CUADERNOS PARA LA REFORMA DE LA JUSTICIA

LAS PENAS SUSTITUTIVAS DE PRISIÓN

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Edición y formación en computadora al cuidado de Isidro Saucedo

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO, 1995

Primera edición: 1995

PRESENTACIÓN
Cuadernos para la Reforma de la Justicia es una serie de publicaciones del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México que tiene el propósito de contribuir al análisis
académico y a la discusión pública de un tema de suma importancia para la vida actual del país.

A partir de las trascendentes reformas de carácter económico y político que se han llevado a cabo en los
últimos años, crece cada vez más la conciencia de que una profunda transformación de nuestro sistema de
justicia es un complemento imprescindible de aquellos cambios. La importante reforma constitucional de 1994
en materia de seguridad pública, impartición y procuración de justicia es, sin duda, fruto de tal conciencia. Es
también, quizá, un primer paso en un proceso de renovación que deberá abarcar todos los demás aspectos y
niveles de nuestro sistema de justicia.

Por otro lado, debemos destacar que la actuación de los organismos -públicos y privados- de promoción y
protección de los derechos humanos ha contribuido a sacar a la luz muchas de las deficiencias de nuestra
justicia. Sin embargo, esto no es suficiente. Se necesitan estudios e investigaciones que profundicen en esta
problemática y faciliten la formulación de propuestas fundadas de cambio. De ahí la conveniencia de una serie
de publicaciones como la presente.

Los Cuadernos para la Reforma de la Justicia habrán de recoger, tanto en números monográficos como
misceláneos, toda clase de estudios, ensayos, propuestas y materiales, nacionales y extranjeros, sobre las
más diversas facetas de la justicia y sus instituciones, incluyendo aspectos conexos que puedan resultar de
interés en tal sentido. En particular, los Cuadernos pretenden alentar e incorporar la investigación de carácter
empírico, a la vez tan necesaria y tan descuidada en nuestro medio.

El Instituto de Investigaciones Jurídicas lleva a cabo la publicación de estos Cuadernos en cumplimiento de las
funciones sustantivas de la Universidad, esperando que la respuesta del medio social y profesional haga
fructíferos sus propósitos.

José Luis SOBERANES FERNÁNDEZ

Director del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM

ESTE NÚMERO

Sabemos que la prisión como pena no ha estado siempre entre nosotros. Sabemos también que su
introducción generalizada sirvió por lo menos para remplazar penas muy frecuentes que ahora consideramos
"crueles e inusitadas". Con el paso del tiempo, la prisión añadió a sus justificaciones otras finalidades,
elaboradas y desarrolladas por el espíritu de cada época, como la prevención del delito y la resocialización del
delincuente en condiciones humanas y dignas. Sin embargo, las contradicciones mismas de la idea de prisión
y el terrible panorama que se presenta en la realidad carcelaria apenas podrían llevar a otra consecuencia que
a su abolición. No obstante el diagnóstico claramente desfavorable, la prisión persiste.

En una elocuente conferencia, cuyo texto abre este número, Eugenio Raúl Zaffaroni, profesor de la
Universidad de Buenos Aires, nos explica por qué es necesario, por ahora, aceptar la pena de prisión como
mal inevitable, acaso necesario. Partiendo de esta aceptación, corresponde al jurista buscar límites a la
utilización de la cárcel, del mismo modo como el derecho humanitario pretende limitar algunos excesos de la
guerra. Entre tales límites se encuentran las llamadas penas alternativas o sustitutivas de la prisión.
Concluye, entre otras cosas, y quizá no todos estén dispuestos a seguirlo en esa conclusión, que, puesto que
la pena de prisión es en mucho injusta, la sociedad debe plantearse abierta y descarnadamente el grado o
nivel de uso del encarcelamiento que en ella habrá de aplicarse y, en consecuencia, debe aceptar pagar el
costo de tal decisión.

Sergio García Ramírez, en un trabajo muy documentado y cuidadoso, describe y evalúa críticamente la
evolución de las penas sustitutivas de la prisión en nuestro ordenamiento, y lo hace además con el rigor y la
autoridad que le confiere haber sido un destacado impulsor de muchas de las más importantes reformas a la
legislación penal y procesal penal de las últimas décadas.

