Sunteți pe pagina 1din 8

EXERCITAREA FUNCŢIEI LEGISLATIVE A STATULUI:

SEPARAREA RIGIDĂ SAU COLABORAREA AUTORITĂŢILOR


LEGISLATIVE ŞI EXECUTIVE

Serghei ŢURCAN, ULIM

Materialele conferinţei internaţionale ştiinţifico-practice Edificarea statului


de drept, 26-27.09.2003, Chişinău, Transparency International – Moldova,
2003, p. 119-125

Luînd în consideraţie faptul, că pentru edificarea statului de drept este nevoie, în


primul rînd, de un cadru legislativ adecvat, prin care să fie promovate valorile
supreme şi interesul general al societăţii, funcţia legislativă este apreciată ca fiind
una din funcţiile principale ale statului.
Referindu-ne la funcţia legislativă a statului, de la bun început trebuie făcută o
precizare: aceasta presupune o sferă mai largă decît cea pe care o presupune funcţia
legislativă a Parlamentului. Pentru stat am putea afirma mai exact despre o funcţie
de reglementare a relaţiilor sociale, funcţie ce se realizează prin adoptarea de reguli
general-obligatorii, susceptibile de a fi sancţionate, în caz de încălcare, prin forţa
coercitivă a statului, indiferent de forma pe care acestea le îmbracă: legi, decrete,
ordonanţe, hotărîri etc. Această funcţie este denumită, totuşi, funcţie legislativă
pentru că însăşi noţiunea de lege este înţeleasă aici în sensul ei larg de act
normativ, pe cînd, pentru Parlament, am putea vorbi de o „funcţie legislativă”,
ţinînd cont de faptul că acesta este unica autoritate care adoptă legi, în sens
tehnico-formal, juridic1.
În sistemele constituţionale moderne, implicarea autorităţilor executive în
realizarea funcţiei legislative a statului a devenit tot mai pronunţată. În cazul în
care realizarea funcţiei legislative este acordată unui singur organ (situaţie mai rar
întîlnită în practica constituţională), putem vorbi de un organ legislativ unic sau
simplu, iar atunci cînd Constituţia, în scopul evitării supremaţiei unui organ, oferă
2
exercitarea funcţiei legislative mai multor autorităţi, consimţămîntul cărora este
indispensabil în procesul adoptării legilor, putem vorbi de organe legislative
complexe, fiecare în parte fiind un organ legislativ parţial2. Parlamentul, ca organ
reprezentativ suprem, evident, continuă să predomine în procesul legiferării, însă
această funcţie a sa este tot mai des partajată cu Executivul. Aceasta se datorează
mai multor factori: s-au amplificat vădit domeniile relaţiilor sociale reglementate
prin lege (practic, asistăm la o inflaţie legislativă); mecanismul de adoptare a
legilor este destul de complex şi durează mult timp; legislaţia a devenit extrem de
specializată; parlamentarii ezită să adopte legi utile, dar nepopulare etc., ceea ce „a
impus” Parlamentul să „cedeze” unele atribuţii ale sale din sfera legislativă
autorităţilor executive. În plus, implicarea Executivului în procesul legislativ are şi
o justificare politică - acesta poartă responsabilitate de rezultatul guvernării şi
trebuie să dispună de posibilităţi de participare la stabilirea unui cadru legislativ
adecvat, în scopul realizării politicii interne şi externe a statului.
În ceea ce priveşte conlucrarea autorităţilor legislative şi executive în procesul
adoptării legilor, analizînd reglementările constituţionale ale statelor, putem afirma
că aceasta se manifestă practic la toate etapele procesului legislativ. Astfel,
Executivul începe procesul de adoptare a legilor prin realizarea dreptului de
iniţiativă legislativă şi materializarea propunerilor legislative ale parlamentarilor;
avizează proiectele de lege al căror autor nu este; participă la stabilirea ordinii de zi
a Parlamentului dispunînd de dreptul de a cere examinarea proiectelor de lege în
mod prioritar; propune amendamente la proiecte de lege, avizează amendamentele
deputaţilor şi poate insista asupra adoptării doar a celor acceptate de Executiv;
participă la dezbaterile parlamentare asupra proiectelor de lege oferindu-li-se
cuvîntul la orice etapă a examinării acestora; se poate opune intrării în vigoare a
legii cerînd reexaminarea acesteia; finalizează procesul legislativ prin promulgarea
şi publicarea legilor.
Implicarea Executivului în procesul legislativ se evidenţiază îndeosebi în cadrul
procedurilor legislative speciale (adoptarea legilor în procedură de urgenţă,
adoptarea legilor financiare, adoptarea legilor de ratificare a tratatelor
3
internaţionale, adoptarea legilor în condiţiile angajării răspunderii Guvernului), în
cadrul cărora, de obicei, autorităţile executive au un rol decisiv.
Colaborarea autorităţilor legislative şi executive la realizarea funcţiei legislative
a statului se manifestă şi prin procedura delegării legislative, care constă în
abilitarea Executivului de către Parlament de a adopta acte cu putere de lege.
Prin urmare, în cazul în care consimţămîntul autorităţilor executive este
indispensabil în procesul formării legii, acestea pot fi considerate drept organe
legislative parţiale care participă la realizarea funcţiei legislative a statului atît cu
titlu de „colaborator” - în cadrul procesului legislativ, cît şi „în nume propriu” –
în cazul adoptării actelor cu putere de lege.
Subliniem faptul că, indiferent de forma de guvernămînt, prin dispoziţii
constituţionale, practic în toate statele, autorităţile executive sînt învestite cu
anumite atribuţii ce le permit să influenţeze activitatea legislativă a Parlamentului
sau chiar să dirijeze unele etape ale procesului legislativ.
Astfel, în funcţie de scopul şi efectul acestora, mecanismele de influenţă ale
autorităţilor executive asupra Parlamentului în realizarea funcţiei legislative a
statului pot fi clasificate în:
a) mecanisme care permit autorităţilor executive de a contribui la adoptarea

