Sunteți pe pagina 1din 143

UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI, CLUJ-

NAPOCA
Centrul de Formare Continuă şi Învăţămâ
la Distanţă
Facultatea de Studii Europene

Specializarea: Relaţii internaţionale şi studii


europene

Disciplina: Drept comunitar

1
SUPORT DE CURS
ANUL III

Semestrul 1

Cluj – Napoca
2009
Cuprins
I Introducere 1
II Suportul de curs propriu-zis 6
III Modulul I
Înfiinţarea, natura, trăsăturile şi 6
competenţele Comunităţilor şi Uniunii.
Structura lor instituţională. Procedul
decizional
IV Modulul II
Ordinea juridică a Uniunii/C.E.E.A. 48
V Modulul III
Contenciosul Uniunii/C.E.E.A. 68
VI Modulul IV
Drepturile omului în Uniunea Europeană 90

3
MODULUL NR.1

ÎNFIINŢAREA, NATURA, TRĂSĂTURILE ŞI COMPETENŢELE


COMUNITĂŢILOR ŞI UNIUNII. STRUCTURA LOR
INSTITUŢIONALĂ. PROCESUL DECIZIONAL

Scopul modulului: cunoaşterea de către studenţi a modului în care s-


au înfiinţat Comunităţile şi Uniunea Europeană, natura şi specificul
acestora, cum se repartizează competenţele între ele şi statele
membre, structura lor instituţională complexă, procesul lor
decizional aparte.

Obiectivele modulului: la sfârşitul acestui modul studenţii vor trebui să


cunoască modul în care s-au înfiinţat Comunităţile şi Uniunea
Europeană, natura şi specificul acestora, cum se repartizează
competenţele între ele şi statele membre, structura lor
instituţională complexă, procesul lor decizional aparte.

1.1. Constituire, obiective, principii, evoluţie numerică

Cele 3 Comunităţi, şi anume Comunitatea Europeană a


Cărbunelui şi Oţelului (C.E.C.O.), Comunitatea Economică Europeană
(C.E.E.) şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (C.E.E.A), au fost
create de către state prin tratate - acte de drept internaţional –
încheiate şi ratificate de state suverane, conform procedurilor
prevăzute deopotrivă de dreptul internaţional şi de dreptul
constituţional al statelor membre, ele fiind astfel subiecte de drept
internaţional public (organizaţii sau asociaţii de state). Aceste tratate
sunt: Tratatul de la Paris din 1951 (intrat în vigoare în 1952) de înfiinţare a
C.E.C.O. şi Tratatele de la Roma din 1957 (1958) de înfiinţare a
C.E.E. şi C.E.E.A. Statele fondatoare erau: Franţa, Belgia, Olanda,
Luxemburg, Germania şi Italia.
În ce priveşte evoluţia Comunităţilor din punctul de vedere al
numărului lor de membri, ulterior au mai aderat următoarele state:
• 1972 (1974) Marea Britanie, Danemarca şi Irlanda
• 1979 (1981) Grecia
• 1985 (1986) Spania şi Portugalia
• 1994 (1995) Austria, Suedia şi Finlanda
• 2003 (2004) Polonia, Cehia, Ungaria, Slovacia, Slovenia, Lituania, Letonia,
Estonia, Cipru şi Malta
• 2005 (2007) România şi Bulgaria
Obiectivele (finale) pe care şi le propuneau Comunităţile erau:
• realizarea unităţii europene, mai întâi economice şi mai apoi
politice, între statele care împărtăşesc aceleaşi valori
• asigurarea progresului economic şi social al popoarelor
membre, ridicarea nivelului lor de trai, expansiunea
economică stabilă şi concurenţa loială, convergenţa
economiilor şi reducerea decalajelor dintre regiuni
• deschiderea economiilor membre spre economia mondială,
prin realizarea de schimburi libere în cadrul organizaţiilor
mondiale de comerţ
Atingerea obiectivelor menţionate urma să se realizeze prin
instituirea unei pieţe comune (obiectiv imediat).
Piaţa comună este un spaţiu economic între două sau mai multe
state, în care persoanele, produsele, serviciile şi capitalurile circulă
liber pe baza regulilor economiei de piaţă (zonă de liber schimb),
spaţiu administrat şi gestionat de instituţii comune prin intermediul
unor politici comune (legislaţie comună).
Libera circulaţie presupune eliminarea barierelor de orice natură
(în primul rând a celor fizice care sunt frontierele, a celor sanitar-
veterinare, fiscale, profesionale, ecologice, tehnice etc.), directe
sau indirecte, discriminatorii sau nediscriminatorii; cele
discriminatorii directe nu sunt admisibile în nici o situaţie şi trebuie
eliminate prin aplicarea regulii tratamentului naţional pentru
cetăţenii, produsele, serviciile etc. străine, cele discriminatorii
indirecte şi cele nediscriminatorii, în măsura în care sunt obiectiv
necesare pentru satisfacerea unui interes general, nu trebuie
eliminate dar trebuie şi pot fi neutralizate prin adoptarea de reguli
comune sau prin armonizarea sau coordonarea legislaţiilor statelor
membre.
Mijloacele de atingere a obiectivelor stabilite erau şi sunt:
• libera circulaţie a persoanelor, mărfurilor, serviciilor şi
capitalurilor
• stabilirea unui tarif vamal comun şi a unei politici comerciale
exterioare comune
• stabilirea unei politici comune agricole
• stabilirea unei politici comune în transporturi
• stabilirea unei politici comune a concurenţei comunitare
• coordonarea politicilor economice ale statelor
• armonizarea şi apropierea legislaţiilor lor
• crearea unui fond social european, destinat ridicării nivelului
de trai al salariaţilor şi ameliorării posibilităţilor de a găsi de
lucru
• crearea unei Bănci Europene de Investiţii (B.E.I.), destinate să
susţină expansiunea economică prin credite pentru investiţii
Ca orice persoane juridice, Comunităţile erau guvernate de principiul
specialităţii; specialitatea stabilită iniţial era: sectorul cărbunelui şi
oţelului pentru C.E.C.O., sectorul energiei atomice pentru C.E.E.A., economia în
ansamblul ei + o parte din sfera socialului pentru C.E.E..

5
Având în vedere că Tratatul de înfiinţare a C.E.C.O., încheiat
pentru 50 de ani, a ajuns la termen în anul 2002 iar statele membre
au convenit ca el să nu fie reînnoit, această Comunitate a încetat să
mai existe începând cu anul 2002, toate fondurile sale fiind transferate prin
Tratatul de la Nisa C.E..
Vom prezenta pe scurt şi structura instituţională stabilită de
tratatele fondatoare, pentru a înţelege mai bine modificările care
au urmat. Este de precizat că instituţiile erau aceleaşi – nu unice! -
pentru toate cele trei Comunităţi, dar atribuţiile lor erau diferite de la o
Comunitate la alta şi aşa au şi rămas de-a lungul timpului. Astfel,
Consiliul (numit în C.E.C.O. "Consiliul special de miniştri") se
compunea din reprezentanţi ai statelor la nivel de ministere (deci
din membri ai guvernelor), preşedinţia deţinând-o statele membre
prin rotaţie. Comisia (numită în C.E.C.O. "Înalta Autoritate") se compunea
din funcţionari independenţi – comisari -, cetăţeni ai statelor
membre, numiţi prin acordul guvernelor pentru un mandat de 4 ani
(se prevedea că din fiecare stat este numit cel puţin un membru şi
cel mult doi; s-a stabilit ca din Franţa, Italia şi Germania să fie
numiţi doi comisari iar din celelalte câte unul); preşedintele şi cei
doi vicepreşedinţi ai ei erau numiţi din rândul comisarilor, după
aceeaşi procedură şi cu consultarea celorlalţi membri, pentru
jumătate din durata mandatului Comisiei. Adunarea (numită în
C.E.C.O "Adunarea comună") era compusă din delegaţi ai
parlamentelor naţionale; Curtea de Justiţie era compusă din
judecători şi avocaţi generali numiţi prin acordul statelor membre.
În afară de instituţii existau şi organe consultative, acestea fiind
Comitetul economic şi social în C.E.E. şi C.E.E.A., Comitetul ştiinţific
şi tehnic şi C.E.E.A. şi Comitetul consultativ în C.E.C.O. În cadrul
C.E.E. Consiliul era organul legislativ, organul de coordonare a
politicilor economice ale statelor, organul de adoptare a bugetului
şi în general vorbind organul principal de decizie al Comunităţilor,
având însă şi atribuţii executive în cazuri specifice; Comisia era
organul de iniţiativă, organ de control administrativ al respectării
tratatelor şi organul executiv principal – cu atribuţii executive
proprii şi delegate de Consiliu -, gestionar al diverselor fonduri
comunitare şi al bugetului. Adunarea era organ consultativ şi de
control politic asupra celorlalte instituţii. În fine, Curtea era însărcinată
cu interpretarea şi aplicarea dreptului comunitar în cazuri expres
prevăzute. În cadrul C.E.E.A. instituţiile aveau în linii mari aceleaşi
atribuţii, doar că: Consiliul era organ de coordonare a acţiunilor
statelor între ele şi cu ale Comunităţii, precum şi organ de decizie în
general; acordurile internaţionale erau încheiate de Comisie cu
aprobarea Consiliului, prin excepţie cu informarea lui, mai puţin
acordurile de aderare şi de asociere, care erau încheiate de Consiliu
cu consultarea Comisiei (aderarea), respectiv a Adunării
(asocierea); de asemenea, procedura de revizuire se deschidea
printr-un aviz al Consiliului, emis cu consultarea Adunării şi,
eventual, a Comisiei. În cadrul C.E.C.O., în schimb, organul
principal de decizie era Înalta Autoritate (având şi atribuţiile de
iniţiativă, executive şi de control); Consiliul special de miniştri avea
rolul de a da fie avize facultative, fie avize conforme, şi numai prin
excepţie avea putere de decizie; astfel, printre altele, procedura de
revizuire se deschidea printr-un aviz al Consiliului iar aderarea era
decisă tot de Consiliu, cu consultarea Înaltei Autorităţi; Adunarea
comună era doar organ de control. În ce priveşte adoptarea actelor
în Consiliu, este de menţionat că, deşi conform tratatelor regula o
constituia majoritatea membrilor Consiliului (numită de doctrină
majoritate simplă), cele mai multe decizii se adoptau cu
unanimitate, urmată de majoritate calificată, datorită multitudinii
cazurilor de excepţie.

1.2. Evoluţie structurală

Tratatele constitutive au fost ulterior modificate de


nenumărate ori, prin alte tratate sau prin decizii ale Consiliului. Modificările
mai importante sunt reprezentate de următoarele documente:
• 1957 (1958) Convenţia de fuziune a Adunării şi a Curţii de
Justiţie, anexată tratatelor de la Roma
• 1965 (1967) Tratatul de fuziune a Consiliului şi Comisiei
(cele două tratate nu unifică prerogativele instituţiilor şi nici cele
trei Comunităţi, ci doar structura, compunerea şi denumirea
instituţiilor)
• 1970 (1971) Decizia Consiliului de creare a resurselor proprii ale
Comunităţilor
• 1970 (1971) Tratatul de acordare către Parlamentul European
a unor puteri în materie bugetară (dreptul de a propune
modificări oricăror cheltuieli)
• 1975 (1977) Tratatul de acordare către Parlamentul European a
puterii formale de adoptare a bugetului şi a dreptului de a
aduce amendamente cheltuielilor neobligatorii, precum şi de
creare a Curţii de Conturi
• 1976 (1978) Decizie a reprezentanţilor statelor membre
reuniţi în Consiliu de alegere directă a membrilor
Parlamentului european + Actul anexat
• 1986 (1987) Actul Unic European (tratat)
• 1992 (1993) Tratatul de la Maastricht (Tratatul asupra Uniunii Europene)
• 1997 (1999) Tratatul de la Amsterdam
• 2001 (2003) Tratatul de la Nisa
• 2004 (neintrat în vigoare) Tratatul ce instituie o Constituţie
pentru Europa
• 2007 (2009) Tratatul de reformă de la Lisabona
Vom analiza pe scurt unele aspecte ale celor mai importante dintre aceste
acte modificatoare, alte aspecte urmând a fi menţionate în celelalte
capitole ale lucrării, în funcţie de problema abordată.

7
1.2.1. Actul Unic European (A.U.E.)

Acest tratat a fost denumit astfel deoarece încorporează în


acelaşi document domeniile de competenţă comunitară şi cooperarea
în materie de politică externă (domeniu de competenţa statelor
membre). Inovaţiile cele mai importante pe care le aduce sunt:
- instituţionalizează cooperarea în materie de politică externă, ceea
ce înseamnă coordonarea politicilor externe ale statelor, această
cooperare urmând a se desfăşura obligatoriu într-un cadru comunitar;
mai precis, statele au obligaţia de a se consulta înainte de a lua
atitudine într-o problemă ce interesează Comunităţile, chiar dacă nu
ajung la o poziţie comună, de a evita să aibă o poziţie care să
dăuneze intereselor comunitare şi de a evita să împiedice formarea
unui consens, obligaţii valabile atât pentru reuniunile ce au loc între
statele membre cât şi pentru cele de pe plan internaţional
- instituie recomandarea de cooperare în materie monetară, în perspectiva
creării unei Uniuni Economice şi Monetare
- introduce noţiunea de “spaţiu fără frontiere interne”, în care libera
circulaţie să fie extinsă la toate sferele şi categoriile sociale; în
acest sens, anul 1992 este fixat ca şi scadenţă (cu titlu orientativ)
pentru realizarea unei Uniuni Europene
- introduce noi politici pentru C.E.E.
Din punct de vedere instituţional, este oficializat Consiliul
European, alcătuit din şefii de stat sau de guvern şi din preşedintele
Comisiei, instanţă de decizie politică care apăruse neoficial încă din
1961; nu i s-au precizat însă şi atribuţiile, dar ele rezultă indirect
din tratat, fiind de natură exclusiv politică. Actul Unic consacră
pentru Adunare denumirea de “Parlament European”, pe care
Adunarea şi-o atribuise neoficial dinainte. Se prevede crearea prin
decizie a Consiliului a unei noi instanţe de judecată - viitorul
Tribunal de Primă Instanţă -, care să preia o parte din atribuţiile
Curţii. În cadrul procesului decizional se introduce procedura de
cooperare, care constă în esenţă în aceea că, dacă Parlamentul se
opune unui proiect de act normativ, Consiliul nu poate decide decât
cu unanimitate. De asemenea, este introdus avizul conform al
Parlamentului pentru unele acte juridice, procedură însemnând că
nu se poate adopta o decizie în Consiliu dacă avizul este negativ.
Sfera majorităţii calificate este în mod substanţial lărgită.

1.2.2. Tratatul asupra U.E. (Tratatul de la Maastricht)

Acest tratat creează Uniunea Europeană, entitate complexă


ale cărei componente sunt cele trei Comunităţi (primul pilon),
Politica Externă şi de Securitate Comună (P.E.S.C., al doilea pilon;
vezi mai jos) şi Justiţie şi Afaceri Interne (J.A.I., al treilea pilon; de
asemenea vezi mai jos), şi schimbă numele C.E.E. în C.E.
Cooperarea în domeniul politicii externe şi de securitate a
statelor este dusă mai departe, fiind denumită Politica Externă şi de
Securitate Comună; prin aceasta ea nu dobândeşte însă un caracter
comun, ci rămâne deocamdată o competenţă statală care se exercită
într-un cadru comun şi care este prevăzută a deveni o politică
comună. În acest sens se instituie obligaţia statelor de a ajunge la o
poziţie comună, în reuniunile dintre ele şi în cele internaţionale, de
a efectua acţiuni comune pe baza unor decizii prealabile adoptate
în cadru unional şi de a aplica şi individual aceste decizii; se
preconizează utilizarea structurii militare a Uniunii Europei
Occidentale, aceasta urmând să aplice deciziile militare luate în comun de
ea şi de Uniunea Europeană (Danemarca este dispensată de obligaţia
de a participa la aspectul de securitate al P.E.S.C.).
Tot Tratatul asupra U.E. instituţionalizează cooperarea în materie
de politică internă şi justiţie, pe care o denumeşte Justiţie şi Afaceri
Interne, statele urmând a se consulta şi informa reciproc, a-şi stabili
poziţii comune şi a desfăşura acţiuni comune, în vederea
combaterii criminalităţii internaţionale (trafic de droguri şi arme,
trafic de fiinţe umane, terorism, piraterie etc.) şi a controlului
imigraţiei ilegale, prin stabilirea unei politici comune a dreptului de
azil şi a vizelor pentru cetăţenii statelor nemembre.
Sunt adăugate noi competenţe în C.E. sau sunt dezvoltate cele
existente. În acest sens, cea mai importantă este politica monetară cu
crearea monedei unice euro.
Tratatul stipulează principiile subsidiarităţii şi
proporţionalităţii ca principii ce guvernează exerciţiul
competenţelor comunitare.
Pentru prima dată se folosesc noţiunile de “cetăţean
european” şi de “cetăţenie europeană”. Statutul cetăţeanului
european conţine următoarele drepturi: dreptul de liberă circulaţie
pe tot teritoriul Uniunii, dreptul de a alege şi de a fi ales pentru
Parlamentul european pe teritoriul statului de reşedinţă, dreptul de a
alege şi de a fi ales pentru organele colectivităţilor locale ale
statului de reşedinţă, dreptul de petiţionare la Parlamentul European,
dreptul de a se adresa Mediatorului numit de Parlamentul European, dreptul la
protecţia diplomatică şi consulară din partea altui stat membru
decât al său. În plus de aceste drepturi, Tratatul prevede că
Uniunea respectă drepturile omului aşa cum sunt ele garantate de
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului din 1950 şi de tradiţiile
constituţionale ale statelor, ca principii generale ale dreptului;
tratatul nu face decât să consfinţească jurisprudenţa Curţii de
Justiţie în materie.
Sunt unificate procedurile de aderare la cele trei Comunităţi (de fapt
procedura din C.E. este extinsă la celelalte două) şi se prevede că
aderarea va avea loc la U.E.
Sunt aduse modificări instituţionale importante. Astfel, este
creată Banca Centrală Europeană (B.C.E.), organul de emisiune şi
gestiune a monedei unice. Sunt precizate atribuţiile Consiliului

9
European. În privinţa Comisiei se prevede că preşedintele ei este
desemnat de guvernele statelor cu consultarea Parlamentului,
ceilalţi membri fiind desemnaţi tot de guverne cu consultarea
preşedintelui iar vicepreşedinţii de către Comisie; aceasta este apoi
aprobată în integralitatea ei de către Parlament iar pe baza votului
de aprobare este numită de guvernele statelor membre. În privinţa
Consiliului se permite ca şi miniştrii locali, în statele federale sau
care au regiuni/zone autonome, să poată reprezenta statul
respectiv, deci puterea centrală. Se prevede instituirea unui
Mediator european, persoană fizică numită de Parlament,
echivalent al Ombudsmanului din unele state sau al Avocatului
Poporului din România. Tribunalul de Primă Instanţă este preluat de
tratat, dobândind astfel o bază juridică în acesta, şi i se transferă şi
alte competenţe ale Curţii. În cadrul procesului decizional este
introdusă procedura de codecizie, prin care un act este adoptat în
comun de Consiliu şi Parlament. De asemenea, este lărgită sfera
avizului conform al Parlamentului.

1.2.3. Tratatul de la Amsterdam

Dezvoltă, precizează şi regrupează competenţele existente ale


C.E..
Modificările instituţionale mai însemnate sunt: preşedintele
Comisiei este desemnat de guvernele statelor cu aprobarea
Parlamentului iar ceilalţi membri cu aprobarea preşedintelui
desemnat, restul rămânând neschimbat; Comisia îşi exercită
mandatul pe baza orientărilor stabilite de preşedintele ei.
Procedura de codecizie este simplificată iar procedura de cooperare
menţinută doar într-un singur domeniu, celelalte domenii din sfera
ei fiind transferate în sfera primeia. În procesul decizional sunt
implicate şi parlamentele naţionale, fără însă ca rolul acestora să
fie hotărâtor sau măcar să îngreuneze luarea deciziilor pe plan
comunitar. Astfel, se prevede ca parlamentelor naţionale să li se
comunice toate documentele de consultare ale Comisiei (cărţi albe,
cărţi verzi, comunicări), precum şi propunerile legislative ale
acesteia. Între transmiterea de către Comisie a unei propuneri către
Consiliu şi Parlament şi înscrierea ei pe ordinea de zi a Consiliului,
fie în vederea adoptării unui act juridic, fie în vederea exprimării
unei poziţii comune în cadrul procedurilor de cooperare sau de
codecizie, trebuie să treacă un interval de cel puţin 6 săptămâni; în
cazuri de urgenţă, care trebuie motivate în cuprinsul actului
adoptat sau al poziţiei comune exprimate, sunt posibile excepţii în
sensul unui termen mai scurt. Această luare la cunoştinţă de către
parlamente a propunerilor legislative nu are însă decât un scop
informativ, parlamentele neavând posibilitatea legală să se opună
adoptării unui act juridic.
În materie de drepturi Tratatul adaugă două drepturi noi ale
cetăţeanului european - dreptul de a avea acces la documentele
Consiliului, Comisiei şi Parlamentului European, respectiv dreptul de
a scrie instituţiilor/organelor Uniunii în oricare din limbile ei oficiale şi de
a primi răspuns în aceeaşi limbă - şi prevede că respectul de către
statele terţe al drepturilor şi libertăţilor fundamentale este o condiţie
de aderare la Uniune. În plus, violarea lor masivă şi persistentă de
către un stat membru dă Consiliului posibilitatea de a-i suspenda
acelui stat anumite drepturi (inclusiv dreptul de vot); în prealabil
însă Consiliul – la nivel de şefi de stat sau de guvern - va trebui să
constate această violare. Dreptul de azil nu li se aplică cetăţenilor
statelor membre în raporturile cu alte state membre, cu unele
excepţii. Se prevede că Curtea va controla respectarea de către instituţiile
comunitare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale tot ca principii generale
ale dreptului
O inovaţie o reprezintă aşa-numita “cooperare întărită”
(consolidată): în situaţia în care unele state doresc să aplice
prevederile tratatelor, deci să atingă obiectivele fixate de acestea,
dar nu reuşesc să atingă pragul de vot cerut pentru luarea
deciziilor, ele vor alcătui o Uniune mai redusă, acţionând separat de
restul statelor membre dar numai în cadrul instituţiilor şi cu
respectarea procedurilor Uniunii. Cooperarea întărită este posibilă
numai în domeniile de competenţă împărţită a C.E., atât pe plan
intern cât şi extern, precum şi în J.A.I., şi trebuie autorizată de
Consiliu. Este necesar ca ea să fie dorită de cel puţin jumătate din
state. Ea trebuie să fie necesară atingerii obiectivelor Uniunii, să nu
le afecteze, să nu afecteze “acquis”-ul, nici drepturile şi obligaţiile
rezultând din tratate pentru statele participante la ea şi pentru
celelalte. Deciziile adoptate şi acordurile încheiate în cadru restrâns
li se vor aplica doar statelor participante la cooperarea întărită. La
ea pot adera ulterior şi alte state, cu autorizarea Consiliului sau a
Comisiei, după caz, şi încetează fie prin aderarea tuturor celorlalte
state, fie prin decizia statelor participante de a-i pune capăt.
Tratatul prevede transferul din J.A.I. în C.E. a unor materii ce ţin de
libera circulaţie a străinilor, cum ar fi suprimarea controlului la
frontierele interne, vize, azil, imigraţie (sunt dispensate de a
participa la activităţile desfăşurate în aceste materii Marea Britanie,
Danemarca şi Irlanda); în acest sens Acordul de la Schengen, acord
de drept internaţional încheiat de state membre în afara Uniunii, cu
convenţiile ulterioare de aplicare şi de colaborare cu state terţe,
este integrat Uniunii (mai precis J.A.I.), devenind parte a “acquis”-ului.
În privinţa P.E.S.C. tratatul introduce majoritatea calificată
pentru unele acte juridice şi se extinde şi aici regula comunitară că
abţinerea nu împiedică luarea unei decizii pentru care se cere
unanimitate; în schimb, se dă posibilitatea oricărui stat care invocă
motive naţionale importante de a opune un veto la luarea deciziilor
pentru care este suficientă majoritatea calificată. Se creează
funcţia de înalt reprezentant al P.E.S.C., care va fi ocupată de
secretarul general al Consiliului, şi de reprezentant special, acesta

11
urmând a fi numit de Consiliu ori de câte ori se consideră necesar.
Se creează “troïka” europeană, alcătuită din preşedintele Consiliului,
secretarul general al acestuia şi preşedintele Comisiei. Se prevede
posibilitatea încheierii de acorduri cu terţii de către Consiliu în
numele statelor membre, nu în numele Uniunii.
În privinţa J.A.I. este de menţionat că, având în vedere
transferul de care am vorbit mai sus, păstrează doar cooperarea
poliţienească şi judiciară propriu-zisă, şi aceasta putând fi ulterior
transferată în C.E. Se introduce majoritatea calificată pentru unele
acte juridice dar orice stat poate opune un veto la luarea deciziilor
pentru care este suficientă majoritatea calificată, în aceleaşi
condiţii ca şi la P.E.S.C.

1.2.4. Tratatul de la Nisa

Dezvoltă sau precizează competenţele existente ale C.E.


Modificări instituţionale mai importante sunt: preşedintele
Comisiei este desemnat de Consiliul şefilor de stat sau de guvern
iar ceilalţi membri de către Consiliu (de Miniştri), în ambele cazuri
cu majoritate calificată, la sugestiile statelor; vicepreşedinţii sunt
numiţi de către preşedinte. Pentru prima dată Comisia se compune
dintr-un singur cetăţean din fiecare stat membru şi se prevede că
pe viitor ea va avea un număr mai mic de membri decât numărul
de state, acestea urmând să-şi propună cetăţenii prin rotaţie; în
acest sens, Consiliul urmează să stabilească numărul concret de
membri şi modalităţile rotaţiei. Se prevede crearea de instanţe
specializate anexe ale Tribunalului de Primă Instanţă, ale căror
decizii să fie atacate cu recurs la acesta, căruia i se transferă şi alte
competenţe ale Curţii. Este suprimată procedura de cooperare şi
lărgită sfera celei de codecizie, care se simplifică. Se prevede că
statutul parlamentarilor europeni, precum şi statutul şi finanţarea
partidelor politice europene vor fi reglementate la nivel de Uniune.
În materie de drepturi ale omului este de menţionat faptul că
Consiliul, Comisia şi Parlamentul au adoptat, cu ocazia reuniunii
Consiliului European de la Nisa şi în paralel cu Tratatul de la Nisa
Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene, inspirată din
Constituţiile statelor şi din Convenţia Drepturilor Omului din 1950,
dar mai completă decât aceasta din urmă; Carta este un acord
interinstituţional, având forţa juridică a unui act de drept derivat,
ceea ce înseamnă că nu poate obliga şi statele membre şi că
trebuie să respecte obiectivele tratatelor. Tot în aceeaşi materie
Consiliul poate constata că există un risc clar de violare a lor de
către un stat membru; în acest sens el audiază statul respectiv, îi
poate face recomandări adecvate şi poate cere unor personalităţi
independente să prezinte un raport asupra situaţiei; el trebuie să
verifice periodic motivele care au determinat constatarea;
respectarea procedurilor este controlată de Curtea de Justiţie.
În materie de cooperare întărită se prevede că este necesar
un număr de cel puţin opt state doritoare să participe şi se
precizează că “acquis”-ul şi drepturile celorlalte state membre
trebuie respectate. În plus, cooperarea întărită este introdusă şi în
P.E.S.C., cu excluderea chestiunilor cu implicaţii militare sau legate
de apărare.
În privinţa P.E.S.C. se prevede că acordurile încheiate de
Consiliu cu terţii leagă (obligă) şi instituţiile Uniunii.
În privinţa J.A.I., acordurile încheiate cu terţii leagă de
asemenea instituţiile Uniunii. Se creează EUROJUST, unitate
alcătuită din magistraţi sau poliţişti cu atribuţii echivalente, cu rolul
de a contribui la apropierea legislaţiilor penale ale statelor (de
exemplu prin prescrierea de reguli minimale referitoare la definirea
infracţiunilor menţionate şi la sancţiunile aplicabile acestora).

1.2.5. Tratatul de la Lisabona

Acest tratat suprimă C.E., P.E.S.C. şi J.A.I ca entităţi distincte,


păstrând doar U.E. şi, separat de ea, C.E.E.A.; politicile comunitare
şi cele desfăşurate în cadrul celorlalţi doi piloni menţionaţi devin
astfel politici ale Uniunii. Ca o consecinţă logică, aceasta din urmă
dobândeşte personalitatea juridică pe care n-o avea până acum.
Tratatul C.E. devine Tratatul asupra funcţionării U.E., astfel că
Uniunea va avea de acum înainte la baza sa două tratate: Tratatul
asupra U.E. (de la Maastricht), cu modificările ulterioare, şi Tratatul
asupra funcţionării U.E., tot cu modificările ulterioare.
Sunt aduse modificări ce reformează structura instituţională
în sensul unei mai mari eficienţe în luarea deciziilor, pe de o parte,
şi al unei mai mari democratizări în luarea deciziilor, pe de altă
parte. Tot în materie instituţională sunt de remarcat crearea
funcţiei de preşedinte al Consiliului European – deţinută de o
persoană independentă - şi a funcţiei de Înalt Reprezentant pentru
Afaceri Externe şi Politica de Securitate – deţinută de
vicepreşedintele Comisiei însărcinat cu relaţii externe.
Este prevăzut în mod expres atât principiul atribuirii
competenţelor Uniunii cât şi cel al atribuirii competenţelor
instituţiilor, iar principiile subsidiarităţii şi proporţionalităţii sunt
uşor reformulate, fiind mai bine precizate.
Sunt menţionate principiile democratice pe care se
întemeiază Uniunea: cel al egalităţii tuturor cetăţenilor ei în faţa
instituţiilor, organelor şi organismelor ei; cel al democraţiei
reprezentative, care presupune reprezentarea cetăţenilor în
Parlamentul European şi a statelor membre în Consiliu şi în Consiliul
European; cel al iniţiativei legislative cetăţeneşti, conform căruia
cel puţin 1 milion de cetăţeni, provenind dintr-un număr
semnificativ de state, poate cere Comisiei să facă propuneri,
numărul de state menţionat şi alte condiţii de exercitare a iniţiativei
urmând să fie stabilite prin decizie a Consiliului; cel al participării
parlamentelor naţionale la procesul decizional şi la alte activităţi ale

13
Uniunii. Sub acest ultim aspect, în comparaţie cu Tratatul de la
Amsterdam implicarea parlamentelor naţionale în procesul
decizional ordinar este mult crescută, cu posibilitatea pentru ele de
a împiedica adoptarea unor acte juridice legislative; în plus,
parlamentele sunt implicate şi în procesul de revizuire a tratatelor
şi în cel de aderare a noi state. Legat de aceasta, parlamentele
naţionale sau camerele lor vor avea posibilitatea de a introduce
acţiune în anulare împotriva unui act al Uniunii care nu respectă
principiul subsidiarităţii, prin intermediul statului membru căruia îi
aparţine parlamentul respectiv, adică prin intermediul guvernului.
Creşterea rolului parlamentelor naţionale mai este ilustrată şi de
dispoziţiile conform cărora Curtea de Conturi le transmite şi lor
raportul ei anual.
Avizul conform devine aprobare în ceea ce priveşte
Parlamentul, procedura de codecizie devine procedura legislativă
ordinară, cu unele modificări, şi se instituie proceduri legislative
speciale, în care fie Consiliul, fie Parlamentul decid singure. De
asemenea, procedura bugetară suferă şi ea modificări în modul ei
de desfăşurare.
În materia drepturilor omului Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii
Europene, adoptată în 2000 şi adaptată în 2007, dobândeşte
valoarea juridică a tratatelor odată cu intrarea în vigoare a
Tratatului de la Lisabona. În plus, se prevede că Uniunea va adera
la Convenţia Europeană, ceea ce atrage preeminenţa Convenţiei
asupra tratatelor şi a Cartei şi preeminenţa jurisprudenţei Curţii
Europene a Drepturilor Omului asupra celei a Curţii de Justiţie a
Uniunii. Spre deosebire de regimul juridic anterior al dreptului de
azil în raport cu statele membre, actualmente se prevede că
cererea de azil depusă într-un alt stat membru de un cetăţean sau
un rezident al Uniunii nu va fi considerată manifest nefondată dacă
Consiliul a constatat, în privinţa statului membru de cetăţenie sau
de reşedinţă, existenţa unui risc clar de violare a drepturilor omului
sau existenţa unei violări masive şi persistente a drepturilor omului.
Pentru prima dată este reglementată expres posibilitatea
retragerii din Uniune/C.E.E.A., de regulă pe baza unui acord între
Uniune/C.E.E.A. şi statul doritor.
Cooperarea întărită presupune un număr de cel puţin 9 state
doritoare să participe. Se precizează că ea nu poate afecta piaţa
internă, coeziunea economică, socială sau teritorială, că nu poate
constitui o barieră în calea schimburilor între statele membre şi că
nu trebuie să provoace distorsiuni de concurenţă între ele. În orice
alt domeniu decât politica externă şi de securitate comună cererea
pentru declanşarea unei cooperări întărite este înaintată Comisiei,
care poate sau nu face o propunere Consiliului în acest sens;
autorizarea Consiliului trebuie să aibă şi aprobarea Parlamentului.
În cadrul politicii externe cererea se depune la Consiliu, care o
comunică Înaltului Reprezentant, Comisiei şi Parlamentului, pentru
ca primii doi sa-şi dea avizul iar al treilea să fie doar informat.
Cererea de aderare la o cooperare întărită se adresează la fel,
Comisiei sau Consiliului, după caz, care confirmă participarea –
Consiliul cu consultarea Înaltului Reprezentant - sau constată că nu
sunt îndeplinite condiţiile pentru participare, în acest ultim caz
fixând un termen pentru reexaminarea cererii. Chiar şi în ipoteza în
care cererea este adresată Comisiei, statul care doreşte să
participe se poate adresa Consiliului dacă participarea îi este
refuzată a doua oară, în urma reexaminării. În cadrul unei forme de
cooperare întărită Consiliul poate extinde majoritatea calificată la
cazuri în care se aplică unanimitatea, precum şi procedura
legislativă ordinară la cazuri în care se aplică cea specială în care
unic autor este Consiliul, exceptând deciziile cu implicaţii militare
sau din domeniul apărării.
Se prevede posibilitatea adoptării de acte normative ale
Uniunii care să prescrie reguli minimale în materie penală
substanţială şi procesuală (referitor la definirea infracţiunilor şi la
stabilirea sancţiunilor în domeniul criminalităţii deosebit de grave şi
cu dimensiuni transfrontaliere – terorism, trafic de persoane,
exploatarea sexuală a femeilor şi copiilor, trafic ilicit de droguri,
trafic ilicit de arme, spălare de bani, corupţie, falsificarea
mijloacelor de plată, criminalitate informatică, criminalitate
organizată etc. -, la definirea infracţiunilor şi la stabilirea
sancţiunilor în alte domenii, dacă este necesar pentru aplicarea
unei politici a Uniunii şi dacă acele domenii au făcut obiectul unei
armonizări, la admisibilitatea reciprocă a probelor între state, la
drepturile procesuale ale persoanelor, la drepturile victimelor
criminalităţii etc.), în scopul facilitării recunoaşterii reciproce a
hotărârilor penale şi în scopul facilitării cooperării poliţieneşti şi
judiciare penale. Autorităţile represive competente dintr-un stat vor
putea interveni pe teritoriul altui stat, în strânsă legătură şi cu
acordul autorităţilor acestuia din urmă.
Tot legat de cooperarea în materie penală, sunt sporite
competenţele EUROJUST: acesta va putea declanşa sau cere
declanşarea urmăririi penale de către autorităţile naţionale
competente, mai ales pentru infracţiuni care prejudiciază interesele
financiare ale Uniunii; va putea coordona urmărirea respectivă; va
putea soluţiona conflicte de competenţă între organele de urmărire
penală (unităţi de poliţie sau parchete); va coopera cu Reţeaua
judiciară europeană; Actele de procedură vor fi însă îndeplinite de
agenţii naţionali competenţi. Pornind de la EUROJUST, pe baza unei
evaluări a activităţii acestuia, Consiliul va putea înfiinţa Parchetul
European, pentru urmărirea şi trimiterea în judecată a autorilor şi
complicilor infracţiunilor menţionate mai sus, precum şi pentru
exercitarea acţiunii publice în faţa instanţelor naţionale
competente. Consiliul va stabili nu numai organizarea, funcţionarea
şi statutul Parchetului European, ci şi regulile de procedură

15
aplicabile activităţii acestuia, cele care guvernează admisibilitatea
probelor şi cele care guvernează controlul judiciar asupra actelor
adoptate de acesta. Competenţa Parchetului European va putea fi
extinsă şi la criminalitatea gravă cu dimensiuni transfrontaliere. În
fine, se prevede că EUROPOL contribuie la întărirea şi sprijinirea
cooperării între serviciile de poliţie şi alte servicii represive
naţionale, în vederea luptei împotriva criminalităţii grave cu
dimensiuni transfrontaliere şi a criminalităţii care afectează un
interes ce face obiectul unei politici a Uniunii; organizarea,
funcţionarea, domeniile de acţiunile şi sarcinile sale, precum şi
modalităţile de control asupra activităţii sale de către Parlamentul
European vor fi stabilite ulterior, prin regulament al Consiliului şi
Parlamentului; EUROPOL nu va putea însă lua măsuri de constrângere.

1.3. Personalitate juridică

Personalitatea juridică reprezintă capacitatea structurilor


colective de a dobândi şi de a exercita drepturi, respectiv de a
asuma şi îndeplini obligaţii, prin participarea la raporturi juridice,
adică prin încheierea de acte juridice, respectiv săvârşirea de fapte
juridice; actele şi faptele juridice sunt încheiate, respectiv săvîrşite
prin intermediul reprezentanţilor legali ai acestor structuri
(conducătorii lor) aflaţi în exerciţiul atribuţiilor de serviciu.
Structurile colective care au dobândit personalitate juridică se
numesc persoane juridice. Personalitatea juridică este guvernată de
principiul specialităţii, în sensul că o persoană juridică nu poate
dobândi decât acele drepturi şi obligaţii care sunt necesare
realizării obiectului ei de activitate.
Dacă până la Tratatul de la Lisabona Uniunea nu avea
personalitate juridică (evident, nici cele două domenii de cooperare
P.E.S.C. şi J.A.I. nu puteau avea), doar cele două Comunităţi
deţinând-o, prin tratatul menţionat, ca urmare a dispariţiei C.E. şi a
faptului că C.E.E.A. rămâne separată de Uniune, aceasta din urmă
dobândeşte şi ea personalitate juridică. În schimb, instituţiile
Uniunii/C.E.E.A. nu o au, ele acţionând în numele acestora şi nu în nume
propriu (excepţie fac B.E.I. şi B.C.E., care deţineau personalitate şi
când existau Comunităţile).
Personalitatea juridică poate fi internă şi externă.

Personalitatea internă se exercită pe teritoriul statelor


membre şi implicit al Uniunii/C.E.E.A., în raporturile cu statele şi cu
persoanele aflate sub jurisdicţia acestora, fiind reglementată atât
de dreptul unional cât şi de legislaţiile naţionale; ea presupune:
dreptul de a dobândi şi înstrăina bunuri, privilegii şi imunităţi
pentru funcţionarii Uniunii/C.E.E.A., dreptul de a sta în justiţie ca
reclamant sau pârât etc. Atribuţiile care o compun se exercită în
principiu de către Comisie, exceptând cazurile în care este vorba de
chestiuni legate de funcţionarea unei instituţii, respectiva instituţie
urmând să reprezinte Uniunea/C.E.E.A. Nu există reprezentanţi ai
Uniunii/C.E.E.A. pe lângă statele membre dar acestea au
reprezentanţi pe lângă Uniune/C.E.E.A., cu regim diplomatic dar
integraţi în acelaşi timp sistemului instituţional unional.

Personalitatea externă se exercită în plan internaţional, în


raport cu statele şi organizaţiile terţe, fiind reglementată exclusiv
de dreptul unional şi de dreptul internaţional. Ea presupune: dreptul
de a încheia tratate şi acorduri, de a participa la organizaţii
internaţionale ca membru sau observator, de a participa la reuniuni
internaţionale, de a primi reprezentanţi ai statelor şi organizaţiilor
terţe (legaţie pasivă) şi de a trimite reprezentanţi pe lângă acestea
(legaţie activă), de a fi subiect al recunoaşterii unor state, respectiv
obiect al recunoaşterii din partea unor state, de a participa la
mecanisme de soluţionare a diferendelor pe plan internaţional.
Conform Tratatului de la Lisabona, atribuţia reprezentării internaţionale a
Uniunii/C.E.E.A. îi revine Comisiei în orice alt domeniu decât politica
externă şi de securitate, respectiv Înaltului Reprezentant în
domeniul menţionat.

Răspunderea juridică este un aspect al personalităţii juridice,


însemnând suportarea consecinţelor prevăzute de lege pentru
neîndeplinirea obligaţiilor asumate prin convenţie, respectiv impuse
de lege. Ea presupune că Uniunea/C.E.E.A. răspunde faţă de terţi
pentru actele juridice încheiate, respectiv faptele juridice săvârşite
de reprezentanţii ei în exerciţiul funcţiunii şi cu respectarea
atribuţiilor lor. Statele membre nu răspund nici în paralel, nici în
subsidiar, pentru actele şi faptele Uniunii/C.E.E.A. În schimb, în ceea
ce priveşte acordurile încheiate de Uniune/C.E.E.A. cu terţii statele
răspund faţă de partenerii Uniunii/C.E.E.A. pentru propriile lor acte şi
fapte de nerespectare a acordurilor. De asemenea, Uniunea/C.E.E.A.
răspund faţă de partenerii de acorduri şi pentru actele şi faptele
statelor lor membre de nerespectare a acordurilor.

1.4. Aderarea la Uniune/C.E.E.A.

Uniunea/C.E.E.A. au un caracter relativ deschis, în sensul că pot


adera şi alte state la ele dar că ele se limitează la Europa. Înainte de
crearea U.E. era posibilă din punct de vedere juridic o aderare
distinctă, separată, pentru cele trei Comunităţi, adică se putea adera
numai la una sau la două din ele. Tratatul de la Maastricht nu
numai că unifică procedurile, stabilind o procedură unică, dar
prevede şi că aderarea va avea loc simultan la toate cele trei
Comunităţi şi la domeniile de cooperare, deci la Uniune.
Actualmente, dat fiind că C.E.E.A. a rămas în afara Uniunii,
aderarea va avea loc separat la Uniune şi la C.E.E.A., deşi condiţiile
şi procedura sunt aceleaşi.

17
În ceea ce priveşte condiţiile de aderare, tratatele
constitutive nu cereau decât calitatea de stat şi pe cea de stat
european. Practica a impus în plus următoarele condiţii:
oportunitatea pentru Uniune/C.E.E.A. de a primi noi membri (din
punct de vedere economic şi politic), un nivel economic acceptabil
al statului candidat şi o economie funcţională de piaţă, respectul
democraţiei şi al drepturilor omului, acceptarea fără rezerve a
“acquis”-ului.

1.5. Retragerea din Uniune/C.E.E.A.

Până la Tratatul de la Lisabona ea nu era prevăzută expres de


tratate. Conform Convenţiei de la Viena asupra tratatelor, dreptul
de retragere în mod unilateral dintr-o organizaţie sau de la un
tratat nu există dacă n-a fost prevăzut expres şi nici nu rezultă din
intenţia părţilor. Totuşi, Carta O.N.U. stipulează un drept
fundamental, cel la autodeterminare, ceea ce presupune şi
posibilitatea retragerii, nefiind admisibil ca un stat să se lege pe
veşnicie, chiar de bunăvoie; iar dreptul la autodeterminare se
impune tuturor statelor şi organizaţiilor. În plus, tratatele prevăd că
U.E. respectă identitatea naţională a statelor, or, această identitate
poate fi afectată de apartenenţa la o organizaţie care implică
transferuri substanţiale de competenţe suverane. Tratatul de la
Lisabona reglementează expres, aşa cum am văzut, posibilitatea
retragerii, care este de regulă negociată între Uniune/C.E.E.A. şi
statul doritor; este luată însă în calcul şi ipoteza în care nu se
ajunge la un acord sau acesta nu este ratificat de una dintre părţi,
retragerea având oricum loc.
Nu echivalează cu o ieşire încetarea printr-un tratat de
revizuire a aplicării Tratatului C.E.E. la teritoriul Groenlandei (în
1985), aceasta nefiind un stat suveran ci o provincie autonomă în
cadrul Danemarcei.

1.6. Excluderea din Uniune/C.E.E.A..

Ea nu este prevăzută expres de tratate, de aceea se


consideră că în general este imposibilă juridic.

1.7. Suspendarea din Uniune/C.E.E.A.

Conform Tratatului de la Amsterdam, un stat care violează


grav şi persistent drepturile fundamentale ale omului poate fi
suspendat din calitatea sa de membru al Uniunii/C.E.E.A., mai precis îi pot
fi suspendate unul sau mai multe drepturi de către Consiliu. În
prealabil însă este necesar ca violarea să fie constatată tot de către
Consiliu. Acesta trebuie să ţină cont de consecinţele unei
suspendări asupra drepturilor şi obligaţiilor particularilor; el îşi
poate anula sau modifica decizia, dacă se schimbă împrejurările. În
orice caz, suspendarea drepturilor nu influenţează obligaţiile pe
care le are statul respectiv faţă de Uniune/C.E.E.A.

1.8. Trăsături specifice ale Uniunii/C.E.E.A. faţă de alte subiecte ale


dreptului internaţional

Dat fiind că au fost înfiinţate prin tratate internaţionale, că


aceste tratate sunt modificabile tot prin tratate iar aderarea la ele se face tot prin
tratate, Comunităţile erau considerate organizaţii internaţionale sau
asociaţii de state; cu toate acestea, ele prezentau trăsături care le
diferenţiau de orice altă structură internaţională. Aceste
consideraţii şi trăsăturile pe care le vom releva mai jos sunt
valabile şi pentru actuala, ca şi pentru vechea, Uniune. Astfel,
tratatele, mai precis cele constitutive şi cele de revizuire, joacă rolul
unor constituţii, deoarece conţin normele fundamentale care
guvernează raporturile sociale sub aspectele lor esenţiale şi furnizează
mijloacele de aplicare a acestor norme. Deci, obiectul lor îl
constituie raporturile sociale şi nu raporturile dintre state. Din acest
motiv tratatele Uniunii/C.E.E.A. nu mai sunt exclusiv documente de drept
internaţional. Ele sunt autonome atât faţă de dreptul internaţional cât
şi faţă de dreptul intern al statelor, creând o ordine juridică proprie,
specifică, nouă, bazată pe ierarhia normelor în vârful cărora se află
ele, ordine internă a Uniunii/C.E.E.A. şi nu ordine internaţională.
Deşi distinctă şi autonomă faţă de ordinea statelor membre,
ordinea juridică unională este totuşi integrată acesteia şi superioară
ei, adică supranaţională. Acest aspect este relevat de instituţii care
gestionează piaţa comună prin politici comune, deci printr-o
legislaţie comună, ele având o putere autonomă de decizie: actele
lor îşi produc efectele pe teritoriile statelor membre, faţă de
acestea şi faţă de persoanele fizice/juridice aflate sub jurisdicţia lor,
fără a avea nevoie de vreo aprobare din partea organelor
competente ale statelor; mai mult chiar, actele lor au forţă juridică
superioară actelor adoptate de state. Apoi, tratatele de revizuire şi
cele de adeziune sunt rezultatul unor proceduri care îmbină
mecanismele dreptului internaţional cu cele pur unionale, instituţiile
unionale fiind implicate deopotrivă cu cele naţionale. În fine,
structura instituţională alcătuieşte o originală separaţie a puterilor,
deosebită de cea existentă în statele membre şi în alte organizaţii
internaţionale. Pe de o parte există o repartiţie orizontală a
puterilor: legislativul este reprezentat de Consiliu (legitimitatea
interguvernamentală) şi Parlament (legitimitatea democratică),
ambele instituţii exercitând astfel de puteri fie singure, fie
împreună; executivul este reprezentat în principal de Consiliu şi Comisie,
precum şi, în materie monetară, de B.C.E.; puterea judiciară este
constituită din instanţe judecătoreşti specifice, mai precis Curtea de
Justiţie, Tribunalul şi Tribunalul Funcţiei Publice (legitimitatea
jurisdicţională), dar competenţa lor este limitată la cazurile expres

19
prevăzute de tratate; stabilirea orientării şi a priorităţilor politice
generale ale Uniunii/C.E.E.A. îi revine Consiliului European, pe care îl
putem asimila, forţat oarecum, unui şef de stat, el fiind implicat şi
în numirea membrilor altor instituţii. Pe de altă parte există şi o
repartiţie verticală, respectiv între Uniune/C.E.E.A. şi statele membre,
acestea din urmă fiind asociate la puterea legislativă în cazul
directivelor, deoarece au rolul de a le transpune prin acte
normative, şi fiind principalele autorităţi însărcinate cu executarea
dreptului unional în ansamblul său, inclusiv prin aplicarea lui
judiciară. În cadrul acestei structuri organele de tip interguvernamental
(Consiliul şi Consiliul European) coexistă cu cele de tip supranaţional
(Comisia, Parlamentul, B.C.E., Curtea şi Tribunalele); nici compoziţia
lor nu se bazează pe egalitate între state - numărul de membri fiind
diferit de la un stat la altul -, nici luarea deciziilor nu se bazează pe
unanimitate ca regulă; nici un organ nu exercită o funcţie exclusivă,
nici o funcţie nu este exercitată de un singur organ, procesul
decizional bazându-se pe colaborarea funcţională a diferitelor
organe şi pe echilibrul dintre ele, nu pe independenţa lor.
Uniunea/C.E.E.A. nu reprezintă, deci, nici simple organizaţii de
cooperare interstatală, cu atât mai mult nici doar zone de liber schimb, dar nu
pot fi considerate nici state; formal ele sunt considerate organizaţii de integrare
sau supranaţionale, dar de fapt au o natură sui generis, originală,
care nu poate fi încadrată în nici o categorie existentă a dreptului
internaţional.

