Sistemul bugetar public naţional

În evoluţia finanţelor publice este remarcabilă apariţia bugetului generată de necesitatea

de a reflecta nevoile publice sub forma cheltuielilor publice şi sursele de venit sub forma
veniturilor publice ce au drept scop rezolvarea cheltuielilor publice.
Societatea omenească, în evoluţia sa, a generat o serie de nevoi care cu trecerea timpului
s-au diversificat şi proliferat. Dintre acestea, din punctul de vedere al finanţelor publice, ne
interesează nevoile publice care sunt acele cerinţe care se satisfac prin intermediul şi efortul
colectivităţilor umane. Statul prin instituţiile, organele şi organismele sale se raportează la nevoia
publică prin intermediul banului public1

Banul public ar trebui asigurat de stat prin efortul propriu, cum însă statul nu este
deţinătorul unei averi şi nici nu are suficiente surse proprii, banul public este asigurat prin efortul
întregii colectivităţi. De aceea obţinerea banului public se face concret prin intermediul
impozitelor şi taxelor, plătite de contribuabili (denumire generică dată persoanelor fizice şi
juridice care au capacitate contributivă). Sumele încasate cu titlul de impozite şi taxe, reprezintă
surse de venit pentru buget.

Expresia de buget provine din limba franceză de la cuvântul bouge , care avea
semnificaţia unei pungi de piele în care se ţineau banii. Instituţia a fost reglementată pentru
prima dată printr-o lege în Franţa în 1802, apărând în 1806 într-o lege a finanţelor mai modernă
şi mai exactă.
În ţara noastră în perioada Regulamentelor Organice ale Moldovei şi Munteniei existau
referiri la buget sub formularea "închipuirea cheltuielilor anului viitor", această formulare
sugerează idea de buget, dar numai pentru aspectul cheltuielilor.
Conform legii nr. 500/2002 bugetul este documentul prin care sunt prevăzute şi
aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile, sau după caz, numai cheltuielile, în
funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice.
În România putem să vorbim despre un sistem bugetar în sensul că există un
buget public naţional alcătuit din mai multe componente, legea finanţelor publice

1
Petrica Roman, Doina- Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag. 3-4
precizând că referirile sale se aplică2:
- Bugetului de stat
- Bugetului asigurărilor sociale de stat
- Bugetelor fondurilor speciale
- Bugetului trezoreriei statului
- Bugetelor instituţiilor publice autonome
- Bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul
asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz
- Bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii
- Bugetului fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de către stat
şi a căror rambursare, dobânzi sau costuri se asigură din fonduri publice
- Bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Ca verigă centrală a sistemului financiar, bugetul public reprezintă expresia sintetizată a
relaţiilor economice ce se manifestă în procesele formării şi utilizării principalului fond
centralizat de mijloace băneşti ale statului şi ale fondurilor unităţilor administrativ - teritoriale în
vederea finanţării activităţilor destinate creşterii calităţii vieţii (învăţământ, sănătate, cultură,
sport, cercetare).

Natura juridică a bugetului

Există mai multe concepţii cu privire la natura juridică a bugetului; ele sunt desprinse din
definiţiile date în literatura de specialitate de mai mulţi autori, astfel că există următoarele
concepţii privind natura juridică a bugetului3:
1. Într-o primă concepţie bugetul este lege, în sensul că el conţine dispoziţii imperative cu privire
la cuantumul minim al veniturilor şi cuantumul maxim al cheltuielilor şi este adoptat printr-o
lege care emană de la organul legislativ;
2. Bugetul este un act condiţiune, întrucât fără existenţa lui veniturile nu s-ar realiza
şi cheltuielile nu s-ar efectua;
3. Bugetul este un act juridic, în ceea ce priveşte veniturile, pentru că există obligaţia legală
imperativă ca acestea să fie îndeplinite; şi un act administrativ în ceea ce priveşte cheltuielile,
pentru că acestea nu sunt obligatoriu de împlinit;
4. Bugetul este un program, un plan, care pentru ca să producă efecte îmbracă forma
legii.
Profesorul Dan Drosu Şaguna este de părere că bugetul este principalul plan financiar
operativ al statului4 şi de aceea se bucură de un interes deosebit din partea legiuitorului; însă
2
Legea 500/2002 privind finanţele publice, Monitorul Oficial nr. 597/2002
3
Petică Roman, Doina - Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu - 2000, pag 19-20
4
Şaguna, D. Dan - Tratat de drept financiar şi fiscal, Editura All, Bucureşti – 2001, pag. 570
legiuitorul nu poate şi nici nu este posibil să adopte un plan, ceea ce înseamnă că legiuitorul va
dezbate şi aproba un document care este de fapt legea de adoptare a bugetului de stat. "Prin
urmare Parlamentul nu adoptă un plan, ci legea de adoptare a bugetului de stat. Astfel, acest
subterfugiu de tehnică juridică conferă bugetului public naţional - care în esenţă este şi rămâne
un plan - forţa obligatorie a normei de drept şi, în consecinţă, are o natură juridică de lege".
Bugetul este important din punct de vedere economic pentru că reflectă situaţia economică
a unui stat - cu cât economia unui stat este mai puternică, cu atât sursele de venit bugetar sunt
mai mari şi obiectivele publice de realizat pot fi mai multe şi mai puternice. Bugetul este
important şi din punct de vedere politic întrucât el exprimă până la un punct concepţia fiscală a
unui stat, coerenţa legislaţiei în domeniu.

