Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
NAPOCA
Centrul de Formare Continuă şi Învăţămâ
la Distanţă
Facultatea de Studii Europene
1
SUPORT DE CURS
ANUL III
Semestrul 1
Cluj – Napoca
2009
Cuprins
I Introducere 1
II Suportul de curs propriu-zis 6
III Modulul I
Înfiinţarea, natura, trăsăturile şi 6
competenţele Comunităţilor şi Uniunii.
Structura lor instituţională. Procedul
decizional
IV Modulul II
Ordinea juridică a Uniunii/C.E.E.A. 48
V Modulul III
Contenciosul Uniunii/C.E.E.A. 68
VI Modulul IV
Drepturile omului în Uniunea Europeană 90
3
MODULUL NR.1
5
Având în vedere că Tratatul de înfiinţare a C.E.C.O., încheiat
pentru 50 de ani, a ajuns la termen în anul 2002 iar statele membre
au convenit ca el să nu fie reînnoit, această Comunitate a încetat să
mai existe începând cu anul 2002, toate fondurile sale fiind transferate prin
Tratatul de la Nisa C.E..
Vom prezenta pe scurt şi structura instituţională stabilită de
tratatele fondatoare, pentru a înţelege mai bine modificările care
au urmat. Este de precizat că instituţiile erau aceleaşi – nu unice! -
pentru toate cele trei Comunităţi, dar atribuţiile lor erau diferite de la o
Comunitate la alta şi aşa au şi rămas de-a lungul timpului. Astfel,
Consiliul (numit în C.E.C.O. "Consiliul special de miniştri") se
compunea din reprezentanţi ai statelor la nivel de ministere (deci
din membri ai guvernelor), preşedinţia deţinând-o statele membre
prin rotaţie. Comisia (numită în C.E.C.O. "Înalta Autoritate") se compunea
din funcţionari independenţi – comisari -, cetăţeni ai statelor
membre, numiţi prin acordul guvernelor pentru un mandat de 4 ani
(se prevedea că din fiecare stat este numit cel puţin un membru şi
cel mult doi; s-a stabilit ca din Franţa, Italia şi Germania să fie
numiţi doi comisari iar din celelalte câte unul); preşedintele şi cei
doi vicepreşedinţi ai ei erau numiţi din rândul comisarilor, după
aceeaşi procedură şi cu consultarea celorlalţi membri, pentru
jumătate din durata mandatului Comisiei. Adunarea (numită în
C.E.C.O "Adunarea comună") era compusă din delegaţi ai
parlamentelor naţionale; Curtea de Justiţie era compusă din
judecători şi avocaţi generali numiţi prin acordul statelor membre.
În afară de instituţii existau şi organe consultative, acestea fiind
Comitetul economic şi social în C.E.E. şi C.E.E.A., Comitetul ştiinţific
şi tehnic şi C.E.E.A. şi Comitetul consultativ în C.E.C.O. În cadrul
C.E.E. Consiliul era organul legislativ, organul de coordonare a
politicilor economice ale statelor, organul de adoptare a bugetului
şi în general vorbind organul principal de decizie al Comunităţilor,
având însă şi atribuţii executive în cazuri specifice; Comisia era
organul de iniţiativă, organ de control administrativ al respectării
tratatelor şi organul executiv principal – cu atribuţii executive
proprii şi delegate de Consiliu -, gestionar al diverselor fonduri
comunitare şi al bugetului. Adunarea era organ consultativ şi de
control politic asupra celorlalte instituţii. În fine, Curtea era însărcinată
cu interpretarea şi aplicarea dreptului comunitar în cazuri expres
prevăzute. În cadrul C.E.E.A. instituţiile aveau în linii mari aceleaşi
atribuţii, doar că: Consiliul era organ de coordonare a acţiunilor
statelor între ele şi cu ale Comunităţii, precum şi organ de decizie în
general; acordurile internaţionale erau încheiate de Comisie cu
aprobarea Consiliului, prin excepţie cu informarea lui, mai puţin
acordurile de aderare şi de asociere, care erau încheiate de Consiliu
cu consultarea Comisiei (aderarea), respectiv a Adunării
(asocierea); de asemenea, procedura de revizuire se deschidea
printr-un aviz al Consiliului, emis cu consultarea Adunării şi,
eventual, a Comisiei. În cadrul C.E.C.O., în schimb, organul
principal de decizie era Înalta Autoritate (având şi atribuţiile de
iniţiativă, executive şi de control); Consiliul special de miniştri avea
rolul de a da fie avize facultative, fie avize conforme, şi numai prin
excepţie avea putere de decizie; astfel, printre altele, procedura de
revizuire se deschidea printr-un aviz al Consiliului iar aderarea era
decisă tot de Consiliu, cu consultarea Înaltei Autorităţi; Adunarea
comună era doar organ de control. În ce priveşte adoptarea actelor
în Consiliu, este de menţionat că, deşi conform tratatelor regula o
constituia majoritatea membrilor Consiliului (numită de doctrină
majoritate simplă), cele mai multe decizii se adoptau cu
unanimitate, urmată de majoritate calificată, datorită multitudinii
cazurilor de excepţie.
7
1.2.1. Actul Unic European (A.U.E.)
9
European. În privinţa Comisiei se prevede că preşedintele ei este
desemnat de guvernele statelor cu consultarea Parlamentului,
ceilalţi membri fiind desemnaţi tot de guverne cu consultarea
preşedintelui iar vicepreşedinţii de către Comisie; aceasta este apoi
aprobată în integralitatea ei de către Parlament iar pe baza votului
de aprobare este numită de guvernele statelor membre. În privinţa
Consiliului se permite ca şi miniştrii locali, în statele federale sau
care au regiuni/zone autonome, să poată reprezenta statul
respectiv, deci puterea centrală. Se prevede instituirea unui
Mediator european, persoană fizică numită de Parlament,
echivalent al Ombudsmanului din unele state sau al Avocatului
Poporului din România. Tribunalul de Primă Instanţă este preluat de
tratat, dobândind astfel o bază juridică în acesta, şi i se transferă şi
alte competenţe ale Curţii. În cadrul procesului decizional este
introdusă procedura de codecizie, prin care un act este adoptat în
comun de Consiliu şi Parlament. De asemenea, este lărgită sfera
avizului conform al Parlamentului.
11
urmând a fi numit de Consiliu ori de câte ori se consideră necesar.
Se creează “troïka” europeană, alcătuită din preşedintele Consiliului,
secretarul general al acestuia şi preşedintele Comisiei. Se prevede
posibilitatea încheierii de acorduri cu terţii de către Consiliu în
numele statelor membre, nu în numele Uniunii.
În privinţa J.A.I. este de menţionat că, având în vedere
transferul de care am vorbit mai sus, păstrează doar cooperarea
poliţienească şi judiciară propriu-zisă, şi aceasta putând fi ulterior
transferată în C.E. Se introduce majoritatea calificată pentru unele
acte juridice dar orice stat poate opune un veto la luarea deciziilor
pentru care este suficientă majoritatea calificată, în aceleaşi
condiţii ca şi la P.E.S.C.
13
Uniunii. Sub acest ultim aspect, în comparaţie cu Tratatul de la
Amsterdam implicarea parlamentelor naţionale în procesul
decizional ordinar este mult crescută, cu posibilitatea pentru ele de
a împiedica adoptarea unor acte juridice legislative; în plus,
parlamentele sunt implicate şi în procesul de revizuire a tratatelor
şi în cel de aderare a noi state. Legat de aceasta, parlamentele
naţionale sau camerele lor vor avea posibilitatea de a introduce
acţiune în anulare împotriva unui act al Uniunii care nu respectă
principiul subsidiarităţii, prin intermediul statului membru căruia îi
aparţine parlamentul respectiv, adică prin intermediul guvernului.
Creşterea rolului parlamentelor naţionale mai este ilustrată şi de
dispoziţiile conform cărora Curtea de Conturi le transmite şi lor
raportul ei anual.
Avizul conform devine aprobare în ceea ce priveşte
Parlamentul, procedura de codecizie devine procedura legislativă
ordinară, cu unele modificări, şi se instituie proceduri legislative
speciale, în care fie Consiliul, fie Parlamentul decid singure. De
asemenea, procedura bugetară suferă şi ea modificări în modul ei
de desfăşurare.
În materia drepturilor omului Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii
Europene, adoptată în 2000 şi adaptată în 2007, dobândeşte
valoarea juridică a tratatelor odată cu intrarea în vigoare a
Tratatului de la Lisabona. În plus, se prevede că Uniunea va adera
la Convenţia Europeană, ceea ce atrage preeminenţa Convenţiei
asupra tratatelor şi a Cartei şi preeminenţa jurisprudenţei Curţii
Europene a Drepturilor Omului asupra celei a Curţii de Justiţie a
Uniunii. Spre deosebire de regimul juridic anterior al dreptului de
azil în raport cu statele membre, actualmente se prevede că
cererea de azil depusă într-un alt stat membru de un cetăţean sau
un rezident al Uniunii nu va fi considerată manifest nefondată dacă
Consiliul a constatat, în privinţa statului membru de cetăţenie sau
de reşedinţă, existenţa unui risc clar de violare a drepturilor omului
sau existenţa unei violări masive şi persistente a drepturilor omului.
Pentru prima dată este reglementată expres posibilitatea
retragerii din Uniune/C.E.E.A., de regulă pe baza unui acord între
Uniune/C.E.E.A. şi statul doritor.
Cooperarea întărită presupune un număr de cel puţin 9 state
doritoare să participe. Se precizează că ea nu poate afecta piaţa
internă, coeziunea economică, socială sau teritorială, că nu poate
constitui o barieră în calea schimburilor între statele membre şi că
nu trebuie să provoace distorsiuni de concurenţă între ele. În orice
alt domeniu decât politica externă şi de securitate comună cererea
pentru declanşarea unei cooperări întărite este înaintată Comisiei,
care poate sau nu face o propunere Consiliului în acest sens;
autorizarea Consiliului trebuie să aibă şi aprobarea Parlamentului.
În cadrul politicii externe cererea se depune la Consiliu, care o
comunică Înaltului Reprezentant, Comisiei şi Parlamentului, pentru
ca primii doi sa-şi dea avizul iar al treilea să fie doar informat.
Cererea de aderare la o cooperare întărită se adresează la fel,
Comisiei sau Consiliului, după caz, care confirmă participarea –
Consiliul cu consultarea Înaltului Reprezentant - sau constată că nu
sunt îndeplinite condiţiile pentru participare, în acest ultim caz
fixând un termen pentru reexaminarea cererii. Chiar şi în ipoteza în
care cererea este adresată Comisiei, statul care doreşte să
participe se poate adresa Consiliului dacă participarea îi este
refuzată a doua oară, în urma reexaminării. În cadrul unei forme de
cooperare întărită Consiliul poate extinde majoritatea calificată la
cazuri în care se aplică unanimitatea, precum şi procedura
legislativă ordinară la cazuri în care se aplică cea specială în care
unic autor este Consiliul, exceptând deciziile cu implicaţii militare
sau din domeniul apărării.
Se prevede posibilitatea adoptării de acte normative ale
Uniunii care să prescrie reguli minimale în materie penală
substanţială şi procesuală (referitor la definirea infracţiunilor şi la
stabilirea sancţiunilor în domeniul criminalităţii deosebit de grave şi
cu dimensiuni transfrontaliere – terorism, trafic de persoane,
exploatarea sexuală a femeilor şi copiilor, trafic ilicit de droguri,
trafic ilicit de arme, spălare de bani, corupţie, falsificarea
mijloacelor de plată, criminalitate informatică, criminalitate
organizată etc. -, la definirea infracţiunilor şi la stabilirea
sancţiunilor în alte domenii, dacă este necesar pentru aplicarea
unei politici a Uniunii şi dacă acele domenii au făcut obiectul unei
armonizări, la admisibilitatea reciprocă a probelor între state, la
drepturile procesuale ale persoanelor, la drepturile victimelor
criminalităţii etc.), în scopul facilitării recunoaşterii reciproce a
hotărârilor penale şi în scopul facilitării cooperării poliţieneşti şi
judiciare penale. Autorităţile represive competente dintr-un stat vor
putea interveni pe teritoriul altui stat, în strânsă legătură şi cu
acordul autorităţilor acestuia din urmă.
Tot legat de cooperarea în materie penală, sunt sporite
competenţele EUROJUST: acesta va putea declanşa sau cere
declanşarea urmăririi penale de către autorităţile naţionale
competente, mai ales pentru infracţiuni care prejudiciază interesele
financiare ale Uniunii; va putea coordona urmărirea respectivă; va
putea soluţiona conflicte de competenţă între organele de urmărire
penală (unităţi de poliţie sau parchete); va coopera cu Reţeaua
judiciară europeană; Actele de procedură vor fi însă îndeplinite de
agenţii naţionali competenţi. Pornind de la EUROJUST, pe baza unei
evaluări a activităţii acestuia, Consiliul va putea înfiinţa Parchetul
European, pentru urmărirea şi trimiterea în judecată a autorilor şi
complicilor infracţiunilor menţionate mai sus, precum şi pentru
exercitarea acţiunii publice în faţa instanţelor naţionale
competente. Consiliul va stabili nu numai organizarea, funcţionarea
şi statutul Parchetului European, ci şi regulile de procedură
15
aplicabile activităţii acestuia, cele care guvernează admisibilitatea
probelor şi cele care guvernează controlul judiciar asupra actelor
adoptate de acesta. Competenţa Parchetului European va putea fi
extinsă şi la criminalitatea gravă cu dimensiuni transfrontaliere. În
fine, se prevede că EUROPOL contribuie la întărirea şi sprijinirea
cooperării între serviciile de poliţie şi alte servicii represive
naţionale, în vederea luptei împotriva criminalităţii grave cu
dimensiuni transfrontaliere şi a criminalităţii care afectează un
interes ce face obiectul unei politici a Uniunii; organizarea,
funcţionarea, domeniile de acţiunile şi sarcinile sale, precum şi
modalităţile de control asupra activităţii sale de către Parlamentul
European vor fi stabilite ulterior, prin regulament al Consiliului şi
Parlamentului; EUROPOL nu va putea însă lua măsuri de constrângere.
17
În ceea ce priveşte condiţiile de aderare, tratatele
constitutive nu cereau decât calitatea de stat şi pe cea de stat
european. Practica a impus în plus următoarele condiţii:
oportunitatea pentru Uniune/C.E.E.A. de a primi noi membri (din
punct de vedere economic şi politic), un nivel economic acceptabil
al statului candidat şi o economie funcţională de piaţă, respectul
democraţiei şi al drepturilor omului, acceptarea fără rezerve a
“acquis”-ului.
19
prevăzute de tratate; stabilirea orientării şi a priorităţilor politice
generale ale Uniunii/C.E.E.A. îi revine Consiliului European, pe care îl
putem asimila, forţat oarecum, unui şef de stat, el fiind implicat şi
în numirea membrilor altor instituţii. Pe de altă parte există şi o
repartiţie verticală, respectiv între Uniune/C.E.E.A. şi statele membre,
acestea din urmă fiind asociate la puterea legislativă în cazul
directivelor, deoarece au rolul de a le transpune prin acte
normative, şi fiind principalele autorităţi însărcinate cu executarea
dreptului unional în ansamblul său, inclusiv prin aplicarea lui
judiciară. În cadrul acestei structuri organele de tip interguvernamental
(Consiliul şi Consiliul European) coexistă cu cele de tip supranaţional
(Comisia, Parlamentul, B.C.E., Curtea şi Tribunalele); nici compoziţia
lor nu se bazează pe egalitate între state - numărul de membri fiind
diferit de la un stat la altul -, nici luarea deciziilor nu se bazează pe
unanimitate ca regulă; nici un organ nu exercită o funcţie exclusivă,
nici o funcţie nu este exercitată de un singur organ, procesul
decizional bazându-se pe colaborarea funcţională a diferitelor
organe şi pe echilibrul dintre ele, nu pe independenţa lor.
Uniunea/C.E.E.A. nu reprezintă, deci, nici simple organizaţii de
cooperare interstatală, cu atât mai mult nici doar zone de liber schimb, dar nu
pot fi considerate nici state; formal ele sunt considerate organizaţii de integrare
sau supranaţionale, dar de fapt au o natură sui generis, originală,
care nu poate fi încadrată în nici o categorie existentă a dreptului
internaţional.
a) specialitatea
Aceasta nu este decât o altă faţetă a caracterului atributiv al
competenţei, nepresupunând deci neapărat o vocaţie sectorială
(aşa cum are Uniunea/C.E.E.A.); o organizaţie poate avea şi o
vocaţie universală (O.N.U.). În ce priveşte specialitatea Uniunii, ea
înglobează specialitatea fostei Comunităţi Europene, pe cea a fostei
Comunităţi Europene a Cărbunelui şi Oţelului şi pe cea a celorlalţi
doi piloni, toate menţionate în capitolul anterior. Am menţionat de
asemenea specialitatea C.E.E.A., care rămâne neschimbată. În
acest sens, actele juridice ale instituţiilor nu pot depăşi limitele
competenţei stabilite prin tratate.
d) proporţionalitatea
În orice domenii de competenţă a lor Uniunea/C.E.E.A. nu intervin
mai mult decât este necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite.
Aceasta înseamnă că acţiunea Uniunii/C.E.E.A. trebuie să fie
proporţională cu scopul urmărit, atât în conţinutul ei cât şi în formă.
e) legalitatea
Ea presupune, pe de o parte, respectarea ierarhiei normelor
stabilite de tratate iar pe de altă parte controlul jurisdicţional al
legalităţii actelor adoptate de instituţiile, organele şi organismele
Uniunii/C.E.E.A.; existenţa controlului de legalitate înseamnă
Uniune/Comunitate de drept.
21
mod compatibil cu dreptul Uniunii/C.E.E.A. şi cu obligaţiile decurgând din
apartenenţa lor la Uniune/C.E.E.A.
Competenţa C.E.E.A. constă în coordonarea acţiunilor statelor
în domeniul nuclear, atât între ele cât şi între ele şi Comunitate.
Competenţa Uniunii nu este omogenă, ceea ce înseamnă că
ea diferă de la un domeniu la altul iar în cadrul aceluiaşi domeniu
diferă în funcţie de obiectiv. În acest sens, în funcţie de modalitatea
în care ele sunt prevăzute de tratate se pot distinge competenţe
exprese directe şi competenţe exprese indirecte. După intensitatea
cu care ele sunt exercitate competenţele exprese sunt:
- competenţe exclusive
- competenţe împărţite temporar cu statele membre
- competenţe împărţite permanent cu statele membre
- competenţe de coordonare a politicilor economice, a politicilor
locurilor de muncă şi a politicilor sociale ale statelor (competenţe
de definire a modalităţilor în care statele îşi coordonează
respectivele politici), în acest ultim caz coordonarea fiind
facultativă pentru Uniune
- competenţa de a defini şi pune în aplicare o politică externă şi de
securitate comună, inclusiv o politică de apărare comună
- competenţa de a desfăşura acţiuni de sprijinire, completare sau
coordonare a acţiunilor statelor în alte domenii decât cele
menţionate
Competenţele exclusive se caracterizează prin faptul că
statele nu mai pot adopta acte normative obligatorii, fie ele primare
sau secundare, şi că nu mai pot încheia acorduri internaţionale,
exceptând cazurile în care sunt împuternicite de Uniune sau în care
aplică actele juridice ale Uniunii. Statele rămân însă competente
pentru protecţia ordinii publice, a securităţii naţionale, a integrităţii
teritoriale şi a sănătăţii publice.
Competenţele împărţite temporar pot fi exercitate de state
prin acte normative obligatorii sau prin acorduri internaţionale fie
până la expirarea termenului de tranziţie prevăzut în tratate
(competenţă tranzitorie a statelor), fie până la adoptarea completă
sau quasi-completă de norme ale Uniunii în respectivele domenii
(competenţă reziduară a statelor), fie de când Uniunea decide să
nu-şi mai exercite competenţele în aceleaşi domenii.
Competenţele împărţite permanent presupun că atât statele
cât şi Uniunea au dreptul să reglementeze în domeniile respective (deşi nu
egal, din cauza principiului subsidiarităţii), atât pe plan intern cât şi
extern.
În ceea ce priveşte domeniul politicii externe şi de securitate
comune, statele pot avea şi politici externe proprii, care însă
trebuie coordonate la nivel de Uniune; este exclusă adoptarea de
acte legislative unionale.
În ceea ce priveşte intervenţia Uniunii prin acţiuni de
sprijinire, completare sau coordonare a acţiunilor statelor, actele
juridice obligatorii nu pot prevedea armonizarea legislaţiilor
naţionale.
Competenţele exprese indirecte apar în cazurile în care tratatele
stabilesc un obiectiv pentru Uniune dar nu prevăd şi mijloacele (juridice)
pentru atingerea lui, prevăzând în schimb că respectivele mijloace vor fi
stabilite de Uniunea însăşi; ele nu pot avea ca obiect armonizarea
legislaţiilor naţionale în domeniile în care tratatele o exclud şi nu
pot fi utilizate în domeniul politicii externe şi de securitate comune.
23
Domenii în care Uniunea sprijină, completează sau
coordonează acţiunile statelor într-o finalitate europeană: protecţia
şi ameliorarea sănătăţii umane, industria, cultura, turismul,
educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul, protecţia civilă,
cooperarea administrativă.
În ceea ce priveşte competenţele indirecte, la dezvoltarea lor pe
plan intern a contribuit şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie, care a
recurs la principiul “efectului necesar”, conform căruia normele
exprese dintr-un tratat le implică şi pe cele fără de care primele ar
fi inaplicabile la modul rezonabil sau util (clauze subînţelese).
Numeroase competenţe introduse de Actul Unic, de Tratatul asupra
U.E., de Tratatul de la Amsterdam sau de Tratatul de la Nisa au fost
la origine competenţe indirecte.
1.10.2. Consiliul
Compunere
25
nu supranaţional, dar în acelaşi timp o instituţie şi nu o conferinţă
diplomatică, având deci o voinţă distinctă de cea a statelor membre
şi adoptând acte juridice de drept unional, cu valoare obligatorie în
statele membre fără vreo aprobare din partea acestora, conform unor
proceduri specifice.
Din punct de vedere al compunerii lui trebuie distins între Consiliul de
Miniştri – numit de tratate “Consiliul” - şi Consiliul European.
