Despre cauzele utilizării excesive a excepţiei de neconstituţionalitate

Prof. univ. dr. Dan Claudiu Dănişor

Rubrica pe care o dirijez în cadrul acestei reviste se loveşte de o problemă : spaţiul nu este
suficient pentru a analiza toate deciziile Curţii Constituţionale,
Constituţionale, pentru că această instanţă specializată a
ajuns să pronunţe în două luni peste 350 de decizii, iar tendinţa nu este deloc de temperare a recurgerii la
excepţia de neconstituţionalitate. Ca urmare, am ales să nu analizăm în principiu deciziile Curţii care
reiau o jurisprudenţă anterioară constantă. Excepţie fac acele decizii în care Curtea reiterează considerente
după părerea noastră discutabile sau în care evită să analizeze pe baza unui sistem coerent problema
dedusă judecăţii ei. Pe de altă parte, am evitat să comentăm deciziile care sunt bine argumentate, estimând
că un rezumat este suficient şi că cea mai bună susţinere a raţionamentului Curţii sunt considerentele
deciziei înseşi. În schimb, am încercat să oferim analize sintetice, cât mai succinte, acelor decizii care
sunt discutabile. De aceea rubrica are un aspect preponderent critic.
Ceea ce este preocupant, iar această preocupare m-a îndemnat să scriu aceste rânduri introductive,
este numărul foarte mare de cauze care ajung pe rolul instanţei de contencios constituţional. Calitatea
deciziilor Curţii scade datorită acestei supraaglomerări. În acest context, cred că o analiză succintă a
cauzelor utilizării excesive a excepţiei de neconstituţionalitate ar fi utilă cititorilor.
De regulă, se afirmă că tergiversarea cauzelor aflate pe rolul instanţelor ordinare este motivul
utilizării excesive a excepţiei de neconstituţionalitate. Chiar dacă acest motiv este real, el nu este exclusiv
şi, după părerea mea, nici determinant.
Prima cauză a numărului mare de excepţii este slaba calitate a legilor. Acestea sunt de multe ori
atât de defectuos redactate şi coordonate în sistem încât devin greu de înţeles chiar şi pentru specialişti.
Persoanele fără instrucţie juridică sunt de multe ori puse în situaţia de a nu putea prevedea în mod
rezonabil ce se cere de la ele prin acest sistem legislativ stufos şi extrem de mobil, ceea ce le îndemnă să-i
conteste constituţionalitatea. Cauza este una veche : utilizarea legiferării ca pe un spectacol politic. Nu se
legiferează pentru că legile sunt necesare, ci pentru că, legiferând, legiuitorii sunt mediatizaţi. Presa
contribuie inconştient la amplificarea procesului de legiferare, cerând legi pentru orice situaţie aparent
neîncadrată normativ, afectând calitatea legilor şi a sistemului juridic. Soluţia nu poate veni nici dinspre
legiuitori, nici dinspre presă, ci chiar de la Curtea Constituţională. Ea ar putea să tempereze legiferarea şi
să îi oblige pe legiuitori să amelioreze calitatea legilor, făcând o aplicaţie reală a normei constituţionale
care dispune că România este stat de drept.
Impunând statul de drept, prin art. 1 alin. (3), Constituţia impune o anumită calitate a dreptului şi
o previzibilitate a schimbărilor sistemului normativ. Aplicarea reală a acestor prevederi ar duce în primul
rând la controlul clarităţii dreptului, eliminând din sistem acele norme care prin neclaritatea lor devin
imprevizibile, în sensul că nu pot fi în mod rezonabil înţelese de către cetăţeni, în ele însele sau datorită
necoordonării cu celelalte norme ale sistemului. În al doilea rând, impunerea de către Curtea
Constituţională a statului de drept ar presupune controlul previzibilităţii constrângerii şi eliminarea pentru
neconstituţionalitate a legilor care încalcă principiul încrederii legitime a persoanelor în continuitatea
acţiunii statului1.