Miguel Sarre Íguiniz, Tercer Visitador General de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH),
especializado en asuntos penitenciarios y conocedor, por tanto, de la realidad carcelaria de nuestro país, nos
ofrece una sólida argumentación de por qué no debe ser procedente la prisión preventiva cuando el delito por
el que se procesa al inculpado admite un sustitutivo de prisión. Para él, resulta incongruente que si se está
tratando de reducir el uso de la prisión, se castigue previamente con ella al presunto responsable.

Cierran este número una "Propuesta de reforma legislativa integral sobre las penas sustitutivas de prisión",
elaborada por el propio Sarre Íguiniz y un grupo de colaboradores de la CNDH, institución de la que han salido
ya muy valiosas propuestas de reforma a nuestros ordenamientos penales sustantivos y adjetivos; y las
llamadas "Reglas de Tokio" o "Reglas de las Naciones Unidas sobre las Medidas no Privativas de Libertad", de
1990, estándar mínimo al que todos los ordenamientos deben aspirar.

Reúne, pues, este número una amplia variedad de reflexiones y opiniones, algunas quizá encontradas, de
propuestas muy concretas de reforma y de materiales de referencia, que esperamos sean sobre todo de
interés para los responsables de formular las políticas públicas en el ámbito penal y penitenciario.

Este volumen se ha formado gracias al interés del licenciado Sarre Íguiniz y del licenciado Jorge Madrazo,
presidente de la CNDH, en que se difundan las importantes propuestas que ahí se formulan, y a la generosa
aceptación de los demás autores de compartir con nosotros sus reflexiones.

Héctor FIX-FIERRO

¿QUÉ HACER CON LA PENA?

LAS ALTERNATIVAS A LA PRISIÓN

Transcripción del registro original de audio durante el encuentro internacional "La Experiencia del
Penitenciarismo Contemporáneo: aportes y experiencias", celebrado los días 26 y 27 de julio de 1993 en la
ciudad de México, bajo la coordinación de la Dirección General de Reclusorios y Centros de Readaptación
Social del Departamento del Distrito Federal y la II Asamblea de Representantes del Distrito Federal. Se
publica con el consentimiento del autor.

Eugenio Raúl ZAFFARONI

Profesor de la Universidad de Buenos Aires.

Cuando se me solicitó que desarrollara el tema de las alternativas a la prisión, no supe si se trataba en
estricto sentido de un tema o si era una imputación, pero me parece que se trata más de esto último: de una
imputación de contradicción.

Hace un momento Rosa del Olmo citaba algo que está escrito en el Manual de derecho penal. Pero a lo largo
de la vida, como todos, he sido producto de un entrenamiento. A uno se le entrena para ver ciertas cosas y
ese entrenamiento nos permite mirarlas mejor, aunque dejamos de ver otras: es algo como la torpeza
entrenada. En consecuencia, tendría que decir que he escrito unos cuantos miles de páginas de mentiras;
entre otras, la que citaba Rosa del Olmo.

Si en este momento tuviera que definir la función de la pena, lo haría muy mexicanamente, con dos palabras:
ni modo. Efectivamente, todas las teorías de la pena que se han enunciado son falsas, y todo lo que nos dice
la ciencia social acerca de la pena nos muestra su multifuncionalidad, las funciones tácitas que no tienen nada
que ver con las funciones manifiestas que se le quisieron asignar. De modo que la pena está ahí, ni modo,
como un hecho político, como un hecho de poder, como un hecho que está presente y que no se puede
borrar. Pero, claro, la pregunta que se me haría ahora sería ¿cómo?, ¿por qué sigue haciendo derecho penal
si considera que la pena es un hecho político, que es un hecho extrajurídico, un hecho que no tiene
legitimidad? Bueno, no se trata del único hecho político que hay en nuestro mundo que no puede ser
legitimado.

Basta abrir cualquier periódico para darnos cuenta de que ahí está la guerra, las guerras, miles de muertos
por todos lados, y de entre ellas nos enteramos sólo de algunas. Sabemos de Yugoslavia porque está en
Europa; de las otras, de las que están fuera de ese continente, apenas nos enteramos, porque de ellas los
medios masivos casi no se ocupan. Claro, como los que mueren son negros, entonces importan menos, no
tienen el mismo impacto y, por lo tanto, se comunica menos. Pero el hecho es que ahí está la guerra, a pesar
de que, si abrimos la Carta de las Naciones Unidas, nos damos cuenta de que, sobre la base de ese
documento, la guerra es ilícita. Sin embargo, ahí está la guerra.