1.9. Repartizarea competenţelor între Uniune/C.E.E.A. şi statele membre

1.9.1. Consideraţii generale

Competenţa Uniunii/C.E.E.A. (şi a fiecărei instituţii, dealtfel), ca


a oricărei persoane juridice, este una de atribuire, adică ea este
determinată de tratatele constitutive şi de cele ulterioare de
revizuire. Aceasta înseamnă că tot ceea ce nu îi este atribuit prin
tratate rămâne în competenţa statelor membre. Atribuirea nu este
numai o caracteristică a competenţelor unionale, ci şi un principiu
care le guvernează.
Celelalte principii ce guvernează competenţele Uniunii/C.E.E.A.
sunt:

a) specialitatea
Aceasta nu este decât o altă faţetă a caracterului atributiv al
competenţei, nepresupunând deci neapărat o vocaţie sectorială
(aşa cum are Uniunea/C.E.E.A.); o organizaţie poate avea şi o
vocaţie universală (O.N.U.). În ce priveşte specialitatea Uniunii, ea
înglobează specialitatea fostei Comunităţi Europene, pe cea a fostei
Comunităţi Europene a Cărbunelui şi Oţelului şi pe cea a celorlalţi
doi piloni, toate menţionate în capitolul anterior. Am menţionat de
asemenea specialitatea C.E.E.A., care rămâne neschimbată. În
acest sens, actele juridice ale instituţiilor nu pot depăşi limitele
competenţei stabilite prin tratate.

b) cooperarea loială între state şi Uniune/C.E.E.A.


În ce priveşte statele, ele trebuie să ia toate măsurile
generale sau specifice pe care le impune îndeplinirea obligaţiilor lor
care rezultă atât din tratate cât şi din acte ale Uniunii/C.E.E.A.,
facilitând astfel îndeplinirea de către acestea a misiunii lor, precum şi
să se abţină de la orice măsură care ar periclita atingerea
obiectivelor stabilite de tratate. În ce priveşte Uniunea/C.E.E.A., ele
trebuie să asiste şi să sprijine statele în îndeplinirea sarcinilor pe
care li le atribuie dreptul unional, să le ajute să treacă peste
dificultăţile inerente şi să nu impieteze asupra exercitării de către
state a competenţelor proprii.

c) subsidiaritatea (numai în Uniune)


În domeniile de competenţă împărţită Uniunea nu intervine decât
dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii preconizate nu pot fi
atinse, sub aspectul dimensiunii sau efectelor ei, de o manieră
satisfăcătoare de către state, la nivel central, regional sau local, şi
pot fi atinse mai bine la nivelul Uniunii.

d) proporţionalitatea
În orice domenii de competenţă a lor Uniunea/C.E.E.A. nu intervin
mai mult decât este necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite.
Aceasta înseamnă că acţiunea Uniunii/C.E.E.A. trebuie să fie
proporţională cu scopul urmărit, atât în conţinutul ei cât şi în formă.

e) legalitatea
Ea presupune, pe de o parte, respectarea ierarhiei normelor
stabilite de tratate iar pe de altă parte controlul jurisdicţional al
legalităţii actelor adoptate de instituţiile, organele şi organismele
Uniunii/C.E.E.A.; existenţa controlului de legalitate înseamnă
Uniune/Comunitate de drept.

Atribuirea de competenţe către Uniune/C.E.E.A., fie ea parţială sau


integrală într-un anumit domeniu, este ireversibilă atâta timp cât un stat îşi
păstrează calitatea de membru şi sub rezerva unei revizuiri de fond
a tratatelor în sensul reatribuirii către state. Aceasta înseamnă că
competenţele pierdute nu mai pot fi recuperate de către state,
deoarece tratatele Uniunii/C.E.E.A. nu-şi încetează efectele prin
neaplicarea lor vreme îndelungată.
Consecinţele atribuirii sunt:
- reducerea autonomiei de acţiune a statelor membre, mai mare
sau mai mică în funcţie de amploarea atribuirii
- obligaţia statelor de a-şi exercita competenţele rămase, fie ele
exclusive, împărţite cu Uniunea sau coordonate de Uniune/C.E.E.A., într-un

21
mod compatibil cu dreptul Uniunii/C.E.E.A. şi cu obligaţiile decurgând din
apartenenţa lor la Uniune/C.E.E.A.
Competenţa C.E.E.A. constă în coordonarea acţiunilor statelor
în domeniul nuclear, atât între ele cât şi între ele şi Comunitate.
Competenţa Uniunii nu este omogenă, ceea ce înseamnă că
ea diferă de la un domeniu la altul iar în cadrul aceluiaşi domeniu
diferă în funcţie de obiectiv. În acest sens, în funcţie de modalitatea
în care ele sunt prevăzute de tratate se pot distinge competenţe
exprese directe şi competenţe exprese indirecte. După intensitatea
cu care ele sunt exercitate competenţele exprese sunt:
- competenţe exclusive
- competenţe împărţite temporar cu statele membre
- competenţe împărţite permanent cu statele membre
- competenţe de coordonare a politicilor economice, a politicilor
locurilor de muncă şi a politicilor sociale ale statelor (competenţe
de definire a modalităţilor în care statele îşi coordonează
respectivele politici), în acest ultim caz coordonarea fiind
facultativă pentru Uniune
- competenţa de a defini şi pune în aplicare o politică externă şi de
securitate comună, inclusiv o politică de apărare comună
- competenţa de a desfăşura acţiuni de sprijinire, completare sau
coordonare a acţiunilor statelor în alte domenii decât cele
menţionate
Competenţele exclusive se caracterizează prin faptul că
statele nu mai pot adopta acte normative obligatorii, fie ele primare
sau secundare, şi că nu mai pot încheia acorduri internaţionale,
exceptând cazurile în care sunt împuternicite de Uniune sau în care
aplică actele juridice ale Uniunii. Statele rămân însă competente
pentru protecţia ordinii publice, a securităţii naţionale, a integrităţii
teritoriale şi a sănătăţii publice.
Competenţele împărţite temporar pot fi exercitate de state
prin acte normative obligatorii sau prin acorduri internaţionale fie
până la expirarea termenului de tranziţie prevăzut în tratate
(competenţă tranzitorie a statelor), fie până la adoptarea completă
sau quasi-completă de norme ale Uniunii în respectivele domenii
(competenţă reziduară a statelor), fie de când Uniunea decide să
nu-şi mai exercite competenţele în aceleaşi domenii.
Competenţele împărţite permanent presupun că atât statele
cât şi Uniunea au dreptul să reglementeze în domeniile respective (deşi nu
egal, din cauza principiului subsidiarităţii), atât pe plan intern cât şi
extern.
În ceea ce priveşte domeniul politicii externe şi de securitate
comune, statele pot avea şi politici externe proprii, care însă
trebuie coordonate la nivel de Uniune; este exclusă adoptarea de
acte legislative unionale.
În ceea ce priveşte intervenţia Uniunii prin acţiuni de
sprijinire, completare sau coordonare a acţiunilor statelor, actele
juridice obligatorii nu pot prevedea armonizarea legislaţiilor
naţionale.
Competenţele exprese indirecte apar în cazurile în care tratatele
stabilesc un obiectiv pentru Uniune dar nu prevăd şi mijloacele (juridice)
pentru atingerea lui, prevăzând în schimb că respectivele mijloace vor fi
stabilite de Uniunea însăşi; ele nu pot avea ca obiect armonizarea
legislaţiilor naţionale în domeniile în care tratatele o exclud şi nu
pot fi utilizate în domeniul politicii externe şi de securitate comune.

1.9.2. Competenţa internă

Ea se exercită prin adoptarea de acte unilaterale de către


instituţiile Uniunii. Aşa cum am mai arătat, distingem între
competenţele exprese directe şi cele exprese indirecte. Domenii prevăzute
de Tratatul C.E.E.: agricultura, pescuitul, transporturile interne şi
externe, comerţul exterior, economia în ansamblul ei, sfera socialului
care are legătură cu piaţa comună. Domenii adăugate de Actul Unic:
cercetarea şi dezvoltarea tehnologică, protecţia mediului,
coeziunea economico-socială, sfera socială (sub aspectul libertăţii
de circulaţie). Domenii adăugate sau dezvoltate de Tratatul asupra U.E.:
energia, turismul, protecţia consumatorilor, sănătatea, cultura,
educaţia, formarea profesională, libera circulaţie, sfera monetară,
sfera socială. Domenii adăugate sau dezvoltate de Tratatul de la
Amsterdam: sfera socială, sfera muncii (sub aspectul locurilor de
muncă), serviciile de interes general, protecţia mediului, sănătatea,
protecţia consumatorilor, comerţul exterior, libera circulaţie a
străinilor. Domenii adăugate sau dezvoltate de Tratatul de la Nisa:
comerţul exterior, sfera socială (sub aspectul combaterii excluderii
sociale şi al modernizării sistemelor de protecţie socială, fiind însă
excluse aspectele legate de salarizare, de dreptul la grevă, de
dreptul de asociere, de dreptul angajatorului de a închide întreprinderea sau o
parte a ei din cauza unei greve, de armonizarea legislaţiilor naţionale şi de
definirea principiilor fundamentale ale sistemelor de protecţie
socială).
Domenii de competenţă exclusivă: uniunea vamală,
concurenţa la nivel unional, sfera monetară (pentru statele din zona
euro), conservarea resurselor biologice marine în cadrul pescuitului,
comerţul exterior.
Domenii de competenţă împărţită temporar: piaţa internă,
sfera socială (sub unele aspecte), coeziunea economică, socială şi
teritorială, agricultura, pescuitul (exceptând aspectul de mai sus),
mediul înconjurător, protecţia consumatorului, transportul, reţelele
transeuropene, energia, spaţiul de libertate, securitate şi justiţie,
sănătatea publică (sub anumite aspecte).
Domenii de competenţă împărţită permanent: cercetarea şi
dezvoltarea tehnologică, spaţiul cosmic, cooperarea pentru
dezvoltare şi ajutorul umanitar.

23
Domenii în care Uniunea sprijină, completează sau
coordonează acţiunile statelor într-o finalitate europeană: protecţia
şi ameliorarea sănătăţii umane, industria, cultura, turismul,
educaţia, formarea profesională, tineretul şi sportul, protecţia civilă,
cooperarea administrativă.
În ceea ce priveşte competenţele indirecte, la dezvoltarea lor pe
plan intern a contribuit şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie, care a
recurs la principiul “efectului necesar”, conform căruia normele
exprese dintr-un tratat le implică şi pe cele fără de care primele ar
fi inaplicabile la modul rezonabil sau util (clauze subînţelese).
Numeroase competenţe introduse de Actul Unic, de Tratatul asupra
U.E., de Tratatul de la Amsterdam sau de Tratatul de la Nisa au fost
la origine competenţe indirecte.

1.9.3. Competenţa externă

Ea se exercită în principal prin încheierea de tratate, acorduri,


convenţii cu alte state şi organizaţii internaţionale. Şi aici distingem
între competenţe exprese directe şi competenţe exprese indirecte.
Competenţe exprese directe prevăzute de Tratatul C.E.E. sunt:
încheierea de acorduri tarifare şi comerciale, încheierea de acorduri
de asociere, participarea la organizaţii internaţionale de profil,
încheierea de acorduri de cooperare economică globală. Actul Unic
şi Tratatul asupra U.E. au adăugat: acorduri în materie monetară,
acorduri de cercetare, de mediu, de cooperare pentru dezvoltare. În
ceea ce priveşte competenţele exprese indirecte, în lipsa unor prevederi
specifice în tratate ele au fost consacrate de jurisprudenţa Curţii,
apărând ca o prelungire logică şi necesară a celor interne, tot atât
de indispensabile ca şi acestea pentru atingerea obiectivelor stabilite. Tratatul
de la Lisabona prevede că Uniunea este competentă să încheie
acorduri internaţionale, în afară de cazul în care există dispoziţii
specifice în acest sens (adică în materia respectivă), în cazurile în
care încheierea fie este necesară pentru realizarea obiectivelor
stabilite de tratate în cadrul politicilor Uniunii, fie este prevăzută
într-un act juridic obligatoriu al Uniunii, fie este susceptibilă să
afecteze reguli comune sau să le denatureze efectele.
Indiferent că este vorba de competenţe directe sau indirecte,
încheierea de acorduri internaţionale într-un domeniu aparţine
exclusiv Uniunii dacă fie ea este prevăzută într-un act legislativ al
acesteia, fie este necesară pentru exercitarea competenţelor
acesteia, fie este susceptibilă să afecteze reguli comune sau să le
denatureze efectele. Prin excepţie, competenţa de a încheia
acorduri este împărţită între Uniune şi state în materie monetară, în
materie de cooperare pentru dezvoltare, de ajutor umanitar, de
cooperare economică, financiară şi tehnică cu state terţe, acest
lucru fiind prevăzut expres în tratate.
1.10. Structura instituţională a Uniunii/C.E.E.A.

1.10.1. Consideraţii generale

Structura instituţională este aceeaşi pentru Uniune şi pentru


C.E.E.A., aşa cum anterior era aceeaşi pentru cele trei, apoi două,
Comunităţi şi pentru cele două domenii de cooperare P.E.S.C. şi
J.A.I.; aceasta nu înseamnă însă decât că denumirea, organizarea şi
funcţionarea instituţiilor, bugetul şi statutul funcţionarilor lor sunt
aceleaşi, nu şi atribuţiile, care rămân diferite în Uniune şi în C.E.E.A.
Am amintit anterior originalitatea acestei structuri. Tradiţional
se face distincţia între instituţii şi organe: instituţiile sunt create de
tratate iar celelalte de instituţii; instituţiile au putere de decizie în timp ce
organele nu o au; membrii instituţiilor sunt numiţi de state (în măsura
în care nu au de drept această calitate) în timp ce membrii
organelor sunt numiţi de instituţii; acestea beneficiază de o anumită
autonomie juridică, administrativă şi financiară, în baza căreia ele
îşi adoptă propriul regulament interior, îşi recrutează personalul, îşi
estimează bugetul de venituri şi cheltuieli şi, odată ce el a fost
adoptat, îl pun în aplicare, în timp ce organele nu au o astfel de
autonomie. Exemple de instituţii: Consiliul, Consiliul European,
Comisia, Parlamentul, Curtea de Justiţie, Curtea de Conturi.
Exemple de organe: Tribunalul, Tribunalul Funcţiei Publice, B.C.E.,
Comitetul economic şi social, Comitetul regiunilor etc. Se pot
remarca însă numeroase excepţii de la distincţia menţionată: B.C.E.
şi Tribunalul nu au fost create de instituţii ci de tratate; Curtea de
Conturi nu are putere de decizie, B.C.E. are; în numirea Comisiei
intervin hotărâtor Consiliul European, Consiliul şi Parlamentul;
membrii Parlamentului sunt aleşi de cetăţenii statelor prin vot
universal.
Structura instituţională este guvernată de următoarele
principii:
- echilibrul instituţional, semnificând respectarea de către fiecare
instituţie a competenţelor ce i s-au atribuit
- autonomia instituţională, care trebuie însă exercitată în limitele
principiului anterior şi ale repartiţiei competenţelor între Uniune şi
state
- cooperarea interinstituţională, adică dreptul instituţiilor de a
încheia acorduri între ele (tot în limitele primului principiu) şi în
acelaşi timp obligaţia lor de loialitate unele faţă de altele

1.10.2. Consiliul
Compunere

Consiliul este alcătuit din reprezentanţii executivelor statelor


membre (reprezentanţi având statut diplomatic şi nu de funcţionari
unionali), asigurând concilierea intereselor naţionale între ele şi cu
interesele unionale; rezultă că el este un organ interguvernamental şi

25
nu supranaţional, dar în acelaşi timp o instituţie şi nu o conferinţă
diplomatică, având deci o voinţă distinctă de cea a statelor membre
şi adoptând acte juridice de drept unional, cu valoare obligatorie în
statele membre fără vreo aprobare din partea acestora, conform unor
proceduri specifice.
Din punct de vedere al compunerii lui trebuie distins între Consiliul de
Miniştri – numit de tratate “Consiliul” - şi Consiliul European.

Consiliul de Miniştri

Este alcătuit din reprezentanţii ministerelor, fie naţionale, fie


locale (în privinţa statelor de tip federal sau cu structuri teritoriale
autonome); miniştrii locali angajează guvernul central prin deciziile
la luarea cărora ei participă în Consiliu, fiind consideraţi că au
împuternicire în acest sens. Posibilitatea de a avea în componenţa
Consiliului şi miniştri locali a fost introdusă de Tratatul asupra U.E.,
pentru a asocia la procesul de elaborare a actelor juridice comunitare, în unele
domenii, componentele statelor federale sau regionalizate, componente care
erau competente în acele domenii până la transferul respectivelor
competenţe către Comunităţi.
Din punct de vedere juridic Consiliul de Miniştri este o singură
instituţie, din punct de vedere practic există mai multe formaţiuni,
în funcţie de problemele care se discută; lista formaţiunilor
specializate este stabilită de Consiliul European. Una din cele mai
importante formaţiuni este cea a Consiliului afacerilor externe, care
asigură coerenţa între lucrările tuturor formaţiunilor, pregăteşte
lucrările Consiliului European şi le asigură continuitatea împreună
cu preşedintele acestuia şi cu Comisia, elaborează acţiunea externă
a Uniunii conform liniilor directoare date de Consiliul European, şi
asigură coerenţa acţiunilor Uniunii.
În ce priveşte coordonarea tuturor formaţiunilor Consiliului,
armonizarea diferitelor activităţi şi tratarea globală a problemelor
discutate, având în vedere inexistenţa unei ierarhii între formaţiuni
şi posibilitatea adoptării unor decizii contradictorii, s-a impus
necesitatea existenţei unui Consiliu general, cu caracter politic.
Acest rol l-a jucat la început Consiliul miniştrilor afacerilor externe,
care se reunea fie singur, fie împreună cu o formaţiune tehnică
(Consilii reunite). El asigura deci unitatea în diversitate, fără însă să existe
o ierarhie între el şi formaţiunile tehnice (deoarece tratatele nu o
prevedeau). Din acest motiv rolul său a fost preluat de un alt organ
politic, Consiliul European; conform Tratatul de la Lisabona însă, îi
revine din nou Consiliului miniştrilor afacerilor externe sarcina
asigurării coerenţei între lucrările diferitelor formaţiuni ale
Consiliului de Miniştri, tratarea globală, politică a problemelor
rămânându-i Consiliului European

Consiliul European
Este alcătuit din şefii de stat sau de guvern, din preşedintele
Comisiei şi din preşedintele său. Acesta din urmă este ales de
Consiliul European cu majoritate calificată, pentru un mandat de 2
ani şi jumătate reînnoibil o dată, mandat incompatibil cu orice
mandat naţional.
Aceasă instituţie nu era prevăzută de tratatele constitutive;
şefii de stat sau de guvern se reuneau iniţial în conferinţe
diplomatice, la început sporadic şi mai târziu periodic (din 1961),
pentru a discuta în primul rând probleme de politică externă dar şi
probleme comunitare, în acest ultim caz asumându-şi rolul de
Consiliu general şi substituindu-se Consiliului miniştrilor de externe.
Acest lucru s-a putut realiza, chiar în lipsa vreunei ierarhii juridice
între Consiliul European şi formaţiunile tehnice ale Consiliului de
Miniştri, graţie ierarhiei politice existente pe plan naţional între
şeful statului sau primul-ministru şi miniştri, ceea ce nu era cazul
pentru miniştrii de externe. Denumirea de Consiliu European şi-a
atribuit-o în 1974, la Sommet-ul de la Paris. Actul Unic din 1986 consacră
oficial Consiliul European, într-un capitol distinct însă de al
celorlalte instituţii, pentru a i se sublinia rolul exclusiv politic;
aceeaşi situaţie o regăsim în Tratatul asupra U.E. Acesta din urmă
numeşte Consiliul European “organul suprem al Uniunii”. Nici unul
din cele două tratate nu prevede însă vreo ierarhie între el şi
Consiliul de Miniştri, tocmai pentru că el nu are atribuţia de a
adopta acte juridice ci doar acte politice. Tratatul de la Lisabona face din
Consiliul European o instituţie propriu-zisă şi prevede expres că el
nu exercită funcţie legislativă.

Organizare şi funcţionare

Indiferent că este vorba de Consiliul de Miniştri sau de Consiliul


European, structura sa organizatorică se compune din:
• preşedinţie; în cazul Consiliului European ea este deţinută de
preşedintele persoană fizică numit de el, în cazul Consiliului
afacerilor externe de Înaltul Reprezentant pentru Afaceri
Externe şi Politica de Securitate iar în cazul celorlalte
formaţiuni prin rotaţie de fiecare stat membru tot la şase luni;
ea este competentă pentru rezolvarea treburilor curente între
şedinţele Consiliului, pentru pregătirea şedinţelor, pentru
stabilirea proiectului ordinii de zi la şedinţe şi, în cazul Consiliului
de Miniştri, pentru decizia de a se trece la vot în lipsa unei cereri în acest
sens din partea vreunui membru; în plus, preşedintele Consiliului
European asigură, la un nivel superior, reprezentarea externă
a Uniunii în domeniul politicii externe şi de securitate
• secretariat, în frunte cu un secretar general;
• organe auxiliare, care pregătesc lucrările Consiliului şi pot lua
unele decizii în anumite condiţii; ele sunt: COREPER
(Comitetul reprezentanţilor permanenţi, alcătuit din

27
ambasadorii pe lîngă UNIUNE/C.E.E.A. ai statelor membre, din
cîte un adjunct de ambasador pentru fiecare stat membru şi
din înalţi funcţionari din aproape toate ministerele din fiecare
stat membru), Comitetul economic şi financiar (pentru
Consiliul miniştrilor economiei şi finanţelor; aceeaşi
compoziţie, dar cu înalţi funcţionari din ministerele
corespunzătoare), Comitetul pentru Consiliul miniştrilor de
interne şi de justiţie (în domeniul justiţiei şi al afacerilor
interne), Comitetul politic şi de securitate (în domeniul politicii
externe şi de securitate comună); alte organe auxiliare:
Serviciul European de Acţiune Externă (în domeniul politicii
externe şi de securitate), EUROJUST (în domeniul justiţiei şi al
afacerilor interne)
Trebuie precizat că există numeroase comitete care au parţial
compoziţia unui COREPER (adică sunt alcătuite din reprezentanţi ai
statelor) şi parţial compoziţia unui comitet consultativ (adică sunt
alcătuite din experţi sau din reprezentanţi ai diferitelor categorii
sociale); de asemenea, ele au parţial atribuţiile unui COREPER
(adică pe acelea de a pregăti lucrările Consiliului) şi parţial
atribuţiile unui comitet consultativ (adică pe acelea de a emite
avize consultative). Ele vor fi abordate în secţiunea destinată altor
organe ale Uniunii/C.E.E.A.
Din punct de vedere al funcţionării Consiliul de Miniştri se
reuneşte ori de câte ori este necesar; nu există cvorum de prezenţă
în tratate dar regulamentul intern al Consiliului cere majoritatea
membrilor săi. Cvorumul de vot este de mai multe tipuri, şi anume:
unanimitatea, majoritatea calificată şi majoritatea simplă.
Unanimitatea se consideră întrunită şi când sunt abţineri, nu însă şi
atunci când unii membri sunt absenţi şi nereprezentaţi; ea
reprezintă regula în domeniul politicii externe şi de securitate; tot în
acest domeniu, în cazul în care o abţinere este însoţită de o
declaraţie formală în acest sens iar statele care fac o astfel de
declaraţie constituie 1/3 din totalul statelor şi 1/3 din populaţia
Uniunii/C.E.E.A., decizia nu se mai ia. Majoritatea calificată constituie
regula în toate celelalte domenii; când Consiliul decide la propunerea Comisiei sau a
Înaltului Reprezentant, ea se compune din minim 55% din state (sau din
membrii Consiliului), din minim 15 state şi din minim 65% din
populaţia Uniunii/C.E.E.A.; când Consiliul nu statuează la
propunerea prealabilă a unuia din cei doi iniţiatori de mai sus, ea se
compune din minim 72% din state şi din minim 65% din populaţia
Uniunii/C.E.E.A.. În ipoteza în care nu toate statele au dreptul să
participe la vot (şi nu în cea în care nu sunt efectiv prezenţi
reprezentanţii lor), majoritatea calificată are aceeaşi compoziţie,
mai puţin numărul minim de state menţionat mai sus, dar raportată
la numărul de state participante, respectiv la populaţia statelor
participante. Prevederile privind majoritatea calificată au fost
introduse de Tratatul de la Lisabona şi se aplică de principiu
începând cu 1.11.2014, prin excepţie – la cererea unui stat membru
– începând cu 1.04.2017; până la 31.10.2014, respectiv între
1.11.2014 şi 31.03.2017, se aplică dispoziţiile din tratatele
anterioare. Conform acestora, majoritatea calificată se compune
din: minim 255 de voturi, minim 51% din state şi, la cererea unui
stat, minim 62% din populaţia Uniunii/C.E.E.A., când Consiliul
statuează la propunerea Comisiei; minim 255 de voturi, minim 2/3
din state şi, la cererea unui stat, minim 62% din populaţia
Uniunii/C.E.E.A., când Consiliul nu statuează la propunerea
Comisiei; în cadrul acestui sistem fiecărui stat îi este alocat un număr
diferit de voturi, în funcţie de mai multe criterii (P.I.B., populaţie
etc). În domeniul politicii externe şi de securitate, dacă un stat
invocă motive naţionale de o importanţă vitală, decizia pentru care
este aplicabilă majoritatea calificată nu se mai ia.
Majoritatea simplă este majoritatea membrilor Consiliului
(deci cel puţin 51%) şi este utilizată doar pentru decizii de
procedură.
Preşedinţia este ţinută să deschidă procedura de vot dacă un
membru sau Comisia o cere iar majoritatea membrilor Consiliului
este de acord. În afara votului clasic, adică cu dezbateri (sau vot la
punctul B), mai există şi votul fără dezbateri sau vot la punctul A,
care presupune că s-a ajuns la un acord în cadrul COREPER sau al
organelor echivalente, luarea deciziei în Consiliu în acest caz fiind
pur formală; aceasta înseamnă că o decizie ţinând de resortul unei
formaţiuni a Consiliului poate fi luată de o altă formaţiune (de
exemplu, o decizie din domeniul agriculturii poate fi luată de
Consiliul miniştrilor transporturilor).
Se prevede că atunci când adoptă acte legislative Consiliul este
obligat să delibereze şi să voteze în public, după cum el trebuie să
asigure publicitatea documentelor emise în cadrul procedurilor
legislative. Cazurile în care Consiliul acţionează ca legiuitor sunt
stabilite atât de tratate cât şi de regulamentul său interior, ele fiind
cele în care el adoptă, pe baza dispoziţiilor tratatelor, regulamente,
directive, decizii-cadru şi decizii, excluzându-le pe acelea care
conţin bugetul sau prin care sunt încheiate acorduri internaţionale.
În mod excepţional Consiliul poate încredinţa atribuţii de
gestiune şi/sau administrare unor organe ale Uniunii/C.E.E.A., respectiv
etatice sau private, sub controlul şi responsabilitatea lui. De asemenea,
COREPER şi organele echivalente pot lua decizii de procedură sau
alte decizii limitate la raporturile lor cu Consiliul, în cazuri prevăzute
de regulamentul intern al acestuia, şi pot primi delegaţie să
redacteze textul unui act hotărât deja în Consiliu; de asemenea,
comitetul politic şi de securitate poate fi autorizat să ia decizii
limitate la gestionarea unei crize.
În ce priveşte Consiliul European, el se reuneşte în mod
obişnuit de două ori pe semestru. De regulă el se pronunţă prin
consens, în afară de cazurile în care tratatele dispun altfel. Regulile
de funcţionare aplicabile Consiliului de Miniştri îi sunt aplicabile şi

29
lui, prin Tratatul de la Lisabona; în acest sens el urmează să-şi
adopte propriul regulament intern. De asemenea, diferitele
cvorumuri de vot sunt definite la fel ca în cazul Consiliului de
Miniştri şi sunt folosite în aceleaşi cazuri. Preşedintele Consiliului şi
cel al Comisiei nu au drept de vot, exceptând cazul în care este ales
primul, când preşedintele Comisiei trebuie să-şi dea acordul. La
lucrările Consiliului participă şi Înaltul Reprezentant pentru Afaceri
Externe şi Politica de Securitate.
Înainte de luarea deciziei Consiliul se consultă cu sau
informează diferite organe, prevăzute sau nu de tratate, cum ar fi
Parlamentul European, Comitetul Economic şi Social, Comitetul
Regiunilor etc., precum şi administraţiile naţionale prin intermediul
COREPER.

Atribuţii
Consiliul Ministerial este organ legislativ singur sau împreună cu
Parlamentul (exceptând domeniul politicii externe şi de securitate, în
care nu se adoptă acte legislative); organ de adoptare a bugetului
împreună cu Parlamentul; organ executiv (în cazuri specifice); coordonator al
politicilor economice, al politicilor locurilor de muncă şi al politicilor sociale
ale statelor; organ decizional în sensul larg al cuvântului (de exemplu încheie
toate acordurile Uniunii cu terţii, respectiv acordurile de asociere ale C.E.E.A.
cu terţii, negociază acordurile în cazuri specifice, numeşte sau
participă la numirea membrilor unora din celelalte instituţii, decide
sprijinirea, completarea sau coordonarea acţiunilor statelor, decide
suspendarea unui stat membru etc.).
Consiliul European are rolul de a da Uniunii/C.E.E.A. impulsurile necesare
dezvoltării sale şi de a le defini orientările şi priorităţile politice
generale; de asemenea, el rezolvă problemele rămase în suspensie
la nivelul diferitelor formaţiuni ale Consiliului şi participă la
numirea/desemnarea membrilor altor instituţii.
A nu se confunda Consiliul cu reuniunea reprezentanţilor
statelor membre în cadrul Consiliului, aceasta fiind o conferinţă
diplomatică ce se ţine într-un cadru unional; cu toate acestea, actele
adoptate în cadrul ei îmbracă forma unor decizii ale Consiliului dar
nu au şi regimul acestora.

1.10.3. Comisia

Comisia Europeană îşi are sediul la Bruxelles şi, spre deosebire


de Consiliu, este organul supranaţional al Uniunii/C.E.E.A. - aspect
reflectat în compoziţie şi atribuţii -, ea reprezentând exclusiv interesele
acestora.

Compunere şi desemnare

Comisia este un organ colegial alcătuit din funcţionari


cetăţeni ai statelor membre (comisari), având în frunte un
preşedinte şi unul-doi vicepreşedinţi, printre care şi Înaltul
Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate. Cât
priveşte numărul membrilor săi, până în 31.10.2014 acesta este de
un comisar pentru fiecare stat, incluzându-i şi pe vice-preşedinţi,
ulterior el va fi de 2/3 din numărul de state membre dacă Consiliul
European nu va fixa un alt număr; într-o astfel de situaţie comisarii
vor fi propuşi de state prin rotaţie, cu respectarea principiului
egalităţii statelor şi a diversităţii geografice şi demografice a
Uniunii/C.E.E.A., Consiliul European urmând să stabilească
modalităţile concrete ale rotaţiei. Prin derogare de la această
regulă, fiecare stat nou începând cu al 27-lea va avea dreptul să
propună un membru pentru Comisia aflată în funcţie în momentul
aderării sale, regula urmând să se aplice abia Comisiei care intră în
funcţie posterior acestui moment.
Desemnarea se face în felul următor: preşedintele este propus de
Consiliul European şi ales de Parlamentul European, ţinându-se cont de
rezultatele alegerilor parlamentare şi după consultările adecvate;
lista celorlalţi membri, inclusiv vice-preşedinţii, mai puţin Înaltul
Reprezentant, este stabilită de Consiliul Ministerial împreună cu
preşedintele ales, la sugestiile statelor membre; urmează votul de
aprobare a întregii Comisii de către Parlamentul European, vot pe
baza căruia ea va fi numită de Consiliul European. Vice-preşedinţii,
mai puţin Înaltul Reprezentant, sunt numiţi de preşedintele
Comisiei; Înaltul Reprezentant pentru Afaceri Externe şi Politica de
Securitate este ales de Consiliul European cu acordul preşedintelui
ales. Atât Consiliul European cât şi cel Ministerial decid cu
majoritate calificată.
Mandatul Comisiei este de cinci ani, reînnoibil, coincizând cu
cel al Parlamentului. Mandatul membrilor săi poate înceta prin:
expirarea termenului; deces; demisie individuală, obligatorie la
cererea preşedintelui şi cu aprobarea celorlalţi membri; exceptându-l
pe Înaltul Reprezentant, demitere pronunţată de Curtea de Justiţie la
propunerea Consiliului sau a Comisiei, pentru greşeli grave sau
pentru neîndeplinirea actuală a condiţiilor pentru deţinerea funcţiei
(inclusiv dobândirea unei funcţii sau profesii incompatibile); demisia
colectivă a Comisiei în urma unei moţiuni de cenzură adoptate de
Parlamentul European. În ceea ce-l priveşte pe Înaltul
Reprezentant, acesta este demis prin decizia Consiliului, în caz de
greşeală gravă sau de împiedicare a exercitării funcţiei. Înlocuirea
preşedintelui se face cu aceleaşi formalităţi ca şi la numirea iniţială,
înlocuirea unui membru se face de către Consiliul Ministerial cu
majoritate calificată, cu acordul preşedintelui ales şi cu consultarea
Parlamentului, la sugestia aceluiaşi stat membru; noul membru preia
mandatul în curs, până la expirarea lui; cu excepţia cazului de
deces, de demitere pronunţată de Curte şi al cazului în care
Consiliul decide să nu înlocuiască un membru obişnuit demisionar
sau decedat, comisarii (inclusiv preşedintele) rămân în funcţie până

31
la înlocuirea lor.

Statut

Comisia are un statut de independenţă faţă de orice altă


instituţie şi faţă de statele membre, ea fiind obligată să vegheze
exclusiv asupra intereselor Uniunii/C.E.E.A.; nici un membru al ei nu
poate accepta instrucţiuni sau indicaţii de la nimeni, iar statele sunt
datoare să se abţină de la a încerca să-i influenţeze. Membrii
Comisiei sunt incompatibili cu orice altă funcţie sau activitate,
remunerată sau nu, şi se bucură de privilegii şi imunităţi pe
teritoriul statelor membre şi al statelor terţe, ca şi funcţionarii
oricărei organizaţii internaţionale; de asemenea, chiar după
încetarea funcţiei ei sunt ţinuţi de o datorie de “cinste” şi
“loialitate” în acceptarea altor funcţii sau avantaje; nerespectarea
acestei datorii atrage decăderea din dreptul la pensie, decădere
pronunţată exclusiv de Curtea de Justiţie. Comisia răspunde politic
exclusiv în faţa Parlamentului European.

Organizare internă

Comisia are un preşedinte, unul-doi vicepreşedinţi, un


secretariat şi diverse direcţii generale, direcţii, divizii, servicii şi
oficii, fiecare direcţie generală fiind atribuită unuia sau mai multor
comisari, care sunt secondaţi de cîte un director general pentru o
direcţie. Preşedintele a dobândit puteri considerabile prin
penultimele două tratate, nemaiavând astfel numai funcţii de
protocol sau administrative limitate. Astfel, el decide orientarea
generală şi organizarea internă a Comisiei, repartizează sarcinile
între comisari şi le poate modifica în cursul mandatului, comisarii îşi
exercită atribuţiile sub autoritatea sa. În plus, el numeşte vicepreşedinţii
şi poate obliga, cu acordul celorlalţi membri, pe oricare membru să-
şi prezinte demisia. În cadrul atribuţiilor administrative şi de
protocol preşedintele convoacă Comisia în şedinţe pe care tot el le
prezidează, stabileşte ordinea de zi, poate invita funcţionari ai
Comisiei pentru a participa la şedinţe şi a lua cuvântul, semnează
procesele-verbale de şedinţă şi actele adoptate, notifică
destinatarilor actele adoptate, primeşte scrisorile de acreditare din
partea reprezentanţilor statelor terţe pe lângă Uniune/C.E.E.A. Vice-
preşedintele care este şi Înalt Reprezentant înaintează propuneri în
domeniul politicii externe şi de securitate, pune în aplicare această
politică în calitate de mandatar al Consiliului, reprezintă
Uniunea/C.E.E.A. - la un nivel inferior celui al preşedintelui
Consiliului European - pe plan internaţional în domeniul politicii
externe, prezidează Consiliul afacerilor externe, asigură – la un
nivel inferior celui al Consiliului afacerilor externe - coerenţa
acţiunilor externe din toate domeniile Uniunii/C.E.E.A., conduce
delegaţiile Uniunii/C.E.E.A. din statele terţe şi de pe lângă
organizaţiile internaţionale, recomandă deschiderea negocierilor
pentru încheierea unui acord internaţional în domeniul politicii
externe, poate fi numit negociator al Uniunii pentru acorduri din
acelaşi domeniu, propune suspendarea aplicării unui acord
internaţional din acelaşi domeniu, propune stabilirea poziţiei de luat
în cadrul organelor create prin astfel de acorduri, propune
Consiliului numirea reprezentantului special pentru politica externă
şi îndrumă activitatea acestuia, coordonează Serviciul european de
acţiune externă.

Funcţionare

Comisia se întruneşte cel puţin o dată pe săptămână şi în rest


ori de câte ori este necesar, cvorumul de prezenţă şi de vot fiind
majoritatea membrilor săi. Spre deosebire de şedinţele Consiliului
(în cazurile menţionate), cele ale Comisiei nu sunt publice sau
făcute publice în vreun fel. Hotărârile se iau de regulă în formaţie
colegială, adică în şedinţă, existând însă o procedură simplificată şi
două proceduri derogatorii. Procedura simplificată constă în
reuniunea pregătitoare a şefilor de cabinet ai comisarilor; dacă se
realizează un acord la acest nivel, adoptarea deciziei în şedinţă va
avea loc fără dezbateri, deci pur formal, asemănător cu ceea ce se
petrece în Consiliu la punctul A. Procedurile derogatorii sunt:
- procedura scrisă, în cadrul căreia orice membru poate face
propuneri în scris, propuneri care se consideră adoptate dacă într-
un anumit termen nu se fac opoziţii, rezerve sau amendamente la
ele (în timp ce primele două împiedică luarea deciziei,
amendamentele nu au acest efect dar trebuie să aibă acordul
iniţiatorului proiectului); de precizat că orice membru al Comisiei
poate cere, înainte ca propunerea să fie considerată adoptată,
dezbaterea ei în şedinţă
- delegarea, în cadrul căreia orice membru sau orice funcţionar din
subordinea Comisiei poate primi competenţe de gestiune sau de
administrare clar definite, sub controlul şi răspunderea Comisiei,
poate primi atribuţia de a adopta acte preparatorii pentru o
hotărâre ulterioară, atribuţia de a aplica actele juridice adoptate de
Comisie prin măsuri de execuţie materială şi atribuţia de a redacta
textul definitiv al unui act a cărui substanţă a fost stabilită în
formaţie colegială; de asemenea, diferite organisme unionale sau private
pot primi în aceleaşi condiţii competenţe de gestiune sau
administrare (aceasta este o delegare de semnătură)
Delegarea de putere este interzisă; de asemenea, delegarea
nu poate face obiectul unei subdelegări, în lipsa unei permisiuni exprese
în actul care o conţine.
În exercitarea atribuţiilor ei de iniţiativă Comisia poate
consulta diverse comitete cu compoziţie economico-socială create
de ea, după cum poate fi obligată de tratate să consulte
administraţiile naţionale sau comitete de oficiali sau de experţi

33
reprezentând interesele statelor şi numite de ele, avizul acestor
comitete putând fi facultativ sau obligatoriu. De asemenea, în
cadrul competenţei sale executive delegate Consiliul îi poate
impune următoarele tipuri de comitete (prevăzute de o decizie-
cadru numită “Comitologie”), cu compoziţie interguvernamentală:
a) consultative
Consultarea lor este obligatorie dar avizul pe care îl dau este facultativ. El
este utilizat ori de câte ori nu sunt utilizate celelalte tipuri de comitete.
b) de gestiune
Avizul lor negativ expres are ca efect deferirea către Consiliu
a problemei dezbătute, fără ca Comisia să fie însă împiedicată să ia
o decizie; Comisia poate însă amâna aplicarea ei până la
pronunţarea Consiliului. Pentru ca decizia Comisiei să nu se mai
aplice, ea trebuie infirmată de o decizie diferită a Consiliului, care
să intervină într-un anumit termen.
c) de reglementare
Acest tip de comitet intervine, printre altele, în cazul
măsurilor de execuţie cu caracter general care fie aplică elemente
esenţiale din actul legislativ, fie, conform actului legislativ însuşi,
adaptează sau actualizează elemente neesenţiale din acesta.
Avizul lor negativ, expres sau tacit (prin nepronunţare), are
ca efect deferirea către Consiliu a măsurilor preconizate şi
suspendarea adoptării lor de către Comisie, Consiliul având
posibilitatea ca într-un anumit termen să aleagă între trei variante:
să adopte el măsurile de execuţie pe care le doreşte; să se
pronunţe contra măsurilor propuse de Comisie, caz în care aceasta
poate să-şi modifice propunerea iniţială sau să declanşeze
procedura pentru adoptarea unui nou act legislativ; să nu se
pronunţe în nici un fel, ceea ce-i dă Comisiei dreptul de a adopta
măsurile preconizate iniţial.
Parlamentul este informat şi el despre măsurile preconizate de
Comisie pentru aplicarea unui act legislativ adoptat prin procedura
legislativă ordinară, în cazul în care avizul comitetului este negativ;
dacă consideră că respectivele măsuri depăşesc competenţele
executive ale Comisiei, îi comunică Consiliului această poziţie; dacă
şi Consiliul este de aceeaşi părere, Comisia este obligată să-şi
reexamineze proiectul de măsuri, ea putând însă să-l supună din
nou Consiliului.
d) de reglementare cu control
Acest tip de comitet se aplică în cazul în care un act legislativ
adoptat prin procedura legislativă ordinară prevede posibilitatea ca
actul normativ de execuţie adoptat de către Comisie să modifice
elemente neesenţiale ale primului, inclusiv să le suprime sau să le
adauge alte elemente neesenţiale, ceea ce impune un control
sporit din partea Consiliului şi a Parlamentului. Astfel, indiferent
dacă avizul comitetului este pozitiv sau negativ (nepronunţarea fiind
asimilată unui aviu negativ), proiectul de măsuri este supus Consiliului şi
Parlamentului, care trebuie să se pronunţe într-un anumit termen.
Ambele instituţii se pot opune măsurilor preconizate, caz în care
Comisia nu le va mai adopta. Dacă cele două instituţii sunt de acord, fie în
mod expres, fie prin nepronunţare, Comisia va putea adopta proiectul de
măsuri. Actul legislativ poate prevedea că în caz de urgenţă, dacă
termenele nu pot fi respectate, măsurile de execuţie cu care
comitetul este de acord pot fi adoptate şi puse imediat în aplicare
de către Comisie, chiar dacă urmează a fi supuse Consiliului şi
Parlamentului. Opoziţia oricăreia din celor două instituţii atrage
obligaţia Comisiei de a abroga măsurile, putându-le însă menţine
cu titlu provizoriu, până la adoptarea altor măsuri, din anumite
raţiuni.

Distinct de rolul jucat în cadrul procedurii comitetului de


reglementare şi a celui de reglementare cu control, Parlamentul
este informat de către Comisie de lucrările oricărui comitet. Dacă el
consideră că o măsură preconizată de Comisie depăşeşte
competenţele ei executive în cazul actelor legislative adoptate prin
procedura legislativă ordinară, îi face cunoscută poziţia sa Comisiei
iar aceasta este obligată să-şi reexamineze proiectul de măsuri,
putând să-l menţină, să-l modifice sau să supună Consiliului şi
Parlamentului o nouă propunere de act legislativ.

Atribuţii
a) Iniţiativa (mai puţin în domeniul politicii externe şi de securitate)

Acest drept constă de regulă în înaintarea de propuneri de


acte juridice către Consiliu, acesta având obligaţia corelativă de a
le lua în dezbatere. Regula este că actele legislative sunt adoptate
la propunerea ei, în timp ce actele nelegislative sunt adoptate
astfel numai dacă tratatele dispun aceasta; de asemenea,
recomandările Consiliului sunt adoptate la propunerea ei în cazurile
în care tratatele prevăd adoptarea de acte juridice de către Consiliu
la propunerea Comisiei. Tocmai de aceea, deşi regula este că
Comisia are un drept discreţionar de a face propuneri, în cazurile
menţionate ea este obligată să le facă, la cererea Consiliului, a unui
stat membru sau a Parlamentului. Propunerile Comisiei nu sunt
obligatorii, în sensul că Consiliul nu este obligat să le dea curs,
după cum poate hotărî să adopte actul cu alt conţinut decât
propunerea prealabilă, dar cvorumul de vot depinde de atitudinea
Consiliului faţă de propuneri: dacă le amendează este necesară
unanimitatea, chiar dacă în mod normal este suficientă majoritatea
calificată în acea materie; dacă le preia în integralitatea lor este
suficientă majoritatea calificată (cu condiţia ca tratatele să nu
ceară în acea materie unanimitatea); excepţie de la această regulă
fac anumite etape din cadrul procedurii legislative ordinare, bugetul
şi regulamentul financiar plurianual. Dreptul Consiliului de a modifica
propunerile Comisiei, chiar cu unanimitate, nu este totuşi nelimitat,
modificările neputând fi radicale dacă nu au acceptul Comisiei.

35
Până la luarea vreunei hotărâri de către Consiliu Comisia poate să-
şi retragă sau să-şi modifice propunerea, consecinţa fiind că
Consiliul nu mai poate statua în acele cazuri în care are nevoie de o
propunere la baza actelor sale.
În unele materii iniţiativa se materializează în recomandări, de
exemplu recomandări de deschidere a negocierilor pentru încheierea de
acorduri internaţionale ale Uniunii, în altele în cereri. Regimul juridic al
recomandărilor şi al cererilor nu este însă acelaşi cu cel al
propunerilor: existenţa lor nu este obligatorie pentru Consiliu, ceea
ce face ca retragerea lor înainte de luarea unei decizii să nu aibă
nici un efect; cvorumul de vot nu diferă în funcţie de cum Consiliul
ţine sau nu cont de o recomandare sau de o cerere; Consiliul nu este
obligat să le ia în dezbatere.
Un caz specific de iniţiativă este cel în care Comisia
elaborează şi prezintă proiectul de buget al Uniunii/C.E.E.A. (a se vedea
ulterior procedura bugetară).
Până la Tratatul asupra U.E. Comisia deţinea un monopol în
materie de iniţiativă. În acest monopol au apărut câteva breşe în
sensul că: în materie monetară Consiliul poate statua din oficiu iar statele
membre au şi ele dreptul de a face propuneri, respectiv B.C.E.
dreptul de a face recomandări; în cadrul procedurii legislative ordinare
Parlamentul are şi el un drept de iniţiativă, deşi limitat şi exercitabil
doar prin intermediul Comisiei (a se vedea ulterior).

b) Executarea legislaţiei, a tratatelor Uniunii/C.E.E.A. şi a acordurilor


lor internaţionale (mai puţin în domeniul politicii externe şi de
securitate)

În calitate de organ executiv Comisia are două tipuri de


competenţe: delegate – regula – şi proprii - excepţia. În cadrul
primelor ea aplică pe bază de delegaţie dată de Consiliu actele
legislative (care pot fi ale Consiliului, ale Parlamentului sau ale
Consiliului şi Parlamentului); în cadrul celor proprii ea aplică fără
delegaţie actele legislative sau, prin excepţie, dispoziţiile tratatelor.
Comisia nu este însă singurul organ executiv, Consiliul putând de
asemenea să-şi reţină competenţele de aplicare a propriilor sale
acte, în cazuri specifice pe care tot el le stabileşte dar pe care
trebuie să le justifice. Comisia nu se poate descărca în favoarea
altor organe sau a statelor membre de competenţele executive pe
care le-a primit.
Delegaţia acordată Comisiei poate prevedea modalităţi de
aplicare a actelor legislative, cele mai frecvente fiind comitetele de
diverse tipuri (vezi anterior). Aceste modalităţi trebuie să fie, pe de
o parte, conforme cu tratatele, iar pe de altă parte conforme cu
regulile şi principiile stabilite printr-un act cadru al Consiliului, în
cazul comitetelor acesta fiind Decizia “Comitologie” din 1999. De asemenea,
statele au dreptul să controleze exercitarea competenţelor de
execuţie de către Comisie, conform unor reguli şi principii stabilite
în prealabil printr-un regulament al Consiliului şi Parlamentului.
Delegaţia trebuie să fie expresă şi clară şi dată pentru fiecare caz în
parte. Ea poate fi conţinută în însuşi actul care trebuie executat sau
într-un act separat. Actul de aplicare trebuie să conţină menţiunea
“executiv”.
Competenţele executive proprii sunt următoarele:
- adoptarea de regulamente de aplicare în privinţa dreptului de a rămâne (de
şedere permanentă) pe teritoriul altui stat membru
- adoptarea de regulamente de aplicare în materie de concurenţă
- adresarea de recomandări statelor în materie de monopoluri
comerciale, în vederea asigurării tratamentului naţional pentru
agenţii economici de pe teritoriul Uniunii/C.E.E.A. în producerea şi
comercializarea de produse, respectiv de servicii cu caracter de
monopol
Competenţele executive se pot exercita deopotrivă prin acte
normative sau individuale, obligatorii sau facultative. Actele, fie ele normative sau
individuale, adoptate pentru aplicarea actelor legislative, trebuie să se
menţină, evident, în limitele acestora din urmă, neputând deroga de la
ele.

c) Executarea bugetului Uniunii/C.E.E.A.