Instanţa noastră constituţională a refuzat să facă aplicaţia acestor două aspecte ale statului de
drept, dispunând în mod constant, pe de o parte, că ea nu poate controla calitatea redactării normelor, nici
lipsa lor de coordonare în sistem şi, pe de altă parte, reducând principiul securităţii juridice a cetăţenilor la
interzicerea legilor retroactive, considerând că impunerea unor schimbări normative pentru viitor este o
problemă de oportunitate legislativă, de competenţa exclusivă a Parlamentului. Procedând astfel, Curtea
refuză să dea vreo consistenţă normei constituţionale privind statul de drept şi îndeamnă la multiplicarea
sesizărilor pe calea excepţiei.

1
Pentru amănunte vezi D.C. Dănişor, Drept constituţional şi instituţii politice vol. I. Teoria generală, C.H. Beck,
Bucureşti, 2007.
 Schimbarea excesiv de rapidă a sistemului legislativ este cauzată de o credinţă cvasi-generalizată
în faptul că orice disfuncţie socială trebuie să atragă după sine schimbarea legilor. În fapt, de regulă,
cauza disfuncţionalităţilor este aplicarea defectuoasă a legilor în vigoare. Curtea Constituţională ar putea
interveni şi în acest punct, dar nu o face. Ea refuză să controleze o practică constantă de aplicare
defectuoasă a legii, considerând că este rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să corecteze o astfel de
practică. Chiar dacă acest lucru este de regulă adevărat, trebuie remarcat totuşi că o practică constantă de
interpretare a legii, judiciară sau administrativă, care restrânge exerciţiul unor drepturi ori libertăţi
fundamentale este neconstituţională, nu doar nelegală, odată ce art. 53 din Constituţie stabileşte că
restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi poate fi făcută numai prin lege2. Dacă jurisprudenţa
sau practica administrativă operează o astfel de restrângere, ea este neconstituţională. Curtea
Constituţională este cea care trebuie să verifice dacă restrângerea este făcută prin lege şi să declare
neconstituţională orice practică, dacă ea operează o restrângere în afara cadrului art. 53 din Constituţie.
De fapt însă, Curtea nu a dezvoltat încă un sistem de aplicare coerentă a dispoziţiei constituţionale privind
restrângerea exerciţiului unor drepturi ori libertăţi.
Utilizarea abuzivă a ordonanţelor de urgenţă este o altă cauză a multiplicării sesizărilor Curţii
Constituţionale. În primul rând, lipsa controlului preventiv în cazul acestui tip de acte normative de natură
legislativă face ca sesizarea pe calea excepţiei să fie mai deasă. Ar putea exista mai multe soluţii pentru
viitor : eliminarea posibilităţii de a emite astfel de ordonanţe ar fi cea mai radicală. Instituirea unui control
de constituţionalitate preventiv ar fi de asemenea o soluţie viabilă. După părerea mea, o soluţie ar putea fi
şi calificarea ordonanţelor ca acte administrative până la aprobarea lor de către Parlament, ceea ce ar
deschide calea unui control al acestor acte realizat de către instanţele de contencios administrativ şi ar
conduce la degrevarea Curţii Constituţionale. Totuşi, aceste soluţii presupun revizuirea Constituţiei şi,
cum am afirmat cu altă ocazie3, această revizuire nu este de dorit în acest moment.
În starea actuală a sistemului constituţional românesc, temperarea activităţii legislative a
Guvernului ar putea fi făcută prin reconsiderarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale care permite ca
aceste ordonanţe să intervină în domeniul rezervat legilor organice, prin consolidarea jurisprudenţei
incipiente a Curţii care declară nevalide (neconstituţionale extrinsec) ordonanţele de urgenţă care
afectează regimul unor drepturi sau libertăţi fundamentale şi printr-un control real al urgenţei
ordonanţelor. Acest din urmă aspect este deosebit de important şi poate fi tratat prin modificarea Legii
47/1992, fără revizuirea Constituţiei. Acum, în lipsa unui control a priori,
priori, urgenţa nu poate fi controlată,
căci pe cale de excepţie trebuie invocate motive de neconstituţionalitate a normelor din ordonanţa de
urgenţă de care depinde soluţionarea cauzei aflate pe rolul instanţei ordinare, neputând fi contestată de
către părţi urgenţa acestei reglementări. Obligaţia de a motiva urgenţa este fără sancţiune în acest
moment. O astfel de sancţiune s-ar impune.