Consiliul de Miniştri
Consiliul European
Este alcătuit din şefii de stat sau de guvern, din preşedintele
Comisiei şi din preşedintele său. Acesta din urmă este ales de
Consiliul European cu majoritate calificată, pentru un mandat de 2
ani şi jumătate reînnoibil o dată, mandat incompatibil cu orice
mandat naţional.
Aceasă instituţie nu era prevăzută de tratatele constitutive;
şefii de stat sau de guvern se reuneau iniţial în conferinţe
diplomatice, la început sporadic şi mai târziu periodic (din 1961),
pentru a discuta în primul rând probleme de politică externă dar şi
probleme comunitare, în acest ultim caz asumându-şi rolul de
Consiliu general şi substituindu-se Consiliului miniştrilor de externe.
Acest lucru s-a putut realiza, chiar în lipsa vreunei ierarhii juridice
între Consiliul European şi formaţiunile tehnice ale Consiliului de
Miniştri, graţie ierarhiei politice existente pe plan naţional între
şeful statului sau primul-ministru şi miniştri, ceea ce nu era cazul
pentru miniştrii de externe. Denumirea de Consiliu European şi-a
atribuit-o în 1974, la Sommet-ul de la Paris. Actul Unic din 1986 consacră
oficial Consiliul European, într-un capitol distinct însă de al
celorlalte instituţii, pentru a i se sublinia rolul exclusiv politic;
aceeaşi situaţie o regăsim în Tratatul asupra U.E. Acesta din urmă
numeşte Consiliul European “organul suprem al Uniunii”. Nici unul
din cele două tratate nu prevede însă vreo ierarhie între el şi
Consiliul de Miniştri, tocmai pentru că el nu are atribuţia de a
adopta acte juridice ci doar acte politice. Tratatul de la Lisabona face din
Consiliul European o instituţie propriu-zisă şi prevede expres că el
nu exercită funcţie legislativă.
Organizare şi funcţionare
27
ambasadorii pe lîngă UNIUNE/C.E.E.A. ai statelor membre, din
cîte un adjunct de ambasador pentru fiecare stat membru şi
din înalţi funcţionari din aproape toate ministerele din fiecare
stat membru), Comitetul economic şi financiar (pentru
Consiliul miniştrilor economiei şi finanţelor; aceeaşi
compoziţie, dar cu înalţi funcţionari din ministerele
corespunzătoare), Comitetul pentru Consiliul miniştrilor de
interne şi de justiţie (în domeniul justiţiei şi al afacerilor
interne), Comitetul politic şi de securitate (în domeniul politicii
externe şi de securitate comună); alte organe auxiliare:
Serviciul European de Acţiune Externă (în domeniul politicii
externe şi de securitate), EUROJUST (în domeniul justiţiei şi al
afacerilor interne)
Trebuie precizat că există numeroase comitete care au parţial
compoziţia unui COREPER (adică sunt alcătuite din reprezentanţi ai
statelor) şi parţial compoziţia unui comitet consultativ (adică sunt
alcătuite din experţi sau din reprezentanţi ai diferitelor categorii
sociale); de asemenea, ele au parţial atribuţiile unui COREPER
(adică pe acelea de a pregăti lucrările Consiliului) şi parţial
atribuţiile unui comitet consultativ (adică pe acelea de a emite
avize consultative). Ele vor fi abordate în secţiunea destinată altor
organe ale Uniunii/C.E.E.A.
Din punct de vedere al funcţionării Consiliul de Miniştri se
reuneşte ori de câte ori este necesar; nu există cvorum de prezenţă
în tratate dar regulamentul intern al Consiliului cere majoritatea
membrilor săi. Cvorumul de vot este de mai multe tipuri, şi anume:
unanimitatea, majoritatea calificată şi majoritatea simplă.
Unanimitatea se consideră întrunită şi când sunt abţineri, nu însă şi
atunci când unii membri sunt absenţi şi nereprezentaţi; ea
reprezintă regula în domeniul politicii externe şi de securitate; tot în
acest domeniu, în cazul în care o abţinere este însoţită de o
declaraţie formală în acest sens iar statele care fac o astfel de
declaraţie constituie 1/3 din totalul statelor şi 1/3 din populaţia
Uniunii/C.E.E.A., decizia nu se mai ia. Majoritatea calificată constituie
regula în toate celelalte domenii; când Consiliul decide la propunerea Comisiei sau a
Înaltului Reprezentant, ea se compune din minim 55% din state (sau din
membrii Consiliului), din minim 15 state şi din minim 65% din
populaţia Uniunii/C.E.E.A.; când Consiliul nu statuează la
propunerea prealabilă a unuia din cei doi iniţiatori de mai sus, ea se
compune din minim 72% din state şi din minim 65% din populaţia
Uniunii/C.E.E.A.. În ipoteza în care nu toate statele au dreptul să
participe la vot (şi nu în cea în care nu sunt efectiv prezenţi
reprezentanţii lor), majoritatea calificată are aceeaşi compoziţie,
mai puţin numărul minim de state menţionat mai sus, dar raportată
la numărul de state participante, respectiv la populaţia statelor
participante. Prevederile privind majoritatea calificată au fost
introduse de Tratatul de la Lisabona şi se aplică de principiu
începând cu 1.11.2014, prin excepţie – la cererea unui stat membru
– începând cu 1.04.2017; până la 31.10.2014, respectiv între
1.11.2014 şi 31.03.2017, se aplică dispoziţiile din tratatele
anterioare. Conform acestora, majoritatea calificată se compune
din: minim 255 de voturi, minim 51% din state şi, la cererea unui
stat, minim 62% din populaţia Uniunii/C.E.E.A., când Consiliul
statuează la propunerea Comisiei; minim 255 de voturi, minim 2/3
din state şi, la cererea unui stat, minim 62% din populaţia
Uniunii/C.E.E.A., când Consiliul nu statuează la propunerea
Comisiei; în cadrul acestui sistem fiecărui stat îi este alocat un număr
diferit de voturi, în funcţie de mai multe criterii (P.I.B., populaţie
etc). În domeniul politicii externe şi de securitate, dacă un stat
invocă motive naţionale de o importanţă vitală, decizia pentru care
este aplicabilă majoritatea calificată nu se mai ia.
Majoritatea simplă este majoritatea membrilor Consiliului
(deci cel puţin 51%) şi este utilizată doar pentru decizii de
procedură.
Preşedinţia este ţinută să deschidă procedura de vot dacă un
membru sau Comisia o cere iar majoritatea membrilor Consiliului
este de acord. În afara votului clasic, adică cu dezbateri (sau vot la
punctul B), mai există şi votul fără dezbateri sau vot la punctul A,
care presupune că s-a ajuns la un acord în cadrul COREPER sau al
organelor echivalente, luarea deciziei în Consiliu în acest caz fiind
pur formală; aceasta înseamnă că o decizie ţinând de resortul unei
formaţiuni a Consiliului poate fi luată de o altă formaţiune (de
exemplu, o decizie din domeniul agriculturii poate fi luată de
Consiliul miniştrilor transporturilor).
Se prevede că atunci când adoptă acte legislative Consiliul este
obligat să delibereze şi să voteze în public, după cum el trebuie să
asigure publicitatea documentelor emise în cadrul procedurilor
legislative. Cazurile în care Consiliul acţionează ca legiuitor sunt
stabilite atât de tratate cât şi de regulamentul său interior, ele fiind
cele în care el adoptă, pe baza dispoziţiilor tratatelor, regulamente,
directive, decizii-cadru şi decizii, excluzându-le pe acelea care
conţin bugetul sau prin care sunt încheiate acorduri internaţionale.
În mod excepţional Consiliul poate încredinţa atribuţii de
gestiune şi/sau administrare unor organe ale Uniunii/C.E.E.A., respectiv
etatice sau private, sub controlul şi responsabilitatea lui. De asemenea,
COREPER şi organele echivalente pot lua decizii de procedură sau
alte decizii limitate la raporturile lor cu Consiliul, în cazuri prevăzute
de regulamentul intern al acestuia, şi pot primi delegaţie să
redacteze textul unui act hotărât deja în Consiliu; de asemenea,
comitetul politic şi de securitate poate fi autorizat să ia decizii
limitate la gestionarea unei crize.
În ce priveşte Consiliul European, el se reuneşte în mod
obişnuit de două ori pe semestru. De regulă el se pronunţă prin
consens, în afară de cazurile în care tratatele dispun altfel. Regulile
de funcţionare aplicabile Consiliului de Miniştri îi sunt aplicabile şi
29
lui, prin Tratatul de la Lisabona; în acest sens el urmează să-şi
adopte propriul regulament intern. De asemenea, diferitele
cvorumuri de vot sunt definite la fel ca în cazul Consiliului de
Miniştri şi sunt folosite în aceleaşi cazuri. Preşedintele Consiliului şi
cel al Comisiei nu au drept de vot, exceptând cazul în care este ales
primul, când preşedintele Comisiei trebuie să-şi dea acordul. La
lucrările Consiliului participă şi Înaltul Reprezentant pentru Afaceri
Externe şi Politica de Securitate.
Înainte de luarea deciziei Consiliul se consultă cu sau
informează diferite organe, prevăzute sau nu de tratate, cum ar fi
Parlamentul European, Comitetul Economic şi Social, Comitetul
Regiunilor etc., precum şi administraţiile naţionale prin intermediul
COREPER.
Atribuţii
Consiliul Ministerial este organ legislativ singur sau împreună cu
Parlamentul (exceptând domeniul politicii externe şi de securitate, în
care nu se adoptă acte legislative); organ de adoptare a bugetului
împreună cu Parlamentul; organ executiv (în cazuri specifice); coordonator al
politicilor economice, al politicilor locurilor de muncă şi al politicilor sociale
ale statelor; organ decizional în sensul larg al cuvântului (de exemplu încheie
toate acordurile Uniunii cu terţii, respectiv acordurile de asociere ale C.E.E.A.
cu terţii, negociază acordurile în cazuri specifice, numeşte sau
participă la numirea membrilor unora din celelalte instituţii, decide
sprijinirea, completarea sau coordonarea acţiunilor statelor, decide
suspendarea unui stat membru etc.).
Consiliul European are rolul de a da Uniunii/C.E.E.A. impulsurile necesare
dezvoltării sale şi de a le defini orientările şi priorităţile politice
generale; de asemenea, el rezolvă problemele rămase în suspensie
la nivelul diferitelor formaţiuni ale Consiliului şi participă la
numirea/desemnarea membrilor altor instituţii.
A nu se confunda Consiliul cu reuniunea reprezentanţilor
statelor membre în cadrul Consiliului, aceasta fiind o conferinţă
diplomatică ce se ţine într-un cadru unional; cu toate acestea, actele
adoptate în cadrul ei îmbracă forma unor decizii ale Consiliului dar
nu au şi regimul acestora.
1.10.3. Comisia
Compunere şi desemnare
31
la înlocuirea lor.
Statut
Organizare internă
Funcţionare
33
reprezentând interesele statelor şi numite de ele, avizul acestor
comitete putând fi facultativ sau obligatoriu. De asemenea, în
cadrul competenţei sale executive delegate Consiliul îi poate
impune următoarele tipuri de comitete (prevăzute de o decizie-
cadru numită “Comitologie”), cu compoziţie interguvernamentală:
a) consultative
Consultarea lor este obligatorie dar avizul pe care îl dau este facultativ. El
este utilizat ori de câte ori nu sunt utilizate celelalte tipuri de comitete.
b) de gestiune
Avizul lor negativ expres are ca efect deferirea către Consiliu
a problemei dezbătute, fără ca Comisia să fie însă împiedicată să ia
o decizie; Comisia poate însă amâna aplicarea ei până la
pronunţarea Consiliului. Pentru ca decizia Comisiei să nu se mai
aplice, ea trebuie infirmată de o decizie diferită a Consiliului, care
să intervină într-un anumit termen.
c) de reglementare
Acest tip de comitet intervine, printre altele, în cazul
măsurilor de execuţie cu caracter general care fie aplică elemente
esenţiale din actul legislativ, fie, conform actului legislativ însuşi,
adaptează sau actualizează elemente neesenţiale din acesta.
Avizul lor negativ, expres sau tacit (prin nepronunţare), are
ca efect deferirea către Consiliu a măsurilor preconizate şi
suspendarea adoptării lor de către Comisie, Consiliul având
posibilitatea ca într-un anumit termen să aleagă între trei variante:
să adopte el măsurile de execuţie pe care le doreşte; să se
pronunţe contra măsurilor propuse de Comisie, caz în care aceasta
poate să-şi modifice propunerea iniţială sau să declanşeze
procedura pentru adoptarea unui nou act legislativ; să nu se
pronunţe în nici un fel, ceea ce-i dă Comisiei dreptul de a adopta
măsurile preconizate iniţial.
Parlamentul este informat şi el despre măsurile preconizate de
Comisie pentru aplicarea unui act legislativ adoptat prin procedura
legislativă ordinară, în cazul în care avizul comitetului este negativ;
dacă consideră că respectivele măsuri depăşesc competenţele
executive ale Comisiei, îi comunică Consiliului această poziţie; dacă
şi Consiliul este de aceeaşi părere, Comisia este obligată să-şi
reexamineze proiectul de măsuri, ea putând însă să-l supună din
nou Consiliului.
d) de reglementare cu control
Acest tip de comitet se aplică în cazul în care un act legislativ
adoptat prin procedura legislativă ordinară prevede posibilitatea ca
actul normativ de execuţie adoptat de către Comisie să modifice
elemente neesenţiale ale primului, inclusiv să le suprime sau să le
adauge alte elemente neesenţiale, ceea ce impune un control
sporit din partea Consiliului şi a Parlamentului. Astfel, indiferent
dacă avizul comitetului este pozitiv sau negativ (nepronunţarea fiind
asimilată unui aviu negativ), proiectul de măsuri este supus Consiliului şi
Parlamentului, care trebuie să se pronunţe într-un anumit termen.
Ambele instituţii se pot opune măsurilor preconizate, caz în care
Comisia nu le va mai adopta. Dacă cele două instituţii sunt de acord, fie în
mod expres, fie prin nepronunţare, Comisia va putea adopta proiectul de
măsuri. Actul legislativ poate prevedea că în caz de urgenţă, dacă
termenele nu pot fi respectate, măsurile de execuţie cu care
comitetul este de acord pot fi adoptate şi puse imediat în aplicare
de către Comisie, chiar dacă urmează a fi supuse Consiliului şi
Parlamentului. Opoziţia oricăreia din celor două instituţii atrage
obligaţia Comisiei de a abroga măsurile, putându-le însă menţine
cu titlu provizoriu, până la adoptarea altor măsuri, din anumite
raţiuni.
Atribuţii
a) Iniţiativa (mai puţin în domeniul politicii externe şi de securitate)
35
Până la luarea vreunei hotărâri de către Consiliu Comisia poate să-
şi retragă sau să-şi modifice propunerea, consecinţa fiind că
Consiliul nu mai poate statua în acele cazuri în care are nevoie de o
propunere la baza actelor sale.
În unele materii iniţiativa se materializează în recomandări, de
exemplu recomandări de deschidere a negocierilor pentru încheierea de
acorduri internaţionale ale Uniunii, în altele în cereri. Regimul juridic al
recomandărilor şi al cererilor nu este însă acelaşi cu cel al
propunerilor: existenţa lor nu este obligatorie pentru Consiliu, ceea
ce face ca retragerea lor înainte de luarea unei decizii să nu aibă
nici un efect; cvorumul de vot nu diferă în funcţie de cum Consiliul
ţine sau nu cont de o recomandare sau de o cerere; Consiliul nu este
obligat să le ia în dezbatere.
Un caz specific de iniţiativă este cel în care Comisia
elaborează şi prezintă proiectul de buget al Uniunii/C.E.E.A. (a se vedea
ulterior procedura bugetară).
Până la Tratatul asupra U.E. Comisia deţinea un monopol în
materie de iniţiativă. În acest monopol au apărut câteva breşe în
sensul că: în materie monetară Consiliul poate statua din oficiu iar statele
membre au şi ele dreptul de a face propuneri, respectiv B.C.E.
dreptul de a face recomandări; în cadrul procedurii legislative ordinare
Parlamentul are şi el un drept de iniţiativă, deşi limitat şi exercitabil
doar prin intermediul Comisiei (a se vedea ulterior).
d) Consultarea
37
de Consiliu, avizul său fiind unul facultativ.
1.10.4. Parlamentul
Compunere şi desemnare
39
Parlamentul european era alcătuit iniţial din delegaţi ai
parlamentelor naţionale; printr-o decizie din 1976 a reprezentanţilor
statelor membre reuniţi în Consiliu şi prin Actul anexat la ea,
modificat printr-o decizie din 2002 (aplicabilă începând cu 2004), s-a
stabilit alegerea directă prin vot universal a membrilor săi de către
cetăţenii statelor membre; nu s-a reuşit şi adoptarea unei proceduri
electorale unice, astfel că alegerile se desfăşoară pe baza
procedurilor naţionale, cu precizarea că se prevede scrutinul de tip
proporţional in linii mari (admiţându-se variante ale acestui tip). În
plus, mai există şi alte reguli comune minimale care trebuie respectate, ele fiind:
• egalitatea alegătorilor (fiecare alegător are dreptul la un singur
vot)
• egalitatea între bărbaţi şi femei
• caracterul personal al votului (interdicţia procurii)
• vârsta minimă de 18 ani
• calendar electoral identic (de joi până duminica aceleiaşi
săptămâni)
• dreptul de a alege şi de a fi ales pe teritoriul statului de
reşedinţă altul decât cel de cetăţenie
Validarea mandatelor parlamentare în Parlamentul European are loc exclusiv
pe baza incompatibilităţilor stabilite de reglementările
Uniunii/C.E.E.A..
Statutul parlamentarilor
Organizare
41
• comisii permanente pe specialităţi
• comisii temporare
• comisii de anchetă
• conferinţa preşedinţilor de comisii
• Mediatorul european
• delegaţii interparlamentare
• conferinţa preşedinţilor de delegaţii
La modul general, preşedintele conduce Parlamentul şi
organele acestuia, prezidează şedinţele Parlamentului, semnează
toate actele Parlamentului, indiferent de natura lor, şi reprezintă
Parlamentul în relaţiile cu alte instituţii, cu organe şi organisme ale
Uniunii/C.E.E.A., cu statele membre, cu statele terţe şi cu
organizaţiile internaţionale.
Vicepreşedinţii, al căror număr variază de la o legislatură la
alta, sunt aleşi în acelaşi mod cu preşedintele iar durata mandatului
lor este aceeaşi cu cea a mandatului preşedintelui. Evident, rolul lor
este acela de a-l înlocui pe preşedinte într-o situaţie dată, când
acesta este absent sau împiedicat să-şi îndeplinească o atribuţie;
de asemenea, ei îl înlocuiesc şi atunci când preşedintele le deleagă
exerciţiul unor atribuţii.
Chestorii, de asemenea mai mulţi, sunt aleşi la fel cu
vicepreşedinţii şi au aceeaşi durată a mandatului. Ei sunt însărcinaţi
cu probleme administrative şi financiare, aplicând hotărârile
biroului în materie.
Biroul este alcătuit din preşedinte, vicepreşedinţi şi chestori,
ultimii având doar vot consultativ. În linii mari biroul se ocupă de
chestiuni administrative, financiare şi de organizare legate de
deputaţi, de Parlament, de organele acestuia şi de secretariatul
general. El numeşte secretarul general, stabileşte organigrama
secretariatului general, reglează problemele financiare şi
administrative ale angajaţilor Parlamentului şi elaborează
anteproiectul bugetului Parlamentului.
Secretarul general asistă biroul în îndeplinirea sarcinilor sale;
este numit de birou şi conduce secretariatul general.
Grupurile politice sunt entităţi compuse din deputaţi cu afinităţi
politico-ideologice, ceea ce înseamnă că respectivii deputaţi pot să
aparţină aceluiaşi partid politic, aceleiaşi coaliţii politice sau mai
multor partide care au afinităţi politice, după cum ei pot să fie
independenţi. Conform regulamentului intern în vigoare actualmente (adoptat în
martie 2009) nu mai este posibilă formarea unui grup politic numai de
către parlamentari aleşi în acelaşi stat; mai mult chiar, membrii unui
grup trebuie să fie din cel puţin o cincime din statele membre.
Evident, conform principiului independenţei deputaţilor, menţionat
mai sus, deputaţii au dreptul şi nu obligaţia să formeze sau să
adere la un grup politic. Grupurile dispun de proprii lor preşedinţi şi
vicepreşedinţi, de propriul lor birou şi de propriul lor secretariat,
acesta din urmă făcând parte din organigrama secretariatului
general al Parlamentului.
Conferinţa preşedinţilor se compune din preşedintele
Parlamentului şi din preşedinţii grupurilor politice din Parlament;
deputaţii independenţi îşi deleagă şi ei un reprezentant, care nu are
însă drept de vot. Sarcinile Conferinţei sunt legate de organizarea
lucrărilor Parlamentului şi de stabilirea ordinii de zi a perioadelor de
sesiune, de relaţiile Parlamentului cu alte instituţii, cu organe şi
organisme ale Uniunii/C.E.E.A., cu parlamentele naţionale, cu state
terţe, cu instituţii şi organe terţe aparţinând unor organizaţii
internaţionale sau create prin acorduri ale Uniunii/C.E.E.A., de
stabilirea compoziţiei şi competenţelor diverselor comisii şi
delegaţii ale Parlamentului.
Comisiile permanente, organizate pe specialităţi, se ocupă cu
întocmirea de avize şi rapoarte asupra actelor juridice care
urmează a fi adoptate, iar comisiile temporare au aceeaşi atribuţie
dar pentru o problemă specială, de moment.
Comisiile de anchetă se ocupă cu cercetarea reclamaţiilor
persoanelor fizice/juridice împotriva activităţilor ilegale, abuzive, care
le vizează direct şi personal, ale instituţiilor/organelor/organismelor
unionale, precum şi ale organelor statelor membre când acţionează
în sfera competenţelor unionale; sunt excluse activităţile care fac
obiectul unui dosar aflat pe rolul unei jurisdicţii. Comisiile de
anchetă întocmesc un raport asupra cazului anchetat, raport pe
care îl supun spre dezbatere Parlamentului. De asemenea, ele pot
face recomandări către instituţia/organul/organismul sau statul
membru anchetat.