Este o atribuţie proprie, pentru care Comisia răspunde în faţa


Parlamentului; în cadrul ei Comisia este însărcinată cu gestionarea
diferitelor fonduri ale Uniunii/C.E.E.A. (ea nu deţine însă monopolul
execuţiei bugetare, Consiliul având şi el unele atribuţii în materie).

d) Completarea sau modificarea unor acte legislative

Tratatul de la Lisabona prevede posibilitatea ca actele


legislative să confere Comisiei dreptul de a completa sau modifica
elemente neesenţiale ale lor prin acte nelegislative; este vorba deci
de o atribuţie delegată şi de o delegaţie de putere. Actele
legislative trebuie să stabilească clar, explicit, obiectivele,
conţinutul, întinderea şi durata delegaţiei, care în plus poate fi
supusă următoarelor condiţii: Parlamentul sau Consiliul, respectiv
ambele instituţii, după caz, au dreptul să revoce delegaţia
acordată; actul adoptat de Comisie pe baza delegaţiei intră în
vigoare numai dacă într-un anumit termen Consiliul sau
Parlamentul, respectiv ambele instituţii, după caz, nu exprimă
obiecţii în privinţa lui. Actul adoptat astfel trebuie să poarte
menţiunea “delegat”.

d) Consultarea

În cazurile expres prevăzute de tratate, când procesul


decizional nu s-a declanşat la iniţiativa ei, Comisia este consultată

37
de Consiliu, avizul său fiind unul facultativ.

e) Încheierea şi modificarea acordurilor Uniunii/C.E.E.A. cu terţii (mai


puţin în domeniul politicii externe şi de securitate)

Atribuţia de a încheia acorduri internaţionale există numai în


C.E.E.A. şi reprezintă regula, acordurile fiind încheiate fie cu
aprobarea Consiliului, fie doar cu informarea acestuia. Evident că o
atare atribuţie include, în mod logic, şi posibilitatea modificării
acordurilor.
În schimb, în Uniune Comisia, dacă are calitatea de negociator al
unui acord internaţional, poate doar modifica pe cale simplificată un
astfel de acord – care este încheiat de Consiliu -, cu delegaţie de la acesta,
când acordul respectiv prevede necesitatea modificării lui pe o astfel
de cale.

f) Negocierea acordurilor Uniunii/C.E.E.A. cu terţii (mai puţin în domeniul


politicii externe şi de securitate)

În Uniune această atribuţie îi revine exclusiv Comisiei în domeniul


politicii comerciale comune iar în celelalte domenii numai dacă ea a
fost desemnată ca negociator de către Consiliu; avem de-a face tot
cu o atribuţie delegată de Consiliu, cu deosebirea că obligaţia
acestuia de a delega, fie către Comisie, fie către altcineva, nu
cunoaşte excepţii, cazurile în care Consiliul poate negocia el însuşi
fiind stabilite de tratate şi nu de către el. Negocierile se deschid
printr-o decizie a Consiliului, decizie care conţine şi delegaţia
adresată Comisiei; Comisia nu poate refuza să deschidă negocieri
dacă Consiliul a decis astfel, chiar dacă ea nu i-a făcut acestuia nici
o recomandare în acest sens sau i-a făcut o recomandare negativă.
În cazurile de excepţie în care Consiliul negociază Comisia este
asociată pe deplin la negocieri. Delegaţia de negociere poate prevedea
directive şi institui un comitet special, caz în care Comisia este
obligată să ducă negocierile în consultare cu acesta; comitetul
special este obligatoriu în domeniul politicii comerciale comune.
Excepţie de la această procedură fac acordurile
administrative, adică cele încheiate în formă simplificată, a căror
negociere reprezintă o atribuţie proprie a Comisiei, neexistând deci
nici delegare, nici altă imixtiune din partea Consiliului.
Acordurile mixte sunt negociate de Comisie, dacă aceasta este
desemnată negociator, în strânsă coordonare cu statele membre
sau chiar în exclusivitate, dacă statele îi dau mandat Comisiei să o
facă şi în numele lor.
În C.E.E.A. Comisia negociază acordurile de regulă conform
directivelor Consiliului, deşi aceasta este o atribuţie proprie şi nu
delegată; prin excepţie negocierea poate avea loc doar cu
informarea Consiliului.
g) Controlul administrativ (mai puţin în domeniul politicii externe şi de
securitate)

În calitate de organ de control Comisia asigură, ca şi Curtea


de Justiţie dar prin alte mijloace, respectarea dreptului unional; fiind
numită “păzitoare” a tratatelor. În cadrul atribuţiei sale de control
intră:
- dreptul de a da avize terţilor (state sau particulari)
- dreptul de informare şi verificare la faţa locului asupra posibilelor
încălcări ale dreptului unional de către agenţii economici; în acest
scop, atât statele cât şi persoanele fizice şi juridice au obligaţia de
a pune la dispoziţia Comisiei toate informaţiile şi documentele
necesare, iar statele au obligaţia de a-i da concursul în caz că
verificările întâmpină greutăţi
- dreptul de sancţionare cu amendă (în Uniune) sau în alte modalităţi
(avertisment, retragere a asistenţei tehnice sau a ajutorului
financiar, punerea sub administrare specială, pe termen limitat, a
unei întreprinderi, retragerea materiilor prime nucleare; în C.E.E.A.)
a agenţilor economici, pentru anumite încălcări (inclusiv refuzul de
a da informaţiile menţionate mai sus sau de a permite verificările);
deciziile de sancţionare cu amendă şi cele de retragere a materiilor
prime nucleare sunt executorii
- dreptul de a acţiona în faţa jurisdicţiilor Uniunii/C.E.E.A.. împotriva
statelor sau a altor instituţii
- dreptul (neexclusiv) de a autoriza statele să adopte măsuri
derogatorii de la dreptul unional (clauze de salvgardare), de a stabili
perioada de timp în care ele se aplică, de a supraveghea statele în
aplicarea lor şi de a decide încetarea lor; dreptul de supraveghere îi
revine Comisiei chiar şi atunci când Consiliul este cel care a
autorizat asemenea măsuri sau care a decis încetarea lor

h) Reprezentarea internaţională a Uniunii/C.E.E.A. (mai puţin în


domeniul politicii externe şi de securitate)

Preşedintele Comisiei reprezintă Uniunea/C.E.E.A. pe plan


internaţional în orice alt domeniu decât politica externă şi de
securitate: primeşte reprezentanţi ai statelor terţe, respectiv trimite
reprezentanţi în statele terţe, stabileşte legături cu organizaţiile
internaţionale şi participă la lucrările acestora, reprezintă
Uniunea/C.E.E.A. în organele create prin acorduri.

1.10.4. Parlamentul

Şi Parlamentul este o instituţie cu caracter supranaţional, el


reprezentând popoarele statelor membre şi interesele lor.

Compunere şi desemnare

39
Parlamentul european era alcătuit iniţial din delegaţi ai
parlamentelor naţionale; printr-o decizie din 1976 a reprezentanţilor
statelor membre reuniţi în Consiliu şi prin Actul anexat la ea,
modificat printr-o decizie din 2002 (aplicabilă începând cu 2004), s-a
stabilit alegerea directă prin vot universal a membrilor săi de către
cetăţenii statelor membre; nu s-a reuşit şi adoptarea unei proceduri
electorale unice, astfel că alegerile se desfăşoară pe baza
procedurilor naţionale, cu precizarea că se prevede scrutinul de tip
proporţional in linii mari (admiţându-se variante ale acestui tip). În
plus, mai există şi alte reguli comune minimale care trebuie respectate, ele fiind:
• egalitatea alegătorilor (fiecare alegător are dreptul la un singur
vot)
• egalitatea între bărbaţi şi femei
• caracterul personal al votului (interdicţia procurii)
• vârsta minimă de 18 ani
• calendar electoral identic (de joi până duminica aceleiaşi
săptămâni)
• dreptul de a alege şi de a fi ales pe teritoriul statului de
reşedinţă altul decât cel de cetăţenie
Validarea mandatelor parlamentare în Parlamentul European are loc exclusiv
pe baza incompatibilităţilor stabilite de reglementările
Uniunii/C.E.E.A..

Statutul parlamentarilor

În cazul parlamentarilor europeni statutul se referă doar la


condiţiile generale de exercitare a mandatului, nu şi la condiţiile de
candidatură (care sunt stabilite de legislaţiile naţionale). Până la
Tratatul de la Nisa el era reglementat de Protocolul anexat la
Convenţia de fuziune din 1957, de Decizia din 1976 menţionată
(modificată în 2002), de Regulamentul interior al Parlamentului şi
de legislaţiile naţionale; pe baza Tratatului de la Nisa Parlamentul a adoptat o
decizie în 2003 (care nu mai este în vigoare) şi una în 2005 (în vigoare din
2009), care preiau în linii mari prevederile actelor anterioare. Totuşi, dat fiind că
cea de-a doua decizie, spre deosebire de prima, nu mai
reglementează imunitatea parlamentară, sub acest aspect rămâne
în continuare aplicabil şi Protocolul menţionat. Conform deciziei din
2005, deputaţii sunt liberi şi independenţi, nefiind legaţi de niciun
fel de instrucţiuni şi neputând primi un mandat imperativ; mandatul
lor este, deci, de tip reprezentativ. El se exercită personal (altfel
spus, nu prin procură), pe durata a cinci ani. Deputaţii au dreptul de
iniţiativă, dreptul de acces la documentele deţinute de Parlament,
dreptul de a se organiza în grupuri politice şi dreptul la indemnizaţii
şi alte prestaţii sociale, condiţiile concrete de exercitare a acestor
drepturi fiind stabilite de Regulamentul interior al Parlamentului.
Conform Protocolului privind privilegiile şi imunităţile Uniunii
Europene, deputaţii au dreptul de a circula fără niciun fel de
restricţii pe teritoriul oricărui stat membru când sunt în exerciţiul
funcţiunii (prevederea şi-a pierdut între timp specificitatea); în
materie de control vamal sau de control al schimburilor ei trebuie
să se bucure din partea statelor membre de aceleaşi facilităţi ca şi
cele acordate înalţilor funcţionari aflaţi în misiune oficială, atât când
se deplasează din statul propriu în alt stat cât şi invers; pentru
voturile şi opiniile emise în exerciţiul mandatului lor deputaţii nu
pot fi deţinuţi sau urmăriţi nicicând şi pentru niciun fel de
răspundere; pentru faptele comise fără legătură cu exerciţiul
mandatului şi pe durata sesiunilor parlamentare, precum şi pe
timpul deplasării la Parlament şi de la Parlament, deputaţii se
bucură pe teritoriul statului propriu de imunitatea aplicabilă
parlamentarilor naţionali iar pe teritoriul altor state membre de
dreptul de a nu face obiectul niciunui fel de măsură de deţinere sau
de urmărire judiciară, exceptând flagrantul delict şi cazurile în care
imunitatea este ridicată de Parlament
Sancţiunile care pot fi aplicate deputaţilor pentru
nerespectarea obligaţiilor lor sunt: blamul, retragerea dreptului de
a lua cuvântul şi excluderea din sala de şedinţă, retragerea
temporară a indemnizaţiei de şedinţă, suspendarea participării la
toate sau numai la unele activităţi ale Parlamentului sau ale
organelor sale, retragerea sau suspendarea mandatelor elective
deţinute în cadrul Parlamentului. Împotriva acestor sancţiuni
deputaţii pot face recurs la biroul Parlamentului, deosebit de căile
judiciare pe care le au la dispoziţie.
Din punctul de vedere al dreptului Uniunii/C.E.E.A. calitatea de
parlamentar european este incompatibilă cu cea de membru al
guvernelor naţionale, cu cea de funcţionar al Uniunii/C.E.E.A., cu cea de
membru al oricărei instituţii, organ sau organism al Uniunii/C.E.E.A., cu cea
de Mediator, cu cea de parlamentar naţional şi cu orice altă activitate
remunerată; bineînţeles, legislaţiile naţionale pot stabili şi alte
incompatibilităţi. În caz de incompatibilitate parlamentarul trebuie
să demisioneze, în caz contrar fiind înlocuit din oficiu.
Mandatul încetează prin: expirarea termenului, deces,
demisie, înlocuire din oficiu în caz de incompatibilitate sau de
condamnare penală.

Organizare

Parlamentul European este unicameral; în structura sa intră:


• un preşedinte
• vicepreşedinţi
• chestori
• un birou
• un secretariat general
• grupuri politice alcătuite pe afinităţi doctrinare şi ideologice
• conferinţa preşedinţilor

41
• comisii permanente pe specialităţi
• comisii temporare
• comisii de anchetă
• conferinţa preşedinţilor de comisii
• Mediatorul european
• delegaţii interparlamentare
• conferinţa preşedinţilor de delegaţii
La modul general, preşedintele conduce Parlamentul şi
organele acestuia, prezidează şedinţele Parlamentului, semnează
toate actele Parlamentului, indiferent de natura lor, şi reprezintă
Parlamentul în relaţiile cu alte instituţii, cu organe şi organisme ale
Uniunii/C.E.E.A., cu statele membre, cu statele terţe şi cu
organizaţiile internaţionale.
Vicepreşedinţii, al căror număr variază de la o legislatură la
alta, sunt aleşi în acelaşi mod cu preşedintele iar durata mandatului
lor este aceeaşi cu cea a mandatului preşedintelui. Evident, rolul lor
este acela de a-l înlocui pe preşedinte într-o situaţie dată, când
acesta este absent sau împiedicat să-şi îndeplinească o atribuţie;
de asemenea, ei îl înlocuiesc şi atunci când preşedintele le deleagă
exerciţiul unor atribuţii.
Chestorii, de asemenea mai mulţi, sunt aleşi la fel cu
vicepreşedinţii şi au aceeaşi durată a mandatului. Ei sunt însărcinaţi
cu probleme administrative şi financiare, aplicând hotărârile
biroului în materie.
Biroul este alcătuit din preşedinte, vicepreşedinţi şi chestori,
ultimii având doar vot consultativ. În linii mari biroul se ocupă de
chestiuni administrative, financiare şi de organizare legate de
deputaţi, de Parlament, de organele acestuia şi de secretariatul
general. El numeşte secretarul general, stabileşte organigrama
secretariatului general, reglează problemele financiare şi
administrative ale angajaţilor Parlamentului şi elaborează
anteproiectul bugetului Parlamentului.
Secretarul general asistă biroul în îndeplinirea sarcinilor sale;
este numit de birou şi conduce secretariatul general.
Grupurile politice sunt entităţi compuse din deputaţi cu afinităţi
politico-ideologice, ceea ce înseamnă că respectivii deputaţi pot să
aparţină aceluiaşi partid politic, aceleiaşi coaliţii politice sau mai
multor partide care au afinităţi politice, după cum ei pot să fie
independenţi. Conform regulamentului intern în vigoare actualmente (adoptat în
martie 2009) nu mai este posibilă formarea unui grup politic numai de
către parlamentari aleşi în acelaşi stat; mai mult chiar, membrii unui
grup trebuie să fie din cel puţin o cincime din statele membre.
Evident, conform principiului independenţei deputaţilor, menţionat
mai sus, deputaţii au dreptul şi nu obligaţia să formeze sau să
adere la un grup politic. Grupurile dispun de proprii lor preşedinţi şi
vicepreşedinţi, de propriul lor birou şi de propriul lor secretariat,
acesta din urmă făcând parte din organigrama secretariatului
general al Parlamentului.
Conferinţa preşedinţilor se compune din preşedintele
Parlamentului şi din preşedinţii grupurilor politice din Parlament;
deputaţii independenţi îşi deleagă şi ei un reprezentant, care nu are
însă drept de vot. Sarcinile Conferinţei sunt legate de organizarea
lucrărilor Parlamentului şi de stabilirea ordinii de zi a perioadelor de
sesiune, de relaţiile Parlamentului cu alte instituţii, cu organe şi
organisme ale Uniunii/C.E.E.A., cu parlamentele naţionale, cu state
terţe, cu instituţii şi organe terţe aparţinând unor organizaţii
internaţionale sau create prin acorduri ale Uniunii/C.E.E.A., de
stabilirea compoziţiei şi competenţelor diverselor comisii şi
delegaţii ale Parlamentului.
Comisiile permanente, organizate pe specialităţi, se ocupă cu
întocmirea de avize şi rapoarte asupra actelor juridice care
urmează a fi adoptate, iar comisiile temporare au aceeaşi atribuţie
dar pentru o problemă specială, de moment.
Comisiile de anchetă se ocupă cu cercetarea reclamaţiilor
persoanelor fizice/juridice împotriva activităţilor ilegale, abuzive, care
le vizează direct şi personal, ale instituţiilor/organelor/organismelor
unionale, precum şi ale organelor statelor membre când acţionează
în sfera competenţelor unionale; sunt excluse activităţile care fac
obiectul unui dosar aflat pe rolul unei jurisdicţii. Comisiile de
anchetă întocmesc un raport asupra cazului anchetat, raport pe
care îl supun spre dezbatere Parlamentului. De asemenea, ele pot
face recomandări către instituţia/organul/organismul sau statul
membru anchetat.
Conferinţa preşedinţilor de comisii îi grupează pe preşedinţii
tuturor comisiilor Parlamentului, indiferent de natura acestora; ea
face către Conferinţa preşedinţilor propuneri legate de organizarea
lucrărilor comisiilor şi de stabilirea ordinii de zi a perioadelor de
sesiune.
Mediatorul european este o persoană fizică aleasă de Parlament, care
îi stabileşte statutul şi condiţiile generale de exercitare a funcţiei; cu
toate acestea el este independent, exercitându-şi funcţia în
interesul Uniunii/C.E.E.A. şi al cetăţenilor acestora, fără a solicita şi
primi instrucţiuni de la nimeni; ca o garanţie a independenţei, el
poate fi demis doar de Curtea de Justiţie, la cererea Parlamentului,
dacă a comis greşeli grave sau nu mai îndeplineşte condiţiile cerute
de funcţie. În esenţă Mediatorul are acelaşi rol ca şi comisiile de
anchetă: cercetează fie la plângere - adresată direct sau printr-un
parlamentar -, fie din proprie iniţiativă, cazurile de proastă
administrare (fie activităţi abuzive, ilegale, fie activităţi care denotă
doar neglijenţă) din partea instituţiilor/organelor/organismelor unionale,
întocmind către Parlament rapoarte anuale şi asupra fiecărui caz în
parte; la fel ca mai sus, sunt excluse acele activităţi care sunt pe
rolul justiţiei. Toate instituţiile naţionale şi unionale sunt obligate să-i
pună la dispoziţie Mediatorului informaţiile necesare, agenţii lor

43
fiind obligaţi să depună mărturie sau să facă declaraţii. Mediatorul
caută la început o reglementare amiabilă a problemei; în caz de
eşec el îi adresează instituţiei recomandări, la care ea trebuie să
răspundă printr-un aviz circumstanţiat; acesta stă la baza raportului
pe care Mediatorul îl înaintează Parlamentului cu eventuale
recomandări. Parlamentul ia măsurile care intră în competenţele
sale sau sesizează instituţiile corespunzătoare.
Delegaţiile interparlamentare permanente dau expresie
colaborării dintre Parlamentul European şi parlamentele naţionale
din state terţe; există câte o delegaţie pentru relaţia cu fiecare
parlament naţional, care se compune din membri ai Parlamentului
şi din membri ai respectivului parlament naţional. Parlamentul
European poate, de asemenea, forma, cu parlamentele statelor
asociate cu Uniunea/C.E.E.A. sau în curs de aderare la
Uniune/C.E.E.A., comisii parlamentare mixte, compuse din membri
ai Parlamentului şi din membri ai respectivului parlament naţional.
Conferinţa preşedinţilor de delegaţii îi grupează pe preşedinţii
tuturor delegaţiilor interparlamentare permanente. Ea face către
Conferinţa preşedinţilor propuneri legate de organizarea lucrărilor
delegaţiilor.
În ce priveşte finanţarea partidelor politice europene, în 2003
Consiliul şi Parlamentul au adoptat două regulamente, unul din 2003
şi celălalt din 2007. Aceste două acte vizează partidele politice,
alianţele politice şi fundaţiile politice la nivel european (fundaţiile
sunt persoane juridice fără scop lucrativ dar legate de un partid
european, ale cărui scopuri le servesc prin activităţi apolitice, n.n.);
se stabileşte că, pentru a fi considerat de nivel european, un partid
politic trebuie să fie reprezentat, în cel puţin un sfert din statele
membre, de parlamentari europeni, naţionali sau regionali sau să fi
obţinut, în cel puţin un sfert din statele membre, cel puţin 3% din
voturile exprimate în fiecare din aceste state la ultimele alegeri
pentru Parlamentul European (se subînţelege: ultimele precedând
constituirea şi înregistrarea partidului, n.n.), să fi participat la
alegerile pentru Parlamentul European sau să-şi fi exprimat intenţia
în acest sens, să respecte, atât prin programul cât şi prin acţiunile
sale, principiile pe care se întemeiază Uniunea, să se înregistreze
ca persoană juridică în statul în care îşi stabileşte sediul.
În fine, Parlamentul European şi parlamentele naţionale ale
statelor membre cooperează în cadrul Conferinţei organelor
parlamentare specializate în afaceri ale Uniunii/C.E.E.A.; Conferinţa
promovează schimbul de informaţii şi de bune practici între
parlamentele naţionale şi Parlamentul European, inclusiv între
comisiile lor specializate; ea poate organiza conferinţe
interparlamentare pe teme particulare şi poate supune instituţiilor
Uniunii/C.E.E.A. orice sugestie care i se pare utilă, dar sugestiile ei
nu leagă parlamentele naţionale şi nu anticipează poziţia lor.
Funcţionare

Parlamentul se reuneşte, în cursul unui mandat de cinci ani,


în mod obişnuit în sesiuni (anuale), în perioade de sesiune (lunare) şi în
şedinţe; în mod excepţional, la cererea Consiliului, Comisiei sau a
unui număr de deputaţi, Parlamentul se poate întruni oricând este
necesar în afara perioadelor menţionate. Dezbaterile în plen sunt
precedate de lucrările în comisii şi la ele pot asista, la cererea
preşedintelui Parlamentului, membri ai Consiliului de Miniştri, ai
Consiliului European sau ai Comisiei. În afară de procedura normală,
cu dezbateri, poate fi aplicată, în anumite condiţii, procedura fără
amendamente şi dezbateri. Tratatele nu prevăd nici un cvorum de
prezenţă, acesta fiind stabilit prin regulamentul intern al
Parlamentului. În ceea ce priveşte cvorumul de vot, regula o
constituie cel puţin jumătate plus unu din voturile exprimate. Votul
este exclusiv personal şi se exercită de regulă prin ridicarea
mâinilor. Parlamentul poate consulta Comitetul economic şi social
sau Comitetul regiunilor, când Consiliul sau Comisia nu consideră
necesar să o facă.
Ca şi Consiliul, Parlamentul deliberează în public când este
vorba de acte legislative şi trebuie să asigure publicitatea
documentelor emise în cadrul procedurilor legislative.

Atribuţii
a) Controlul politic

Parlamentul îşi exercită controlul, direct sau indirect, asupra


mai multor instituţii şi organe unionale: Consiliul, Comisia, B.C.E., Curtea
de Conturi, o formă de control putând fi considerată şi participarea
la numirea sau desemnarea membrilor lor. Controlul direct, care
presupune posibilitatea Parlamentului de a sancţiona el însuşi, se
exercită doar asupra Comisiei: alegerea preşedintelui ei se face de
către Parlament şi întreaga Comisie primeşte votul de aprobare din
partea acestuia, ocazie cu care depune ea jurământul în faţa lui şi
îşi prezintă programul de activitate; în cursul mandatului Comisia îi
prezintă Parlamentului rapoarte anuale privind activitatea trecută şi
viitoare a Uniunii/C.E.E.A.; Parlamentul îi poate pune întrebări scrise
sau orale, la care ea este obligată să răspundă; activitatea ei poate
face obiectul unor petiţii adresate de particulari Parlamentului;
Parlamentul îi dă descărcare Comisiei pentru execuţia bugetului,
după audierea raportului Curţii de Conturi şi a Comisiei însăşi;
poate destitui Comisia printr-o moţiune de cenzură; poate introduce
în justiţie acţiuni de diverse tipuri împotriva Comisiei.
Asupra altor instituţii Parlamentul exercită un control prin
intermediul informărilor, consultărilor, rapoartelor, petiţiilor şi
acţiunilor în justiţie, precum şi al participării la numirea sau
desemnarea membrilor lor. Astfel, Consiliul şi, în domeniul politicii
externe şi de securitate, Înaltul Reprezentant trebuie, după caz, să-l

45
informeze, să-l consulte sau să-i adreseze rapoarte, Parlamentul având
dreptul de a le pune întrebări şi de a le adresa recomandări în acest sens.
De asemenea, B.C.E. este obligată să prezinte rapoarte anuale
Parlamentului cu privire la activitatea sa; preşedintele,
vicepreşedintele şi cei 4 membri ai săi sînt numiţi cu consultarea
Parlamentului. În fine, Curtea de Conturi elaborează un raport
referitor la executarea bugetului de către Comisie, aşa cum am
văzut mai sus; membrii săi sînt numiţi şi ei cu consultarea
Parlamentului.
b) Iniţiativa (mai puţin în domeniul politicii externe şi de
securitate)

În ceea ce priveşte procesul decizional obişnuit, Parlamentul


nu dispune de un drept propriu-zis de iniţiativă decât în rare cazuri,
unul din ele fiind cel în care Consiliul constată existenţa unui risc
clar de violare a drepturilor omului într-un stat membru (dacă nu
luăm în considerare şi cazurile în care Parlamentul este chiar
organul decizional sau unul din organele decizionale, fiind deci
vorba de o autoiniţiativă, de exemplu stabilirea statutului şi a
condiţiilor generale de exercitare a funcţiei membrilor săi, stabilirea
condiţiilor generale de exercitare a funcţiei Mediatorului european,
stabilirea, de comun acord între Parlament, Comisie şi Consiliu, a
condiţiilor de exercitare a dreptului de anchetă de către comisia
corespunzătoare a Parlamentului). În rest, Parlamentul dispune
doar de un drept de iniţiativă indirectă şi limitată: el are dreptul de
a cere Comisiei să înainteze Consiliului propuneri de acte juridice
iar aceasta este obligată în principiu să dea curs cererii; de asemenea,
în cadrul procedurii legislative ordinare Parlamentul poate aduce, prin intermediul
Comisiei, amendamente la "poziţia comună" adoptată de Consiliu iar
acesta este obligat să se pronunţe asupra lor.
În schimb, în cadrul procedurii de revizuire simplificată a tratatelor
care vizează adoptarea unei proceduri electorale uniforme
Parlamentul dispune de un drept de iniţiativă directă.

c) Asocierea la procesul decizional sub următoarele forme:

- consultarea obişnuită
Ea poate fi obligatorie sau facultativă, adică impusă sau nu de
tratate, şi constă în solicitarea de către Consiliu sau, în domeniul
politicii externe, de către Înaltul Reprezentant a unui aviz facultativ, în
cazul primului după primirea propunerii Comisiei. În cazul consultării
obligatorii Curtea de Justiţie a statuat următoarele: Consiliul nu
poate decide înainte de a fi primit avizul Parlamentului, chiar dacă
acesta a primit un termen pentru a se pronunţa iar termenul a fost
depăşit fără ca el să se fi pronunţat; se impune reconsultarea, dacă
textul asupra căruia Parlamentul a fost consultat iniţial a fost
adoptat cu modificări radicale iar aceste modificări provin de la
Consiliu sau de la Comisie. Această jurisprudenţă nu mai este
valabilă în materie de acorduri internaţionale ale Uniunii/C.E.E.A.,
pentru care se prevede posibilitatea Consiliului de a decide dacă
Parlamentul nu se pronunţă în termenul acordat.
- concertarea
Ea reprezintă de fapt o prelungire a consultării, deoarece se
aplică în cazurile de consultare obligatorie a Parlamentului, mai precis
atunci când Consiliul nu înţelege să ţină cont de avizul Parlamentului
la actele cu consecinţe financiare importante (dacă adoptarea lor
nu este impusă de tratate sau de un alt act superior), şi a fost
instituită printr-o declaraţie comună din 1975 a Comisiei, Consiliului şi
Parlamentului (acord interinstituţional). Procedura se declanşează
numai dacă Parlamentul cere expres acest lucru cu ocazia emiterii
avizului său iar Consiliul şi Comisia apreciază deopotrivă că actul ce
urmează a fi adoptat cade sub incidenţa acestei proceduri; în
termen de trei luni trebuie să se ajungă la o apropiere a poziţiilor
Consiliului şi Parlamentului, în cadrul unei comisii de concertare alcătuite
din membrii Consiliului şi o delegaţie parlamentară, urmând ca apoi
Parlamentul să fie reconsultat; în ultimă instanţă însă Consiliul
decide în mod suveran.
- aprobarea (mai puţin în domeniul politicii externe şi de securitate)
Spre deosebire de avizul facultativ, aprobarea este necesară, în
sensul că decizia nu poate fi luată în lipsa ei. Ea se aplică în
următoarele cazuri: încheierea de tratate de aderare cu state terţe;
încheierea acordului de aderare a Uniunii la Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului; încheierea de acorduri de asociere; adoptarea unei proceduri
electorale uniforme; încheierea de acorduri care introduc procedura de cooperare;
încheierea de acorduri în domenii în care se aplică procedura
legislativă ordinară sau cea specială în care se cere aprobarea
Parlamentului; încheierea de acorduri care au consecinţe financiare
importante; constatarea că într-un stat există un risc clar de violare
a drepturilor omului sau că s-au produs astfel de violări în mod
masiv şi persistent; stabilirea unei cooperări întărite într-un
domeniu supus procedurii legislative ordinare; adoptarea de măsuri
privind Fondurile structurale şi Fondul de coeziune.

d) Participarea la procesul decizional (mai puţin în domeniul politicii


externe şi de securitate)

Această atribuţie o exercită fie împreună cu Consiliul în cadrul


procedurii legislative ordinare, procedură prin care un act este adoptat
de ambele instituţii, fie singur în cadrul unei proceduri legislative speciale;
actele adoptate împreună cu Consiliul se numesc “acte comune ale
Consiliului şi Parlamentului”.

e) Adoptarea bugetului

Din punct de vedere formal bugetul este adoptat de


Parlament, deşi el este rezultatul acordului dintre Consiliu şi

47
Parlament (putem spune că este o formă specială a procedurii
legislative ordinare).

f) Funcţia politică

În cadrul ei Parlamentul dezbate diferite probleme ale Uniunii/C.E.E.A. şi


adoptă rezoluţii. Problemele de politică externă şi de securitate
urmează a fi dezbătute de 2 ori pe an.

În cadrul politicii externe şi de securitate comună Parlamentul


nu mai are drept de iniţiativă, ci doar simpla posibilitate de a face
propuneri, nici nu este asociat şi nici nu participă la luarea
deciziilor; cel mai adesea este doar informat cu privire la
principalele probleme care au fost dezbătute de Consiliu, câteodată
şi consultat.

1.10.5. Curtea de Justiţie, Tribunalul şi Tribunalul Funcţiei Publice

Cele trei jurisdicţii au rolul de a asigura aplicarea şi


interpretarea uniformă a dreptului unional. Numai Curtea este instituţie
propriu-zisă, Tribunalul fiind un organ auxiliar al ei iar Tribunalul
Funcţiei Publice un organ auxiliar al Tribunalului. Curtea a fost înfiinţată
odată cu Comunităţile, Tribunalul a fost înfiinţat printr-o decizie a
Consiliului din 1988 adoptată în baza Actului Unic iar Tribunalul
Funcţiei Publice printr-o decizie a Consiliului din 2004 adoptată în
baza Tratatului de la Nisa, cele două, apoi trei instanţe fiind unice
pentru toate cele trei, apoi două Comunităţi; ulterior Tratatul asupra U.E.
a încorporat Tribunalul de Primă Instanţă în dispoziţiile sale, astfel
că acesta din urmă devine un organ creat de tratate. La cererea
Curţii şi cu consultarea Comisiei sau la propunerea Comisiei şi cu
consultarea Curţii, Consiliul şi Parlamentul pot crea şi alte instanţe
specializate, auxiliare ale Tribunalului.
Organizarea, funcţionarea şi compunerea sunt asemănătoare
pentru toate cele trei instanţe, fiind reglementate de tratate, de
Statutul Curţii de Justiţie (conţinut într-un protocol anexat
tratatelor), de regulamentele lor de procedură (adoptate de ele cu
aprobarea Consiliului şi, pentru Tribunal şi Tribunalul Funcţiei Publice,
împreună cu Curtea de Justiţie), şi de deciziile Consiliului de
înfiinţare a celor două Tribunale.

Compunere

Curtea este compusă dintr-un număr de judecători egal cu


numărul de state membre şi din opt avocaţi generali. Tribunalul se
compune actualmente din 27 de judecători (numărul lor nu este limitat
la maxim de tratate, el fiind fixat prin Statutul Curţii, dar trebuie să
fie cel puţin egal cu numărul de state membre); el nu are
(deocamdată) avocaţi generali, rolul acestora fiind îndeplinit la
nevoie de judecători. Tribunalul Funcţiei Publice se compune din 7
judecători, Consiliul putând mări însă numărul acestora la cererea
Curţii; în ceea ce priveşte avocaţii-generali, sunt valabile cele spuse
mai sus în legătură cu Tribunalul. Judecătorii Curţii şi ai Tribunalului
trebuie să fie jurişti cu o competenţă notorie sau persoane care
îndeplinesc în ţara lor condiţiile pentru a fi magistraţi; ei sunt
propuşi de fiecare stat şi numiţi prin acordul tuturor statelor, cu
consultarea unui comitet special, pentru un mandat de şase ani reînnoibil
nelimitat; avocaţii generali sunt numiţi la fel. Comitetul menţionat
se compune din 7 personalităţi alese dintre foşti membri ai Curţii şi
ai Tribunalului, din membri ai instanţelor naţionale supreme şi din
jurişti cu o competenţă recunoscută, unul fiind propus de
Parlament; aceşti membri sunt numiţi de Consiliu. Judecătorii
Tribunalului Funcţiei Publice sunt numiţi de Consiliu. Judecătorii
fiecărei instanţe îl aleg pe preşedintele ei; la fel, judecătorii fiecărei
secţii îl aleg pe preşedintele secţiei.

Statut

Atât judecătorii cât şi avocaţii generali se bucură de


independenţă, garantată de inamovibilitate pe durata mandatului,
de incompatibilitatea cu orice altă funcţie sau activitate,
remunerată sau nu, de diferite privilegii şi imunităţi. Mandatul lor
încetează prin deces, demisie, demitere pronunţată de Curte
(inclusiv pentru judecătorii celor două Tribunale), în afară,
bineînţeles, de cazul expirării termenului pentru care au fost numiţi.

Organizare şi funcţionare

Curtea are un preşedinte, o grefă în frunte cu grefierul, mai


multe secţii şi o mare secţie; celelalte două jurisdicţii au aceeaşi
organizare, cu precizarea că în cadrul lor se poate judeca şi în
formulă de judecător unic; de asemenea, trebuie menţionat că cele
trei jurisdicţii pot judeca şi în plen în anumite cazuri. Preşedinţii lor
au atribuţii de protocol (de reprezentare), administrative
(repartizează judecătorii pe secţii, dau termene etc.) şi
jurisdicţionale (pronunţă ordonanţe preşedinţiale). În ceea ce
priveşte secţiile, ele sunt competente să judece orice fel de acţiuni,
cu rezerva că, dacă statele sau instituţiile unionale părţi în proces o
cer, judecata trebuie să aibă loc în plen sau în marea secţie. În
cadrul Curţii plenul judecă doar cazuri excepţionale, demiterea
membrilor Curţii, ai Tribunalului, ai Tribunalului Funcţiei Publice, ai
Comisiei, ai Curţii de Conturi şi a Mediatorului, precum şi precum şi
decăderea din dreptul la pensie sau din alte avantaje a membrilor
Comisiei şi a judecătorilor celor trei instanţe; celelalte cazuri vor fi
repartizate de Curte între marea secţie şi secţii pe criteriul
importanţei, al dificultăţii sau al circumstanţelor lor particulare;
totuşi, dacă statele sau instituţiile părţi în proces o cer, judecata

49
trebuie să aibă loc în marea secţie. În cadrul Tribunalului repartizarea
cazurilor între plen, marea secţie şi secţii se face pe acelaşi criteriu,
cu rezerva că statele sau instituţiile părţi pot cere judecarea cauzei
de către plen, de către marea secţie sau de către o secţie compusă
dintr-un număr mai mare de judecători decât secţiile obişnuite; în
plus, se poate judeca şi în formulă de judecător unic în anumite
cazuri. În cadrul Tribunalului Funcţiei Publice repartizarea cazurilor
între plen, marea secţie, secţii şi judecătorul unic se face pe
aceleaşi criterii. În ceea ce priveşte avocaţii generali, ei au
misiunea de a prezenta, cu independenţă şi imparţialitate, concluzii
orale şi motivate asupra dosarelor judecate, pentru a ajuta instanţa
să le soluţioneze. Judecătorul Tribunalului sau cel al Tribunalului
Funcţiei Publice care a îndeplinit rolul de avocat general într-un
proces nu mai poate fi judecător în acelaşi proces.
Procedura în faţa jurisdicţiilor unionale are de regulă două faze:
una scrisă şi una orală; poate exista, de asemenea, şi faza
măsurilor pregătitoare (a instrucţiei), care se intercalează între
celelalte două menţionate. Faza scrisă începe cu depunerea cererii
la grefier, urmată, dacă este cazul, de întâmpinarea pîrîtului, apoi,
tot dacă este cazul, de replica reclamantului şi de cea a pârâtului,
toate comunicate reciproc; mai cuprinde diversele documente şi
înscrisuri anexate ca probe la dosar. Procedura scrisă este urmată
de raportul preliminar al judecătorului raportor, care este citit în
şedinţa instanţei; raportul cuprinde o prezentare a cazului, însoţită
de aprecierea judecătorului raportor asupra necesităţii măsurilor
preparatorii (de instrucţie), asupra formaţiunii căreia ar trebui să i
se repartizeze cazul, asupra necesităţii procedurii orale, precum şi
asupra necesităţii concluziilor avocatului general. Măsurile
pregătitoare pot consta în audieri de martori, în audieri de experţi,
în interogarea părţilor, în interogarea agenţilor lor, în efectuarea
unei expertize de către un expert numit de instanţă, în cercetare la
faţa locului, în cereri de informaţii, în depunerea de înscrisuri etc.
Faza orală cuprinde pledoariile avocaţilor, agenţilor sau consilierilor
părţilor şi concluziile avocatului general; în timpul pledoariilor
judecătorii pot pune întrebări avocaţilor, agenţilor sau consilierilor
părţilor. Tribunalul Funcţiei Publice caută în orice stadiu al
procesului să ajungă la o soluţionare amiabilă a litigiului.
Persoanele fizice trebuie totdeauna asistate de avocat;
persoanele juridice sunt prin natura lucrurilor reprezentate de un
consilier sau de un agent. Deliberarea este secretă, la ea
participând doar judecătorii, dar pronunţarea soluţiei are loc în
şedinţă publică.

Atribuţii

Jurisdicţiile unionale nu sunt jurisdicţii de tip internaţional


public: chiar şi atunci când ele judecă comportamentul unui stat la
sesizarea altui stat, conflictul nu există între interesele celor două
state ci între interesele Uniunii/C.E.E.A., reprezentate de statul
reclamant, şi interesele statului pârât; litigiul este judecat pe baza
dreptului unional şi nu a dreptului internaţional public; jurisdicţia
Curţii este exclusivă şi obligatorie pentru părţi; hotărârile ei sunt
obligatorii, ceea ce nu este cazul pentru o jurisdicţie de tip
internaţional. În general vorbind, în limitele competenţei atribuite
jurisdicţia Curţii şi a celor două Tribunale este obligatorie şi
exclusivă: ele nu au nevoie de consimţământul părţilor ca să
judece, aşa cum se întâmplă cu o jurisdicţie de drept internaţional
public sau, uneori, chiar privat, după cum alte organe nu pot fi în
acelaşi timp competente pentru aceleaşi cazuri, cum se poate
întâmpla în dreptul internaţional privat sau chiar în cel intern.
Hotărârile lor sunt obligatorii şi, acolo unde este cazul, executorii
pentru părţi. În fine, participarea particularilor este de neconceput,
în principiu, pe planul dreptului internaţional în faţa jurisdicţiilor
acestuia; or, accesul jurisdicţiilor unionale le este deschis, chiar dacă cu
unele limitări. În schimb, este exact că Curtea şi Tribunalul joacă
rolul mai multor jurisdicţii, mai precis pot fi jurisdicţii de tip
constituţional, de tip administrativ sau de tip regulator (în această
ultimă ipostază când interpretează dreptul Uniunii/C.E.E.A. în cadrul
procedurii chestiunii preliminare), după caz. În schimb, Tribunalul
Funcţiei Publice este doar o jurisdicţie de tip administrativ,
deoarece judecă numai litigiile dintre Uniune/C.E.E.A. şi funcţionarii lor.
Sub toate aspectele însă jurisdicţiile unionale sunt jurisdicţii interne ale
Uniunii/C.E.E.A. şi astfel asemănătoare celor naţionale.
Jurisdicţiile unionale au o competenţă de atribuire, în sensul că
tot ceea ce nu le este conferit expres de tratate sau, prin excepţie,
de legislaţia unui stat membru rămâne în competenţa jurisdicţiilor
naţionale. Este vorba de acea competenţă reglementată de dreptul
unional, adică de competenţa de a judeca litigiile care cad
obligatoriu sub incidenţa dreptului unional; în ceea ce priveşte litigiile
reglementate de dreptul internaţional public sau privat (exemple:
convenţiile încheiate între statele membre, acorduri între statele
membre şi terţi, contracte încheiate de Uniune/C.E.E.A. cu state sau particulari,
contracte între state şi particulari, contracte între particulari,
acorduri între state terţe etc.), competenţa instanţelor unionale este
guvernată de regulile acestor ramuri de drept, în sensul că ele vor
fi competente dacă li se atribuie acest drept prin
tratatul/acordul/contractul în legătură cu care s-a născut litigiul
(respectiv printr-o clauză conţinută în ele) sau printr-un acord
separat; în aceste cazuri, într-adevăr, Curtea şi Tribunalul
funcţionează ca jurisdicţii de drept internaţional public sau privat.
Domeniul politicii externe şi de securitate este sustras competenţei
instanţelor Uniunii reglementată de dreptul acesteia, aşa cum era
sustras şi când constituia pilonul P.E.S.C. – domeniu de drept
internaţional public -, exceptând respectarea procedurilor şi
atribuţiilor instituţiilor, precum şi legalitatea deciziilor care instituie

51
măsuri restrictive pentru particulari în privinţa tratamentului şi
circulaţiei datelor cu caracter personal. În ceea ce priveşte spaţiul
de libertate, securitate şi justiţie – fostul pilon J.A.I. -, chiar şi
înainte, când aparţinea dreptului internaţional public, Tratatul de la
Amsterdam a extins competenţa obligatorie a instanţelor comunitare şi
asupra lui, excluzând măsurile luate de state pentru protecţia ordinii
publice şi a securităţii interne (sub aspectul legalităţii şi a
proproţionalităţii lor), această competenţă exercitându-se însă în
condiţii mai restrictive decât în Comunităţi; prin Tratatul de la
Lisabona spaţiul de libertate, securitate şi justiţie dobândeşte
regimul de drept comun al competenţei instanţelor Uniunii/C.E.E.A.
pe măsură ce actele juridice adoptate în fostul J.A.I. sunt
transformate în regulamente şi directive, dar nu mai târziu de 5 ani
de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona. În fine, în cazul
suspendării drepturilor unui stat pentru violări ale drepturilor
fundamentale ale omului, ca şi în cazul constatării că există un risc
clar de acest gen din partea unui stat, controlul jurisdicţional se va
limita în primul caz la verificarea îndeplinirii de către Consiliu a
obligaţiei de a ţine cont de consecinţele deciziei sale asupra
drepturilor şi obligaţiilor particularilor, iar în al doilea caz la
verificarea respectării procedurii.
Delimitarea competenţelor în primă instanţă între Curte şi
cele două Tribunale are loc în felul următor: Curtea este
competentă pentru chestiunile preliminare (cu posibilitatea ca
Statutul ei să i le atribuie şi Tribunalului, în materii specifice), pentru
acţiunile Uniunii/C.E.E.A. contra statelor, pentru acţiunile în anulare şi în
carenţă introduse de state membre şi instituţii unionale – cu
excepţiile prevăzute pentru Tribunalul de Primă Instanţă - şi pentru
contenciosul sancţiunilor (care este distinct de cel de anulare
numai dacă este de plină jurisdicţie); de asemenea, pentru actele fostului
J.A.I., atâta timp cât ele nu sunt transformate în acte de drept
unional şi pentru o perioadă de maximum 5 ani, este competentă
pentru diferendele născute între state membre în legătură cu
interpretarea şi aplicarea actelor adoptate de Consiliu, respectiv
între statele membre şi Comisie în legătură cu interpretarea şi
aplicarea convenţiilor încheiate între state. Tribunalul poate fi competent
pentru chestiuni preliminare, în materiile precizate expres în
Statutul Curţii (putând însă trimite dosarul la Curte dacă apreciază
că ar putea fi afectate unitatea şi coerenţa dreptului unional) şi este
competent pentru acţiunile în anulare şi în carenţă introduse de
particulari şi de state străine, pentru acţiunile în reparaţie
extracontractuală, pentru acţiunile în anulare şi în carenţă introduse
de state membre împotriva Comisiei – exceptând acţiunile în
materie de cooperare întărită, care îi rămân Curţii -, pentru acţiunile
în anulare şi în carenţă introduse de state membre împotriva
Consiliului în materie de ajutoare de stat şi de apărare comercială şi
împotriva Consiliului ca organ executiv, pentru acţiunile în anulare şi în
carenţă introduse de state membre împotriva Parlamentului, a
organelor şi organismelor Uniunii/C.E.E.A., precum şi pentru
contenciosul proprietăţii industriale (mai precis pentru acţiunile de
anulare a deciziilor date de secţiile jurisdicţionale ale Oficiului de
armonizare a pieţei interne, în materie de mărci, desene şi modele
industriale). Tribunalul Funcţiei Publice este competent pentru
acţiunile funcţionarilor publici contra Uniunii/C.E.E.A. Această
delimitare este stabilită prin Statutul Curţii modificat succesiv de mai
multe ori; mai pot interveni modificări ulterior, prin decizii ale
Consiliului şi Parlamentului, în urma eventualei creări a altor instanţe
specializate sau în urma altor transferuri de competenţe de la Curte
la Tribunal. În ceea ce priveşte competenţa în căile de atac numite de
de reformare (recursul pentru acţiunile directe, reexaminarea
pentru chestiunile preliminare şi pentru deciziile pronunţate în
recurs de TPI), ea aparţine Curţii pentru deciziile Tribunalul pentru
deciziile Tribunalului Funcţiei Publice, hotărârile Curţii neputând fi,
evident, atacate cu asemenea căi.
Conflictele de competenţă, ce apar în cazurile în care nici una
din două jurisdicţii nu se consideră competentă, ele trimiţându-şi
reciproc dosarul, sau în cazurile în care două sau toate trei se
consideră competente, reţinându-şi dosarul spre judecare, sunt
rezolvate totdeauna de Curte, hotărârile ei în acest sens fiind
obligatorii pentru cele două Tribunale. Atât Curtea cât şi cele două
Tribunale aplică exclusiv dreptul unional (evident, în ipostaza lor de
jurisdicţii unionale), inclusiv când acesta este încorporat în dispoziţii
de drept naţional şi exceptând cazul în care dreptul unional însuşi
trimite expres la alte sisteme de drept.

Tehnici şi metode de interpretare folosite

În ceea ce priveşte tehnicile şi metodele de interpretare


folosite de jurisdicţiile unionale în activitatea lor, mai ales de Curte,
ele sunt preluate din dreptul naţional al statelor dar selectiv, în
măsura în care sunt necesare şi compatibile cu dreptul unional. Trei
metode sunt utilizate cu precădere:

a) metoda literală sau gramaticală


Ea constă în a da textului sensul rezultând din limbajul folosit.
În cadrul ei Curtea interpretează noţiunile care nu sunt prea clare
fie prin prisma dreptului comparat (adică dreptul din care au fost
preluate acele noţiuni sau ansamblul sistemelor juridice ale statelor
membre), fie prin cea a versiunilor oficiale mai bine elaborate.
Această metodă joacă un rol limitat, din cauza existenţei mai
multor versiuni oficiale ale textelor (cu aceeaşi valoare juridică),
care nu sunt perfect corespondente, din cauza redactărilor adesea
defectuoase, precum şi când, în ciuda literei clare a textului,
interpretarea bazată pe ea ar conduce la consecinţe absurde sau ar

53
face norma inutilă, inaplicabilă.

b) metoda sistemică sau sistematică


Ea constă în a da textului sensul rezultând din corelarea lui cu
alte texte din acelaşi act juridic sau cu alte acte juridice (cel puţin
egale ca valoare cu textul în discuţie), eventual cu echitatea.

c) metoda teleologică sau finalistă


Ea constă în a da textului sensul ce rezultă din analiza
obiectivelor pe care el le stabileşte (obiective derivate din intenţia
autorilor); în cadrul ei sunt folosite regula “efectului util”, regula
“efectului necesar” şi regula salvgardării funcţionării Uniunii/C.E.E.A.
Primele două sunt cunoscute şi în dreptul internaţional public,
precum şi în dreptul naţional: prima presupune că o normă trebuie
să fie interpretată astfel încât să aibă un înţeles şi nu astfel încât să
nu aibă nici unul, adică astfel încât să fie aplicabilă şi nu
inaplicabilă, iar cea de-a doua presupune că normele exprese dintr-
un tratat trebuie completate cu cele implicite, subînţelese, fără de
care ele ar fi inaplicabile la modul rezonabil sau util. Metoda
teleologică este considerată ca fiind cea mai adecvată
caracteristicilor Uniunii/C.E.E.A. Utilizarea ei este favorizată de
dezavantajele menţionate ale metodei literale, de caracterul
dinamic şi evolutiv al construcţiei unionale şi de lentoarea procesului
decizional unional

1.10.6. Curtea de Conturi

În ciuda denumirii sale ea nu este un organ jurisdicţional, după cum


nu are nici putere de decizie deşi Tratatul de la Maastricht a ridicat-
o la rangul de instituţie. Ea a fost creată în 1975, fiind legată de
introducerea resurselor proprii ale Comunităţilor, înlocuind Comisia de
control C.E.-C.E.E.A., respectiv cenzorul C.E.C.O.

Compunere

Curtea se compune dintr-un cetăţean din fiecare stat


membru, membrii săi trebuind să fie persoane cu calificare
adecvată (financiar-contabilă) sau care au mai exercitat în ţara lor
astfel de funcţii; lista lor este adoptată de Consiliu cu consultarea
Parlamentului, la propunerile statelor membre, pentru un mandat
de şase ani.

Statut

Membrii Curţii se bucură de independenţă în exerciţiul


atribuţiilor lor, neputând fi demişi decât de Curtea de Justiţie la
cererea instituţiei; sunt incompatibili cu orice altă activitate,
remunerată sau nu, şi se bucură de privilegii şi imunităţi.
Organizare

Curtea poate înfiinţa în sânul ei secţii specializate pentru


anumite categorii de probleme. Ea îşi adoptă propriul regulament
interior, cu aprobarea Consiliului.

Atribuţii

Curtea este organul de control financiar al veniturilor şi


cheltuielilor Uniunii/C.E.E.A., precum şi al celor ale organismelor create de
Uniune/C.E.E.A. dacă actul de înfiinţare nu exclude acest control, în
privinţa legalităţii şi regularităţii lor, asigurându-se de buna
gestionare a finanţelor unionale; în acest sens Curtea poate face
investigaţii şi controale atât asupra documentelor cât şi la faţa
locului, iar statele, celelalte instituţii, organismele care gestionează
venituri sau cheltuieli ale Uniunii/C.E.E.A. şi particularii care
beneficiază de fonduri unionale sunt obligaţi să îi pună la dispoziţie
documentele cerute. De asemenea, Curtea este consultată de
Consiliu în cazurile expres prevăzute de tratate şi emite avize şi în
alte cazuri, la cererea altor instituţii. Curtea mai poate introduce
acţiuni în justiţie împotriva altor instituţii, pentru apărarea
prerogativelor sale.
În exercitarea atribuţiilor ei Curtea întocmeşte anual şi în
urma controalelor efectuate special rapoarte pe care le supune
Consiliului, Parlamentului şi parlamentelor naţionale, împreună cu
observaţiile instituţiilor controlate, precum şi o declaraţie de
asigurare a fiabilităţii conturilor Uniunii/C.E.E.A., la încheierea
exerciţiului bugetar (deci anual).