O altă cauză a apelului excesiv la instanţa constituţională este timiditatea
timiditatea instanţelor ordinare în
materia controlului de convenţionalitate. Instanţele sunt obligate de art. 20 din Constituţie să verifice
conformitatea legilor cu tratatele internaţionale privind drepturi omului la care România este parte şi, în
caz de contradicţie între aceste norme, să aplice cu prioritate dispoziţiile din tratate, cu excepţia situaţiei
în care legile cuprind dispoziţii mai favorabile. Subliniem că acest control, numit de convenţionalitate,
este de competenţa instanţelor ordinare şi că el este o obligaţie, nu o facultate a acestor instanţe. Curtea
Constituţională a afirmat această competenţă a instanţelor judiciare de nenumărate ori.
Cauzele timidităţii acestui control realizat de instanţele ordinare sunt multiple. În primul rând,
lipsa unei pregătiri juridice iniţiale adecvate în materia drepturilor omului, care este datorată faptului că
învăţământul juridic superior din România nu acordă decât o importanţă marginală acestui domeniu.
Astfel, drepturile şi libertăţile fundamentale sunt studiate de regulă odată cu dreptul constituţional şi
instituţiile politice, numărul de ore alocate temei fiind în general foarte scăzut, în anul I de studiu, când
2
Asupra inaplicabilităţii jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în cazul noţiunii de lege utilizată de
art. 53 din Constituţie vezi D.C. Dănişor, Reglementarea constituţională a restrângerii unor drepturi sau a unor
libertăţi, Noua Revistă de Drepturile Omului nr. 2/2008.
3
Vezi D. C. Dănişor, Despre cauzele şi soluţiile impasului sistemului constituţional românesc, Noua Revistă de
Drepturile Omului nr. 2/2009.
studentul nu are cunoştinţele necesare înţelegerii reale a acestei problematici extrem de complexe, care
implică multe cunoştinţe de procedură şi de drept substanţial, pe care studenţii le dobândesc abia în anii
superiori. Facultăţile oferă, de regulă în anul III, doar un curs de protecţie internaţională a drepturilor
omului, care este mai mult o înşiruire de convenţii internaţionale decât o analiză a conţinutului drepturilor
şi libertăţilor reglementate de acestea. Din informaţiile pe care le deţinem, doar Facultatea de Drept a
Universităţii din Craiova oferă un curs de libertăţi fundamentale în anul IV de studii. Inconsistenţa
masteratelor pe care facultăţile de drept le oferă şi interesul scăzut pentru acestea, datorat nelegării unor
consecinţe concrete privind accesul în profesie de diploma de master, precum şi perpetuării ideii că
juristul care ştie civil, penal şi proceduri ştie drept face din disciplinele mai nou intrate în programul
facultăţilor discipline marginale. În aceste condiţii, masteratele în drepturile omului sunt puţine, slab
frecventate şi percepute ca marginale, fără importanţă practică pentru jurişti. Pregătirea continuă a
magistraţilor este la rândul ei inconsistentă în materia drepturilor omului. Or, fără conştientizarea
problemelor şi fără o pregătire asiduă a magistraţilor în materia drepturilor omului este greu de crezut că
aceştia vor face un control de convenţionalitate consistent.
În al doilea rând, atacarea constantă a instanţelor ordinare de către clasa politică şi de către mass-
media face ca acestea să fie timorate atunci când li se cere să controleze legiferarea. Justiţia este
prezentată în bloc ca fiind coruptă, ineficientă, lipsită de popularitate... Este greu de înţeles de ce
generalizăm unele probleme reale, afectând imaginea unui întreg corp profesional, dar acest fenomen
există şi nu face bine nimănui. În aceste condiţii, instanţele trimit orice problemă de convenţionalitate
Curţii Constituţionale, mai ale atunci când această problemă este dublată de una de constituţionalitate.