Funcţiile bugetului public naţional

Funcţiile bugetului public naţional sunt strâns legate de funcţiile finanţelor

publice, din care face parte integrantă, şi sunt două:
- Funcţia de repartiţie cunoaşte două faze, legate între ele - formarea şi distribuirea
fondurilor băneşti ale statului.
În procesul de mobilizare şi constituire a fondurilor băneşti ale statului finanţele publice
îmbracă forma impozitelor, taxelor, vărsămintelor la constituirea acestor fonduri participă
persoanele fizice şi juridice. Ca atare în procesul formării fondurilor băneşti se nasc relaţii
financiare între persoanele fizice şi juridice ca şi contribuabili, pe de o parte şi stat, pe de alta.
Distribuirea, cea de a doua fază a funcţiei de repartiţie, generează relaţii
financiare între stat, pe de o parte şi persoanele fizice şi juridice beneficiare ale resurselor, pe de
altă parte. În cadrul procesului de distribuire finanţele îmbracă forma cheltuielilor pentru
învăţământ, sănătate, cultură, protecţie socială etc.
- Funcţia de control vizează atât constituirea cât şi repartizarea, dar mai ales modul de utilizare a
banului. Controlul financiar se exercită de organe specializate ale statului: organele Ministerului
de Finanţe, Direcţiei judeţeană a finanţelor publice şi controlului financiar de stat, Garda
Financiară, Curtea de conturi5.

Procedura bugetară

5
Ciuvăţ, N. - Drept financiar,Editura Universitaria, Craiova, 2001, pag. 174-175
 Conform dispoziţiilor legale activitatea bugetară parcurge mai multe etape: elaborarea
proiectului bugetului de stat, aprobarea, executarea şi încheierii exerciţiului bugetar.Prin
procedură bugetară se înţelege totalitatea actelor şi operaţiunilor cu caracter
tehnic şi normativ, înfăptuite de organele specializate ale statului, în scopul elaborării,
adoptării, executării şi încheierii bugetului public naţional.
La elaborarea şi execuţia bugetului de stat, conform legii 500/2002, stau
următoarele principii:
Principiul universalităţii - care prevede că veniturile şi cheltuielile se includ în totalitate
în buget şi nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare cu excepţia donaţiilor şi
sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte.
Principiul publicităţii - prevede transparenţa sistemului bugetar, acest lucru realizându-
se prin:
- dezbaterea publică a proiectelor de buget
- publicarea în Monitorul Oficial
- difuzarea informaţiilor asupra conţinutul bugetului prin mijloace de informare în masă.
Principiul unităţii - prevede că toate veniturile şi cheltuielile bugetare se înscriu într-un
singur document, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor
publice.
Principiul anualităţii - prevede că veniturile şi cheltuielile sunt aprobate prin lege pe o
perioadă de un an, în ţara noastră anul bugetar coincide cu anul calendaristic.
Principiul specializării bugetare - prevede că veniturile şi cheltuielile se înscriu şi se
aprobă în buget pe surse de provenienţă, respectiv pe categorii de cheltuieli, grupate după
natura lor economică şi destinaţie, potrivit clasificaţiei bugetare.
Principiul unităţii monetare - Toate operaţiunile bugetare se exprimă în moneda
naţională6.

