebuie sã fie proportionalã cu gradul de pericol social al faptei sãvârsite.
184 Drept administrativ
Pentru ca sanctiunea contraventionalã sã poatã fi individualizatã în
raport cu gravitatea pericolului social produs prin sãvârsirea contraventiei,
este necesarã luarea în considerare a mai multor criterii.
1) Împrejurãrile în care a fost sãvârsitã contraventia, modul si
mijloacele de sãvârsire a acesteia, scopul urmãrit, urmarea produsã, care
pot sã agraveze sau sã atenueze sanctiunea.
Astfel, se va tine seama dacã fapta a fost sãvârsitã de o persoanã sau
de mai multe persoane, dacã la sãvârsirea faptei au fost atrasi minori,
dacã fapta a fost sãvârsitã ziua sau noaptea etc.
2) Starea materialã a fãptuitorului, precum si alte date privind
persoana acestuia, de exemplu, nivelul pregãtirii, de culturã, mediul social
din care provine, profesia, locul de muncã etc. Este un criteriu cu relevantã
relativã în aprecierea sanctiunii, deoarece este extrem de greu sã se
cerceteze aceste aspecte privind pe contravenient.
3) Atitudinea fãptuitorului fatã de contraventia pe care a sãvârsit-o
se ia în considerare la stabilirea sanctiunii.
Astfel, se ia în considerare dacã fãptuitorul a depus stãruintã pentru
înlãturarea consecintelor faptei sale, dacã îsi recunoaste greseala si regretã
sãvârsirea abaterii, elemente care pot sã ducã la concluzia cã, în viitor,
acesta nu va mai încãlca legea, asa încât sanctiunea va fi diminuatã,
pânã la limita minimã. Dacã, dimpotrivã, are o atitudine sfidãtoare fatã
de agentul constatator, poate chiar violentã, o asemenea atitudine poate
sã aibã ca efect o agravare a sanctiunii.
În ceea ce priveste individualizarea sanctiunii, se va tine seama si
de vârsta fãptuitorului, în functie de care sanctiunea se va aplica, nu se
va aplica ori se va aplica într-o formã diminuatã.
În legãturã cu aceasta, Legea nr. 52/1994, în art. 107, prevede cã la
aplicarea sanctiunii contraventionale se va tine seama de circumstantele
personale si reale ale sãvârsirii faptei, precum si de conduita contra-
venientului.
În cazul în care prin actul normativ nu se prevede altfel, agentul
constatator, prin procesul-verbal de constatare a contraventiei, aplicã si
sanctiunea.71
71 Ordonanta
Guvernului nr. 2/2001, art. 21; Legea nr. 18/1991, art. 91;
Legea nr. 61/1991, art. 7 etc.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 185
În afarã de agentul constatator, pot sã aplice sanctiuni contra-
ventionale si alte organe.
De exemplu, potrivit art. 24 al Legii nr. 50/1991, privind regimul
juridic al constructiilor, contraventiile prevãzute de aceastã lege sunt
constatate de cãtre organele de control din cadrul consiliilor judetene si
al consiliilor locale în ceea ce priveste contraventiile sãvârsite în raza
unitãtilor administrativ-teritoriale.
Pentru aplicarea sanctiunii, procesele-verbale de constatare a
contraventiei se înainteazã sefului compartimentului de urbanism din
cadrul consiliilor judetene si al consiliilor locale, presedintelui
consiliului judetean sau primarului, dupã caz. Sanctiunea poate fi
aplicatã si de personalul organului central de specialitate pentru
urbanism si amenajarea teritoriului, împuternicit de conducerea
acestuia sã aplice sanctiuni contraventionale pe întregul teritoriu al
tãrii.
Potrivit art. 185 din Codul vamal, contraventiile vamale sãvârsite în
incintele vamale si în locurile unde se desfãsoarã operatiuni sub
supraveghere vamalã sunt constatate si sanctiunea este aplicatã de cãtre
autoritatea vamalã.
În cazul în care contraventiile vamale sunt constatate de organele de
politie sau de alte organe cu atributii de control, în alte locuri decât
incintele vamale, acestea au obligatia de a prezenta de îndatã actele
constatatoare la autoritatea vamalã cea mai apropiatã, împreunã cu
bunurile care fac obiectul contraventiei.
Dacã agentul constatator apreciazã cã sanctiunea amenzii este
neîndestulãtoare, trimite în cel mult 48 de ore judecãtoriei în a cãrei razã
teritorialã a fost sãvârsitã contraventia procesul-verbal de constatare, iar
dacã agentul constatator face parte din aparatul consiliului judetean sau
al consiliului local, procesul-verbal este trimis celui mai apropiat organ
de politie.72
72 Legea nr. 61/1991, art. 10 si 11.
186 Drept administrativ
Persoana împuternicitã sã aplice sanctiunea dispune si confiscarea
bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contraventii.
În cazul în care bunurile nu se gãsesc, contravenientul este obligat
la plata contravalorii lor în lei.
Agentul constatator are obligatia sã stabileascã cine este proprietarul
bunurilor confiscate si, dacã acestea apartin unei alte persoane decât
contravenientul, în procesul-verbal se vor mentiona, dacã este posibil,
datele de identificare a proprietarului sau se vor preciza motivele pentru
care identificarea nu a fost posibilã.
Procesul-verbal se va înmâna sau, dupã caz, se va comunica, în copie,
contravenientului si, dacã este cazul, pãrtii vãtãmate si proprietarului
bunurilor confiscate.
Comunicarea se face de cãtre organul care a aplicat sanctiunea, în
termen de cel mult o lunã de la data aplicãrii acesteia.
În situatia în care contravenientul a fost sanctionat cu amendã,
precum si dacã a fost obligat la despãgubiri, odatã cu procesul-verbal
acestuia i se va comunica si înstiintarea de platã. În înstiintarea de platã
se va face mentiunea cu privire la obligativitatea achitãrii amenzii si,
dupã caz, a despãgubirii, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz
contrar urmând sã se procedeze la executarea silitã.
Dacã agentul constatator aplicã si sanctiunea, iar contravenientul
este prezent la încheierea procesului-verbal, copia de pe acesta si
înstiintarea de platã se înmâneazã contravenientului, fãcându-se mentiune
în acest sens în procesul-verbal. Contravenientul va semna de primire.
La fel se va proceda si fatã de celelalte persoane cãrora trebuie sã li se
comunice copia de pe procesul-verbal, dacã sunt prezente la încheierea
acestuia.
În cazul în care contravenientul nu este prezent sau, desi prezent,
refuzã sã semneze procesul-verbal, comunicarea acestuia, precum si a
înstiintãrii de platã, se face de cãtre agentul constatator în termen de cel
mult o lunã de la data încheierii.
Comunicarea procesului-verbal si a înstiintãrii de platã se face prin
postã, cu aviz de primire, sau prin afisare la domiciliul sau la sediul
contravenientului. Operatiunea de afisare se consemneazã într-un
proces-verbal semnat de cel putin un martor.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 187
Contravenientul poate achita pe loc sau în termen de cel mult 48 de
ore de la data încheierii procesului-verbal jumãtate din minimul amenzii
prevãzute în actul normativ, agentul constatator fãcând mentiune despre
aceastã posibilitate în procesul-verbal. În actul normativ de stabilire a
contraventiilor aceastã posibilitate trebuie mentionatã în mod expres.
Plata amenzii se face la Casa de Economii si Consemnatiuni sau la
trezoreria finantelor publice, iar o copie de pe chitantã se predã de cãtre
contravenient agentului constatator sau se trimite prin postã organului
din care acesta face parte, în termen de 48 de ore.
În cazul în care contravenientul a achitat jumãtate din minimul
amenzii prevãzute în actul normativ pentru fapta sãvârsitã, orice urmãrire
înceteazã.
Dacã persoana împuternicitã sã aplice sanctiunea apreciazã cã fapta
a fost sãvârsitã în astfel de conditii încât, potrivit legii penale, constituie
infractiune, sesizeazã organul de urmãrire penalã competent.
În cazul în care fapta a fost urmãritã initial ca infractiune si,
ulterior, s-a stabilit de cãtre procuror sau de cãtre instanta de judecatã
cã ea ar putea constitui contraventie, actul de sesizare sau de
constatare a faptei, împreunã cu o copie dupã rezolutia, ordonanta
sau, dupã caz, dupã hotãrârea judecãtoreascã, se trimite de îndatã
organului în drept sã constate contraventia, pentru a lua mãsurile
prevãzute de lege în acel caz.
Termenul de prescriptie pentru aplicarea sanctiunii, într-o astfel de
situatie, curge de la data sesizãrii organului în drept sã aplice sanctiunea.
Si în cazul în care fapta a fost socotitã infractiune, este necesar ca
organul de cercetare penalã sau instanta judecãtoreascã sã fi fost sesizate
înãuntrul termenului de prescriptie a sanctiunii contraventionale, întrucât,
dacã sesizarea s-a fãcut dupã acest termen, sanctiunea contraventionalã
nu se mai poate aplica, dacã fapta, în final, este consideratã contraventie
si nu infractiune.
Prescriptia este o cauzã care înlãturã numai rãspunderea contra-
ventionalã, deci aplicarea sau executarea, dupã caz, a sanctiunilor con-
traventionale.
188 Drept administrativ
Împlinirea termenelor de prescriptie nu împiedicã însã efectele
contraventiei în ceea ce priveste urmãrirea despãgubirilor si mãsura
confiscãrii. Deci, urmãrirea despãgubirilor si mãsura confiscãrii se pot
lua si dupã împlinirea termenului de prescriptie a rãspunderii contra-
ventionale.
Aplicarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie în termen
de 6 luni de la data sãvârsirii faptei.
În cazul contraventiilor continue termenul de 6 luni curge de la data
constatãrii faptei. Contraventia este continuã în situatia în care încãlcarea
obligatiei legale dureazã în timp.
Când fapta a fost urmãritã ca infractiune si ulterior s-a stabilit
cã ea constituie contraventie, prescriptia aplicãrii sanctiunii nu curge
pe tot timpul în care cauza s-a aflat în fata organelor de cercetare
sau de urmãrire penalã ori în fata instantei de judecatã, dacã sesizarea
s-a fãcut înãuntrul termenului de 6 luni. Prescriptia opereazã totusi
dacã sanctiunea nu a fost aplicatã în termen de un an de la data
sãvârsirii, respectiv constatãrii faptei, dacã prin lege nu se dispune
altfel.
Prin legi speciale pot fi prevãzute si alte termene de prescriptie pentru
aplicarea sanctiunilor contraventionale.
Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie dacã
procesul-verbal de constatare a contraventiei nu a fost comunicat
contravenientului în termen de o lunã de la data aplicãrii sanctiunii.
Executarea sanctiunii amenzii contraventionale se prescrie în termen
de 2 ani de la data aplicãrii.
Potrivit Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice
(art. 56, pct. 3), aplicarea sanctiunii contraventionale privind protejarea
monumentelor istorice se prescrie în termen de 3 ani de la data sãvârsirii
contraventiei.
Când fapta se consumã printr-o simplã actiune sau inactiune, precis
determinatã în timp, de exemplu 5 iulie 1995, termenul de prescriptie
începe sã se calculeze de la acea datã.
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 189
O problemã asupra cãreia legea ar trebui sã continã prevederi clare,
precise, se referã la asa-numitele contraventii continue . 73
În Ordonanta nr. 2/2001 se prevede cã Contraventia este continuã
în situatia în care încãlcarea obligatiei legale dureazã în timp . De
asemenea, se prevede cã termenul de prescriptie curge de la data
constatãrii faptei (art. 13).
Nu se face însã nici o precizare cu privire la data constatãrii faptei
(s.n.). Care este aceastã datã?
De exemplu, când s-a fãcut o constructie fãrã autorizatie, cel care a
sãvârsit aceastã faptã se aflã în stare contraventionalã numai în momentul
când a început sau a terminat constructia sau si pe tot timpul cât aceastã
constructie existã?
Potrivit Legii nr. 50/1991, privind autorizarea executãrii construc-
tiilor, dreptul de a constata contraventiile si de a aplica amenzile se
prescrie în termen de 2 ani de la data sãvârsirii faptei.
Or, termenul de data sãvârsirii faptei este cu totul imprecis,
deoarece o constructie poate fi începutã la o anumitã datã si finalizatã la
o datã destul de îndepãrtatã, depãsind poate termenul de 2 ani.
Întrucât practica instantelor judecãtoresti în aceastã problemã nu a
fost constantã, solutiile pronuntate de cãtre instante fiind diferite, Curtea
Supremã de Justitie a adoptat o decizie, obligatorie pentru toate instantele,
în care se precizeazã cã termenul de 2 ani, în cadrul cãruia se poate
constata contraventia si aplica sanctiunea, începe sã curgã:
1) în cazul constructiilor în curs de executare, de la data constatãrii
contraventiei;
2) în cazul constructiilor finalizate, de la data terminãrii
constructiei. 74
73 În aceastã problema v. si Al. Negoitã, op. cit., p. 294-295; 4ALEIJ=_românã
de drept, nr. 6/1993, p. 176-177; Decizia de îndrumare nr. 385/1971 a Tribunalului
Suprem, Sectia civilã; L. Groza, Gh. Pãrãusanu, Reglementarea sanctionãrii
contraventiilor, op. cit., p. 59.
74 Curtea Supremã de Justitie, Sectiile unite, Decizia nr. VII din 2 noiembrie
2000.
190 Drept administrativ
Dupã pãrerea noastrã, solutia Curtii Supreme de Justitie este
discutabilã, în ceea ce priveste momentul din care începe termenul
de prescriptie a dreptului de a constata contraventia si a aplica
sanctiunea.
În opinia noastrã, indiferent de stadiul executãrii constructiei, întrucât
ilegalitatea se mentine, ar trebui sã existe un singur moment, si anume
data la care a fost constatatã contraventia. Din acest moment urmeazã sã
se prescrie dreptul de a aplica sanctiunea.
4.12. Cãile de atac
Împotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de
aplicare a sanctiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la
data înmânãrii sau comunicãrii acestuia.
Partea vãtãmatã poate face plângere numai în ceea ce priveste
despãgubirea, iar cel cãruia îi apartin bunurile confiscate, altul decât
contravenientul, numai în ceea ce priveste mãsura confiscãrii.
Plângerea însotitã de copia dupã procesul-verbal de constatare a
contraventiei se depune la organul din care face parte agentul constatator,
acesta fiind obligat sã o primeascã si sã înmâneze depunãtorului o dovadã
în acest sens.
Plângerea împreunã cu dosarul cauzei se trimit de îndatã judecãtoriei
în a cãrei circumscriptie a fost sãvârsitã contraventia.
Plângerea suspendã executarea. Plângerea persoanelor vãtãmate si
a celor cãrora le apartin bunurile confiscate suspendã executarea numai
în ceea ce priveste despãgubirea sau, dupã caz, mãsura confiscãrii.
Judecãtoria va fixa termen de judecatã, care nu va depãsi 30 de zile,
si va dispune citarea contravenientului sau, dupã caz, a persoanei care a
fãcut plângerea, a organului care a aplicat sanctiunea, a martorilor indicati
în procesul-verbal sau în plângere, precum si a oricãror alte persoane în
mãsurã sã contribuie la rezolvarea temeinicã a cauzei.
În cazul în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de
circulatie, judecãtoria va cita si societatea de asigurãri mentionatã în
procesul-verbal de constatare a contraventiei.
Instanta competentã sã solutioneze plângerea, dupã ce verificã dacã
aceasta a fost introdusã în termen, ascultã pe cel care a fãcut-o si pe
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 191
celelalte persoane citate, dacã acestia s-au prezentat, administreazã orice
alte probe prevãzute de lege, necesare în vederea verificãrii legalitãtii si
temeiniciei procesului-verbal, si hotãrãste asupra sanctiunii, despãgubirii
stabilite, precum si asupra mãsurii confiscãrii.
Hotãrârea judecãtoreascã prin care s-a solutionat plângerea poate fi
atacatã cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea
recursului nu este obligatorie. Motivele de recurs pot fi sustinute si oral
în fata instantei. Recursul suspendã executarea hotãrârii.
Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare si sanctionare
a contraventiilor se solutioneazã cu precãdere.
Plângerea împotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare
a contraventiei, recursul formulat împotriva hotãrârii judecãtoresti prin
care s-a solutionat plângerea, precum si orice alte cereri incidente sunt
scutite de taxa judiciarã de timbru.
Regula potrivit cãreia instanta judecãtoreascã în a cãrei razã
teritorialã a fost sãvârsitã contraventia este competentã sã solutioneze
plângerea împotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei poate
comporta si unele exceptii. De exemplu, art. 9 din Hotãrârea Guvernului
nr. 417 bis din 17 august 1993, privind înfiintarea, organizarea si
functionarea Agentiei Nationale pentru Resurse Minerale, prevedea cã,
în cazul contraventiilor la care se aplicau amenzi pânã la 300.000 lei,
plângerea era solutionatã de presedintele Agentiei pentru Resurse
Minerale, iar când amenda era de peste 300.000 lei, plângerea era
solutionatã de instanta în a cãrei razã teritorialã fusese sãvârsitã
contraventia.
Derogãrile de la competenta generalã a instantelor judecãtoresti
privind solutionarea plângerilor în materie contraventionalã se pot stabili
numai prin legi speciale.
Plângerea se considerã legal introdusã dacã a fost fãcutã în termen,
la oricare dintre organele cãrora, potrivit actelor normative, le revine
competenta de solutionare cu privire la unele dintre contraventiile
constatate în procesul-verbal (Decizia Plenului Tribunalului Suprem nr.
11/1973).
192 Drept administrativ
Evident, în cazul în care prin acte normative speciale se prevede cã,
pentru anumite contraventii, plângerea este solutionatã si de alte organe,
si nu de cãtre instanta judecãtoreascã în a cãrei razã teritorialã a fost
sãvârsitã contraventia.
Dupã cum am arãtat mai înainte, introducerea plângerii suspendã
executarea sanctiunii contraventionale.
Suspendarea executãrii are loc de drept, în temeiul legii, fãrã sã
fie nevoie de o solicitare în acest sens din partea persoanei interesate.
Simpla înregistrare a plângerii în termenul legal opreste recurgerea
la executarea silitã a sanctiunii contraventionale. Dacã executarea a
fost declansatã, ea va fi sistatã pe calea contestatiei la executare.
Competenta exclusivã a instantelor judecãtoresti de a solutiona
plângerile în materie contraventionalã este prevãzutã si de alte acte
normative.75
În solutionarea plângerii, instanta judecãtoreascã poate pronunta
urmãtoarele solutii:
1) respingerea plângerii, cu mentinerea sanctiunii, dacã plângerea
este neîntemeiatã sau tardivã;
2) admiterea plângerii, cu desfiintarea sanctiunii, a despãgubirilor
sau a mãsurilor de confiscare, în cazul în care procesul-verbal se
dovedeste a fi ilegal;
3) admiterea în parte a plângerii, cu reducerea amenzii;
4) admiterea plângerii si anularea procesului-verbal pentru vicii de
formã, de exemplu, absenta semnãturii agentului constatator.
Hotãrârea judecãtoreascã prin care a fost solutionatã plângerea
împotriva unui act de aplicare a unei sanctiuni contraventionale poate fi
atacat atât cu recurs (cale ordinarã de atac), cât si cu cãile extraordinare
de atac.
75 V.Legea nr. 87/1994 pentru combaterea evaziunii fiscale (art. 21); Legea
nr. 98/1994 privind contraventiile la normele legale de igienã si sãnãtate publicã
(art. 40).
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 193
Recursul poate fi introdus de contravenient, organul care a aplicat
sanctiunea, precum si partea vãtãmatã sau persoana cãreia îi apartin
bunurile confiscate, dar numai în ceea ce priveste despãgubirile sau, dupã
caz, bunurile confiscate.
Recursul se judecã de cãtre Curtea de apel în a cãrui razã teritorialã
se aflã judecãtoria a cãrei hotãrâre este atacatã. 76
Cererea de recurs se depune la judecãtoria respectivã. 77
Recursul se motiveazã prin cererea de recurs sau, în cadrul termenului
de recurs, cu arãtarea motivelor de casare si dovezile prin care se sustin
aceste motive.78
Recursul se judecã dupã regulile de procedurã, solutia fiind
respingerea acestuia ori casarea hotãrârii cu retinere sau cu trimitere. 79
În art. 47 din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001, privind stabilirea si
sanctionarea contraventiilor, se prevede cã dispozitiile acesteia se
întregesc cu cele ale Codului de procedurã civilã, care se aplicã în mod
corespunzãtor, de exemplu, cele privind modul în care se calculeazã
termenele.
Interventia normelor de procedurã civilã în ceea ce priveste
rãspunderea contraventionalã se explicã prin aceea cã, desi este o
reglementare-cadru, ordonanta respectivã nu poate sã rãspundã la
multitudinea si complexitatea actelor procedurale care intervin din
momentul sãvârsirii faptei contraventionale si pânã în momentul
executãrii sanctiunii.
De aceea, o asemenea prevedere de întregire, de completare a
dispozitiilor din Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 este fireascã si impusã
de consideratii care privesc înlãturarea oricãror lacune ale reglementãrilor
juridice în materie, precum si în activitatea practicã de constatare a
contraventiilor, de aplicare a sanctiunilor contraventionale si de
solutionare a litigiilor în legãturã cu acestea.
76 Codul de procedurã civilã, art. 2.
77 Idem, art. 302.
78 Idem, art. 304.
79 Idem, art. 316 si 312.
194 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 195