unor legi necesare activităţii acestora (dreptul de iniţiativă legislativă; dreptul de a


cere adoptarea legii în procedură de urgenţă; asumarea răspunderii Guvernului
asupra unui proiect de lege; adoptarea de către Executiv a actelor cu putere de lege,
cu sau fără acordul prealabil al Parlamentului; dreptul de a iniţia şi declara
referendumuri constituţionale şi legislative);
b) mecanisme care permit autorităţilor executive de a se opune adoptării unor

legi nedorite (dreptul de a se opune adoptării amendamentelor şi proiectelor de


lege ce prevăd majorarea cheltuielilor sau micşorarea veniturilor bugetare; dreptul
de a se opune adoptării amendamentelor şi proiectelor de lege ce ţin de domeniul
reglementar al Executivului; sancţionarea şi promulgarea legii);
c) mecanisme care contribuie la atingerea ambelor scopuri menţionate

(dreptul de a stabili prioritatea şi ordinea examinării proiectelor de lege; dreptul de


4
a depune amendamente la proiectele de lege; dreptul de a participa la orice etapă a
dezbaterilor parlamentare asupra proiectelor de lege; dreptul de a cere
Parlamentului pronunţarea printr-un singur vot asupra proiectului de lege cu
reţinerea doar a amendamentelor acceptate de Guvern; în cazul permiterii
compatibilităţii în funcţii, dreptul de a participa la votarea proiectului de lege).
Din cele menţionate, rezidă concluzia că, în ultimul timp, asistăm la creşterea
rolului autorităţilor executive, în primul rînd al Guvernului, în exercitarea
funcţiei legislative a statului, şansele adoptării unei legi depinzînd, în mare
măsură, de faptul dacă aceasta este sau nu susţinută de Executiv. Autorităţile
executive sînt principalul promotor al legilor sub un triplu aspect: prin pregătirea,
influenţarea adoptării şi organizarea executării legii, or „Executivul este singurul
care posedă sinteza concepţiei, deciziei şi execuţiei”3.
Într-o mare măsură, activitatea legislativă a Parlamentului este direcţionată de
Executiv, la unele etape ale procesului legislativ autorităţile executive jucînd rolul
hotărîtor, astfel, „legea, fără îndoială, este mai mult opera Guvernului decît a
Parlamentului”4. Aceasta se datorează mai multor factori, printre care menţionăm
următorii:
- autorităţile executive considerate mult timp drept organe secundare şi
subordonate sînt în realitate veritabilii autori şi realizatori ai politicii naţionale,
invocîndu-se: un argument tehnic (conţin un număr restrîns de membri, care se află
în raporturi ierarhice); un argument politic (conţin persoane din conducerea
partidului majoritar din Parlament); un argument juridic (dispun de suficiente
mecanisme constituţionale pentru a influenţa Parlamentul, practic, la toate etapele
procesului legislativ); un argument instuţional (beneficiază nu numai de mijloace
administrative şi financiare indispensabile, dar şi de forţă publică)5. Astfel „rolul
acestora nu este nici secundar, nici subordonat, ci dimpotrivă unul primordial”6;
- marea majoritate a proiectelor de lege parvin de la Guvern, în unele domenii
acesta avînd dreptul exclusiv de iniţiativă legislativă. Această tendinţă se observă
practic în toate statele, în cele cu regim parlamentar fiind o axiomă;
5
- creşte influenţa partidelor politice care, în caz de victorie la alegeri, „obligă”
Guvernul să transpună programele sale electorale în viaţă - majoritatea
parlamentară va lăsa Guvernului format din sînul ei sarcina de a pregăti proiectele
de lege necesare înfăptuirii programului ei politic, intervenind în procesul
legislativ doar prin depunerea amendamentelor şi prin vot7;
- Executivul poate folosi o cale mai rapidă de adoptare a legilor, prin aplicarea
procedurii de urgenţă sau prin angajarea răspunderii sale printr-un proiect de lege;
- în unele state (Franţa, Portugalia, Senegal) sînt strict determinate domeniile în
care Parlamentul poate legifera, restul relaţiilor ţinînd de competenţa reglementară
exclusivă a Guvernului;
- a sporit practica delegării legislative, în unele state actele cu putere de lege