Si nos vamos al derecho internacional, nos encontramos con que los convenios de Ginebra establecen que en
la guerra, a los prisioneros hay que tratarlos de cierta manera, que no hay que bombardear hospitales, que
no hay que matar población civil, que hay que intercambiar a los prisioneros de tal manera, que hay que
darles cierto trato, que hay que recoger a los náufragos del mar cuando se hunde un barco enemigo,
etcétera. Así que cualquiera diría ¿pero cómo? ¿se habrán vuelto locos los internacionalistas? Por un lado
dicen que la guerra está prohibida, que es ilícita, y por otro lado se ponen a establecerle condiciones a un
hecho ilícito.

¿Cómo es eso? Es parecido, más o menos, a que nosotros tuviéramos, por una parte, un tipo que establece el
delito de robo y por la otra, un tipo que estableciera condiciones para el robo, algo así como si se dijera:
"cuando usted robe, róbese la nevera, pero de ninguna manera vaya a robarse la cama de nadie". Parece una
locura. ¿Hay tal vez una contradicción en esto? No, no hay ninguna contradicción; se trata, por el contrario,
de asumir una realidad, el hecho de que la guerra es un fenómeno extrajurídico, una manifestación de poder.

Los internacionalistas -tan omnipotentes como nosotros los penalistas- durante mucho años creyeron que
ellos, mediante la teoría y sus instrumentos jurídicos, regulaban el hecho de poder de la guerra, tal cual
nosotros seguimos creyendo -yo ya no en este momento- que por medio de lo que decimos se regula el hecho
de poder punitivo.

Eso no es cierto. El poder punitivo está fuera de la agencia jurídica; el poder punitivo lo ejercen otros. A
nosotros nos dejan hacer un discurso, hasta ahora legitimador del poder punitivo y nada más. De vez en
cuando nos ponen delante a los ladrones bobos que se seleccionan de la sociedad y nos dicen: "¿quiere usted
seguir criminalizando a este ladrón torpe o quiere interrumpir el proceso de criminalización que iniciaron
agencias ejecutivas?" Ese es todo nuestro poder jurídico; no tenemos más. Otros son los que seleccionan,
otros los que vigilan, otros los que traen a los clientes. Nuestra clientela la seleccionan otras agencias, no
nosotros.

Volviendo a nuestro ejemplo, ¿qué han hecho los internacionalistas? ¿Qué ha hecho la Cruz Roja
Internacional? ¿Y la Media Luna? Lo que han hecho es, sencillamente, reconocer que la guerra es un hecho de
poder, que ni modo, que ahí está. Así que el derecho internacional humanitario es racional en tanto que trata
de usar su poder como agencia internacional -que no es mucho pero, bueno, es algo- y de administrarlo para
tratar de reducir los límites de la violencia de ese hecho que es la guerra y que en sí mismo es incontrolable
por medio del propio derecho internacional. La lógica de este juego sería: "no puedo cancelar este fenómeno
que es ilícito, pero sí puedo jugar mi escaso poder para tratar de limarle los aspectos más violentos, más
inhumanos, más terroríficos".

Me parece que lo mismo puede hacerse en el derecho penal; es decir, podemos redefinir el derecho penal de
la misma forma que el derecho internacional humanitario, y concebirlo como un discurso para limitar, para
reducir, para acotar y eventualmente, si se puede, para cancelar el poder punitivo. Con esto volveríamos, de
alguna manera, a refundar un derecho penal liberal, una segunda versión del derecho penal liberal, no la del
comienzo del siglo pasado, sino una versión mucho más sana en su fundamento.