1.10.7. Banca Centrală Europeană (B.C.E.; în Uniune)

Ea îşi are sediul la Frankfurt (Germania). A intrat efectiv în


funcţie la 1.01.1999, atunci când a fost introdusă efectiv pe piaţă şi
moneda unică. Împreună cu băncile centrale naţionale ea formează
aşa-numitul Sistem European al Băncilor Centrale (S.E.B.C.). Alături
de B.E.I. ea este singurul organ unional cu personalitate juridică.

Compunere şi organizare

Organele de conducere ale B.C.E. sunt:


- Consiliul guvernatorilor, organ deliberativ alcătuit dintr-un
preşedinte, un vicepreşedinte, patru membri şi guvernatorii
băncilor centrale din statele participante la moneda unică;
preşedintele, vicepreşedintele şi cei patru membri sunt cetăţeni ai
statelor membre, numiţi pentru opt ani de Consiliul European cu
majoritate calificată, la recomandarea Consiliului de Miniştri, cu
consultarea Parlamentului şi a Consiliului guvernatorilor

55
- Directoratul, organ executiv, alcătuit din preşedinte,
vicepreşedinte şi cei 4 membri menţionaţi
- Consiliul general, alcătuit din preşedinte, vicepreşedinte şi
guvernatorii băncilor centrale din toate statele membre, având în
principal rolul de a indica statele care pot participa la moneda unică
după intrarea ei în vigoare şi de a fi consultat de către Consiliul
guvernatorilor

Statut

Toţi cei care intră în componenţa B.C.E., inclusiv guvernatorii


de bănci centrale naţionale, sunt independenţi în exercitarea
atribuţiilor lor; în acest sens, preşedintele, vicepreşedintele şi cei
patru membri nu pot fi demişi decât de Curtea de Justiţie, pentru
neîndeplinirea actuală a condiţiilor cerute pentru exercitarea
funcţiei sau pentru greşeli grave, la cererea celui interesat, a Consiliului
guvernatorilor sau a Directoratului, iar guvernatorii de bănci centrale
naţionale, deşi pot fi demişi în statul lor – dar numai pentru
neîndeplinirea actuală a condiţiilor cerute pentru exercitarea
funcţiei sau pentru greşeli grave -, au – ca şi Consiliul
Guvernatorilor - dreptul să atace decizia de demitere la Curtea de
Justiţie; toţi sunt incompatibili cu orice altă funcţie şi activitate,
remunerată sau nu; nu pot primi instrucţiuni şi indicaţii de la
nimeni. Mandatul guvernatorilor naţionali trebuie să fie de cel puţin
cinci ani.
Deşi sunt independenţi, membrii B.C.E. pot fi audiaţi de
comisiile de specialitate ale Parlamentului, la cererea lor sau a
acestuia.

Atribuţii

B.C.E. este organul exclusiv de emisiune şi gestiune a monedei


unice, în sensul că ea emite bancnotele sau autorizează băncile
centrale naţionale să o facă; volumul total de masă monetară şi cel
alocat fiecărei bănci centrale este stabilit de ea, inclusiv în cazul
monedelor, care pot fi emise de statele membre. În materie
monetară ea este principalul organ executiv şi de iniţiativă, în
această din urmă calitate făcând recomandări de acte normative
Consiliului. De asemenea, în calitate de organ de control în materie
ea poate sancţiona agenţii economici din statele membre, în
anumite condiţii, şi poate introduce în justiţie acţiuni împotriva altor
instituţii unionale, pentru apărarea prerogativelor sale, precum şi
acţiuni împotriva băncilor centrale naţionale pentru nerespectarea
dreptului unional. B.C.E. este consultată în probleme monetare de
către Consiliu în cazurile prevăzute de tratate, precum şi de statele
membre în anumite condiţii.
În exercitarea atribuţiilor sale B.C.E. emite:
- regulamente şi decizii, acte obligatorii pentru agenţii economici
- avize, fie la cererea Consiliului, în cadrul consultării obligatorii, fie
la cererea altor instituţii sau a autorităţilor naţionale
- recomandări, adresate fie Consiliului în cadrul dreptului de
iniţiativă al Băncii, fie agenţilor economici ca prescripţii
neobligatorii
- rapoarte anuale asupra acţiunilor Sistemului European al Băncilor
Centrale şi rapoarte asupra politicii monetare prezente şi viitoare a
Uniunii, prezentate Consiliului Ministerial, Consiliului European,
Comisiei şi Parlamentului.

1.10.8. Alte organe

În Uniune/C.E.E.A. există diferite comitete cu rol consultativ,


create de tratate sau de instituţiile unionale, având de regulă
compunere economico-socială sau tehnică (cu unele excepţii, nu
intră aici organele auxiliare ale Consiliului). Acestea sunt:

a) Comitetul Economic şi Social

Este alcătuit din reprezentanţi ai organizaţiilor diferitelor


categorii economico-sociale, mai ales cele ale producătorilor,
agricultorilor, comercianţilor, transportatorilor, artizanilor,
salariaţilor, profesiilor liberale, consumatorilor şi ale interesului
general. Aceşti reprezentanţi sunt numiţi de Consiliu pentru 5 ani.
Comitetul este consultat de Consiliu, de Comisie sau de Parlament, putând fi
convocat şi la cererea acestuia.

b) Comitetul regiunilor (numai în Uniune)

Este alcătuit din reprezentanţi ai colectivităţilor regionale şi


locale, care sunt titulari ai unui mandat electoral în sânul unei
asemenea colectivităţi sau sunt responsabili din punct de vedere
politic în faţa unei adunări alese într-o astfel de colectivitate.
Membrii săi sunt numiţi tot de Consiliu şi tot pentru 5 ani. Este
consultat de aceleaşi instituţii ca şi comitetul precedent, în aceleaşi
condiţii.

c) Comitetul locurilor de muncă (numai în Uniune)

Membrii săi sunt numiţi parţial de state şi parţial de Comisie.


Este consultat de Consiliu sau de Comisie şi consultă la rândul său
partenerii sociali. În plus, el are sarcina de a pregăti lucrările
Consiliului în materie.

d) Comitetul consultativ în transporturi (numai în Uniune)

Se compune din experţi desemnaţi de statele membre şi


funcţionează pe lângă Comisie, care îl consultă ori de câte ori o

57
consideră necesar.

e) Comitetul economic şi financiar (numai în Uniune)

A înlocuit Comitetul monetar cu acelaşi rol. Membrii săi sunt


numiţi parţial de state, parţial de Comisie şi parţial de B.C.E. Este
consultat de Consiliu sau de Comisie şi are sarcina de a pregăti
lucrările Consiliului în materie monetară.

f) Comitetul ştiinţific şi tehnic (numai în C.E.E.A.)

Alcătuit din experţi în domeniu, el funcţionează pe lângă


Comisie dar membrii săi sunt numiţi de Consiliu cu consultarea
Comisiei, pentru un mandat de 5 ani. Rolul său este acela de a fi consultat
de Comisie în cazurile expres prevăzute de tratat şi în toate
cazurile în care Comisia consideră necesar.

g) Comitetul protecţiei sociale (numai în Uniune)

Membrii săi sunt numiţi parţial de Comisie şi parţial de statele


membre. Este consultat de Consiliu sau de Comisie şi la rândul său
consultă partenerii sociali.

h) Banca Europeană de Investiţii (B.E.I.; numai în Uniune)

Dotată cu personalitate juridică, Banca este constituită pe


baze comerciale în sensul că deţine un capital repartizat între
membrii săi, care sunt statele membre. Cu toate acestea scopul ei
este nelucrativ, rolul Băncii fiind acela de a acorda credite pentru
investiţii în vederea susţinerii creşterii economice. Banca poate
introduce acţiuni în justiţie împotriva statelor membre, pentru
nerespectarea obligaţiilor decurgând din Statutul ei.

i) Serviciul european pentru acţiune externă (numai în Uniune)

El are menirea de a sprijini acţiunile Înaltului Reprezentant


pentru Afaceri Externe şi Politica de Securitate, fiind coordonat de
acesta. Se compune din funcţionari din serviciile competente ale
secretariatului general al Consiliului şi al Comisiei şi din personal
detaşat din serviciile diplomatice naţionale. Organizarea şi
funcţionarea lui sunt stabilite prin decizie a Consiliului, la
propunerea Înaltului Reprezentant, cu consultarea Parlamentului şi
cu aprobarea Comisiei.

j) Agenţia de aprovizionare (numai în C.E.E.A.)

Este constituită ca şi B.E.I., deţinând un capital repartizat între


statele membre şi Comunitate şi având un scop nelucrativ. Are
personalitate juridică. Rolul ei este acela de a asigura
aprovizionarea cu materii prime, respectiv cu produse finite, a
pieţei energiei nucleare atât interne – adică a Comunităţii - cât şi
externe. Este sub controlul Comisiei, care îi numeşte organele de
conducere şi îi dă directivele necesare desfăşurării activităţii,
dispunând şi de un drept de veto asupra deciziilor ei şi a contractelor
încheiate de ea.

1.10.9. Procesul decizional în Uniune/C.E.E.A.

Acesta este de două feluri: cel ordinar, adică cel prin care se
adoptă acte legislative, şi cel de revizuire a tratatelor, de aderare la
tratate (deci la Uniune/C.E.E.A.) a unor state terţe şi de retragere
de la tratate (deci din Uniune/C.E.E.A.) a unor state membre.
În ceea ce priveşte procesul legislativ, actele legislative sunt
actele, normative sau individuale, adoptate de Consiliu, de
Parlament, de Consiliu şi Parlament împreună, în baza tratatelor.
Aşa cum am mai arătat, procedura prin care Consiliul sau
Parlamentul adoptă singure acte legislative se numeşte procedură
legislativă specială, în timp ce procedura prin care Consiliul şi
Parlamentul adoptă împreună acte legislative se numeşte
procedură legislativă ordinară. Procesul legislativ se sprijină pe
echilibrul dintre instituţii, principiu fundamental al ordinii juridice a
Uniunii/C.E.E.A. şi al structurii instituţionale a Uniunii/C.E.E.A. Sistemul
legislativ este unul “în reţea”, combinând rolul celor trei instituţii ale
Uniunii/C.E.E.A. - Consiliu, Comisie, Parlament -, rolul instituţiilor
unionale cu cel al instituţiilor naţionale, precum şi metoda
cooperării - întâlnită în organismele de tip interguvernamental - cu cea
unională propriu-zisă - întâlnită în organismele de tip supranaţional.
În ceea ce priveşte rolul instituţiilor naţionale în acest proces,
dacă până acum erau implicate hotărâtor doar guvernele statelor
membre, Tratatul de la Lisabona le atribuie un rol important şi, sub
anumite aspecte, hotărâtor, şi parlamentelor naţionale. Astfel, se
prevede că parlamentele statelor membre au dreptul, printre altele,
să fie informate asupra proiectelor de acte legislative şi să vegheze
la respectarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii; aceste
două atribuţii sunt strâns legate între ele, deoarece informarea are
ca scop tocmai verificarea modului în care instituţiile europene
respectă principiile menţionate. În acest scop parlamentele
primesc, în acelaşi timp cu Consiliul şi Parlamentul European, orice
proiect legislativ indiferent de autorul lui, orice modificare a unui
proiect, rezoluţiile legislative ale Parlamentului European, poziţiile
Parlamentului şi Consiliului în cadrul procedurii legislative ordinare,
precum şi, în privinţa proiectelor legislative, ordinea de zi a
şedinţelor Consiliului şi rezultatele acestor şedinţe, inclusiv
procesele-verbale. Parlamentele naţionale au la dispoziţie un
termen de 8 săptămâni pentru a da un aviz motivat. Abia după
trecerea acestui termen proiectul poate fi înscris pe ordinea de zi

59
provizorie a Consiliului, fiind posibile excepţii în cazuri de urgenţă
motivate în actul însuşi sau în poziţia Consiliului. De asemenea,
trebuie să treacă un termen de 10 zile între înscrierea proiectului
pe ordinea de zi provizorie şi adoptarea unei poziţii asupra lui, fiind
şi aici posibile excepţii în cazuri de urgenţă motivate corespunzător.
Avizul motivat al parlamentelor naţionale se comunică Consiliului,
Comisiei şi Parlamentului European, precum şi iniţiatorului
proiectului dacă acesta este altul decât Comisia sau Parlamentul
European. Iniţiatorul ţine cont de un aviz negativ, adică un aviz în
sensul că nu a fost respectat principiul subsidiarităţii, el trebuind
să-şi reexamineze proiectul; soluţia îi aparţine însă, el putând să-şi
menţină proiectul, să şi-l modifice sau să şi-l retragă. În cadrul
procedurii legislative ordinare avizul negativ trebuie să reprezinte
cel puţin 51% din voturile parlamentelor naţionale pentru ca
iniţiatorul – în speţă Comisia – să aibă obligaţia de a-şi reexamina
propunerea; în cazul în care Comisia decide menţinerea propunerii,
aceasta şi avizul parlamentelor naţionale vor fi înaintate
legiuitorului (adică Consiliului şi Parlamentului European, n.n.), care
examinează respectarea principiului subsidiarităţii înainte de finalul
primei lecturi; dacă cel puţin 55% din membrii Consiliului şi cel
puţin 51% din voturile exprimate în Parlamentul European sunt în
acelaşi sens cu avizul negativ al parlamentelor naţionale,
examinarea respectivei propuneri legislative nu mai poate
continua. În cazul unei proceduri legislative speciale avizul negativ
trebuie să reprezinte cel puţin 1/3 din voturile parlamentelor
naţionale, respectiv 1/4 în cadrul spaţiului de libertate, securitate şi
justiţie, pentru ca iniţiatorul să aibă obligaţia de a-şi reexamina
proiectul, respectiv pentru ca Parlamentul sau Consiliul, după caz –
cu cvorumul menţionat mai sus – să nu mai poată continua
dezbaterea proiectului. Dacă este vorba de o propunere a Comisiei
ce vizează ca unele aspecte ţinând de dreptul familiei şi având o
incidenţă transnaţională să facă obiectul unor acte juridice
adoptate prin procedura legislativă ordinară în loc de procedura
legislativă specială în care legiuitor este doar Consiliul, acesta nu o
mai poate adopta.dacă un parlament naţional se opune unei
asemenea decizii în termen de 6 luni. În scopul exprimării avizului
menţionat, fiecare parlament naţional dispune de 2 voturi; în cazul
sistemelor bicamerale fiecare cameră dispune de un vot din cele
două; în cazul sistemelor cu parlamente locale sau regionale care
dispun de puteri legislative, îi revine fiecărui parlament naţional
sarcina de a consulta respectivele parlamente locale/regionale.
Etapele procesului legislativ sunt:
a) înaintarea către Consiliu şi către parlamentele naţionale a unei
propuneri, recomandări, cereri etc. de către Comisie, B.C.E. sau alţi
subiecţi ai dreptului de iniţiativă
În cazurile de excepţie în care Consiliul statuează pe bază de
autosesizare, subzistă în continuare obligaţia lui de a comunica
parlamentelor naţionale proiectul actului pe care intenţionează să-l
adopte.
Aşa cum am arătat anterior, de regulă actele legislative sunt
adoptate la propunerea Comisiei, ceea ce obligă Comisia să facă
propuneri la cererea statelor, a Consiliului sau a Parlamentului. În
cazuri specifice prevăzute de tratate iniţiativa poate aparţine unui
grup de state membre, Parlamentului, B.C.E. (pentru care ea se
numeşte recomandare), B.E.I. (cerere), Curţii de Justiţie (cerere).
Până la adoptarea actului propus organul de iniţiativă îşi poate retrage
sau modifica propunerea, în condiţiile pe care le-am mai menţionat.
Înainte de a elabora vreo propunere organul de iniţiativă se poate consulta
(neoficial) cu diferite comitete reprezentative pentru categorii
economico-sociale sau zone geografice, cu comitete de specialişti,
cu administraţiile naţionale.

b) consultarea diverselor instituţii/organe unionale sau solicitarea aprobării,


respectiv a unui aviz conform din partea instituţiilor/organelor
prevăzute de tratate
Consultarea poate fi obligatorie sau facultativă iar subiecţii
consultaţi pot fi Parlamentul, Comisia - dacă procesul nu s-a
declanşat la iniţiativa ei -, B.C.E. - în aceeaşi situaţie; mai poate fi
necesar să fie consultate sau mai pot fi consultate diferitele
comitete menţionate anterior. În Uniune/C.E.E.A. aprobarea este
dată fie de Parlament în cadrul unor proceduri legislative speciale în care Consiliul
este autorul actelor legislative, fie de Consiliu în cadrul unor proceduri legislative
speciale în care Parlamentul este autorul actelor legislative. Avizul conform este
dat de Curtea de Justiţie în cazul acordurilor Uniunii/C.E.E.A. cu terţii, în
privinţa compatibilităţii lor cu tratatele, precum şi, în C.E.E.A., de
Consiliu de regulă, prin excepţie, în cazul acordurilor de asociere şi a
celor de aderare, de Comisie.

d) luarea deciziei de către organul competent


De regulă Consiliul şi Parlamentul decid împreună, în cadrul
procedurii legislative ordinare şi în cadrul procedurii bugetare. În cazurile
expres prevăzute de tratate, în care este aplicabilă o procedură
legislativă specială, fie Parlamentul, fie Consiliul decid singure, primul
întotdeauna cu aprobarea celuilalt, cel de-al doilea cu aprobarea primului doar în
unele cazuri.
Organul competent nu este obligat în principiu să adopte
decizia, adică să dea curs iniţiativei, dar este obligat, în ce priveşte
propunerile, să le ia în discuţie.

Procedura legislativă ordinară

Se derulează în felul următor:


- iniţiatorul înaintează Consiliului un proiect de act legislativ
(propunere, recomandare, cerere), comunicându-i-o în paralel şi
Parlamentului; dacă iniţiativa îi aparţine altui subiect decât

61
Comisia, i se comunică obligatoriu şi Comisiei
- prima lectură în Parlament: acesta trebuie să exprime o poziţie
asupra propunerii
- prima lectură în Consiliu: acesta se pronunţă şi el asupra
propunerii şi asupra poziţiei Parlamentului; dacă Parlamentul nu s-a
pronunţat sau poziţia sa este favorabilă fără amendamente, Consiliul
poate adopta actul conform propunerii; dacă poziţia parlamentară
este favorabilă dar cu amendamente iar Consiliul este de acord cu
toate, el poate adopta actul conform propunerii astfel modificate;
dacă Consiliul nu este de acord cu toate amendamentele, precum şi
în situaţia în care poziţia parlamentară este negativă, el urmează să
exprime o “poziţie comună”, pe care o transmite Parlamentului
- a doua lectură în Parlament: acesta trebuie să se pronunţe asupra
poziţiei comune a Consiliului; dacă el nu se pronunţă sau aprobă
“poziţia comună” ca atare, actul este considerat adoptat conform
ei; dacă o respinge, actul se consideră neadoptat; dacă o aprobă cu
amendamente, aceleaşi cu cele de mai sus sau altele, acestea sunt
transmise Consiliului şi, dacă iniţiativa îi aparţine Comisiei, acesteia,
care trebuie să-şi exprime poziţia asupra lor printr-un aviz
- a doua lectură în Consiliu: dacă acesta este de acord cu toate
amendamentele, actul va fi considerat adoptat astfel (în cazul unei iniţiative a
Comisiei, cvorumul de vot în Consiliu este cel obişnuit în raport cu
propunerea Comisiei); dacă Consiliul nu este de acord cu toate
amendamentele, el va convoca, cu acordul Parlamentului, un
comitet de conciliere
- comitetul de conciliere, compus din membrii Consiliului şi un număr
egal de membri ai Parlamentului, are ca misiune întocmirea unui
proiect comun care să fie acceptat de cele două instituţii, plecând
de la “poziţia comună” şi de la amendamentele propuse de
Parlament; Comisia poate participa şi ea la lucrările comitetului,
încercând să apropie poziţiile celor două instituţii, dar nu se mai
consideră că Consiliul statuează pe baza propunerii ei ci pe baza
“poziţiei comune”, ceea ce face ca retragerea propunerii iniţiale să
fie fără efect iar cvorumul de vot în Consiliu să fie liber
- a treia lectură în Consiliu, respectiv Parlament: dacă se reuşeşte
elaborarea unui proiect comun, acesta este supus aprobării
Consiliului şi Parlamentului; respingerea lui de către una din
instituţii face ca actul să fie considerat neadoptat; dacă nu se
reuşeşte în acest sens, actul este de asemenea considerat
neadoptat
Comisiei i se comunică obligatoriu orice iniţiativă provenind
de la alt subiect de drept, precum şi poziţiile Parlamentului şi
Consiliului în cele două lecturi anterioare fazei de conciliere; în
acest sens, ea îşi poate da din proprie iniţiativă avizul în orice
stadiu al procedurii şi i se poate cere avizul, de către Parlament sau
Consiliu, în orice stadiu al procedurii.
Din punct de vedere formal actul emană de la ambele instituţii,
fiind un "act comun al Consiliului şi Parlamentului".

Procedura bugetară

Comisia supune Consiliului un proiect de buget, elaborat pe baza


estimărilor de venituri şi cheltuieli întocmite de fiecare instituţie a
Uniunii/C.E.E.A. Consiliul adoptă o poziţie asupra proiectului,
consultând Comisia ori de câte ori înţelege să se îndepărteze de el,
apoi îl transmite Parlamentului European. Dacă Parlamentul nu se
pronunţă sau aprobă proiectul ca atare, bugetul este considerat adoptat
conform acestuia. Dacă Parlamentul aduce amendamente iar Consiliul este
de acord cu acestea, bugetul va fi considerat adoptat conform lor;
dacă însă Consiliul nu este de acord cu amendamentele, el va
convoca un comitet de conciliere, cu aceeaşi compunere şi acelaşi
rol ca şi comitetul din cadrul procedurii legislative ordinare. Dacă
comitetul nu reuşeşte să elaboreze un proiect comun, Comisia va
prezenta un alt proiect; dacă, dimpotrivă, se reuşeşte în acest sens,
proiectul comun va fi supus aprobării celor două instituţii. Astfel,
dacă ambele instituţii îl aprobă sau nu se pronunţă, respectiv dacă
una îl aprobă iar cealaltă nu se pronunţă, bugetul este considerat
adoptat conform lui; Comisia va prezenta un alt proiect dacă
ambele instituţii resping proiectul comun, dacă una îl respinge iar
celalaltă nu se pronunţă, respectiv dacă Parlamentul îl respinge iar
Consiliul îl aprobă; în fine, dacă Parlamentul aprobă proiectul
comun iar Consiliul îl respinge, Parlamentul îşi poate reconfirma
total sau parţial amendamentele care au dus la declanşarea
procedurii de conciliere, bugetul urmând a fi considerat adoptat
conform acestor amendamente, în caz de reconfirmare totală,
respectiv conform lor şi conform poziţiei Parlamentului din cadrul
comitetului de conciliere, în caz de reconfirmare parţială. Nu se
prevede soluţia în caz că Parlamentul a respins proiectul iniţial. Din
punct de vedere formal bugetul este adoptat printr-o decizie a Parlamentului.
De menţionat că bugetul trebuie să respecte cadrul financiar
plurianual, care este stabilit printr-un regulament al Consiliului.

Procedura încheierii acordurilor internaţionale ale Uniunii/C.E.E.A.

Este vorba de acordurile încheiate de Uniune/C.E.E.A. cu


statele nemembre sau cu organizaţiile internaţionale şi de
acordurile încheiate de C.E.E.A. cu persoane fizice/juridice din state
terţe.
În Uniune există o procedură solemnă şi una simplificată de
încheiere a acordurilor, în ambele ipoteze competenţa aparţinând
Consiliului. În cadrul procedurii solemne negocierile sunt deschise printr-o
decizie a Consiliului, la recomandarea Înaltului Reprezentant când e vorba
de un acord în domeniul politicii externe, a B.C.E. în materie
monetară, respectiv a Comisiei în orice alt domeniu decât politica
externă; decizia Consiliului stabileşte negociatorul sau şeful

63
echipei de negociatori, exceptând acordurile în domeniul politicii
comerciale comune, care sunt negociate întotdeauna de Comisie; la
propunerea negociatorului Consiliul împuterniceşte prin decizie
semnarea acordului şi, eventual, aplicarea sa provizorie, urmând ca
ulterior să adopte, tot la propunerea negociatorului, cu consultarea sau cu
aprobarea Parlamentului – exceptând acordurile în domeniul politicii externe -
decizia de încheiere a acordului. În cadrul procedurii simplificate
semnătura ţine loc de încheiere, fiind emisă doar decizia de
împuternicire a semnării. Acordurile mixte sunt negociate de
instituţiile Uniunii şi în numele statelor membre, fie în strânsă
coordonare cu acestea, fie fără nici o coordonare dacă instituţiile
sunt împuternicite de ele, iar încheierea lor are loc exclusiv prin act
al Consiliului, fiind însă necesară ratificarea din partea organelor
competente ale statelor.
În C.E.E.A. acordurile sunt negociate de Comisie după
directivele Consiliului şi încheiate de regulă de Comisie cu
aprobarea Consiliului, prin excepţie acordurile a căror execuţie nu
necesită intervenţia Consiliului sunt negociate şi încheiate de
Comisie doar cu informarea Consiliului iar acordurile de asociere
sunt încheiate de Consiliu cu consultarea Parlamentului.
În ceea ce priveşte revizuirea tratatelor Uniunii/C.E.E.A.,
există o procedură ordinară şi una simplificată, ultima nefiind
aplicabilă în C.E.E.A.. Procedura ordinară se finalizează cu un tratat şi
se desfăşoară în felul următor: orice iniţiativă în acest sens, putând
proveni de la orice stat membru, de la Parlament sau de la Comisie, este
transmisă Consiliului, care la rândul lui o transmite Consiliului
european şi o notifică parlamentelor naţionale; dacă Consiliul
european consideră că e cazul unei revizuiri, fie decide direct
convocarea unei conferinţe a reprezentanţilor guvernelor statelor
membre, în ipoteza unei revizuiri de mică amploare, cu aprobarea
Parlamentului, fie decide convocarea prealabilă a unei Convenţii, în
ipoteza unei revizuiri de mare amploare, cu consultarea Parlamentului, a
Comisiei şi, eventual, a B.C.E.; Convenţia, dacă se întruneşte, se
compune din reprezentanţi ai parlamentelor naţionale, ai şefilor de
stat/de guvern ai statelor membre, ai Parlamentului european şi ai
Comisiei; ea adoptă prin consens o recomandare, pe care o
adresează conferinţei reprezentanţilor statelor membre; în ambele
ipoteze conferinţa decide tot prin consens prevederile revizuibile şi
conţinutul revizuirii, adoptând un tratat; acesta trebuie semnat şi
ratificat de toate statele membre pentru a intra în vigoare.
Procedurile simplificate presupun decizii ale Consiliului (în unele cazuri cu
aprobarea Parlamentului), ale Consiliului European sau ale Consiliului şi
Parlamentului, decizii care fie sunt supuse aprobării statelor
membre (lipsind deci faza conferinţei interguvernamentale), fie nu
sunt supuse acestei aprobări (lipsind atât faza conferinţei cât şi cea
a aprobării). Din prima categorie fac parte următoarele cazuri:
completarea drepturilor cetăţeanului european; aderarea Uniunii la
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului; atribuirea către
instanţele Uniunii a competenţei de a soluţiona litigii născute în
legătură cu aplicarea actelor juridice care creează titluri europene
de proprietate intelectuală; crearea unei apărări comune europene;
înlocuirea protocolului privind deficitele excesive, anexat la tratate (Consiliul);
adoptarea unei proceduri electorale uniforme (Consiliul); stabilirea resurselor proprii
ale Uniunii (Consiliul). Din a doua categorie fac parte: modificarea,
totală sau parţială, a dispoziţiilor referitoare la politicile şi acţiunile
interne ale Uniunii, fără ca prin aceasta să-i poată fi extinse
competenţele; aplicarea majorităţii calificate în Consiliu în domenii
sau cazuri în care tratatul prevede unanimitatea, exceptând
deciziile cu implicaţii militare sau din domeniul apărării; aplicarea
procedurii legislative ordinare şi în cazuri în care tratatul prevede
procedura legislativă specială având ca unic decizor Consiliul;
modificarea Statutului S.E.B.C.; modificarea statutului B.E.I.;
modificarea Statutului Curţii de Justiţie sub aspectul transferului de
competenţe de la Curte la Tribunal, al creării unor instanţe
specializate care să preia din competenţele existente, al creşterii
numărului judecătorilor Tribunalului, al creşterii numărului de
avocaţi generali ai Curţii şi al instituirii de avocaţi generali la
Tribunal; stabilirea numărului de membri ai Comisiei. Este de menţionat
că în cazul extinderii majorităţii calificate şi a procedurii legislative
ordinare Consiliul European trebuie să informeze parlamentele
naţionale cu cel puţin 6 luni înainte de luarea unei decizii în acest
sens; în termenul de 6 luni orice parlament naţional se poate opune
deciziei, caz în care aceasta nu se mai adoptă. Tot un caz de
revizuire simplificată, deci de completare a tratatelor, îl putem
considera şi acela în care Consiliul (cu aprobarea Parlamentului) adoptă
dispoziţiile necesare atingerii unui obiectiv prevăzut de tratate, în
condiţiile în care acestea nu le prevăd; parlamentele naţionale sunt
informate şi ele.
În ce priveşte procedura de aderare la Uniune/C.E.E.A., deci la
tratate, ea se finalizează cu un tratat, căruia i se anexează un Act
de aderare. Astfel, în urma cererii adresate de statul candidat
Consiliului acesta emite cu unanimitate, cu consultarea Comisiei şi
avizul conform al Parlamentului, o decizie de admitere care
stabileşte admisibilitatea candidaturii potrivit criteriilor fixate de tratate;
parlamentele statelor sunt informate şi ele asupra cererii de
aderare, fără să mai aibă însă posibilitatea de a exprima o poziţie
cu valoare juridică; urmează negocierea condiţiilor concrete ale
aderării, care teoretic se desfăşoară între statul candidat şi statele
membre iar practic între statul candidat şi instituţiile unionale
(respectiv Consiliul prin preşedintele său ori Comisia dacă Consiliul
decide astfel), negociere finalizată printr-un tratat semnat între
statul candidat şi statele membre; acest tratat trebuie apoi ratificat
de către toate statele semnatare, conform regulilor lor
constituţionale; tratatul este însoţit de un act de adeziune.

65
Procedura de retragere din Uniune/C.E.E.A. se finalizează cu
un acord între Uniune/C.E.E.A. şi statul doritor. Astfel, statul care
doreşte să se retragă îşi anunţă intenţia Consiliului European; pe
baza orientărilor acestuia Uniunea/C.E.E.A. încheie cu statul
respectiv un acord prin care se stabilesc modalităţile concrete ale
retragerii; ca orice acord al Uniunii/C.E.E.A., şi acordul de retragere
este încheiat de Consiliu, cu aprobarea Parlamentului European;
tratatele Uniunii/C.E.E.A. încetează să-i mai fie aplicabile statului
respectiv în momentul intrării în vigoare a acordului de retragere.
Dacă acesta nu este ratificat sau dacă nu se ajunge la un acord,
aplicabilitatea tratatelor Uniunii/C.E.E.A. încetează după 2 ani de la
notificarea intenţiei de retragere, termenul putând fi prelungit de
Consiliul European cu acordul statului respectiv. Evident, statul
respectiv nu participă la luarea deciziilor în Consiliul European şi în
Consiliu în ceea ce-l priveşte.

Rezumat

Comunităţile Europene au fost înfiinţate de către state


suverane, prin tratate internaţionale: Tratatul de la Paris, din 1951,
de înfiinţare a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului
(CECO), Tratatul de la Roma, din 1957, de înfiinţare a Comunităţii
Economice Europene (CEE) şi Tratatul de la Roma, din 1957, de
înfiinţare a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (C.E.E.A.),
ceea ce făcut ca ele să fie considerate organizaţii internaţionale sau
asociaţii de state; aceste tratate au intrat în vigoare în 1952,
respectiv în 1958. Statele fondatoare erau în număr de 6: Franţa,
Germani, Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg. Cele trei Comunităţi
îşi propuneau ca obiectiv final integrarea economică şi politică a
statelor membre, prin crearea unei pieţe comune. De-a lungul
timpului tot mai multe state au aderat la Comunităţi – şi, mai apoi,
la Uniune –, astfel că actualmente statele membre sunt în număr de
27, România fiind unul dintre ele; de asemenea, tratatele
fondatoare au fost modificate de mai multe ori, pentru a răspunde
cerinţelor tot mai crescânde de integrare. Una din aceste modificări
a constat în crearea Uniunii Europene, entitate alcătuită din cele
trei Comunităţi – primul pilon -, domeniul de cooperare Politica
Externă şi de Securitate Comună – PESC, cel de-al doilea pilon – şi
domeniul de cooperare Justiţie şi Afaceri Interne – JAI, cel de-al
treilea pilon; deşi domenii de cooperare interguvernamentală,
ultimii doi piloni suferă treptat un proces accentuat de
"comunitarizare", adică de folosire a metodelor integraţioniste în
luarea deciziilor. C.E.E. a devenit C.E., dobândind din ce în ce mai
multe competenţe, chiar dacă nu exclusive, iar C.E.C.O. a încetat în
2002 să mai existe, tratatul ei fiind încheiat pe o durată de 50 de
ani. O a doua modificare importantă constă în suprimarea
Comunităţii Europene şi a celorlalţi doi piloni ai Uniunii, politicile lor
devenind politici ale Uniunii, ultima urmând să aibă la bază două
tratate: Tratatul asupra U.E. şi Tratatul asupra funcţionării U.E.,
fostul Tratat al C.E., ambele cu modificările succesive. C.E.E.A. este
scoasă însă în afara Uniunii, astfel că actualmente există două
organizaţii: Uniunea şi C.E.E.A..
Competenţele Uniunii/C.E.E.A. sunt guvernate de câteva
principii: specialitatea – care înseamnă că tot ce nu le este atribuit
prin tratate rămâne rezervat statelor membre -, subsidiaritatea –
care înseamnă că în domeniile de competenţă împărţită intervenţia
unională poate avea loc numai dacă este aptă să atingă obiectivele
stabilite iar intervenţia statelor este nesatisfăcătoare în acest sens
-, proporţionalitatea – care înseamnă că în orice domeniu de
competenţă unională intervenţia unională nu poate depăşi ceea ce
este necesar pentru atingerea obiectivelor stabilite – şi legalitatea –
respectarea caracterului ierarhizat al ordinii juridice unionale şi
controlul judiciar unional exercitat în acest sens asupra tuturor
actelor juridice adoptate de instituţiile, organele şi organismele
Uniunii/C.E.E.A. După un criteriu competenţele pot fi exclusive,
împărţite cu statele membre, de coordonare a unor politici ale
statelor, de sprijin, completare sau coordonare a acţiunilor statelor
în alte domenii, de definire şi aplicare a unei politici externe şi de
securitate comune, inclusiv de apărare comune, toate aceste
categorii fiind stabilite de tratate; de asemenea, după un alt criteriu
competenţele pot fi exprese directe şi exprese indirecte.
Structura instituţională a Uniunii/C.E.E.A. are o arhitectură
complexă, neîncadrându-se în schema clasică a separaţiei puterilor.
Astfel, Consiliul European, alcătuit din şefii de stat sau de guvern ai
statelor membre, este organul de direcţie politică a Uniunii/C.E.E.A.,
cel care îi stabileşte acesteia orientările politice generale; Consiliul,
deşi alcătuit din reprezentanţi ai statelor membre la nivel de
miniştri, este totuşi, în principal, organ legislativ – fie singur, fie
împreună cu Parlamentul - şi de decizie în sensul cel mai larg al
cuvântului, organ executiv în situaţii de excepţie, organ de
coordonare a politicilor economice ale statelor, organ asociat, sub
forma aprobării, la procesul legislativ în care autor este
Parlamentul; Comisia, alcătuită din funcţionari independenţi, este în
principal organ de iniţiativă şi organ executiv – cel mai important
dealtfel -, însă atribuţiile sale executive pot fi atât proprii cât şi
delegate de Consiliu, cele delegate fiind regula, organ de control
administrativ, organ de negociere a acordurilor internaţionale şi, în
anumite condiţii, de modificare a lor, organ de executare a
bugetului şi administrare a diferitelor fonduri unionale, organ de
reprezentare a Uniunii/C.E.E.A. pe plan internaţional; Parlamentul,
ales prin vot universal direct de către cetăţenii statelor membre,
are atribuţii de legiuitor fie singur, fie împreună cu Consiliul, este
organ de control politic asupra celorlalte instituţii, organ cu drept
restrâns de iniţiativă şi organ asociat, sub forma consultării sau sub
cea a aprobării, la procesul legislativ în care autor este Consiliul.

67
Curtea de Justiţie, Tribunalul şi Tribunalul Funcţiei Publice au rolul
de a interpreta şi aplica uniform dreptul unional pe tot teritoriul
Uniunii/C.E.E.A., fiindu-le atribuite spre judecată, în acest scop, o
seamă de proceduri şi acţiuni; dar instanţele de drept comun în
judecarea litigiilor în care este aplicabil dreptul unional sunt
instanţele naţionale. B.C.E. este organul de emisiune şi gestiune a
monedei unice euro, în acest sens fiind principalul organ de
iniţiativă, de control şi de execuţie în materie monetară. Curtea de
Conturi exercită controlul financiar în privinţa legalităţii şi a
regularităţii cheltuielilor efectuate de toate instituţiile, organele şi
organismele Uniunii/C.E.E.A., precum şi de statele membre şi de
particulari în măsura în care beneficiază de fonduri unionale. Pe
lângă instituţiile cu rol de decizie funcţionează diferite organe,
unele create de tratate iar altele de Consiliu, ele având un rol consultativ.
În C.E.E.A. Consiliul este organul de coordonare a acţiunilor
statelor între ele şi cu Comunitatea, precum şi organ de decizie în
unele cazuri.
Procesul decizional este de două feluri: cel ordinar, numit şi
legislativ, şi cel de revizuire a tratatelor, respectiv de aderare la
Uniune/C.E.E.A.
Procesul legislativ unional cunoaşte în linii mari mai multe
etape: etapa iniţiativei, etapa consultării sau a avizului conform,
după caz, şi etapa luării deciziei. Variantele acestui proces sunt:
procedura legislativă ordinară, în care Consiliul şi Parlamentul
adoptă împreună acte legislative, procedurile legislative speciale, în
care fie Consiliul, fie Parlamentul sunt autori ai unui act legislativ,
procedura bugetară, procedura încheierii acordurilor internaţionale
ale Uniunii/C.E.E.A., procedura de revizuire a tratatelor
Uniunii/C.E.E.A., procedura de aderare la Uniune/C.E.E.A.,
procedura de retragere din Uniune/C.E.E.A.

MODUL NR.2

ORDINEA JURIDICĂ A UNIUNII/C.E.E.A.

Scopul modulului: cunoaşterea de către studenţi a diferitelor categorii


de acte juridice ale Uniunii şi C.E.E.A., a modului în care se
ierarhizează ele, a caracteristicilor ordinii juridice unionale şi a
modului în care relaţionează ea cu ordinile juridice ale statelor
membre.

Obiectivele modulului: la sfârşitul acestui modul studenţii vor ajunge


să cunoască diferitele categorii de acte juridice ale Uniunii şi C.E.E.A.,
modul în care se ierarhizează ele, caracteristicile ordinii juridice
unionale şi modul în care relaţionează ea cu ordinile juridice ale
statelor membre.
Global vorbind, ordinea juridică a Uniunii/C.E.E.A. este ansamblul
organizat şi structurat al izvoarelor formale ale dreptului, adică al
actelor normative. Se studiază însă şi actele individuale, dată fiind
importanţa lor, precum şi principiile generale ale dreptului degajate
de jurisprudenţa unională.
În comparaţie cu ordinea de drept internaţional public cea a
Uniunii/C.E.E.A. este ierarhizată, fiind astfel similară celei a statelor.

2.1. Categorii de acte juridice


2.1.1. Dreptul originar sau primar

Se numeşte astfel pentru că reprezintă manifestarea de


voinţă a statelor, subiecte originare ale dreptului internaţional,
precum şi pentru că este primul din punct cronologic şi al forţei
juridice; de la el derivă unele din celelalte categorii de acte unionale,
pe el se fundamentează acestea şi îl aplică. Intră aici:
• tratatele constitutive
• tratatele şi deciziile de revizuire
• tratatele de aderare + actele anexate la ele
• acordurile de retragere
• convenţiile, protocoalele şi documentele anexe la tratate,
având aceeaşi valoare cu ele
• Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene,
document semnat în 2000 între Consiliu, Comisie şi
Parlament, adaptat în 2007 şi intrat în vigoare odată cu
Tratatul de la Lisabona
În cea ce priveşte caracteristicile tratatelor constitutive, ele
sunt autonome unele faţă de altele, consecinţa fiind că: cele
posterioare nu le-au abrogat pe cele anterioare aşa cum este regula în
dreptul internaţional; interpretarea unuia din ele nu se putea baza pe
reguli cuprinse în celelalte două, dacă diferenţierile erau clare şi
exprese. Autonomia lor era însă contrabalansată de
interdependenţă, dată de următorii factori: similitudinea structurilor
şi complementaritatea obiectivelor; acelaşi aparat instituţional;
comunitatea de inspiraţie; apartenenţa anterioară a celor trei, apoi
două, Comunităţi la Uniunea Europeană; drept consecinţă, în caz de
lacune sau dispoziţii obscure Curtea interpreta adesea un tratat
prin prisma celorlalte două, dacă diferenţierile erau doar implicite
(adică dacă un tratat tăcea sub un aspect). Tratatele comunitare,
respectiv cele unionale nu îşi încetau şi nu îşi încetează efectele
prin caducitate, adică prin neaplicarea lor o lungă perioadă de timp.
În timp ce Tratatul C.E.C.O. avea un caracter mai detaliat, putând fi aplicat direct în
cea mai mare parte, Tratatul asupra funcţionării U.E. - fostul tratat al
C.E.E. -, Tratatul asupra U.E. şi Tratatul C.E.E.A. sunt tratate-cadru,
necesitând acte de aplicare din partea instituţiilor comunitare sau a
statelor; de asemenea, în timp ce Tratatul C.E.C.O. avea un mai accentuat

69
caracter supranaţional, celelalte trei au o structură instituţională mai
echilibrată, organele interguvernamentale şi cele supranaţionale
contrabalansându-se reciproc.
În ce priveşte aplicarea în timp a tratatelor, Tratatul C.E.C.O. a fost
încheiat pe cincizeci de ani iar Tratatele C.E.E. şi cel al C.E.E.A. au fost
încheiate pe durată nedeterminată. În ce priveşte aplicarea lor în
spaţiu, Tratatele C.E.C.O. şi cel al C.E.E.A. vizau, respectiv vizează
expres teritoriile europene ale statelor membre şi teritoriile
autonome pe care statele membre le reprezintă în relaţiile externe;
în schimb, Tratatul asupra funcţionării U.E. prevede – ca şi fostul
tratat al C.E.E. - că se întinde la teritoriile autonome menţionate şi
la statele membre, lăsând la latitudinea acestora din urmă să
stabilească la care părţi din teritoriul lor se aplică şi în ce măsură,
sub rezerva unor cazuri particulare pe care le stabileşte el însuşi.
Uniunea vamală prezintă un regim particular, în sensul că se
întinde şi la statele terţe care sunt în uniune vamală cu state
membre - Andorra, Monaco, San Marino -, după cum exclude din sfera
ei unele porţiuni din teritoriile statelor membre. Nu existau prevederi
privind câmpul teritorial al Tratatului asupra U.E.. anterior Tratatului de la Lisabona,
mai precis al dispoziţiilor comune celor trei piloni şi al dispoziţiilor
referitoare la P.E.S.C. şi J.A.I.
În ceea ce priveşte Carta drepturilor fundamentale, ea va fi
studiată în capitolul VII.
Aşa cum am văzut, tratatele de revizuire sunt rezultatul procedurii
ordinare de revizuire, iar deciziile de revizuire sunt rezultatul unor proceduri
simplificate. Teoretic aceste proceduri sunt obligatorii pentru statele membre.
Evident, dreptul originar face parte din “acquis”.

2) Dreptul derivat sau secundar

Se numeşte astfel pentru că reprezintă manifestarea de


voinţă a Uniunii/C.E.E.A., subiecte derivate ale dreptului internaţional, şi
pentru că el derivă din dreptul originar, fiind emis pe baza şi în
aplicarea acestuia. Actele care-l compun pot fi normative sau
individuale, respectiv de natură legislativă (acte normative sau
individuale adoptate, pe baza dispoziţiilor tratatelor, de către Consiliu,
de către Parlament sau de către Consiliu şi Parlament), executivă
(acte normative sau individuale adoptate pe baza şi în aplicarea actelor
legislative de către Comisie, Consiliul însuşi sau B.C.E.) sau sui generis
(acte normative sau individuale adoptate pe baza dispoziţiilor tratatelor de
către orice altă instituţie sau organ decât Consiliul şi Parlamentul).
Actele adoptate prin procedura legislativă ordinară pot fi modificate
unilateral de Consiliu. În cazul în care tratatele nu prevăd tipul de act
care trebuie adoptat într-o situaţie dată, instituţia respectivă are
posibilitatea de a-l alege ea, cu respectarea principiului
proporţionalităţii şi a procedurii aplicabile.
Şi dreptul derivat face parte, evident, din “acquis”.
a) Regulamentele (mai puţin în cadrul politicii externe şi de securitate)

Acestea sunt acte normative şi obligatorii sub toate


aspectele; în acest sens, eventualele acte de execuţie trebuie să fie
strict necesare şi strict conforme cu regulamentele, neputându-le
adăuga sau modifica şi neputând deroga cu nimic de la ele.
Regulamentele pot fi emise de Consiliu, Parlament, Consiliu şi Parlament,
Comisie, B.C.E., şi pot fi atât legislative cât şi de execuţie. Ele trebuie
motivate şi trebuie să conţină referiri la formalităţile la care s-a
recurs pentru adoptarea lor; de asemenea, ele trebuie autentificate
(semnate de preşedintele instituţiei emitente, respectiv şi de
secretarul general al Consiliului în cazul regulamentelor adoptate
de acesta) şi, pentru a intra în vigoare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii
Europene (J.O.U.E.). În ce priveşte aplicarea lor în timp,
regulamentele pot fi retroactive atât prima dată cât şi atunci când
modifică sau abrogă regulamente existente dar, în cazul în care
legislaţia anterioară acorda drepturi sau alte facilităţi,
regulamentele posterioare trebuie să respecte principiul încrederii
legitime şi drepturile câştigate definitiv şi cu bună-credinţă, precum
şi să îndeplinească condiţia ca în joc să fie un scop de interes
general care nu poate fi atins altfel; fac excepţie reglementările
care aduc modificări de procedură şi de competenţă, precum şi
reglementările care înlocuiesc acte anulate pentru vicii formale, ele
nefiind supuse acestor restricţii; în orice caz, retroactivitatea
trebuie să fie expresă şi motivată. De asemenea, având în vedere
că tratatele prevăd că de regulă intrarea în vigoare a unui
regulament are loc la douăzeci de zile de la publicare, jurisprudenţa
a decis că şi intrarea imediată în vigoare, adică din momentul
publicării, este posibilă doar dacă răspunde unui imperativ de
eficacitate şi de necesitate, cu atât mai mult dacă noul regulament
suprimă sau modifică drepturi acordate de reglementarea
anterioară.

b) Directivele (mai puţin în cadrul politicii externe şi de securitate)

Din punct de vedere formal (adică în aparenţă) ele sunt acte


cu caracter individual (în esenţă sunt acte normative), destinate
numai statelor, fiind obligatorii doar în privinţa rezultatului ce
trebuie atins deoarece mijloacele (actele de aplicare) sunt lăsate la
latitudinea statelor membre. Actele de aplicare trebuie să fie cele
mai adecvate dreptului unional, mai precis acte normative cu
caracter obligatoriu şi cu cea mai mare valoare, să determine clar
şi precis drepturile şi obligaţiile ce decurg din ele pentru particulari,
să transpună fidel directiva, să fie adoptate în termenul fixat de
aceasta şi să fie comunicate Comisiei. Chiar şi înainte de expirarea
termenului de aplicare statele au obligaţia de a nu adopta măsuri
sau norme incompatibile cu directiva şi de a nu face nimic de
natură să compromită atingerea obiectivului fixat de ea. Directivele

71
pot fi emise de instituţiile menţionate anterior, mai puţin de B.C.E., şi
pot fi legislative şi de execuţie. Ele trebuie motivate. Pentru a intra în vigoare
directivele legislative şi cele adresate tuturor statelor trebuie publicate în
J.O.U.E., celelalte sunt notificate destinatarilor. În ceea ce priveşte momentul
intrării în vigoare, pentru directivele supuse publicării sunt de făcut
aceleaşi precizări ca la regulamente; cele notificate intră în vigoare
imediat. În ceea ce priveşte aplicarea în timp, pot fi retroactive
doar directivele care înlocuiesc directive anulate pentru vicii de
formă, precum şi cele care modifică sau revocă directive existente,
în acest ultim caz cu condiţia ca directivele modificate sau revocate
să fie ilegale, să se ţină cont de drepturile dobândite cu bună-
credinţă şi de principiul încrederii legitime iar revocarea sau
modificarea să fie justificate de un interes public imperativ; în plus,
atât pentru directivele creatoare de drepturi cât şi pentru cele
creatoare de obligaţii revocarea sau modificarea cu efect retroactiv
trebuie să intervină într-un termen rezonabil (adică cât mai scurt),
pentru a nu prelungi incertitudinea juridică. De asemenea,
directivele care modifică sau revocă pentru viitor directive
existente pot opera tot cu condiţia ca acestea să fie ilegale.

c) Deciziile (mai puţin în cadrul politicii externe şi de securitate)

Sunt acte individuale, obligatorii sub toate aspectele, destinate atât


statelor cât şi particularilor; prin excepţie pot exista şi decizii
adresate tuturor statelor, ele păstrându-şi însă caracterul integral
obligatoriu. Deciziile pot impune adoptarea de acte naţionale de
execuţie, dar acestea trebuie să fie de strictă conformitate. Ele
trebuie motivate şi pot fi legislative sau de execuţie. Pentru a intra în
vigoare deciziile fie trebuie publicate, dacă nu au un destinatar, fie
trebuie notificate destinatarului. Deciziile pot fi emise de oricare dintre
instituţiile menţionate la regulamente. În privinţa retroactivităţii şi a
efectelor pentru viitor sunt valabile precizările de la directive.

d) Avizele şi recomandările (mai puţin în cadrul politicii externe şi de


securitate)

Este vorba de avizele şi recomandările adresate statelor,


particularilor sau instituţiilor în afara procesului decizional, a unor
proceduri administrative sau a unor proceduri jurisdicţionale. Avizul
reprezintă o opinie, recomandarea este o prescripţie de conduită
care poate fi normativă sau individuală, în acest ultim caz ea
putând fi adresată unui stat sau unui particular. Atât avizele cât şi
recomandările sunt acte cu caracter neobligatoriu, emise de oricare
din instituţiile arătate anterior; în plus, avizele pot fi emise şi de Curtea
de Conturi, de B.C.E. şi de diferitele comitete cu rol consultativ.

e) Actele atipice (sau sui generis) şi actele nenumite


Actele atipice sunt cele care, deşi poartă denumirea unora
din cele de mai sus, nu au aceleaşi caracteristici şi deci nici acelaşi
regim juridic, cum ar fi regulamentele interne ale instituţiilor,
regulamentele nelegislative care completează sau modifică acte
legislative, directivele nelegislative care completează sau modifică
acte legislative, deciziile nelegislative care completează sau
modifică acte legislative, deciziile de revizuire a tratatelor, deciziile
de admitere a noi state, deciziile de încheiere a acordurilor
internaţionale ale Uniunii/C.E.E.A. şi a acordurilor de retragere a
unui stat membru, deciziile de suspendare a unor state din Uniune/C.E.E.A.,
avizele emise în cadrul procesului decizional, al unei proceduri
administrative sau al unei proceduri jurisdicţionale, recomandările
emise într-un cadru similar, directivele date de Consiliu Comisiei în
cadrul delegaţiei de executare a actelor sale, acordurile
interinstituţionale etc. Deciziile din această categorie pot avea sau
nu destinatar. Cele care nu au destinatar trebuie publicate în J.O.U.E. iar
cele cu destinatar i se comunică acestuia.
Tot acte atipice sunt deciziile adoptate în domeniul politicii
externe şi de securitate, şi anume: deciziile purtând asupra
intereselor şi obiectivelor strategice ale Uniunii, deciziile ce
definesc acţiunile şi poziţiile Uniunii şi deciziile ce stabilesc
modalităţile de punere în aplicare a celor imediat anterioare. De asemenea,
aici se încadrează şi cele adoptate în fostul pilon J.A.I.: decizii care
stabilesc poziţii comune, decizii-cadru, decizii şi decizii care
stabilesc măsuri de aplicare a celor de dinainte şi a convenţiilor
dintre state.
Actele nenumite sunt cele nemenţionate de tratate, ceea ce
nu înseamnă că nu sunt permise. Exemple: rezoluţii ale Consiliului,
concluzii ale Consiliului, rezoluţii ale Parlamentului, comunicări ale
Comisiei, declaraţii făcute de către Consiliu sau Comisie cu ocazia
adoptării unui act în Consiliu, decizii ale reprezentanţilor statelor
membre reuniţi în Consiliu etc.