4.13. Executarea sanctiunilor contraventionale Recapitulare

Procesul-verbal neatacat în termenul prevãzut de lege, precum si Constatarea contraventiei prin proces-verbal
hotãrârea judecãtoreascã irevocabilã prin care s-a solutionat plângerea, Pot sã constate primarii
constituie titlu executoriu, fãrã vreo altã formalitate. contraventii presedintii consiliilor judetene
Avertismentul se adreseazã oral atunci când contravenientul este persoanele primari
prezent la constatarea contraventiei si sanctiunea este aplicatã de agentul desemnate de presedintii consiliilor
constatator. judetene
În celelalte cazuri avertismentul se socoteste executat prin comu- în domeniul ordinii publice
nicarea procesului-verbal de constatare a contraventiei, cu rezolutia comertului
corespunzãtoare. folosirii drumurilor
Dacã sanctiunea a fost aplicatã de instantã prin înlocuirea amenzii lucrãrilor edilitare
contraventionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin transportului în comun
încunostintare scrisã. salubritãtii etc.
Punerea în executare a sanctiunii amenzii contraventionale se face
astfel: Pot sã constate contraventii ordinea publicã
a) de cãtre organul din care face parte agentul constatator, ori de ofiterii si subofiterii de politie circulatia rutierã
câte ori nu se exercitã calea de atac împotriva procesului-verbal de regimul constructiilor
constatare a contraventiei în termenul prevãzut de lege; comertul
b) de cãtre instanta judecãtoreascã, în celelalte cazuri. vânãtoarea
În vederea executãrii amenzii, organele prevãzute mai sus vor pescuitul etc.
comunica din oficiu organelor de specialitate ale directiilor generale ale Pot sã constate contraventii domeniul sanitar
finantelor publice judetene, respectiv a municipiului Bucuresti, si alte persoane special desemnate domeniul financiar
unitãtilor subordonate acestora, în a cãror razã teritorialã domiciliazã domeniul forestier
sau îsi are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare si al exploatãrii apelor etc.
sanctionare a contraventiei sau, dupã caz, dispozitivul hotãrârii judecã-
toresti prin care s-a solutionat plângerea. La cererea contravenientul obligat sã se legitimeze
Executarea se face în conditiile prevãzute de dispozitiile legale agentului refuzul se sanctioneazã
privind executarea silitã a creantelor bugetare. constatator relatii de la orice persoanã care îl cunoaste
Executarea silitã se efectueazã asupra veniturilor sau a bunurilor risc de disparitie condus imediat la instantã
contravenientului. Cuprinsul numele, prenumele si calitatea celui care îl întocmeste
Împotriva actelor de executare se poate face contestatie la executare, procesului- data si locul întocmirii
în conditiile legii. verbal numele, prenumele, domiciliul si ocupatia
Confiscarea se aduce la îndeplinire de organul care a dispus aceastã fãptuitorului
mãsurã, în conditiile legii. descrierea faptei
196 Drept administrativ
Cuprinsul indicarea locului, a datei si orei de sãvârsire
procesului- eventualele pagube
verbal dacã sunt bunuri confiscate se descriu în detaliu
indicarea actului normativ care stabileste contraventia
obiectiile contravenientului la cererea acestuia
semnãtura agentului constatator pe fiecare
contravenientului paginã
în caz de refuz sã semneze va semna un martor
dacã nu existã martor se face mentiune în
procesul-verbal
Contravenientul numele si domiciliul pãrintilor
minor tutorelui
se aduce la cunostinta acestora
sesizarea comisiei de ocrotire a minorilor si a
institutiei de învãtãmânt
Nu se încheie fãptuitorul minor sub 14 ani
proces-verbal se achitã pe loc jumãtate din amendã
sanctiunea este avertismentul
Procesul-verbal se încheie s-au produs pagube
obligatoriu sunt bunuri supuse confiscãrii
Militarii activi si cei în termen nu se aplicã sanctiuni
Elevii scolilor militare procesul-verbal se trimite uni-
tãtii militare pentru aplicarea
regulamentelor militare
Agentul constatator în general aplicã si sanctiunea
dacã nu, trimite procesul-verbal organului
competent sã aplice sanctiunea
dacã apreciazã cã fapta este infractiune,
sesizeazã organul de politie si procurorul
Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 197
Procesul-verbal contravenientului
se comunicã persoanei vãtãmate
persoanei cãreia îi apartin bunurile confiscate
în caz de amendã si înstiintarea de platã
comunicarea se face direct, dacã sunt
prezenti
prin postã, în cel
mult o lunã
Procesul-verbal numele, prenumele si calitatea agentului
este nul când numele si prenumele contravenientului
nu cuprinde denumirea si sediul persoanei juridice
fapta sãvârsitã si data acesteia
semnãtura agentului constatator
Procesul-verbal dovadã deplinã
contravenientul obligatia sã-1 combatã cu probe
Cetãtenii strãini tichete de înscriere a contraventiilor
români cu la intrarea în tarã
domiciliul la iesirea din tarã organele de
în strãinãtate frontierã verificã tichetul
Aplicarea agentul constatator
sanctiunii alt organ competent
contraventionale comunicarea procesului-verbal si a înstiintãrii
de platã
în limitele prevãzute de actul normativ în
raport cu gradul de pericol
Individualizarea împrejurãrile sãvârsirii faptei
sanctiunii date privind pe stare materialã
contraventionale fãptuitor profesie
mediul social etc.
atitudinea sa fatã de faptã regretã
recunoaste
greseala etc.
vârsta fãptuitorului
198 Drept administrativ Apãrarea valorilor sociale cu mijloace de drept administrativ 199