Pero habría una segunda contradicción, es decir, la de concebir un derecho penal como discurso reductor del
poder punitivo, como discurso que se esfuerce, que es cuidadoso y que le sugiera a los jueces doctrinas para
reducir el poder punitivo. Y es que, como operador de una agencia jurídica, concebir esto es fundar el derecho
penal en una teoría agnóstica de la pena, en una teoría que dice:

Yo no sé para qué sirve la pena; todo lo que se ha dicho sobre ella es falso. Sociológicamente, tiene una gran
cantidad de funciones múltiples, tácitas, que no conocemos o que no hemos agotado, y por ende, en tanto
que hecho no legitimado, trato de reducirlo. Pero en este punto, se me podría hacer una segunda imputación
que, ciertamente, no escapa a la verdad, y que es la de que, en los últimos años, he participado en la
responsabilidad de introducir en mi país, y en algunos otros países, la discusión sobre las llamadas
alternativas a la pena privativa de libertad. Al introducir esta posibilidad en el debate parlamentario, incluso,
aparecería otra contradicción que diría: "si usted afirma que no sirve la pena, ¿por qué está usted inventando
penas?" Es verdad; dicho en esos términos, sería contradictorio y eso exige una explicación.

En general, las penas no privativas de la libertad que se debaten en este momento en el área
latinoamericana, no inventan mucho con relación a las que ya se conocen en toda la legislación comparada,
en los proyectos que más o menos dan la vuelta en la región. Entre éstas se puede incluir la pena de multa,
con el sistema de día-multa o la pena de multa para reparar el daño, es decir, que durante un determinado
tiempo el sujeto comprometa una parte de su ingreso o salario en favor de la víctima; el arresto de fin de
semana; el arresto domiciliario; la realización de trabajos de utilidad pública fuera de los horarios normales
de trabajo del sujeto; ciertas limitaciones a la residencia; ciertas limitaciones al tránsito; la caución de no
ofender; el cumplimiento de instrucciones unido a la libertad a prueba o separado de la libertad a prueba y
unido a otras instituciones; la posibilidad de interrumpir el curso del proceso penal en algún momento y darle
alguna salida no punitiva; la amonestación. Algunos agregan el perdón judicial, la petición de excusas a la
víctima, etcétera.

Como puede verse, muchas de estas posibilidades no son novedades; muchas existen ya en nuestros códigos.
Por ejemplo, el código mexicano tiene unas cuantas de ellas desde hace sesenta años. En definitiva, se trata
de tentativas para aumentar el ámbito de la condena condicional, o mejor aún, el ámbito de la libertad
condicional. Si le dijera esto a un jurista puro, me lo criticaría; pero desde un punto de vista político-criminal,
son tentativas para aumentar el ámbito de esas dos instituciones que provienen, una de los franceses, los
belgas y los ingleses, y la otra de la teoría correccionalista.

A todo suele llamársele penas alternativas, pero ¿por qué alternativas? Pues porque serían alternativas a la
pena privativa de libertad, que históricamente también fue alternativa a la pena de muerte. De modo que
serían alternativas a la alternativa.

La lógica de estas penas sería la siguiente: desde el momento en que ponemos junto a la pena privativa de
libertad, penas no privativas de la libertad, habría menos aplicación de la primera y se reduciría el número de
prisioneros en nuestras cárceles. Esa es la lógica penal, la lógica que manejamos los penalistas y que nos
enseñaron en la Facultad de Derecho, pero es una lógica esquizofrénica, es una mentira, las cosas no son
necesariamente así, esa lógica es falsa.

No, no es ésta la tesis que sostengo, ésta es una hipótesis producto de recortes arbitrarios del ámbito de la
realidad. Como el hombre no puede captar todas las relaciones de la realidad, tiene que cortar pedazos de
realidad para estudiarla en unos cuantos entes aislados, y entonces les da un límite epistemológico y estudia
qué hay dentro. Pero la realidad es total y dinámica; lo que es limitado y obliga a cortar, es el conocimiento
humano. Cuando nos olvidamos de esto, llegamos a conclusiones como esa falsedad que acabamos de
enunciar.

Este es el resultado de un conocimiento fragmentado, de un conocimiento que yo llamaría autoritario: el

conocimiento de los sabios. Sabios que miran de arriba para abajo. Pero otros más bien creemos que el
conocimiento y la sabiduría se fincan un poco en lo que decía Sócrates, en tratar de ver todo el ámbito de
relaciones, el infinito ámbito de relaciones que no podemos manejar cuando hacemos una aseveración
científica, y que, por ende, no nos permite tomar conciencia de la magnitud de lo que no sabemos. Es decir,
está el ámbito del sabio y el ámbito del filósofo; yo prefiero el del filósofo, porque el del sabio es hijo de los
discursos que se hacen dentro de las agencias burocráticas.