3) Dreptul complementar sau convenţional

Este numit fie complementar, deoarece completează dreptul


unional fără să-i aparţină sau fără să-i aparţină integral, fie
convenţional, deoarece el constă în convenţii (acorduri). Aici intră:

a) Acordurile încheiate de Uniune/C.E.E.A. cu terţii, acordurile mixte,


acordurile încheiate de state cu terţii şi la care Uniunea/C.E.E.A. s-au
substituit statelor, precum şi actele adoptate de organele create
prin acorduri

Prin terţi se înţeleg atât statele nemembre şi organizaţiile


internaţionale, în Uniune şi C.E.E.A., cât şi persoanele fizice sau
juridice din state terţe, în C.E.E.A..
Toate tipurile de acorduri, precum şi actele adoptate de organele

73
create prin acorduri, se publică în J.O.U.E. alături de actele de
încheiere a acordurilor. De asemenea, toate fac parte integrantă
din dreptul Uniunii/C.E.E.A. din momentul intrării lor în vigoare. Ele
au o dublă natură, de drept al Uniunii/C.E.E.A. şi de drept
internaţional public, respectiv privat, şi fac parte din “acquis” în
virtutea primului caracter menţionat.

b) Convenţiile încheiate între statele membre

Pot fi încheiate în cazurile în care Uniunea/C.E.E.A. nu au o


competenţă externă exclusivă sau în care statele au fost
împuternicite de acestea; aici intră şi cele din fostul J.A.I. Încheierea
lor are loc în fapt într-un cadru unional, mai precis în Consiliu - care
acţionează astfel ca mandatar al statelor -, Consiliul şi Comisia
intervin în stadiul iniţierii şi al negocierii lor iar după încheiere ele
se depun la Consiliu. Ele aparţin dreptului internaţional public în
toate cazurile.

c) Deciziile reprezentanţilor statelor membre reuniţi în Consiliu

Ele sunt de fapt convenţii între statele membre încheiate în


formă simplificată şi care iau forma unor decizii ale Consiliului
(uneori sunt adoptate după aceeaşi procedură şi sunt publicate în
J.O.U.E.), fără a se confunda însă cu acestea şi fără a avea regimul
lor juridic; reprezintă o creaţie a practicii.
Fac parte din “acquis“, deşi sunt acte de drept internaţional
public.

4) Principiile generale ale dreptului

Principiile generale ale dreptului, principii nescrise, joacă un


rol important în completarea lacunelor pe care le prezintă dreptul
scris. Ele se împart în câteva subcategorii: principii deduse din
tratatele unionale, principii inerente oricărui sistem juridic organizat,
principii de drept internaţional public şi, în măsura în care nu se
regăsesc în niciun document scris, drepturile fundamentale ale omului.
Principiile deduse din tratatele unionale exprimă intenţia autorilor
acestora, intenţie materializată în obiectivele stabilite. De aceea la
ele se recurge cu prioritate. Exemple: echilibrul instituţional,
loialitatea (fidelitatea) statelor faţă de Uniune/C.E.E.A. şi invers
(presupune obligaţia statelor de a asista Uniunea/C.E.E.A. în
îndeplinirea sarcinilor lor, de a coopera cu ele şi de a-şi îndeplini
propriile sarcini ţinând cont în primul rând de interesul unional, după cum
presupune obligaţia Uniunii/C.E.E.A. de a ajuta statele să-şi
îndeplinească sarcinile şi să depăşească greutăţile pe care le
întâmpină), solidaritatea (între state, între regiuni, între diverse
categorii sociale, între agenţii economici), unitatea (la fel, implicând
uniformitatea de interpretare şi aplicare a dreptului unional),
egalitatea (între state, între cetăţenii/produsele/capitalurile tuturor
statelor membre faţă de oricare dintre acestea - nediscriminarea -,
între bărbaţi şi femei, între cetăţenii tuturor statelor membre în faţa
autorităţilor publice unionale), libera concurenţă, libera circulaţie,
subsidiaritatea, proporţionalitatea, aplicabilitatea directă şi
superioritatea dreptului unional etc.
Exemple de principii inerente oricărui sistem juridic organizat:
respectarea de către legiuitor a drepturilor dobândite cu bună
credinţă prin legi anterioare, neretroactivitatea actelor
administrative, respectarea încrederii legitime (adică a posibilităţii
subiecţilor de drept de a prevedea apariţia unei noi reglementări),
publicitatea actelor, obligaţia autorului unui act de a-l respecta atât
timp cât este în vigoare, proporţionalitatea, buna credinţă în
exercitarea drepturilor, existenţa controlului jurisdicţional asupra
actelor statului, legalitatea (în sens larg), echitatea, accesul la
justiţie, dreptul la un proces echitabil, respectarea drepturilor
apărării.
Principiile comune statelor membre nu trebuie să fie comune
absolut tuturor statelor membre, fiind suficient să fie comune doar
câtorva sau, în mod excepţional, să caracterizeze doar un singur
stat, cu condiţia să fi dobândit o valoare europeană sau universală
şi să fie cele mai adecvate exigenţelor ordinii juridice unionale.
Exemple: neîmbogăţirea fără justă cauză, ierarhia actelor juridice,
răspunderea autorităţilor publice pentru prejudiciile cauzate
particularilor, distincţia între impozite şi taxe, continuitatea
serviciului public.
Principiile dreptului internaţional public sunt conţinute fie în
cutume internaţionale, fie în tratate/acorduri la care Uniunea/C.E.E.A. nu
sunt părţi. Exemple: tratatul anterior este abrogat de către cel
posterior încheiat între aceleaşi state părţi, obligaţia statelor de a
respecta şi aplica tratatele pe care le-au încheiat, schimbarea
împrejurărilor existente la încheierea unui tratat are drept
consecinţă diminuarea obligaţiilor sau scutirea de ele a părţilor
semnatare, interdicţia pentru un stat de a refuza propriilor cetăţeni
intrarea şi şederea pe teritoriul său, succesiunea statelor la tratate
sau în organizaţii internaţionale în cazuri de dezmembrări, unificări
etc., acordarea de privilegii şi imunităţi funcţionarilor organizaţiilor
internaţionale, dreptul statelor de a aplica sancţiuni economice
altor state, existenţa unor drepturi ale statelor în marea liberă etc.
În ceea ce priveşte drepturile şi libertăţile fundamentale ale
omului, până la Tratatul de la Lisabona ele au făcut parte numai din
categoria principiilor generale ale dreptului, în rândul cărora Curtea
le-a integrat relativ târziu, făcând referire la documentele internaţionale
şi europene în materie şi la tradiţiile constituţionale comune ale statelor
membre. Ele nu erau prevăzute de tratatele constitutive; confirmând
jurisprudenţa stabilită Tratatul asupra U.E. face o referire generală la
drepturile şi libertăţile fundamentale, stipulând că Uniunea

75
respectă drepturile omului aşa cum sunt garantate de Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului şi cum rezultă din tradiţiile
constituţionale comune ale statelor membre, ca principii generale ale
dreptului; Tratatul de la Amsterdam prevede şi el că Curtea va
controla respectarea de către instituţiile unionale a drepturilor şi
libertăţilor tot ca principii generale ale dreptului. Deşi nici în tratatele aşa
cum sunt ele modificate de Tratatul de la Lisabona nu există un
catalog de drepturi, Tratatul de la Lisabona face o trimitere la Carta
drepturilor fundamentale adoptată în 2000 şi adaptată în 2007,
conferindu-i în acelaşi timp, aşa cum am mai arătat, valoarea
dreptului primar; de asemenea, el prevede că Uniunea va adera la
Convenţia Europeană, ceea ce va însemna că Uniunea va avea
două izvoare de drept scris: Carta şi Convenţia. În plus, drepturile
care nu se regăsesc în niciunul din aceste documente dar care
rezultă din tradiţiile constituţionale ale statelor vor fi respectate în
continuare ca principii generale ale dreptului.
Drepturile cel mai des invocate şi menţionate în jurisprudenţa
Curţii până acum sunt următoarele: dreptul de proprietate, dreptul
la justiţie, libera iniţiativă, neretroactivitatea legii penale, egalitatea
bărbaţi-femei, egalitatea în general în faţa legii, respectarea vieţii
private şi familiale, respectarea domiciliului şi a corespondenţei,
respectarea secretului afacerilor, libertatea religioasă, libertatea de
expresie, libertatea sindicală etc.

2.1.2. Ierarhizarea actelor juridice unionale

Neexistând nici o prevedere explicită în tratate în acest sens,


Curtea a fixat următoarele criterii:
- dreptul derivat se subordonează categoriei formate din dreptul
originar, din principiile deduse din acesta, din principiile
fundamentale de drept internaţional public şi din drepturile şi
libertăţile fundamentale (acelea care constituie principii generale ale dreptului)
- dreptul derivat se subordonează celorlalte principii generale ale
dreptului, iar acestea din urmă se subordonează la rândul lor
categoriei menţionate mai sus
- dreptul derivat se subordonează acordurilor încheiate de
Uniune/C.E.E.A. sau de acestea şi state cu terţii (în cazul acordurilor
mixte, numai pentru partea Uniunii/C.E.E.A.), acordurilor la care Uniunea/C.E.E.A.
s-au substituit statelor, precum şi actelor adoptate de organele
create prin acorduri; toate aceste acorduri şi acte se subordonează
la rândul lor categoriilor menţionate mai sus, în ordinea menţionată
- actele individuale se subordonează actelor normative
- actele de execuţie, precum şi cele nelegislative de completare sau
modificare se subordonează celor legislative
- actele Comisiei şi B.C.E. se subordonează actelor Consiliului, celor ale
Parlamentului, respectiv celor ale Consiliului şi Parlamentului, când sunt
adoptate în aplicarea lor
În cadrul dreptului originar există de asemenea o ierarhie
între tratatele constitutive, tratatele şi deciziile de revizuire, pe de o
parte, şi tratatele de aderare pe de altă parte; acestea din urmă nu
le pot modifica pe primele ci le pot doar adapta sub aspect tehnic,
în măsura impusă de intrarea în Uniune/C.E.E.A. a unui nou stat.
Există şi cazuri particulare. Aceste cazuri sunt:

a) acordurile încheiate între statele membre


Acordurile anterioare creării Comunităţilor/Uniunii sau
aderării la ele sunt abrogate de tratatele unionale în măsura în care
sunt în contradicţie cu acestea, conform regulilor din dreptul
internaţional; acordurile posterioare sunt posibile numai în cazurile arătate
anterior, trebuind oricum să fie compatibile cu tratatele şi cu
dreptul unional în ansamblul său.

b) acordurile încheiate între statele membre şi terţi


Acordurile anterioare creării Comunităţilor/Uniunii sau aderării
la ele rămân în vigoare chiar dacă sunt în contradicţie cu tratatele
unionale, conform dreptului internaţional, statele membre având
însă obligaţia de a depune eforturi pentru a elimina eventualele
incompatibilităţi; ceea ce rămâne însă în vigoare din ele în acest
caz sunt obligaţiile statelor membre faţă de terţi şi drepturile
acestora faţă de statele membre, nicidecum invers. Este posibilă o
substituire a statelor membre de către Uniune/C.E.E.A. la asemenea
acorduri, atât în drepturi cât şi în obligaţii, aceste acorduri urmând a avea astfel
regimul juridic al acordurilor Uniunii/C.E.E.A. Acordurile posterioare pot fi
încheiate în aceleaşi cazuri şi condiţii ca şi acordurile dintre statele
membre. Putem asimila acordurilor actele adoptate de organele create prin
ele.

c) acordurile încheiate de Uniune/C.E.E.A. sau de acestea şi statele membre cu


terţi, acordurile la care Uniunea/C.E.E.A. s-au substituit statelor membre +
actele adoptate de organele create prin acorduri
Singura problemă care se pune pentru ele este aceea a
sancţiunii ce urmează a li se aplica în caz de contradicţie cu
categoriile cărora li se subordonează, dacă nu au fost supuse
controlului preventiv (vezi ulterior).

2.1.3. Raporturile dreptului unional cu dreptul naţional al statelor membre


1) Aplicabilitatea directă şi efectul direct al dreptului unional

Aplicabilitatea directă înseamnă că un act juridic unional se


integrează de drept în sistemul statelor membre, fără a mai avea
nevoie, în afară de actul de ratificare, de acte naţionale de
recepţionare sau de introducere a lui în dreptul intern – dacă este
vorba de tratate -, respectiv fără a avea nevoie de acte naţionale
de aprobare a lui - dacă este vorba de acte de drept derivat. De aceea
aplicabilitatea directă mai este numită "aplicabilitate imediată", adică
ne-mediată. Efectul direct presupune că un act juridic unional

77
creează drepturi şi obligaţii nu numai pentru state şi Uniune/C.E.E.A.
ci şi pentru persoanele fizice şi juridice aflate sub jurisdicţia
statelor, atât în relaţiile lor cu statele şi Uniunea/C.E.E.A. cât şi între
ele. Aplicabilitatea directă este deci un aspect formal, juridic,
deoarece ea implică posibilitatea legală ca un act să beneficieze de
ea, adică, în general vorbind, existenţa unei prevederi în acest sens
fie în însuşi textul actului, fie în Constituţiile statelor; în schimb,
efectul direct este un aspect material, tehnic, deoarece presupune
posibilitatea materială ca un act să beneficieze de el, adică din
conţinutul actului să rezulte că le atribuie şi particularilor drepturi şi
obligaţii.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea directă, în dreptul
internaţional se cunosc două orientări: monismul şi dualismul.
Primul presupune că toate tratatele internaţionale sau cel puţin o
parte din ele se integrează automat în sistemul juridic al statelor,
din momentul intrării lor în vigoare, cel de-al doilea exclude
aplicabilitatea directă a oricărui tratat, toate trebuind recepţionate
(sau introduse) în sistemul juridic al statelor prin intermediul unor
acte juridice naţionale (care sunt distincte în principiu de legile de
ratificare); recepţionarea se poate realiza fie printr-o lege care
preia, eventual cu modificări permise de tratatul însuşi, conţinutul
acestuia, fie printr-o lege care conţine o clauză în acest sens. În
sistemul dualist, deci, ordinea juridică naţională şi cea
internaţională sunt radical separate şi independente, ceea ce se
aplică în cadrul primeia fiind legea de introducere şi nu tratatul ca
atare, pe când în sistemul monist ordinea internaţională se integrează în
cea naţională, fără a-şi pierde însă autonomia, ceea ce se aplică în
plan intern fiind tratatul ca atare. În acest sens, dreptul unional se deosebeşte
esenţial de dreptul internaţional. Astfel, pentru dreptul internaţional
aplicabilitatea directă este o excepţie, pe când dreptul unional nu
cunoaşte decât o relativă excepţie, aplicabilitatea directă fiind
caracteristica lui principală; apoi, aplicabilitatea directă a unui tratat
internaţional nu îşi găseşte fundamentul în propriile sale dispoziţii ci
în Constituţiile statelor, pe când aplicabilitatea directă a unui act
unional îşi are fundamentul în ansamblul dispoziţiilor tratatelor,
indiferent de prevederile Constituţiilor statelor membre. În raport
cu dreptul unional nu mai poate exista în principiu decât orientarea
monistă, relativa excepţie menţionată fiind integrarea tratatelor
unionale în statele dualiste. În ceea ce priveşte diversele acorduri
unionale cu terţii şi actele organelor create prin acorduri, problema
aplicabilităţii lor directe ca acte internaţionale se pune în raport cu
dreptul unional şi nu cu dreptul naţional, deoarece nu statele
membre sunt părţi la ele ci Uniunea/C.E.E.A.; în acest sens, ele devin acte de
drept unional din momentul intrării lor în vigoare şi în această calitate
ele devin şi acte de drept intern al statelor.
În ceea ce priveşte efectul direct, şi aici există deosebiri între
dreptul internaţional şi dreptul unional: în timp ce numai prin
excepţie tratatele internaţionale creează drepturi şi obligaţii pentru
particulari, obiectul lor fiind în general acela de a reglementa relaţii
între state sau între state şi organizaţii internaţionale, actele de
drept unional au de regulă menirea de a se adresa particularilor
(chiar şi atunci când par că se adresează statelor, de exemplu
directivele); de asemenea, în dreptul internaţional efectul direct
trebuie să reiasă din intenţia explicită a autorilor tratatelor,
deoarece excepţiile nu se presupun, în timp ce în dreptul unional
originar şi derivat criteriul îl constituie obiectivele şi finalităţile
tratatelor, adică voinţa chiar implicită a autorilor lor; efectul direct
este presupus. În ceea ce priveşte acordurile unionale încheiate cu
terţii, dat fiind că ele sunt în primul rând acte de drept internaţional
efectul direct trebuie demonstrat de la caz; dar, dat fiind că ele
sunt şi acte de drept unional, se ia în considerare nu numai voinţa
expresă a părţilor ci şi cea implicită, exprimată fie în acordul însuşi,
fie într-un act de aplicare a lui; bineînţeles, trebuie îndeplinite şi
celelalte criterii ale efectului direct, cerute pentru orice act de drept
unional (vezi mai jos); prezumţia este restabilită însă dacă
dispoziţiile acordului sunt preluate într-un act unional de aplicare sau
dacă acesta trimite la ele.
Atât aplicabilitatea directă cât şi efectul direct sunt prevăzute
expres în tratate numai cu privire la regulamente. Jurisprudenţa
Curţii le-a extins şi la celelalte acte unionale, printr-o interpretare
teleologică şi sistemică a tratatelor, prima dată în Hotărârea Van
Gend en Loos din 1963, cu următoarele argumente: instituirea
obiectivului constând în crearea unei pieţe comune, care îi priveşte
direct pe justiţiabilii Uniunii/C.E.E.A.; faptul că preambulul tratatelor
se adresează popoarelor, dincolo de guvernele naţionale; faptul că
cetăţenii contribuie la luarea deciziilor prin intermediul a diferite
organe; existenţa procedurii chestiunii preliminare; faptul că
respectarea şi aplicarea uniformă a dreptului unional în ansamblul
său ar fi compromise dacă el nu s-ar aplica decât în relaţiile dintre
state şi dintre acestea şi instituţiile unionale; aceasta ar însemna că
existenţa normelor unionale în ordinea juridică a statelor ar depinde
de introducerea lor de către state, deci de loialitatea cu care ele şi-
ar îndeplini obligaţiile asumate. Deci, aplicabilitatea directă şi
efectul direct reprezintă o necesitate pentru dreptul unional. Prin
intermediul primeia dreptul unional se integrează în dreptul naţional al
statelor membre, constituind o nouă ordine juridică, ai cărei
subiecţi sunt nu numai statele ci şi persoanele aflate sub jurisdicţia
lor, aşa cum a arătat Curtea de Justiţie.
Efectul direct se produce însă cu particularităţi şi cu excepţii
pentru diversele acte juridice unionale. Aceste particularităţi depind de
conţinutul actului – criteriul folosit, aşa cum am arătat, pentru a
stabili dacă o anume dispoziţie are sau nu efect direct. Mai concret,
conţinutul trebuie să fie necondiţionat, clar şi suficient de precis în
sensul atribuirii de drepturi şi obligaţii către particulari. Caracterul

79
necondiţionat presupune că textul nu prevede necesitatea adoptării
unor acte de aplicare a lui de către state sau instituţii sau, dacă o
prevede, statele sau instituţiile nu au o putere discreţionară în
privinţa conţinutului drepturilor sau a condiţiilor esenţiale de
exercitare a lor; deci, dacă actele de aplicare presupun o
competenţă obligată a autorilor lor sau o competenţă discreţionară
care priveşte doar modalităţile procedurale de exercitare a
drepturilor, textul este considerat necondiţionat; la fel se consideră
şi dacă textul prevede un termen la expirarea căruia el urmează să
se aplice (termen de tranziţie), la expirarea termenului respectiv
efectul direct urmând să se producă; în fine, la fel se consideră şi
atunci când textul îşi subordonează aplicarea atât unui termen cât
şi adoptării unor acte în cursul acestuia, acte ce presupun o
competenţă obligată sau o competenţă discreţionară ce vizează
doar modalităţile procedurale de exercitare a drepturilor, efectul
direct urmând să se producă la expirarea termenului, dacă actele
de aplicare nu au fost adoptate sau sunt necorespunzătoare. În
ceea ce priveşte caracterul clar şi precis, este de menţionat doar că
gradul de precizie nu trebuie să fie complet, textul putând avea
nevoie de interpretări judiciare fără ca prin aceasta să-şi piardă
efectul direct; important este ca el să nu aibă nevoie de interpretări
din partea organului legislativ sau executiv. În sensul celor spuse
până acum există trei categorii de dispoziţii unionale care au sau pot
avea efect direct şi o categorie care nu are niciodată un asemenea
efect.
O primă categorie se compune din regulamente, decizii
adresate particularilor şi principiile generale ale dreptului, toate
având prin natura lor un conţinut clar, precis şi necondiţionat; ca
atare, efectul lor direct este necondiţionat, total (integral, complet)
şi se produce în ambele sensuri; total înseamnă că el se produce
atât orizontal - în raporturile dintre particulari - cât şi vertical - în
raporturile particularilor cu statele sau cu instituţiile unionale, iar în
ambele sensuri înseamnă că textul poate stabili atât drepturi cât şi
obligaţii pentru particulari.
O a doua categorie cuprinde tratatele unionale, diversele acorduri unionale şi
actele emise de organele create prin acorduri. La acestea
conţinutul nu este totdeauna de natură a fi aplicat direct
particularilor; în plus, aplicarea lor este frecvent condiţionată fie de
un termen de tranziţie, fie de adoptarea de acte de aplicare de
către state/instituţii unionale/organe create prin acorduri, fie de
ambele, caz în care efectul direct se produce, eventual, aşa cum
am arătat mai sus. Rezultă că aici efectul direct este condiţionat.
De asemenea, el este de regulă total (sunt însă şi excepţii), ca la
prima categorie, şi se produce în ambele sensuri; apoi, el este
divizibil, unele dispoziţii din acelaşi act putând avea acest efect iar
altele nu, în funcţie de cum îndeplinesc condiţiile cerute. Trebuie
precizat că posibilitatea ca efectul direct să se producă nu
dispensează statele/instituţiile unionale/organele create prin acorduri
de obligaţia de a adopta actele de aplicare prevăzute, ele putând fi
acţionate în faţa jurisdicţiilor unionale.
O a treia categorie cuprinde directivele şi deciziile adresate
statelor membre, mai precis deciziile care stabilesc obligaţii în
sarcina acestora din urmă. Conţinutul acestui tip de acte nu este,
de regulă, susceptibil de a se aplica particularilor, ele fiind prin
natura lor acte destinate statelor; în plus, specificul directivelor
este că ele prevăd un termen în care statele trebuie să adopte acte
de aplicare, efectul direct neputându-se astfel produce, eventual,
decât după expirarea termenului şi numai dacă nu s-au adoptat
acte de aplicare sau ele sunt inadecvate; uneori chiar şi obligaţiile
impuse prin decizii sunt aplicabile numai la expirarea unui anumit
termen. Deci, şi aici efectul direct este condiţionat. De asemenea,
în comparaţie cu categoriile anterioare el este restrâns (parţial,
limitat), adică se produce numai vertical - în raporturile
particularilor cu statele -, şi se produce numai într-un singur sens -
adică impunând statelor obligaţii în favoarea particularilor. Şi aici
efectul direct este divizibil. În fine, statele destinatare nu sunt
dispensate de a aplica corespunzător directivele şi eventual
deciziile în termenele prescrise, ele putând fi acţionate în faţa
jurisdicţiilor unionale.
Deciziile care prevăd drepturi pentru state nu au efect direct,
ele aplicându-se doar în raporturile statelor cu instituţiile unionale,
acestora din urmă revenindu-le obligaţiile corelative.
O primă consecinţă a aplicabilităţii directe şi a efectului direct
constă în aceea că: în cazul aplicabilităţii directe statele nu au
dreptul să adopte acte de recepţionare, respectiv de aprobare, a
actelor de drept unional în ordinea lor juridică, iar în cazul efectului
direct ele nu au dreptul să adopte acte de aplicare cu caracter
normativ ci doar acte cu caracter individual sau măsuri tehnice;
prin excepţie, adoptarea de acte normative este posibilă dacă este
prevăzută de actul unional însuşi sau dacă este absolut necesară iar
actele de aplicare sunt strict conforme cu actul unional şi
compatibile cu dreptul unional în ansamblul său. Directivele, care
prin natura lor necesită acte de aplicare cu caracter normativ,
constituie o aparentă excepţie, deoarece de regulă, aşa cum am
arătat, ele nu produc efect direct.
O a doua consecinţă: particularii pot invoca actele de drept
unional în faţa autorităţilor naţionale, fie pentru a beneficia de
drepturile care le sunt conferite, fie, în lipsa efectului direct, pentru
a obţine o interpretare a legislaţiei naţionale conformă cu dreptul
unional (invocabilitate de interpretare), pentru a obţine reparaţie de
la stat în caz de neconformitate a legislaţiei lui cu dreptul unional
(invocabilitate de reparaţie) sau pentru a fi înlăturată legislaţia
naţională incompatibilă (invocabilitate de excludere), după cum pot
fi ţinuţi de aceleaşi autorităţi să-şi execute obligaţiile care le revin din

81
dreptul unional. Invocabilitatea presupune liberul acces la justiţie, pe
care statele sunt obligate să-l asigure, aşa cum sunt obligate să
asigure, pentru apărarea drepturilor şi obligaţiilor conferite de
dreptul unional, nediscriminarea între cetăţenii lor şi cei ai altor state
membre, precum şi reguli de procedură echivalente cu cele
existente pentru apărarea drepturilor şi obligaţiilor conferite de
legislaţia naţională; în plus, aceste reguli trebuie să fie eficace,
adică să nu facă imposibilă sau dificilă apărarea drepturilor şi
obligaţiilor unionale.
În fine, o a treia consecinţă constă în obligaţia jurisdicţiilor
naţionale de a aplica dreptul unional întocmai ca pe dreptul propriului lor
stat.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de interpretare,
interpretarea conformă (numită şi efect indirect) poate viza atât
actele de aplicare (dacă este cazul), cât şi ansamblul legislaţiei
statului respectiv. În plus, în privinţa directivelor şi a deciziilor
adresate statelor ea poate fi cerută în principiu şi în raporturile de
tip orizontal, dar nu poate fi cerută în defavoarea particularilor şi în
folosul statului.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de reparaţie, reparaţia
poate fi cerută mai ales în lipsa efectului direct dar nu numai,
condiţiile fiind următoarele: beneficiarii şi conţinutul drepturilor să
poată fi determinaţi pe baza dispoziţiilor actului unional în discuţie,
actele de aplicare, dacă au fost prevăzute sau sunt necesare, să nu
fi fost adoptate în termen sau să fie necorespunzătoare, existenţa
unei violări grave a dreptului unional pentru actele de aplicare ce
lasă statelor o putere discreţionară, respectiv existenţa unei violări
simple pentru cazul unei competenţe obligate a statelor, existenţa
unui prejudiciu, existenţa legăturii de cauzalitate dintre violare şi
prejudiciu. Netranspunerea unei directive sau neexecutarea unei
hotărâri de condamnare a Curţii sunt considerate de drept violări
grave. Nu prezintă importanţă care organ al statului în discuţie se
face vinovat de încălcarea dreptului unional.
În ceea ce priveşte invocabilitatea de excludere, particularii
nu pot cere înlăturarea legislaţiei neconforme cu actele unionale
lipsite de efect direct decât dacă respectiva legislaţie a fost
adoptată special în aplicarea acestora.

2) Superioritatea dreptului unional asupra dreptului naţional al statelor


membre

Problema locului pe care-l ocupă în sistemul juridic al unui stat un


act adoptat într-un alt sistem juridic se pune numai dacă acel act are
aplicabilitate directă în sistemul statului în discuţie; în lipsa acestei
aplicabilităţi, cele două sisteme rămân radical separate şi, deci, nu
poate exista vreun raport, fie el de superioritate, de inferioritate
sau de egalitate, între actele juridice adoptate în cadrul fiecăruia.
Prin urmare, având în vedere aplicabilitatea directă a dreptului
unional, se pune întrebarea ce loc ocupă actele sale în ierarhia
juridică a statelor membre. Răspunsul este că dreptul unional,
indiferent de natura şi originea actelor care-l compun şi indiferent
de faptul că acestea au sau nu efect direct, prevalează faţă de
dreptul naţional, indiferent de natura sau originea actelor care-l
compun pe acesta. Altfel spus, el primează şi faţă de Constituţiile
naţionale, indiferent de ceea ce ar prevedea acestea. O singură excepţie
există, dar ea este prevăzută de tratatele unionale însele: este vorba
de acordurile încheiate de state cu terţii înainte de crearea
Comunităţilor/Uniunii sau de aderarea la ele. Dreptul unional se deosebeşte
şi sub acest aspect de dreptul internaţional public. Astfel, dacă un
act de drept internaţional beneficiază totuşi de aplicabilitate directă
şi chiar de efect direct, el va beneficia de superioritate numai prin
excepţie şi cel mult asupra legilor, nu însă şi asupra Constituţiilor;
apoi, fundamentul acestei superiorităţi pentru un act de drept
internaţional se găseşte în Constituţiile statelor, în timp ce pentru
dreptul unional el rezultă din natura acestuia şi, indirect, din unele
dispoziţii ale lui; în fine, condiţiile în care se manifestă această
superioritate sunt prevăzute tot de Constituţii pentru actele de
drept internaţional, respectiv de propriile sale dispoziţii pentru
dreptul unional.
Superioritatea dreptului unional constă, pe de o parte, în
imposibilitatea pentru statele membre de a invoca acte juridice
proprii incompatibile în conţinut cu dreptul unional - în cazurile de
competenţă împărţită -, iar pe de altă parte în imposibilitatea
pentru state de a invoca acte juridice proprii pe care ele nu mai
sunt competente să le adopte, indiferent de conţinutul lor - în
cazurile de competenţă exclusiv unională. În ambele ipoteze actele
juridice naţionale nu sunt abrogate sau anulate de drept, ele devin
doar inaplicabile, putându-se însă aplica la alte materii şi
redevenind eventual aplicabile în momentul în care actele juridice unionale cu
acelaşi obiect îşi încetează valabilitatea.
Superioritatea dreptului unional nu este afirmată expres în tratate,
însă jurisprudenţa Curţii a dedus-o din natura şi ansamblul
dispoziţiilor lor, prin acelaşi tip de interpretare ca şi pentru
aplicabilitatea directă şi efectul direct, în Hotărârea "Costa/E.N.E.L."
din 1964; argumentele erau în linii mari aceleaşi: obiectivele pe
care tratatele le fixează, transferul ireversibil de competenţe,
asumarea benevolă şi reciprocă de către state a unor obligaţii,
existenţa aplicabilităţii directe însăşi şi posibilitatea unor derogări
de la dreptul unional, posibilitate permisă statelor de tratate în
anumite condiţii, noţiunile de “piaţă comună” şi de “Comunitate”,
care implică o datorie de loialitate şi de solidaritate şi un drept
uniform şi omogen aplicat. Rezultă deci că superioritatea este
pentru dreptul unional o necesitate la fel de mare ca şi
aplicabilitatea directă.

83
Superioritatea are şi ea consecinţe practice.
Astfel, instituţiile unionale pot acţiona în judecată, în faţa
jurisdicţiilor unionale, statul care elaborează sau menţine acte
juridice neconforme cu dreptul unional sau pe care nu mai are
competenţa să le adopte, respectiv statul care nu adoptă actele
juridice necesare aplicării dreptului unional. Statele au obligaţia de a
scoate din vigoare actele neconforme sau pe care nu mai au
competenţa să le adopte, posibilitatea ca ele să producă efect
direct nedispensând statele de această obligaţie. De asemenea, ele
au obligaţia de a repara prejudiciile cauzate particularilor prin acte
neconforme, mai ales când actele unionale corespunzătoare nu
produc efect direct, şi obligaţia de a asigura accesul la justiţie al
particularilor, după cum au obligaţia de a le impune acestora respectarea
dreptului unional; în acest sens statele trebuie să adopte o legislaţie
adecvată, care să prevadă căi de reparaţie şi sancţiuni pentru
încălcarea dreptului unional în aceleaşi condiţii de fond şi de
procedură ca şi pentru încălcarea dreptului naţional; în plus, căile
de reparaţie trebuie să fie eficace, adică să nu facă dificilă sau
imposibilă obţinerea reparaţiei, iar sancţiunile trebuie să fie şi ele
eficace şi proporţionale. În ceea ce îi priveşte pe particulari, există
mai multe posibilităţi. În primul rând, ei au dreptul de a cere
autorităţilor naţionale înlăturarea actelor naţionale neconforme
adoptate sau nu în aplicarea actelor unionale invocate, pentru a beneficia
de drepturile conferite de dreptul unional. În al doilea rând particularii au
dreptul de a cere o interpretare a legislaţiei naţionale conformă cu
dreptul unional, independent de faptul că actele unionale invocate au
sau nu efect direct. În al treilea rând ei au dreptul de a cere de la
statul vinovat de încălcarea dreptului unional reparaţie pentru
prejudiciile cauzate, respectiv restituirea sumelor nedatorate.
Particularii mai au dreptul de a cere instanţelor naţionale, în cadrul
anumitor proceduri, luarea unor măsuri provizorii, cum ar fi
suspendarea legislaţiei naţionale ce pare incompatibilă cu dreptul
unional. Toate acestea presupun liberul acces la justiţie. În acelaşi
timp ei au obligaţia de a respecta dreptul unional. În fine, jurisdicţiile
naţionale au obligaţia şi dreptul de a înlătura din oficiu actele
naţionale incompatibile, indiferent de prevederile contrare ale
legislaţiei naţionale în acest sens şi fără a aştepta acest lucru de la
alte organe ale statului (de exemplu prin abrogare, revocare,
anulare etc.). Legat de această obligaţie jurisdicţiile pot suspenda,
în cadrul anumitor proceduri, aplicarea actelor juridice naţionale
care par neconforme cu dreptul unional, ca măsură provizorie până
la pronunţarea unei hotărâri definitive. De asemenea, ele (ca şi
celelalte organe ale statelor, dealtfel) au obligaţia de a interpreta
legislaţia naţională în lumina dreptului unional.

3) Moduri de relaţionare a dreptului unional cu dreptul naţional al


statelor membre
Relaţiile dintre sistemele juridice ale statelor şi sistemul
juridic unional nu se reduc la un singur tip, putându-se distinge mai
multe modele în funcţie de rolul jucat de fiecare sistem şi de
influenţa pe care o are cel de-al doilea asupra primelor. Intervenţia
Uniunii/C.E.E.A. diferă de la un domeniu la altul şi chiar în cadrul
aceluiaşi domeniu, competenţele lor materializându-se în acte
juridice cu regim juridic diferit şi deci cu efecte diferite asupra
dreptului naţional al statelor. Astfel, se pot distinge următoarele
tipuri de relaţii: substituirea, armonizarea, coordonarea şi
coexistenţa. Le vom analiza pe rând.

a) Substituirea

Aceasta corespunde competenţelor exclusive ale Uniunii, dreptul


de a adopta norme în domeniul respectiv fiind în principiu transferat Uniunii; are
loc, astfel, o substituire a dreptului naţional cu dreptul unional.
Substituirea poate fi totală sau parţială, în funcţie de domeniu şi, în
cadrul aceluiaşi domeniu, în funcţie de gradul de dezvoltare a
dreptului unional, caz în care ea operează treptat. Dreptul unional care
se substituie produce efect direct, realizându-se o integrare juridică a statelor
membre. Regulamentele şi deciziile adresate particularilor
corespund pe deplin acestui mod al dreptului unional de a se raporta
la dreptul naţional.

b) Armonizarea

Ea corespunde competenţelor împărţite sau paralele, ipoteză


în care dreptul naţional continuă să existe într-un domeniu dar nu-şi
mai poate determina singur finalităţile; fiecare stat trebuie să
atingă un anumit model, care reprezintă numitorul comun. Tocmai
pentru că finalităţile sunt stabilite de dreptul unional, sistemele
naţionale dobândesc o anumită omogeneitate şi coerenţă, trebuind
să se adapteze unor exigenţe impuse la nivel unional. Directivele
reprezintă prin excelenţă mijlocul de armonizare. Adaptarea
sistemelor naţionale are grade diferite, în funcţie de cât de aproape
sau de departe de modelul impus este fiecare sistem.

c) Coordonarea

Ca şi armonizarea, ea corespunde competenţelor împărţite


dar este mai "slabă" decât prima. Diferenţa ar consta în faptul că,
în timp ce armonizarea implică atenuarea disparităţilor dintre
legislaţii în măsura necesară atingerii unui standard comun,
coordonarea lasă neatinse respectivele disparităţi dar dirijează
legislaţiile în acelaşi sens, pentru ca indivizii care cad sub incidenţa
mai multor legislaţii să nu fie prejudiciaţi de ele. Am putea spune că
sunt înlăturate disparităţile dintre efectele legislaţiilor naţionale. Ca

85
mijloace juridice sunt utilizate atât directivele cât şi regulamentele.

d) Coexistenţa

Nu este vorba, evident, de ipoteza în care dreptul naţional şi dreptul


unional reglementează domenii diferite sau au un obiect diferit, căci
aici nu există nici un fel de raport între cele două sisteme, ci de
ipoteza în care ele au acelaşi obiect dar îl reglementează în cadre
sau dimensiuni diferite. Ca exemplu este dat dreptul concurenţei,
dreptul unional corespunzător nesubstituindu-se cu nimic legislaţiilor
naţionale în domeniu şi nepropunându-şi nici să le armonizeze sau
să le coordoneze, aceasta pentru simplul fapt că el are ca obiect
doar concurenţa la nivel unional, dispoziţiile sale reglementând şi
sancţionând acele activităţi ale căror efecte anticoncurenţiale
depăşesc cadrul unui stat, nefiind însă necesar ca ele să se producă
pe întreg teritoriul Uniunii, în timp ce dreptul naţional al statelor
reglementează concurenţa pe teritoriul lor. Dar aceasta nu a
împiedicat existenţa unor dificultăţi de coexistenţă, căci cadrul (sau
nivelul) unional îl înglobează în mod necesar pe cel naţional, ceea ce
înseamnă că distorsiunile de concurenţă produse pe plan unional sunt
în acelaşi timp şi distorsiuni produse pe plan naţional (mai precis pe
planul mai multor state), ele căzând deci şi sub incidenţa
legislaţiilor naţionale (mai precis a acelora pe teritoriul cărora se
produc efectele). În asemenea situaţii şi în lipsa unor dispoziţii
unionale exprese care să regleze problemele de coexistenţă,
jurisprudenţa a făcut aplicarea principiului superiorităţii dreptului
unional, legislaţiile naţionale rămânând, într-adevăr, să se aplice
exclusiv pentru activităţile anticoncurenţiale ale căror efecte nu
depăşesc graniţele unui stat.

2.1.4. Executarea dreptului unional

Din ceea ce am arătat până acum rezultă că la executarea


dreptului unional concură instituţiile unionale şi statele membre. Dat
fiind că rolul instituţiilor a fost studiat, rămâne de văzut cel al
statelor. Acestea din urmă pot fi chemate să aplice dreptul unional
prin acte normative, acte individuale, acte jurisdicţionale sau
operaţiuni materiale, în funcţie de împrejurări şi de natura actului
unional în discuţie. Astfel, dacă directivele cer, prin natura lor, acte
normative de cel mai înalt nivel, regulamentele şi deciziile interzic,
în principiu, actele normative, permiţând doar acte individuale sau
operaţiuni materiale, cu condiţia ca primele să fie obiectiv
necesare; totuşi, sunt cazuri în care chiar regulamentele şi deciziile
prevăd că statele vor adopta acte normative (de exemplu, ele
stabilesc conduita de urmat iar actele statelor stabilesc sancţiunile,
dacă acestea exced competenţelor unionale); în lipsa unei prevederi,
astfel de acte sunt posibile doar dacă sunt obiectiv necesare, de
exemplu când actele unionale prezintă lacune. Executarea prin acte
normative le revine de regulă statelor, actualmente existând o
prevedere expresă în acest sens; chiar şi înainte însă, în lipsa unor
prevederi în tratate, statele erau considerate principalii actori ai
executării dreptului comunitar, având în vedere principiile
subsidiarităţii şi proporţionalităţii, aceasta chiar dacă competenţa
comunitară în materie era exclusivă, deoarece nu exista şi nu există
un paralelism între competenţa legislativă şi cea executivă. În cea ce
priveşte executarea prin acte jurisdicţionale, am arătat anterior că
instanţele naţionale sunt instanţele de drept comun în aplicarea
contencioasă a dreptului unional. În fine, execuţia materială a
dreptului unional le incumbă de asemenea aproape exclusiv statelor,
deoarece Uniunea/C.E.E.A. nu dispun de aparatul administrativ
necesar în acest sens şi nici de forţa de constrângere.
Executarea de către state se bazează pe următoarele principii:
cel al cooperării loiale, care impune statelor nu numai să se abţină
de la orice acţiune contrară dreptului unional ci şi să ia toate măsurile,
generale sau specifice, cerute de aplicarea efectivă, utilă şi uniformă a
acestuia; cel al autonomiei instituţionale, care presupune că
executarea are loc conform regulilor de competenţă, de procedură
şi de fond prevăzute de legislaţiile naţionale, dacă dreptul unional nu
fixează alte reguli de procedură şi sub rezerva respectării
obiectivelor tratatelor, a efectului direct, a superiorităţii şi a aplicării
uniforme a dreptului unional. Autorităţile naţionale au dreptul să
verifice doar autenticitatea actului unional în discuţie, fiind obligate
să ordone punerea lui în executare.
Actele unionale susceptibile de executare silită sunt: deciziile
instituţiilor care stabilesc drepturi sau obligaţii băneşti în favoarea,
respectiv în sarcina particularilor, hotărârile Curţii prin care sunt
condamnate băncile centrale ale statelor la amenzi sau daune
cominatorii, alte hotărâri cu caracter bănesc, inclusiv ordonanţe
preşedinţiale. Nu sunt susceptibile de o astfel de executare deciziile
instituţiilor care stabilesc obligaţii băneşti în sarcina statelor,
hotărârile prin care sunt condamnate statele la amenzi sau daune
cominatorii, cele de anulare a unui act, cele de constatare a
carenţei şi alte hotărâri de acelaşi tip.
Suspendarea executării unui act emis de o instituţie sau de
un organ unional este posibilă doar la cerere, fiind decisă fie de
autorul actului, fie de jurisdicţiile unionale în cadrul anumitor
proceduri. La fel, suspendarea unei hotărâri judiciare unionale este
posibilă tot numai la cerere, în cadrul căilor de atac exercitate
împotriva ei.

Rezumat

Ordinea juridică a Uniunii Europene şi a C.E.E.A. este alcătuită


din ansamblul actelor normative şi individuale adoptate de
instituţiile Uniunii/C.E.E.A. şi de B.C.E., din acordurile

87
Uniunii/C.E.E.A. cu terţii şi cele la care Uniunea/C.E.E.A. s-au
substituit statelor membre, precum şi din principiile generale ale
dreptului degajate de jurisprudenţă, ea fiind ierarhizată si
asemănătoare cu cea a statelor. După o clasificare, ordinea juridică
unională se compune din 4 mari categorii de acte juridice: dreptul
originar sau primar, dreptul derivat sau secundar, dreptul complementar si
principiile generale ale dreptului.
Dreptul originar include tratatele fondatoare, tratatele de aderare a altor state,
tratatele de revizuire a tratatelor fondatoare si deciziile Consiliului de revizuire a
tratatelor fondatoare, la toate aceste tratate adăugându-se
convenţiile şi protocoalele anexe, cu aceeaşi valoare, precum şi
Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii din 2007.
Dreptul derivat include toate actele emise de instituţiile
unionale şi de B.C.E. pe baza şi pentru aplicarea dreptului primar, el
trebuind să fie conform cu acesta din urmă sub toate aspectele.
Aici intră atât acte normative cât şi individuale, atât legislative cât
şi executive, precum şi acte atipice (sui generis) şi acte nenumite
(adică neprevăzute de tratate).
Dreptul complementar include acordurile încheiate între
statele membre şi acordurile încheiate între Uniune/C.E.E.A. şi state
sau organizaţii terţe, din prima subcategorie făcând parte deciziile
reprezentanţilor statelor membre reuniţi în cadrul Consiliului, care
sunt acorduri în formă simplificată. Dacă acordurile între state
membre trebuie să respecte dreptul unional în ansamblul său, în
caz că-i sunt posterioare, respectiv să cedeze în faţa lui, în caz că-i
sunt anterioare, acordurile Uniunii/C.E.E.A. cu terţii au prioritate
faţă de dreptul derivat, ele fiind subordonate doar dreptului originar
şi principiilor generale ale dreptului.
Principiile generale ale dreptului au fost degajate de-a lungul timpului de
jurisprudenţa Curţii de Justiţie, ele fiind nescrise, cu excepţia celor
deduse din tratatele unionale însele. În afară de aceste din urmă
principii mai există: principii inerente oricărui sistem juridic
organizat, principii comune statelor membre şi drepturile şi
libertăţile fundamentale ale individului, în acest ultim caz numai
dacă ele nu se regăsesc în Cartă sau în Convenţia Europeană, fiind
raportate la documentele europene şi internaţionale în materie şi la
tradiţiile constituţionale ale statelor membre.
Dreptul unional se defineşte prin aplicabilitate imediată, prin
efect direct şi prin superioritate faţă de dreptul statelor membre,
caracteristici care rezultă din tratatele unionale, avându-şi
fundamentul exclusiv în acestea. Aplicabilitatea imediată înseamnă
că actele juridice unionale sunt considerate ca făcând parte din
dreptul intern al statelor din momentul intrării lor în vigoare, fie că
aceasta are loc prin ratificare, în cazul tratatelor, prin publicare, în
cazul actelor normative de drept derivat, sau prin comunicare, în
cazul actelor individuale, nemaiavând deci nevoie de altă
formalitate în acest sens, mai precis de o lege naţională de
introducere/de recepţionare pentru tratate, respectiv de o lege
naţională de aprobare pentru actele de drept derivat. Efectul direct
înseamnă că actele juridice unionale creează drepturi şi obligaţii nu
numai pentru state şi Uniune/C.E.E.A. ci şi pentru persoanele fizice
şi juridice, atât în relaţiile dintre ele - efect orizontal - cât şi în
relaţiile lor cu statele sau cu Uniunea/C.E.E.A. – efect vertical. În
timp ce aplicabilitatea imediată există pentru toate categoriile de
acte juridice unionale, efectul direct poate fi produs numai de
unele, pe de o parte, şi se poate manifesta în condiţii diferite de la
o categorie la alta, pe de altă parte. Superioritatea înseamnă că
statele membre nu se pot prevala, contra dreptului unional, de un
act juridic naţional care fie nu putea fi adoptat – cazul
competenţelor unionale exclusive -, fie contravine în conţinut
dreptului unional – cazul competenţelor împărţite. Actele naţionale
sunt deci inopozabile, adică inaplicabile, iar nu scoase de drept din
vigoare.
În funcţie de faptul că actele sale produc sau nu efect direct,
respectiv în funcţie de condiţiile în care se produce efectul direct,
dreptul unional întreţine cu dreptul naţional al statelor mai multe
tipuri de relaţii. Astfel, substituirea presupune că reglementările
unionale înlocuiesc pur şi simplu reglementările naţionale într-o
materie dată, ele producând efect direct necondiţionat.
Armonizarea presupune că reglementările unionale nu se substituie
celor naţionale ci le stabilesc un numitor comun, un standard minim
pe care trebuie să-l atingă toate, în timp ce coordonarea
armonizează doar efectele pe care le produc reglementările
naţionale, dirijându-le în acelaşi sens; în aceste ipoteze
reglementările unionale produc efect direct condiţionat. În fine,
coexistenţa presupune că reglementările unionale şi cele naţionale
guvernează aceeaşi materie dar la un nivel diferit: la nivelul unui
singur stat se vor aplica reglementările naţionale ale acestuia iar la
nivelul a cel puţin două state membre se vor aplica reglementările
unionale.

MODUL NR.3

CONTENCIOSUL UNIUNII/C.E.E.A.

89
Scopul modulului: cunoaşterea de către studenţi a rolului celor trei
jurisdicţii ale Uniunii/C.E.E.A. în interpretarea şi aplicarea corectă şi
uniformă a dreptului unional pe tot teritoriul Uniunii/C.E.E.A., mai precis a
diferitelor tipuri de proceduri care se desfăşoară în faţa lor.