Alte disciplina în presedintele consiliului dupã Judecãtoria competentã în a cãrei razã s-a sãvârsit contraventia
organe constructii judetean caz
primarul Solutiile instantei respinge plângerea
seful compartimentului urbanism admite plângerea în parte
contraventiile vamale autoritatea vamalã anuleazã procesul-verbal
instanta judecãtoreascã prestarea unei activitãti Hotãrârea în 15 zile de la comunicare
în folosul comunitãtii atacatã introdus de contravenient
Plata amenzii CEC cu recurs organul care a aplicat sancti-
trezoreria finantelor publice unea
partea vãtãmatã pentru des-
Fapta urmãritã ulterior contraventie pãgubiri
ca infractiune dosarul penal se trimite organului administratiei proprietarul bunurilor con-
publice fiscate pentru aceste bunuri
prescriptia aplicãrii sanctiunii de la data sesizãrii
acestuia Punerea în organul din care face parte agentul constatator
executare instanta judecãtoreascã
Aplicarea amenzii 6 luni de la sãvârsirea faptei a amenzii se comunicã directiilor generale ale finantelor publice
prin legi speciale si alte termene executarea venituri contravenientului
silitã bunuri
Executarea procesul-verbal nu s-a comunicat 1 lunã
amenzii procesul-verbal s-a comunicat 2 ani

Atacarea 15 zile de la comunicare

procesului-verbal partea vãtãmatã numai pentru despãgubiri
proprietarul bunurilor confiscate numai
pentru aceste bunuri

Plângerea se depune la organul administratiei publice

dosarul se trimite instantei judecãtoresti
plângerea suspendã executarea
judecãtoria fixeazã termen nu va depãsi 30 zile
se citeazã reclamantul
organul care a aplicat sanctiunea
martorii
200 Drept administrativ
Teste
Prin ce se constatã o contraventie?
Cine are dreptul sã constate contraventii?
Obligatiile contravenientului la cererea agentului constatator
Ce cuprinde procesul-verbal?
Ce se întâmplã când contravenientul este minor?
Când nu se încheie procesul-verbal?
Când se încheie obligatoriu procesul-verbal?
Cum se procedeazã când contravenientul este militar?
Cine poate aplica sanctiunea?
Cui se comunicã procesul-verbal?
Când este nul procesul-verbal?
Regimul juridic al cetãtenilor strãini
Aplicarea sanctiunii contraventionale
Individualizarea sanctiunii contraventionale
Ce organe aplicã sanctiunea contraventionalã?
Cum se face plata amenzii?
Cum se procedeazã când fapta este urmãritã ca infractiune?
Termenele de aplicare a amenzii
Executarea amenzii
Atacarea procesului-verbal
Rezolvarea plângerii
Instanta competentã
Ce solutii poate adopta instanta?
Când si cine participã la judecarea recursului?
Punerea în executare a amenzii
Domeniul public 201
Capitolul IV
Domeniul public
1. Notiunea de domeniu public
1.1. Crearea termenului de domeniu public
Desi termenul de domeniu public a apãrut relativ târziu, în secolul
al XIX-lea, creatie a doctrinei juridice franceze80 , încã din antichitate
dreptul roman stabilea o categorie de bunuri care nu puteau forma obiectul
proprietãtii private, fiind considerate cã apartin colectivitãtii (res extra
patrimonium).
În cadrul acestui grup de bunuri, existau douã categorii.
O categorie, în care intrau asa-numitele rea humani juris ,
cuprindea, la rândul ei, doua subgrupuri de bunuri: a) lucruri comune
care apartineau tuturor, precum: aerul, apele; b) lucrurile destinate
folosintei comune, de pildã, drumurile, porturile, teatrele, pietele etc.
A doua categorie, în care erau incluse acele res divini , cuprindea:
a) templele ( res sacrae ) b) mormintele ( res religiae ), c) portile si
zidurile cetãtilor ( res sanctae ).
Crearea acestui termen a fost rezultatul unei necesitãti economice
ivite în aceastã perioadã (secolul al XIX-lea), anume ocrotirea cu
mijloacele dreptului a unor bunuri apartinând statului si care trebuiau sã
serveascã întregii colectivitãti, distingându-se, astfel, domeniul public
de domeniul privat.
80 Proudhon, în lucrarea sa Traité du domaine public, din 1833, este socotit
creatorul acestui termen. V. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, col. I.
Bucuresti, 1934, p. 232; A. de Laubadère, Manuel de droit administratif, Paris,
1967, p. 276.
202 Drept administrativ
Codurile civile adoptate în acea vreme, de exemplu, Codul civil
francez, belgian etc., prevedeau cã anumite bunuri sunt dependinte ale
domeniului public, neputând face obiect de proprietate privatã.
În România, primele acte juridice care se referã la domeniul public
sunt Regulamentele Organice, care contin dispozitii cu privire la drumuri,
râuri, bãlti, porturi, exploatarea bogãtiilor subsolului etc.
Ulterior, în Legea pentru organizarea consiliilor judetene, din 1864,
sunt socotite dependinte ale domeniului public judetean cãile de
comunicatie si podetele de interes judetean, precum si clãdirile apartinând
judetului, iar prin Legea pentru regularea proprietãtii rurale, tot din 1864,
au fost considerate ca apartinând domeniului public judetean bisericile,
cimitirele, pietele, ulitele satului etc.
Legea de expropriatiune pentru cauzã de utilitate publicã, din 1864,
stabilea ca modalitate de creare a domeniului public exproprierea pentru
cauzã de utilitate publicã, potrivit cãreia puteau fi declarate ca fiind de
utilitate publicã constructii sau terenuri.
Denumirea de domeniu public a fost consacratã si în Codul civil
din 1864, fiind ulterior utilizatã si în literatura de specialitate. 81
Astfel, potrivit art. 476 din Codul civil, Drumurile mari, drumurile
mici si ulitele care sunt în sarcina statului, fluviile si râurile navigabile
sau plutitoare, tãrmurile, adãugirile cãtre mal si locurile de unde s-a retras
apa mãrii, porturile naturale si artificiale, malurile unde trag vasele si
îndeobste, toate pãrtile din pãmântul României, care nu sunt proprietate
particularã, sunt considerate dependinte ale domeniului public.
Constitutia din 1866 consacrã termenul de domeniu public în art.
19, potrivit cãruia libera si neîmpiedicata întrebuintare a râurilor
navigabile si flotabile, a soselelor si a altor cãi de comunicare este de
domeniul public.
Constitutia din 1923, în art. 20, prevedea cã apartin domeniului public
cãile de comunicatii, spatiul atmosferic si apele navigabile si flotabile.
81 V.
C. Rarincescu, Contenciosul administrativ, Bucuresti, 1936, p.
209 si urm.
Domeniul public 203
De asemenea, erau socotite ca fiind bunuri publice apele ce pot
produce fortã motrice si cele ce pot fi folosite în interes obstesc.
Constitutia din 1923, în art. 16, preciza cã bunurile care fac parte
din domeniul public sunt administrate si nu pot fi înstrãinate decât dupã
regulile si formele stabilite prin lege, iar în art. 17 prevedea cã zãcãmintele
miniere, precum si bogãtiile de orice naturã ale subsolului sunt
proprietatea statului.
Constitutiile din 1948, 1952 si 1965 au lãrgit sfera bunurilor
apartinând proprietãtii de stat, aceastã formã de proprietate dobândind
un caracter atotcuprinzãtor. 82
1.2. Componenta si definitia domeniului public
În ceea ce priveste componenta domeniului public, în literatura de
specialitate a fost propusã o serie de criterii, precum natura bunurilor,
considerându-se cã apartin domeniului public numai portiuni de teritoriu
destinate folosintei tuturora si care nu sunt susceptibile de a face obiect
de proprietate privatã. 83
S-a mai propus, drept criteriu, destinatia bunurilor. Potrivit acestuia,
s-a considerat cã fac parte din domeniul public toate bunurile care sunt
afectate fie folosintei publice, fie functionãrii unui serviciu public. 84
Alti autori, utilizând acest criteriu, au restrâns însã sfera bunurilor
afectate functionarii serviciilor publice numai la cele care au un rol
preponderent, ori numai la cele de neînlocuit sau cele imobiliare. 85
În literatura juridicã din tara noastrã din perioada interbelicã, s-a
utilizat drept criteriu acela al destinatiei bunurilor, fiind considerate cã
apartin domeniului public bunurile mobile si imobile afectate în mod
direct si special functionãrii unui serviciu public si utilizate de acesta
pentru satisfacerea unui interes general. 86
82 V. si A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. III, Bucuresti, 1993, p. 41.
83 V. H. Barthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, Paris, 1916,
p. 413.
84 M. Waline, Droit administratif, Paris, 1959, p. 855.
85 V. A. de Laubadère, op. cit., p. 277-278.
86 P. Negulescu, op. cit., p. 134; C. Rarincescu, op. cit., p. 209.
204 Drept administrativ
Având în vedere scopul pentru realizarea cãruia a fost creat domeniul
public, putem conchide cã acesta este alcãtuit din acele bunuri imobile si
mobile, proprietate publicã, care sunt destinate sã foloseascã tuturor
membrilor unei colectivitãti umane, fie în mod direct, fie prin intermediul
unor organe special create spre a le administra în scopul satisfacerii unor
nevoi sociale.
1.3. Caracteristicile domeniului public
În componenta domeniului public sunt incluse numeroase si variate
bunuri imobile si mobile.
Indiferent de multitudinea si varietatea lor, aceste bunuri prezintã
unele trãsãturi care se regãsesc la toate dintre ele.
Aceste trãsãturi sunt urmãtoarele:
1. Bunurile care compun domeniul public sunt destinate sã satisfacã
anumite cerinte ale colectivitãtii, atât cerinte individuale, cât si colective.
2. Unele lucruri, prin însãsi natura lor, sunt susceptibile de a satisface
nevoi sociale, de pildã, apa, ca atare.
Alte bunuri pot deveni de utilizare publicã în urma unor lucrãri
speciale, cum sunt drumurile, porturile etc., ori datoritã deosebitei lor
valori stiintifice, istorice, culturale, printre care monumentele istorice,
bunurile din patrimoniul cultural national s.a. În legãturã cu aceasta,
uneori sunt utilizate denumirile de domeniu public natural si domeniu
public artificial . 87
3. Bunurile din componenta domeniului public pot fi utilizate de
cãtre toti membrii societãtii.
Aceste bunuri pot fi folosite de persoanele fizice, persoanele juridice,
organe de stat, organizatii nonstatale.
4. Bunurile din domeniul public pot fi utilizate fie în mod direct, de
exemplu mersul pe stradã, scãldatul în râu, vizitarea monumentelor
istorice etc., fie în mod indirect, prin intermediul unui organ de stat, cum
ar fi lectura într-o bibliotecã etc.
87 V. L. Trotabas, Manuel de droit public et administratif, Paris, 1971,
p. 288.
Domeniul public 205
5. Bunurile care alcãtuiesc domeniul public fac obiectul proprietãtii
publice, ca bunuri care apartin întregii colectivitãti.
Dreptul de proprietate asupra acestor bunuri este un drept absolut,
fiind opozabil tuturor, chiar si celor de bunã-credintã în cazul în care
aceste bunuri au fost scoase în mod ilegal din posesia statului; este un
drept exclusiv, nefiind susceptibil de dezmembrare sau îngrãdit; este un
drept inalienabil, unele bunuri neputând fi înstrãinate; este un drept
imprescriptibil, actiunea în revendicare a statului nefiind supusã
prescriptiei; este un drept insesizabil, bunurile din domeniul public
neputând fi urmãrite de creditori. 88
Organele administratiei de stat au asupra acestor bunuri un drept de
administrare, în virtutea cãruia pot sã posede, sã foloseascã si sã dispunã,
în conditiile prevãzute de lege, de bunurile care le-au fost încredintate.
Prin organele sale, statul intrã în raporturi juridice, în calitate de
reprezentant al colectivitãtii, pentru valorificarea bunurilor din
proprietatea publicã.
Unele bunuri, desi fac parte din proprietatea publicã, nu intrã în
compunerea domeniului public, de exemplu, regiile autonome si
societãtile cu capital de stat.
Alte bunuri, fãrã a face obiectul nici unei forme de proprietate, de
exemplu, aerul, sunt folosite de orice persoanã, putând fi socotite domeniu
public. Astfel, utilizarea spatiului aerian este supusã unor reglementãri
juridice speciale. De asemenea, existã norme juridice privind asigurarea
puritãtii aerului.
1.4. Clasificarea bunurilor apartinând domeniului public
Bunurile apartinând domeniului public pot fi grupate în mai multe
categorii pe baza anumitor criterii.
1. În functie de interesul pe care îl reprezintã, se disting:
a) domeniul public de interes national;
b) domeniul public de interes judetean;
c) domeniul public de interes comunal.
88 V. si Tr. Ionascu, S. Brãdeanu, Drepturile reale principale în R.S.R.,
Bucuresti, 1978, p. 137 si urm.
206 Drept administrativ Domeniul public 207