La fragmentación arbitraria del conocimiento nos lleva a este tipo de afirmaciones que, decíamos, son falsas.
En realidad, establecer en el Código Penal sanciones no privativas de libertad, puede tener en la práctica
distintos resultados. Uno de ellos es que se queden en el Código Penal y que los jueces no las apliquen nunca.
Otro de los posibles resultados es que estén en el Código Penal y que se apliquen muy poco, remplazando
algunas penas de prisión, lo que aliviaría en parte los índices de encarcelamiento. Otro es que estén en el
Código Penal y que se apliquen a personas que, de otra forma, nunca serían encarceladas, con lo cual
aumentaría un poco el ámbito de lo punible. Otra es que estas dos últimas variables se hagan en cierta escala
significativa.

Si redujéramos estas alternativas a tres, diríamos que es posible: 1) que estén el Código y no se apliquen
nunca; 2) que estén el Código y se apliquen en sustitución de algunas penas privativas de libertad, con lo cual
se reduciría considerable-mente el ámbito de la pena privativa de libertad, y 3) que nos encontremos con que
están en el Código Penal y que tenemos el mismo número de presos, o bien que tenemos un número parecido
o superior de condenados a penas no privativas de libertad, con lo cual habríamos aumentado el número de
penados sin disminuir el número de encarcelados. Por lo tanto, puede ser un instrumento que reduzca el
ámbito de la penalización o que aumente el ámbito de la penalización. O bien, puede ser un instrumento que
quede en el Código Penal y no sirva para nada.

Estas tres variables las tenemos que tener en cuenta y, de alguna manera, a juzgar por su propuesta en
América Latina, el que estas alternativas puedan contribuir a aumentar el ámbito de la criminalización, es
decir, que tengamos el mismo número de presos y además un número parecido de condenados a penas no
privativas de libertad, me parece difícil. Lo que sí me parece posible es que no tengan aplicación y que, de
tenerla -a esa me juego- lo sea en forma reductora del número de encarcelados. Lógicamente, para que esto
pase y para que tenga algún sentido la introducción de las alternativas a las penas privativas de libertad en
América Latina, ello no puede ser producto sólo de una medida de propaganda como a las que nos tienen
acostumbrados nuestras agencias políticas. No se trata de que el político en turno, que no hizo nada en el
ámbito de la justicia antes de irse, o que para garantizar su clientelismo tiene que elevar su popularidad,
mande de urgencia un proyecto de penas alternativas al Congreso, para que éste salga en tres días.

Para que las penas alternativas tengan realmente alguna eficacia -me mantengo en el planteo socrático-
reductora del número de encarcelados en América Latina, es necesario que éstas se establezcan dentro del
marco de una decisión político-criminal previa: la de no aumentar el número de presos. Debemos dejar de
incrementar el número de presos, porque si tenemos cárceles sobrepobladas y construimos nuevas cárceles,
lo que tendremos serán más cárceles sobrepobladas.

Quizá pueda haber alguna circunstancia en la que haya capacidad de ocupación libre en las cárceles; eso es
cierto. Cuando, por ejemplo, cae una dictadura que tiene un nivel de represión muy alto, momentáneamente
el número de presos bajará. Pero paulatinamente, al cabo de cinco, seis, ocho o diez años, nuevamente
subirá hasta alcanzar la misma cantidad de presos. Aunque hayan cambiado las condiciones, surgirán
argumentos nuevos.

Últimamente el derecho ecológico es un pretexto genial, aunque naturalmente, así como está hoy en prisión
el transportador en pequeño de drogas, el que vende en la esquina las drogas, igualmente lo voy a estar yo si
me pongo a orinar en el río, pero no será encarcelado el que causa la verdadera polución ambiental.

Como siempre, el sistema penal es selectivo, va a caer sobre el infeliz -eso es eterno- y de nuevo toda la
burocracia se inventa trabajo, porque la burocracia va generando trabajo en la medida en que ampliamos su
capacidad operativa. Así es que vamos a ampliarle la capacidad de captar personas, de reclutar personas.