O altă cauză a aglomerării rolului instanţei constituţionale este faptul că instanţele
instanţele ordinare nu îşi
îndeplinesc rolul de filtrare a excepţiilor de neconstituţionalitate şi nu impun deciziile Curţii. Astfel,
Curtea este sesizată şi cu privire la norme neincidente în cauză şi atunci când s-a mai pronunţat
constatând neconstituţionalitatea şi, de foarte multe ori, atunci când s-a pronunţat constant constatând
constituţionalitatea, iar motivele de neconstituţionalitate invocate sunt aceleaşi cu cele cu privire la care
Curtea s-a mai pronunţat constant. Poate că în acest ultim caz ar trebui să fie operată o modificare a Legii
47/1992.
Dar există şi un alt tip de filtrare pe care instanţele ordinare pot să o facă. Este vorba de
impunerea deciziilor de neconstituţionalitate pronunţate de Curte. Rolul lor este major în acest domeniu 4.
În cazul controlului a posteriori,
posteriori, efectele deciziilor Curţii Constituţionale par dramatice. Totuşi, ele sunt
inexistente fără o intervenţie decisă a instanţelor ordinare. Astfel, art. 147 alin. (1) din Constituţie afirmă
că „dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind
neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii
Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile
neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei”.
Prima situaţie posibilă este ca Parlamentul sau Guvernul să nu se conformeze obligaţiei şi să nu
adopte niciun act prin care să pună de acord dispoziţiile neconstituţionale cu Constituţia. Atunci aceste
dispoziţii îşi încetează de drept efectele juridice. Problema este cine constată această încetare. Curtea
Constituţională este în imposibilitate de a se pronunţa asupra problemei, căci ea nu poate să decidă din
oficiu şi nici nu poate fi sesizată, căci nu există o nouă normă incidentă în cauza dedusă judecăţii unei
instanţe judiciare sau de arbitraj comercial cu privire la care să se ridice o nouă excepţie de
neconstituţionalitate. În aceste condiţii, efectul dramatic al deciziei de neconstituţionalitate va fi redus la
nimic dacă instanţele ordinare nu îşi asumă rolul de a constata ele încetarea efectelor legii
neconstituţionale datorită neexecutării obligaţiei de punere de acord cu Constituţia, obligaţie impusă
Parlamentului prin decizia Curţii Constituţionale. Aşadar, decizia Curţii Constituţionale va avea efecte
doar dacă instanţele ordinare fac această operă de control. Nu este o facultate pentru ele, ci o obligaţie
constituţională, dar rămâne de văzut dacă o să o conştientizeze.

4
Vezi D.C. Dănişor, Impunerea deciziilor Curţii Constituţionale – o problemă a instanţelor ordinare, Curierul
Judiciar nr. 6/2009.
 A doua situaţie posibilă este cea în care Parlamentul sau Guvernul pun de acord dispoziţiile
neconstituţionale cu Constituţia în termenul de 45 de zile impus de art. 147. Problema este cine decide
dacă le-au pus cu adevărat de acord sau doar au făcut un act formal prin care pretind că s-au conformat
deciziei Curţii Constituţionale. Ca şi în cazul anterior, Curtea nu are posibilitatea de a verifica din oficiu
concordanţa dintre actul de punere de acord a dispoziţiilor neconstituţionale şi Constituţie. Ea nu îşi poate
impune deci cu adevărat propria decizie, căci simpla mimare a conformării din partea Parlamentului sau
Guvernului, făcută în interiorul termenului de 45 de zile, o lasă fără nicio posibilitate de reacţie. Efectul
dramatic al deciziei Curţii Constituţionale este iarăşi dependent de altcineva decât de instanţa
constituţională. Rolul instanţelor ordinare se demonstrează iarăşi decisiv. Astfel, ele sunt obligate să
aplice deciziile Curţii Constituţionale în aşa fel încât acestea să producă efecte erga omnes.