adoptate de autorităţile executive fiind mai numeroase decît legile adoptate de


către Parlament (Marea Britanie, Israel, România)8;
- în unele circumstanţe, autorităţile executive pot adopta acte cu putere de lege şi
fără acordul prealabil al Parlamentului;
- în unele state (Italia, Japonia, Polonia, Cehia, Ungaria, Australia, Republica

Africa de Sud, Brazilia, Egipt ş. a.), membrii Guvernului pot fi şi parlamentari şi


au posibilitatea de a influenţa activitatea Legislativului, „lobbînd” interesele
Executivului, practic la toate etapele procesului legislativ;
- majoritatea parlamentară, în mare măsură, e lipsită de independenţă şi votează
conform deciziilor liderilor săi politici, care, mai ales în regimurile parlamentare,
conduc cu Executivul. Or, „teoretic şi practic atît majoritatea parlamentară cît şi
Guvernul au aceiaşi sursă a legitimităţii şi afinităţii şi anume majoritatea
electoratului care s-a pronunţat pentru platforma politică a aceluiaşi partid”9.
Remarcăm că implicarea activă a autorităţilor executive în realizarea funcţiei
legislative se datorează unor factori obiectivi şi nu o putem considera ca o
încălcare a principiului separaţiei puterii în stat, chiar dacă în majoritatea statelor
raportul Parlament - Executiv în realizarea funcţiei legislative a statului este
favorabil autorităţilor executive. Cu toate acestea, accentuăm şi unele posibile
6
încălcări în ceea ce priveşte desfăşurarea democratică a procesului exercitării
funcţiei legislative a statului:
- practica constituţională arată că în prezent putem vorbi nu numai despre faptul
dominării autorităţilor executive, dar şi despre tendinţa amplificării influenţei
acestora pe viitor10. Astfel, lipsa unui mecanism real de echilibrare poate duce la
asumarea de către Executiv a unor atribuţii improprii, inclusiv în domeniul
legislativ. Spre exemplu, Curtea Constituţională a Republicii Moldova a declarat
ca fiind neconstituţionale, total sau parţial, 33 de hotărîri ale Guvernului care au
fost adoptate în domeniul rezervat legii (în 1995 - 1, în 1997 - 4, în 1998 - 4, în
1999 - 15, în 2000 - 3, în 2001 - 3 şi în 2002 - 3). În 1997 au fost declarate
neconstituţionale două decrete ale Preşedintelui Republicii, acesta asumîndu-şi
atribuţiile Parlamentului;
- practicarea excesivă a delegării legislative poate duce la substituirea de facto a
Parlamentului de către Executiv în stabilirea cadrului legal, ajungîndu-se la „o
adevărată abdicare a Parlamentului de la rolul său legislativ în favoarea
Guvernului”11;
- practica adoptării de către autorităţile executive a actelor cu putere de lege
fără abilitarea a priori din partea Parlamentului este, în opinia noastră,
inacceptabilă şi contrară principiului suveranităţii naţionale, principiului legalităţii
şi principiului separaţiei puterii în stat;
- folosirea excesivă a procedurii adoptării legilor în condiţiile angajării
răspunderii Guvernului şi a procedurii „votului blocat” transformă Parlamentul
dintr-o autoritate ce decide într-o autoritate ce doar acceptă;
- aplicarea vetoului legislativ absolut, mai cu seamă în cadrul republicilor
(Kîrgîzstan), nu contribuie la constituirea unui echilibru între Legislativ şi
Executiv.
De asemenea, remarcăm că, în unele ţări, mecanismele constituţionale de
colaborare între autorităţile publice în exercitarea funcţiei legislative a statului
rămîn în mare parte doar declarative. De facto, Executivul şi-a asumat atribuţii
improprii, controlînd, într-o măsură mai mare sau mai mică, şi activitatea
7
legislativă a Parlamentului, care, practic, nu mai este o autoritate independentă şi
se limitează la susţinerea iniţiativelor Preşedintelui Republicii dîndu-le forma
legii12. Este vorba despre aşa-numitele „republici prezidenţialiste” (Belarus,
Turkmenistan, Uzbekistan, Kîrgîzstan, Siria, Indonezia, Sudan, Yemen ş. a.), în