Conferinţa preşedinţilor de comisii îi grupează pe preşedinţii
tuturor comisiilor Parlamentului, indiferent de natura acestora; ea
face către Conferinţa preşedinţilor propuneri legate de organizarea
lucrărilor comisiilor şi de stabilirea ordinii de zi a perioadelor de
sesiune.
Mediatorul european este o persoană fizică aleasă de Parlament, care
îi stabileşte statutul şi condiţiile generale de exercitare a funcţiei; cu
toate acestea el este independent, exercitându-şi funcţia în
interesul Uniunii/C.E.E.A. şi al cetăţenilor acestora, fără a solicita şi
primi instrucţiuni de la nimeni; ca o garanţie a independenţei, el
poate fi demis doar de Curtea de Justiţie, la cererea Parlamentului,
dacă a comis greşeli grave sau nu mai îndeplineşte condiţiile cerute
de funcţie. În esenţă Mediatorul are acelaşi rol ca şi comisiile de
anchetă: cercetează fie la plângere - adresată direct sau printr-un
parlamentar -, fie din proprie iniţiativă, cazurile de proastă
administrare (fie activităţi abuzive, ilegale, fie activităţi care denotă
doar neglijenţă) din partea instituţiilor/organelor/organismelor unionale,
întocmind către Parlament rapoarte anuale şi asupra fiecărui caz în
parte; la fel ca mai sus, sunt excluse acele activităţi care sunt pe
rolul justiţiei. Toate instituţiile naţionale şi unionale sunt obligate să-i
pună la dispoziţie Mediatorului informaţiile necesare, agenţii lor
43
fiind obligaţi să depună mărturie sau să facă declaraţii. Mediatorul
caută la început o reglementare amiabilă a problemei; în caz de
eşec el îi adresează instituţiei recomandări, la care ea trebuie să
răspundă printr-un aviz circumstanţiat; acesta stă la baza raportului
pe care Mediatorul îl înaintează Parlamentului cu eventuale
recomandări. Parlamentul ia măsurile care intră în competenţele
sale sau sesizează instituţiile corespunzătoare.
Delegaţiile interparlamentare permanente dau expresie
colaborării dintre Parlamentul European şi parlamentele naţionale
din state terţe; există câte o delegaţie pentru relaţia cu fiecare
parlament naţional, care se compune din membri ai Parlamentului
şi din membri ai respectivului parlament naţional. Parlamentul
European poate, de asemenea, forma, cu parlamentele statelor
asociate cu Uniunea/C.E.E.A. sau în curs de aderare la
Uniune/C.E.E.A., comisii parlamentare mixte, compuse din membri
ai Parlamentului şi din membri ai respectivului parlament naţional.
Conferinţa preşedinţilor de delegaţii îi grupează pe preşedinţii
tuturor delegaţiilor interparlamentare permanente. Ea face către
Conferinţa preşedinţilor propuneri legate de organizarea lucrărilor
delegaţiilor.
În ce priveşte finanţarea partidelor politice europene, în 2003
Consiliul şi Parlamentul au adoptat două regulamente, unul din 2003
şi celălalt din 2007. Aceste două acte vizează partidele politice,
alianţele politice şi fundaţiile politice la nivel european (fundaţiile
sunt persoane juridice fără scop lucrativ dar legate de un partid
european, ale cărui scopuri le servesc prin activităţi apolitice, n.n.);
se stabileşte că, pentru a fi considerat de nivel european, un partid
politic trebuie să fie reprezentat, în cel puţin un sfert din statele
membre, de parlamentari europeni, naţionali sau regionali sau să fi
obţinut, în cel puţin un sfert din statele membre, cel puţin 3% din
voturile exprimate în fiecare din aceste state la ultimele alegeri
pentru Parlamentul European (se subînţelege: ultimele precedând
constituirea şi înregistrarea partidului, n.n.), să fi participat la
alegerile pentru Parlamentul European sau să-şi fi exprimat intenţia
în acest sens, să respecte, atât prin programul cât şi prin acţiunile
sale, principiile pe care se întemeiază Uniunea, să se înregistreze
ca persoană juridică în statul în care îşi stabileşte sediul.
În fine, Parlamentul European şi parlamentele naţionale ale
statelor membre cooperează în cadrul Conferinţei organelor
parlamentare specializate în afaceri ale Uniunii/C.E.E.A.; Conferinţa
promovează schimbul de informaţii şi de bune practici între
parlamentele naţionale şi Parlamentul European, inclusiv între
comisiile lor specializate; ea poate organiza conferinţe
interparlamentare pe teme particulare şi poate supune instituţiilor
Uniunii/C.E.E.A. orice sugestie care i se pare utilă, dar sugestiile ei
nu leagă parlamentele naţionale şi nu anticipează poziţia lor.
Funcţionare
Atribuţii
a) Controlul politic
45
informeze, să-l consulte sau să-i adreseze rapoarte, Parlamentul având
dreptul de a le pune întrebări şi de a le adresa recomandări în acest sens.
De asemenea, B.C.E. este obligată să prezinte rapoarte anuale
Parlamentului cu privire la activitatea sa; preşedintele,
vicepreşedintele şi cei 4 membri ai săi sînt numiţi cu consultarea
Parlamentului. În fine, Curtea de Conturi elaborează un raport
referitor la executarea bugetului de către Comisie, aşa cum am
văzut mai sus; membrii săi sînt numiţi şi ei cu consultarea
Parlamentului.
b) Iniţiativa (mai puţin în domeniul politicii externe şi de
securitate)
- consultarea obişnuită
Ea poate fi obligatorie sau facultativă, adică impusă sau nu de
tratate, şi constă în solicitarea de către Consiliu sau, în domeniul
politicii externe, de către Înaltul Reprezentant a unui aviz facultativ, în
cazul primului după primirea propunerii Comisiei. În cazul consultării
obligatorii Curtea de Justiţie a statuat următoarele: Consiliul nu
poate decide înainte de a fi primit avizul Parlamentului, chiar dacă
acesta a primit un termen pentru a se pronunţa iar termenul a fost
depăşit fără ca el să se fi pronunţat; se impune reconsultarea, dacă
textul asupra căruia Parlamentul a fost consultat iniţial a fost
adoptat cu modificări radicale iar aceste modificări provin de la
Consiliu sau de la Comisie. Această jurisprudenţă nu mai este
valabilă în materie de acorduri internaţionale ale Uniunii/C.E.E.A.,
pentru care se prevede posibilitatea Consiliului de a decide dacă
Parlamentul nu se pronunţă în termenul acordat.
- concertarea
Ea reprezintă de fapt o prelungire a consultării, deoarece se
aplică în cazurile de consultare obligatorie a Parlamentului, mai precis
atunci când Consiliul nu înţelege să ţină cont de avizul Parlamentului
la actele cu consecinţe financiare importante (dacă adoptarea lor
nu este impusă de tratate sau de un alt act superior), şi a fost
instituită printr-o declaraţie comună din 1975 a Comisiei, Consiliului şi
Parlamentului (acord interinstituţional). Procedura se declanşează
numai dacă Parlamentul cere expres acest lucru cu ocazia emiterii
avizului său iar Consiliul şi Comisia apreciază deopotrivă că actul ce
urmează a fi adoptat cade sub incidenţa acestei proceduri; în
termen de trei luni trebuie să se ajungă la o apropiere a poziţiilor
Consiliului şi Parlamentului, în cadrul unei comisii de concertare alcătuite
din membrii Consiliului şi o delegaţie parlamentară, urmând ca apoi
Parlamentul să fie reconsultat; în ultimă instanţă însă Consiliul
decide în mod suveran.
- aprobarea (mai puţin în domeniul politicii externe şi de securitate)
Spre deosebire de avizul facultativ, aprobarea este necesară, în
sensul că decizia nu poate fi luată în lipsa ei. Ea se aplică în
următoarele cazuri: încheierea de tratate de aderare cu state terţe;
încheierea acordului de aderare a Uniunii la Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului; încheierea de acorduri de asociere; adoptarea unei proceduri
electorale uniforme; încheierea de acorduri care introduc procedura de cooperare;
încheierea de acorduri în domenii în care se aplică procedura
legislativă ordinară sau cea specială în care se cere aprobarea
Parlamentului; încheierea de acorduri care au consecinţe financiare
importante; constatarea că într-un stat există un risc clar de violare
a drepturilor omului sau că s-au produs astfel de violări în mod
masiv şi persistent; stabilirea unei cooperări întărite într-un
domeniu supus procedurii legislative ordinare; adoptarea de măsuri
privind Fondurile structurale şi Fondul de coeziune.
e) Adoptarea bugetului
47
Parlament (putem spune că este o formă specială a procedurii
legislative ordinare).
f) Funcţia politică
Compunere
Statut
Organizare şi funcţionare
49
trebuie să aibă loc în marea secţie. În cadrul Tribunalului repartizarea
cazurilor între plen, marea secţie şi secţii se face pe acelaşi criteriu,
cu rezerva că statele sau instituţiile părţi pot cere judecarea cauzei
de către plen, de către marea secţie sau de către o secţie compusă
dintr-un număr mai mare de judecători decât secţiile obişnuite; în
plus, se poate judeca şi în formulă de judecător unic în anumite
cazuri. În cadrul Tribunalului Funcţiei Publice repartizarea cazurilor
între plen, marea secţie, secţii şi judecătorul unic se face pe
aceleaşi criterii. În ceea ce priveşte avocaţii generali, ei au
misiunea de a prezenta, cu independenţă şi imparţialitate, concluzii
orale şi motivate asupra dosarelor judecate, pentru a ajuta instanţa
să le soluţioneze. Judecătorul Tribunalului sau cel al Tribunalului
Funcţiei Publice care a îndeplinit rolul de avocat general într-un
proces nu mai poate fi judecător în acelaşi proces.
Procedura în faţa jurisdicţiilor unionale are de regulă două faze:
una scrisă şi una orală; poate exista, de asemenea, şi faza
măsurilor pregătitoare (a instrucţiei), care se intercalează între
celelalte două menţionate. Faza scrisă începe cu depunerea cererii
la grefier, urmată, dacă este cazul, de întâmpinarea pîrîtului, apoi,
tot dacă este cazul, de replica reclamantului şi de cea a pârâtului,
toate comunicate reciproc; mai cuprinde diversele documente şi
înscrisuri anexate ca probe la dosar. Procedura scrisă este urmată
de raportul preliminar al judecătorului raportor, care este citit în
şedinţa instanţei; raportul cuprinde o prezentare a cazului, însoţită
de aprecierea judecătorului raportor asupra necesităţii măsurilor
preparatorii (de instrucţie), asupra formaţiunii căreia ar trebui să i
se repartizeze cazul, asupra necesităţii procedurii orale, precum şi
asupra necesităţii concluziilor avocatului general. Măsurile
pregătitoare pot consta în audieri de martori, în audieri de experţi,
în interogarea părţilor, în interogarea agenţilor lor, în efectuarea
unei expertize de către un expert numit de instanţă, în cercetare la
faţa locului, în cereri de informaţii, în depunerea de înscrisuri etc.
Faza orală cuprinde pledoariile avocaţilor, agenţilor sau consilierilor
părţilor şi concluziile avocatului general; în timpul pledoariilor
judecătorii pot pune întrebări avocaţilor, agenţilor sau consilierilor
părţilor. Tribunalul Funcţiei Publice caută în orice stadiu al
procesului să ajungă la o soluţionare amiabilă a litigiului.
Persoanele fizice trebuie totdeauna asistate de avocat;
persoanele juridice sunt prin natura lucrurilor reprezentate de un
consilier sau de un agent. Deliberarea este secretă, la ea
participând doar judecătorii, dar pronunţarea soluţiei are loc în
şedinţă publică.
Atribuţii
51
măsuri restrictive pentru particulari în privinţa tratamentului şi
circulaţiei datelor cu caracter personal. În ceea ce priveşte spaţiul
de libertate, securitate şi justiţie – fostul pilon J.A.I. -, chiar şi
înainte, când aparţinea dreptului internaţional public, Tratatul de la
Amsterdam a extins competenţa obligatorie a instanţelor comunitare şi
asupra lui, excluzând măsurile luate de state pentru protecţia ordinii
publice şi a securităţii interne (sub aspectul legalităţii şi a
proproţionalităţii lor), această competenţă exercitându-se însă în
condiţii mai restrictive decât în Comunităţi; prin Tratatul de la
Lisabona spaţiul de libertate, securitate şi justiţie dobândeşte
regimul de drept comun al competenţei instanţelor Uniunii/C.E.E.A.
pe măsură ce actele juridice adoptate în fostul J.A.I. sunt
transformate în regulamente şi directive, dar nu mai târziu de 5 ani
de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. În fine, în cazul
suspendării drepturilor unui stat pentru violări ale drepturilor
fundamentale ale omului, ca şi în cazul constatării că există un risc
clar de acest gen din partea unui stat, controlul jurisdicţional se va
limita în primul caz la verificarea îndeplinirii de către Consiliu a
obligaţiei de a ţine cont de consecinţele deciziei sale asupra
drepturilor şi obligaţiilor particularilor, iar în al doilea caz la
verificarea respectării procedurii.
Delimitarea competenţelor în primă instanţă între Curte şi
cele două Tribunale are loc în felul următor: Curtea este
competentă pentru chestiunile preliminare (cu posibilitatea ca
Statutul ei să i le atribuie şi Tribunalului, în materii specifice), pentru
acţiunile Uniunii/C.E.E.A. contra statelor, pentru acţiunile în anulare şi în
carenţă introduse de state membre şi instituţii unionale – cu
excepţiile prevăzute pentru Tribunalul de Primă Instanţă - şi pentru
contenciosul sancţiunilor (care este distinct de cel de anulare
numai dacă este de plină jurisdicţie); de asemenea, pentru actele fostului
J.A.I., atâta timp cât ele nu sunt transformate în acte de drept
unional şi pentru o perioadă de maximum 5 ani, este competentă
pentru diferendele născute între state membre în legătură cu
interpretarea şi aplicarea actelor adoptate de Consiliu, respectiv
între statele membre şi Comisie în legătură cu interpretarea şi
aplicarea convenţiilor încheiate între state. Tribunalul poate fi competent
pentru chestiuni preliminare, în materiile precizate expres în
Statutul Curţii (putând însă trimite dosarul la Curte dacă apreciază
că ar putea fi afectate unitatea şi coerenţa dreptului unional) şi este
competent pentru acţiunile în anulare şi în carenţă introduse de
particulari şi de state străine, pentru acţiunile în reparaţie
extracontractuală, pentru acţiunile în anulare şi în carenţă introduse
de state membre împotriva Comisiei – exceptând acţiunile în
materie de cooperare întărită, care îi rămân Curţii -, pentru acţiunile
în anulare şi în carenţă introduse de state membre împotriva
Consiliului în materie de ajutoare de stat şi de apărare comercială şi
împotriva Consiliului ca organ executiv, pentru acţiunile în anulare şi în
carenţă introduse de state membre împotriva Parlamentului, a
organelor şi organismelor Uniunii/C.E.E.A., precum şi pentru
contenciosul proprietăţii industriale (mai precis pentru acţiunile de
anulare a deciziilor date de secţiile jurisdicţionale ale Oficiului de
armonizare a pieţei interne, în materie de mărci, desene şi modele
industriale). Tribunalul Funcţiei Publice este competent pentru
acţiunile funcţionarilor publici contra Uniunii/C.E.E.A. Această
delimitare este stabilită prin Statutul Curţii modificat succesiv de mai
multe ori; mai pot interveni modificări ulterior, prin decizii ale
Consiliului şi Parlamentului, în urma eventualei creări a altor instanţe
specializate sau în urma altor transferuri de competenţe de la Curte
la Tribunal. În ceea ce priveşte competenţa în căile de atac numite de
de reformare (recursul pentru acţiunile directe, reexaminarea
pentru chestiunile preliminare şi pentru deciziile pronunţate în
recurs de TPI), ea aparţine Curţii pentru deciziile Tribunalul pentru
deciziile Tribunalului Funcţiei Publice, hotărârile Curţii neputând fi,
evident, atacate cu asemenea căi.
Conflictele de competenţă, ce apar în cazurile în care nici una
din două jurisdicţii nu se consideră competentă, ele trimiţându-şi
reciproc dosarul, sau în cazurile în care două sau toate trei se
consideră competente, reţinându-şi dosarul spre judecare, sunt
rezolvate totdeauna de Curte, hotărârile ei în acest sens fiind
obligatorii pentru cele două Tribunale. Atât Curtea cât şi cele două
Tribunale aplică exclusiv dreptul unional (evident, în ipostaza lor de
jurisdicţii unionale), inclusiv când acesta este încorporat în dispoziţii
de drept naţional şi exceptând cazul în care dreptul unional însuşi
trimite expres la alte sisteme de drept.
53
face norma inutilă, inaplicabilă.
Compunere
Statut
Atribuţii
Compunere şi organizare
55
- Directoratul, organ executiv, alcătuit din preşedinte,
vicepreşedinte şi cei 4 membri menţionaţi
- Consiliul general, alcătuit din preşedinte, vicepreşedinte şi
guvernatorii băncilor centrale din toate statele membre, având în
principal rolul de a indica statele care pot participa la moneda unică
după intrarea ei în vigoare şi de a fi consultat de către Consiliul
guvernatorilor
Statut
Atribuţii
57
consideră necesar.
Acesta este de două feluri: cel ordinar, adică cel prin care se
adoptă acte legislative, şi cel de revizuire a tratatelor, de aderare la
tratate (deci la Uniune/C.E.E.A.) a unor state terţe şi de retragere
de la tratate (deci din Uniune/C.E.E.A.) a unor state membre.
În ceea ce priveşte procesul legislativ, actele legislative sunt
actele, normative sau individuale, adoptate de Consiliu, de
Parlament, de Consiliu şi Parlament împreună, în baza tratatelor.
Aşa cum am mai arătat, procedura prin care Consiliul sau
Parlamentul adoptă singure acte legislative se numeşte procedură
legislativă specială, în timp ce procedura prin care Consiliul şi
Parlamentul adoptă împreună acte legislative se numeşte
procedură legislativă ordinară. Procesul legislativ se sprijină pe
echilibrul dintre instituţii, principiu fundamental al ordinii juridice a
Uniunii/C.E.E.A. şi al structurii instituţionale a Uniunii/C.E.E.A. Sistemul
legislativ este unul “în reţea”, combinând rolul celor trei instituţii ale
Uniunii/C.E.E.A. - Consiliu, Comisie, Parlament -, rolul instituţiilor
unionale cu cel al instituţiilor naţionale, precum şi metoda
cooperării - întâlnită în organismele de tip interguvernamental - cu cea
unională propriu-zisă - întâlnită în organismele de tip supranaţional.
În ceea ce priveşte rolul instituţiilor naţionale în acest proces,
dacă până acum erau implicate hotărâtor doar guvernele statelor
membre, Tratatul de la Lisabona le atribuie un rol important şi, sub
anumite aspecte, hotărâtor, şi parlamentelor naţionale. Astfel, se
prevede că parlamentele statelor membre au dreptul, printre altele,
să fie informate asupra proiectelor de acte legislative şi să vegheze
la respectarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii; aceste
două atribuţii sunt strâns legate între ele, deoarece informarea are
ca scop tocmai verificarea modului în care instituţiile europene
respectă principiile menţionate. În acest scop parlamentele
primesc, în acelaşi timp cu Consiliul şi Parlamentul European, orice
proiect legislativ indiferent de autorul lui, orice modificare a unui
proiect, rezoluţiile legislative ale Parlamentului European, poziţiile
Parlamentului şi Consiliului în cadrul procedurii legislative ordinare,
precum şi, în privinţa proiectelor legislative, ordinea de zi a
şedinţelor Consiliului şi rezultatele acestor şedinţe, inclusiv
procesele-verbale. Parlamentele naţionale au la dispoziţie un
termen de 8 săptămâni pentru a da un aviz motivat. Abia după
trecerea acestui termen proiectul poate fi înscris pe ordinea de zi
59
provizorie a Consiliului, fiind posibile excepţii în cazuri de urgenţă
motivate în actul însuşi sau în poziţia Consiliului. De asemenea,
trebuie să treacă un termen de 10 zile între înscrierea proiectului
pe ordinea de zi provizorie şi adoptarea unei poziţii asupra lui, fiind
şi aici posibile excepţii în cazuri de urgenţă motivate corespunzător.
Avizul motivat al parlamentelor naţionale se comunică Consiliului,
Comisiei şi Parlamentului European, precum şi iniţiatorului
proiectului dacă acesta este altul decât Comisia sau Parlamentul
European. Iniţiatorul ţine cont de un aviz negativ, adică un aviz în
sensul că nu a fost respectat principiul subsidiarităţii, el trebuind
să-şi reexamineze proiectul; soluţia îi aparţine însă, el putând să-şi
menţină proiectul, să şi-l modifice sau să şi-l retragă. În cadrul
procedurii legislative ordinare avizul negativ trebuie să reprezinte
cel puţin 51% din voturile parlamentelor naţionale pentru ca
iniţiatorul – în speţă Comisia – să aibă obligaţia de a-şi reexamina
propunerea; în cazul în care Comisia decide menţinerea propunerii,
aceasta şi avizul parlamentelor naţionale vor fi înaintate
legiuitorului (adică Consiliului şi Parlamentului European, n.n.), care
examinează respectarea principiului subsidiarităţii înainte de finalul
primei lecturi; dacă cel puţin 55% din membrii Consiliului şi cel
puţin 51% din voturile exprimate în Parlamentul European sunt în
acelaşi sens cu avizul negativ al parlamentelor naţionale,
examinarea respectivei propuneri legislative nu mai poate
continua. În cazul unei proceduri legislative speciale avizul negativ
trebuie să reprezinte cel puţin 1/3 din voturile parlamentelor
naţionale, respectiv 1/4 în cadrul spaţiului de libertate, securitate şi
justiţie, pentru ca iniţiatorul să aibă obligaţia de a-şi reexamina
proiectul, respectiv pentru ca Parlamentul sau Consiliul, după caz –
cu cvorumul menţionat mai sus – să nu mai poată continua
dezbaterea proiectului. Dacă este vorba de o propunere a Comisiei
ce vizează ca unele aspecte ţinând de dreptul familiei şi având o
incidenţă transnaţională să facă obiectul unor acte juridice
adoptate prin procedura legislativă ordinară în loc de procedura
legislativă specială în care legiuitor este doar Consiliul, acesta nu o
mai poate adopta.dacă un parlament naţional se opune unei
asemenea decizii în termen de 6 luni. În scopul exprimării avizului
menţionat, fiecare parlament naţional dispune de 2 voturi; în cazul
sistemelor bicamerale fiecare cameră dispune de un vot din cele
două; în cazul sistemelor cu parlamente locale sau regionale care
dispun de puteri legislative, îi revine fiecărui parlament naţional
sarcina de a consulta respectivele parlamente locale/regionale.