2. În functie de natura bunurilor, se disting: Bogãtiile de orice naturã ale subsolului, cãile de comunicatie, spatiul
a) domeniul public terestru; aerian, apele cu potential energetic valorificabil si cele care pot fi folosite
b) domeniul public acvatic; în interes public, plajele, marea teritorialã, resursele naturale ale zonei
c) domeniul public aerian; economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de
d) domeniul public cultural. lege, fac obiectul exclusiv al proprietãtii publice.
3. În functie de modul de utilizare, se disting: Bunurile proprietate publicã sunt inalienabile. In conditiile legii,
a) bunuri utilizate direct; ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori institutiilor publice
b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. sau pot fi concesionate ori închiriate.
4. În functie de raportarea la activitatea omului, se disting: În unele cazuri, utilizarea bunurilor apartinând domeniului public
a) domeniul public natural; se poate face în comun, în timp ce în alte situatii utilizarea acestor bunuri
b) domeniul public artificial. capãtã un caracter privat, personal. De exemplu, frecventarea unei piete
5. În functie de modul de determinare, se disting: constituie o utilizare în comun a domeniului public, în timp ce instalarea
unei tonete în piatã pentru vânzarea unor produse constituie o utilizare
a) bunuri nominalizate în Constitutie;
individualã a domeniului public. Utilizarea privatã a domeniului public
b) bunuri nominalizate în alte acte normative 89 .
este revocabilã de cãtre autoritatea administrativã care a acordat
autorizatia de folosire a domeniului public, dacã interesele generale impun
2. Regimul juridic al domeniului public 90 retragerea autorizatiei, întrucât autorizatia are un caracter unilateral, în
calitate de act administrativ, iar plata taxelor de folosire a domeniului
2.1. Consideratii generale public nu constituie un impediment pentru revocarea autorizatiei.
În primul rând, prevederi cu caracter general privind proprietatea si Dacã însã beneficiarul autorizatiei considerã abuzivã mãsura adoptatã
regimul juridic al bunurilor sunt continute în Constitutie. de autoritatea administrativã, el se poate adresa instantei de contencios
Potrivit art. 135 din Constitutia României, în tara noastrã existã douã administrativ, întrucât prin autorizatie a obtinut un drept subiectiv de
forme de proprietate: utilizare a domeniului public, care nu i se poate desfiinta decât pentru
proprietate publicã si motive întemeiate si numai pentru satisfacerea unor interese generale.
proprietate privatã. Legea administratiei publice locale (Legea nr. 215/2001) aduce unele
Proprietatea publicã apartine statului sau unitãtilor adminis- precizãri în ceea ce priveste regimul juridic al domeniului public si al
celui privat.
trativ-teritoriale.
Potrivit acestei legi, închirierea, concesionarea, locatia de gestiune
89 Pentru
a bunurilor apartinând domeniului public si privat de interes local si
detalii privind opiniile exprimate în literatura de specialitate, v.
A. Iorgovan, op. cit., p. 78 si urm.
vânzarea bunurilor apartinând domeniului privat de interes local se fac
90 V. si I. Filipescu, Domeniul public si privat al statului si al unitãtilor numai pe baza unei hotãrâri a consiliului local sau a consiliului judetean,
administrativ-teritoriale, în revista Dreptul , nr. 5-6/1994; L. Frontescu, dupã caz.
Notiunile de domeniu public si privat al statului, în revista Dreptul , Reglementãri juridice cu caracter general cu privire la domeniul
nr. 10-11/1993. public se regãsesc si în Legea 18/1991, Legea fondului funciar.
208 Drept administrativ
Potrivit acesteia, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate
privatã sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau
juridice, ori pot apartine domeniului public sau domeniului privat.
Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utilitãti publice
(art. 4).
Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile si
insesizabile, fiind scoase din circuitul civil, dacã prin lege nu se prevede
altfel, dreptul de proprietate asupra lor fiind imprescriptibil (art. 5).
Domeniul public poate fi de interes national, caz în care proprietatea
asupra sa, în regim de drept public, apartine statului, sau de interes local,
caz în care proprietatea, de asemenea în regim de drept public, apartine
comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor (art. 4).
Administrarea domeniului public de interes national se face de cãtre
organele prevãzute de lege, iar administrarea domeniului public de interes
local se face de cãtre primãrii sau, dupã caz, de cãtre prefecturi (art. 4).
2.2. Regimul juridic al proprietãtii publice 91
Dreptul de proprietate publicã apartine statului si unitãtilor
administrativ-teritoriale.
Obiectul proprietãtii publice îl constituie bunurile care sunt de uz
public sau de interes public. Acestea alcãtuiesc domeniul public, asupra
lor exercitându-se posesia, folosinta si dispozitia proprietarilor.
Dreptul de proprietate asupra bunurilor apartinând proprietãtii
publice se dobândeste:
1) pe cale naturalã;
2) prin achizitii publice;
3) prin expropriere pentru cauzã de utilitate publicã;
4) prin donatie sau legate acceptate, dupã caz, de Guvern, de consiliile
judetene sau de consiliile locale;
5) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unitãtilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora; trecerea
91 Legea nr. 213/17.11.1998, privind proprietatea publicã si regimul juridic
al acesteia.
Domeniul public 209
se face, dupã caz, prin hotãrâre a Guvernului, a consiliului judetean sau
a consiliului local; hotãrârea poate fi atacatã la instanta de contencios
administrativ în a cãrei razã teritorialã se aflã bunul;
6) prin alte moduri prevãzute de lege.
Dreptul de proprietate publicã înceteazã dacã bunul:
1) a pierit;
2) a fost trecut în domeniul privat.
În litigiile privind concesionarea, închirierea sau administrarea
bunurilor din proprietatea publicã, titularii acestor drepturi apar în instantã
în nume propriu, statul este reprezentat de cãtre Ministerul Finantelor
Publice, iar unitãtile administrativ-teritoriale de cãtre consiliile judetene
sau consiliile locale, dupã caz, care dau mandat presedintelui consiliului
judetean sau primarului. Acestia pot desemna un functionar din aparatul
propriu al consiliului sau un avocat, care sã-i reprezinte în fata instantei
de judecatã.
Bunurile din domeniul public pot fi concesionate sau închiriate si
unor persoane fizice ori juridice, române sau strãine, sumele încasate
fãcându-se, dupã caz, venit la bugetul de stat ori la bugetele locale.
Lista cuprinzând unele bunuri care alcãtuiesc domeniul public al
statului si al unitãtilor administrativ-teritoriale 92
I. Domeniul public al statului este alcãtuit din urmãtoarele bunuri:
1. bogãtiile de orice naturã ale subsolului, în stare de zãcãmânt;
2. spatiul aerian;
3. apele de suprafatã, cu albiile lor minore, malurile si cuvetele
lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza si plaja mãrii,
cu bogãtiile lor naturale si cu potentialul energetic valorificabil, marea
teritorialã si fundul apelor maritime, cãile navigabile interioare;
4. pãdurile si terenurile destinate împãduririi, cele care servesc
nevoilor de culturã, de productie ori de administratie silvicã, iazurile,
albiile pâraielor, precum si terenurile neproductive incluse în
amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier national si nu
sunt proprietate privatã;
92 Enumerarea are un caracter exemplificativ.
210 Drept administrativ
5. terenurile care au apartinut domeniului public al statului înainte
de 6 martie 1945; terenurile obtinute prin lucrãri de îndiguiri, de desecãri
si de combatere a eroziunii solului; terenurile institutelor si statiunilor
de cercetãri stiintifice si ale unitãtilor de învãtãmânt agricol si silvic,
destinate cercetãrii si producerii de seminte si de material sãditor din
categoriile biologice si de animale de rasã;
6. parcurile nationale;
7. rezervatiile naturale si monumentele naturii;
8. patrimoniul natural al Rezervatiei Biosferei Delta Dunãrii ;
9. resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental,
împreunã cu platoul continental;
10. infrastructura cãilor ferate, inclusiv tunelele si lucrãrile de artã;
11. tunelele si casetele de metrou, precum si instalatiile aferente
acestuia;
12. drumurile nationale autostrãzi, drumuri expres, drumuri
nationale europene, principale, secundare;
13. canalele navigabile, cuvetele canalului, constructiile hidrotehnice
aferente canalului, ecluzele, apãrãrile si consolidãrile de maluri si de
taluzuri, zonele de sigurantã de pe malurile canalului, drumurile de acces
si teritoriile pe care sunt realizate acestea;
14. retelele de transport al energiei electrice;
15. spectre de frecventã si retelele de transport si de distributie de
telecomunicatii;
16. canalele magistrale si retelele de distributie pentru irigatii, cu
prizele aferente;
17. conductele de transport al titeiului, al produselor petroliere si al
gazelor naturale;
18. lacurile de acumulare si barajele acestora, în cazul în care
activitatea de producere a energiei electrice este racordatã la sistemul
energetic national, sau cele cu transe pentru atenuarea undelor de viiturã;
19. digurile de apãrare împotriva inundatiilor;
20. lucrãrile de regularizare a cursurilor de ape;
21. cantoanele hidrotehnice, statiile hidrologice, meteorologice si
de calitate a apelor;
Domeniul public 211
22. porturile maritime si fluviale, civile si militare terenurile pe
care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri si alte constructii
hidrotehnice pentru acostarea navelor si pentru alte activitãti din navigatia
civilã, bazine, acvatorii si senale de acces, drumuri tehnologice în porturi,
monumente istorice aflate în porturi, cheiuri si pereuri situate pe malul
cãilor navigabile, în afara incintelor portuare destinate activitãtilor de
navigatie;
23. terenurile destinate exclusiv instructiei militare;
24. pichetele de grãniceri si fortificatiile de apãrare a tãrii;
25. pistele de decolare, aterizare, cãile de rulare si platformele pentru
îmbarcare-debarcare situate pe acestea si terenurile pe care sunt
amplasate;
26. statuile si monumentele declarate de interes public national;
27. ansamblurile si siturile istorice si arheologice;
28. muzeele, colectiile de artã declarate de interes public national;
29. terenurile si clãdirile în care îsi desfãsoarã activitatea:
Parlamentul, Presedintia, Guvernul, ministerele si celelalte organe de
specialitate ale administratiei publice centrale si institutiile publice
subordonate acestora; instantele judecãtoresti si parchetele de pe lângã
acestea; unitãti ale Ministerului Apãrãrii Nationale si ale Ministerului de
Interne, ale serviciilor publice de informatii, precum si cele ale Directiei
generale a penitenciarelor; serviciile publice descentralizate ale
ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei
publice centrale, precum si prefecturile, cu exceptia celor dobândite din
venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privatã a
acestora.
II. Domeniul public judetean este alcãtuit din urmãtoarele bunuri:
1. drumurile judetene;
2. terenurile si clãdirile în care îsi desfãsoarã activitatea consiliul
judetean si aparatul propriu al acestuia, precum si institutiile publice de
interes judetean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte
asemenea bunuri, dacã nu au fost declarate de uz sau interes public
national sau local;
212 Drept administrativ Domeniul public 213