care putem vorbi despre lipsa legitimităţii puterii de stat13, trecerea la un regim al
puterii personale sau de clan şi, respectiv, despre absenţa unui model democratic
de realizare a funcţiei legislative a statului.
Deoarece, cu cît formele de control al exerciţiului puterii publice sînt mai bine
gîndite şi puse la punct, cu atît riscul ca autorităţile să acţioneze cu exces de putere
devine mai redus14, opinăm că este necesar ca factorii sus-enumeraţi să fie luaţi în
consideraţie la stabilirea competenţei Parlamentului şi a autorităţilor executive, în
scopul creării unor mecanisme eficiente de colaborare între Parlament şi Executiv,
în vederea realizării funcţiei legislative a statului.
Astfel, putem conchide că aplicarea actuală a principiului separaţiei puterii în
stat constă în colaborarea autorităţilor legislative, executive şi jurisdicţionale în
exercitarea funcţiilor sale, în scopul stabilirii unui echilibru şi prevenirii unui
eventual abuz din partea acestora, ceea ce se manifestă destul de clar la
realizarea funcţiei legislative a statului.
1
A se vedea: Burdeau Georges, Hamon Francis, Troper Michel, Droit constitutionnel, 25-e édition, Paris, LGDJ, 1997, p.
130-131; Constantinescu Mihai, Muraru Ioan, Drept parlamentar, Bucureşti, Gramar, 1994, p. 206; Vrabie Genoveva,
Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Organizarea politico-etatică a României, ediţia a treia revăzută şi
reîntregită, Iaşi, Cugetarea, 1999, p. 314-315; Drăganu Tudor, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, Bucureşti,
Lumina Lex, 1998, p. 213; Чиркин В. Е., Государствоведение, Москва, Юристъ, 1999, p. 103.
2
A se vedea: Burdeau Georges, Hamon Francis, Troper Michel, op. cit., p. 132.
3
Dănişor Dan Claudiu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II, Craiova, Europa, 1996, p. 96.
4
Pactet Pierre, Institution politiques. Droit constitutionnel, 9-e édition, Paris, Milan, Barcelone, Mexico, MASSON, 1989,
p. 413.
5
A se vedea: Gicquel Jean, Droit constitutionnel et institutions politiques, 17-e édition, Paris, Montchrestien, 2001, p. 699;
Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, ediţia a III-a, restructurată, revăzută şi adăugită, vol. I, Bucureşti, All
Beck, 2001, p. 39; Favoreu Louis, Gaïa Patrick, Chevontian Richard, Mestre Jean-Louis, Pfersmann Otto, Roux André,
Scoffoni Guy, Droit constitutionnel, 4-e édition, Paris, Dalloz, 2001, p. 531.
6
Pactet Pierre, op. cit., p. 116.
7
A se vedea: Enache Marian, Controlul parlamentar, Iaşi, Polirom, 1998, p.32.
8
A se vedea în acest sens: Мишин А. А., Конституционное (Государственное) право зарубежных стран, издание
пятое, Москва, Белые Альвы, 1996, p. 224; Романов А. К., Правовая система Англии, Москва, Дело, 2000, p. 137. În
România, spre exemplu, în perioada anilor 1995-2001, au fost adoptate 612 ordonanţe şi 886 ordonanţe de urgenţă, a se
vedea: Prisăcaru Valentin I., Tratat de drept administrativ român. Partea generală, ediţia a III-a, revăzută şi adăugită,
Bucureşti, Lumina Lex, 2002, p. 128
9
Muraru Ioan, Tănăsescu Simina, Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a IX-a, revăzută şi completată, Bucureşti,
Lumina Lex, 2001, p. 544.
10
A se vedea: Керимов А. Д., О своеобразии государственной системы современной Франции // „Государство и
право”, № 1/2001, p. 73; Марченко М. Н., Соотношение законодательной и исполнительной властей в современной
России // „Вестник Московского Университета”, серия 11 „Право”, № 6/2001, p. 11.
11
Drăganu Tudor, op. cit., vol. II, p. 148.
12
A se vedea: Сахаров Н. А., Институт Президентства и современном мире, М., Юриздат, 1994, p. 21-22.
13
A se vedea în acest sens: Чиркин В. Е., op. cit, p. 86-92; Hamon Francis, Troper Michel, Burdeau Georges, Droit
constitutionnel, 27-e édition, Paris, LGDJ, 2001, p. 100.
14
A se vedea: Apostol - Tofan Dana, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Bucureşti, All
Beck, 1999, p. 18.