Etapele procesului legislativ sunt:
a) înaintarea către Consiliu şi către parlamentele naţionale a unei
propuneri, recomandări, cereri etc. de către Comisie, B.C.E. sau alţi
subiecţi ai dreptului de iniţiativă
În cazurile de excepţie în care Consiliul statuează pe bază de
autosesizare, subzistă în continuare obligaţia lui de a comunica
parlamentelor naţionale proiectul actului pe care intenţionează să-l
adopte.
Aşa cum am arătat anterior, de regulă actele legislative sunt
adoptate la propunerea Comisiei, ceea ce obligă Comisia să facă
propuneri la cererea statelor, a Consiliului sau a Parlamentului. În
cazuri specifice prevăzute de tratate iniţiativa poate aparţine unui
grup de state membre, Parlamentului, B.C.E. (pentru care ea se
numeşte recomandare), B.E.I. (cerere), Curţii de Justiţie (cerere).
Până la adoptarea actului propus organul de iniţiativă îşi poate retrage
sau modifica propunerea, în condiţiile pe care le-am mai menţionat.
Înainte de a elabora vreo propunere organul de iniţiativă se poate consulta
(neoficial) cu diferite comitete reprezentative pentru categorii
economico-sociale sau zone geografice, cu comitete de specialişti,
cu administraţiile naţionale.
61
Comisia, i se comunică obligatoriu şi Comisiei
- prima lectură în Parlament: acesta trebuie să exprime o poziţie
asupra propunerii
- prima lectură în Consiliu: acesta se pronunţă şi el asupra
propunerii şi asupra poziţiei Parlamentului; dacă Parlamentul nu s-a
pronunţat sau poziţia sa este favorabilă fără amendamente, Consiliul
poate adopta actul conform propunerii; dacă poziţia parlamentară
este favorabilă dar cu amendamente iar Consiliul este de acord cu
toate, el poate adopta actul conform propunerii astfel modificate;
dacă Consiliul nu este de acord cu toate amendamentele, precum şi
în situaţia în care poziţia parlamentară este negativă, el urmează să
exprime o “poziţie comună”, pe care o transmite Parlamentului
- a doua lectură în Parlament: acesta trebuie să se pronunţe asupra
poziţiei comune a Consiliului; dacă el nu se pronunţă sau aprobă
“poziţia comună” ca atare, actul este considerat adoptat conform
ei; dacă o respinge, actul se consideră neadoptat; dacă o aprobă cu
amendamente, aceleaşi cu cele de mai sus sau altele, acestea sunt
transmise Consiliului şi, dacă iniţiativa îi aparţine Comisiei, acesteia,
care trebuie să-şi exprime poziţia asupra lor printr-un aviz
- a doua lectură în Consiliu: dacă acesta este de acord cu toate
amendamentele, actul va fi considerat adoptat astfel (în cazul unei iniţiative a
Comisiei, cvorumul de vot în Consiliu este cel obişnuit în raport cu
propunerea Comisiei); dacă Consiliul nu este de acord cu toate
amendamentele, el va convoca, cu acordul Parlamentului, un
comitet de conciliere
- comitetul de conciliere, compus din membrii Consiliului şi un număr
egal de membri ai Parlamentului, are ca misiune întocmirea unui
proiect comun care să fie acceptat de cele două instituţii, plecând
de la “poziţia comună” şi de la amendamentele propuse de
Parlament; Comisia poate participa şi ea la lucrările comitetului,
încercând să apropie poziţiile celor două instituţii, dar nu se mai
consideră că Consiliul statuează pe baza propunerii ei ci pe baza
“poziţiei comune”, ceea ce face ca retragerea propunerii iniţiale să
fie fără efect iar cvorumul de vot în Consiliu să fie liber
- a treia lectură în Consiliu, respectiv Parlament: dacă se reuşeşte
elaborarea unui proiect comun, acesta este supus aprobării
Consiliului şi Parlamentului; respingerea lui de către una din
instituţii face ca actul să fie considerat neadoptat; dacă nu se
reuşeşte în acest sens, actul este de asemenea considerat
neadoptat
Comisiei i se comunică obligatoriu orice iniţiativă provenind
de la alt subiect de drept, precum şi poziţiile Parlamentului şi
Consiliului în cele două lecturi anterioare fazei de conciliere; în
acest sens, ea îşi poate da din proprie iniţiativă avizul în orice
stadiu al procedurii şi i se poate cere avizul, de către Parlament sau
Consiliu, în orice stadiu al procedurii.
Din punct de vedere formal actul emană de la ambele instituţii,
fiind un "act comun al Consiliului şi Parlamentului".
Procedura bugetară
63
echipei de negociatori, exceptând acordurile în domeniul politicii
comerciale comune, care sunt negociate întotdeauna de Comisie; la
propunerea negociatorului Consiliul împuterniceşte prin decizie
semnarea acordului şi, eventual, aplicarea sa provizorie, urmând ca
ulterior să adopte, tot la propunerea negociatorului, cu consultarea sau cu
aprobarea Parlamentului – exceptând acordurile în domeniul politicii externe -
decizia de încheiere a acordului. În cadrul procedurii simplificate
semnătura ţine loc de încheiere, fiind emisă doar decizia de
împuternicire a semnării. Acordurile mixte sunt negociate de
instituţiile Uniunii şi în numele statelor membre, fie în strânsă
coordonare cu acestea, fie fără nici o coordonare dacă instituţiile
sunt împuternicite de ele, iar încheierea lor are loc exclusiv prin act
al Consiliului, fiind însă necesară ratificarea din partea organelor
competente ale statelor.
În C.E.E.A. acordurile sunt negociate de Comisie după
directivele Consiliului şi încheiate de regulă de Comisie cu
aprobarea Consiliului, prin excepţie acordurile a căror execuţie nu
necesită intervenţia Consiliului sunt negociate şi încheiate de
Comisie doar cu informarea Consiliului iar acordurile de asociere
sunt încheiate de Consiliu cu consultarea Parlamentului.
În ceea ce priveşte revizuirea tratatelor Uniunii/C.E.E.A.,
există o procedură ordinară şi una simplificată, ultima nefiind
aplicabilă în C.E.E.A.. Procedura ordinară se finalizează cu un tratat şi
se desfăşoară în felul următor: orice iniţiativă în acest sens, putând
proveni de la orice stat membru, de la Parlament sau de la Comisie, este
transmisă Consiliului, care la rândul lui o transmite Consiliului
european şi o notifică parlamentelor naţionale; dacă Consiliul
european consideră că e cazul unei revizuiri, fie decide direct
convocarea unei conferinţe a reprezentanţilor guvernelor statelor
membre, în ipoteza unei revizuiri de mică amploare, cu aprobarea
Parlamentului, fie decide convocarea prealabilă a unei Convenţii, în
ipoteza unei revizuiri de mare amploare, cu consultarea Parlamentului, a
Comisiei şi, eventual, a B.C.E.; Convenţia, dacă se întruneşte, se
compune din reprezentanţi ai parlamentelor naţionale, ai şefilor de
stat/de guvern ai statelor membre, ai Parlamentului european şi ai
Comisiei; ea adoptă prin consens o recomandare, pe care o
adresează conferinţei reprezentanţilor statelor membre; în ambele
ipoteze conferinţa decide tot prin consens prevederile revizuibile şi
conţinutul revizuirii, adoptând un tratat; acesta trebuie semnat şi
ratificat de toate statele membre pentru a intra în vigoare.
Procedurile simplificate presupun decizii ale Consiliului (în unele cazuri cu
aprobarea Parlamentului), ale Consiliului European sau ale Consiliului şi
Parlamentului, decizii care fie sunt supuse aprobării statelor
membre (lipsind deci faza conferinţei interguvernamentale), fie nu
sunt supuse acestei aprobări (lipsind atât faza conferinţei cât şi cea
a aprobării). Din prima categorie fac parte următoarele cazuri:
completarea drepturilor cetăţeanului european; aderarea Uniunii la
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului; atribuirea către
instanţele Uniunii a competenţei de a soluţiona litigii născute în
legătură cu aplicarea actelor juridice care creează titluri europene
de proprietate intelectuală; crearea unei apărări comune europene;
înlocuirea protocolului privind deficitele excesive, anexat la tratate (Consiliul);
adoptarea unei proceduri electorale uniforme (Consiliul); stabilirea resurselor proprii
ale Uniunii (Consiliul). Din a doua categorie fac parte: modificarea,
totală sau parţială, a dispoziţiilor referitoare la politicile şi acţiunile
interne ale Uniunii, fără ca prin aceasta să-i poată fi extinse
competenţele; aplicarea majorităţii calificate în Consiliu în domenii
sau cazuri în care tratatul prevede unanimitatea, exceptând
deciziile cu implicaţii militare sau din domeniul apărării; aplicarea
procedurii legislative ordinare şi în cazuri în care tratatul prevede
procedura legislativă specială având ca unic decizor Consiliul;
modificarea Statutului S.E.B.C.; modificarea statutului B.E.I.;
modificarea Statutului Curţii de Justiţie sub aspectul transferului de
competenţe de la Curte la Tribunal, al creării unor instanţe
specializate care să preia din competenţele existente, al creşterii
numărului judecătorilor Tribunalului, al creşterii numărului de
avocaţi generali ai Curţii şi al instituirii de avocaţi generali la
Tribunal; stabilirea numărului de membri ai Comisiei. Este de menţionat
că în cazul extinderii majorităţii calificate şi a procedurii legislative
ordinare Consiliul European trebuie să informeze parlamentele
naţionale cu cel puţin 6 luni înainte de luarea unei decizii în acest
sens; în termenul de 6 luni orice parlament naţional se poate opune
deciziei, caz în care aceasta nu se mai adoptă. Tot un caz de
revizuire simplificată, deci de completare a tratatelor, îl putem
considera şi acela în care Consiliul (cu aprobarea Parlamentului) adoptă
dispoziţiile necesare atingerii unui obiectiv prevăzut de tratate, în
condiţiile în care acestea nu le prevăd; parlamentele naţionale sunt
informate şi ele.
În ce priveşte procedura de aderare la Uniune/C.E.E.A., deci la
tratate, ea se finalizează cu un tratat, căruia i se anexează un Act
de aderare. Astfel, în urma cererii adresate de statul candidat
Consiliului acesta emite cu unanimitate, cu consultarea Comisiei şi
avizul conform al Parlamentului, o decizie de admitere care
stabileşte admisibilitatea candidaturii potrivit criteriilor fixate de tratate;
parlamentele statelor sunt informate şi ele asupra cererii de
aderare, fără să mai aibă însă posibilitatea de a exprima o poziţie
cu valoare juridică; urmează negocierea condiţiilor concrete ale
aderării, care teoretic se desfăşoară între statul candidat şi statele
membre iar practic între statul candidat şi instituţiile unionale
(respectiv Consiliul prin preşedintele său ori Comisia dacă Consiliul
decide astfel), negociere finalizată printr-un tratat semnat între
statul candidat şi statele membre; acest tratat trebuie apoi ratificat
de către toate statele semnatare, conform regulilor lor
constituţionale; tratatul este însoţit de un act de adeziune.
65
Procedura de retragere din Uniune/C.E.E.A. se finalizează cu
un acord între Uniune/C.E.E.A. şi statul doritor. Astfel, statul care
doreşte să se retragă îşi anunţă intenţia Consiliului European; pe
baza orientărilor acestuia Uniunea/C.E.E.A. încheie cu statul
respectiv un acord prin care se stabilesc modalităţile concrete ale
retragerii; ca orice acord al Uniunii/C.E.E.A., şi acordul de retragere
este încheiat de Consiliu, cu aprobarea Parlamentului European;
tratatele Uniunii/C.E.E.A. încetează să-i mai fie aplicabile statului
respectiv în momentul intrării în vigoare a acordului de retragere.
Dacă acesta nu este ratificat sau dacă nu se ajunge la un acord,
aplicabilitatea tratatelor Uniunii/C.E.E.A. încetează după 2 ani de la
notificarea intenţiei de retragere, termenul putând fi prelungit de
Consiliul European cu acordul statului respectiv. Evident, statul
respectiv nu participă la luarea deciziilor în Consiliul European şi în
Consiliu în ceea ce-l priveşte.
Rezumat
67
Curtea de Justiţie, Tribunalul şi Tribunalul Funcţiei Publice au rolul
de a interpreta şi aplica uniform dreptul unional pe tot teritoriul
Uniunii/C.E.E.A., fiindu-le atribuite spre judecată, în acest scop, o
seamă de proceduri şi acţiuni; dar instanţele de drept comun în
judecarea litigiilor în care este aplicabil dreptul unional sunt
instanţele naţionale. B.C.E. este organul de emisiune şi gestiune a
monedei unice euro, în acest sens fiind principalul organ de
iniţiativă, de control şi de execuţie în materie monetară. Curtea de
Conturi exercită controlul financiar în privinţa legalităţii şi a
regularităţii cheltuielilor efectuate de toate instituţiile, organele şi
organismele Uniunii/C.E.E.A., precum şi de statele membre şi de
particulari în măsura în care beneficiază de fonduri unionale. Pe
lângă instituţiile cu rol de decizie funcţionează diferite organe,
unele create de tratate iar altele de Consiliu, ele având un rol consultativ.
În C.E.E.A. Consiliul este organul de coordonare a acţiunilor
statelor între ele şi cu Comunitatea, precum şi organ de decizie în
unele cazuri.
Procesul decizional este de două feluri: cel ordinar, numit şi
legislativ, şi cel de revizuire a tratatelor, respectiv de aderare la
Uniune/C.E.E.A.
Procesul legislativ unional cunoaşte în linii mari mai multe
etape: etapa iniţiativei, etapa consultării sau a avizului conform,
după caz, şi etapa luării deciziei. Variantele acestui proces sunt:
procedura legislativă ordinară, în care Consiliul şi Parlamentul
adoptă împreună acte legislative, procedurile legislative speciale, în
care fie Consiliul, fie Parlamentul sunt autori ai unui act legislativ,
procedura bugetară, procedura încheierii acordurilor internaţionale
ale Uniunii/C.E.E.A., procedura de revizuire a tratatelor
Uniunii/C.E.E.A., procedura de aderare la Uniune/C.E.E.A.,
procedura de retragere din Uniune/C.E.E.A.
MODUL NR.2
69
caracter supranaţional, celelalte trei au o structură instituţională mai
echilibrată, organele interguvernamentale şi cele supranaţionale
contrabalansându-se reciproc.
În ce priveşte aplicarea în timp a tratatelor, Tratatul C.E.C.O. a fost
încheiat pe cincizeci de ani iar Tratatele C.E.E. şi cel al C.E.E.A. au fost
încheiate pe durată nedeterminată. În ce priveşte aplicarea lor în
spaţiu, Tratatele C.E.C.O. şi cel al C.E.E.A. vizau, respectiv vizează
expres teritoriile europene ale statelor membre şi teritoriile
autonome pe care statele membre le reprezintă în relaţiile externe;
în schimb, Tratatul asupra funcţionării U.E. prevede – ca şi fostul
tratat al C.E.E. - că se întinde la teritoriile autonome menţionate şi
la statele membre, lăsând la latitudinea acestora din urmă să
stabilească la care părţi din teritoriul lor se aplică şi în ce măsură,
sub rezerva unor cazuri particulare pe care le stabileşte el însuşi.
Uniunea vamală prezintă un regim particular, în sensul că se
întinde şi la statele terţe care sunt în uniune vamală cu state
membre - Andorra, Monaco, San Marino -, după cum exclude din sfera
ei unele porţiuni din teritoriile statelor membre. Nu existau prevederi
privind câmpul teritorial al Tratatului asupra U.E.. anterior Tratatului de la Lisabona,
mai precis al dispoziţiilor comune celor trei piloni şi al dispoziţiilor
referitoare la P.E.S.C. şi J.A.I.
În ceea ce priveşte Carta drepturilor fundamentale, ea va fi
studiată în capitolul VII.
Aşa cum am văzut, tratatele de revizuire sunt rezultatul procedurii
ordinare de revizuire, iar deciziile de revizuire sunt rezultatul unor proceduri
simplificate. Teoretic aceste proceduri sunt obligatorii pentru statele membre.
Evident, dreptul originar face parte din “acquis”.
71
pot fi emise de instituţiile menţionate anterior, mai puţin de B.C.E., şi
pot fi legislative şi de execuţie. Ele trebuie motivate. Pentru a intra în vigoare
directivele legislative şi cele adresate tuturor statelor trebuie publicate în
J.O.U.E., celelalte sunt notificate destinatarilor. În ceea ce priveşte momentul
intrării în vigoare, pentru directivele supuse publicării sunt de făcut
aceleaşi precizări ca la regulamente; cele notificate intră în vigoare
imediat. În ceea ce priveşte aplicarea în timp, pot fi retroactive
doar directivele care înlocuiesc directive anulate pentru vicii de
formă, precum şi cele care modifică sau revocă directive existente,
în acest ultim caz cu condiţia ca directivele modificate sau revocate
să fie ilegale, să se ţină cont de drepturile dobândite cu bună-
credinţă şi de principiul încrederii legitime iar revocarea sau
modificarea să fie justificate de un interes public imperativ; în plus,
atât pentru directivele creatoare de drepturi cât şi pentru cele
creatoare de obligaţii revocarea sau modificarea cu efect retroactiv
trebuie să intervină într-un termen rezonabil (adică cât mai scurt),
pentru a nu prelungi incertitudinea juridică. De asemenea,
directivele care modifică sau revocă pentru viitor directive
existente pot opera tot cu condiţia ca acestea să fie ilegale.
73
create prin acorduri, se publică în J.O.U.E. alături de actele de
încheiere a acordurilor. De asemenea, toate fac parte integrantă
din dreptul Uniunii/C.E.E.A. din momentul intrării lor în vigoare. Ele
au o dublă natură, de drept al Uniunii/C.E.E.A. şi de drept
internaţional public, respectiv privat, şi fac parte din “acquis” în
virtutea primului caracter menţionat.
75
respectă drepturile omului aşa cum sunt garantate de Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului şi cum rezultă din tradiţiile
constituţionale comune ale statelor membre, ca principii generale ale
dreptului; Tratatul de la Amsterdam prevede şi el că Curtea va
controla respectarea de către instituţiile unionale a drepturilor şi
libertăţilor tot ca principii generale ale dreptului. Deşi nici în tratatele aşa
cum sunt ele modificate de Tratatul de la Lisabona nu există un
catalog de drepturi, Tratatul de la Lisabona face o trimitere la Carta
drepturilor fundamentale adoptată în 2000 şi adaptată în 2007,
conferindu-i în acelaşi timp, aşa cum am mai arătat, valoarea
dreptului primar; de asemenea, el prevede că Uniunea va adera la
Convenţia Europeană, ceea ce va însemna că Uniunea va avea
două izvoare de drept scris: Carta şi Convenţia. În plus, drepturile
care nu se regăsesc în niciunul din aceste documente dar care
rezultă din tradiţiile constituţionale ale statelor vor fi respectate în
continuare ca principii generale ale dreptului.
Drepturile cel mai des invocate şi menţionate în jurisprudenţa
Curţii până acum sunt următoarele: dreptul de proprietate, dreptul
la justiţie, libera iniţiativă, neretroactivitatea legii penale, egalitatea
bărbaţi-femei, egalitatea în general în faţa legii, respectarea vieţii
private şi familiale, respectarea domiciliului şi a corespondenţei,
respectarea secretului afacerilor, libertatea religioasă, libertatea de
expresie, libertatea sindicală etc.
77
creează drepturi şi obligaţii nu numai pentru state şi Uniune/C.E.E.A.
ci şi pentru persoanele fizice şi juridice aflate sub jurisdicţia
statelor, atât în relaţiile lor cu statele şi Uniunea/C.E.E.A. cât şi între
ele. Aplicabilitatea directă este deci un aspect formal, juridic,
deoarece ea implică posibilitatea legală ca un act să beneficieze de
ea, adică, în general vorbind, existenţa unei prevederi în acest sens
fie în însuşi textul actului, fie în Constituţiile statelor; în schimb,
efectul direct este un aspect material, tehnic, deoarece presupune
posibilitatea materială ca un act să beneficieze de el, adică din
conţinutul actului să rezulte că le atribuie şi particularilor drepturi şi
obligaţii.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea directă, în dreptul
internaţional se cunosc două orientări: monismul şi dualismul.
Primul presupune că toate tratatele internaţionale sau cel puţin o
parte din ele se integrează automat în sistemul juridic al statelor,
din momentul intrării lor în vigoare, cel de-al doilea exclude
aplicabilitatea directă a oricărui tratat, toate trebuind recepţionate
(sau introduse) în sistemul juridic al statelor prin intermediul unor
acte juridice naţionale (care sunt distincte în principiu de legile de
ratificare); recepţionarea se poate realiza fie printr-o lege care
preia, eventual cu modificări permise de tratatul însuşi, conţinutul
acestuia, fie printr-o lege care conţine o clauză în acest sens. În
sistemul dualist, deci, ordinea juridică naţională şi cea
internaţională sunt radical separate şi independente, ceea ce se
aplică în cadrul primeia fiind legea de introducere şi nu tratatul ca
atare, pe când în sistemul monist ordinea internaţională se integrează în
cea naţională, fără a-şi pierde însă autonomia, ceea ce se aplică în
plan intern fiind tratatul ca atare. În acest sens, dreptul unional se deosebeşte
esenţial de dreptul internaţional. Astfel, pentru dreptul internaţional
aplicabilitatea directă este o excepţie, pe când dreptul unional nu
cunoaşte decât o relativă excepţie, aplicabilitatea directă fiind
caracteristica lui principală; apoi, aplicabilitatea directă a unui tratat
internaţional nu îşi găseşte fundamentul în propriile sale dispoziţii ci
în Constituţiile statelor, pe când aplicabilitatea directă a unui act
unional îşi are fundamentul în ansamblul dispoziţiilor tratatelor,
indiferent de prevederile Constituţiilor statelor membre. În raport
cu dreptul unional nu mai poate exista în principiu decât orientarea
monistă, relativa excepţie menţionată fiind integrarea tratatelor
unionale în statele dualiste. În ceea ce priveşte diversele acorduri
unionale cu terţii şi actele organelor create prin acorduri, problema
aplicabilităţii lor directe ca acte internaţionale se pune în raport cu
dreptul unional şi nu cu dreptul naţional, deoarece nu statele
membre sunt părţi la ele ci Uniunea/C.E.E.A.; în acest sens, ele devin acte de
drept unional din momentul intrării lor în vigoare şi în această calitate
ele devin şi acte de drept intern al statelor.