3. retelele de alimentare cu apã realizate în sistem zonal sau Recapitulare

micro-zonal, precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si
terenurile aferente acestora. Crearea termenului de domeniu public sec. al XIX-lea
III. Domeniul public local al comunelor, oraselor si municipiilor doctrina francezã
este alcãtuit din urmãtoarele bunuri:
În res humani juris lucruri comune aerul
1. drumurile comunale, vicinale si strãzile;
2. pietele publice, comerciale, târgurile, oboarele si parcurile publice, antichitate apa
precum si zonele de agrement; destinate drumuri
3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national uzului comun porturi
sau judetean; piete
4. retelele de alimentare cu apã, canalizare, termoficare, gaze, statiile res divini templele
de tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile mormintele
aferente; zidurile cetãtii
5. terenurile si clãdirile în care îsi desfãsoarã activitatea consiliul
local si primãria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: Necesitatea creãrii ocrotirea bunurilor destinate colectivitãtii
teatrele, bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea; termenului prevãzute in codurile civile
6. locuintele sociale;
7. statuile si monumentele, dacã nu au fost declarate de interes În Regulamentele Organice râuri, porturi etc.
national; România Legea consiliilor cãile de comunicatie
8. bogãtiile de orice naturã ale subsolului, în stare de zãcãmânt, judetene (1864) clãdirile judetului
dacã nu au fost declarate de interes public national; Legea proprietãtii bisericile
9. terenurile cu destinatie forestierã, dacã nu fac parte din domeniul rurale (1864) cimitirele
privat al statului si dacã nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a ulitele salului
persoanelor juridice de drept privat; pietele
10. cimitirele orãsenesti si comunale. Legea exproprierii exproprierea pentru
(1864) utilitate publicã
constructii terenuri