omnes. În consecinţă,
le revine lor şi nu instanţei constituţionale obligaţia de a decide dacă Parlamentul sau Guvernul s-au
conformat obligaţiei impusă de decizia Curţii Constituţionale. Nu este vorba de un control de
constituţionalitate, ci de controlul executării de către subiectul pasiv al obligaţiei rezultată din decizia
Curţii. Este adevărat că art. 147 din Constituţie obligă organul emitent să pună de acord normele
neconstituţionale cu Constituţia, dar aceasta în sensul în care Curtea a decis neconstituţionalitatea.
Instanţa ordinară nu face decât să verifice dacă actul de punere de acord elimină din norma controlată
motivele de neconstituţionalitate arătate de Curtea Constituţională în decizia sa. Ea nu poate găsi alte
motive de neconstituţionalitate. Deci nu poate să se substituie instanţei de contencios constituţional.
În fine, a treia situaţie este cea în care Parlamentul sau Guvernul pun de acord normele
neconstituţionale cu Constituţia după ce termenul de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii
Constituţionale a trecut. Revine de asemenea instanţelor ordinare rolul de a constata că norma de punere
de acord este introdusă în ordinea juridică cu încălcarea procedurii stabilită de norma superioară în
ierarhie, care impune un anumit termen de executare a deciziei Curţii Constituţionale. Încălcarea
procedurii de producere a normei atrage nevaliditatea acesteia, adică neconstituţionalitatea sa extrinsecă.
În acest caz, norma este inexistentă, adică nu este juridică. Este ca şi cum un alt organ decât cel care are
atribuţii legislative ar introduce norma în sistem. Diferenţa este numai de grad, nu de natură. Or,
constatarea nevalidităţii a fost dintotdeauna în sistemul nostru în competenţa instanţei ordinare. Deci o
normă care ar pretinde să pună de acord dispoziţiile neconstituţionale cu decizia Curţii Constituţionale şi
deci cu Constituţia după trecerea termenului de 45 de zile este extrinsec neconstituţională şi orice instanţă
ordinară poate constata că ea nu există din punct de vedere juridic.
Vedem aşadar că deciziile Curţii Constituţionale sunt cu adevărat general obligatorii, doar dacă
instanţele ordinare vor înţelege ce rol au în cadrul controlului de constituţionalitate. Unul dintre efectele
aplicării mecanismelor descrise mai sus ar fi cu siguranţă reducerea numărului excepţiilor de
neconstituţionalitate care ajung pe rolul Curţii Constituţionale.
O altă cauză a numărului mare de excepţii de neconstituţionalitate este slaba argumentare a
acestora de către părţile care le ridică. De multe ori Curtea nu poate constata neconstituţionalitatea pentru
că ea nu este competentă să se pronunţe din oficiu şi deci nu poate decide cu privire la alte motive decât
cele invocate în excepţie. Totuşi, trebuie remarcat că sesizarea Curţii se face prin încheierea de şedinţă a
instanţei ordinare şi că în această încheiere sunt consemnate părerile părţilor şi ale instanţei. Instanţele ar
putea să determine un plus de calitate a motivărilor excepţiilor cerând precizări părţilor sau invocând ele
însele motive de neconstituţionalitate, când consideră ele însele că norma este neconstituţională.
În fine, tendinţa
tendinţa de a utiliza procedura excepţiei de neconstituţionalitate pentru a tergiversa
soluţionarea cauzei aflate pe rolul instanţei ordinare este o cauză importantă a încărcării excesive a rolului
Curţii Constituţionale. În acest punct ar trebui gândită o procedură de filtrare în competenţa instanţelor
ordinare. Cea mai simplă soluţie pare a fi renunţarea la suspendarea automată a cauzei aflate pe rolul
instanţei ordinare. Totuşi, cred că ar trebui reflectat bine asupra unor alternative la această soluţie. Dar
acest aspect îl vom discuta într-un studiu ulterior.