În ceea ce priveşte efectul direct, şi aici există deosebiri între
dreptul internaţional şi dreptul unional: în timp ce numai prin
excepţie tratatele internaţionale creează drepturi şi obligaţii pentru
particulari, obiectul lor fiind în general acela de a reglementa relaţii
între state sau între state şi organizaţii internaţionale, actele de
drept unional au de regulă menirea de a se adresa particularilor
(chiar şi atunci când par că se adresează statelor, de exemplu
directivele); de asemenea, în dreptul internaţional efectul direct
trebuie să reiasă din intenţia explicită a autorilor tratatelor,
deoarece excepţiile nu se presupun, în timp ce în dreptul unional
originar şi derivat criteriul îl constituie obiectivele şi finalităţile
tratatelor, adică voinţa chiar implicită a autorilor lor; efectul direct
este presupus. În ceea ce priveşte acordurile unionale încheiate cu
terţii, dat fiind că ele sunt în primul rând acte de drept internaţional
efectul direct trebuie demonstrat de la caz; dar, dat fiind că ele
sunt şi acte de drept unional, se ia în considerare nu numai voinţa
expresă a părţilor ci şi cea implicită, exprimată fie în acordul însuşi,
fie într-un act de aplicare a lui; bineînţeles, trebuie îndeplinite şi
celelalte criterii ale efectului direct, cerute pentru orice act de drept
unional (vezi mai jos); prezumţia este restabilită însă dacă
dispoziţiile acordului sunt preluate într-un act unional de aplicare sau
dacă acesta trimite la ele.
Atât aplicabilitatea directă cât şi efectul direct sunt prevăzute
expres în tratate numai cu privire la regulamente. Jurisprudenţa
Curţii le-a extins şi la celelalte acte unionale, printr-o interpretare
teleologică şi sistemică a tratatelor, prima dată în Hotărârea Van
Gend en Loos din 1963, cu următoarele argumente: instituirea
obiectivului constând în crearea unei pieţe comune, care îi priveşte
direct pe justiţiabilii Uniunii/C.E.E.A.; faptul că preambulul tratatelor
se adresează popoarelor, dincolo de guvernele naţionale; faptul că
cetăţenii contribuie la luarea deciziilor prin intermediul a diferite
organe; existenţa procedurii chestiunii preliminare; faptul că
respectarea şi aplicarea uniformă a dreptului unional în ansamblul
său ar fi compromise dacă el nu s-ar aplica decât în relaţiile dintre
state şi dintre acestea şi instituţiile unionale; aceasta ar însemna că
existenţa normelor unionale în ordinea juridică a statelor ar depinde
de introducerea lor de către state, deci de loialitatea cu care ele şi-
ar îndeplini obligaţiile asumate. Deci, aplicabilitatea directă şi
efectul direct reprezintă o necesitate pentru dreptul unional. Prin
intermediul primeia dreptul unional se integrează în dreptul naţional al
statelor membre, constituind o nouă ordine juridică, ai cărei
subiecţi sunt nu numai statele ci şi persoanele aflate sub jurisdicţia
lor, aşa cum a arătat Curtea de Justiţie.
Efectul direct se produce însă cu particularităţi şi cu excepţii
pentru diversele acte juridice unionale. Aceste particularităţi depind de
conţinutul actului – criteriul folosit, aşa cum am arătat, pentru a
stabili dacă o anume dispoziţie are sau nu efect direct. Mai concret,
conţinutul trebuie să fie necondiţionat, clar şi suficient de precis în
sensul atribuirii de drepturi şi obligaţii către particulari. Caracterul
79
necondiţionat presupune că textul nu prevede necesitatea adoptării
unor acte de aplicare a lui de către state sau instituţii sau, dacă o
prevede, statele sau instituţiile nu au o putere discreţionară în
privinţa conţinutului drepturilor sau a condiţiilor esenţiale de
exercitare a lor; deci, dacă actele de aplicare presupun o
competenţă obligată a autorilor lor sau o competenţă discreţionară
care priveşte doar modalităţile procedurale de exercitare a
drepturilor, textul este considerat necondiţionat; la fel se consideră
şi dacă textul prevede un termen la expirarea căruia el urmează să
se aplice (termen de tranziţie), la expirarea termenului respectiv
efectul direct urmând să se producă; în fine, la fel se consideră şi
atunci când textul îşi subordonează aplicarea atât unui termen cât
şi adoptării unor acte în cursul acestuia, acte ce presupun o
competenţă obligată sau o competenţă discreţionară ce vizează
doar modalităţile procedurale de exercitare a drepturilor, efectul
direct urmând să se producă la expirarea termenului, dacă actele
de aplicare nu au fost adoptate sau sunt necorespunzătoare. În
ceea ce priveşte caracterul clar şi precis, este de menţionat doar că
gradul de precizie nu trebuie să fie complet, textul putând avea
nevoie de interpretări judiciare fără ca prin aceasta să-şi piardă
efectul direct; important este ca el să nu aibă nevoie de interpretări
din partea organului legislativ sau executiv. În sensul celor spuse
până acum există trei categorii de dispoziţii unionale care au sau pot
avea efect direct şi o categorie care nu are niciodată un asemenea
efect.
O primă categorie se compune din regulamente, decizii
adresate particularilor şi principiile generale ale dreptului, toate
având prin natura lor un conţinut clar, precis şi necondiţionat; ca
atare, efectul lor direct este necondiţionat, total (integral, complet)
şi se produce în ambele sensuri; total înseamnă că el se produce
atât orizontal - în raporturile dintre particulari - cât şi vertical - în
raporturile particularilor cu statele sau cu instituţiile unionale, iar în
ambele sensuri înseamnă că textul poate stabili atât drepturi cât şi
obligaţii pentru particulari.
O a doua categorie cuprinde tratatele unionale, diversele acorduri unionale şi
actele emise de organele create prin acorduri. La acestea
conţinutul nu este totdeauna de natură a fi aplicat direct
particularilor; în plus, aplicarea lor este frecvent condiţionată fie de
un termen de tranziţie, fie de adoptarea de acte de aplicare de
către state/instituţii unionale/organe create prin acorduri, fie de
ambele, caz în care efectul direct se produce, eventual, aşa cum
am arătat mai sus. Rezultă că aici efectul direct este condiţionat.
De asemenea, el este de regulă total (sunt însă şi excepţii), ca la
prima categorie, şi se produce în ambele sensuri; apoi, el este
divizibil, unele dispoziţii din acelaşi act putând avea acest efect iar
altele nu, în funcţie de cum îndeplinesc condiţiile cerute. Trebuie
precizat că posibilitatea ca efectul direct să se producă nu
dispensează statele/instituţiile unionale/organele create prin acorduri
de obligaţia de a adopta actele de aplicare prevăzute, ele putând fi
acţionate în faţa jurisdicţiilor unionale.
O a treia categorie cuprinde directivele şi deciziile adresate
statelor membre, mai precis deciziile care stabilesc obligaţii în
sarcina acestora din urmă. Conţinutul acestui tip de acte nu este,
de regulă, susceptibil de a se aplica particularilor, ele fiind prin
natura lor acte destinate statelor; în plus, specificul directivelor
este că ele prevăd un termen în care statele trebuie să adopte acte
de aplicare, efectul direct neputându-se astfel produce, eventual,
decât după expirarea termenului şi numai dacă nu s-au adoptat
acte de aplicare sau ele sunt inadecvate; uneori chiar şi obligaţiile
impuse prin decizii sunt aplicabile numai la expirarea unui anumit
termen. Deci, şi aici efectul direct este condiţionat. De asemenea,
în comparaţie cu categoriile anterioare el este restrâns (parţial,
limitat), adică se produce numai vertical - în raporturile
particularilor cu statele -, şi se produce numai într-un singur sens -
adică impunând statelor obligaţii în favoarea particularilor. Şi aici
efectul direct este divizibil. În fine, statele destinatare nu sunt
dispensate de a aplica corespunzător directivele şi eventual
deciziile în termenele prescrise, ele putând fi acţionate în faţa
jurisdicţiilor unionale.
Deciziile care prevăd drepturi pentru state nu au efect direct,
ele aplicându-se doar în raporturile statelor cu instituţiile unionale,
acestora din urmă revenindu-le obligaţiile corelative.
O primă consecinţă a aplicabilităţii directe şi a efectului direct
constă în aceea că: în cazul aplicabilităţii directe statele nu au
dreptul să adopte acte de recepţionare, respectiv de aprobare, a
actelor de drept unional în ordinea lor juridică, iar în cazul efectului
direct ele nu au dreptul să adopte acte de aplicare cu caracter
normativ ci doar acte cu caracter individual sau măsuri tehnice;
prin excepţie, adoptarea de acte normative este posibilă dacă este
prevăzută de actul unional însuşi sau dacă este absolut necesară iar
actele de aplicare sunt strict conforme cu actul unional şi
compatibile cu dreptul unional în ansamblul său. Directivele, care
prin natura lor necesită acte de aplicare cu caracter normativ,
constituie o aparentă excepţie, deoarece de regulă, aşa cum am
arătat, ele nu produc efect direct.
O a doua consecinţă: particularii pot invoca actele de drept
unional în faţa autorităţilor naţionale, fie pentru a beneficia de
drepturile care le sunt conferite, fie, în lipsa efectului direct, pentru
a obţine o interpretare a legislaţiei naţionale conformă cu dreptul
unional (invocabilitate de interpretare), pentru a obţine reparaţie de
la stat în caz de neconformitate a legislaţiei lui cu dreptul unional
(invocabilitate de reparaţie) sau pentru a fi înlăturată legislaţia
naţională incompatibilă (invocabilitate de excludere), după cum pot
fi ţinuţi de aceleaşi autorităţi să-şi execute obligaţiile care le revin din
81
dreptul unional. Invocabilitatea presupune liberul acces la justiţie, pe
care statele sunt obligate să-l asigure, aşa cum sunt obligate să
asigure, pentru apărarea drepturilor şi obligaţiilor conferite de
dreptul unional, nediscriminarea între cetăţenii lor şi cei ai altor state
membre, precum şi reguli de procedură echivalente cu cele
existente pentru apărarea drepturilor şi obligaţiilor conferite de
legislaţia naţională; în plus, aceste reguli trebuie să fie eficace,
adică să nu facă imposibilă sau dificilă apărarea drepturilor şi
obligaţiilor unionale.
În fine, o a treia consecinţă constă în obligaţia jurisdicţiilor
naţionale de a aplica dreptul unional întocmai ca pe dreptul propriului lor
stat.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de interpretare,
interpretarea conformă (numită şi efect indirect) poate viza atât
actele de aplicare (dacă este cazul), cât şi ansamblul legislaţiei
statului respectiv. În plus, în privinţa directivelor şi a deciziilor
adresate statelor ea poate fi cerută în principiu şi în raporturile de
tip orizontal, dar nu poate fi cerută în defavoarea particularilor şi în
folosul statului.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de reparaţie, reparaţia
poate fi cerută mai ales în lipsa efectului direct dar nu numai,
condiţiile fiind următoarele: beneficiarii şi conţinutul drepturilor să
poată fi determinaţi pe baza dispoziţiilor actului unional în discuţie,
actele de aplicare, dacă au fost prevăzute sau sunt necesare, să nu
fi fost adoptate în termen sau să fie necorespunzătoare, existenţa
unei violări grave a dreptului unional pentru actele de aplicare ce
lasă statelor o putere discreţionară, respectiv existenţa unei violări
simple pentru cazul unei competenţe obligate a statelor, existenţa
unui prejudiciu, existenţa legăturii de cauzalitate dintre violare şi
prejudiciu. Netranspunerea unei directive sau neexecutarea unei
hotărâri de condamnare a Curţii sunt considerate de drept violări
grave. Nu prezintă importanţă care organ al statului în discuţie se
face vinovat de încălcarea dreptului unional.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de excludere, particularii
nu pot cere înlăturarea legislaţiei neconforme cu actele unionale
lipsite de efect direct decât dacă respectiva legislaţie a fost
adoptată special în aplicarea acestora.
83
Superioritatea are şi ea consecinţe practice.
Astfel, instituţiile unionale pot acţiona în judecată, în faţa
jurisdicţiilor unionale, statul care elaborează sau menţine acte
juridice neconforme cu dreptul unional sau pe care nu mai are
competenţa să le adopte, respectiv statul care nu adoptă actele
juridice necesare aplicării dreptului unional. Statele au obligaţia de a
scoate din vigoare actele neconforme sau pe care nu mai au
competenţa să le adopte, posibilitatea ca ele să producă efect
direct nedispensând statele de această obligaţie. De asemenea, ele
au obligaţia de a repara prejudiciile cauzate particularilor prin acte
neconforme, mai ales când actele unionale corespunzătoare nu
produc efect direct, şi obligaţia de a asigura accesul la justiţie al
particularilor, după cum au obligaţia de a le impune acestora respectarea
dreptului unional; în acest sens statele trebuie să adopte o legislaţie
adecvată, care să prevadă căi de reparaţie şi sancţiuni pentru
încălcarea dreptului unional în aceleaşi condiţii de fond şi de
procedură ca şi pentru încălcarea dreptului naţional; în plus, căile
de reparaţie trebuie să fie eficace, adică să nu facă dificilă sau
imposibilă obţinerea reparaţiei, iar sancţiunile trebuie să fie şi ele
eficace şi proporţionale. În ceea ce îi priveşte pe particulari, există
mai multe posibilităţi. În primul rând, ei au dreptul de a cere
autorităţilor naţionale înlăturarea actelor naţionale neconforme
adoptate sau nu în aplicarea actelor unionale invocate, pentru a beneficia
de drepturile conferite de dreptul unional. În al doilea rând particularii au
dreptul de a cere o interpretare a legislaţiei naţionale conformă cu
dreptul unional, independent de faptul că actele unionale invocate au
sau nu efect direct. În al treilea rând ei au dreptul de a cere de la
statul vinovat de încălcarea dreptului unional reparaţie pentru
prejudiciile cauzate, respectiv restituirea sumelor nedatorate.
Particularii mai au dreptul de a cere instanţelor naţionale, în cadrul
anumitor proceduri, luarea unor măsuri provizorii, cum ar fi
suspendarea legislaţiei naţionale ce pare incompatibilă cu dreptul
unional. Toate acestea presupun liberul acces la justiţie. În acelaşi
timp ei au obligaţia de a respecta dreptul unional. În fine, jurisdicţiile
naţionale au obligaţia şi dreptul de a înlătura din oficiu actele
naţionale incompatibile, indiferent de prevederile contrare ale
legislaţiei naţionale în acest sens şi fără a aştepta acest lucru de la
alte organe ale statului (de exemplu prin abrogare, revocare,
anulare etc.). Legat de această obligaţie jurisdicţiile pot suspenda,
în cadrul anumitor proceduri, aplicarea actelor juridice naţionale
care par neconforme cu dreptul unional, ca măsură provizorie până
la pronunţarea unei hotărâri definitive. De asemenea, ele (ca şi
celelalte organe ale statelor, dealtfel) au obligaţia de a interpreta
legislaţia naţională în lumina dreptului unional.
a) Substituirea
b) Armonizarea
c) Coordonarea
85
mijloace juridice sunt utilizate atât directivele cât şi regulamentele.
d) Coexistenţa
Rezumat
87
Uniunii/C.E.E.A. cu terţii şi cele la care Uniunea/C.E.E.A. s-au
substituit statelor membre, precum şi din principiile generale ale
dreptului degajate de jurisprudenţă, ea fiind ierarhizată si
asemănătoare cu cea a statelor. După o clasificare, ordinea juridică
unională se compune din 4 mari categorii de acte juridice: dreptul
originar sau primar, dreptul derivat sau secundar, dreptul complementar si
principiile generale ale dreptului.
Dreptul originar include tratatele fondatoare, tratatele de aderare a altor state,
tratatele de revizuire a tratatelor fondatoare si deciziile Consiliului de revizuire a
tratatelor fondatoare, la toate aceste tratate adăugându-se
convenţiile şi protocoalele anexe, cu aceeaşi valoare, precum şi
Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii din 2007.
Dreptul derivat include toate actele emise de instituţiile
unionale şi de B.C.E. pe baza şi pentru aplicarea dreptului primar, el
trebuind să fie conform cu acesta din urmă sub toate aspectele.
Aici intră atât acte normative cât şi individuale, atât legislative cât
şi executive, precum şi acte atipice (sui generis) şi acte nenumite
(adică neprevăzute de tratate).
Dreptul complementar include acordurile încheiate între
statele membre şi acordurile încheiate între Uniune/C.E.E.A. şi state
sau organizaţii terţe, din prima subcategorie făcând parte deciziile
reprezentanţilor statelor membre reuniţi în cadrul Consiliului, care
sunt acorduri în formă simplificată. Dacă acordurile între state
membre trebuie să respecte dreptul unional în ansamblul său, în
caz că-i sunt posterioare, respectiv să cedeze în faţa lui, în caz că-i
sunt anterioare, acordurile Uniunii/C.E.E.A. cu terţii au prioritate
faţă de dreptul derivat, ele fiind subordonate doar dreptului originar
şi principiilor generale ale dreptului.
Principiile generale ale dreptului au fost degajate de-a lungul timpului de
jurisprudenţa Curţii de Justiţie, ele fiind nescrise, cu excepţia celor
deduse din tratatele unionale însele. În afară de aceste din urmă
principii mai există: principii inerente oricărui sistem juridic
organizat, principii comune statelor membre şi drepturile şi
libertăţile fundamentale ale individului, în acest ultim caz numai
dacă ele nu se regăsesc în Cartă sau în Convenţia Europeană, fiind
raportate la documentele europene şi internaţionale în materie şi la
tradiţiile constituţionale ale statelor membre.
Dreptul unional se defineşte prin aplicabilitate imediată, prin
efect direct şi prin superioritate faţă de dreptul statelor membre,
caracteristici care rezultă din tratatele unionale, avându-şi
fundamentul exclusiv în acestea. Aplicabilitatea imediată înseamnă
că actele juridice unionale sunt considerate ca făcând parte din
dreptul intern al statelor din momentul intrării lor în vigoare, fie că
aceasta are loc prin ratificare, în cazul tratatelor, prin publicare, în
cazul actelor normative de drept derivat, sau prin comunicare, în
cazul actelor individuale, nemaiavând deci nevoie de altă
formalitate în acest sens, mai precis de o lege naţională de
introducere/de recepţionare pentru tratate, respectiv de o lege
naţională de aprobare pentru actele de drept derivat. Efectul direct
înseamnă că actele juridice unionale creează drepturi şi obligaţii nu
numai pentru state şi Uniune/C.E.E.A. ci şi pentru persoanele fizice
şi juridice, atât în relaţiile dintre ele - efect orizontal - cât şi în
relaţiile lor cu statele sau cu Uniunea/C.E.E.A. – efect vertical. În
timp ce aplicabilitatea imediată există pentru toate categoriile de
acte juridice unionale, efectul direct poate fi produs numai de
unele, pe de o parte, şi se poate manifesta în condiţii diferite de la
o categorie la alta, pe de altă parte. Superioritatea înseamnă că
statele membre nu se pot prevala, contra dreptului unional, de un
act juridic naţional care fie nu putea fi adoptat – cazul
competenţelor unionale exclusive -, fie contravine în conţinut
dreptului unional – cazul competenţelor împărţite. Actele naţionale
sunt deci inopozabile, adică inaplicabile, iar nu scoase de drept din
vigoare.
În funcţie de faptul că actele sale produc sau nu efect direct,
respectiv în funcţie de condiţiile în care se produce efectul direct,
dreptul unional întreţine cu dreptul naţional al statelor mai multe
tipuri de relaţii. Astfel, substituirea presupune că reglementările
unionale înlocuiesc pur şi simplu reglementările naţionale într-o
materie dată, ele producând efect direct necondiţionat.
Armonizarea presupune că reglementările unionale nu se substituie
celor naţionale ci le stabilesc un numitor comun, un standard minim
pe care trebuie să-l atingă toate, în timp ce coordonarea
armonizează doar efectele pe care le produc reglementările
naţionale, dirijându-le în acelaşi sens; în aceste ipoteze
reglementările unionale produc efect direct condiţionat. În fine,
coexistenţa presupune că reglementările unionale şi cele naţionale
guvernează aceeaşi materie dar la un nivel diferit: la nivelul unui
singur stat se vor aplica reglementările naţionale ale acestuia iar la
nivelul a cel puţin două state membre se vor aplica reglementările
unionale.
MODUL NR.3
CONTENCIOSUL UNIUNII/C.E.E.A.
89
Scopul modulului: cunoaşterea de către studenţi a rolului celor trei
jurisdicţii ale Uniunii/C.E.E.A. în interpretarea şi aplicarea corectă şi
uniformă a dreptului unional pe tot teritoriul Uniunii/C.E.E.A., mai precis a
diferitelor tipuri de proceduri care se desfăşoară în faţa lor.
91
Aşadar, procedura preliminară în interpretare constă în
întrebarea pe care jurisdicţiile naţionale, sesizate de părţi sau din
oficiu în cadrul unui proces aflat înaintea lor, o pun jurisdicţiilor
unionale privitor la semnificaţia exactă a actului unional aplicabil în
acel proces, iar procedura preliminară în aprecierea validităţii
constă în întrebarea pe care aceleaşi jurisdicţii naţionale o pun
privitor la validitatea actului unional aplicabil în acel proces.
Dacă până la Tratatul de la Nisa Curtea avea monopolul
chestiunilor preliminare, de acum înainte Tribunalul poate fi şi el
competent dacă Statutul Curţii îi atribuie această competenţă în
cazuri specifice, cu posibilitatea pentru el de a trimite dosarul la
Curte dacă există riscul să fie afectate unitatea şi coerenţa
dreptului unional; de asemenea, deciziile lui vor putea fi fi atacate la Curte din
aceleaşi motive, pe calea reexaminării.