Obiectivele modulului: la sfârşitul acestui modul studenţii trebuie să


ajungă să cunoască rolul celor trei jurisdicţii ale Uniunii/C.E.E.A. în
interpretarea şi aplicarea corectă şi uniformă a dreptului unional pe
întreg teritoriul Uniunii/C.E.E.A., mai precis diferitele tipuri de proceduri
care se desfăşoară în faţa lor

3.1. Atribuţiile consultative ale Curţii de Justiţie

În afară de atribuţiile jurisdicţionale propriu-zise Curtea mai


are şi atribuţii de tip consultativ, care constau în emiterea de avize
în cazuri expres prevăzute de tratate, la cererea subiecţilor
prevăzuţi. Astfel, în Uniune Curtea poate fi consultată de Consiliu,
Comisie, Parlament sau orice stat membru asupra compatibilităţii
cu tratatele unionale a acordurilor ce urmează a fi încheiate de
Uniune cu terţii; deşi consultarea este facultativă, avizul are caracter
conform: dacă el este negativ acordul nu mai poate fi încheiat ca
atare, impunându-se renegocierea lui sau revizuirea tratatelor.
În C.E.E.A. (unde avizele numesc deliberări) Curtea poate fi
consultată asupra compatibilităţii cu tratatele unionale a acordurilor ce
urmează a fi încheiate de state membre cu state terţe/organizaţii
internaţionale/persoane fizice sau juridice din state terţe şi a acordurilor
încheiate între persoane fizice/juridice din statele membre cu state
terţe/organizaţii internaţionale/persoane fizice sau juridice din state terţe.
Deci, în primul caz avizul este dat în prealabil, în al doilea posterior. În
ambele cazuri însă Curtea se pronunţă doar în subsidiar faţă de
Comisie; aceasta îşi exprimă prima poziţia asupra acordurilor şi,
dacă are obiecţii în privinţa compatibilităţii lor cu tratatele iar
statele, respectiv particularii părţi la ele nu sunt de acord cu
obiecţiile, Curtea poate fi sesizată în primul caz de către state, în al
doilea de către Comisie. De asemenea, Curtea poate da un aviz şi
în situaţia în care un acord din cele menţionate mai sus a fost încheiat
între momentul semnării şi cel al intrării în vigoare a tratatului, aviz
prin care constată că statul membru sau persoana fizică/juridică
parte la respectivul acord a intenţionat astfel să se sustragă de la
obligaţiile decurgând din tratat.
Din punct de vedere procedural nu există termene de sesizare a
Curţii; avizul este dat sub forma unei hotărâri, ca în cadrul
atribuţiilor jurisdicţionale propriu-zise; sunt citaţi, după caz,
Consiliul, Comisia, statele membre, pentru a-şi prezenta
observaţiile; este desemnat un judecător raportor; avocatul general pune
concluzii.
3.2. Atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Justiţie, ale Tribunalului şi
ale Tribunalului Funcţiei Publice
3.2.1. Competenţa preliminară (prejudicială) - chestiunea preliminară
(prejudicială)

Atribuţiile preliminare constau în soluţionarea unei chestiuni


ridicate în cursul unui litigiu în faţa instanţelor naţionale, chestiune
numită prealabilă (preliminară) deoarece soluţionarea ei trebuie să
aibă loc în prealabil, de ea depinzând soluţia litigiului. Aceasta
presupune un mecanism de cooperare între jurisdicţiile naţionale şi
cele unionale (mai precis Curtea şi Tribunalul): primele sunt
competente să soluţioneze litigiul propriu-zis, celelalte sunt
competente să soluţioneze chestiunea prealabilă. În cadrul
mecanismului de cooperare amintit Curtea şi Tribunalul nu au însă
posibilitatea de a controla respectarea hotărârilor lor de către
jurisdicţiile naţionale şi, dacă este cazul, de a le anula, deoarece
Uniunea/C.E.E.A. nu reprezintă structuri de tip federal şi, deci, nu
există nici o legătură de subordonare între puterea judiciară din
Uniune/C.E.E.A. şi cea a statelor.
Atribuţiile prejudiciale sunt conferite de tratate jurisdicţiilor
unionale în scopul interpretării dreptului unional, pentru a-i asigura
aplicarea uniformă pe tot teritoriul Uniunii/C.E.E.A., pe de o parte, iar
pe de altă parte în scopul asigurării unui control indirect al
legalităţii actelor de drept unional. Acest lucru era necesar deoarece, pe de o
parte, efectul direct şi aplicarea dreptului unional de către organele
statelor membre pot duce la diferenţe de interpretare de la un stat
la altul, ceea ce i-ar compromite eficacitatea şi unitatea, iar pe de
altă parte controlul legalităţii actelor unionale nu poate fi realizat
integral numai prin mecanismul acţiunilor introduse direct la
jurisdicţiile unionale; aceste acţiuni se introduc în anumite termene
şi condiţii şi nu pot avea ca obiect actele statelor adoptate pe baza
unor acte unionale, riscul fiind astfel supravieţuirea unor acte unionale şi,
eventual, naţionale ilegale. Există deci două variante ale chestiunii
preliminare: chestiunea preliminară în interpretarea dreptului
unional şi chestiunea preliminară în aprecierea validităţii dreptului
unional.
Interpretarea vizează semnificaţia exactă a actului unional în
discuţie, ceea ce include şi efectele lui în timp, în spaţiu şi asupra
persoanelor, precum şi efectul direct şi superioritatea lui. Noţiunea
de validitate se identifică cu cea de legalitate, ea semnificând
conformitatea cu un act superior, atât formală cât şi materială.
Legalitatea sau validitatea se apreciază în raport cu dreptul
originar, cu dreptul derivat superior actului în discuţie, cu diversele
acorduri unionale şi cu actele organelor create prin acorduri, precum
şi cu toate principiile generale ale dreptului descoperite de Curte.
Motivele de nevaliditate (nelegalitate) sunt cele de la acţiunea în
anulare (vezi ulterior).

91
Aşadar, procedura preliminară în interpretare constă în
întrebarea pe care jurisdicţiile naţionale, sesizate de părţi sau din
oficiu în cadrul unui proces aflat înaintea lor, o pun jurisdicţiilor
unionale privitor la semnificaţia exactă a actului unional aplicabil în
acel proces, iar procedura preliminară în aprecierea validităţii
constă în întrebarea pe care aceleaşi jurisdicţii naţionale o pun
privitor la validitatea actului unional aplicabil în acel proces.
Dacă până la Tratatul de la Nisa Curtea avea monopolul
chestiunilor preliminare, de acum înainte Tribunalul poate fi şi el
competent dacă Statutul Curţii îi atribuie această competenţă în
cazuri specifice, cu posibilitatea pentru el de a trimite dosarul la
Curte dacă există riscul să fie afectate unitatea şi coerenţa
dreptului unional; de asemenea, deciziile lui vor putea fi fi atacate la Curte din
aceleaşi motive, pe calea reexaminării.
Procedura nu poate fi declanşată decât de o jurisdicţie
naţională a unui stat membru, ceea ce exclude atât jurisdicţiile unui
stat terţ cât şi pe cele internaţionale, dar le include pe cele comune
mai multor state membre. Noţiunea de jurisdicţie a fost definită de
Curte pe baza unor criterii ca: natura sau competenţa
jurisdicţională a organului, caracterul său independent şi imparţial,
faptul că este prevăzut sau instituit printr-un act statal, faptul că
membrii săi sunt numiţi de stat, caracterul său permanent şi
obligatoriu, faptul că aplică dreptul pozitiv, faptul că dă hotărâri
obligatorii în urma unei proceduri în principiu contradictorii,
neinteresând deci denumirea dată de legislaţia statelor. În acest
sens, în categoria jurisdicţiilor intră, în afară de instanţele
judecătoreşti, şi organele administrative cu atribuţii jurisdicţionale,
şi cele aparţinând organismelor profesionale obligatorii şi având
atribuţii jurisdicţionale, în acest ultim caz numai când îşi exercită
competenţele disciplinare, dar sunt excluse organele de arbitraj.
Noţiunea de jurisdicţie naţională presupune deopotrivă situarea ei
pe teritoriul european al statelor membre şi apartenenţa
organizatorică şi funcţională la sistemul judiciar al statelor, în acest
sens fiind excluse jurisdicţiile unor zone sau regiuni autonome, care
prezintă particularităţi decurgând din acea autonomie.
Procedura în ambele sale forme este în principiu facultativă,
cu excepţia cazului în care litigiul este judecat de o instanţă ale
cărei hotărâri nu mai sunt susceptibile de a fi atacate pe plan intern
cu nici o cale ordinară sau, eventual, extraordinară; chiar şi în acest
caz însă procedura în ambele variante nu este obligatorie pentru
instanţele ce iau măsuri provizorii, precum şi când chestiunea a
primit deja un răspuns de la Curte, chiar în cadrul altui tip de
procedură, când chestiunea nu este pertinentă sau când, în cazul
procedurii în interpretare, dispoziţiile actului unional implicat sunt foarte
clare. Trebuie făcută însă precizarea că instanţele naţionale nu pot
invalida din proprie iniţiativă un act unional, singurele lor opţiuni
fiind să aplice actul, care este prezumat valid până la proba
contrară, sau să declanşeze procedura preliminară, dacă au îndoieli
cu privire la validitatea actului.
Trebuie precizat, în ceea ce priveşte actele adoptate până
acum în fostul pilon J.A.I., că până la transformarea lor în
regulamente şi directive, dar nu mai târziu de 5 ani de la intrarea în
vigoare a Tratatului de la Lisabona, competenţa preliminară a Curţii
şi a Tribunalului trebuie acceptată expres de către state printr-o
declaraţie, în caz contrar procedura fiind exclusă; statele pot atribui
dreptul de a înainta o chestiune preliminară tuturor jurisdicţiilor lor
sau numai celor ale căror hotărâri nu mai sunt atacabile, în toate
cazurile procedura fiind însă facultativă. De asemenea, aşa cum am
mai arătat, în cadrul spaţiului de libertate, securitate şi justiţie
Curtea nu poate controla măsurile luate de state pentru protecţia
ordinii publice sau a securităţii interne.

Obiectul procedurii în interpretare

a) dreptul originar în ansamblul său


b) actele juridice ale instituţiilor şi organelor unionale cu putere de decizie,
indiferent că au caracter obligatoriu sau facultativ, că au sau nu
efect direct, că sunt numite, atipice sau nenumite; de asemenea,
hotărârile Curţii de Justiţie şi ale celor două Tribunale pot face obiectul
unei asemenea proceduri
c) actele organelor de origine unională cărora li s-au delegat diverse atribuţii
(organe delegatare)
d) statutele organelor delegatare de origine unională - numai dacă ele nu interzic
aceasta
e) diversele acorduri unionale şi actele organelor create prin acorduri
În cazul acordurilor mixte, obiect al interpretării pot fi teoretic doar
acele dispoziţii care ţin de competenţele unionale.

f) principiile generale ale dreptului

g) actele din fostul J.A.I.: deciziile-cadru, deciziile, convenţiile şi deciziile


conţinând măsurile de aplicare a deciziilor de dinainte

Obiectul procedurii în aprecierea validităţii

a) actele obligatorii ale instituţiilor şi organelor unionale cu putere de


decizie (mai puţin cele ale B.E.I.), indiferent că au sau nu efect
direct; în schimb, hotărârile Curţii de Justiţie şi ale celor două
Tribunale nu pot fi atacate pe o asemenea cale, pentru ele existând
căi specifice
b) actele organelor delegatare create de Uniune/C.E.E.A.
c) actele din fostul J.A.I.: deciziile-cadru, deciziile şi măsurile de aplicare a
acestor acte şi a convenţiilor

Jurisprudenţa Curţii pare să considere că trebuie incluse şi

93
diversele acorduri unionale, precum şi actele organelor create prin
astfel de acorduri dar, având în vedere caracterul lor convenţional
şi apartenenţa lor parţială la dreptul internaţional public, o parte a
doctrinei le exclude.
Procedura nu poate avea ca obiect dreptul naţional, cu
excepţia cazului când acesta trimite la dispoziţii de drept unional sau
le încorporează; de asemenea, ea nu poate avea ca obiect acte de
drept complementar din categoria celor care sunt exclusiv de drept
internaţional (convenţii între state membre sau între state membre
şi state terţe), cu excepţia cazului când există o clauză în ele sau
un acord separat în acest sens, şi nici contracte, în lipsa unei clauze
în ele sau a unui acord separat în acest sens, cu excepţia cazului
când aceste contracte trimit la dispoziţii de drept unional sau le
încorporează.

Procedura chestiunii preliminare

Jurisdicţia naţională poate trimite chestiunea la jurisdicţia


unională în orice fază a procesului, indiferent de eventualele
prevederi contrare ale legislaţiei naţionale. Chiar dacă împotriva
deciziei de trimitere se exercită o cale de atac internă, procedura în
faţa Curţii sau a Tribunalului nu ia sfârşit în principiu ci este doar
suspendată la cererea instanţei naţionale care a declanşat-o; doar
dacă decizia de trimitere este anulată de o instanţă superioară
procedura va lua sfârşit sau, în caz că Tribunalul sau Curtea s-au
pronunţat deja, hotărârea lor nu va mai putea fi luată în
considerare la soluţionarea litigiului; la fel, procedura ia sfârşit dacă
procesul încetează din voinţa părţilor. Judecătorul naţional este
absolut liber în a înainta chestiunea, în sensul că nu e ţinut de
cererea părţilor şi nu poate fi împiedicat de vreo cerere sau de vreo
înţelegere a acestora; de asemenea, este liber în privinţa formulării
întrebărilor, a ordinii acestora şi a aprecierii pertinenţei lor pentru
soluţionarea litigiului, cu excepţia cazului în care pertinenţa
depinde de înţelesul dispoziţiei în cauză. Cererea instanţei
naţionale se comunică de către jurisdicţia unională Comisiei, statelor
membre şi părţilor în litigiu, statelor terţe părţi la un acord unional
dacă în discuţie e un astfel de acord, precum şi Consiliului,
Parlamentului sau B.C.E. dacă una din aceste instituţii este autoarea
actului implicat, pentru ca toţi aceştia să-şi prezinte observaţiile;
dar ei nu sunt propriu-zis părţi, întrucât nu este vorba de un proces.
Curtea sau Tribunalul sunt şi ele libere să dea răspunsul fără
a ţine seama de formularea sau de ordinea întrebărilor. Dar
jurisdicţia unională nu poate face aprecieri directe asupra
compatibilităţii unui act naţional cu actul unional implicat – când
compatibilitatea primului depinde de interpretarea dată celui de-al doilea -
sau asupra validităţii actului naţional – când validitatea lui depinde
de validitatea actului unional pe baza căruia a fost adoptat -,
instanţei naţionale revenindu-i în exclusivitate acest rol. De
asemenea, jurisdicţia unională nu poate face aprecieri asupra
pertinenţei chestiunii pentru soluţia procesului, tot instanţei
naţionale revenindu-i acest rol, dar poate refuza să răspundă atunci
când dreptul unional în general este manifest inaplicabil, când este
evident că întrebarea nu are nici o legătură cu litigiul, când acesta
are un caracter artificial, fictiv, sau când întrebarea are un caracter
ipotetic, abstract. În cadrul procedurii în interpretare actul unional
incident este analizat sub toate aspectele, în timp ce la procedura în aprecierea
validităţii se analizează numai motivele invocate de judecătorul
naţional; Curtea, respectiv Tribunalul poate însă invoca din oficiu
motivele susceptibile de a fi invocate astfel, aceleaşi cu cele de la
acţiunea în anulare.
În cursul procesului, după înaintarea chestiunii preliminare şi
până la primirea răspunsului de la Curte sau Tribunal, judecătorul
naţional poate lua măsuri provizorii constând în suspendarea
efectelor actelor juridice naţionale care par incompatibile cu actul
unional a cărui interpretare s-a cerut sau în suspendarea efectelor
actelor juridice naţionale adoptate pe baza actului unional a cărui
nevaliditate este invocată; în acest ultim caz însă este necesar să
existe o urgenţă iar reclamantul să rişte un prejudiciu grav şi
ireparabil, judecătorul fiind obligat să ia în calcul şi interesele
unionale; posibilitatea de a lua astfel de măsuri este independentă
de eventualele dispoziţii ale legislaţiei naţionale care ar interzice-o
sau ar limita-o, ea decurgând logic din superioritatea dreptului unional.
Actul unional a cărui nevaliditate este invocată nu poate fi însă
suspendat de instanţa naţională, ci numai de jurisdicţiile unionale în
cadrul acţiunii în anulare.

Autoritatea şi efectele în timp ale hotărârilor date de Curte, respectiv de


Tribunal

Hotărârile date în interpretare se impun nu numai


judecătorului care le-a cerut şi, bineînţeles, instanţelor superioare
care judecă acelaşi proces în cadrul căilor de atac, ci şi altor
instanţe care judecă litigii în care este implicat acelaşi act unional.
Dar, dacă judecătorul care a cerut interpretarea nu mai are altă
opţiune decât aceea de a o aplica, putând cel mult să ceară Curţii
sau Tribunalului lămuriri cu privire la sensul, întinderea sau
consecinţele hotărârilor lor, respectiv să ridice o nouă întrebare
dacă se pune o problemă nouă de drept sau apar noi elemente de
apreciere, instanţele care judecă ulterior vor putea să declanşeze o
nouă procedură de acest gen dacă apreciază că jurisprudenţa
unională ar trebui schimbată; în nici un caz însă ele nu vor mai putea
da actelor de drept unional o interpretare proprie. Este vorba deci de
o autoritate generală de lucru interpretat. Efectele în timp ale
acestor hotărâri se produc în principiu retroactiv, adică de la data

95
adoptării actului în discuţie, cu posibilitatea pentru instanţa unională
de a decide că ele se vor produce fie pentru toţi de la data
pronunţării hotărârii, fie de la data adoptării doar pentru părţile din
procesul în care s-a ridicat chestiunea, fie de la data adoptării
pentru toţi cei care au introdus reclamaţii administrative sau acţiuni
judiciare înainte de pronunţarea hotărârii, aceste limitări având la
bază consideraţii economice sau de protecţie a drepturilor
dobândite definitiv şi cu bună-credinţă.
În ceea ce priveşte hotărârile date în aprecierea validităţii,
cele care confirmă prezumţia de validitate a actului unional au
autoritate generală de lucru judecat în limita motivelor invocate;
deci, atât judecătorul care le-a solicitat cât şi instanţele care judecă
ulterior pe baza aceluiaşi act vor putea invoca alte motive de
nelegalitate. De asemenea, hotărârile care invalidează un act au
autoritate generală; jurisdicţiile naţionale pot totuşi cere lămuriri cu
privire la sensul, întinderea sau consecinţele acestor hotărâri.
Efectele în timp ale hotărârilor de invalidare se produc de regulă tot
retroactiv, excepţiile putând fi decise de instanţa unională pentru
oricare din motivele menţionate mai sus sau, dacă statele au
adoptat cu bună credinţă măsuri de aplicare a actului unional invalidat,
pentru a putea fi menţinute respectivele măsuri. Curtea sau
Tribunalul mai pot decide ca statele să aplice şi pe viitor un
regulament invalidat, până la adoptarea altuia valid. Instanţele
naţionale trebuie să înlăture din proces nu numai actul declarat
ilegal, ci şi toate actele naţionale adoptate pe baza lui. De
asemenea, instituţia autoare a actului este obligată să-l scoată
formal din vigoare, respectiv să-l înlocuiască cu altul legal, după
cum şi statele au aceeaşi obligaţie în legătură cu actele adoptate
de ele pe baza actului unional invalidat.
Hotărârile date de Tribunal pot fi reexaminate de către Curte,
la propunerea avocatului general, dacă acesta estimează că există
riscul să fie afectate unitatea şi coerenţa dreptului unional;
propunerea trebuie făcută în termen de o lună de la pronunţarea
hotărârii iar Curtea trebuie să decidă tot în termen de o lună dacă
este cazul să reexamineze sau nu hotărârea Tribunalului. Tocmai
pentru că există posibilitatea unei reexaminări, răspunsurile
Tribunalului la chestiunile preliminare ridicate îşi vor produce
efectele doar de la data expirării termenului în care se poate cere
reexaminarea, în cazul în care Curtea nu a dat curs propunerii. În caz de deschidere a
procedurii de reexaminare, în funcţie de soluţia dată acesteia,
răspunsurile date de Tribunal la chestiunile preliminare ridicate îşi
vor produce efectele de la data finalizării procedurii sau,
dimpotrivă, vor fi înlocuite cu răspunsurile Curţii.
Pentru actele din fostul J.A.I. nu se prevedea şi nu se prevede nimic în
acest sens.

3.2.2. Competenţa de judecată - acţiunile directe, alte proceduri,


căile de atac

Ea vizează acţiunile şi procedurile declanşate direct în faţa


jurisdicţiilor unionale, conform delimitării menţionate anterior.

1) Acţiunile directe
a) Acţiunea în anulare

Ea se exercită împotriva actelor emise de instituţiile, organele


şi organismele unionale, în scopul anulării lor dacă se consideră că
ele au fost adoptate cu încălcarea unor prevederi superioare.
Având acelaşi rol ca şi chestiunea preliminară în aprecierea
validităţii, acela de a înlătura ilegalităţile existente în ordinea
juridică unională, ea este supusă însă unor condiţii de termene şi de
calitate procesuală activă.

Obiect

- actele juridice obligatorii ce produc efecte faţă de terţi, normative sau


individuale, numite, nenumite sau atipice, emise de instituţiile, organele şi
organismele Uniunii/C.E.E.A.; de precizat însă că pentru actele
Consiliului de Administraţie al B.E.I. motiv poate fi numai violarea
formelor substanţiale iar reclamanţi numai Comisia sau statele membre, iar
pentru actele Consiliului Guvernatorilor reclamanţi pot fi numai
Comisia, statele membre şi Consiliul de Administraţie; de
asemenea, pentru actele Consiliului şi ale Consiliului European care
constată existenţa unui risc clar de violare a drepturilor omului,
respectiv existenţa unei asemenea violări, reclamant poate fi doar
statul care face obiectul constatării iar motiv poate fi doar
nerespectarea procedurii; din aceleaşi motive ca şi la procedura
preliminară în aprecierea validităţii, hotărârile Curţii şi ale celor
două Trbiunale nu pot fi atacate cu acţiune în anulare
- actele obligatorii ce produc efecte faţă de terţi emise de organele delegatare
unionale
- deciziile-cadru şi deciziile din fostul J.A.I.

Sunt excluse deci avizele şi recomandările, măsurile


administrative şi organizatorice cu caracter pur intern, actele
preparatorii, actele confirmative. Jurisprudenţa Curţii a admis iniţial
şi diversele acorduri unionale şi actele organelor create prin acorduri,
pentru ca actualmente să fie în sensul controlării numai a actelor
de încheiere a acordurilor.

Reclamanţi

Ei se împart în două categorii: cei privilegiaţi - statele membre,


instituţiile unionale, Banca Centrală şi Comitetul Regiunilor - şi cei
obişnuiţi - particularii (persoane fizice şi juridice) şi statele străine.

97
Celor privilegiaţi nu li se cere un interes de a acţiona, căci sunt
prezumaţi că apără legalitatea unională, dar B.C.E., Curtea de Conturi şi
Comitetul Regiunilor nu pot acţiona decât pentru apărarea
prerogativelor lor şi, în ce priveşte Comitetul Regiunilor, pentru
respectarea principiului subsidiarităţii; este de precizat că prin
“stat” se înţelege numai puterea centrală, nu şi cea locală. De
asemenea, trebuie precizat că, dacă se invocă nerespectarea
principiului subsidiarităţii, un stat membru poate introduce acţiunea
şi în numele parlamentului său naţional sau al unei camere a
acestuia.
Pentru actele adoptate în fostul J.A.I. reclamanţi pot fi numai Comisia şi
statele membre.
Reclamanţilor obişnuiţi li se cere să aibă un interes, care
poate fi material sau moral, şi care trebuie să fie personal, actual şi
prezent pe tot parcursul procesului, în plus, ei nu pot ataca decât
actele care le sunt destinate, actele destinate altuia care îi privesc direct şi
individual, precum şi actele normative care îi privesc direct şi care nu
comportă măsuri de execuţie. De precizat că actele de creare a
unor organe şi organisme ale Uniunii/C.E.E.A. pot prevedea condiţii
specifice de atacare de către particulari a actelor emise de
respectivele organe şi organisme. Un act îl priveşte direct pe
reclamant când are acelaşi efect asupra lui ca şi când reclamantul
ar fi însuşi destinatarul actului, adică atunci când îi afectează direct
situaţia juridică. Un act îl priveşte individual pe reclamant atunci
când îl afectează în virtutea unor însuşiri care îi sunt proprii sau a
unei situaţii de fapt care îl caracterizează în raport cu alţii şi care îl
individualizează ca şi cum ar fi destinatarul actului.
Acţiunea nu poate viza decât legalitatea şi nu aprecierea
situaţiei de fapt sau oportunitatea adoptării unui act; prin excepţie,
ea poate viza acte afectate de deturnare de putere, acte în care
aprecierea instituţiei s-a bazat pe fapte manifest inexacte sau
inexistente, acte în care aprecierea instituţiei este manifest eronată
deşi s-a bazat pe fapte existente şi exacte, precum şi acte în care
mijloacele de atingere a scopului sunt disproporţionate sau
inadecvate, inapte în raport cu el.

Motivele de nulitate prevăzute de tratate

a) necompetenţa
Este vorba atât de cea absolută (externă), care se referă la
repartiţia competenţelor între Uniune/C.E.E.A. şi state, cât şi de cea
relativă (internă), care se referă la repartiţia competenţelor între
instituţiile unionale, în ambele variante ea putând fi materială,
teritorială sau temporală (în acest ultim caz când Uniunea/C.E.E.A.
acţionează înainte de a fi expirat termenul de tranziţie prevăzut de
tratate sau când o instituţie acţionează înainte de începerea sau
după expirarea mandatului său)
b) violarea formelor substanţiale
Este vorba de încălcarea regulilor de formă prescrise de
tratate sau de regulamentul intern pentru adoptarea unui act, de
exemplu autentificarea actului (existenţa datei şi a semnăturii
preşedintelui instituţiei), indicarea bazei juridice, menţionarea
propunerilor prealabile, menţionarea consultării altor organe,
motivarea, o anumită procedură de vot, obligaţia de a asculta
persoana împotriva căreia urmează a se lua o sancţiune etc.; în
schimb, lipsa notificării sau notificarea neregulată către destinatar,
nepublicarea sau publicarea neregulată atrage doar
inopozabilitatea actului, adică imposibilitatea aplicării lui

c) violarea dreptului unional, mai precis încălcarea unor reguli superioare


de natură materială
În noţiunea de drept unional intră în acest caz dreptul originar,
dreptul derivat superior actului atacat, acordurile Uniunii/C.E.E.A. cu
terţii şi actele organelor create prin acorduri, acordurile încheiate
de state anterior creării Comunităţilor/Uniunii sau aderării la ele,
dacă au rămas în vigoare, toate principiile generale ale dreptului
consacrate de jurisprudenţă. Acest motiv de nulitate vizează lipsa
oricărei baze juridice, eroarea asupra bazei juridice aplicabile,
neconformitatea de conţinut cu actul superior, aplicarea greşită a
acestuia din urmă

d) deturnarea (abuzul) de putere


El înseamnă urmărirea unor obiective diferite de cele
prevăzute în tratate, lipsa interesului public sau prezenţa unuia
greşit, ascunderea unor mobiluri inacceptabile în spatele
obiectivelor afişate (dacă ele au avut un rol hotărâtor în adoptarea
actului). Acest motiv se întâlneşte în cazul puterii discreţionare.

Primele două motive pot fi invocate şi din oficiu de către instanţă.

Termenul de introducere a acţiunii

Acesta este de două luni de la publicarea, notificarea sau


luarea la cunoştinţă a actului, după caz, respectiv de o lună de la
constatarea existenţei unui risc de violare a drepturilor omului sau a
existenţei unei asemenea violări. Nu este însă prescris un termen
pentru actele inexistente.
Chiar dacă actul atacat este retras/abrogat de instituţia
emitentă în cursul procedurii sau încetează să mai producă efecte,
acţiunea poate fi judecată în continuare dacă există un interes
pentru reclamant (de exemplu, interesul de a se evita repetarea
ilegalităţii în acte cu obiect similar). Pe de altă parte, dacă actul
atacat este înlocuit în cursul procedurii cu altul deopotrivă anulabil
pentru aceleaşi motive sau pentru altele, nu este necesară

99
introducerea unei noi acţiuni împotriva acestui din urmă act.

Autoritatea şi efectele în timp ale hotărârilor

Hotărârea prin care este anulat total sau parţial un act unional
are autoritate absolută sau generală, actul devenind inaplicabil la
modul general. Hotărârea prin care se respinge o acţiune în anulare
are o autoritate variabilă, în funcţie de motivul respingerii; de
exemplu, dacă acţiunea este respinsă ca nefondată, deci pentru că
actul este găsit legal, hotărârea va avea tot autoritate generală dar
numai în limita motivelor invocate, actul putând fi contestat pentru
alte motive, de către acelaşi reclamant sau de către alţii, printr-o
altă acţiune în anulare sau pe alte căi (de exemplu excepţia de
ilegalitate, procedura chestiunii preliminare în aprecierea
validităţii).
Anularea se produce în principiu retroactiv, tratatele dând
totuşi instanţei dreptul de a decide menţinerea unora sau a tuturor
efectelor actului anulat, pentru a proteja drepturile câştigate cu bună
credinţă pe baza lui; de asemenea, instanţa poate permite
aplicarea în continuare a unui act normativ anulat, până la adoptarea
unuia nou, valabil. Instituţia autoare a actului anulat este obligată să-l
scoată din vigoare, să facă la fel cu actele de aplicare şi cu cele de
confirmare a actului anulat – în aceste două ultime cazuri cu
respectarea condiţiilor de revocare a actelor individuale -, să evite,
cu ocazia adoptării actului destinat să-l înlocuiască pe cel anulat,
motivul de ilegalitate constatat, iar în cazul actelor generale este
obligată să scoată din vigoare toate actele anterioare şi ulterioare
intervenite în aceeaşi materie şi anulabile din aceleaşi motive; de
asemenea, are obligaţia de a repara prejudiciul cauzat
reclamantului, precum şi, eventual, pe cea de a adopta un act nou,
evident legal. Un act anulat pentru violarea formelor prescrise
poate fi refăcut cu respectarea lor, eventual cu efect retroactiv.

b) Acţiunea în carenţă (împotriva omisiunii de a acţiona)

Ea se exercită împotriva neadoptării de către instituţii, organele


şi organismele Uniunii/C.E.E.A. (mai puţin B.C.E. şi Curtea de
Conturi) a unui act juridic la care le obligă tratatele sau un act juridic
superior (inclusiv o hotărâre a Curţii sau a Tribunalelor).
Neadoptarea semnifică aici nepronunţarea, tăcerea instituţiei,
refuzul expres al adoptării putând fi atacat cu acţiune în anulare; de
asemenea, este exclus refuzul, fie el expres sau tacit, de a modifica
sau abroga un act, el putând fi atacat eventual tot cu acţiune în
anulare. Refuzul expres sau implicit poate fi atacat doar dacă actul
însuşi ar fi fost şi el atacabil sub aspectul calităţii procesuale sau al
termenului.

Obiect
Constă în neadoptarea de acte cu efect obligatoriu pentru
reclamanţii particulari, respectiv de acte cu efect obligatoriu sau
facultativ pentru state şi instituţii unionale; actele pot fi normative sau
individuale.

Reclamanţi

Se împart ca şi la acţiunea în anulare, cu aceleaşi precizări


pentru reclamanţii persoane fizice/juridice.

Motivele
Ele constau în încălcarea tratatelor, a actelor superioare de
drept derivat, a acordurilor unionale de diverse tipuri şi a actelor
emise de organele create prin acorduri, a hotărârilor Curţii sau
Tribunalelor de anulare a unui act sau de constatare a unei carenţe.

Procedură şi termene

Acţiunea poate fi introdusă doar după o invitaţie prealabilă


adresată instituţiei/organului/organismului respectiv într-un termen rezonabil,
termen care se apreciază de către instanţă de la caz la caz, deoarece
nu există prevederi în tratate. Instituţia/organul/organismul este
ţinut să răspundă în termen de două luni, fie adoptând actul care i
se cere, fie refuzând expres adoptarea lui. Termenul de introducere
a acţiunii este de două luni de la primirea răspunsului sau, în caz de
nepronunţare, de la expirarea termenului menţionat anterior. Dacă
instituţia adoptă actul chiar după expirarea termenului în care
trebuia să răspundă dar înainte de introducerea acţiunii şi în
termenul acesteia, acţiunea, dacă este totuşi introdusă, va fi
respinsă ca inadmisibilă; dacă actul este adoptat după ce acţiunea
a fost deja introdusă dar înainte de pronunţarea hotărârii, acţiunea
va fi respinsă ca lipsită de obiect.
În cursul procesului instanţa poate lua măsuri provizorii, dacă
reclamantul este ameninţat de un prejudiciu grav şi ireparabil.

Autoritatea hotărârilor

Hotărârea dată într-o astfel de acţiune are caracter


constatativ, de constatare a carenţei, dar instanţa poate da indicaţii
privind modul de executare a hotărârii ei. Instituţia/organul/organismul
responsabil are obligaţia de a emite actul necesar; în caz de neconformare
va putea fi introdusă o nouă acţiune de acest tip.

c) Acţiunile particularilor contra sancţiunilor (contenciosul


sancţiunilor)

101
Este vorba de acţiunile agenţilor economici împotriva
deciziilor prin care Comisia sau B.C.E. i-a sancţionat cu amendă
pentru diferite încălcări ale dreptului unional, în Uniune cu amendă
sau cu daune cominatorii, în C.E.E.A. cu avertisment, retragerea
unor avantaje speciale (asistenţă financiară sau tehnică), punerea
întreprinderii sub administrare specială pentru maximum 4 luni sau
retragerea materiilor brute sau a materiilor fisile speciale. Spre deosebire
de Uniune, unde acţiunea în instanţă nu suspendă executarea
sancţiunii, în C.E.E.A. acţiunea este suspensivă (bineînţeles,
exceptând avertismentul, la care nu se pune problema vreunei
executări). În Uniune, dacă se prevede astfel în regulamentul cadru care
instituie sancţiunile, competenţa instanţei este una de plină
jurisdicţie; în lipsa unei prevederi în acest sens, numai o acţiune în
anulare este deschisă împotriva deciziilor de sancţionare.
Dimpotrivă, în C.E.E.A. competenţa este astfel în mod
necondiţionat, sancţiunile fiind dealtfel stabilite direct de tratat. Caracterul
de plină jurisdicţie înseamnă că instanţa poate dispune anularea
deciziei sau modificarea ei, precum şi acordarea de despăgubiri în
ambele variante, după cum poate adresa şi ordine instituţiilor, chiar
dacă este obligatoriu să se ceară în primul rând anularea amenzii
pentru a ne afla în cadrul contenciosului sancţiunilor.
Nu se prevede în tratate nici un termen de sesizare a
instanţei; dacă nu există nici o prevedere în acest sens în
regulamentul cadru al Uniunii care instituie sancţiunile, se apreciază
că acţiunea trebuie introdusă în termenul acţiunii în anulare. Aceste
consideraţii sunt valabile şi pentru C.E.E.A., unde nu există nicio
prevedere în tratat.

d) Acţiunile particularilor sau ale statelor împotriva Comisiei, în


materia titlurilor de proprietate industrială (numai în C.E.E.A.)

Este vorba de acţiunile introduse de agenţii economici sau de


statele membre împotriva Comisiei, în vederea stabilirii condiţiilor
în care aceasta trebuie să acorde licenţe (dacă Comunitatea este
titulară a dreptului) sau sublicenţe (dacă Comunitatea este ea însăşi
beneficiara unor licenţe) asupra brevetelor, titlurilor de protecţie
provizorie, modelelor de utilitate sau cererilor de brevete, în cazul
în care nu s-a ajuns la un acord în acest sens între Comisie şi
reclamant. În acest caz tratatul acordă în mod necondiţionat o
competenţă de plină jurisdicţie Curţii de Justiţie. Nici aici nu se prevede
un termen de sesizare a instanţei, de aceea, similar cu alte categorii de acţiuni
de acelaşi tip, pentru care nu se prevăd termene (a se vedea mai
sus acţiunea în carenţă, mai jos acţiunea contra statelor), poate fi
aplicată orientarea Curţii de Justiţie în sensul că termenul trebuie să
fie unul rezonabil, caracterul rezonabil fiind apreciat de la caz la caz.

e) Acţiunile funcţionarilor Uniunii/C.E.E.A. contra acesteia (contenciosul


funcţiei publice)

Ele constau în orice fel de litigiu născut în legătură cu


serviciul între funcţionarii Uniunii/C.E.E.A. şi “Autoritatea investită cu
puterea de numire” (AIPN, care poate fi instituţia în care lucrează
reclamantul sau o alta), fie că se cere anularea sau modificarea unui
act care îi priveşte direct şi personal (de exemplu o decizie de
eliberare din funcţie, de sancţionare disciplinară etc.), fie că se cere
adoptarea unui act - impusă de tratate sau de un act superior - care
i-ar privi direct şi personal, fie că se cere repararea unui prejudiciu
cauzat lor de un act ilegal, de neadoptarea ilegală a unui act sau de
o măsură ilegală. Interesul poate fi şi moral, dar trebuie să fie cert
şi actual. Litigiile de natură bănească sunt de plină jurisdicţie,
celelalte se limitează la anularea actului, respectiv la constatarea
carenţei. Acest tip de acţiuni este reglementat exclusiv de Statutul
funcţionarilor unionali, adoptat prin regulament al Consiliului şi
Parlamentului.
Noţiunea de funcţionar include atât persoana care a fost
numită prin act administrativ - adică funcţionar în sens restrâns -,
cât şi persoana angajată cu contract de muncă sau de alt tip
asimilat - adică agent; de asemenea, ea include nu numai titularii
unui post ci şi stagiarii, precum şi foştii funcţionari - pensionaţi sau
aflaţi în alte activităţi - şi la candidaţii la o funcţie unională; sunt însă
excluşi agenţii locali, care sunt supuşi legislaţiei statului în care se
află instituţia şi pentru care sunt competente jurisdicţiile naţionale.
Pârât(ă) într-o astfel de acţiune poate fi orice instituţie, organ
sau organism unional.

Obiect

- actele ilegale obligatorii, având fie caracter individual destinat


reclamantului sau destinat altuia, în acest ultim caz dacă îl
afectează direct şi personal pe reclamant, fie caracter general pur intern
(inclusiv statutele, deşi pentru organe ele sunt adoptate de
instituţii), dacă au produs un prejudiciu
- măsurile (în sens de operaţiuni materiale, fapte) ilegale
prejudiciabile
- neadoptarea ilegală a unui act obligatoriu, act cu caracter
individual care ar fi fost destinat reclamantului sau care ar fi fost
destinat altuia dar l-ar fi privit direct şi personal pe reclamant, dacă
neadoptarea este prejudiciabilă

Acţiunea trebuie precedată de o cerere în ultimele două


ipoteze, deoarece reclamantul trebuie să ceară repararea
prejudiciului, respectiv adoptarea unui act; cererea trebuie
introdusă la AIPN iar aceasta are la dispoziţie un termen de patru
luni pentru a răspunde. Indiferent însă că se impunea sau nu
cererea iniţială, este obligatorie (apoi) (şi) o reclamaţie prealabilă

103
adresată AIPN şi având ca obiect fie actul adoptat în prima şi în cea
de-a treia ipoteză, fie răspunsul tacit sau expres (evident, negativ)
la cererea de reparare a prejudiciului, în cea de-a doua ipoteză,
respectiv la cererea de adoptare a unui act, în cea de-a treia
ipoteză; reclamaţia trebuie introdusă în termen de trei luni de la
publicarea, notificarea sau luarea la cunoştinţă a actului, după caz,
respectiv de la notificarea răspunsului sau de la expirarea
termenului în care instituţia era ţinută să răspundă cererii iniţiale;
instituţia este obligată să răspundă la reclamaţie în termen de
patru luni. Reclamaţia nu este necesară în cazul în care AIPN nu are
nici puterea de a adopta actul în locul instituţiei sau organului în
care lucrează funcţionarul (dacă este distinctă de acestea), nici pe
cea de a anula sau modifica actul adoptat, de asemenea în cazul în
care reclamantul s-a înşelat cu privire la actul prejudiciabil,
reclamaţia fiind îndreptată împotriva altui act, precum şi când
reclamantul introduce o a doua acţiune care face corp comun cu
prima. Acţiunea în faţa instanţei vizează răspunsul dat reclamaţiei,
fie el expres (evident, negativ) sau implicit, şi trebuie introdusă în
termen de trei luni de la notificarea lui sau de la expirarea
termenului în care instituţia era ţinută să răspundă. Cu toate
acestea, dacă se cer măsuri provizorii, sesizarea instanţei poate fi
făcută înainte de expirarea celor patru luni. Dacă tăcerea este
urmată de un răspuns expres (care poate consta într-un act sau în
refuzul de a adopta un act) după expirarea celor patru luni dar în
termenul de trei luni de introducere a acţiunii, iar aceasta nu a fost
încă introdusă, reclamantul are la dispoziţie un nou termen de trei
luni pentru a ataca răspunsul expres.
Instanţa poate anula sau modifica actele ilegale, cu excepţia
deciziilor de sancţionare disciplinară care nu pot fi decât anulate
(sau menţinute); poate constata neadoptarea ilegală a unui act;
poate acorda despăgubiri în toate cazurile, deci în caz de anulare,
de constatare a carenţei sau când s-a cerut doar acest lucru. Ea
poate face recomandări privind modul de executare a hotărârii.
Se apreciază că instituţia culpabilă are obligaţia să scoată din
vigoare actul anulat, respectiv să adopte actul impus de dispoziţii
superioare.

f) Acţiunea în răspundere extracontractuală

Numită şi acţiune în indemnizare sau în reparaţie, ea are ca


obiect repararea prejudiciilor cauzate, în lipsa unui contract, unor
persoane fizice sau juridice sau unor state (membre sau nu), fie de către
Uniune/C.E.E.A. pentru instituţiile/organele/organismele lor, respectiv
pentru agenţii (funcţionarii) lor în exerciţiul atribuţiilor de serviciu, fie
de către B.C.E. pentru ea sau pentru agenţii ei în exerciţiul
atribuţiilor lor. Este vorba, deci, de o răspundere extracontractuală,
fie pentru fapta proprie, dacă agenţii autori efectivi ai prejudiciului
sunt reprezentanţii legali ai instituţiilor/organelor/organismelor
respective, fie pentru fapta altuia, în calitate de angajator, dacă
agenţii sunt nişte angajaţi oarecare. Răspunderea Uniunii/C.E.E.A. este
antrenată pentru orice instituţie, organ sau organism, inclusiv
pentru Curte şi cele două Tribunale, în măsura în care este vorba de
atribuţiile lor administrative, precum şi pentru BEI, deşi aceasta are
personalitate juridică; dacă în cauză este un organ delegatar,
răspunderea îi va reveni totuşi acestuia dacă el acţionează
autonom.
Calitatea de pârât într-o acţiune îndreptată împotriva
Uniunii/C.E.E.A. o are instituţia/organul/organismul care a cauzat sau
al cărei (cărui) agent a cauzat paguba - chiar dacă răspunderea
aparţine Uniunii/C.E.E.A.; totuşi, dacă organele delegatare nu sunt
autonome, instituţiile delegante vor avea calitatea de pârâte. Dacă actul
juridic generator al prejudiciului a fost adoptat de Consiliu la
propunerea Comisiei, aceasta poate fi chemată în judecată alături
de Consiliu, după cum poate fi chemat, bineînţeles, numai Consiliul
singur. Este de subliniat că în cadrul unei asemenea acţiuni victima
poate atrage în justiţie doar Uniunea/C.E.E.A./B.C.E., nefiind posibilă
chemarea în judecată şi/sau numai a agentului care a cauzat paguba.
Prejudiciul poate fi cauzat de un act ilegal, de neadoptarea
ilegală a unui act sau de o măsură ilegală (faptă juridică). În
primele două ipoteze persoana prejudiciată nu este obligată să
folosească în prealabil acţiunea în anulare sau în carenţă. Cu toate
acestea, pentru a nu fi ocolite termenele acţiunilor în
anulare/carenţă, acţiunea în reparaţie trebuie precedată de o
acţiune în anulare/carenţă sau trebuie introdusă în termenul acesteia
dacă reparaţia ar consta tocmai în anihilarea efectelor unui act
ilegal sau în adoptarea unui act, cu alte cuvinte dacă se vizează
obţinerea aceluiaşi efect ca şi în cazul introducerii unei acţiuni în
anulare/carenţă; în caz contrar acţiunea va fi respinsă ca
inadmisibilă. Acţiunea trebuie respinsă ca nefondată în cazul în
care acţiunea în anulare/carenţă a fost la rândul ei respinsă ca
nefondată, indiferent că se vizează sau nu acelaşi rezultat,
deoarece oricum nu se poate cere reparaţie pentru un act legal sau
pentru neadoptarea legală a unui act. De asemenea, chiar dacă
acţiunea în anularea unui act normativ a fost admisă, reparaţia nu
poate fi cerută pentru prejudiciul efectiv cauzat dacă instanţa a
hotărât menţinerea efectelor lui sau aplicarea lui provizorie în
continuare şi dacă reparaţia ar avea exact acelaşi rezultat ca în
cazul aplicării retroactive a hotărârii de anulare (se poate cere însă
indemnizarea beneficiului nerealizat). Trebuie precizat însă că, în
ipoteza prejudiciului cauzat de un act nelegal, reparaţia se acordă
numai dacă prejudiciul nu este considerat reparat prin anularea
actului care l-a cauzat sau prin declararea ilegalităţii acestuia (ceea
ce constituie o reparare în natură).
Termenul de introducere a acţiunii, sub rezerva a ceea ce am
spus mai sus, este de cinci ani şi curge de la data producerii

105
faptului generator al prejudiciului sau, dacă reclamantul n-a avut
cunoştinţă de acel fapt decât după expirarea termenului de cinci
ani, de la data luării lui la cunoştinţă. Dacă victima introduce o
reclamaţie sau o cerere prealabilă la instituţia corespunzătoare,
prin care pretinde repararea prejudiciului, ea trebuie să introducă
apoi acţiunea în termenul prevăzut pentru acţiunea în anulare sau
în carenţă, după caz, deoarece obiectul acţiunii constă aici în
anularea refuzului de a i se acorda reparaţie sau în obligarea la
adoptarea unei decizii prin care să i se acorde reparaţie; evident,
într-o asemenea ipoteză termenul acţiunii curge fie de la darea unui
răspuns (care trebuie să aibă loc în termenul prevăzut la acţiunea
în carenţă), fie de la expirarea termenului în care instituţia trebuia
să răspundă.
Răspunderea Uniunii/C.E.E.A. este condiţionată de existenţa
culpei (vinovăţiei). În cazul actelor juridice culpa nu poate consta
decât în ilegalitatea lor, dar nu orice ilegalitate valorează culpă: ea
trebuie să fie gravă şi evidentă pentru actele normative, iar dacă
acestea sunt adoptate în cadrul unei puteri discreţionare se cere ca
ilegalitatea să constea într-o “necunoaştere gravă şi manifestă de
către instituţie a limitelor impuse puterilor sale de apreciere”;
pentru actele individuale şi operaţiunile materiale este suficientă o
ilegalitate uşoară.
În ceea ce priveşte legătura de cauzalitate dintre actul/faptul
ilicit şi prejudiciu, dacă în cadrul ei se interpune fapta victimei sau
fapta unui terţ (inclusiv forţa majoră) reparaţia va fi redusă sau nu
va fi acordată. De precizat că, pentru ca cererea de indemnizare să
fie respinsă, nu este necesar ca fapta victimei sau a terţului să fi fost
cauza exclusivă a prejudiciului, este suficient ca ea să fi avut o
contribuţie mai serioasă la producerea lui iar partea imputabilă
Uniunii/C.E.E.A. să nu întrunească condiţiile unui prejudiciu anormal;
de asemenea, nici reducerea reparaţiei nu este neapărat
proporţională cu gradul de contribuţie a victimei sa a terţului.
Prejudiciul trebuie să fie direct, să aibă o existenţă certă, sa
aibă un cuantum determinat sau determinabil, să fie personal şi,
dacă a fost cauzat de un act normativ emis în cadrul unei puteri
discreţionare, să fie anormal şi special. Prejudiciul este anormal
atunci când depăşeşte riscurile normale inerente activităţii
economice din domeniul de activitate al victimei; este special
atunci când îl individualizează pe reclamant, adică când îl afectează
pe el anume sau când afectează un grup restrâns şi delimitat
(identificabil) din care face parte şi reclamantul. De asemenea,
prejudiciul poate fi prezent sau viitor, material sau moral. Se
indemnizează atât prejudiciul efectiv cauzat cât şi beneficiul
nerealizat. De precizat că este indemnizabil numai prejudiciul adus
drepturilor sau intereselor legitime ale victimei; în consecinţă
Uniunea/C.E.E.A. nu răspund pentru suprimarea unei favori sau a unui
avantaj ilicit.
Daunele plătite vor putea fi recuperate de instituţie de la
funcţionarul vinovat numai în caz de culpă gravă a acestuia.
Un caz particular îl reprezintă cel în care prejudiciul a fost
cauzat de activitatea combinată a Uniunii/C.E.E.A. şi a unuia sau a
mai multor state membre, adică ipoteza în care statul şi
Uniunea/C.E.E.A. desfăşoară în comun activităţi, operaţiuni materiale,
când se pune problema care este jurisdicţia competentă să acorde
reparaţia: cea naţională sau cea unională? Curtea a stabilit că
acţiunea se introduce de regulă în primul rând în faţa jurisdicţiilor
naţionale, pentru ca acestea să condamne statul pentru partea lui,
după care ea va fi introdusă la jurisdicţiile unionale, pentru ca
acestea să condamne Uniunea/C.E.E.A. pentru partea lor şi, eventual,
pentru diferenţa de prejudiciu rămasă nereparată pe plan naţional;
prin excepţie, acţiunea va putea fi introdusă direct la justiţia
unională în cazul în care căile procedurale naţionale nu există sau
sunt insuficiente pentru a asigura repararea prejudiciului. Rezultă,
deci, că competenţa jurisdicţiilor unionale este subsidiară faţă de cea
a instanţelor naţionale.
De regulă acţiunea în reparaţie se judecă în două faze: în
prima fază instanţa constată răspunderea Uniunii/C.E.E.A. şi
existenţa obligaţiei de reparare, trimiţând apoi părţile să se
înţeleagă între ele cu privire la evaluarea şi stabilirea daunelor;
dacă acordul nu este posibil, se ajunge la a doua fază în faţa
instanţei, în care ea va stabili aceste aspecte. La fel, acţiunea va
cuprinde doar prima fază în cazul în care prejudiciul are caracter
viitor şi nu poate fi încă evaluat, repararea lui urmând să aibă loc
într-o fază ulterioară.

g) Acţiunea Uniunii/C.E.E.A. contra statelor

Ea se exercită de către Uniune/C.E.E.A. împotriva comportamentului,


neconform cu dreptul unional şi cu obligaţiile ce decurg din el, al statelor
membre. Comportamentul poate fi activ, constând în adoptarea sau
menţinerea de acte incompatibile cu dreptul unional sau pe care statele
nu mai aveau dreptul să le adopte, sau în desfăşurarea unor operaţiuni
materiale, respectiv pasiv, constând în neadoptarea de acte sau
măsuri necesare. Statele răspund şi pentru colectivităţile locale,
pentru organele lor autonome sau independente, precum şi pentru
organismele private care au primit de la ele însărcinări specific statale şi
acţionează sub tutela şi controlul lor.
Prin drept unional se înţelege, în acest caz, dreptul originar,
dreptul derivat, acordurile unionale cu terţii şi actele organelor
create prin ele, deciziile reprezentanţilor statelor membre reuniţi în
Consiliu (dacă statele acţionează în sfera competenţelor unionale),
hotărârile Curţii şi ale celor două Tribunale, toate principiile
generale ale dreptului (dacă statele acţionează în sfera
competenţelor unionale).