Denumirea Codul civil (1864) art. 476

de domeniu fãceau parte drumurile
public râurile navigabile
tãrmul mãrii, porturile
alte terenuri dacã nu sunt
proprietate particularã
214 Drept administrativ
Constitutia 1923 zãcãmintele miniere
(art. 16) (art. 20) bogãtiile subsolului
cãile de comunicatie nu pot
spatiul atmosferic fi înstrãinate
apele navigabile
Componenta domeniului pãrti din teritoriu pentru uzul
public criterii tuturor/natura bunurilor
bunuri afectate serviciilor
publice/destinatia bunurilor
Caracteristicile destinate sã satisfacã cerintele colectivitãtii
bunurilor prin însãsi natura lor satisfac cerintele apa
aerul
devin utile prin monumente istorice
lucrãri speciale patrimoniul cultural
pot fi utilizate persoane fizice
de întreaga persoane juridice
colectivitate organe de stat
fac obiectul proprietãtii publice a colectivitãtii
Dreptul de absolut opozabil tuturor
proprietate exclusiv nu poate fi dezmembrat
îngrãdit
inalienabil bunurile nu pot fi înstrãinate
imprescriptibil actiunea în revendicare nu se prescrie
insesizabil bunurile nu pot fi urmãrite de creditori
Organele administratiei publice posedã de bunurile
drept de administrare folosesc încredintate
dispun
Clasificarea bunurilor în functie de interes national
judetean
comunal
Domeniul public 215
Clasificare dupã natura bunului terestru
acvatic
aerian
cultural
Clasificare dupã utilizate direct
modul de utilizare prin intermediul unui serviciu public
Clasificarea în functie de domeniul public natural
raportarea la activitatea omului domeniul public artificial
În functie de modul bunuri prevãzute în Constitutie
de determinare bunuri prevãzute în Constitutie
Constitutia (art. 135) proprietate publicã
proprietate privatã
Proprietate publicã bogãtiile subsolului
cãile de comunicatie
spatiul aerian
apele cu potential energetic
plajele si marea teritorialã
resursele zonei contigue
platoului continental
alte bunuri stabilite prin lege
Bunurile inalienabile
proprietate concesionate
publicã închiriate
date în administrare regiilor autonome
institutiilor publice
Utilizarea bunurilor în comun frecventarea unei piete
proprietate publicã utilizare individualã o tonetã într-o piatã
216 Drept administrativ
Legea bunuri domeniul public concesionate
nr. 215/2001 închiriate
bunuri domeniul privat concesionate
închiriate
vândute
Domeniul public interes national proprietatea statului
interes local proprietatea comunelor
oraselor
judetelor
Bunurile proprietate pe cale naturalã
publicã se dobândesc prin achizitii publice
prin expropriere
prin donatii sau legate
prin trecere din domeniul privat în
domeniul public
prin alte moduri prevãzute de lege
Dreptul de proprietate bunul nu mai existã
înceteazã a fost trecut în domeniul privat
În concesionarea statul reprezentat de
litigiile închirierea bunurilor Ministerul Finantelor
privind administrarea Publice
unitãtile administrativ
-teritoriale reprezentate de
consiliile judetene si
consiliile locale pot da
mandat presedintelui
consiliului
judetean
primarului
unor alte
persoane din
aparatul lor
Domeniul public 217
Sumele încasate concesionate venit la buget de stat
închiriate local
Domeniul bogãtiile subsolului
public al spatiul aerian
statului apele, plaja mãrii, marea teritorialã, porturile
pãdurile care nu sunt proprietate privatã
parcurile nationale si rezervatiile naturale
infrastructura cãilor ferate, tunelele
drumurile nationale
retelele de transport al energiei electrice
conductele de transport titei, produse petroliere
gaze naturale
statiile hidrologice
meteorologice
monumentele istorice, muzeele etc.
Domeniul drumurile judetene
public al clãdirile unde se aflã consiliul judetean
judetelor institutiile publice de interes judetean (bibliotecã,
muzee, spitale etc.)
retelele de alimentare cu apã
Domeniul comune drumurile comunale
public orase pietele, târgurile, parcurile publice
local lacurile si plajele care nu sunt
interes national
judetean
retelele de alimentare cu apã si canalizare,
termoficare, gaze
clãdirile si terenurile unde se aflã
consiliul local si primãria
locuintele sociale
monumentele istorice care nu sunt de
interes national
bogãtiile subsolului dacã nu sunt de
interes national
cimitirele
218 Drept administrativ
Teste
Când a fost creat termenul de domeniu public?
Bunurile de utilitate publicã în antichitate
Necesitatea creãrii termenului de domeniu public
Reglementarea juridicã a domeniului public în România
Criterii de determinare a domeniului public
Caracteristicile bunurilor apartinând domeniului public
Caracteristicile dreptului de proprietate asupra acestor bunuri
Drepturile organelor administratiei publice asupra acestor bunuri
Clasificarea bunurilor în functie de interes
Clasificarea dupã natura bunului
Clasificarea dupã modul de utilizare
Clasificarea dupã raportarea la activitatea omului
Clasificarea în functie de modul de determinare
Ce bunuri constituie proprietate publicã potrivit Constitutiei?
Caracteristicile acestor bunuri potrivit Constitutiei?
Cum pot fi utilizate bunurile proprietate publicã?
Caracteristicile bunurilor potrivit Legii nr. 215/2001
De câte feluri poate fi domeniul public?
Pe ce cãi se dobândesc bunurile apartinând proprietãtii publice?
Când înceteazã dreptul de proprietate asupra acestor bunuri?
Reprezentarea în litigiile privind aceste bunuri
Destinatia sumelor încasate din utilizarea acestor bunuri
Din ce bunuri se compune domeniul public al statului?
Din ce bunuri se compune domeniul public al judetelor?
Din ce bunuri se compune domeniul public al comunelor si
oraselor?
Domeniul public 219
2.3. Exproprierea 93
Exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai
pentru cauzã de utilitate publicã si numai pe baza unei prealabile si
echitabile despãgubiri a proprietarului.
Exproprierea se poate efectua numai printr-o hotãrâre judecãtoreascã.
Se pot expropria bunurile imobile proprietate a persoanelor fizice si
juridice, în aceastã ultimã categorie fiind incluse si comunele, orasele,
municipiile si judetele.
Hotãrârea de expropriere a instantelor de judecatã se poate adopta
numai dupã ce a fost declaratã utilitatea publicã.
Cei interesati pot conveni asupra modalitãtii de transfer al dreptului
de proprietate, precum si asupra cuantumului si naturii despãgubirii, caz
în care nu se mai declanseazã procedura de expropriere.
Dacã nu se cade de acord cu cuantumul si natura despãgubirii,
instantele judecãtoresti vor decide, prin hotãrâre, cu respectarea
dispozitiilor legale.
Utilitatea publicã se declarã pentru lucrãri de interes national sau de
interes local.
Sunt considerate a fi de utilitate publicã:
prospectiunile si explorãrile geologice;
extractia si prelucrarea substantelor minerale utile;
instalatii pentru producerea energiei electrice, telecomunicatii,
gaze, termoficare, canalizare, pentru protectia mediului;
cãile de comunicatii;
amenajarea strãzilor;
regularizãri de ape curgãtoare, sisteme de irigatie;
clãdirile si terenurile necesare constructiilor de locuinte sociale si
obiectivelor de învãtãmânt, sãnãtate, culturã, sport, protectie socialã,
administratie publicã, autoritãti judecãtoresti;
protectia monumentelor istorice, a rezervatiilor naturale, a
monumentelor naturii;
93 Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauzã de utilitate publicã,
în Legislatia României, vol. 2/1994, p. 330 si urm.
220 Drept administrativ
prevenirea si înlãturarea urmãrilor calamitãtilor naturale;
apãrarea tãrii, sigurantã nationalã, ordine publicã.
Pentru lucrãrile de interes national, utilitatea publicã se declarã de
cãtre Guvem, iar pentru cele de interes local, de cãtre consiliile judetene
si Consiliul General al Municipiului Bucuresti, iar în cazul în care lucrarea
priveste mai multe judete, utilitatea publicã este declaratã de cãtre o
comisie, alcãtuitã din presedintii consiliilor judetene respective.
Prin lege se pot declara de utilitate publicã si alte lucrãri decât cele
nominalizate în Legea exproprierii.
Declararea utilitãtii publice se face numai dupã efectuarea unei
cercetãri prealabile si înscrierea lucrãrii în planurile urbanistice.
Cercetarea se face de cãtre comisii numite de Guvern, pentru lucrãrile
de interes national, si de cãtre comisii numite de presedintele consiliului
judetean sau de primarul general al Municipiului Bucuresti, pentru
lucrãrile de interes local.
Comisiile numite de Guvern sunt formate din:
reprezentantul administratiei publice centrale care coordoneazã
domeniul de activitate pentru care se realizeazã lucrarea;
reprezentantul Ministerului Transporturilor Constructiilor si
Turismului;
reprezentantul Ministerului Finantelor Publice;
presedintele consiliului judetean si sefii compartimentelor de resort;
primarii localitãtilor pe raza cãrora urmeazã sã se efectueze
lucrarea.
Comisiile pentru lucrãrile de interes local vor fi alcãtuite din:
reprezentantul consiliului judetean sau al Consiliului General al
Municipiului Bucuresti;
reprezentantii consiliilor locale interesate.
Actul de declarare a utilitãtii publice de interes national se aduce la
cunostintã publicã prin afisare la sediul consiliului local în a cãrui razã
se aflã imobilul ce va fi expropriat, precum si prin publicare în Monitorul
Oficial al României, iar actul de declarare a utilitãtii publice de interes
local se afiseazã la sediul consiliului local în a cãrui razã este situat
imobilul si se publicã în presa localã.
Domeniul public 221
Nu se face publicitate dacã lucrarea priveste apãrarea tãrii si siguranta
nationalã.
Expropriator este statul, prin organismele desemnate de cãtre Guvern,
la nivel central, pentru lucrãrile de interes national, si judetele, municipiile,
orasele si comunele, pentru lucrãrile de interes local.
Proprietarii si titularii altor drepturi reale pot face întâmpinãri, cu
privire la propunerile de expropriere, în termen de 45 de zile de la primirea
notificãrii, pe care o vor depune la primarul localitãtii unde se aflã imobilul
ce urmeazã a fi expropriat.
Eventualele întâmpinãri, împreunã cu dosarul exproprierii,
cuprinzând date privind imobilul, numele si adresa proprietarului si oferta
de despãgubire, se vor depune, în termen de 30 de zile, la Secretariatul
General al Guvernului, pentru lucrãrile de interes national, sau la consiliul
judetean ori la Consiliul General al Municipiului Bucuresti, pentru
lucrãrile de interes local.
Întâmpinãrile trebuie solutionate în termen de 30 de zile de o
comisie constituitã prin hotãrâre a Guvernului, pentru lucrãrile de
interes national, sau reunitã de presedintele consiliului judetean sau
prin dispozitia primarului general al municipiului Bucuresti, pentru
lucrãrile de interes local.
Comisia va fi formatã din 3 specialisti din domeniul de activitate
în care se realizeazã lucrarea, 3 proprietari de imobile din localitatea
unde este situat imobilul propus spre expropriere, alesi prin tragere la
sorti dintr-o listã de minim 25 de proprietari, precum si primarul
localitãtii.
Nu pot face parte din comisie proprietarii imobilelor în cauzã, rudele
si afinii lor pânã la gradul patru inclusiv, cei care detin functii în
administratia publicã si care au interes în executarea lucrãrilor si nici cei
care au fãcut parte din comisia care a declarat utilitatea publicã.
Hotãrârea comisiei se comunicã pãrtilor în termen de 15 zile de la
adoptare.
Hotãrârea poate fi atacatã de cei interesati la Curtea de apel în a
cãrei razã este situat imobilul în cauzã, în termen de 15 zile de la
comunicare.
222 Drept administrativ
Contestatia este scutitã de taxã si se solutioneazã de urgentã si cu
precãdere.
Solutionarea cererilor de expropriere este de competenta tribunalului
judetean sau a tribunalului municipiului Bucuresti, în raza cãruia este
situat imobilul propus pentru expropriere.
Tribunalul va fi sesizat de expropriator pentru a se pronunta cu privire
la expropriere, în cazul în care propunerea de expropriere nu a fost
contestatã sau dacã plângerea a fost respinsã.
Solutionarea cererii de expropriere se face cu participarea expro-
priatorului, a proprietarului si a procurorului.
Hotãrârea este supusã cãilor de atac prevãzute de lege, cu exceptia
cazului când pãrtile se învoiesc cu privire la expropriere si la despãgubiri,
situatie în care hotãrârea este definitivã.
Dacã pãrtile legal citate nu se prezintã, hotãrârea se va pronunta în
absenta lor.
Pentru stabilirea despãgubirilor instanta va constitui o comisie de
experti, alcãtuitã dintr-un expert numit de instantã, unul desemnat de
expropriator si unul din partea persoanelor supuse exproprierii, tinându-se
seama de pretul cu care se vând, în mod obisnuit, imobilele de acelasi fel
în acea localitate, la data raportului de expertizã.
Despãgubirea acordatã de instantã, în functie de rezultatul expertizei,
de oferta expropriatorului si de pretentia celui expropriat, nu va putea fi
mai micã decât oferta expropriatorului si nici mai mare decât pretentiile
celui expropriat.
Eliberarea titlului executoriu si punerea în posesie a expropriatorului
se fac printr-o încheiere a instantei, dupã ce se constatã plata
despãgubirilor, cel târziu în 30 de zile din momentul plãtii.
Se excepteazã lucrãrile privind apãrarea tãrii, ordinea publicã,
siguranta nationalã, precum si cele pentru combaterea efectelor cala-
mitãtilor naturale, când punerea în posesie se va face de îndatã, expro-
priatorul având obligatia sã consemneze în termen de 30 de zile, pe numele
expropriatilor, sumele datorate ca despãgubire.
Dacã bunurile expropriate nu au fost utilizate potrivit scopului pentru
care au fost preluate de la expropriat, în termen de cel mult 1 an, acesta
poate cere retrocedarea lor. Cererea se va adresa tribunalului.
Domeniul public 223
Toate cheltuielile efectuate pentru realizarea procedurilor de
expropriere si de retrocedare vor fi suportate de expropriator.
2.4. Concesionarea domeniului public 94
Concesionarea se face în baza unui contract prin care o persoanã
numitã concedent transmite pentru o perioadã determinatã, de cel mult
49 de ani, unei alte persoane, numitã concesionar, care actioneazã pe
riscul si pe rãspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun,
a unei activitãti sau a unui serviciu public în schimbul unei redevente (o
sumã de bani).
Astfel, potrivit art. 2, alin. (2) din Lege, pot face obiect al unei
concesiuni:
a) terenurile proprietate publicã, plajele, cheiurile si zonele libere,
b) transporturile publice,
c) autostrãzile, podurile si tunelurile rutiere cu taxã de trecere,
d) infrastructurile rutiere, feroviare, portuare si aeroporturile civile,
e) constructia de hidrocentrale si exploatarea acestora, inclusiv a
celor aflate în conservare,
f) serviciile postale,
g) spectrul de frecvente si retele de transport si de distributie pentru
telecomunicatii,
h) activitãtile economice legate de cursurile de ape naturale si
artificiale, lucrãrile de gospodãrire a apelor aferente acestora, statiile si
instalatiile de mãsurãtori hidrologice, meteorologice si de calitate a apelor
si amenajãrile piscicole,
i) retelele de transport si de distributie a energiei electrice si termice,
j) retelele de transport prin conducte si de distributie a petrolului si
gazelor naturale combustibile,
k) retelele de transport si de distributie publicã a apei potabile,
1) exploatarea zãcãmintelor minerale si a substantelor solide si fluide,
m) exploatarea surselor termale,
94 Legeanr. 219/1998 si Hotãrârea Guvernului nr. 216/1999 privind Normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
224 Drept administrativ
n) resursele naturale ale zonei economice maritime si ale platoului
continental,
o) bazele sportive, locurile de recreere, institutiile profesioniste de
spectacole,
p) activitãtile economice legate de punerea în valoare a monu-
mentelor si siturilor istorice,
q) colectarea, depozitarea si valorificarea deseurilor,
r) unitãtile medico-sanitare, sectiile sau laboratoarele din structura
acestora, orice alte bunuri, activitãti care nu sunt interzise prin legi
organice speciale.
Au calitatea de concedent, în numele titularilor proprietãtii publice
-statul, judetul, orasul sau comuna urmãtorii:
ministerele sau alte organe de specialitate ale administratiei publice
centrale pentru bunurile proprietate publicã a statului,
consiliul judetean, consiliile municipale, orãsenesti sau comunale
sau institutiile publice de interes local pentru bunurile proprietate
publicã localã.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoanã fizicã sau
juridicã de drept privat, românã sau strãinã.
În schimbul dreptului de ocupare temporarã a unei portiuni
determinate din domeniul public, concesionarul datoreazã o sumã de
bani numitã redeventã, care se face venit la bugetul statului sau la
bugetele locale, dupã caz, iar modul de calcul si modul de platã se
stabilesc de cãtre ministerele de resort ori de cãtre autoritãtile admi-
nistratiei publice locale.
Trebuie însã operatã o distinctie între concesiunea de servicii
publice, care are ca obiect principal gestionarea unui serviciu public,
si concesionarea de bunuri, prin care se permite unei persoane sã
ocupe domeniul public pentru a exercita o activitate care nu este un
serviciu public.
În cazul concesiunii vom vorbi despre un regim de drept public,
când aceasta are ca obiect terenuri proprietate publicã, ceea ce presupune
încheierea de contracte administrative, respectiv despre un regim de drept
privat, când aceasta are ca obiect activitãti economice, unitãti de productie
Domeniul public 225
ce nu sunt servicii ori terenuri proprietate privatã (de stat, judetene,
orãsenesti sau comunale), ceea ce presupune încheierea de contracte civile
sau comerciale, dupã caz.
În Legea nr. 219/1998 sunt consacrate unele reguli generale privind
concesiunea, si anume:
principiul licitatiei publice, sub autoritatea unui organ
guvernamental sau prin negociere directã,
principiul potrivit cãruia initierea concesiunii are la bazã un studiu
de oportunitate, efectuat de cãtre concedent,
principiul conditionãrii licitatiei prin caietul de sarcini, aprobat de
Guvern, de consiliul judetean, orãsenesc sau comunal, dupã caz, si
publicat în Monitorul Oficial al României,
principiul asigurãrii statului a unui venit fix anual,
principiul controlului concesionarului de cãtre o autoritate a
administratiei publice,
principiul conform cãruia este prevãzutã interdictia pentru
concesionar de a subconcesiona, în tot sau în parte, unei alte persoane
obiectul concesiunii,
principiul publicitãtii licitatiei publice într-un cotidian de circulatie
nationalã si într-unul de circulatie localã,
principiul solutionãrii litigiilor de instantele de drept comun.
Potrivit alin. 5 al articolului 135 din Constitutie, bunurile proprietate
publicã (domeniu public) pot fi date în administrarea regiilor autonome
ori institutiilor publice, respectiv pot fi concesionate ori închiriate.
În temeiul articolului 135 din Constitutie si articolului 12 din Legea
nr. 213/1998, dreptul de administrare poate apartine numai regiilor
autonome, prefecturilor, autoritãtilor administratiei publice centrale si
locale ori altor institutii publice de interes national, judetean ori local.
Legea nr. 15/1990, privind reorganizarea unitãtilor economice de
stat ca regii autonome si societãti comerciale, definea regia autonomã ca
persoanã juridicã ce functioneazã pe bazã de gestiune economicã si
autonomie financiarã, organizatã în ramurile stabilite de Guvern si
înfiintatã prin hotãrâre a Guvernului (pentru cele de interes national) sau
226 Drept administrativ
prin hotãrâri ale organelor judetene si municipale ale administratiei de
stat (pentru cele de interes local).
Pot fi retinute câteva precizãri în ceea ce priveste bunurile publice:
bunurile proprietate publicã se evidentiazã în mod distinct în
patrimoniul regiei, ele fiind inalienabile;
în cazul angajãrii rãspunderii contractuale sau delictuale a regiei
autonome, creditorii pot cere executarea silitã numai asupra bunurilor
din proprietatea regiei;
se interzice regiilor autonome sã constituie garantii de orice fel cu
privire la bunurile proprietate publicã.
În ceea ce priveste institutia publicã, într-un sens larg, aceasta evocã
orice organ de stat care nu este nici regie autonomã si nici societate
comercialã.
Bunurile domeniului public local sunt în proprietatea judetului sau
a comunei (orasului), dar prerogativele de persoanã de drept public se
exercitã prin intermediul consiliului judetean sau al consiliului local.
Sub aspectul prerogativelor conferite titularilor, potrivit articolului
12 din Legea nr. 213/1998, titularul dreptului de administrare poate
poseda, folosi si dispune de bunul dat în administrare. Initiativa
concesionãrii o poate avea concedentul sau orice investitor interesat.
La primirea propunerii de concesionare, concedentul va trebui sã
procedeze la întocmirea unui studiu de oportunitate, studiu care va
cuprinde în principal urmãtoarele:
descrierea bunului care urmeazã a fi concesionat,
motivele de ordin economic, financiar, social si de mediu care
justificã acordarea concesiunii,
investitiile necesare pentru modernizare sau extindere,
nivelul minim al redeventei, dupã caz,
modalitatea de acordare a concesiunii avute în vedere; dacã se
recurge la procedura licitatiei publice deschise cu preselectie sau la
procedura de negociere directã trebuie motivatã aceastã optiune,
durata estimatã a concesiunii,
termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesiune,
Domeniul public 227
avizul obligatoriu al Statului Major General privind încadrarea
obiectului concesiunii în infrastructura sistemului national de apãrare,
dacã este cazul.
Conform articolului 9, alin. (1) din Legea nr. 219/1998, la primirea
propunerii de concesionare, formulatã de un investitor interesat,
concedentul este obligat sã procedeze la întocmirea studiului de
oportunitate într-un termen de 30 de zile, în cazul în care pãrtile nu convin
asupra unui alt termen, în scopul luãrii unei decizii privind concesionarea.
În vederea aprobãrii concesionãrii unor bunuri apartinând dome-
niului public, se întocmeste caietul de sarcini al concesiunii care va
sta la baza hotãrârii Guvernului pentru bunurile de interes national
sau consiliului judetean, municipal, orãsenesc sau comunal pentru
bunurile de interes local.
Potrivit articolului 9 din Hotãrârea de Guvern nr. 216/1999, privind
normele metodologice-cadru, caietul de sarcini va cuprinde conditiile
de exploatare a concesiunii, investitiile care urmeazã a fi realizate de
cãtre concesionari, clauze financiare si de asigurãri, regimul bunurilor
utilizate de concesionar, obligatiile privind protectia mediului.
Initiatorul concesiunii va elabora caietul de sarcini si va înainta
propunerea, împreunã cu caietul de sarcini, ministerului de resort, spre a
fi supuse aprobãrii Guvernului.
Hotãrârea Guvernului constituie temeiul trecerii la organizarea
licitatiei concesiunii.
Conform Normelor metodologice-cadru si art. 11 din Legea nr. 219/
1998, licitatia publicã poate fi deschisã sau deschisã cu preselectie.
Licitatia publicã poate fi deschisã atunci când orice persoanã fizicã
sau persoanã juridicã de drept privat, românã sau strãinã, poate prezenta
o ofertã.
Licitatia publicã poate fi si licitatie deschisã cu preselectie atunci
când nu pot prezenta oferte decât persoanele fizice sau persoanele juridice
de drept privat, române sau strãine, pe care concedentul le-a selectionat
pe baza unor criterii elaborate în prealabil de cãtre acesta.
Ofertantii transmit ofertele lor în douã plicuri sigilate, unul interior
si unul exterior, plicuri care vor fi înregistrate în ordinea primirii lor
într-un registru special, tinut de concedent la sediul sãu.
228 Drept administrativ Domeniul public 229