Procedura nu poate fi declanşată decât de o jurisdicţie
naţională a unui stat membru, ceea ce exclude atât jurisdicţiile unui
stat terţ cât şi pe cele internaţionale, dar le include pe cele comune
mai multor state membre. Noţiunea de jurisdicţie a fost definită de
Curte pe baza unor criterii ca: natura sau competenţa
jurisdicţională a organului, caracterul său independent şi imparţial,
faptul că este prevăzut sau instituit printr-un act statal, faptul că
membrii săi sunt numiţi de stat, caracterul său permanent şi
obligatoriu, faptul că aplică dreptul pozitiv, faptul că dă hotărâri
obligatorii în urma unei proceduri în principiu contradictorii,
neinteresând deci denumirea dată de legislaţia statelor. În acest
sens, în categoria jurisdicţiilor intră, în afară de instanţele
judecătoreşti, şi organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale,
şi cele aparţinând organismelor profesionale obligatorii şi având
atribuţii jurisdicţionale, în acest ultim caz numai când îşi exercită
competenţele disciplinare, dar sunt excluse organele de arbitraj.
Noţiunea de jurisdicţie naţională presupune deopotrivă situarea ei
pe teritoriul european al statelor membre şi apartenenţa
organizatorică şi funcţională la sistemul judiciar al statelor, în acest
sens fiind excluse jurisdicţiile unor zone sau regiuni autonome, care
prezintă particularităţi decurgând din acea autonomie.
Procedura în ambele sale forme este în principiu facultativă,
cu excepţia cazului în care litigiul este judecat de o instanţă ale
cărei hotărâri nu mai sunt susceptibile de a fi atacate pe plan intern
cu nici o cale ordinară sau, eventual, extraordinară; chiar şi în acest
caz însă procedura în ambele variante nu este obligatorie pentru
instanţele ce iau măsuri provizorii, precum şi când chestiunea a
primit deja un răspuns de la Curte, chiar în cadrul altui tip de
procedură, când chestiunea nu este pertinentă sau când, în cazul
procedurii în interpretare, dispoziţiile actului unional implicat sunt foarte
clare. Trebuie făcută însă precizarea că instanţele naţionale nu pot
invalida din proprie iniţiativă un act unional, singurele lor opţiuni
fiind să aplice actul, care este prezumat valid până la proba
contrară, sau să declanşeze procedura preliminară, dacă au îndoieli
cu privire la validitatea actului.
Trebuie precizat, în ceea ce priveşte actele adoptate până
acum în fostul pilon J.A.I., că până la transformarea lor în
regulamente şi directive, dar nu mai târziu de 5 ani de la intrarea în
vigoare a Tratatului de la Lisabona, competenţa preliminară a Curţii
şi a Tribunalului trebuie acceptată expres de către state printr-o
declaraţie, în caz contrar procedura fiind exclusă; statele pot atribui
dreptul de a înainta o chestiune preliminară tuturor jurisdicţiilor lor
sau numai celor ale căror hotărâri nu mai sunt atacabile, în toate
cazurile procedura fiind însă facultativă. De asemenea, aşa cum am
mai arătat, în cadrul spaţiului de libertate, securitate şi justiţie
Curtea nu poate controla măsurile luate de state pentru protecţia
ordinii publice sau a securităţii interne.
93
diversele acorduri unionale, precum şi actele organelor create prin
astfel de acorduri dar, având în vedere caracterul lor convenţional
şi apartenenţa lor parţială la dreptul internaţional public, o parte a
doctrinei le exclude.
Procedura nu poate avea ca obiect dreptul naţional, cu
excepţia cazului când acesta trimite la dispoziţii de drept unional sau
le încorporează; de asemenea, ea nu poate avea ca obiect acte de
drept complementar din categoria celor care sunt exclusiv de drept
internaţional (convenţii între state membre sau între state membre
şi state terţe), cu excepţia cazului când există o clauză în ele sau
un acord separat în acest sens, şi nici contracte, în lipsa unei clauze
în ele sau a unui acord separat în acest sens, cu excepţia cazului
când aceste contracte trimit la dispoziţii de drept unional sau le
încorporează.
95
adoptării actului în discuţie, cu posibilitatea pentru instanţa unională
de a decide că ele se vor produce fie pentru toţi de la data
pronunţării hotărârii, fie de la data adoptării doar pentru părţile din
procesul în care s-a ridicat chestiunea, fie de la data adoptării
pentru toţi cei care au introdus reclamaţii administrative sau acţiuni
judiciare înainte de pronunţarea hotărârii, aceste limitări având la
bază consideraţii economice sau de protecţie a drepturilor
dobândite definitiv şi cu bună-credinţă.
În ceea ce priveşte hotărârile date în aprecierea validităţii,
cele care confirmă prezumţia de validitate a actului unional au
autoritate generală de lucru judecat în limita motivelor invocate;
deci, atât judecătorul care le-a solicitat cât şi instanţele care judecă
ulterior pe baza aceluiaşi act vor putea invoca alte motive de
nelegalitate. De asemenea, hotărârile care invalidează un act au
autoritate generală; jurisdicţiile naţionale pot totuşi cere lămuriri cu
privire la sensul, întinderea sau consecinţele acestor hotărâri.
Efectele în timp ale hotărârilor de invalidare se produc de regulă tot
retroactiv, excepţiile putând fi decise de instanţa unională pentru
oricare din motivele menţionate mai sus sau, dacă statele au
adoptat cu bună credinţă măsuri de aplicare a actului unional invalidat,
pentru a putea fi menţinute respectivele măsuri. Curtea sau
Tribunalul mai pot decide ca statele să aplice şi pe viitor un
regulament invalidat, până la adoptarea altuia valid. Instanţele
naţionale trebuie să înlăture din proces nu numai actul declarat
ilegal, ci şi toate actele naţionale adoptate pe baza lui. De
asemenea, instituţia autoare a actului este obligată să-l scoată
formal din vigoare, respectiv să-l înlocuiască cu altul legal, după
cum şi statele au aceeaşi obligaţie în legătură cu actele adoptate
de ele pe baza actului unional invalidat.
Hotărârile date de Tribunal pot fi reexaminate de către Curte,
la propunerea avocatului general, dacă acesta estimează că există
riscul să fie afectate unitatea şi coerenţa dreptului unional;
propunerea trebuie făcută în termen de o lună de la pronunţarea
hotărârii iar Curtea trebuie să decidă tot în termen de o lună dacă
este cazul să reexamineze sau nu hotărârea Tribunalului. Tocmai
pentru că există posibilitatea unei reexaminări, răspunsurile
Tribunalului la chestiunile preliminare ridicate îşi vor produce
efectele doar de la data expirării termenului în care se poate cere
reexaminarea, în cazul în care Curtea nu a dat curs propunerii. În caz de deschidere a
procedurii de reexaminare, în funcţie de soluţia dată acesteia,
răspunsurile date de Tribunal la chestiunile preliminare ridicate îşi
vor produce efectele de la data finalizării procedurii sau,
dimpotrivă, vor fi înlocuite cu răspunsurile Curţii.
Pentru actele din fostul J.A.I. nu se prevedea şi nu se prevede nimic în
acest sens.
1) Acţiunile directe
a) Acţiunea în anulare
Obiect
Reclamanţi
97
Celor privilegiaţi nu li se cere un interes de a acţiona, căci sunt
prezumaţi că apără legalitatea unională, dar B.C.E., Curtea de Conturi şi
Comitetul Regiunilor nu pot acţiona decât pentru apărarea
prerogativelor lor şi, în ce priveşte Comitetul Regiunilor, pentru
respectarea principiului subsidiarităţii; este de precizat că prin
“stat” se înţelege numai puterea centrală, nu şi cea locală. De
asemenea, trebuie precizat că, dacă se invocă nerespectarea
principiului subsidiarităţii, un stat membru poate introduce acţiunea
şi în numele parlamentului său naţional sau al unei camere a
acestuia.
Pentru actele adoptate în fostul J.A.I. reclamanţi pot fi numai Comisia şi
statele membre.
Reclamanţilor obişnuiţi li se cere să aibă un interes, care
poate fi material sau moral, şi care trebuie să fie personal, actual şi
prezent pe tot parcursul procesului, în plus, ei nu pot ataca decât
actele care le sunt destinate, actele destinate altuia care îi privesc direct şi
individual, precum şi actele normative care îi privesc direct şi care nu
comportă măsuri de execuţie. De precizat că actele de creare a
unor organe şi organisme ale Uniunii/C.E.E.A. pot prevedea condiţii
specifice de atacare de către particulari a actelor emise de
respectivele organe şi organisme. Un act îl priveşte direct pe
reclamant când are acelaşi efect asupra lui ca şi când reclamantul
ar fi însuşi destinatarul actului, adică atunci când îi afectează direct
situaţia juridică. Un act îl priveşte individual pe reclamant atunci
când îl afectează în virtutea unor însuşiri care îi sunt proprii sau a
unei situaţii de fapt care îl caracterizează în raport cu alţii şi care îl
individualizează ca şi cum ar fi destinatarul actului.
Acţiunea nu poate viza decât legalitatea şi nu aprecierea
situaţiei de fapt sau oportunitatea adoptării unui act; prin excepţie,
ea poate viza acte afectate de deturnare de putere, acte în care
aprecierea instituţiei s-a bazat pe fapte manifest inexacte sau
inexistente, acte în care aprecierea instituţiei este manifest eronată
deşi s-a bazat pe fapte existente şi exacte, precum şi acte în care
mijloacele de atingere a scopului sunt disproporţionate sau
inadecvate, inapte în raport cu el.
a) necompetenţa
Este vorba atât de cea absolută (externă), care se referă la
repartiţia competenţelor între Uniune/C.E.E.A. şi state, cât şi de cea
relativă (internă), care se referă la repartiţia competenţelor între
instituţiile unionale, în ambele variante ea putând fi materială,
teritorială sau temporală (în acest ultim caz când Uniunea/C.E.E.A.
acţionează înainte de a fi expirat termenul de tranziţie prevăzut de
tratate sau când o instituţie acţionează înainte de începerea sau
după expirarea mandatului său)
b) violarea formelor substanţiale
Este vorba de încălcarea regulilor de formă prescrise de
tratate sau de regulamentul intern pentru adoptarea unui act, de
exemplu autentificarea actului (existenţa datei şi a semnăturii
preşedintelui instituţiei), indicarea bazei juridice, menţionarea
propunerilor prealabile, menţionarea consultării altor organe,
motivarea, o anumită procedură de vot, obligaţia de a asculta
persoana împotriva căreia urmează a se lua o sancţiune etc.; în
schimb, lipsa notificării sau notificarea neregulată către destinatar,
nepublicarea sau publicarea neregulată atrage doar
inopozabilitatea actului, adică imposibilitatea aplicării lui
99
introducerea unei noi acţiuni împotriva acestui din urmă act.
Hotărârea prin care este anulat total sau parţial un act unional
are autoritate absolută sau generală, actul devenind inaplicabil la
modul general. Hotărârea prin care se respinge o acţiune în anulare
are o autoritate variabilă, în funcţie de motivul respingerii; de
exemplu, dacă acţiunea este respinsă ca nefondată, deci pentru că
actul este găsit legal, hotărârea va avea tot autoritate generală dar
numai în limita motivelor invocate, actul putând fi contestat pentru
alte motive, de către acelaşi reclamant sau de către alţii, printr-o
altă acţiune în anulare sau pe alte căi (de exemplu excepţia de
ilegalitate, procedura chestiunii preliminare în aprecierea
validităţii).
Anularea se produce în principiu retroactiv, tratatele dând
totuşi instanţei dreptul de a decide menţinerea unora sau a tuturor
efectelor actului anulat, pentru a proteja drepturile câştigate cu bună
credinţă pe baza lui; de asemenea, instanţa poate permite
aplicarea în continuare a unui act normativ anulat, până la adoptarea
unuia nou, valabil. Instituţia autoare a actului anulat este obligată să-l
scoată din vigoare, să facă la fel cu actele de aplicare şi cu cele de
confirmare a actului anulat – în aceste două ultime cazuri cu
respectarea condiţiilor de revocare a actelor individuale -, să evite,
cu ocazia adoptării actului destinat să-l înlocuiască pe cel anulat,
motivul de ilegalitate constatat, iar în cazul actelor generale este
obligată să scoată din vigoare toate actele anterioare şi ulterioare
intervenite în aceeaşi materie şi anulabile din aceleaşi motive; de
asemenea, are obligaţia de a repara prejudiciul cauzat
reclamantului, precum şi, eventual, pe cea de a adopta un act nou,
evident legal. Un act anulat pentru violarea formelor prescrise
poate fi refăcut cu respectarea lor, eventual cu efect retroactiv.
Obiect
Constă în neadoptarea de acte cu efect obligatoriu pentru
reclamanţii particulari, respectiv de acte cu efect obligatoriu sau
facultativ pentru state şi instituţii unionale; actele pot fi normative sau
individuale.
Reclamanţi
Motivele
Ele constau în încălcarea tratatelor, a actelor superioare de
drept derivat, a acordurilor unionale de diverse tipuri şi a actelor
emise de organele create prin acorduri, a hotărârilor Curţii sau
Tribunalelor de anulare a unui act sau de constatare a unei carenţe.
Procedură şi termene
Autoritatea hotărârilor
101
Este vorba de acţiunile agenţilor economici împotriva
deciziilor prin care Comisia sau B.C.E. i-a sancţionat cu amendă
pentru diferite încălcări ale dreptului unional, în Uniune cu amendă
sau cu daune cominatorii, în C.E.E.A. cu avertisment, retragerea
unor avantaje speciale (asistenţă financiară sau tehnică), punerea
întreprinderii sub administrare specială pentru maximum 4 luni sau
retragerea materiilor brute sau a materiilor fisile speciale. Spre deosebire
de Uniune, unde acţiunea în instanţă nu suspendă executarea
sancţiunii, în C.E.E.A. acţiunea este suspensivă (bineînţeles,
exceptând avertismentul, la care nu se pune problema vreunei
executări). În Uniune, dacă se prevede astfel în regulamentul cadru care
instituie sancţiunile, competenţa instanţei este una de plină
jurisdicţie; în lipsa unei prevederi în acest sens, numai o acţiune în
anulare este deschisă împotriva deciziilor de sancţionare.
Dimpotrivă, în C.E.E.A. competenţa este astfel în mod
necondiţionat, sancţiunile fiind dealtfel stabilite direct de tratat. Caracterul
de plină jurisdicţie înseamnă că instanţa poate dispune anularea
deciziei sau modificarea ei, precum şi acordarea de despăgubiri în
ambele variante, după cum poate adresa şi ordine instituţiilor, chiar
dacă este obligatoriu să se ceară în primul rând anularea amenzii
pentru a ne afla în cadrul contenciosului sancţiunilor.
Nu se prevede în tratate nici un termen de sesizare a
instanţei; dacă nu există nici o prevedere în acest sens în
regulamentul cadru al Uniunii care instituie sancţiunile, se apreciază
că acţiunea trebuie introdusă în termenul acţiunii în anulare. Aceste
consideraţii sunt valabile şi pentru C.E.E.A., unde nu există nicio
prevedere în tratat.
Obiect
103
adresată AIPN şi având ca obiect fie actul adoptat în prima şi în cea
de-a treia ipoteză, fie răspunsul tacit sau expres (evident, negativ)
la cererea de reparare a prejudiciului, în cea de-a doua ipoteză,
respectiv la cererea de adoptare a unui act, în cea de-a treia
ipoteză; reclamaţia trebuie introdusă în termen de trei luni de la
publicarea, notificarea sau luarea la cunoştinţă a actului, după caz,
respectiv de la notificarea răspunsului sau de la expirarea
termenului în care instituţia era ţinută să răspundă cererii iniţiale;
instituţia este obligată să răspundă la reclamaţie în termen de
patru luni. Reclamaţia nu este necesară în cazul în care AIPN nu are
nici puterea de a adopta actul în locul instituţiei sau organului în
care lucrează funcţionarul (dacă este distinctă de acestea), nici pe
cea de a anula sau modifica actul adoptat, de asemenea în cazul în
care reclamantul s-a înşelat cu privire la actul prejudiciabil,
reclamaţia fiind îndreptată împotriva altui act, precum şi când
reclamantul introduce o a doua acţiune care face corp comun cu
prima. Acţiunea în faţa instanţei vizează răspunsul dat reclamaţiei,
fie el expres (evident, negativ) sau implicit, şi trebuie introdusă în
termen de trei luni de la notificarea lui sau de la expirarea
termenului în care instituţia era ţinută să răspundă. Cu toate
acestea, dacă se cer măsuri provizorii, sesizarea instanţei poate fi
făcută înainte de expirarea celor patru luni. Dacă tăcerea este
urmată de un răspuns expres (care poate consta într-un act sau în
refuzul de a adopta un act) după expirarea celor patru luni dar în
termenul de trei luni de introducere a acţiunii, iar aceasta nu a fost
încă introdusă, reclamantul are la dispoziţie un nou termen de trei
luni pentru a ataca răspunsul expres.
Instanţa poate anula sau modifica actele ilegale, cu excepţia
deciziilor de sancţionare disciplinară care nu pot fi decât anulate
(sau menţinute); poate constata neadoptarea ilegală a unui act;
poate acorda despăgubiri în toate cazurile, deci în caz de anulare,
de constatare a carenţei sau când s-a cerut doar acest lucru. Ea
poate face recomandări privind modul de executare a hotărârii.
Se apreciază că instituţia culpabilă are obligaţia să scoată din
vigoare actul anulat, respectiv să adopte actul impus de dispoziţii
superioare.
105
faptului generator al prejudiciului sau, dacă reclamantul n-a avut
cunoştinţă de acel fapt decât după expirarea termenului de cinci
ani, de la data luării lui la cunoştinţă. Dacă victima introduce o
reclamaţie sau o cerere prealabilă la instituţia corespunzătoare,
prin care pretinde repararea prejudiciului, ea trebuie să introducă
apoi acţiunea în termenul prevăzut pentru acţiunea în anulare sau
în carenţă, după caz, deoarece obiectul acţiunii constă aici în
anularea refuzului de a i se acorda reparaţie sau în obligarea la
adoptarea unei decizii prin care să i se acorde reparaţie; evident,
într-o asemenea ipoteză termenul acţiunii curge fie de la darea unui
răspuns (care trebuie să aibă loc în termenul prevăzut la acţiunea
în carenţă), fie de la expirarea termenului în care instituţia trebuia
să răspundă.
Răspunderea Uniunii/C.E.E.A. este condiţionată de existenţa
culpei (vinovăţiei). În cazul actelor juridice culpa nu poate consta
decât în ilegalitatea lor, dar nu orice ilegalitate valorează culpă: ea
trebuie să fie gravă şi evidentă pentru actele normative, iar dacă
acestea sunt adoptate în cadrul unei puteri discreţionare se cere ca
ilegalitatea să constea într-o “necunoaştere gravă şi manifestă de
către instituţie a limitelor impuse puterilor sale de apreciere”;
pentru actele individuale şi operaţiunile materiale este suficientă o
ilegalitate uşoară.
În ceea ce priveşte legătura de cauzalitate dintre actul/faptul
ilicit şi prejudiciu, dacă în cadrul ei se interpune fapta victimei sau
fapta unui terţ (inclusiv forţa majoră) reparaţia va fi redusă sau nu
va fi acordată. De precizat că, pentru ca cererea de indemnizare să
fie respinsă, nu este necesar ca fapta victimei sau a terţului să fi fost
cauza exclusivă a prejudiciului, este suficient ca ea să fi avut o
contribuţie mai serioasă la producerea lui iar partea imputabilă
Uniunii/C.E.E.A. să nu întrunească condiţiile unui prejudiciu anormal;
de asemenea, nici reducerea reparaţiei nu este neapărat
proporţională cu gradul de contribuţie a victimei sa a terţului.
Prejudiciul trebuie să fie direct, să aibă o existenţă certă, sa
aibă un cuantum determinat sau determinabil, să fie personal şi,
dacă a fost cauzat de un act normativ emis în cadrul unei puteri
discreţionare, să fie anormal şi special. Prejudiciul este anormal
atunci când depăşeşte riscurile normale inerente activităţii
economice din domeniul de activitate al victimei; este special
atunci când îl individualizează pe reclamant, adică când îl afectează
pe el anume sau când afectează un grup restrâns şi delimitat
(identificabil) din care face parte şi reclamantul. De asemenea,
prejudiciul poate fi prezent sau viitor, material sau moral. Se
indemnizează atât prejudiciul efectiv cauzat cât şi beneficiul
nerealizat. De precizat că este indemnizabil numai prejudiciul adus
drepturilor sau intereselor legitime ale victimei; în consecinţă
Uniunea/C.E.E.A. nu răspund pentru suprimarea unei favori sau a unui
avantaj ilicit.
Daunele plătite vor putea fi recuperate de instituţie de la
funcţionarul vinovat numai în caz de culpă gravă a acestuia.
Un caz particular îl reprezintă cel în care prejudiciul a fost
cauzat de activitatea combinată a Uniunii/C.E.E.A. şi a unuia sau a
mai multor state membre, adică ipoteza în care statul şi
Uniunea/C.E.E.A. desfăşoară în comun activităţi, operaţiuni materiale,
când se pune problema care este jurisdicţia competentă să acorde
reparaţia: cea naţională sau cea unională? Curtea a stabilit că
acţiunea se introduce de regulă în primul rând în faţa jurisdicţiilor
naţionale, pentru ca acestea să condamne statul pentru partea lui,
după care ea va fi introdusă la jurisdicţiile unionale, pentru ca
acestea să condamne Uniunea/C.E.E.A. pentru partea lor şi, eventual,
pentru diferenţa de prejudiciu rămasă nereparată pe plan naţional;
prin excepţie, acţiunea va putea fi introdusă direct la justiţia
unională în cazul în care căile procedurale naţionale nu există sau
sunt insuficiente pentru a asigura repararea prejudiciului. Rezultă,
deci, că competenţa jurisdicţiilor unionale este subsidiară faţă de cea
a instanţelor naţionale.
De regulă acţiunea în reparaţie se judecă în două faze: în
prima fază instanţa constată răspunderea Uniunii/C.E.E.A. şi
existenţa obligaţiei de reparare, trimiţând apoi părţile să se
înţeleagă între ele cu privire la evaluarea şi stabilirea daunelor;
dacă acordul nu este posibil, se ajunge la a doua fază în faţa
instanţei, în care ea va stabili aceste aspecte. La fel, acţiunea va
cuprinde doar prima fază în cazul în care prejudiciul are caracter
viitor şi nu poate fi încă evaluat, repararea lui urmând să aibă loc
într-o fază ulterioară.