107
Statele nu vor putea invoca, pentru a-şi justifica
comportamentul, ilegalitatea actelor unionale individuale adresate
lor (decizii şi directive) şi pe care nu le-au atacat în termen, nici
comportamentul ilegal în general al instituţiilor unionale, nici lipsa
prejudiciului cauzat altora, nici caracterul neclar al obligaţiei
impuse, nici lipsa de intenţie în încălcarea dreptului unional, nici
lipsa reciprocităţii, nici faptul că legislaţia naţională incompatibilă
sau care nu putea fi adoptată nu este aplicată sau nu este aplicată
frecvent sau nu are efecte asupra funcţionării pieţei comune, nici
eventualul efect direct al directivelor, nici particularităţile
organizării lor judiciare sau administrative, nici dificultăţile lor
obiective dacă acestea nu reprezintă o imposibilitate absolută de
executare a dreptului unional (caz de forţă majoră). Poate fi invocată
însă ilegalitatea actelor unionale generale.
Din punct de vedere al procedurii care trebuie urmate, spre deosebire de
C.E.C.O. în care Comisia putea sancţiona ea statul vinovat, cu
posibilitatea pentru acesta de a contesta la Curte atât decizia de
constatare a vinovăţiei sale cât şi decizia de sancţionare, în
Uniune/C.E.E.A. se parcurge în mod normal o fază administrativă şi o
fază judiciară. Procedura este următoarea: din proprie iniţiativă sau
sesizată de un alt stat sau de orice particular, Comisia îi adresează
statului în discuţie o notificare prin care îi aduce la cunoştinţă ceea
ce i se reproşează şi îi solicită observaţiile asupra situaţiei; această
fază se închide printr-un un aviz motivat prin care Comisia constată
abaterea (comportamentul neconform) sau lipsa ei şi în prima
ipoteză îi dă un termen pentru a îndrepta lucrurile, indicându-i
totodată şi măsurile de urmat. Emiterea avizului motivat, în trei luni
de la sesizarea Comisiei, este obligatorie dacă procedura s-a
declanşat la iniţiativa unui alt stat, lipsa lui putând face obiectul
unei acţiuni în carenţă, fără a împiedica însă sesizarea Curţii de
către statul care a făcut sesizarea iniţială; nu este însă obligatorie
în această ipoteză fixarea unui termen de remediere a situaţiei.
Dacă statul în discuţie nu se conformează în termenul stabilit, el
poate fi chemat în faţa Curţii de Justiţie de către următorii
reclamanţi: Comisia în exclusivitate, dacă procedura s-a declanşat
la iniţiativa ei şi ea a emis aviz pozitiv (de constatare a abaterii);
Comisia şi statul care a sesizat-o iniţial, dacă Comisia emite aviz
pozitiv; numai statul care a sesizat iniţial Comisia, dacă aceasta nu
a emis nici un aviz sau a emis un aviz negativ. Oricum, nici
sesizarea Curţii de către oricare din reclamanţi nu este obligatorie,
după cum nici Comisia nu este obligată să dea curs (auto)sesizării
iniţiale, cu excepţia cazului când a fost sesizată de alt stat. Nu este
prevăzut în tratate vreun termen de sesizare a Curţii, dar sesizarea
trebuie să aibă loc într-un termen rezonabil, apreciat de la caz la
caz. Executarea cu întârziere – adică după sesizarea Curţii - de
către stat a obligaţiilor ce-i revin nu atrage respingerea acţiunii,
Comisia putând avea interesul ca situaţia să primească o
interpretare de principiu, valabilă şi în alte cazuri, sau să fie
stabilită eventuala răspundere materială a statului pentru
prejudiciile aduse altor state, unor particulari sau Uniunii/C.E.E.A..
Proba comportamentului neconform revine reclamantului. În cursul
procedurii Curtea poate dispune, la cererea Comisiei şi în condiţiile
existenţei unui dubiu serios asupra validităţii actelor contestate, a
urgenţei şi a riscului unui prejudiciu grav şi ireparabil, măsuri
provizorii constând în ordine adresate statului de a suspenda
aplicarea respectivelor acte. De asemenea, când abaterea invocată
de Comisie constă în necomunicarea măsurilor de transpunere, în
neluarea măsurilor de transpunere sau în luarea unor măsuri
incomplete de transpunere a unei directive cu caracter legislativ,
Comisia poate cere ca statul să fie obligat la plata unei amenzi sau
a unor penalităţi de întârziere.
Hotărârea Curţii prin care se constată abaterea are autoritate
de lucru judecat absolută într-un anumit sens: toate autorităţile
statului respectiv sunt obligate ca în termenul cel mai scurt,
imediat, să scoată din vigoare dispoziţiile naţionale neconforme sau
care nu mai puteau fi adoptate şi să repare pe orice cale
prejudiciile cauzate sau alte efecte produse, iar particularii pot
invoca această hotărâre dacă normele unionale corespunzătoare au
efect direct; dar reparaţia poate fi cerută de particulari în justiţie
numai dacă au introdus acţiuni judiciare sau reclamaţii
administrative înainte de pronunţarea hotărârii Curţii. Dacă ne
referim la aspectul teritorial, atunci hotărârea are doar autoritate
relativă, căci ea nu este opozabilă şi altor state, nici măcar statelor
care au intervenit în proces alături de statul pârât. Curtea nu
adresează ordine statului a cărui abatere a constatat-o, nici nu îi
indică direct măsurile pe care trebuie să le ia, ci i le sugerează
doar. În caz de neconformare într-un termen rezonabil, Comisia
poate sesiza Curtea pentru ca statul să fie condamnat la o amendă
sau la penalităţi de întârziere, urmând aceeaşi procedură; amenda
sau penalităţile nu sunt însă executorii. De asemenea, Comisia va
putea declanşa o nouă acţiune de acelaşi tip. Hotărârea prin care
se respinge acţiunea are autoritate relativă de lucru judecat,
acelaşi comportament al statului în cauză putând fi pus în discuţie
ulterior pentru alte motive.
Hotărârea prin care Curtea dă o interpretare în drept are
autoritate generală, cu aceeaşi valoare ca una pronunţată în cadrul
unei proceduri preliminare.
Există şi proceduri speciale derogatorii de la procedura
descrisă; dintre acestea cele mai importante sunt: acţiunea B.E.I.
împotriva statelor membre, pentru nerespectarea obligaţiilor
decurgând din statutul ei, şi acţiunea B.C.E. împotriva băncilor
centrale naţionale, pentru nerespectarea reglementărilor obligatorii
emise de ea. În cadrul acestor acţiuni Consiliul de administraţie al
BEI şi Consiliul guvernatorilor al B.C.E. se bucură de aceleaşi

109
prerogative ca şi Comisia în cadrul procedurii normale. De menţionat că
amenda la care este condamnată o bancă centrală naţională la
cererea B.C.E. este executorie.

h) Acţiunile Comunităţii contra particularilor (numai în C.E.E.A.)

Este vorba despre acţiunile introduse de Comisie împotriva


agenţilor economici sau a persoanelor fizice, pentru încălcarea
dreptului unional de către aceştia în cazurile în care Comisia nu-i
poate sancţiona ea însăşi. Comisia se poate adresa Curţii de Justiţie
numai după ce în prealabil a invitat statul sub a cărui jurisdicţie
cade persoana sau agentul economic respectiv să sancţioneze, în
termenul stabilit de ea, încălcarea comisă iar statul nu s-a
conformat. Nici aici nu este prevăzut un termen de sesizare a Curţii,
consideraţiile de mai sus referitoare la acţiunile particularilor contra
sancţiunilor fiind valabile şi aici. Din prevederile tratatului rezultă că
hotărârea Curţii are un caracter constatator, ca şi în cazul acţiunilor
contra statelor.

2) Alte proceduri
a) Excepţia de nelegalitate

Aceasta este un mijloc de apărare în cadrul unei acţiuni


directe în faţa jurisdicţiilor unionale, constând în invocarea
nelegalităţii unui act unional general – emis de orice instituţie, organ
sau organism al Uniunii/C.E.E.A. - care nu face obiectul acţiunii dar
pe care se sprijină acesta. Excepţia de nelegalitate poate fi ridicată,
în principiu, în orice tip de acţiune directă, cu condiţia să vizeze un
act general şi să existe o legătură directă, ierarhică, între acesta şi
obiectul acţiunii. Ea prezintă utilitate în măsura în care prin
intermediul ei se exercită un control indirect al legalităţii, ca în
cazul procedurii preliminare, avantajele ei fiind că poate fi ridicată
în tot cursul procesului, neexistând termene, şi de către orice parte
la proces, deci inclusiv de către cei care nu puteau ataca direct
actul.
Hotărârea dată nu are, în privinţa excepţiei, decât autoritate
relativă, nelegalitatea fiind menţionată doar în motivare, deoarece
actul nu dispare din ordinea de drept ci este doar inaplicabil în
procesul respectiv; se apreciază însă că instituţiei care l-a emis îi
revine obligaţia de a-l scoate formal din vigoare şi de a nu-l mai
utiliza ca bază juridică, prin comparaţie cu obligaţia identică pe
care o are în cazul anulării unui act. Din aceleaşi motive pe care le-
am amintit la acţiunea în anulare, Curtea poate menţine şi în
procesul respectiv actul a cărui ilegalitate a fost invocată.

b) Intervenţia altor persoane în proces

În orice acţiune directă în faţa jurisdicţiilor unionale pot interveni


şi terţi, din proprie iniţiativă, în scopul susţinerii poziţiei părţilor.
Intervenţia este deci voluntară şi accesorie. Particularii nu pot
interveni însă în litigiile dintre statele membre, în litigiile dintre
acestea şi instituţiile unionale sau în litigiile dintre instituţiile unionale.

c) Ordonanţa preşedinţială

Aceasta este o cale rapidă prin care se pot lua, în legătură cu


un proces, fie măsuri provizorii cum ar fi suspendarea executării
unei hotărâri a Curţii sau a celor două Tribunale, suspendarea
actelor instituţiilor/organelor/organismelor unionale, mai puţin B.C.E., sau
suspendarea actelor statelor membre, fie măsuri conservatorii (de
exemplu sechestrul), fie măsuri de restabilire a situaţiei anterioare,
fie măsuri de acordare a unei sume de bani ca garanţie pentru viitor etc.;
în plus, în C.E.E.A. se poate cere pe această cale şi un mandat de
inspectare a întreprinderilor cu activităţi nucleare de către
inspectorii trimişi de Comisie, dacă inspecţia întâmpină opunere.
Suspendarea actelor instituţiilor/organelor/organismelor poate fi
cerută fie de reclamanţii în acţiuni în anulare contra acelor acte, fie
de cei care sunt supuşi executării silite în cazul actelor cu caracter
pecuniar, iar suspendarea hotărârilor jurisdicţiilor poate fi cerută
doar de cei supuşi executării silite în cazul hotărârilor cu caracter
pecuniar; celelalte tipuri de măsuri pot fi cerute de orice parte la
proces. Condiţiile unei astfel de proceduri sunt: să nu se anticipeze
fondul problemei dar în acelaşi timp cererea să nu fie manifest
nefondată, să existe riscul unui prejudiciu grav şi ireparabil pentru
cel care cere măsura, să existe urgenţă şi interes; eventual plata
unei cauţiuni din partea reclamantului. Instanţa pune în balanţă
interesele celor două părţi, dându-i prioritate celui mai important.
Ordonanţa preşedinţială este de competenţa instanţei care judecă
şi acţiunea principală şi este executorie de drept. Ordonanţa
Tribunalului este atacabilă cu recurs la Curte iar cea a Tribunalului
Funcţiei Publice cu recurs la Tribunal.

3) Căi de atac
a) Recursul

Se exercită la Curte împotriva hotărârilor care soluţionează


fondul şi a celor care prescriu o măsură provizorie sau
conservatorie pronunţate de Tribunal, respectiv la acesta din urmă
împotriva hotărârilor de acelaşi tip pronunţate de Tribunalul
Funcţiei Publice, în termen de două luni de la comunicarea lor,
respectiv de două săptămâni de la comunicare pentru hotărârile
prin care s-a respins o cerere de intervenţie. Recursul nu suspendă
de drept executarea hotărârilor atacate, cu excepţia recursului
exercitat împotriva unei hotărâri de anulare a unui regulament; atât
în cazul regulii cât şi în cazul excepţiei poate fi cerută însă
suspendarea executării hotărârii, respectiv a regulamentului în

111
discuţie, prin ordonanţă preşedinţială. Cei care pot introduce recurs
sunt: părţile din proces, terţii cărora li s-a respins de principiu o
cerere de intervenţie, statele şi instituţiile unionale care nu au fost
părţi şi nici nu au făcut cerere de intervenţie (exceptând hotărârile
pronunţate în acţiuni ale funcţionarilor publici contra
Uniunii/C.E.E.A.). Trebuie precizat că primelor două categorii, dacă sunt
persoane fizice sau juridice, li se cere un interes în acest sens iar
părţilor interveniente li se cere în plus ca hotărârea dată să le afecteze
direct, în timp ce statele şi instituţiile beneficiază de un fel de
prezumţie că apără legalitatea unională. Interesul trebuie să existe
pe tot parcursul procesului; în caz că ulterior pronunţării hotărârii
survine un fapt nou care face recursul lipsit de interes, instanţa de
recurs îl va respinge ca inadmisibil (dacă recursul nu fusese încă
introdus) sau ca lipsit de obiect (dacă recursul fusese deja
introdus).
Recursul poate avea ca obiect numai chestiunile de drept, adică cele
ţinând de încălcarea dreptului unional, precum şi chestiunile care
sunt în acelaşi timp de fapt şi de drept. Din prima categorie fac
parte: lipsa motivării, insuficienta motivare sau motivarea
contradictorie a hotărârii; greşita aplicare a normei juridice
corespunzătoare la faptele stabilite (greşita calificare juridică a
faptelor), necompetenţa, viciile de procedură (dacă au afectat
partea) etc.; din cea de-a doua fac parte: obţinerea nelegală a
probelor; nerespectarea regulilor referitoare la sarcina probei şi la
administrarea probelor; denaturarea elementelor de probă. De
asemenea, mai este supusă aprecierii instanţei de recurs
constatarea existenţei faptelor, dacă ea este manifest inexactă în
raport cu probele din dosar.
Hotărârea dată în recurs poate fi: de respingere a recursului,
inclusiv în cazul în care motivele sunt greşite dar dispozitivul este
corect, motivele greşite fiind înlocuite cu cele corecte; de admitere
a lui cu reţinerea cauzei spre rejudecare de către instanţa de
recurs; de admitere a lui cu trimitere spre rejudecare la instanţa
inferioară (în cazul unor vicii de procedură). În acest ultim caz
instanţa inferioară este ţinută de soluţia dată de instanţa de recurs
problemelor de drept.

b) Reexaminarea

Această cale de atac, excepţională şi nesuspensivă, se


exercită împotriva deciziilor pronunţate de Tribunal în recursul
introdus împotriva deciziilor instanţelor specializate (actualmente
doar Tribunalul Funcţiei Publice). Reexaminarea este, ca şi recursul,
limitată la chestiuni de drept. Dacă Curtea admite propunerea de
reexaminare, are la dispoziţie două soluţii: fie statuează definitiv,
dacă soluţia litigiului decurge exclusiv din constatările de fapt
făcute de prima instanţă, fie, în caz contrar, trimite dosarul înapoi
la Tribunal, acesta fiind, evident, ţinut de statuările ei asupra
chestiunilor de drept; tot în acest ultim caz Curtea indică efectele
deciziei Tribunalului care rămân definitive faţă de părţi.

c) Opoziţia

Se exercită împotriva hotărârilor Curţii sau ale celor două


Tribunale pronunţate în lipsa părţii legal citate; este de competenţa
aceleiaşi instanţe. Nu poate avea ca obiect ordonanţele
preşedinţiale, nici hotărârile date în opoziţie. În cadrul ei se pot
pune în discuţie atât chestiuni de drept cât şi chestiuni de fapt, dar
nu suspendă de drept executarea hotărârii atacate. Termenul de
introducere a ei este de o lună de la comunicarea hotărârii.

d) Terţa opoziţie

Se exercită împotriva hotărârilor Curţii sau ale celor două


Tribunale pronunţate în lipsa terţilor care nu au putut interveni în
proces din motive obiective, cu condiţia ca intervenţia lor să fi fost
legal admisibilă şi ca hotărârile pronunţate să le prejudicieze
drepturile. Este de competenţa aceleiaşi instanţe. La fel, în cadrul
ei se pot pune în discuţie atât chestiuni de drept cât şi chestiuni de
fapt, şi nu suspendă de drept executarea hotărârii atacate.
Termenul este de două luni de la comunicarea hotărârii.

e) Revizuirea

Se exercită în situaţia în care se descoperă un fapt existent


anterior dar ignorat la modul absolut de părţi şi de instanţă înainte
de pronunţarea hotărârii, fapt susceptibil să influenţeze decisiv
hotărârea. Ea poate fi introdusă doar de părţile din proces, pentru
cele care au lipsit cerându-se condiţia să fi expirat termenul de
opoziţie. Hotărârile celor două Tribunale pot fi atacate cu revizuire
indiferent că au rămas sau nu definitive. Revizuirea este de
competenţa aceleiaşi instanţe şi trebuie introdusă în termen de trei
luni de la comunicarea hotărârii, dar nu mai târziu de zece ani de la
descoperirea faptului în discuţie.

f) Recursul pentru interpretarea hotărârii

Se exercită în cazul în care părţile dintr-o acţiune directă,


statele sau instituţiile unionale care n-au fost părţi dar care justifică
un interes, nu înţeleg sensul şi efectele hotărârii date; este de
competenţa aceleiaşi instanţe.

g) Recursul pentru rectificarea erorilor materiale sau a omisiunii de a statua

Se introduce la aceeaşi instanţă, în termen de două


săptămâni în prima ipoteză, respectiv de o lună în cea de-a doua. În

113
cea de-a doua ipoteză trebuie să fie vorba doar de un capăt izolat
de cerere sau de cheltuielile de judecată (deoarece în caz contrar
trebuie exercitat recursul propriu-zis), respectiv doar de acestea din
urmă dacă sunt în discuţie hotărâri ale celor două Tribunale. În
prima ipoteză instanţa statuează fie la cererea uneia dintre părţi,
fie din oficiu, iar în cea de-a doua exclusiv la cerere.

Rezumat

Rolul instanţelor unionale în interpretarea şi aplicarea


dreptului unional nu se manifestă în acelaşi mod, competenţele lor
împărţindu-se în trei mari categorii: competenţa consultativă – de
care dispune numai Curtea de Justiţie -, competenţa preliminară
(sau prejudicială) – de care dispune în principiu Curtea, Tribunalul
putând însă beneficia de ea în anumite materii precizate expres în
Statutul Curţii – şi competenţa de judecată propriu-zisă, împărţită
între cele trei instanţe după reclamanţi în principal şi după materie
în subsidiar. Competenţa consultativă se exercită prin darea unor
avize cu caracter obligatoriu, la solicitarea unor subiecţi, în privinţa
compatibilităţii cu tratatele unionale a acordurilor ce urmează a fi
încheiate de Uniune cu terţii, a acordurilor ce urmează a fi încheiate
de state membre cu state terţe, cu organizaţii internaţionale sau cu
particulari din state terţe (în C.E.E.A.) sau a acordurilor încheiate de
particulari din state membre cu state terţe, cu organizaţii
internaţionale sau cu particulari din state terţe (tot în C.E.E.A.).
Competenţa preliminară presupune o întrebare adresată de o
instanţă naţională privitor la interpretarea sau la validitatea actului
de drept unional aplicabil în procesul aflat pe rolul respectivei
instanţe, întrebare la care instanţa unională răspunde printr-o
hotărâre obligatorie pentru orice instanţă naţională care are de
aplicat acel act. Competenţa de judecată se referă la acţiunile sau
alte proceduri declanşate direct în faţa instanţelor unionale, deci la
litigii soluţionate direct de acestea, precum şi la căile de atac
împotriva hotărârilor pronunţate în astfel de litigii. Cele mai
importante acţiuni şi proceduri sunt: acţiunea în anulare, acţiunea
în carenţă, acţiunea în reparaţie extracontractuală, acţiunea contra
deciziilor de sancţionare cu amendă, acţiunea funcţionarilor publici
ai Uniunii/C.E.E.A., acţiunea Uniunii/C.E.E.A. contra statelor,
excepţia de nelegalitate, ordonanţa preşedinţială, intervenţia în
proces. Anumite căi de atac sunt de competenţa instanţei
superioare – Curtea pentru hotărârile Tribunalului, Tribunalul pentru
hotărârile Tribunalului Funcţiei Publice sau ale oricărei alte instanţe
specializate ce s-ar mai înfiinţa -, altele de competenţa aceleiaşi
instanţe.
MODUL NR.4

DREPTURILE OMULUI ÎN UNIUNEA EUROPEANĂ

Scopul modulului: cunoaşterea de către studenţi a drepturilor de care


beneficiază nu numai cetăţenii statelor membre – numiţi şi cetăţeni
europeni -, ci orice persoană fizică aflată sub jurisdicţia unui stat
membru, adică ceea ce numim drepturile omului. Dintre drepturile
specifice cetăţenilor Uniunii este tratat mai amplu dreptul de liberă
circulaţie a persoanelor şi serviciilor, deoarece acesta este un drept
complex, compus din mai multe drepturi.

Obiectivele modulului: la sfârşitul acestui modul studenţii vor ajunge


să cunoască drepturile de care beneficiază nu numai cetăţenii
statelor membre – numiţi şi cetăţeni europeni -, ci orice persoană
fizică aflată sub jurisdicţia unui stat membru, adică ceea ce numim
drepturile omului. Dintre drepturile specifice cetăţenilor Uniunii
studenţii vor dobândi cunoştinţe mai vaste despre dreptul de liberă
circulaţie a persoanelor şi serviciilor, deoarece acesta este un drept
complex, compus din mai multe drepturi.

4.1. Consideraţii generale

Tratatele constitutive nu fac nici o menţiune despre drepturile


omului sau despre drepturile cetăţenilor statelor membre, stabilind
doar patru mari libertăţi de circulaţie, respectiv a persoanelor,
serviciilor, mărfurilor şi capitalurilor, toate însă cu caracter şi scop
economic: ele trebuie să favorizeze crearea “pieţei comune”; de
aceea, două componente principale ale libertăţii de circulaţie,
dreptul de intrare şi sejur şi cel de a exercita o activitate
profesională, erau strâns legate, primul drept existând de fapt în
scopul exercitării celui de-al doilea. Prin Decizia Consiliului din 1976
se consacră un al doilea drept pentru cetăţenii statelor membre, şi
anume dreptul de a vota şi de a candida pentru Parlamentul European,

115
el exercitându-se însă doar în statul de cetăţenie. Actul Unic şi
Tratatul asupra U.E. atribuie libertăţii de circulaţie a persoanelor un
caracter mai general, de scop în sine şi nu de mijloc, primul
stabilind ca obiectiv lărgirea categoriilor de persoane care
beneficiază de ea iar al doilea făcând din ea un drept al
cetăţeanului european.. Pe de altă parte, Curtea de Justiţie a
consacrat, anterior TUE, drepturile omului ca izvor nescris de drept unional,
impunând astfel respectul lor de către instituţiile comunitare. TUE, pe
lângă menţiunea generală că Uniunea Europeană respectă
drepturile omului asa cum sunt ele garantate şi consacrate de
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului din 1950 şi de tradiţiile
constituţionale ale statelor membre, lărgeşte aria drepturilor
cetăţenilor statelor membre şi introduce noţiunea de “cetăţean
european”. Cetăţenia europeană nu o exclude pe cea a statelor ci i
se suprapune şi este dependentă de ea, astfel că o persoană care
nu are cetăţenia unui stat membru nu poate fi cetăţean al Uniunii,
după cum o persoană care are o astfel de cetăţenie este automat şi
cetăţean al Uniunii; ea nu face decât să confere drepturi
suplimentare cetăţenilor statelor membre şi nu să suprime
drepturile decurgând din cetăţenia naţională. Trebuie menţionat că,
pentru a beneficia de drepturile conferite de cetăţenia europeană,
nu este relevant momentul dobândirii cetăţeniei unui stat membru.
Cetăţenia europeană este însă una incompletă, în sensul că conţine
numai drepturi, nu şi obligaţii, şi că nu conţine un catalog complet
de drepturi fundamentale ci numai pe acelea care sunt specifice
apartenenţei la Uniune. Tratatul de la Amsterdam introduce încă
două drepturi şi prevede măsuri efective de protejare a drepturilor
omului în general, Tratatul de la Nisa continuând această linie. În
paralel cu semnarea Tratatului de la Nisa, în 2000, Consiliul,
Comisia şi Parlamentul au semnat Carta drepturilor fundamentale
ale Uniunii Europene, document cu valoare de drept derivat, despre
care am mai vorbit. Această Cartă a fost adaptată în 2007 şi a
dobândit valoarea dreptului primar odată cu intrarea în vigoare a
Tratatului de la Lisabona. Vom analiza drepturile omului şi, ca parte
a lor, pe cele ale cetăţeanului european pornind de la Cartă, adică
de la structura ei; aceasta grupează drepturile în 6 mari categorii:
demnitate, libertăţi, egalitate, solidaritate, cetăţenie şi justiţie. Este
de menţionat faptul că drepturile introduse de tratatele anterioare
şi care sunt specifice cetăţenilor Uniunii continuă să figureze şi în
TFUE; ele se vor exercita în condiţiile şi limitele prevăzute de
acesta.
În afară de drepturi Carta conţine şi dispoziţii de interpretare
şi aplicare a ei. Astfel, Carta urmează să se aplice atât Uniunii,
adică instituţiilor, organelor şi organismelor ei, cât şi statelor
membre atunci când aplică dreptul Uniunii. Ea nu creează
competenţe noi pentru Uniune şi nu le modifică pe cele existente,
aplicându-se în limitele acestora. Orice limitare a exerciţiului
drepturilor ce figurează în Cartă trebuie să fie prevăzută de lege, să
nu afecteze substanţa (conţinutul esenţial) drepturilor şi să fie
proporţională, adică să fie necesară şi să răspundă efectiv (deci să
fie aptă n.n.) unor obiective de interes general recunoscute de Uniune
sau nevoii de protejare a drepturilor altora. Dacă un drept se regăseşte şi în
Convenţia Europeană din 1950, sensul şi întinderea lui vor fi cele
conferite de Convenţie (aşa cum rezultă din interpretarea Curţii de
la Strasbourg), cu condiţia ca aceasta să nu fie mai restrictivă decât
dreptul Uniunii. Dacă un drept este preluat din tradiţiile
constituţionale ale statelor, el va fi interpretat în armonie cu
respectivele tradiţii. De asemenea, în interpretarea Cartei
instanţele unionale şi naţionale vor ţine seama şi de explicaţiile
elaborate de prezidiul Convenţiei care a elaborat şi Carta (este
vorba de Convenţia care a elaborat şi Tratatul constituţional),
precum şi de legislaţiile şi practicile naţionale acolo unde Carta
trimite la ele. Dispoziţiile de principiu vor fi puse în aplicare prin
acte ale instituţiilor, organismelor sau organelor Uniunii sau, în
cazurile în care statele aplică dreptul Uniunii, prin acte ale statelor,
dar nu vor putea fi invocate în faţa instanţelor judecătoreşti decât
în scopul interpretării sau verificării legalităţii actelor de aplicare.
Carta nu va putea fi interpretată ca aducând atingere sau limitând
drepturile conferite de alte dispoziţii din dreptul Uniunii, de
dispoziţii din dreptul internaţional, din convenţii internaţionale la
care sunt părţi Uniunea sau statele ei membre (toate sau numai
unele) – mai ales din Convenţia Europeană - sau din constituţiile
statelor; aceasta înseamnă că, dacă Convenţia este mai restrictivă
– în privinţa unui anume drept - decât dispoziţiile conţinute în
oricare dintre tipurile de documente menţionate, se vor aplica
întotdeauna dispoziţiile mai favorabile. În fine, este consacrată
interdicţia abuzului de drept: nicio dispoziţie din Cartă nu va putea
fi folosită în scopul distrugerii drepturilor recunoscute de ea sau în
cel al aducerii unor limitări mai ample decât cele permise de ea.

4.2. Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene


4.2.1. Demnitate
Această categorie cuprinde dreptul la demnitate, dreptul la
viaţă, dreptul la integritate fizică şi psihică, interdicţia torturii şi a
pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, interdicţia
muncii forţate şi a sclaviei. Numai unele dintre ele conţin precizări.
Astfel, dreptul la viaţă presupune interdicţia pedepsei cu moartea.
Dreptul la integritate presupune, în privinţa medicinei şi al biologiei,
obligativitatea consimţământului liber şi dat în cunoştinţă de cauză
al persoanei care urmează să fie supusă unei intervenţii pe corpul
ei, interdicţia practicilor eugenice, mai ales a celor care au ca scop
selecţia persoanelor, interdicţia de a face din corpul uman o sursă
de profit şi interdicţia clonării umane în scop reproductiv. Interdicţia
sclaviei şi a muncii forţate presupune şi interdicţia comerţului cu
fiinţe umane.

117
4.2.2. Libertăţi

Aici intră: dreptul la libertate şi siguranţă (subînţeles:


individuală, n.n.), dreptul la viaţă privată şi familială (incluzând şi
domiciliul şi corespondenţa), dreptul la protecţia datelor cu caracter
personal, dreptul la căsătorie şi la a întemeia o familie, libertatea
de gândire, de conştiinţă şi de religie, libertatea de expresie şi de
informare, libertatea de întrunire şi de asociere, libertatea artelor şi
a ştiinţelor, dreptul la educaţie (incluzând şi accesul la formarea
profesională şi continuă), libertatea profesională şi dreptul la
muncă, libertatea de iniţiativă (sau de a întreprinde), dreptul de
proprietate (inclusiv intelectuală), dreptul de azil, protecţia în caz
de îndepărtare de pe teritoriu, expulzare şi extrădare.
Datele cu caracter personal trebuie tratate cu bună credinţă,
în scopuri determinate şi cu consimţământul persoanei în discuţie
sau pe baza altui fundament legitim prevăzut de lege; persoana are
dreptul de acces la propriile sale date şi dreptul de a obţine
rectificarea lor; respectarea acestor reguli trebuie controlată de o
autoritate independentă. Libertatea de religie presupune dreptul de
a-şi schimba religia sau convingerile, dreptul de a-şi manifesta
religia sau convingerile individual sau colectiv, în public sau în
privat, prin cult, prin învăţământ, prin practici şi prin îndeplinirea de
ritualuri; de asemenea, este recunoscut şi dreptul la obiecţia de
conştiinţă. Libertatea de expresie şi de informare presupune
respectarea independenţei şi a pluralismului mijloacelor mass-
media; libertatea de informare constă în dreptul de a primi şi
comunica informaţii sau idei fără amestecul autorităţilor publice şi
fără frontiere. Libertatea de întrunire şi de asociere presupune
caracterul paşnic al întrunirilor, pe de o parte, şi dreptul unei
persoane de a crea, printre altele, sindicate sau de a se afilia la
sindicate pentru a-şi apăra interesele; această libertate se poate
exercita la toate nivelurile şi în orice domeniu, fiind menţionat cu
titlu exemplificativ domeniul politic, sindical şi civic; de asemenea,
sunt menţionate partidele politice europene ca fiind expresia
voinţei politice a cetăţenilor Uniunii. Libertatea ştiinţelor şi artelor
presupune respectarea libertăţii academice. Dreptul la educaţie
presupune dreptul de a urma gratuit învăţământul obligatoriu,
dreptul de a înfiinţa instituţii de învăţământ, dreptul părinţilor de a
asigura educaţia şi învăţătura copiilor lor conform convingerilor lor
religioase, filozofice şi pedagogice. Dreptul la muncă şi libertatea
profesională include dreptul de a exercita o profesie liber aleasă
sau acceptată, dreptul de căuta de lucru, de a lucra, de a se stabili
(profesional, n.n.) şi de a furniza servicii pe tot teriotriul Uniunii şi
dreptul cetăţenilor statelor terţe care sunt autorizaţi să lucreze în
statele membre de a beneficia de condiţii de muncă echivalente
celor de care beneficiază cetăţenii Uniunii. Dreptul de proprietate
presupune dreptul de a se folosi de bunurile dobândite legal, de a
dispune de ele şi de a le lăsa moştenire, dreptul de a nu fi privat de
bunurile sale decât pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile şi
cazurile prevăzute de lege şi în schimbul unei indemnizaţii juste în
timp util; utilizarea bunurilor poate fi reglementată de lege în scop
de interes general. În ceea ce priveşte protecţia în caz de expulzare
sau extrădare, sunt interzise expulzările colective, precum şi
expulzările şi extrădările spre state în care există un risc serios ca
persoanele să fie supuse pedepsei cu moartea, torturii, sau altor
pedepse sau tratamente inumane sau degradante.

4.2.3. Egalitate

Aceasta cuprinde: egalitatea în drept (în faţa legii, n.n.),


nediscriminarea pe criteriul rasei, sexului, culorii, caracteristicilor
genetice, originii etnice sau sociale, limbii, religiei, convingerilor,
opiniilor politice sau oricăror altor opinii, apartenenţei la o
minoritate naţională, averii, naşterii, unui handicap, vârstei sau
orientării sexuale, precum şi pe criteriul cetăţeniei, diversitatea
culturală, religioasă şi lingvistică, egalitatea între bărbaţi şi femei,
drepturile copilului, drepturile persoanelor vârstnice, drepturile
persoanelor cu handicap.
Egalitatea între bărbaţi şi femei nu exclude măsuri în
favoarea sexului mai slab reprezentat într-un domeniu (aşa-numita
discriminare pozitivă). Copiii au dreptul la protecţia şi îngrijirile
necesare bunăstării lor, la exprimarea liberă a opiniei lor în orice
problemă care îi priveşte – opinie care va fi luată în considerare în
funcţie de vârsta şi de gradul lor de maturitate-, la relaţii personale şi
contacte directe cu ambii părinţi, în afară de cazul în care aceasta
contravine interesului lor; în orice act juridic interesul lor va prima
asupra oricărui altul. Persoanele vârstnice au dreptul să ducă o
viaţă demnă şi independentă şi să participe la viaţa socială şi
culturală. Persoanele cu handicap au dreptul la măsuri care să le
asigure autonomia, integrarea socială şi profesională şi participarea
la viaţa Uniunii.

4.2.4. Solidaritate

Aici intră: dreptul la informare şi consultare al salariaţilor,


dreptul la negocieri – care aparţine şi angajatorilor - şi acţiuni
colective (subînţeles: de protest, n.n.; se include greva), dreptul de
acces la servicii gratuite de plasare a forţei de muncă, dreptul la
protecţie împotriva concedierilor nejustificate, dreptul la condiţii de
muncă juste şi echitabile, interdicţia muncii copiilor şi protecţia
tinerilor în muncă, dreptul la protecţia vieţii familiale în scopul
concilierii ei cu cea profesională, dreptul la securitate socială şi la
ajutor social, dreptul la protecţia sănătăţii, dreptul de acces la
servicii de interes economic general, dreptul la protecţia mediului,
dreptul la protecţie al consumatorului.

119
Dreptul la condiţii de muncă juste şi echitabile vizează
sănătatea, securitatea şi demnitatea salariatului şi presupune
limitarea duratei maximale a muncii, precum şi dreptul la odihnă
zilnică, săptămânală şi anuală (în acest din urmă caz sub formă de
concediu plătit). Interdicţia muncii copiilor presupune fixarea unei
vârste minime de la care copiii pot fi angajaţi în muncă, vârstă care
nu poate fi inferioară celei la care încetează obligaţia de a
frecventa şcoala, admiţându-se derogări limitate şi prevederi mai
favorabile Protecţia tinerilor în muncă presupune ca ei să
beneficieze de condiţii adaptate vârstei lor şi să fie protejaţi
împotriva oricărei exploatări economice, precum şi împotriva
oricărei munci care le-ar pune în pericol securitatea, sănătatea,
dezvoltarea fizică, socială, morală şi mentală sau le-ar compromite
educaţia. În scopul concilierii vieţii profesionale cu cea familială,
protecţia acesteia din urmă presupune dreptul de a nu fi concediat
pentru un motiv legat de maternitate, dreptul la concediu de
maternitate plătit şi dreptul la concediu parental cu ocazia naşterii
sau adoptării unui copil. Dreptul la securitate socială presupune
dreptul la prestaţii pentru caz de maternitate, boală, accident de
muncă, dependenţă, bătrâneţe, şomaj; el este recunoscut oricărei
persoane care domiciliază şi se deplasează legal în interiorul
Uniunii; dreptul la ajutor social (incluzând şi ajutorul pentru
locuinţă) este recunoscut persoanelor care nu dispun de resurse
sifuciente pentru a duce o viaţă demnă. Dreptul la protecţia
sănătăţii presupune atât dreptul la măsuri de prevenţie cât şi
dreptul de a beneficia de tratament şi îngrijiri; protecţia sănătăţii
este avută în vedere în orice acţiune şi politică a Uniunii.

4.2.5. Cetăţenie

Aici intră toate drepturile existente în tratatele nemodificate


de Tratatul de la Lisabona, precum şi unele noi, cu precizarea că, în
ciuda denumirii grupei, unele sunt – cum erau şi înainte –
recunoscute oricărei persoane cu domiciliul/sediul pe teritoriul
Uniunii. Astfel, avem: dreptul de vot şi de candidatură pentru
Parlamentul European în statul membru de reşedinţă, dreptul de
vot şi de candidatură pentru organele locale ale statului membru de
reşedinţă, dreptul la o bună administrare, dreptul de acces la
documentele instituţiilor, organelor şi organismelor Uniunii, dreptul
de a se adresa Mediatorului European, dreptul de petiţionare,
dreptul de liberă circulaţie şi şedere pe tot teritoriul Uniunii, dreptul
la protecţie diplomatică şi consulară din partea altui stat decât al
său. Menţionăm că dreptul de liberă circulaţie, dată fiind amploarea
problematicii, va fi tratat într-o secţiune distinctă.
În ceea ce priveşte primul drept, care se poate exercita fie în
statul propriu, fie într-un alt stat membru, mai precis în cel de
reşedinţă, pentru această ultimă ipoteză el este reglementat prin
Directiva Consiliului 93/109. Sunt interzise dublul vot şi dubla
candidatură - adică atât în statul propriu cât şi în cel de reşedinţă -
şi sunt interzise discriminările în ce priveşte condiţiile de vot şi de
alegere. Sub acest ultim aspect, dacă pentru a fi eligibil este cerută
o durată minimală de posesie a cetăţeniei statului de reşedinţă, se
va considera că cetăţenii altor state membre care, până în
momentul alegerilor, posedă cetăţenia statului lor de tot atâta timp
îndeplinesc această condiţie; dacă pentru a fi eligibil este cerută o
durată minimală de reşedinţă pe teritoriul statului respectiv, se va
considera că cetăţenii altor state membre care au domiciliat timp
de aceeaşi durată într-un alt stat membru îndeplinesc această
condiţie, cu precizarea că nu sunt afectate dispoziţiile din legislaţia
statului de reşedinţă care instituie durate minime de reşedinţă pe
teritoriul anumitor circumscripţii sau colectivităţi locale. Nu pot fi
aleşi în statul de reşedinţă cei consideraţi ineligibili după legislaţia
oricăruia din cele două state; în ceea ce priveşte incapacitatea,
adică decăderea din dreptul de vot, directiva lasă la latitudinea
statului de reşedinţă să decidă dacă îi privează de acest drept pe
cetăţenii altor state membre care sunt incapabili conform legislaţiei
statului lor. Este posibil şi un regim derogatoriu pentru statele în
care cetăţenii cu drept de vot ai altor state membre depăşesc 20%
din ansamblul populaţiei cu drept de vot, în sensul că statul de
reşedinţă poate cere o durată minimă de reşedinţă de maxim cinci
ani pentru a vota, respectiv de maxim zece ani pentru a fi ales;
totuşi, această condiţie nu poate fi cerută cetăţenilor altor state
membre care, din cauza stabilirii sau a duratei reşedinţei lor în
afara statului de origine, nu mai au dreptul, conform legislaţiei
acestuia, să voteze sau să fie aleşi pe teritoriul său.
Cel de-al doilea drept electoral vizează comunele urbane şi
rurale ale statului de reşedinţă, respectiv funcţia de membru în
organele deliberative ale unor astfel de colectivităţi şi funcţiile
executive (primar, primar adjunct etc.). Directiva Consiliului 94/80
din 19.12.1994, modificată prin Directiva 96/30 din 13.05.1996,
stabileşte drepturile şi obligaţiile statelor în acest sens. Astfel, ele
trebuie să respecte în toate privinţele principiul nediscriminării
cetăţenilor altor state membre faţă de propriii cetăţeni; prin
derogare, în cazul în care cetăţenii cu drept de vot ai altor state
membre depăşesc 20% din totalul populaţiei cu drept de vot a
colectivităţii locale în discuţie, statele pot impune cetăţenilor altor
state, atât pentru a vota cât şi pentru a fi aleşi în funcţiile executive
sau în funcţia de membru în organele de conducere ale organelor
deliberative, condiţia unei durate minime de reşedinţă, respectiv îi
pot exclude de la dreptul de a alege electorii sau membrii şi de a fi
aleşi ca electori sau membri într-o adunare parlamentară naţională
(este vorba de acele adunări care se compun din reprezentanţi,
aleşi direct sau indirect, ai colectivităţilor locale); nu este exclus de
principiu dublul vot, adică în statul de cetăţenie şi cel de reşedinţă,
dar statul de cetăţenie poate, dacă persoana a ales să voteze şi/sau

121
să candideze în alt stat, să o priveze de dreptul de a alege şi de a fi
ales pe teritoriul său; statul de reşedinţă poate exclude de la
dreptul de a fi alese persoanele ineligibile după legea statului lor de
cetăţenie.
Dreptul la o bună administrare presupune ca problemele
oricărei persoane să fie tratate în mod imparţial, echitabil şi într-un
termen rezonabil de către instituţiile, organele şi organismele
Uniunii. El include: dreptul de a fi ascultat înainte de a se lua o
măsură defavorabilă împotriva sa; dreptul de acces la propriul
dosar, cu respectarea confidenţialităţii şi a secretului afacerilor;
dreptul ca deciziile administraţiei să fie motivate; dreptul la
repararea de către Uniune a prejudiciilor cauzate de instituţiile sau
de agenţii ei în exerciţiul atribuţiilor de serviciu; dreptul de a scrie
instituţiilor, organelor şi organismelor Uniunii în oricare dintre
limbile oficiale ale Uniunii şi de a primi răspuns în aceeaşi limbă.
Dreptul de acces la documentele instituţiilor, organelor şi
organismelor Uniunii - regula transparenţei – aparţine oricărei
persoane fizice sau juridice cu domiciliul, respectiv sediul stabil în
Uniune, în condiţiile stabilite de Consiliu şi Parlament prin
Regulamentul 1049/2001. Documentele vizate nu sunt numai cele
elaborate de instituţii, ci şi cele primite de ele; tocmai de aceea,
statele membre pot cere respectivelor instituţii să nu comunice
nimănui fără acordul lor documente emanând de la ele.
Regulamentul menţionat prevede că noţiunea de document se
referă la orice conţinut, indiferent de suportul său (hârtie,
electronic, audio, video etc.), care vizează activităţile Uniunii.
Cazuri de excepţie: securitatea publică, chestiuni militare şi de
apărare, politici financiare, monetare şi economice ale Uniunii şi ale
statelor, interesele comerciale ale persoanelor fizice sau juridice,
inclusiv drepturile de autor, procedurile judiciare, cele de
investigaţii sau de control (exceptând situaţia în care este implicat
un interes public). Aceste excepţii pot fi invocate doar într-un
termen de 30 de ani şi în mod excepţional peste acest termen.
Dreptul de a se adresa Mediatorului numit de Parlament
aparţine de asemenea oricărei persoane fizice/juridice cu
domiciliul/sediul stabil în Uniune. Plângerile trebuie adresate în cel
mult doi ani de la luarea la cunoştinţă a activităţilor criticate, după
epuizarea unor demersuri administrative pe lângă instituţia/organul
în cauză; activităţile trebuie să-l(i) vizeze direct pe petent(ţi), care
trebuie să poată fi identificat(ţi) şi care îi pot adresa Mediatorului
plângerea direct sau printr-un parlamentar; sunt excluse aceleaşi
activităţi cu cele menţionate mai sus, precum şi cele care sunt în
curs de a fi examinate de Parlament ca urmare a unor petiţii.
Dreptul de petiţionare vizează Parlamentul European şi
aparţine de asemenea oricărei persoane fizice sau juridice cu
domiciliul, respectiv sediul stabil pe teritoriul Uniunii; Parlamentul a
decis chiar să examineze şi petiţiile adresate de persoane străine
cu domiciliul/sediul în afara Uniunii, dacă este vorba de o problemă
ce interesează Uniunea. În exerciţiul acestui drept colectivităţile
locale sunt asimilate particularilor. Petiţiile pot viza numai
domeniile de activitate ale Uniunii, deşi activităţile pot fi nu numai
ale instituţiilor ci şi ale unui stat membru sau ale unui stat terţ,
activităţile vizate trebuie îl(i) afecteze direct pe petiţionar(i) iar
acesta(aceştia) trebuie să poată fi identificat(ţi). Sunt excluse
activităţile jurisdicţionale ale celor trei instanţe unionale, precum şi
activităţile altor instituţii care fac obiectul unui dosar aflat în faţa
jurisdicţiilor unionale, până la darea unei soluţii asupra lor.
Parlamentul are obligaţia de a răspunde, indiferent de răspuns, de
a motiva clasarea unei petiţii şi de a acţiona în limitele
competenţelor sale, adică de a lua el măsurile corespunzătoare sau
de a sesiza instituţiile competente în acest sens. Tot aici putem
încadra şi reclamaţiile adresate de particulari, care determină
crearea unei comisii de anchetă a Parlamentului, împotriva
activităţilor ilegale, abuzive ale instituţiilor şi organelor unionale,
precum şi ale organelor statelor membre acţionând în sfera
competenţelor unionale, care îi vizează direct şi personal pe
reclamanţi, cu excluderea deciziilor pur politice, a activităţilor
jurisdicţionale ale jurisdicţiilor unionale, precum şi a acelor activităţi
care fac obiectul unui dosar aflat în faţa jurisdicţiilor unionale, în
acest ultim caz până se dă o hotărâre asupra lor.
Dreptul la protecţia diplomatică şi consulară de către un alt
stat membru decât al său vizează situaţia în care o persoană fizică
se află pe teritoriul unui stat terţ iar acesta nu are relaţii
diplomatice sau consulare cu statul al cărui cetăţean este
persoana. Protecţia se acordă în aceleaşi condiţii ca şi pentru
cetăţenii statului respectiv, cu precizarea că, în conformitate cu
regulile dreptului internaţional, este necesar şi acordul statului terţ.
Acest drept este reglementat de Deciziile 553/ 1995 şi 409/1996
ale reprezentanţilor statelor membre reuniţi în Consiliu. Asistenţa în
caz de deces, boală gravă, accident grav, arestare/deţinere,
violenţă gravă, repatriere şi ajutor în situaţii de dificultate sau altele
poate fi financiară sau de alt tip; cea financiară nu poate fi acordată
fără consimţământul statului de cetăţenie, cu excepţia cazurilor de
urgenţă, deoarece în ultimă instanţă acesta rambursează statului
de asistenţă cheltuielile făcute. Tot în cadrul acestui tip de protecţie
intră şi dreptul statelor de a elibera documente provizorii de
călătorie; consimţământul statului de cetăţenie este necesar iar
documentul provizoriu este valabil numai pe durata minimală a
călătoriei pe care beneficiarul trebuie să o efectueze şi numai
pentru călătoria spre statul de cetăţenie; de asemenea,
documentul normal de călătorie trebuie să fi fost pierdut, furat,
distrus sau temporar nedisponibil. Pentru aceste documente
provizorii este prevăzut un model uniform.

123
4.2.6. Justiţie

Aici intră: dreptul la un recurs (în sens de procedură, acţiune,


n.n.) efectiv şi de acces la o instanţă imparţială, dreptul la
prezumţia de nevinovăţie şi dreptul la apărare, principiile legalităţii
şi proporţionalităţii infracţiunilor şi pedepselor, dreptul de a nu fi
judecat şi pedepsit penal de două ori pentru aceeaşi infracţiune.
Dreptul la un recurs efectiv priveşte orice persoană ale cărei
drepturi sau libertăţi garantate la nivel de Uniune au fost încălcate;
dreptul la o instanţă imparţială, strâns legat de cel anterior,
presupune ca orice cauză să fie judecată public, echitabil şi într-un
termen rezonabil de către o instanţă independentă, imparţială şi
înfiinţată în prealabil de lege; în acest scop, orice persoană are
dreptul de a fi consiliată, apărată şi reprezentată; persoanele care
nu dispun de resurse suficiente pentru a-şi valorifica dreptul la
recurs efectiv sau dreptul de acces la o instanţă pot beneficia de un
ajutor jurisdicţional.
Dreptul la prezumţia de nevinovăţie presupune că orice
acuzat este considerat nevinovat până la stabilirea vinovăţiei sale
în conformitate cu legea; oricărui acuzat i se garantează dreptul de
a fi apărat (ceea ce presupune nu numai o simplă libertate de a-şi
alege un avocat, ci obligaţia autorităţilor de a-i numi unul din oficiu
în caz de imposibilitate din partea acuzatului, n.n.).
Legalitatea infracţiunilor presupune că o persoană nu poate fi
condamnată pentru o faptă care nu era incriminată de dreptul
naţional sau internaţional la data comiterii ei, ceea ce nu împiedică
judecarea şi condamnarea unei persoane pentru o faptă
considerată la momentul comiterii ei criminală de către principiile
generale recunoscute de ansamblul naţiunilor; legalitatea
pedepselor presupune, pe de o parte, că o persoană nu poate fi
condamnată la o pedeapsă mai severă decât cea care exista la
data comiterii infracţiunii, iar pe de altă parte că este obligatorie
aplicarea legii care prevede o pedeapsă mai uşoară decât cea care
exista la data comiterii infracţiunii; pedepsele trebuie să fie
proporţionale cu infracţiunile pentru care sunt aplicate.
Principiul "non bis in idem" se referă la faptul că o persoană
care a fost condamnată sau achitată printr-o hotărâre penală
definitivă, în conformitate cu legea, nu mai poate fi urmărită şi
condamnată pentru aceeaşi faptă. După cum bine ştim, aceasta nu
înseamnă imposibilitatea exercitării unei căi extraordinare de atac,
de exemplu revizuirea, care, pe baza unor date noi, să ducă la o
nouă judecată, finalizată cu o altă soluţie, deoarece aici nu avem
de-a face cu un nou proces ci cu un alt ciclu procesual privind
aceeaşi faptă.