Pe plicul exterior este mentionatã licitatia publicã deschisã pentru competente sã solutioneze si procedura de lucru a acestora se stabilesc
care este depusã oferta si acesta va contine urmãtoarele: prin norme metodologice de organizare si desfãsurare a procedurii de
a) o fisã cu informatii privind ofertantul si o declaratie de participare, concesionare. 95
semnatã de ofertant, fãrã îngrosãri, stersãturi, modificãri; Procedura de negociere directã este aplicabilã în cazul în care licitatia
b) acte doveditoare privind calitãtile si capacitãtile ofertantilor, publicã nu a condus la desemnarea unui câstigãtor.
conform solicitãrilor concedentului, precum si garantia de participare la Pentru negocierea directã va fi pãstrat caietul de sarcini aprobat
licitatia publicã deschisã. pentru licitatia publicã, iar concedentul va negocia cu fiecare ofertant în
Pe plicul interior se înscriu numele si denumirea ofertantului si parte la data stabilitã conform programãrii, în conditiile prevãzute în
domiciliul sãu, sediul social al acestuia, acesta continând de fapt oferta caietul de sarcini.
propriu-zisã. Dupã încheierea negocierii directe, concedentul întocmeste un
Plicurile sigilate vor fi predate comisiei de evaluare în ziua fixatã proces-verbal care va cuprinde concluziile negocierilor purtate si în care
pentru deschiderea lor. se recomandã cea mai avantajoasã ofertã.
Componenta comisiei de evaluare se stabileste prin decizia conce-
dentului. Deschiderea plicurilor este publicã, astfel, dupã deschiderea
plicurilor exterioare, comisia de evaluare eliminã ofertele care nu contin
totalitatea documentelor cerute si întocmeste un proces-verbal în care se
va mentiona rezultatul deschiderii plicurilor respective.
Comisia de evaluare va analiza si va alege oferta pe care o considerã
cea mai bunã.
Aceste criterii au în vedere suma investitiilor propuse, pretul
prestatiilor lor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnicã, asigurarea
obligatiilor de protectie a mediului si a problemelor sociale, garantiile
profesionale si financiare propuse de fiecare ofertant si termenele de
realizare a lucrãrilor de investitii.
În situatia în care licitatia publicã deschisã nu a condus la desemnarea
unui câstigãtor, aceasta se va consemna într-un proces-verbal, iar în
termen de 45 de zile se va organiza o nouã licitatie.
Dacã nici cea de-a doua licitatie nu a condus la desemnarea unui
câstigãtor, aceasta se va consemna într-un proces-verbal care va sta la
baza deciziei de recurgere la procedura de negociere directã.
Ofertantii respinsi pot face contestatii în termen de 5 zile de la
primirea copiei privind modul în care au fost respectate dispozitiile 95 Legea nr. 219/1998 art. 21, (1), (2) si Hotãrârea Guvernului
legale. Termenul de comunicare, de depunere a contestatiilor, autoritãtile nr. 216/1999.
230 Drept administrativ
Recapitulare
Exproprierea numai pentru cauzã de utilitate publicã
cu o prealabilã despãgubire
echitabilã
numai printr-o hotãrâre judecãtoreascã
bunurile imobile persoane fizice
proprietate persoane juridice
Nu se mai face expropriere modalitatea de transfer al proprietãtii
se cade de acord cuantumul despãgubirii
Dacã nu se obtine acordul natura
decide instanta cuantumul despãgubirii
Utilitatea interes national explorãri geologice
publicã interes local extractia mineralelor utile
lucrãri instalatii energie electricã
telecomunicatii
gaze naturale
termoficare
canalizare
protectia mediului
cãile de comunicatie
amenajarea strãzilor
protectia monumentelor istorice
apãrarea tãrii etc.
Utilitatea publicã Guvern lucrãri de interes national
declaratã consilii judetene lucrãri de interes judetean
consilii locale lucrãri de interes comunal
sau orãsenesc
lucrarea mai multe judete comisie
-presedintii consiliilor judetene interesate
Domeniul public 231
Cercetarea numitã de Guvern lucrãri de interes national
utilitãtii presedintele consiliului judetean lucrãri de interes
comisie local reprezentantul consiliului judetean
reprezentantii consiliilor locale in-
teresate
Expropriator statul prin organisme desemnate de Guvern lucrãri
de interes
national judetele, orasele, comunele, judetean
lucrãri de interes local
Proprietarii întâmpinãri 45 de zile de la primirea notificãrii
se depun la primãria unde se aflã
imobilul supus exproprierii
Dosarul exproprierii la Secretariatul General al Guvernului
lucrãri de interes national
la Consiliul Judetean lucrãri de interes
local
Întâmpinãrile comisie numitã de Guvern lucrãri de interes
solutionate national
comisie numitã de presedintele consiliului
judetean lucrãri de interes local
termen 30 zile de la primirea întâmpinãrii
Comisia 3 specialisti din domeniul unde se va face lucrarea
3 proprietari de imobile din localitatea unde se va face
lucrarea, alesi prin tragere la sorti dintre 25 de
proprietari
primarul localitãtii unde se aflã bunul supus exproprierii
Hotãrârea comisiei se comunicã pãrtilor în 15 zile de la adoptare
poate fi atacatã la Curtea de Apel 15 zile
de la comunicare
232 Drept administrativ Domeniul public 233

Solutionarea tribunalul judetean Obiectul terenurile proprietate publicã, plaja, cheiurile

cererilor de propunerea de expropriere nu a fost contestatã concesiunii infrastructurile rutiere
expropriere plângerea a fost respinsã de comisie feroviare, portuare, aero-
participã expropriatorul porturile civile
proprietarul constructia de hidrocentrale si exploatarea lor
procurorul serviciile postale
hotãrârea poate fi supusã cãilor de atac retele de transport telecomunicatii
pentru apã potabilã
Stabilirea despãgubirilor unul numit de instantã energie electricã
instanta constituie experti unul desemnat de expropriator petrol si gaze naturale
unul numit de cei supusi exproprierii exploatarea apelor, a instalatiilor meteorologice
Despãgubirea nu mai micã decât oferta expropriatorului zãcãmintele minerale
nu mai mare decât pretentiile celui expropriat resursele zonei economice si ale platoului continental
bazele sportive, locurile de distractii
Eliberarea titlului printr-o încheiere a instantei colectarea si valorificarea deseurilor
executor dupã plata despãgubirilor unitãtile medico-sanitare
cel târziu 30 zile din momentul plãtii
Concedentii ministerele bunuri proprietate
Punere în posesie imediat apãrarea tãrii pot fi alte organe centrale publicã a statului
lucrãri siguranta nationalã consiliul judetean bunuri proprietate a judetului
ordinea publicã consiliile comunale bunuri comunelor
combaterea efectelor calamitãtilor orãsenesti propri- oraselor
platã în termen de 30 zile municipale etatea municipiilor
Bunurile utilizate în alt scop Concesionar orice persoanã fizicã
se poate cere retrocedarea lor orice persoanã juridicã românã
prin hotãrârea tribunalului de drept privat strãinã
Cheltuielile privind exproprierea suportate de expropriator Redeventa venit bugetul de stat
bugetul comunei
Concesionarea contract concedent orasului
concesionar municipiului
concedentul transmite concesionarului judetului
cel mult 49 de ani modul de calcul ministere, alte organe centrale
dreptul si obligatia bun consilii judetene
de exploatare activitate consilii comunale
serviciu public orãsenesti
concesionarul plata unei redevente (sumã de bani) municipale
234 Drept administrativ Domeniul public 235