107
Statele nu vor putea invoca, pentru a-şi justifica
comportamentul, ilegalitatea actelor unionale individuale adresate
lor (decizii şi directive) şi pe care nu le-au atacat în termen, nici
comportamentul ilegal în general al instituţiilor unionale, nici lipsa
prejudiciului cauzat altora, nici caracterul neclar al obligaţiei
impuse, nici lipsa de intenţie în încălcarea dreptului unional, nici
lipsa reciprocităţii, nici faptul că legislaţia naţională incompatibilă
sau care nu putea fi adoptată nu este aplicată sau nu este aplicată
frecvent sau nu are efecte asupra funcţionării pieţei comune, nici
eventualul efect direct al directivelor, nici particularităţile
organizării lor judiciare sau administrative, nici dificultăţile lor
obiective dacă acestea nu reprezintă o imposibilitate absolută de
executare a dreptului unional (caz de forţă majoră). Poate fi invocată
însă ilegalitatea actelor unionale generale.
Din punct de vedere al procedurii care trebuie urmate, spre deosebire de
C.E.C.O. în care Comisia putea sancţiona ea statul vinovat, cu
posibilitatea pentru acesta de a contesta la Curte atât decizia de
constatare a vinovăţiei sale cât şi decizia de sancţionare, în
Uniune/C.E.E.A. se parcurge în mod normal o fază administrativă şi o
fază judiciară. Procedura este următoarea: din proprie iniţiativă sau
sesizată de un alt stat sau de orice particular, Comisia îi adresează
statului în discuţie o notificare prin care îi aduce la cunoştinţă ceea
ce i se reproşează şi îi solicită observaţiile asupra situaţiei; această
fază se închide printr-un un aviz motivat prin care Comisia constată
abaterea (comportamentul neconform) sau lipsa ei şi în prima
ipoteză îi dă un termen pentru a îndrepta lucrurile, indicându-i
totodată şi măsurile de urmat. Emiterea avizului motivat, în trei luni
de la sesizarea Comisiei, este obligatorie dacă procedura s-a
declanşat la iniţiativa unui alt stat, lipsa lui putând face obiectul
unei acţiuni în carenţă, fără a împiedica însă sesizarea Curţii de
către statul care a făcut sesizarea iniţială; nu este însă obligatorie
în această ipoteză fixarea unui termen de remediere a situaţiei.
Dacă statul în discuţie nu se conformează în termenul stabilit, el
poate fi chemat în faţa Curţii de Justiţie de către următorii
reclamanţi: Comisia în exclusivitate, dacă procedura s-a declanşat
la iniţiativa ei şi ea a emis aviz pozitiv (de constatare a abaterii);
Comisia şi statul care a sesizat-o iniţial, dacă Comisia emite aviz
pozitiv; numai statul care a sesizat iniţial Comisia, dacă aceasta nu
a emis nici un aviz sau a emis un aviz negativ. Oricum, nici
sesizarea Curţii de către oricare din reclamanţi nu este obligatorie,
după cum nici Comisia nu este obligată să dea curs (auto)sesizării
iniţiale, cu excepţia cazului când a fost sesizată de alt stat. Nu este
prevăzut în tratate vreun termen de sesizare a Curţii, dar sesizarea
trebuie să aibă loc într-un termen rezonabil, apreciat de la caz la
caz. Executarea cu întârziere – adică după sesizarea Curţii - de
către stat a obligaţiilor ce-i revin nu atrage respingerea acţiunii,
Comisia putând avea interesul ca situaţia să primească o
interpretare de principiu, valabilă şi în alte cazuri, sau să fie
stabilită eventuala răspundere materială a statului pentru
prejudiciile aduse altor state, unor particulari sau Uniunii/C.E.E.A..
Proba comportamentului neconform revine reclamantului. În cursul
procedurii Curtea poate dispune, la cererea Comisiei şi în condiţiile
existenţei unui dubiu serios asupra validităţii actelor contestate, a
urgenţei şi a riscului unui prejudiciu grav şi ireparabil, măsuri
provizorii constând în ordine adresate statului de a suspenda
aplicarea respectivelor acte. De asemenea, când abaterea invocată
de Comisie constă în necomunicarea măsurilor de transpunere, în
neluarea măsurilor de transpunere sau în luarea unor măsuri
incomplete de transpunere a unei directive cu caracter legislativ,
Comisia poate cere ca statul să fie obligat la plata unei amenzi sau
a unor penalităţi de întârziere.
Hotărârea Curţii prin care se constată abaterea are autoritate
de lucru judecat absolută într-un anumit sens: toate autorităţile
statului respectiv sunt obligate ca în termenul cel mai scurt,
imediat, să scoată din vigoare dispoziţiile naţionale neconforme sau
care nu mai puteau fi adoptate şi să repare pe orice cale
prejudiciile cauzate sau alte efecte produse, iar particularii pot
invoca această hotărâre dacă normele unionale corespunzătoare au
efect direct; dar reparaţia poate fi cerută de particulari în justiţie
numai dacă au introdus acţiuni judiciare sau reclamaţii
administrative înainte de pronunţarea hotărârii Curţii. Dacă ne
referim la aspectul teritorial, atunci hotărârea are doar autoritate
relativă, căci ea nu este opozabilă şi altor state, nici măcar statelor
care au intervenit în proces alături de statul pârât. Curtea nu
adresează ordine statului a cărui abatere a constatat-o, nici nu îi
indică direct măsurile pe care trebuie să le ia, ci i le sugerează
doar. În caz de neconformare într-un termen rezonabil, Comisia
poate sesiza Curtea pentru ca statul să fie condamnat la o amendă
sau la penalităţi de întârziere, urmând aceeaşi procedură; amenda
sau penalităţile nu sunt însă executorii. De asemenea, Comisia va
putea declanşa o nouă acţiune de acelaşi tip. Hotărârea prin care
se respinge acţiunea are autoritate relativă de lucru judecat,
acelaşi comportament al statului în cauză putând fi pus în discuţie
ulterior pentru alte motive.
Hotărârea prin care Curtea dă o interpretare în drept are
autoritate generală, cu aceeaşi valoare ca una pronunţată în cadrul
unei proceduri preliminare.
Există şi proceduri speciale derogatorii de la procedura
descrisă; dintre acestea cele mai importante sunt: acţiunea B.E.I.
împotriva statelor membre, pentru nerespectarea obligaţiilor
decurgând din statutul ei, şi acţiunea B.C.E. împotriva băncilor
centrale naţionale, pentru nerespectarea reglementărilor obligatorii
emise de ea. În cadrul acestor acţiuni Consiliul de administraţie al
BEI şi Consiliul guvernatorilor al B.C.E. se bucură de aceleaşi
109
prerogative ca şi Comisia în cadrul procedurii normale. De menţionat că
amenda la care este condamnată o bancă centrală naţională la
cererea B.C.E. este executorie.
2) Alte proceduri
a) Excepţia de nelegalitate
c) Ordonanţa preşedinţială
3) Căi de atac
a) Recursul
111
discuţie, prin ordonanţă preşedinţială. Cei care pot introduce recurs
sunt: părţile din proces, terţii cărora li s-a respins de principiu o
cerere de intervenţie, statele şi instituţiile unionale care nu au fost
părţi şi nici nu au făcut cerere de intervenţie (exceptând hotărârile
pronunţate în acţiuni ale funcţionarilor publici contra
Uniunii/C.E.E.A.). Trebuie precizat că primelor două categorii, dacă sunt
persoane fizice sau juridice, li se cere un interes în acest sens iar
părţilor interveniente li se cere în plus ca hotărârea dată să le afecteze
direct, în timp ce statele şi instituţiile beneficiază de un fel de
prezumţie că apără legalitatea unională. Interesul trebuie să existe
pe tot parcursul procesului; în caz că ulterior pronunţării hotărârii
survine un fapt nou care face recursul lipsit de interes, instanţa de
recurs îl va respinge ca inadmisibil (dacă recursul nu fusese încă
introdus) sau ca lipsit de obiect (dacă recursul fusese deja
introdus).
Recursul poate avea ca obiect numai chestiunile de drept, adică cele
ţinând de încălcarea dreptului unional, precum şi chestiunile care
sunt în acelaşi timp de fapt şi de drept. Din prima categorie fac
parte: lipsa motivării, insuficienta motivare sau motivarea
contradictorie a hotărârii; greşita aplicare a normei juridice
corespunzătoare la faptele stabilite (greşita calificare juridică a
faptelor), necompetenţa, viciile de procedură (dacă au afectat
partea) etc.; din cea de-a doua fac parte: obţinerea nelegală a
probelor; nerespectarea regulilor referitoare la sarcina probei şi la
administrarea probelor; denaturarea elementelor de probă. De
asemenea, mai este supusă aprecierii instanţei de recurs
constatarea existenţei faptelor, dacă ea este manifest inexactă în
raport cu probele din dosar.
Hotărârea dată în recurs poate fi: de respingere a recursului,
inclusiv în cazul în care motivele sunt greşite dar dispozitivul este
corect, motivele greşite fiind înlocuite cu cele corecte; de admitere
a lui cu reţinerea cauzei spre rejudecare de către instanţa de
recurs; de admitere a lui cu trimitere spre rejudecare la instanţa
inferioară (în cazul unor vicii de procedură). În acest ultim caz
instanţa inferioară este ţinută de soluţia dată de instanţa de recurs
problemelor de drept.
b) Reexaminarea
c) Opoziţia
d) Terţa opoziţie
e) Revizuirea
113
cea de-a doua ipoteză trebuie să fie vorba doar de un capăt izolat
de cerere sau de cheltuielile de judecată (deoarece în caz contrar
trebuie exercitat recursul propriu-zis), respectiv doar de acestea din
urmă dacă sunt în discuţie hotărâri ale celor două Tribunale. În
prima ipoteză instanţa statuează fie la cererea uneia dintre părţi,
fie din oficiu, iar în cea de-a doua exclusiv la cerere.
Rezumat
115
el exercitându-se însă doar în statul de cetăţenie. Actul Unic şi
Tratatul asupra U.E. atribuie libertăţii de circulaţie a persoanelor un
caracter mai general, de scop în sine şi nu de mijloc, primul
stabilind ca obiectiv lărgirea categoriilor de persoane care
beneficiază de ea iar al doilea făcând din ea un drept al
cetăţeanului european.. Pe de altă parte, Curtea de Justiţie a
consacrat, anterior TUE, drepturile omului ca izvor nescris de drept unional,
impunând astfel respectul lor de către instituţiile comunitare. TUE, pe
lângă menţiunea generală că Uniunea Europeană respectă
drepturile omului asa cum sunt ele garantate şi consacrate de
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului din 1950 şi de tradiţiile
constituţionale ale statelor membre, lărgeşte aria drepturilor
cetăţenilor statelor membre şi introduce noţiunea de “cetăţean
european”. Cetăţenia europeană nu o exclude pe cea a statelor ci i
se suprapune şi este dependentă de ea, astfel că o persoană care
nu are cetăţenia unui stat membru nu poate fi cetăţean al Uniunii,
după cum o persoană care are o astfel de cetăţenie este automat şi
cetăţean al Uniunii; ea nu face decât să confere drepturi
suplimentare cetăţenilor statelor membre şi nu să suprime
drepturile decurgând din cetăţenia naţională. Trebuie menţionat că,
pentru a beneficia de drepturile conferite de cetăţenia europeană,
nu este relevant momentul dobândirii cetăţeniei unui stat membru.
Cetăţenia europeană este însă una incompletă, în sensul că conţine
numai drepturi, nu şi obligaţii, şi că nu conţine un catalog complet
de drepturi fundamentale ci numai pe acelea care sunt specifice
apartenenţei la Uniune. Tratatul de la Amsterdam introduce încă
două drepturi şi prevede măsuri efective de protejare a drepturilor
omului în general, Tratatul de la Nisa continuând această linie. În
paralel cu semnarea Tratatului de la Nisa, în 2000, Consiliul,
Comisia şi Parlamentul au semnat Carta drepturilor fundamentale
ale Uniunii Europene, document cu valoare de drept derivat, despre
care am mai vorbit. Această Cartă a fost adaptată în 2007 şi a
dobândit valoarea dreptului primar odată cu intrarea în vigoare a
Tratatului de la Lisabona. Vom analiza drepturile omului şi, ca parte
a lor, pe cele ale cetăţeanului european pornind de la Cartă, adică
de la structura ei; aceasta grupează drepturile în 6 mari categorii:
demnitate, libertăţi, egalitate, solidaritate, cetăţenie şi justiţie. Este
de menţionat faptul că drepturile introduse de tratatele anterioare
şi care sunt specifice cetăţenilor Uniunii continuă să figureze şi în
TFUE; ele se vor exercita în condiţiile şi limitele prevăzute de
acesta.
În afară de drepturi Carta conţine şi dispoziţii de interpretare
şi aplicare a ei. Astfel, Carta urmează să se aplice atât Uniunii,
adică instituţiilor, organelor şi organismelor ei, cât şi statelor
membre atunci când aplică dreptul Uniunii. Ea nu creează
competenţe noi pentru Uniune şi nu le modifică pe cele existente,
aplicându-se în limitele acestora. Orice limitare a exerciţiului
drepturilor ce figurează în Cartă trebuie să fie prevăzută de lege, să
nu afecteze substanţa (conţinutul esenţial) drepturilor şi să fie
proporţională, adică să fie necesară şi să răspundă efectiv (deci să
fie aptă n.n.) unor obiective de interes general recunoscute de Uniune
sau nevoii de protejare a drepturilor altora. Dacă un drept se regăseşte şi în
Convenţia Europeană din 1950, sensul şi întinderea lui vor fi cele
conferite de Convenţie (aşa cum rezultă din interpretarea Curţii de
la Strasbourg), cu condiţia ca aceasta să nu fie mai restrictivă decât
dreptul Uniunii. Dacă un drept este preluat din tradiţiile
constituţionale ale statelor, el va fi interpretat în armonie cu
respectivele tradiţii. De asemenea, în interpretarea Cartei
instanţele unionale şi naţionale vor ţine seama şi de explicaţiile
elaborate de prezidiul Convenţiei care a elaborat şi Carta (este
vorba de Convenţia care a elaborat şi Tratatul constituţional),
precum şi de legislaţiile şi practicile naţionale acolo unde Carta
trimite la ele. Dispoziţiile de principiu vor fi puse în aplicare prin
acte ale instituţiilor, organismelor sau organelor Uniunii sau, în
cazurile în care statele aplică dreptul Uniunii, prin acte ale statelor,
dar nu vor putea fi invocate în faţa instanţelor judecătoreşti decât
în scopul interpretării sau verificării legalităţii actelor de aplicare.
Carta nu va putea fi interpretată ca aducând atingere sau limitând
drepturile conferite de alte dispoziţii din dreptul Uniunii, de
dispoziţii din dreptul internaţional, din convenţii internaţionale la
care sunt părţi Uniunea sau statele ei membre (toate sau numai
unele) – mai ales din Convenţia Europeană - sau din constituţiile
statelor; aceasta înseamnă că, dacă Convenţia este mai restrictivă
– în privinţa unui anume drept - decât dispoziţiile conţinute în
oricare dintre tipurile de documente menţionate, se vor aplica
întotdeauna dispoziţiile mai favorabile. În fine, este consacrată
interdicţia abuzului de drept: nicio dispoziţie din Cartă nu va putea
fi folosită în scopul distrugerii drepturilor recunoscute de ea sau în
cel al aducerii unor limitări mai ample decât cele permise de ea.
117
4.2.2. Libertăţi
4.2.3. Egalitate
4.2.4. Solidaritate
119
Dreptul la condiţii de muncă juste şi echitabile vizează
sănătatea, securitatea şi demnitatea salariatului şi presupune
limitarea duratei maximale a muncii, precum şi dreptul la odihnă
zilnică, săptămânală şi anuală (în acest din urmă caz sub formă de
concediu plătit). Interdicţia muncii copiilor presupune fixarea unei
vârste minime de la care copiii pot fi angajaţi în muncă, vârstă care
nu poate fi inferioară celei la care încetează obligaţia de a
frecventa şcoala, admiţându-se derogări limitate şi prevederi mai
favorabile Protecţia tinerilor în muncă presupune ca ei să
beneficieze de condiţii adaptate vârstei lor şi să fie protejaţi
împotriva oricărei exploatări economice, precum şi împotriva
oricărei munci care le-ar pune în pericol securitatea, sănătatea,
dezvoltarea fizică, socială, morală şi mentală sau le-ar compromite
educaţia. În scopul concilierii vieţii profesionale cu cea familială,
protecţia acesteia din urmă presupune dreptul de a nu fi concediat
pentru un motiv legat de maternitate, dreptul la concediu de
maternitate plătit şi dreptul la concediu parental cu ocazia naşterii
sau adoptării unui copil. Dreptul la securitate socială presupune
dreptul la prestaţii pentru caz de maternitate, boală, accident de
muncă, dependenţă, bătrâneţe, şomaj; el este recunoscut oricărei
persoane care domiciliază şi se deplasează legal în interiorul
Uniunii; dreptul la ajutor social (incluzând şi ajutorul pentru
locuinţă) este recunoscut persoanelor care nu dispun de resurse
sifuciente pentru a duce o viaţă demnă. Dreptul la protecţia
sănătăţii presupune atât dreptul la măsuri de prevenţie cât şi
dreptul de a beneficia de tratament şi îngrijiri; protecţia sănătăţii
este avută în vedere în orice acţiune şi politică a Uniunii.
4.2.5. Cetăţenie
121
să candideze în alt stat, să o priveze de dreptul de a alege şi de a fi
ales pe teritoriul său; statul de reşedinţă poate exclude de la
dreptul de a fi alese persoanele ineligibile după legea statului lor de
cetăţenie.
Dreptul la o bună administrare presupune ca problemele
oricărei persoane să fie tratate în mod imparţial, echitabil şi într-un
termen rezonabil de către instituţiile, organele şi organismele
Uniunii. El include: dreptul de a fi ascultat înainte de a se lua o
măsură defavorabilă împotriva sa; dreptul de acces la propriul
dosar, cu respectarea confidenţialităţii şi a secretului afacerilor;
dreptul ca deciziile administraţiei să fie motivate; dreptul la
repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de instituţiile sau
de agenţii ei în exerciţiul atribuţiilor de serviciu; dreptul de a scrie
instituţiilor, organelor şi organismelor Uniunii în oricare dintre
limbile oficiale ale Uniunii şi de a primi răspuns în aceeaşi limbă.
Dreptul de acces la documentele instituţiilor, organelor şi
organismelor Uniunii - regula transparenţei – aparţine oricărei
persoane fizice sau juridice cu domiciliul, respectiv sediul stabil în
Uniune, în condiţiile stabilite de Consiliu şi Parlament prin
Regulamentul 1049/2001. Documentele vizate nu sunt numai cele
elaborate de instituţii, ci şi cele primite de ele; tocmai de aceea,
statele membre pot cere respectivelor instituţii să nu comunice
nimănui fără acordul lor documente emanând de la ele.
Regulamentul menţionat prevede că noţiunea de document se
referă la orice conţinut, indiferent de suportul său (hârtie,
electronic, audio, video etc.), care vizează activităţile Uniunii.
Cazuri de excepţie: securitatea publică, chestiuni militare şi de
apărare, politici financiare, monetare şi economice ale Uniunii şi ale
statelor, interesele comerciale ale persoanelor fizice sau juridice,
inclusiv drepturile de autor, procedurile judiciare, cele de
investigaţii sau de control (exceptând situaţia în care este implicat
un interes public). Aceste excepţii pot fi invocate doar într-un
termen de 30 de ani şi în mod excepţional peste acest termen.
Dreptul de a se adresa Mediatorului numit de Parlament
aparţine de asemenea oricărei persoane fizice/juridice cu
domiciliul/sediul stabil în Uniune. Plângerile trebuie adresate în cel
mult doi ani de la luarea la cunoştinţă a activităţilor criticate, după
epuizarea unor demersuri administrative pe lângă instituţia/organul
în cauză; activităţile trebuie să-l(i) vizeze direct pe petent(ţi), care
trebuie să poată fi identificat(ţi) şi care îi pot adresa Mediatorului
plângerea direct sau printr-un parlamentar; sunt excluse aceleaşi
activităţi cu cele menţionate mai sus, precum şi cele care sunt în
curs de a fi examinate de Parlament ca urmare a unor petiţii.
Dreptul de petiţionare vizează Parlamentul European şi
aparţine de asemenea oricărei persoane fizice sau juridice cu
domiciliul, respectiv sediul stabil pe teritoriul Uniunii; Parlamentul a
decis chiar să examineze şi petiţiile adresate de persoane străine
cu domiciliul/sediul în afara Uniunii, dacă este vorba de o problemă
ce interesează Uniunea. În exerciţiul acestui drept colectivităţile
locale sunt asimilate particularilor. Petiţiile pot viza numai
domeniile de activitate ale Uniunii, deşi activităţile pot fi nu numai
ale instituţiilor ci şi ale unui stat membru sau ale unui stat terţ,
activităţile vizate trebuie îl(i) afecteze direct pe petiţionar(i) iar
acesta(aceştia) trebuie să poată fi identificat(ţi). Sunt excluse
activităţile jurisdicţionale ale celor trei instanţe unionale, precum şi
activităţile altor instituţii care fac obiectul unui dosar aflat în faţa
jurisdicţiilor unionale, până la darea unei soluţii asupra lor.
Parlamentul are obligaţia de a răspunde, indiferent de răspuns, de
a motiva clasarea unei petiţii şi de a acţiona în limitele
competenţelor sale, adică de a lua el măsurile corespunzătoare sau
de a sesiza instituţiile competente în acest sens. Tot aici putem
încadra şi reclamaţiile adresate de particulari, care determină
crearea unei comisii de anchetă a Parlamentului, împotriva
activităţilor ilegale, abuzive ale instituţiilor şi organelor unionale,
precum şi ale organelor statelor membre acţionând în sfera
competenţelor unionale, care îi vizează direct şi personal pe
reclamanţi, cu excluderea deciziilor pur politice, a activităţilor
jurisdicţionale ale jurisdicţiilor unionale, precum şi a acelor activităţi
care fac obiectul unui dosar aflat în faţa jurisdicţiilor unionale, în
acest ultim caz până se dă o hotărâre asupra lor.