4.3. Dreptul de liberă circulaţie

Dispoziţiile din tratate privind dreptul de liberă circulaţie, care


sunt, în principiu, de efect direct, sunt aplicate prin Directiva 38/2004 a
Consiliului şi Parlamentului, care înglobează toate actele anterioare
ce reglementau diferite aspecte şi diferiţi beneficiari ai liberei
circulaţii, inclusiv procedura de urmat. Aceste dispoziţii se aplică
cetăţenilor statelor membre ale Uniunii (cu unele excepţii), precum
şi cetăţenilor unor state terţe aflaţi în următoarele ipoteze: sunt
cetăţeni ai unor state legate de Uniune prin acorduri de asociere sau
de cooperare; sunt membri ai familiei unui cetăţean al Uniunii; sunt
salariaţi ai unui angajator care beneficiază de libertatea de a presta
servicii (în aceste două cazuri dreptul lor fiind accesoriu). În privinţa
cetăţenilor statelor terţe trebuie precizat că dreptul de a circula
liber nu li se aplică totdeauna integral şi sub toate aspectele. Din
punct de vedere economico-social, categoriile principale de beneficiari pe care le
vizează acest drept sunt: salariaţii; lucrătorii independenţi, care la
rândul lor pot fi lucrători care îşi instalează activitatea la modul
permanent şi prestatori de servicii; studenţii şi elevii; pensionarii şi
alţi inactivi. La aceste categorii se adaugă următorii membri de
familie ai titularului dreptului, indiferent că au cetăţenia unui stat
membru sau a unui stat terţ: soţul/soţia/partenerul de viaţă, în
acest ultim caz dacă parteneriatul este înregistrat şi dacă în statul
de primire el echivalează cu o căsătorie, descendenţii
titularului/soţului/soţiei/partenerului de viaţă care au sub 21 de ani
sau se află în întreţinerea titularului/soţului/soţiei/partenerului de
viaţă, precum şi ascendenţii aflaţi în întreţinerea
titularului/soţului/soţiei (exceptând categoria studenţi/elevi). În
plus, statele se angajează să favorizeze admiterea pe teritoriul lor
şi a altor membri de familie decât cei menţionaţi, dacă fie ei sunt în
întreţinerea titularului, fie trăiesc sub acelaşi acoperiş şi
gospodăresc împreună cu el, fie starea lor gravă de sănătate
impune îngrijirea lor de către titular; de asemenea, statele vor
favoriza şi admiterea partenerului de viaţă cu care titularul are o
relaţie durabilă, atestată legal. În toate aceste cazuri însă nu este
vorba de un drept propriu-zis.

4.3.1. Componentele dreptului la liberă circulaţie


a) Dreptul de ieşire din statul de cetăţenie sau din altul, dreptul de
intrare pe teritoriul oricărui alt stat membru şi dreptul de şedere,
precum şi dreptul de a beneficia de condiţii normale de viaţă

Primele trei aspecte presupun obligaţia statelor de a suprima viza


de ieşire şi/sau de intrare şi/sau orice alte formalităţi speciale, fiind
suficientă prezentarea unui act de identitate valabil sau a unui
paşaport (acte pe care statul de cetăţenie este obligat să le
elibereze), precum şi obligaţia autorităţilor statului de intrare de a
elibera un atestat de înregistrare pentru cetăţenii Uniunii, dacă
înregistrarea este prevăzută de legislaţia sa, respectiv cartea de
şedere pentru membrii familiei cetăţeni ai unui stat terţ, reînnoibilă
din oficiu. Validitatea cărţii de şedere sau, după caz, a şederii nu

125
este afectată de absenţele temporare de maxim 6 luni/an, nici de
absenţele justificate de îndeplinirea serviciului militar în statul de
cetăţenie, indiferent de durata lor, nici de absenţele de maxim 12 luni
consecutive justificate de alte motive importante (exemple: sarcină,
naştere, boală gravă, studii, formare profesională, detaşare
profesională în alt stat, membru sau nemembru). Aceste drepturi nu exclud
însă controlul la frontiere, nici obligaţia străinilor de a se prezenta
la autorităţi pentru a fi luaţi în evidenţă, nici obligaţia cetăţenilor
statului respectiv de a comunica identitatea străinilor pe care îi
găzduiesc, nici dreptul autorităţilor statului de a face controale în
interiorul teritoriului pentru a verifica existenţa respectivelor acte şi
îndeplinirea formalităţilor cerute pentru şedere. De asemenea,
pentru membrii de familie cetăţeni ai unui stat terţ se poate cere
viză de intrare, dar statul respectiv este obligat să le faciliteze
obţinerea ei; posesia unei cărţi de şedere valabilă îi scuteşte însă
de cerinţa unei vize. Nu li se poate pretinde înregistrare, respectiv
carte de şedere, celor care se deplasează pentru cel mult trei luni.
Dreptul de şedere despre care vorbim este limitat la durata
activităţii desfăşurate, a serviciului prestat, a studiilor sau a vizitei turistice,
fiind deci un drept temporar deşi cu o durată nedeterminată.
Membrii de familie menţionaţi, cetăţeni ai Uniunii, beneficiază
de dreptul de şedere în statul de primire şi după decesul sau
plecarea titularului dreptului de liberă de circulaţie, sub rezerva
îndeplinirii condiţiilor cerute acestuia (să aibă calitatea de lucrători
de orice fel, de studenţi sau de elevi sau să dispună de venituri
suficiente şi de asigurare de sănătate). De asemenea, membrii de
familie cetăţeni ai unui stat terţ beneficiază de dreptul de şedere şi
după decesul titularului, dacă locuiau cu acesta cu cel puţin 1 an
înainte de decesul său, dacă locuiesc de 5 ani fără întrerupere în
statul de primire şi sub rezerva îndeplinirii condiţiilor menţionate
mai sus. Copiii, indiferent de cetăţenia lor, eventual şi părintele
căruia îi sunt încredinţaţi, mai beneficiază de dreptul de şedere,
după decesul sau plecarea titularului, şi în cazul în care sunt înscrişi
într-o instituţie de învăţământ. În fine, divorţul, anularea căsătoriei
sau desfacerea parteneriatului înregistrat nu afectează dreptul de
şedere al membrilor de familie, dacă aceştia îndeplinesc condiţiile
menţionate anterior (calitatea de lucrători...); în plus, în caz că ei au
cetăţenia unui stat terţ, dacă locuiesc de 5 ani fără întrerupere în
statul de primire şi dacă, alternativ, căsătoria/parteneriatul a durat
cel puţin 3 ani înainte de desfacerea/anularea sa, din care cel puţin
1 an în statul de primire, copiii au fost încredinţaţi, prin acordul
părinţilor sau prin decizie judiciară, părintelui care nu e cetăţean al
Uniunii, existenţa unor situaţii deosebit de dificile (de exemplu
violenţa domestică declanşată înainte de desfacerea
căsătoriei/parteneriatului) cer menţinerea dreptului de a rămâne,
părintele care nu e cetăţean al Uniunii beneficiază de un drept de
vizită pentru copiii minori, prin acordul soţilor/partenerilor sau prin
decizie judiciară, cu condiţia ca instanţa să fi apreciat că vizitele
trebuie să aibă loc în statul de primire şi atâta timp cât vizitele sunt
necesare. În toate aceste ipoteze dreptul membrilor familiei
dobândeşte un caracter principal, nemaifiind accesoriu dreptului
titularului.
Continuitatea şederii este întreruptă de orice decizie de
expulzare executată valabil împotriva persoanei în discuţie.
Dreptul de şedere se exercită cu privire la întregul teritoriu al
statului de primire, eventualele limitări teritoriale trebuind să fie
identice cu cele existente în privinţa cetăţenilor statului respectiv.
Controlul la frontiere a fost suprimat abia prin Acordul de la Schengen,
despre care vom vorbi ulterior.
Dreptul de intrare şi/sau şedere prezintă unele limitări.
Acestea sunt:
• ordinea publică
• securitatea naţională
• sănătatea publică.
Primele două motive sunt definite, în principiu, de legislaţiile
naţionale. Având în vedere însă caracterul nedefinit şi imprecis al
noţiunilor menţionate, susceptibil de a da naştere la aplicări
abuzive care ar fi subminat dreptul de liberă circulaţie, Directiva
38/2004 menţionată stabileşte nişte reguli de interpretare a lor şi
reguli minimale de procedură. Astfel, limitările pentru aceste
considerente nu pot fi utilizate de state pentru alte scopuri, cum ar
fi protecţia locurilor de muncă, protecţia agenţilor economici
naţionali de concurenţa străină, protecţia sistemului de asistenţă
sau de securitate socială etc.; ele nu pot depăşi ceea ce este
necesar pentru protecţia ordinii publice/securităţii naţionale şi nu
pot fi aplicate pentru fapte pe care statul respectiv nu le combate
prin măsuri represive sau de altă natură, atunci când sunt comise
de cetăţenii săi; ele nu se pot baza decât pe comportamentul
individual, fie el trecut sau prezent, al persoanei în discuţie şi
presupun existenţa unei ameninţări prezente, reale şi suficient de
grave din partea ei; sunt excluse, deci, limitările colective şi cele
preventive (vizând o ameninţare viitoare şi/sau potenţială). Ca
exemplu, condamnările penale, trecute sau actuale, nu justifică
prin ele însele limitarea dreptului de intrare şi şedere;
neîndeplinirea formalităţilor prevăzute pentru străini nu o justifică
deloc. De asemenea, recurgerea la sistemul de asistenţă socială al
statului de primire nu justifică automat expulzarea de pe teritoriu a
altor categorii decât lucrătorii şi nu justifică deloc expulzarea
lucrătorilor sau a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă
şi cu o şansă reală de a fi angajate. Expirarea actului de identitate
sau a paşaportului nu constituie un motiv suficient pentru
expulzarea unei persoane şi nu poate constitui deloc un motiv
pentru interzicerea intrării în viitor pe teritoriul statului de primire.
Sancţiunile pentru nerespectarea regulilor referitoare la deţinerea

127
atestatului de înregistrare sau a cărţii de şedere trebuie să fie
aceleaşi cu cele aplicate de către statul de primire propriilor
cetăţeni pentru nerespectarea regulilor referitoare la deţinerea
actului de identitate; dacă deţinerea unui act de identitate nu este
impusă cetăţenilor săi de legislaţia statului de primire, acesta nu
mai poate controla nici deţinerea atestatului de înregistrare sau a
cărţii de şedere de către cetăţenii altor state membre, respectiv de
către familia lor.
În ceea ce priveşte garanţiile procedurale, ele sunt valabile
nu numai pentru măsurile de limitare a dreptului de liberă circulaţie
pe temeiurile amintite, ci şi pentru măsurile similare luate în caz de
neîndeplinire a condiţiilor de fond sau de formă cerute pentru
exerciţiul dreptului de liberă circulaţie, cu deosebirea că în această
ultimă ipoteză statul nu poate lua şi măsura interzicerii teritoriului. Statul
care ia o măsură de expulzare trebuie să ia în considerare aspecte
ca: durata şederii persoanei pe teritoriul său, vârsta acesteia,
starea ei de sănătate, situaţia ei familială şi economică, integrarea
ei socială şi culturală în statul de primire, intensitatea legăturilor ei
cu statul de origine etc. Statul de primire este obligat să-i comunice
persoanei motivele care au stat la baza măsurii de refuz de
admitere pe teritoriu, de refuz al acordării cărţii de şedere sau a
cărţii de şedere permanentă, de refuz de reînnoire a acestora sau
de expulzare, dacă nu se opun motive ţinând de securitatea
naţională; persoana are la îndemână un termen de cel puţin 3 luni
pentru a se înregistra, respectiv pentru a cere eliberarea cărţii de
şedere, iar statul trebuie să răspundă în maximum şase luni la
cererea de eliberare a cărţii de şedere sau a cărţii de şedere
permanente; persoana are dreptul la un termen de cel puţin 1 lună
de părăsire a teritoriului, exceptând cazurile de urgenţă; persoana
are dreptul la aceleaşi căi judiciare sau administrative de atac
împotriva măsurii ca şi cetăţenii statului respectiv iar căile de atac
trebuie să permită aprecierea legalităţii, a oportunităţii şi a
caracterului proporţional al măsurii; autoritatea admninistrativă
care judecă în căile de atac trebuie să fie diferită de cea care a luat
măsura iar persoana are dreptul să fie prezentă personal, cu
excepţia cazurilor în care prezenţa persoanei ar provoca tulburări
grave ale ordinii publice sau ale securităţii publice şi a cazurilor în
care măsura constă în refuzul admiterii pe teritoriu, să fie asistată
de avocat şi să ceară suspendarea executării măsurii; măsura
expulzării nu poate fi executată dacă s-a cerut suspendarea ei,
până la pronunţarea unei hotărâri în acest sens, exceptând cazurile
în care expulzarea este fondată pe motive imperioase de securitate
publică, persoana vizată a avut anterior acces la o altă cale de atac
sau expulzarea a fost decisă în baza unei hotărâri judiciare;
persoana are dreptul să ceară ridicarea măsurii de interzicere a
teritoriului după maxim 3 ani de la executarea ei, dacă măsura era
de natură administrativă, respectiv după 2 ani, dacă măsura (de
fapt numai expulzarea) era de natură penală – însoţind o pedeapsă
cu închisoarea -, invocând schimbarea circumstanţelor care au dus
la respectiva măsură, dar nu are dreptul de a intra pe teritoriu în
timpul examinării cererii sale; statul trebuie să răspundă la cerere
în termen de 6 luni iar în ipoteza a doua este obligat să examineze
din oficiu schimbarea circumstanţelor.
În ce priveşte cel de-al treilea motiv, bolile şi infirmităţile care
pot justifica limitarea libertăţii de circulaţie sunt cele potenţial
epidemice definite ca atare de Organizaţia Mondială a Sănătăţii,
precum şi alte boli infecţioase sau parazitare contagioase dacă ele
fac obiectul unor măsuri de protecţie faţă de cetăţenii statului de
primire; deci, statele nu au nici un drept de apreciere în acest sens.
Limitarea nu poate consta decât în refuzul admiterii pe teritoriu,
respectiv al eliberării cărţii de şedere, nu şi în refuzul eliberării
cărţii de şedere permanente, în refuzul reînnoirii cărţii de şedere
sau a cărţii de şedere permanente sau în expulzarea persoanei,
dacă boala sau infirmitatea survin după 3 luni de şedere.
În ceea ce priveşte dreptul de a beneficia de condiţii normale
de viaţă, el va fi analizat odată cu libertatea de circulaţie pe
categorii de beneficiari.

b) Dreptul de a desfăşura o activitate aducătoare de venituri


(profesională)

Acest drept se referă atât la activităţile economice (producţie,


comerţ propriu-zis, servicii, agricultură, silvicultură, piscicultură
etc.) cât şi la profesiile liberale (avocatură, medicină, arhitectură,
învăţământ privat etc.), atât la munca salariată cât şi la cea
desfăşurată pe cont propriu, independent, atât la persoanele fizice
cât şi la cele juridice. Statele nu mai au dreptul să instituie permisul
de muncă, întrucât acest drept este deţinut în virtutea prevederilor
tratatelor şi nu a legislaţiilor naţionale, după cum nu mai au dreptul
să instituie prioritatea pieţei naţionale a forţei de muncă sau s-o
restabilească temporar, ca şi clauză de salvgardare (ea semnificând
prioritatea naţionalilor de a ocupa un post sau de a exercita o profesie).
Limitările aduse dreptului de a exercita profesii independente,
fie ele sub forma instalării sau a prestării serviciilor, sunt: ordinea
publică, securitatea naţională şi sănătatea publică (cu aceleaşi
precizări ca şi la dreptul de intrare şi şedere).
Excepţiile de la dreptul de a desfăşura o activitate aducătoare
de venituri sunt:
• activităţile/funcţiile, salariate sau independente, care implică
exerciţiul direct sau indirect al autorităţii publice (de exemplu
magistraţii, poliţiştii, militarii, notarii, executorii judecătoreşti
etc.); statele au posibilitatea, nu şi obligaţia de a le exclude
• activităţile independente cu caracter de monopol de stat;
aceeaşi precizare

129
• activităţile stabilite de Consiliu ca fiind excluse, la cererea
statelor
Noţiunea de funcţie publică sau de activitate ce implică
exerciţiul autorităţii este definită în principiu de legislaţiile
naţionale, dar Curtea de Justiţie a stabilit şi aici interpretări proprii,
restrictive, menite să împiedice statele de a eluda prevederile
tratatelor: nu contează denumirea sau tipul de organ ci
caracteristicile şi modalităţile exercitării activităţii; de asemenea,
nu contează tipul de raport juridic dintre angajator şi angajat sau
statutul acestuia din urmă. Este de menţionat că sunt excluse din
cadrul unui post sau al unei profesii doar acele activităţi ce implică
(fie şi ocazional) exerciţiul autorităţii, presupunând că nu întreaga
profesie implică aceasta, dacă ele constituie un tot detaşabil de
restul activităţilor.

c) Dreptul de a efectua studii

Acest drept se referă la studiile cu caracter profesional în


sens larg, adică la cele care după terminare dau dreptul şi
posibilitatea (nu şi obligaţia) practicării unei profesii sau meserii,
indiferent de natura acesteia, de vârsta beneficiarului şi de nivelul
formaţiei; sunt deci excluse studiile cu caracter exclusiv sau preponderent
cultural, educativ, general.

d) Dreptul de a rămâne (dreptul permanent de şedere)

De regulă, orice cetăţean al Uniunii care domiciliază de 5 ani


neîntrerupt pe teritoriul altui stat membru decât al său beneficiază
de dreptul de a rămâne în acel stat, fără necesitatea de a îndeplini
alte condiţii. Prin derogare, lucrătorii – salariaţi sau independenţi –
dobândesc un drept de şedere permanent înainte de trecerea celor
5 ani în situaţiile în care: fie ating vârsta de pensionare completă sau
anticipată sau, în lipsa unui drept la pensie, vârsta de 60 de ani,
dacă au lucrat cel puţin în ultimele 12 luni şi domiciliază neîntrerupt
de mai mult de 3 ani; fie îşi încetează activitatea din cauză de
incapacitate permanentă de muncă, fără vreo condiţie de rezidenţă
când incapacitatea rezultă dintr-un accident de muncă sau o boală
profesională şi dă astfel dreptul la o prestaţie din partea statului,
respectiv cu condiţia să domicilieze neîntrerupt de mai mult de 2
ani în toate celelalte cazuri; fie îşi transferă activitatea în alt stat
membru, dacă au lucrat şi au domiciliat neîntrerupt timp de 3 ani şi
continuă să vină zilnic sau o dată pe săptămână în statul în care vor
să-şi păstreze dreptul permanent de şedere. În calculul duratei
minime de rezidenţă intră şi absenţele menţionate în legătură cu
validitatea cărţii de şedere; de asemenea, în calculul duratei
minime de activitate intră şi perioadele de boală, accident, şomaj
involuntar legal constatat, alte întreruperi independente de voinţa
persoanei. În ipoteza pensionării şi a incapacităţii permanente de
muncă nu se mai cere condiţia duratei minime de activitate şi nici
cea a duratei minime de rezidenţă neîntreruptă, dacă
soţul/partenerul înregistrat este cetăţean al statului de primire sau
şi-a pierdut cetăţenia acestui stat în urma căsătoriei. Evident,
membrii de familie menţionaţi beneficiază de dreptul de a rămâne
odată ce titularul l-a dobândit, dacă locuiesc împreună cu acesta,
indiferent de cetăţenia lor; ei beneficiază însă de acest drept şi în
caz de deces al titularului, dacă au locuit efectiv cu acesta şi dacă
el îndeplinea în momentul decesului condiţiile cerute; dacă titularul
nu le îndeplinea în acel moment, deci nu dobândise dreptul
permanent de şedere, dar încă lucra, se cere fie ca el să fi
domiciliat continuu de cel puţin 2 ani în momentul decesului, fie ca
decesul său să se datoreze unui accident de muncă sau unei boli
profesionale, fie ca soţul/partenerul supravieţuitor să fi pierdut
cetăţenia statului de primire în urma căsătoriei cu titularul. Dacă
membrii de familie nu au cetăţenia Uniunii şi nu pot beneficia de
dreptul permanent de şedere în virtutea situaţiilor de mai sus, ei
pot dobândi acest drept cu titlu principal dacă se încadrează în una
din categoriile principale de beneficiari ai dreptului de liberă
circulaţie şi dacă domiciliază neîntrerupt de 5 ani pe teritoriul
statului de primire.
Dreptul de şedere permanent se pierde în caz de absenţe mai
mari de 2 ani consecutivi din statul de primire. El poate fi limitat
doar pentru motive grave de ordine publică sau de securitate
publică, dacă persoana vizată domiciliază în statul respectiv de mai
puţin de 10 ani, respectiv doar pentru motive imperioase de
securitate publică, dacă persoana respectivă domiciliază în acel
stat de 10 ani sau este minoră, în acest ultim caz cu excepţia
situaţiei în care expulzarea este în interesul minorului, conform
Convenţiei Naţiunilor Unite asupra Drepturilor Copilului din 1989. În
ce priveşte eventualele limitări teritoriale, sunt valabile precizările
făcute la dreptul de şedere.
Statul de primire este obligat să elibereze cetăţenilor Uniunii
un document atestând dobândirea dreptului permanent de şedere,
respectiv o carte de şedere permanentă membrilor de familie care
sunt cetăţeni ai unui stat terţ.

d) Dreptul de a beneficia de regula tratamentului naţional sau a


nediscriminării în raport cu cetăţenii statului de reşedinţă

Acesta este de fapt un drept şi în acelaşi timp un principiu


care guvernează toate celelalte componente. El presupune
tratament identic în situaţii identice, lucru care exclude tratamentul
naţional în situaţii diferite, fără a fi în acest caz în prezenţa unei
discriminări: străinul se află, prin însăşi calitatea sa de străin, în
situaţii în care nu se poate afla, obiectiv vorbind, cetăţeanul, cu
condiţia însă ca exigenţele impuse străinilor să urmărească un scop

131
de interes general şi să fie proporţionale, adică să nu constituie o
piedică în calea liberei circulaţii; cu atât mai mult nu constituie
discriminări măsurile obiective impuse tuturor şi justificate de un
interes general, chiar dacă pot fi un obstacol la libera circulaţie; în
fine, nu pot fi considerate discriminări prin ele însele disparităţile
legislative dintre state, dacă legile li se aplică tuturor, fără
distincţie. Discriminările pot fi: directe, indirecte şi deghizate. Cele
directe sunt reglementările bazate pe un element de extraneitate –
cetăţenia sau domiciliul persoanei fizice, naţionalităţii persoanei
juridice, provenienţa produsului, provenienţa diplomei etc. - şi, evident,
nu sunt admisibile în nici o situaţie. Cele indirecte sunt
reglementările care, deşi teoretic aplicabile tuturor, sunt
susceptibile să-i afecteze mai mult sau numai pe străini, chiar dacă
nu-i afectează totdeauna efectiv şi deşi nu s-a urmărit aceasta; ele
sunt admisibile, deşi pot constitui o piedică în calea liberei circulaţii,
dacă urmăresc un scop de interes general, cu condiţia ca
exigenţele impuse să fie proporţionale şi adecvate (apte) acelui
scop. Cele deghizate sunt reglementările care urmăresc să-i
afecteze mai mult sau numai pe străini, chiar dacă nu îi afectează
efectiv, de aceea nu sunt nicicând admisibile. Sub incidenţa
dreptului unional cad nu numai discriminările provenind de la
autorităţile publice ci şi cele provenind de la orice alte persoane
juridice, publice sau private, dar nu şi cele săvârşite de persoane
fizice.

4.3.2. Categoriile principale de beneficiari ai liberei circulaţii


a) Lucrătorii salariaţi
Noţiunea de salariat se referă la persoana care desfăşoară o
activitate sub direcţia şi controlul altei persoane şi în condiţiile
stabilite de aceasta, în schimbul şi în scopul unei remuneraţii,
indiferent de tipul contractului sau de statutul persoanei; în acest
sens noţiunea include şi persoanele care lucrează cu jumătate de
normă, cele care prestează o muncă sezonieră şi cele aflate în
căutarea unui loc de muncă, în acest ultim caz cu condiţia să existe
şansa reală de a găsi de lucru într-un termen rezonabil. Activitatea
trebuie să fie efectivă şi reală, nu marginală şi accesorie, chiar dacă
nu are caracter permanent (de exemplu munca sezonieră, cea
ocazională sau cea cu contract pe durată determinată), chiar dacă
nu este singura sau principala ocupaţie a titularului, chiar dacă
remuneraţia nu este în bani ci în natură şi chiar dacă remuneraţia
se situează sub nivelul minim stabilit de legea statului respectiv
pentru acordarea asistenţei publice sau a întreţinerii din partea
familiei. În acest sens, regimul juridic al salariaţilor se aplică şi unor
persoane ai căror angajatori nu desfăşoară o activitate profitabilă,
cum ar fi sportivii profesionişti, preoţii misionari etc., dar nu se
aplică unor persoane care desfăşoară o activitate remunerată ca
mijloc de reinserţie socială. Calitatea de salariat se păstrează şi în
următoarele situaţii: incapacitate temporară de muncă rezultând
dintr-o boală sau un accident; şomaj involuntar, legal înregistrat,
după o perioadă de muncă de mai mult de 1 an; şomaj involuntar,
legal înregistrat, la expirarea contractului cu durată determinată de
mai puţin de 1 an, respectiv în timpul primelor 12 luni; frecventarea
unui curs de formare profesională, dacă există o legătură între
acest curs şi activitatea desfăşurată anterior. Nu se cere ca locul
efectiv de muncă să fie situat pe teritoriul Uniunii pentru ca
persoana să cadă sub incidenţa prevederilor referitoare la libera
circulaţie, este suficient ca sediul angajatorului, deci locul de unde
este dirijată activitatea, să îndeplinească această condiţie (cazul
detaşării), contractul dintre angajator şi angajat să fie supus legii
unui stat membru sau salariatul să fie supus obligaţiei de plată a
impozitului pe venit într-un stat membru. De asemenea, nu se cere
ca salariatul să-şi aibă domiciliul sau reşedinţa într-un stat membru,
este suficient să fie cetăţean al unui stat membru.
Salariatul are dreptul de a domicilia pe teritoriul statului
respectiv atâta timp cât este încadrat în muncă, precum şi de a
rămâne după încetarea activităţii, în condiţiile menţionate anterior.
El are dreptul de a beneficia de regula nediscriminării în ce priveşte
ocuparea unui loc de muncă (cu excepţiile menţionate anterior),
condiţiile de ocupare a unui loc de muncă, condiţiile de muncă
(remuneraţia, vechimea în muncă, promovarea, concedierea,
reintegrarea profesională, protecţia şi securitatea muncii, afilierea
sindicală, inclusiv dreptul de a fi ales în organele de conducere ale
sindicatelor, în comitetele de întreprindere, în organismele
profesionale etc.), drepturile şi avantajele sociale naţionale nelegate
direct de exercitarea profesiei (de exemplu înscrierea pe listele de locuinţe
sociale, facilităţi pentru cumpărarea de locuinţe, reduceri de
impozite pentru existenţa unor membri de familie în întreţinere,
reduceri pe transportul în comun, formarea profesională, prestaţii
de asistenţă socială – exceptând persoanele care îşi caută de lucru
şi pe cele care se stabilesc pentru cel mult 3 luni -, accesul la
învăţământ, burse de studiu pentru copii, dreptul la a fi indemnizat
din bugetul public pentru daune aduse integrităţii corporale etc.),
drepturile civile. Nediscriminarea în privinţa condiţiilor de ocupare a
unui loc de muncă, a condiţiilor de muncă şi a drepturilor şi
avantajelor sociale în sens larg îi vizează şi pe cei ce ocupă funcţii
de autoritate publică, din moment ce au fost admişi în ele.
Pentru ca libera circulaţie să devină efectivă, pe plan unional s-
a realizat o coordonare a regimurilor de securitate socială din
statele membre; aceasta nu înseamnă nici substituirea unui regim
unional regimurilor naţionale, nici armonizarea lor, ci doar
coordonarea lor, adică echivalarea efectelor pe care le produc
evenimentele asigurate, precum şi transferul prestaţiilor în caz de
părăsire a statului plătitor, pentru ca salariaţii să-şi păstreze toate
drepturile dobândite sau în curs de dobândire. Această coordonare

133
vizează toate prestaţiile sociale legate de exercitarea profesiei:
pensia de vârstă, de invaliditate, asigurările de sănătate,
indemnizaţiile de maternitate, de accidente de muncă şi boli
profesionale, de şomaj, ajutoarele de deces, pensiile de urmaş,
alocaţiile familiale etc.; sunt excluse însă prestaţiile de asistenţă
socială (ajutoare sociale de orice tip). Cum operează echivalarea
efectelor? Astfel, dacă timpul lucrat este o condiţie pentru a
beneficia de o prestaţie, se iau în considerare perioadele lucrate în
orice stat unional, indiferent care stat plăteşte prestaţia; dacă
survenirea unui eveniment este o condiţie pentru a beneficia de o
prestaţie, se ia în considerare evenimentul indiferent de statul în
care s-a petrecut, ca şi când el ar fi avut loc pe teritoriul statului
plătitor al prestaţiei; este însă exclus cumulul prestaţiilor de
aceeaşi natură cuvenite pentru aceeaşi perioadă, presupunând că
ele ar fi acordate de legislaţiile tuturor statelor implicate.

b) Lucrătorii independenţi

Această categorie are la rândul ei două subdiviziuni, în


funcţie de modul de desfăşurare a activităţii sau de exercitare a
profesiei, respectiv categoria celor care îşi instalează permanent
activitatea în alt stat şi categoria celor care prestează servicii în alt
stat fără a-şi muta activitatea din statul în care sunt instalaţi.
Indiferent de categorii, sunt vizate toate activităţile aducătoare de
venituri, fie ele economice sau nu (vezi anterior), ceea ce înseamnă
că ele se desfăşoară ca regulă în schimbul unui câştig, fie el în bani
sau în natură; activitatea poate avea şi un caracter aleatoriu.
Diferenţele între cele două subcategorii constau în principal în
durata deplasării şi eventual în caracterul ei, în primul caz durata fiind
nedeterminată, în al doilea determinată, respectiv deplasarea putând chiar
lipsi, toate acestea atragând alte diferenţe.
Pentru prima subcategorie libertatea de circulaţie presupune:
dreptul persoanelor fizice de a crea şi administra persoane juridice
în alt stat (de exemplu societăţi comerciale); dreptul persoanelor
fizice de a-şi crea centre de activitate sau de a-şi transfera
activitatea în alt stat fără a crea persoane juridice (de exemplu
cabinete de medici, avocaţi, arhitecţi etc.); dreptul persoanelor
juridice cu sediul real sau statutar într-un stat membru şi cu
naţionalitatea unui stat membru de a-şi transfera sediul într-un alt
stat membru; dreptul persoanelor juridice cu sediul real, principal
sau secundar, într-un stat membru, respectiv al persoanelor fizice
cu domiciliul şi cu sediul real, principal sau secundar, într-un stat
membru, de a crea sedii secundare, filiale, sucursale,
reprezentanţe, agenţii, birouri etc., cu sau fără personalitate
juridică, într-un alt stat membru. De precizat că, dacă pentru
instalarea sediului principal al activităţii, fie că este creat prima
dată, fie că este transferat, atât la persoanele juridice cât şi la cele
fizice, statul de instalare poate pretinde o prezenţă stabilă, pentru
sedii secundare, sucursale, filiale şi alte forme de acest tip cerinţa
menţionată nu mai poate exista. De asemenea, statul de origine nu
poate împiedica persoanele fizice având cetăţenia sa, nici
persoanele juridice cu sediul pe teritoriul său şi având
naţionalitatea sa, să-şi transfere activitatea sau să-şi creeze un alt
centru de activitate în alt stat membru. Dreptul de a crea alte
centre de activitate este nelimitat, în sensul că pot fi create
nenumărate astfel de centre, cu respectarea regulilor ce
guvernează diversele profesii sau activităţi. Calitatea de lucrător
independent se păstrează şi în următoarele situaţii: incapacitate
temporară de muncă rezultând dintr-o boală sau un accident; şomaj
involuntar, legal înregistrat, după o perioadă de muncă de mai mult
de 1 an; şomaj involuntar, legal înregistrat, în timpul primelor 12
luni; frecventarea unui curs de formare profesională, dacă există o
legătură între acest curs şi activitatea desfăşurată anterior.
Regula nediscriminării priveşte: accesul la profesie (cu
limitările şi excepţiile menţionate); condiţiile de acces într-o
profesie; condiţiile de exercitare a ei; drepturile şi avantajele
sociale nelegate direct de profesie (cu aceleaşi precizări ca şi la
salariaţi pentru prestaţiile de asistenţă socială); drepturile civile
(aceleaşi ca şi pentru salariaţi). Nediscriminarea în privinţa
condiţiilor de acces într-o profesie, a condiţiilor de exercitare a unei
profesii şi a drepturilor şi avantajelor sociale în sens larg îi vizează şi
pe cei ce exercită activităţi de autoritate publică, din moment ce li
s-a permis să le exercite. Ca şi în cazul salariaţilor, lucrătorii
independenţi care se stabilesc pentru maxim 3 luni nu au dreptul la
prestaţii de asistenţă socială din partea statului de primire. Nu sunt
considerate discriminări exigenţele de acces în profesie sau de
exercitare a ei impuse tuturor într-un scop de interes general, de
exemplu posesia unei diplome, respectarea dreptului de autor,
promovarea de teste sau examene, respectarea unor reguli de
deontologie profesională, înscrierea într-un organism profesional
etc., dar statul de primire este obligat ca, înainte de a impune
respectarea oricărei exigenţe, să se asigure că statul de origine nu
a luat el măsuri pentru protecţia interesului general urmărit. De
asemenea, sunt considerate licite reglementările aplicabile doar
străinilor şi adoptate pentru protecţia ordinii publice, securităţii
naţionale sau sănătăţii publice, cu condiţia să privească numai
exerciţiul profesiei şi nu accesul în ea.
În scopul asigurării efective a libertăţii de circulaţie s-a
procedat la coordonarea regimurilor de securitate socială şi la
armonizarea sau coordonarea reglementărilor privind învăţământul,
diversele profesii, constituirea şi funcţionarea diferitelor tipuri de
organisme profesionale etc.; astfel, se urmăreşte
echivalarea/recunoaşterea reciprocă, în scopuri profesionale şi nu
academice, a diplomelor, certificatelor, atestatelor şi altor titluri de
învăţământ, echivalarea/recunoaşterea diferitelor calificări

135
profesionale, armonizarea condiţiilor de şcolarizare şi de formare
profesională, armonizarea condiţiilor de acces şi de exercitare a
unei profesii, armonizarea legislaţiei ce guvernează diferite
categorii de persoane juridice etc.
Pentru cea de-a doua subcategorie libertatea de circulaţie
presupune fie o deplasare a prestatorului limitată la durata
prestaţiei, fie lipsa deplasării prestatorului şi deplasarea în schimb
a prestaţiei (de exemplu serviciile prestate prin telegraf, poştă,
telex, fax, Internet etc.) sau a destinatarului prestaţiei (în acest
ultim caz tot pe durata prestaţiei). În categoria destinatarilor de
servicii se includ, printre altele, turiştii care se deplasează prin
agenţii, cei care efectuează călătorii de afaceri sau de studii, cei
care se deplasează pentru îngrijiri medicale, turiştii pe cont propriu
aflaţi sau nu în vizită la cineva. Prestatorii de servicii trebuie să-şi
aibă domiciliul, respectiv sediul real pe teritoriul unui stat membru
şi, în cazul persoanelor juridice, să aibă naţionalitatea unui stat
membru. Se admite ca prestatorul să-şi creeze în statul de prestare
a serviciului o anumită bază materială, strict necesară desfăşurării
activităţii respective.
Regula nediscriminării are un conţinut mai restrâns,
referindu-se la condiţiile de prestare a serviciului, la anumite
drepturi şi avantaje sociale, la anumite drepturi civile. Statul de
prestare nu poate impune prestatorilor aceleaşi exigenţe ca cele
necesare unei instalări, fiindcă nu le poate impune nici să-şi
instaleze activitatea; fac excepţie exigenţele specifice profesiei şi
impuse tuturor într-un scop de interes general - instalarea putând fi
una dintre ele -, dacă acesta nu poate fi atins prin mijloace mai
puţin restrictive şi prin supunerea prestatorului faţă de legislaţia
statului în care este instalat, în măsura în care legislaţia conţine
aceleaşi exigenţe.
Şi în această situaţie există dispoziţii de coordonare,
respectiv de armonizare a regimurilor de securitate socială şi a
legislaţiilor naţionale din diverse domenii de activitate.

c) Elevii şi studenţii

Pentru ei dreptul la liberă circulaţie a fost introdus, pentru


şederile ce depăşesc trei luni, în 1990, printr-o directivă emisă în
baza Actului Unic şi înlocuită în 1993. Deci, tratatele constitutive permiteau
libertatea de circulaţie la această categorie pentru perioadele de
maximum trei luni de deplasare. Dreptul de şedere este limitat la
durata studiilor, iar studentul sau elevul trebuie să posede venituri
suficiente pentru a se întreţine şi să aibă asigurare de sănătate,
fiind însă suficient să declare acestea şi nu să demonstreze cu acte
existenţa lor. Prin venituri suficiente se înţeleg cele aflate deasupra
nivelului minim sub care statul de reşedinţă acordă asistenţă socială
sau o pensie minimală de securitate socială. Regula nediscriminării
vizează accesul la învăţământ, efectuarea studiilor, drepturi civile; este
exclus deci dreptul la protecţie socială şi la avantaje sociale în sens
larg, precum şi dreptul la avantaje specifice categoriei, cu condiţia
însă ca aceste avantaje să nu aibă ca scop tocmai accesul la
învăţământ.

d) Pensionarii şi alţi inactivi

Pentru această categorie dreptul la liberă circulaţie a fost


introdus, pentru şederile ce depăşesc trei luni, tot în 1990. Aici intră
persoanele care din diferite motive şi-au încetat activitatea în statul lor
şi se deplasează în alt stat membru; ele trebuie să dispună de o
pensie sau de alt tip de venituri în cuantum suficient (vezi mai sus)
şi de asigurare de sănătate. Regula nediscriminării exclude şi aici
dreptul la protecţie socială şi la avantaje sociale în sens larg.

4.33. Acordul de la Schengen şi dispoziţiile unionale în materia liberei


circulaţii a străinilor

Aşa cum am amintit, la origine el era un act de drept internaţional public care
completa dreptul unional, fiind o convenţie încheiată între statele
membre, iniţial în afara cadrului unional. Semnat în 1985 de Franţa,
Germania, Olanda, Belgia şi Luxemburg şi intrat în vigoare în mod
diferenţiat - unele prevederi imediat, altele în 1986 -, el a fost
completat prin Convenţia de aplicare de la Schengen, semnată în
1990 şi intrată în vigoare în 1995, şi prin Convenţia de la Dublin,
semnată tot în 1990 şi intrată în vigoare în 1997, aceasta din urmă
având ca părţi toate statele membre ale Uniunii. La Acord au aderat
ulterior şi alte state membre, respectiv Spania, Portugalia, Italia,
Grecia, Danemarca, Suedia, Finlanda, precum şi, prin intermediul
unor convenţii cu statele membre, state terţe cum ar fi Islanda şi
Norvegia. Tratatul de la Amsterdam integrează în Uniunea
Europeană, mai precis în J.A.I., Acordul de la Schengen; bineînţeles,
statele Uniunii care nu sunt părţi la Acord rămân în continuare
dispensate de a participa la el (Marea Britanie şi Irlanda).
Acordul are ca obiect suprimarea controalelor la frontierele
interne, în scopul facilitării liberei circulaţii mai ales pentru cetăţenii
unionali, o politică comună sau cel puţin o coordonare în materie de
vize, sejur, control al imigraţiei - aspecte care îi vizează pe cetăţenii
statelor terţe -, cooperare judiciară şi poliţienească ca şi corolar al
celor menţionate.
Din punctul de vedere al conţinutului Acordul cuprinde patru
categorii de prevederi. Acestea vizează:

a) Suprimarea controalelor la frontierele interne (dintre statele părţi)

În ceea ce priveşte transportul rutier cu vehicule de turism


Acordul a intrat în vigoare imediat, iar în ceea ce priveşte

137
transportul rutier profesional el a intrat în vigoare în 1986; pentru
toate celelalte aspecte el s-a aplicat definitiv abia ulterior, prin
intermediul Convenţiei de aplicare. Obiectul acestor dispoziţii nu îl
constituie numai persoanele, ci şi mărfurile şi bunurile de uz
personal. Suprimarea controalelor înseamnă de fapt desfiinţarea
posturilor de frontieră, fie ele terestre, aeriene sau maritime.
Oricare stat poate restabili în mod excepţional şi limitat aceste
controale, din motive de ordine publică sau securitate naţională,
după consultarea prealabilă sau, în caz de urgenţă, după
informarea ulterioară a celorlalte state părţi. Trecerea frontierelor
interne se face deci prin orice loc şi oricând; trecerea frontierelor
externe ale spaţiului Schengen se face prin punctele desemnate de
statul căruia îi aparţine respectiva parte de frontieră şi la orele
stabilite de el, cu excepţia traficului de frontieră (local şi cotidian) şi
a traficului maritim constând în navigaţia de plăcere şi în pescuitul
de coastă. Beneficiarii acestor dispoziţii sunt toate persoanele care
intră pe teritoriul statelor Schengen, indiferent că au cetăţenia
Uniunii sau a unui stat terţ. Teritoriilor la care se aplică Acordul sunt
teritoriile europene ale statelor părţi şi enclavele spaniole din Africa
de Nord (Ceuta şi Mellila), precum şi teritoriile Islandei, Norvegiei şi
Liechtensteinului.

b) Controlul imigraţiei şi dreptul de azil

În ceea ce priveşte dreptul fundamental de azil, Acordul se


inspiră din reglementările internaţionale, adică din Convenţia de la
Geneva din 1958 referitoare la statutul refugiaţilor şi din Protocolul
de la New-York din 1967 care o modifică. Acordul instaurează o
procedură de examinare a cererilor de azil care să evite depunerea,
simultană sau succesivă, de cereri în două sau mai multe state
membre: în principiu un singur stat Schengen este competent să
examineze o cerere, pe baza unor criterii clar stabilite, rezultatul
impunându-se tuturor celorlalte state. Prin excepţie, în caz de
acceptare a unei cereri de azil, unul sau mai multe din celelalte
state părţi îi pot totuşi refuza persoanei accesul pe teritoriul lor,
dacă o consideră indezirabilă din mai multe motive; de asemenea,
tot prin excepţie, în caz de respingere a unei cereri, unul sau mai multe din
celelalte state o pot examina şi admite, dar aceasta va avea efect
numai pentru teritoriul lor.
Au fost fixate următoarele criterii de stabilire a statului
competent:
- statul care a eliberat viza sau, în lipsa vizei, permisul de şedere;
dacă sunt mai multe astfel de state, cel care a eliberat documentul
cu scadenţa cea mai îndepărtată
- în lipsa celor de mai sus, statul pe teritoriul căruia persoana a
intrat prima dată, indiferent că intrarea a avut loc legal sau nu
- dacă, în caz de intrare ilegală, nu se pot cunoaşte locul şi data
intrării, statul pe teritoriul căruia a fost semnalată prima dată
prezenţa persoanei
Convenţia de la Dublin are ca obiect acelaşi aspect; în
măsura în care există contradicţie între dispoziţiile ei şi cele ale
Acordului, conform regulilor de drept internaţional public,
menţionate dealtfel chiar în Acord, se va aplica Convenţia, evident
numai pentru statele părţi la ambele acte.

c) Controlul imigraţiei şi politica vizelor

Liberalizarea circulaţiei prin suprimarea controalelor la


frontierele interne a făcut necesară o armonizare a legislaţiei
statelor părţi privind admiterea pe teritoriu, controlul efectuat la
admitere şi chiar statutul străinilor în general.
Dispoziţiile privind politica vizelor au ca obiect numai vizele
de scurt sejur - de maximum trei luni/semestru - şi vizele de tranzit
- de maximum cinci zile -, în acest ultim caz indiferent de tipul vizei
de sejur. Ele prevăd recunoaşterea reciprocă a vizelor, o viză
eliberată de un stat fiind valabilă şi pentru celelalte, elaborarea
unei liste comune a statelor terţe ai căror cetăţeni au nevoie de
vize şi introducerea unei vize-tip comune (vigneta). Doar în mod
excepţional valabilitatea unei vize va putea fi limitată la teritoriul
statului care a eliberat-o. Competenţa pentru eliberarea vizei de
sejur aparţine statului care constituie destinaţia principală sau, în
caz că aceasta nu poate fi determinată, statul în care persoana
intră prima dată. Pentru viza de tranzit este competent, evident,
statul prin care are loc tranzitul. Criteriile de formă pe baza cărora
se eliberează viza de sejur sau, dacă nu este necesară viza, care
condiţionează accesul pe teritoriul unui stat, sunt:
- posesia unui document de călătorie (paşaport) valabil pentru
toate statele Schengen; în caz că documentul nu este valabil decât
pentru unele state, viza sau accesul pe teritoriu vor fi limitate la acestea
- prezentarea, dacă este cazul, de documente care să justifice
scopul şi condiţiile şederii
- dispunerea de mijloace de trai suficiente, atât pentru durata
şederii cât şi pentru întoarcere sau pentru tranzitul printr-un stat
terţ, sau prezentarea de garanţii că aceste mijloace pot fi legal
obţinute
- nefigurarea în sistemul informatizat Schengen ca persoană
indezirabilă
- neconsiderarea ca persoană care pune în pericol ordinea publică,
securitatea naţională sau relaţiile internaţionale ale unuia dintre
statele părţi
Pentru vizele de tranzit condiţiile sunt aceleaşi, mai puţin a
doua şi a treia din cele menţionate.
Condiţiile de fond de eliberare a vizelor (adică cele de
oportunitate a acordării lor) urmează a fi stabilite de Comitetul
executiv al Acordului.
În ceea ce priveşte lista comună, ea a fost adoptată printr-un

139
regulament. Conform prevederilor regulamentului, statele sunt
libere să ceară viză şi cetăţenilor altor state decât cele aflate pe
listă, după cum, în cazuri particulare şi în baza cutumelor sau a
normelor scrise de drept internaţional, pot acorda scutiri cetăţenilor
unor state din cele aflate pe listă. Viza-tip a fost stabilită tot printr-un
regulament.
Controlul la frontierele externe se face în condiţiile stabilite
prin Acord, tocmai pentru că, admiţând un străin pe teritoriul său,
un stat îşi asumă răspunderea pentru toate celelalte state părţi. De
asemenea, din aceleaşi motive, controlul efectuat în cursul şederii
în interiorul statelor se supune unor condiţii minimale stabilite tot prin
Acord.

d) Cooperarea poliţienească şi judiciară în materie penală

În cadrul cooperării poliţieneşti a fost creat Sistemul


Informatizat Schengen (SIS); în plus, fiecare stat parte este obligat
să ofere informaţii necesare celorlalte state părţi şi să acţioneze
atunci când i se cere; în lipsa unei asemenea acţiuni statul
reclamant are dreptul de a acţiona el pe teritoriul celuilalt. Astfel,
poliţia unui stat poate recurge la supravegherea şi/sau filarea unei
persoane urmărite judiciar pentru fapte care pot da naştere la
extrădare, pe teritoriul altui stat, în condiţiile stabilite de Acord;
poate recurge la urmărirea unei persoane aflate în flagrant sau în
evadare, pe teritoriul altui stat, şi are dreptul, eventual, de a o
interpela în condiţiile stabilite de Acord. Poliţiile statelor părţi îşi
acordă reciproc asistenţă şi fac schimb de informaţii.
Cooperarea judiciară constă în simplificarea procedurilor de
transmitere a documentelor, în aplicarea principiului după care o
persoană nu poate fi condamnată de două ori pentru aceeaşi faptă,
respectiv nu poate fi obligată să execute de două ori aceeaşi
pedeapsă (cu condiţia ca persoana să fi executat pedeapsa, să fie
în curs de executare a ei sau executarea să nu mai fie posibilă
conform legii statului de condamnare), în simplificarea procedurilor
de extrădare, în transmiterea hotărârilor penale de condamnare în
vederea executării lor în alt stat.

Rezumat

Tratatele fondatoare nu consacrau, pentru cetăţenii statelor


membre, decât 4 mari libertăţi de circulaţie: libertatea de circulaţie
a persoanelor, a mărfurilor, a capitalurilor şi a serviciilor, ele fiind
considerate necesare pentru realizarea pieţei comune. Deci, nu era
vorba atât de drepturi ca scop în sine cât de drepturi-mijloace
pentru atingerea unui scop economic comun. Cu timpul, în urma
repetatelor modificări ale tratatelor fondatoare, mai ales a celor
prin care s-a introdus conceptul de cetăţenie europeană şi de
cetăţean european, nu numai că s-a lărgit aria drepturilor de care
beneficiază cetăţenii statelor membre dar ele au devenit şi drepturi
fundamentale ale cetăţenilor europeni. Cetăţenia europeană nu
înlocuieşte cetăţenia naţională ci o completează, astfel că numai
cine are sau dobândeşte cetăţenia unui stat membru poate fi şi
cetăţean european şi, invers, cine pierde cetăţenia unui stat
membru pierde şi cetăţenia europeană. Prevederile referitoare la
aceasta din urmă erau însă incomplete, deoarece nu conţineau şi
drepturile fundamentale ale omului – care erau respectate în
Uniune ca principii generale ale dreptului, consacrate de Curtea de
Justiţie, aşa cum am văzut -, după cum nu conţineau obligaţiile
cetăţenilor europeni. Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la
Lisabona Uniunea are o Cartă a drepturilor fundamentale, respectiv
Carta din 2000 adaptată în 2007 şi având forţa juridică a tratatelor;
pe lângă aceasta, se prevede că Uniunea va adera la Convenţia
Europeană a Drepturilor Omului din 1950. În stadiul actual al
dreptului unional drepturile cetăţenilor europeni sunt deci cele
suprinse în Carta, cele cuprinse în Convenţia Europeană şi cele
garantate ca principii generale ale dreptului (în măsura în care nu
se regăsesc în niciunul din documentele menţionate).

Sarcini aferente modulului

141
143