Concesionare servicii publice gestionarea unui serviciu public
bunuri ocupare domeniu
activitate care nu este serviciu public
Concesiune regim de drept public teren domeniu public
contracte administrative
regim activitãti economice domeniu
de drept unitãti de productie privat
privat terenuri
contracte civile dupã caz
comerciale
Reguli licitatie publicã si publicitatea acesteia
generale pe baza unor studii de oportunitate
privind în conditiile caietului Guvern
conce- de sarcini consiliu judetean
siunea consiliu local
asigurarea pentru concedent a unui venit sigur anual
controlul asupra concesionarului
de o autoritate a administratiei publice
solutionarea litigiilor de cãtre instanta judecãtoreascã
Constitutia regii autonome
drept de prefecturã
administrare alte autoritãti ale administratiei publice centrale
bunuri locale
domeniu institutii publice national
public interes judetean
local comunal
orãsenesc
municipal
Regia persoanã juridicã
autonomã gestiune economicã si autonomie financiarã
în ramurile Guvern interes national
stabilite de consilii judetene interes judetean
consilii locale interes local
Bunurile date distinct de patrimoniul regiei
în administrare rãspunderea regiei numai cu bunurile
proprietatea regiei
regia nu poate garanta cu bunurile date în
administrare
Institutia publicã organ de stat
nu este regie autonomã
societate comercialã
Bunurile judetean prerogativele consiliul local
domeniu local de persoanã consiliul
public de drept public judetean
Titularul dreptului posedã de bunul
de administrare foloseste dat în
dispune administrare
Initiativa concesionãrii concedent
orice investitor interesat român
strãin
La primirea propunerii de concesionare concedentul
studiu de oportunitate
Studiul de motivele ce justificã concesiunea
oportunitate investitiile necesare
nivelul minim al redeventei
modalitatea de acordare licitatie deschisã
a concesiunii cu preselectie
negociere directã
durata concesiunii
întocmit de concedent în 30 de zile de la primirea
propunerii
Pentru aprobarea concesiunii Guvern bunuri de interes national
caietul de sarcini consiliu judetean interes judetean
consiliu local interes local
236 Drept administrativ
Caietul de sarcini conditiile de exploatare a concesiunii
investitiile realizate de concesionar
clauze financiare si de asigurãri
obligatii privind protectia mediului
regimul bunurilor utilizate de concesionar
Initiatorul concesiunii elaboreazã caietul de sarcini
îl trimite ministerului de resort
se supune spre aprobare Guvernului
Licitatia publicã deschisã orice persoanã fizicã sau juridicã
prezintã oferta
cu preselectie oferta numai de cãtre cei
selectionati de concedent
Oferta plicul exterior fisã despre ofertant
2 plicuri actele doveditoare
sigilate plicul interior numele ofertantului
continutul ofertei
plicurile se predau comisiei de evaluare stabilite de
concendent
deschiderea plicurilor este publicã
comisia alege oferta cea mai bunã
Oferta cea mai bunã suma investitiilor
pretul prestatiilor
protectia mediului
protectia socialã
garantiile profesionale si financiare
Negocierea directã dacã la licitatie nu a fost nici un câstigãtor
se pãstreazã caietul de sarcini
concedentul negociazã cu fiecare ofertant
Domeniul public 237
Teste
În ce constã si cum se desfãsoarã exproprierea?
Ce bunuri sunt socotite activitãti de utilitate publicã?
Cine poate stabili utilitatea publicã?
Cine cerceteazã calificarea de utilitate publicã?
Cine are calitatea de expropriator?
Ce drepturi au cei expropriati?
Cine si cum solutioneazã întâmpinãrile?
Cine solutioneazã cererile de expropriere?
Cum se stabilesc despãgubirile?
Titlul executor si punerea în posesie
Când si cine dispune retrocedarea bunurilor?
Conceptul de concesionare
Obiectul concesionãrii
Cine poate fi concedent?
Cine poate fi concesionar?
Redeventa
Care sunt regulile generale privind concesiunea
Ce este o regie autonomã?
Regimul juridic al bunurilor date în administratie
Continutul dreptului de administrare
Cine poate avea initiativa concesiunii?
În ce constã studiul de oportunitate?
În ce constã caietul de sarcini?
Continutul ofertei
Modalitãti de acceptare a ofertei
238 Drept administrativ
Durata de concesiune se stabileste în limitele legale, în functie de
perioada de amortizare a investitiilor care urmeazã sã fie realizate de
cãtre concesionar.
Relatiile contractuale dintre concedent si concesionar se bazeazã pe
principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea
unei posibile egalitãti între avantajele care îi sunt acordate concesionarului
si sarcinile care îi sunt impuse.
În consecintã, concesionarul nu va fi obligat sã suporte cresterea
sarcinilor legate de executia obligatiilor sale, în cazul în care aceastã
crestere rezultã în urma:
a) unei actiuni sau mãsuri dispuse de o autoritate publicã;
b) unui caz de fortã majorã sau a unui caz fortuit.
Drepturile concedentului
Astfel, pe durata contractului de concesiune concedentul are dreptul
sã verifice respectarea obligatiilor asumate de concesionar, sã inspecteze
bunurile, sã verifice stadiul de realizare a investitiilor, precum si modul
în care este satisfãcut interesul public, verificare care se va realiza cu
notificarea prealabilã a concesionarului si în conditiile stabilite în contract.
Concedentul poate modifica în mod unilateral partea reglementarã
a contractului de concesiune, dar cu notificarea prealabilã a
concesionarului, din motive exceptionale legate de interesul national sau
local, dupã caz.
În cazul în care modificarea unilateralã a contractului de concesiune
îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul sã primeascã în mod
prompt o despãgubire adecvatã si efectivã, aceasta fiind stabilitã de cãtre
instanta judecãtoreascã competentã.
Obligatiile concedentului
Concedentul este obligat sã nu îl tulbure pe concesionar în exercitiul
drepturilor rezultate din contractul de concesiune, sã notifice
concesionarului aparitia oricãror împrejurãri de naturã sã aducã atingere
drepturilor acestuia.96
96 Art.
66, din Hotãrârea Guvernului nr. 216/1999, privind normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
Domeniul public 239
Drepturile concesionarului
Astfel, în temeiul contractului de concesiune, concesionarul
dobândeste dreptul de a exploata, în mod direct, pe riscul si pe rãspunderea
sa, bunurile publice care fac obiectul contractului potrivit obiectivelor
stabilite de concedent. 97
Concesionarul are dreptul de a folosi si de a culege fructele bunurilor
ce fac obiectul concesiunii, potrivit naturii bunurilor si scopului stabilit
de pãrti prin contractul de concesiune.
Un alt drept al concesionarului este acela de a încheia contracte cu
tertii pentru asigurarea si valorificarea exploatãrii bunurilor care fac
obiectul concesiunii în conditiile legii, fãrã a putea transfera acestora
drepturile dobândite prin contractul de concesiune.
Obligatiile concesionarului
În temeiul contractului de concesiune, concesionarul are obligatia
sã asigure exploatarea eficace în regim de continuitate si permanentã a
bunurilor publice care fac obiectul concesiunii, obligatia de a exploata
în mod direct bunurile, fãrã a putea subconcesiona unei alte persoane, în
tot sau în parte, obiectul concesiunii, precum si obligatia de a plãti
redeventa la valoarea prevãzutã în ofertã si în modul stabilit în contractul
de concesiune.
La încetarea contractului de concesiune, prin ajungerea la termen,
concesionarul este obligat sã restituie concedentului bunurile de retur în
mod gratuit si libere de orice sarcini.
Potrivit art. 35 din Legea nr. 219/1998, concesiunea poate înceta în
urmãtoarele situatii:
la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune;
în cazul nerespectãrii obligatiilor contractului de cãtre concesionar,
prin denuntarea unilateralã de cãtre concedent, cu plata unei despãgubiri
în sarcina concesionarului;
97 Art.53, din Hotãrârea Guvernului nr. 216/1999, privind normele
metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998.
240 Drept administrativ
în cazul nerespectãrii obligatiilor contractuale de cãtre concedent,
prin rezilierea unilateralã de cãtre concesionar, cu plata de despãgubiri
în sarcina concedentului;
la disparitia, dintr-o cauzã de fortã majorã, a bunului concesionat
sau în cazul imposibilitãtii obiective a concesionarului de a-1 exploata,
prin renuntare din partea concedentului, fãrã plata unei despãgubiri.
Denuntarea unilateralã de cãtre concedent, când autoritatea
concedentã considerã cã modul în care este realizat serviciul public nu
mai corespunde interesului general.
În cazul concesiunii de bunuri din domeniul public, concedentul va
putea pune capãt concesiunii în cazul dezafectãrii bunului concesionat
(spre exemplu dezafectarea unui cimitir sau unei piete).
În toate situatiile însã, denuntarea unilateralã nu va putea fi fãcutã
decât cu plata unei despãgubiri juste si prealabile. Aceasta va trebui sã
acopere atât prejudiciul efectiv suferit (damnum emergens), cât si
beneficiul nerealizat (lucrum cessaris).
Rezilierea contractului de concesiune. În cazul neexecutãrii culpabile
a obligatiilor contractuale de cãtre una din pãrti, cealaltã parte poate
cere instantei judecãtoresti sã se pronunte asupra rezilierii contractului.
În cazul în care bunul piere dintr-un caz fortuit, concedentul va putea
cere rezilierea contractului si obligarea concesionarului la plata de
despãgubiri, în lipsa unei definitii legale, pãrtile pot determina prin
contractul de concesiune continutul notiunii de fortã majorã si al celei
de caz fortuit.
Art. 35 din Legea nr. 219/1998 prevede cã încetarea contractului
are loc si prin renuntare la concesiune . Renuntarea are doar rolul unei
notificãri a fortei majore ori a cazului fortuit. În cazul în care renuntarea
nu este comunicatã de îndatã, concesionarul poate fi obligat la repararea
prejudiciilor cauzate.
La încetarea concesiunii, concesionarul are obligatia de a preda
concedentului bunul concesionat, liber de orice sarcinã. Bunurile imobile
construite de concesionar devin ale concedentului, intrând în proprietatea
statului sau colectivitãtii locale. În situatia în care unele bunuri care fac
parte din obiectul concesiunii au pierit din culpa concesionarului, acesta
va fi obligat la despãgubiri.
Domeniul public 241
2.5. Închirierea domeniului public
Potrivit articolului 18 din Hotãrârea Guvernului nr. 1228/1990,
bunurile din proprietatea statului pot fi închiriate numai pe bazã de
licitatie, organizatã de organul de stat care le are în patrimoniu.
Închirierea bunurilor proprietate publicã se face prin licitatie publicã
si se aprobã, dupã caz, prin hotãrâre a Guvernului, a consiliului judetean
sau a consiliului local, iar contractul de închiriere trebuie sã cuprindã
clauze de naturã sã asigure exploatarea bunului închiriat potrivit
specificului acestuia.
Cel care preia bunul închiriindu-1 nu poate fi decât un subiect de
drept privat (persoanã fizicã sau persoanã juridicã). Contractul de
închiriere presupune cu necesitate ca cel care transmite bunul pentru a fi
închiriat sã fie persoanã de drept public, dar nu este de conceput ca acest
contract sã se încheie între douã persoane publice.
În cazul închirierii unui bun public suntem în prezenta unor institutii
ale dreptului public, mai exact a unor contracte administrative.
Licitatia bunurilor mobile trebuie sã respecte urmãtoarele reguli:
licitatia se va anunta cu cel putin 3 zile înainte, prin anunturi afisate
la sediul primãriei si alte locuri publice;
anunturile vor cuprinde ziua, ora, locul si natura obiectului ce se
închiriazã;
licitatia se va organiza la locul situãrii bunurilor;
licitatia se va face publicã;
licitatia se va adjudeca de acela care la a treia strigare va da cel
mai mare pret, chiar când, în lipsã de alti concurenti, acesta a fost singurul
ofertant.
Cu privire la bunurile imobile:
licitatia va începe prin anuntarea conditiilor închirierii;
orice persoanã care îndeplineste conditiile stabilite de cãtre
organizator va putea participa la licitatie; cei care iau parte la licitatie ca
mandatari vor trebui sã prezinte o procurã specialã legalizatã, ce se va
opri la dosarul licitatiei;
242 Drept administrativ Domeniul public 243

închirierea bunului se va adjudeca aceluia care la cea din urmã Recapitulare

strigare va da pretul cel mai mare (strigãrile se vor repeta de 3 ori, între
fiecare strigare va fi obligatoriu un interval de cel putin 5 minute). Durata concesiunii perioada de amortizare a investitiilor
Criteriile pe baza cãrora sã se fundamenteze cuantumul chiriei sunt: Raport concedent principiul echilibrului financiar
valoarea bunului închiriat; concesionar al concesiunii
datoriile de care beneficiazã bunul;
amplasarea bunului pe zone de interes; Concesionarul actiune dispusã de o autoritate publicã
nivelul chiriei pe piata internã si externã pentru bunurile similare; nu suportã cresterea forta majorã
importanta socialã a activitãtii pentru desfãsurarea cãreia urmeazã obligatiilor cazul fortuit
a fi folosit bunul închiriat.
Sumele încasate din închiriere se fac venit la bugetul de stat sau la Drepturile verificarea îndeplinirii obligatiilor de cãtre concesionar
bugetele locale, dupã caz. În situatia în care contractul de închiriere se conce- cum este satisfãcut interesul public
încheie de cãtre titularul dreptului de administrare, acesta are dreptul sã dentului modificarea unilateralã a pãrtii
încaseze din chirie o cotã-parte între 20-25% stabilitã prin actul de reglementare interes public
aprobare a închirierii. 98 a contractului notificare a
Contractul de închiriere se încheie dupã 15 zile de la data înregistrãrii concesionarului
ofertelor99 . modificarea prejudiciu pentru concesionare
Natura juridicã a contractului de închiriere a bunurilor domeniului contractului drept la despãgubiri
public este una complexã, îmbinând caracterele dreptului comun cu stabilite de instantã
elemente de drept public, cum ar fi obligatia licitatiei si posibilitatea
recunoscutã administratiei de revocare, atunci când un interes general o Obligatiile concedentului sã nu tulbure pe concesionar
solicitã, a contractului încheiat. sã notifice situatiile de atingere a
drepturilor acestuia

Drepturile concesionarului de a exploata bunurile

de a culege fructele
de a încheia contracte cu tertii
privind bunurile concesionate

98 Codul de procedurã civilã cuprinde în acest sens douã capitole: Sectiunea
a II-a art. 431-447, Vânzarea sau licitatia bunurilor miscãtoare urmãrite, si
Sectiunea a IX-a art. 530 si urm., Licitatia si adjudecarea bunurilor nemiscãtoare
urmãrite.
99 Art. 16 din Legea nr. 213/1998.
Obligatiile sã asigure exploatarea eficientã a bunurilor
concesionarului de a exploata direct bunurile
sã nu subconcesioneze bunurile
de a plãti redeventa
sã restituie bunurile la încheierea concesiunii
244 Drept administrativ Domeniul public 245

Încetarea expirarea duratei contractuale Licitatia bunurilor se anuntã cu 3 zile înainte

conce- nerespectarea obligatiilor contractuale de cãtre concesionar mobile anuntul ziua
siunii nerespectarea obligatiilor contractuale de cãtre concedent ora
disparitia bunurilor prin fortã majorã locul
imposibilitatea exploatãrii bunurilor obiectul licitatiei
renuntarea din partea concedentului, fãrã despãgubiri licitatia unde este situat bunul
denuntarea unilateralã a contractului de cãtre licitatia sã fie publicã
concendent realizarea serviciului public nu mai se închiriazã celui ce oferã cel mai mare pret
corespunde interesului general Licitatia bunurilor licitatia începe prin anuntarea conditiilor
bunul concesionat a fost dezafectat imobile închirierii
plata de despãgubiri juste, prealabile participã oricine îndeplineste conditiile
rezilierea neexecutarea culpabilã a contractului stabilite de organizator
contractului de cãtre instanta judecãtoreascã se adjudecã celui ce oferã cel mai mare pret
bunul piere dintr-un caz fortuit
concedentul poate cere rezilierea Cuantumul valoarea bunului închiriat
obligarea concesionarului la despã- chiriei datoriile de care beneficiazã bunul
gubire amplasarea bunului
renuntarea la concesiune de cãtre importanta socialã a activitãtii în legãturã cu bunul
închiriat
concesionar forta majorã
sumele venit bugetul de stat,
caz fortuit
bugetele judetene
Închirierea prin licitatie locale
bunurilor se aprobã Guvern titularul dreptului de administrare 20-25% din chirie
consiliu judetean Contractul de drept civil
consiliu local închiriere se încheie dupã 15 zile de la înregistrarea ofertelor
clauze exploatarea bunului potrivit specificului sãu naturã drept public posibilitatea re-
cel care închiriazã persoanã de drept public complexã vocãrii de cãtre
cel cãruia i se închiriazã persoanã de administratie
drept privat fizicã drept civil licitatia
juridicã
românã
strãinã
contract administrativ
246 Drept administrativ

Teste
Care este durata concesiunii?
Pe ce se bazeazã raportul dintre concedent si concesionar?
In ce situatii concesionarul nu suportã cresterea obligatiilor?
Care sunt drepturile concedentului?
Obligatiile concedentului
Drepturile concesionarului
Obligatiile concesionarului
Cauzele de încetare a concesiunii
Rezilierea contractului de concesiune
Caracteristicile închirierii bunurilor
Licitatia bunurilor mobile
Licitatia bunurilor imobile
Cum se stabileste cuantumul chiriei?
Contractul de închiriere