Elaborarea bugetului de stat

Elaborarea proiectului de buget se face de către Guvern, prin Ministerul

Finanţelor Publice, pe baza:
a) prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se
elaborează proiectul de buget;
b) politicilor fiscale şi bugetare;
c) prevederile memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere sau
ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale,
semnate sau ratificate;
d) politicilor şi strategiilor sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor de
buget, prezentate de ordonatorii principali;
e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;
f) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării
6
Legea 500/ 2002 - privind finanţele publice, Monitorul Oficial nr. 597/2002
unor acţiuni sau a unui ansamblu de acţiuni.
Indicatorii macroeconomici şi sociali sus-numiţi vor fi elaboraţi de organele
abilitate până la data de 31 martie a anului curent.
Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului până la data de 1 mai obiectivele
politicii fiscale şi bugetare pentru anul pentru care se elaborează bugetul şi următorii trei ani,
împreună cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta
să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale
Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor
publice.
Ministerul Finanţelor Publice va transmite ordonatorilor principali de credite, până la data
de 1 iunie a fiecărui an, o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza
căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi
limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. În condiţiile în care schimbarea cadrului
macroeconomic impune modificarea limitelor de cheltuieli acestea vor fi adaptate de către
Guvern, la propunerea Ministerul Finanţelor Publice, care până la data de 15 iunie va comunica
ordonatorilor principali de credite limitele de cheltuieli, redimensionate în vederea definitivării
proiectelor de buget.
Ordonatorii principali de credite au obligaţia ca până la data de 15 iulie să depună la
Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget cu încadrarea în limitele de
cheltuieli. Ministerul Finanţelor Publice va examina proiectele de buget şi va purta discuţii cu
ordonatorii principali de credite în privinţa acestora (în caz de divergenţe va hotărî Guvernul), iar
proiectele de buget definitivate se vor depune la Ministerul Finanţelor Publice până la data de 1
august.
Ministerul Finanţelor Publice în baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite şi a bugetului propriu întocmeşte proiectele legilor bugetare pe care le depune la Guvern
până la 30 septembrie. După această etapă care a presupus întocmirea bugetului va urma
aprobarea şi adoptarea bugetului.
De asemenea în articolul 62 din legea 500/2002 se precizează că din bugetul de stat se vor
acoperi integral sau parţial finanţarea cheltuielilor curente şi de capital ale instituţiilor publice în
condiţiile în care prin legea bugetară sunt stabilite categoriile de cheltuieli care vor fi finanţate.
Răspunderea juridică în cadrul desfăşurării procedurii bugetare

Ca o materializare a principiului legalităţii, întregul proces de elaborare, aprobare

şi executare a bugetului statului este supusă unei “discipline bugetare” care pretinde
conformitatea cuprinsului bugetelor de venituri şi cheltuieli cu prevederile legii
500/2002.
 Încălcarea disciplinei bugetare atrage răspunderea juridică a subiectelor de drept vinovate,
fie ele persoane fizice particulare, funcţionari sau organe de stat, instituţii publice sau regii
autonome.
Răspunderea juridică atrasă de încălcările disciplinei bugetare poate atrage răspunderea
administrativă contravenţională, răspunderea penală, răspunderea materială sau civilă şi
răspunderea disciplinară.
Legea finanţelor publice prevede în mod concret formele răspunderii juridice în
domeniul bugetar de stat. Astfel:
- depăşirea limitelor maxime ale cheltuielilor aprobate în buget constituie infracţiune şi se
pedepseşte cu închisoare de la o lună la 3 luni, sau amendă de la 50 la 100 de milioane;
- neaprobarea bugetele în termen de 15 zile de la data publicării legii bugetare anuale,
neîndeplinirea de către ordonatorii principali de credite a obligaţiei de a transmite lunar
Ministerului de Finanţe situaţia virărilor de credite bugetare în termen de 5 zile de la încheierea
lunii, inexistenţa unei baze legale pentru cheltuielile bugetare, constituie
contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 5 la 10 milioane;
- neobţinerea vizei prealabile a controlului financiar pentru angajarea şi ordonanţarea
cheltuielilor, majorarea şi utilizarea alocaţiilor bugetare pentru alte categorii de cheltuieli decât
cele pentru care au fost prevăzute fără aprobarea şi modificarea legii în acest sens şi
nerambursarea în termen de 6 luni a împrumuturilor acordate unor instituţii publice constituie
contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la 20 la 30 de milioane.
Constatarea acestor contravenţii şi aplicarea amenzilor se face de către Curtea de Conturi,
Ministerul Finanţelor Publice şi alte persoane împuternicite în acest scop de lege.
 BIBLIOGRAFIE

Acte normative

1. Legea 500/2002 - privind finanţele publice (Monitorul Oficial nr. 597/2002)

Literatura de specialitate

1.Ciuvăţ Vasile - Drept financiar, Editura Universitaria, Craiova, 2001,

2.Petică - Roman, Doina - Dreptul finanţelor publice, Editura Tribuna, Sibiu – 2000

3Şaguna, D. Dan - Tratat de drept financiar şi fiscal, Editura All, Bucureşti – 2001, pag. 570