Dreptul la protecţia diplomatică şi consulară de către un alt
stat membru decât al său vizează situaţia în care o persoană fizică
se află pe teritoriul unui stat terţ iar acesta nu are relaţii
diplomatice sau consulare cu statul al cărui cetăţean este
persoana. Protecţia se acordă în aceleaşi condiţii ca şi pentru
cetăţenii statului respectiv, cu precizarea că, în conformitate cu
regulile dreptului internaţional, este necesar şi acordul statului terţ.
Acest drept este reglementat de Deciziile 553/ 1995 şi 409/1996
ale reprezentanţilor statelor membre reuniţi în Consiliu. Asistenţa în
caz de deces, boală gravă, accident grav, arestare/deţinere,
violenţă gravă, repatriere şi ajutor în situaţii de dificultate sau altele
poate fi financiară sau de alt tip; cea financiară nu poate fi acordată
fără consimţământul statului de cetăţenie, cu excepţia cazurilor de
urgenţă, deoarece în ultimă instanţă acesta rambursează statului
de asistenţă cheltuielile făcute. Tot în cadrul acestui tip de protecţie
intră şi dreptul statelor de a elibera documente provizorii de
călătorie; consimţământul statului de cetăţenie este necesar iar
documentul provizoriu este valabil numai pe durata minimală a
călătoriei pe care beneficiarul trebuie să o efectueze şi numai
pentru călătoria spre statul de cetăţenie; de asemenea,
documentul normal de călătorie trebuie să fi fost pierdut, furat,
distrus sau temporar nedisponibil. Pentru aceste documente
provizorii este prevăzut un model uniform.
123
4.2.6. Justiţie
125
este afectată de absenţele temporare de maxim 6 luni/an, nici de
absenţele justificate de îndeplinirea serviciului militar în statul de
cetăţenie, indiferent de durata lor, nici de absenţele de maxim 12 luni
consecutive justificate de alte motive importante (exemple: sarcină,
naştere, boală gravă, studii, formare profesională, detaşare
profesională în alt stat, membru sau nemembru). Aceste drepturi nu exclud
însă controlul la frontiere, nici obligaţia străinilor de a se prezenta
la autorităţi pentru a fi luaţi în evidenţă, nici obligaţia cetăţenilor
statului respectiv de a comunica identitatea străinilor pe care îi
găzduiesc, nici dreptul autorităţilor statului de a face controale în
interiorul teritoriului pentru a verifica existenţa respectivelor acte şi
îndeplinirea formalităţilor cerute pentru şedere. De asemenea,
pentru membrii de familie cetăţeni ai unui stat terţ se poate cere
viză de intrare, dar statul respectiv este obligat să le faciliteze
obţinerea ei; posesia unei cărţi de şedere valabilă îi scuteşte însă
de cerinţa unei vize. Nu li se poate pretinde înregistrare, respectiv
carte de şedere, celor care se deplasează pentru cel mult trei luni.
Dreptul de şedere despre care vorbim este limitat la durata
activităţii desfăşurate, a serviciului prestat, a studiilor sau a vizitei turistice,
fiind deci un drept temporar deşi cu o durată nedeterminată.
Membrii de familie menţionaţi, cetăţeni ai Uniunii, beneficiază
de dreptul de şedere în statul de primire şi după decesul sau
plecarea titularului dreptului de liberă de circulaţie, sub rezerva
îndeplinirii condiţiilor cerute acestuia (să aibă calitatea de lucrători
de orice fel, de studenţi sau de elevi sau să dispună de venituri
suficiente şi de asigurare de sănătate). De asemenea, membrii de
familie cetăţeni ai unui stat terţ beneficiază de dreptul de şedere şi
după decesul titularului, dacă locuiau cu acesta cu cel puţin 1 an
înainte de decesul său, dacă locuiesc de 5 ani fără întrerupere în
statul de primire şi sub rezerva îndeplinirii condiţiilor menţionate
mai sus. Copiii, indiferent de cetăţenia lor, eventual şi părintele
căruia îi sunt încredinţaţi, mai beneficiază de dreptul de şedere,
după decesul sau plecarea titularului, şi în cazul în care sunt înscrişi
într-o instituţie de învăţământ. În fine, divorţul, anularea căsătoriei
sau desfacerea parteneriatului înregistrat nu afectează dreptul de
şedere al membrilor de familie, dacă aceştia îndeplinesc condiţiile
menţionate anterior (calitatea de lucrători...); în plus, în caz că ei au
cetăţenia unui stat terţ, dacă locuiesc de 5 ani fără întrerupere în
statul de primire şi dacă, alternativ, căsătoria/parteneriatul a durat
cel puţin 3 ani înainte de desfacerea/anularea sa, din care cel puţin
1 an în statul de primire, copiii au fost încredinţaţi, prin acordul
părinţilor sau prin decizie judiciară, părintelui care nu e cetăţean al
Uniunii, existenţa unor situaţii deosebit de dificile (de exemplu
violenţa domestică declanşată înainte de desfacerea
căsătoriei/parteneriatului) cer menţinerea dreptului de a rămâne,
părintele care nu e cetăţean al Uniunii beneficiază de un drept de
vizită pentru copiii minori, prin acordul soţilor/partenerilor sau prin
decizie judiciară, cu condiţia ca instanţa să fi apreciat că vizitele
trebuie să aibă loc în statul de primire şi atâta timp cât vizitele sunt
necesare. În toate aceste ipoteze dreptul membrilor familiei
dobândeşte un caracter principal, nemaifiind accesoriu dreptului
titularului.
Continuitatea şederii este întreruptă de orice decizie de
expulzare executată valabil împotriva persoanei în discuţie.
Dreptul de şedere se exercită cu privire la întregul teritoriu al
statului de primire, eventualele limitări teritoriale trebuind să fie
identice cu cele existente în privinţa cetăţenilor statului respectiv.
Controlul la frontiere a fost suprimat abia prin Acordul de la Schengen,
despre care vom vorbi ulterior.
Dreptul de intrare şi/sau şedere prezintă unele limitări.
Acestea sunt:
• ordinea publică
• securitatea naţională
• sănătatea publică.
Primele două motive sunt definite, în principiu, de legislaţiile
naţionale. Având în vedere însă caracterul nedefinit şi imprecis al
noţiunilor menţionate, susceptibil de a da naştere la aplicări
abuzive care ar fi subminat dreptul de liberă circulaţie, Directiva
38/2004 menţionată stabileşte nişte reguli de interpretare a lor şi
reguli minimale de procedură. Astfel, limitările pentru aceste
considerente nu pot fi utilizate de state pentru alte scopuri, cum ar
fi protecţia locurilor de muncă, protecţia agenţilor economici
naţionali de concurenţa străină, protecţia sistemului de asistenţă
sau de securitate socială etc.; ele nu pot depăşi ceea ce este
necesar pentru protecţia ordinii publice/securităţii naţionale şi nu
pot fi aplicate pentru fapte pe care statul respectiv nu le combate
prin măsuri represive sau de altă natură, atunci când sunt comise
de cetăţenii săi; ele nu se pot baza decât pe comportamentul
individual, fie el trecut sau prezent, al persoanei în discuţie şi
presupun existenţa unei ameninţări prezente, reale şi suficient de
grave din partea ei; sunt excluse, deci, limitările colective şi cele
preventive (vizând o ameninţare viitoare şi/sau potenţială). Ca
exemplu, condamnările penale, trecute sau actuale, nu justifică
prin ele însele limitarea dreptului de intrare şi şedere;
neîndeplinirea formalităţilor prevăzute pentru străini nu o justifică
deloc. De asemenea, recurgerea la sistemul de asistenţă socială al
statului de primire nu justifică automat expulzarea de pe teritoriu a
altor categorii decât lucrătorii şi nu justifică deloc expulzarea
lucrătorilor sau a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă
şi cu o şansă reală de a fi angajate. Expirarea actului de identitate
sau a paşaportului nu constituie un motiv suficient pentru
expulzarea unei persoane şi nu poate constitui deloc un motiv
pentru interzicerea intrării în viitor pe teritoriul statului de primire.
Sancţiunile pentru nerespectarea regulilor referitoare la deţinerea
127
atestatului de înregistrare sau a cărţii de şedere trebuie să fie
aceleaşi cu cele aplicate de către statul de primire propriilor
cetăţeni pentru nerespectarea regulilor referitoare la deţinerea
actului de identitate; dacă deţinerea unui act de identitate nu este
impusă cetăţenilor săi de legislaţia statului de primire, acesta nu
mai poate controla nici deţinerea atestatului de înregistrare sau a
cărţii de şedere de către cetăţenii altor state membre, respectiv de
către familia lor.
În ceea ce priveşte garanţiile procedurale, ele sunt valabile
nu numai pentru măsurile de limitare a dreptului de liberă circulaţie
pe temeiurile amintite, ci şi pentru măsurile similare luate în caz de
neîndeplinire a condiţiilor de fond sau de formă cerute pentru
exerciţiul dreptului de liberă circulaţie, cu deosebirea că în această
ultimă ipoteză statul nu poate lua şi măsura interzicerii teritoriului. Statul
care ia o măsură de expulzare trebuie să ia în considerare aspecte
ca: durata şederii persoanei pe teritoriul său, vârsta acesteia,
starea ei de sănătate, situaţia ei familială şi economică, integrarea
ei socială şi culturală în statul de primire, intensitatea legăturilor ei
cu statul de origine etc. Statul de primire este obligat să-i comunice
persoanei motivele care au stat la baza măsurii de refuz de
admitere pe teritoriu, de refuz al acordării cărţii de şedere sau a
cărţii de şedere permanentă, de refuz de reînnoire a acestora sau
de expulzare, dacă nu se opun motive ţinând de securitatea
naţională; persoana are la îndemână un termen de cel puţin 3 luni
pentru a se înregistra, respectiv pentru a cere eliberarea cărţii de
şedere, iar statul trebuie să răspundă în maximum şase luni la
cererea de eliberare a cărţii de şedere sau a cărţii de şedere
permanente; persoana are dreptul la un termen de cel puţin 1 lună
de părăsire a teritoriului, exceptând cazurile de urgenţă; persoana
are dreptul la aceleaşi căi judiciare sau administrative de atac
împotriva măsurii ca şi cetăţenii statului respectiv iar căile de atac
trebuie să permită aprecierea legalităţii, a oportunităţii şi a
caracterului proporţional al măsurii; autoritatea admninistrativă
care judecă în căile de atac trebuie să fie diferită de cea care a luat
măsura iar persoana are dreptul să fie prezentă personal, cu
excepţia cazurilor în care prezenţa persoanei ar provoca tulburări
grave ale ordinii publice sau ale securităţii publice şi a cazurilor în
care măsura constă în refuzul admiterii pe teritoriu, să fie asistată
de avocat şi să ceară suspendarea executării măsurii; măsura
expulzării nu poate fi executată dacă s-a cerut suspendarea ei,
până la pronunţarea unei hotărâri în acest sens, exceptând cazurile
în care expulzarea este fondată pe motive imperioase de securitate
publică, persoana vizată a avut anterior acces la o altă cale de atac
sau expulzarea a fost decisă în baza unei hotărâri judiciare;
persoana are dreptul să ceară ridicarea măsurii de interzicere a
teritoriului după maxim 3 ani de la executarea ei, dacă măsura era
de natură administrativă, respectiv după 2 ani, dacă măsura (de
fapt numai expulzarea) era de natură penală – însoţind o pedeapsă
cu închisoarea -, invocând schimbarea circumstanţelor care au dus
la respectiva măsură, dar nu are dreptul de a intra pe teritoriu în
timpul examinării cererii sale; statul trebuie să răspundă la cerere
în termen de 6 luni iar în ipoteza a doua este obligat să examineze
din oficiu schimbarea circumstanţelor.
În ce priveşte cel de-al treilea motiv, bolile şi infirmităţile care
pot justifica limitarea libertăţii de circulaţie sunt cele potenţial
epidemice definite ca atare de Organizaţia Mondială a Sănătăţii,
precum şi alte boli infecţioase sau parazitare contagioase dacă ele
fac obiectul unor măsuri de protecţie faţă de cetăţenii statului de
primire; deci, statele nu au nici un drept de apreciere în acest sens.
Limitarea nu poate consta decât în refuzul admiterii pe teritoriu,
respectiv al eliberării cărţii de şedere, nu şi în refuzul eliberării
cărţii de şedere permanente, în refuzul reînnoirii cărţii de şedere
sau a cărţii de şedere permanente sau în expulzarea persoanei,
dacă boala sau infirmitatea survin după 3 luni de şedere.
În ceea ce priveşte dreptul de a beneficia de condiţii normale
de viaţă, el va fi analizat odată cu libertatea de circulaţie pe
categorii de beneficiari.
129
• activităţile stabilite de Consiliu ca fiind excluse, la cererea
statelor
Noţiunea de funcţie publică sau de activitate ce implică
exerciţiul autorităţii este definită în principiu de legislaţiile
naţionale, dar Curtea de Justiţie a stabilit şi aici interpretări proprii,
restrictive, menite să împiedice statele de a eluda prevederile
tratatelor: nu contează denumirea sau tipul de organ ci
caracteristicile şi modalităţile exercitării activităţii; de asemenea,
nu contează tipul de raport juridic dintre angajator şi angajat sau
statutul acestuia din urmă. Este de menţionat că sunt excluse din
cadrul unui post sau al unei profesii doar acele activităţi ce implică
(fie şi ocazional) exerciţiul autorităţii, presupunând că nu întreaga
profesie implică aceasta, dacă ele constituie un tot detaşabil de
restul activităţilor.
131
de interes general şi să fie proporţionale, adică să nu constituie o
piedică în calea liberei circulaţii; cu atât mai mult nu constituie
discriminări măsurile obiective impuse tuturor şi justificate de un
interes general, chiar dacă pot fi un obstacol la libera circulaţie; în
fine, nu pot fi considerate discriminări prin ele însele disparităţile
legislative dintre state, dacă legile li se aplică tuturor, fără
distincţie. Discriminările pot fi: directe, indirecte şi deghizate. Cele
directe sunt reglementările bazate pe un element de extraneitate –
cetăţenia sau domiciliul persoanei fizice, naţionalităţii persoanei
juridice, provenienţa produsului, provenienţa diplomei etc. - şi, evident,
nu sunt admisibile în nici o situaţie. Cele indirecte sunt
reglementările care, deşi teoretic aplicabile tuturor, sunt
susceptibile să-i afecteze mai mult sau numai pe străini, chiar dacă
nu-i afectează totdeauna efectiv şi deşi nu s-a urmărit aceasta; ele
sunt admisibile, deşi pot constitui o piedică în calea liberei circulaţii,
dacă urmăresc un scop de interes general, cu condiţia ca
exigenţele impuse să fie proporţionale şi adecvate (apte) acelui
scop. Cele deghizate sunt reglementările care urmăresc să-i
afecteze mai mult sau numai pe străini, chiar dacă nu îi afectează
efectiv, de aceea nu sunt nicicând admisibile. Sub incidenţa
dreptului unional cad nu numai discriminările provenind de la
autorităţile publice ci şi cele provenind de la orice alte persoane
juridice, publice sau private, dar nu şi cele săvârşite de persoane
fizice.
133
vizează toate prestaţiile sociale legate de exercitarea profesiei:
pensia de vârstă, de invaliditate, asigurările de sănătate,
indemnizaţiile de maternitate, de accidente de muncă şi boli
profesionale, de şomaj, ajutoarele de deces, pensiile de urmaş,
alocaţiile familiale etc.; sunt excluse însă prestaţiile de asistenţă
socială (ajutoare sociale de orice tip). Cum operează echivalarea
efectelor? Astfel, dacă timpul lucrat este o condiţie pentru a
beneficia de o prestaţie, se iau în considerare perioadele lucrate în
orice stat unional, indiferent care stat plăteşte prestaţia; dacă
survenirea unui eveniment este o condiţie pentru a beneficia de o
prestaţie, se ia în considerare evenimentul indiferent de statul în
care s-a petrecut, ca şi când el ar fi avut loc pe teritoriul statului
plătitor al prestaţiei; este însă exclus cumulul prestaţiilor de
aceeaşi natură cuvenite pentru aceeaşi perioadă, presupunând că
ele ar fi acordate de legislaţiile tuturor statelor implicate.
b) Lucrătorii independenţi
135
profesionale, armonizarea condiţiilor de şcolarizare şi de formare
profesională, armonizarea condiţiilor de acces şi de exercitare a
unei profesii, armonizarea legislaţiei ce guvernează diferite
categorii de persoane juridice etc.
Pentru cea de-a doua subcategorie libertatea de circulaţie
presupune fie o deplasare a prestatorului limitată la durata
prestaţiei, fie lipsa deplasării prestatorului şi deplasarea în schimb
a prestaţiei (de exemplu serviciile prestate prin telegraf, poştă,
telex, fax, Internet etc.) sau a destinatarului prestaţiei (în acest
ultim caz tot pe durata prestaţiei). În categoria destinatarilor de
servicii se includ, printre altele, turiştii care se deplasează prin
agenţii, cei care efectuează călătorii de afaceri sau de studii, cei
care se deplasează pentru îngrijiri medicale, turiştii pe cont propriu
aflaţi sau nu în vizită la cineva. Prestatorii de servicii trebuie să-şi
aibă domiciliul, respectiv sediul real pe teritoriul unui stat membru
şi, în cazul persoanelor juridice, să aibă naţionalitatea unui stat
membru. Se admite ca prestatorul să-şi creeze în statul de prestare
a serviciului o anumită bază materială, strict necesară desfăşurării
activităţii respective.
Regula nediscriminării are un conţinut mai restrâns,
referindu-se la condiţiile de prestare a serviciului, la anumite
drepturi şi avantaje sociale, la anumite drepturi civile. Statul de
prestare nu poate impune prestatorilor aceleaşi exigenţe ca cele
necesare unei instalări, fiindcă nu le poate impune nici să-şi
instaleze activitatea; fac excepţie exigenţele specifice profesiei şi
impuse tuturor într-un scop de interes general - instalarea putând fi
una dintre ele -, dacă acesta nu poate fi atins prin mijloace mai
puţin restrictive şi prin supunerea prestatorului faţă de legislaţia
statului în care este instalat, în măsura în care legislaţia conţine
aceleaşi exigenţe.
Şi în această situaţie există dispoziţii de coordonare,
respectiv de armonizare a regimurilor de securitate socială şi a
legislaţiilor naţionale din diverse domenii de activitate.
c) Elevii şi studenţii
Aşa cum am amintit, la origine el era un act de drept internaţional public care
completa dreptul unional, fiind o convenţie încheiată între statele
membre, iniţial în afara cadrului unional. Semnat în 1985 de Franţa,
Germania, Olanda, Belgia şi Luxemburg şi intrat în vigoare în mod
diferenţiat - unele prevederi imediat, altele în 1986 -, el a fost
completat prin Convenţia de aplicare de la Schengen, semnată în
1990 şi intrată în vigoare în 1995, şi prin Convenţia de la Dublin,
semnată tot în 1990 şi intrată în vigoare în 1997, aceasta din urmă
având ca părţi toate statele membre ale Uniunii. La Acord au aderat
ulterior şi alte state membre, respectiv Spania, Portugalia, Italia,
Grecia, Danemarca, Suedia, Finlanda, precum şi, prin intermediul
unor convenţii cu statele membre, state terţe cum ar fi Islanda şi
Norvegia. Tratatul de la Amsterdam integrează în Uniunea
Europeană, mai precis în J.A.I., Acordul de la Schengen; bineînţeles,
statele Uniunii care nu sunt părţi la Acord rămân în continuare
dispensate de a participa la el (Marea Britanie şi Irlanda).
Acordul are ca obiect suprimarea controalelor la frontierele
interne, în scopul facilitării liberei circulaţii mai ales pentru cetăţenii
unionali, o politică comună sau cel puţin o coordonare în materie de
vize, sejur, control al imigraţiei - aspecte care îi vizează pe cetăţenii
statelor terţe -, cooperare judiciară şi poliţienească ca şi corolar al
celor menţionate.
Din punctul de vedere al conţinutului Acordul cuprinde patru
categorii de prevederi. Acestea vizează:
137
transportul rutier profesional el a intrat în vigoare în 1986; pentru
toate celelalte aspecte el s-a aplicat definitiv abia ulterior, prin
intermediul Convenţiei de aplicare. Obiectul acestor dispoziţii nu îl
constituie numai persoanele, ci şi mărfurile şi bunurile de uz
personal. Suprimarea controalelor înseamnă de fapt desfiinţarea
posturilor de frontieră, fie ele terestre, aeriene sau maritime.
Oricare stat poate restabili în mod excepţional şi limitat aceste
controale, din motive de ordine publică sau securitate naţională,
după consultarea prealabilă sau, în caz de urgenţă, după
informarea ulterioară a celorlalte state părţi. Trecerea frontierelor
interne se face deci prin orice loc şi oricând; trecerea frontierelor
externe ale spaţiului Schengen se face prin punctele desemnate de
statul căruia îi aparţine respectiva parte de frontieră şi la orele
stabilite de el, cu excepţia traficului de frontieră (local şi cotidian) şi
a traficului maritim constând în navigaţia de plăcere şi în pescuitul
de coastă. Beneficiarii acestor dispoziţii sunt toate persoanele care
intră pe teritoriul statelor Schengen, indiferent că au cetăţenia
Uniunii sau a unui stat terţ. Teritoriilor la care se aplică Acordul sunt
teritoriile europene ale statelor părţi şi enclavele spaniole din Africa
de Nord (Ceuta şi Mellila), precum şi teritoriile Islandei, Norvegiei şi
Liechtensteinului.
139
regulament. Conform prevederilor regulamentului, statele sunt
libere să ceară viză şi cetăţenilor altor state decât cele aflate pe
listă, după cum, în cazuri particulare şi în baza cutumelor sau a
normelor scrise de drept internaţional, pot acorda scutiri cetăţenilor
unor state din cele aflate pe listă. Viza-tip a fost stabilită tot printr-un
regulament.
Controlul la frontierele externe se face în condiţiile stabilite
prin Acord, tocmai pentru că, admiţând un străin pe teritoriul său,
un stat îşi asumă răspunderea pentru toate celelalte state părţi. De
asemenea, din aceleaşi motive, controlul efectuat în cursul şederii
în interiorul statelor se supune unor condiţii minimale stabilite tot prin
Acord.
Rezumat
141
143