Si la decisión es detener el proceso de crecimiento carcelario, creo que una tal decisión está impuesta en
América Latina por la necesidad. Es una decisión que emerge de la necesidad financiera latinoamericana. La
privatización y la empresa privada en la cárcel son utopías del Estado liberal que no van a funcionar. La cárcel
privatizada de esta forma no va a funcionar. Si en algún país se ha producido cierta patología del desarrollo
del sistema penal, es en un país central, en algún país al que no le importe mucho el déficit que tenga
porque, después de todo, fabrica la moneda mundial. Y porque ha pasado de una economía de producción a
una economía de servicio, hipertrofiando al sistema penal y generando en éste una demanda de servicios que
es increíble y que prácticamente le permite a una de cada 25 personas que camina por la calle, vivir del
sistema penal.

Pero esto, en nuestros países, es virtualmente imposible. Hace poco Nils Christie publicó un libro sumamente
interesante, en el que muestra la hipertrofia penal como una amenaza mundial. Yo no la creo tan inmediata, y
especialmente no en América Latina, en que no están dadas las condiciones económicas, y en que la
economía no funciona de esa manera, como para que ese modelo de hipertrofia penal pueda copiarse tan
sencillamente. De modo que creo que es más o menos factible que pueda tomarse racionalmente la decisión
de limitar directamente el número de presos. Es decir, de aquí en adelante no permitir que la cifra negra de la
delincuencia crezca, porque, como sabemos, a cualquiera de nosotros se nos puede seleccionar y penalizar
porque algo hemos hecho en algún momento de nuestra vida; hipotéticamente, hemos infringido alguna
norma penal en algún momento, y muchos, de hecho, hemos infringido la misma o varias normas penales.

La materia prima para la penalización es inabarcable, infinita; de modo que ahí es donde opera la decisión
política de saber cuántos presos queremos tener. En cada país tenemos que un pequeño porcentaje: 4, 5, u
8% de la población penal corresponde a sujetos -si se les quiere denominar así- más o menos deteriorados,
más o menos sicópatas, que han cometido delitos como violación, homicidio y esas cosas, y cerca de un 95%
está formado por ladrones, pequeños ladrones. El hecho de que hoy tengamos gente involucrada en el tráfico
mínimo de drogas no altera esta aseveración, pues se trata de criminalidad con objetivos de lucro, individuos
que están presos porque roban mal, porque no saben robar, porque son torpes y se ponen delante del
sistema penal. Esto lo sabemos desde la teoría de la asociación diferencial.

Así que, poniendo aparte ese pequeño número de presos más o menos sicópatas, el resto puede resolverse
con una decisión política: cuántos presos queremos tener, es decir, cuántos ladrones queremos tener. El que
en México haya 15 o 20 mil ladrones en la cárcel, entre ochenta y tantos millones de habitantes, no le va a
alterar a nadie su vida cotidiana. Si se toma tal decisión política, a partir de ella sí tendría sentido hablar de
penas no privativas de libertad.

Tengamos en cuenta que esto tiene que insertarse en un cuadro más amplio, incluso como alternativas a la
privación de libertad. No nos equivoquemos, porque si lo que dije hace unos párrafos es cierto, y existe una
planificación que abstractamente nos encerraría a todos, tiene que haber alternativas para que sólo queden
encerrados unos pocos, pues de lo contrario vamos todos presos, se detiene la sociedad y no queda nadie
para cerrar la puerta.

Así que todo el sistema penal es un sistema de alternativas, porque efectivamente, hay alternativas
informales con las cuales no se corre el riesgo de penalizarnos. Ciertamente, hay alternativas formales de
penalización que reducen el ámbito de la criminalización primaria, como la famosa descriminalización, pero
hay también alternativas informales que implican no intervenir directamente en todo lo que hacemos, en las
que el sistema penal no se da por enterado. Y hay incluso otras alternativas en las que el sistema penal se
entera pero no actúa. Hace poco, hablando de este tema, comentábamos que Brasil, donde las cifras están
más o menos contabilizadas -tiene alrededor de 140 millones de habitantes y unos cien mil presos en cárceles
que ya están sobrepobladas- no tiene presupuesto para hacer más cárceles, a Dios gracias. Entonces qué
pasa, que tienen 300 mil órdenes de captura que no se ejecutan; los jueces siguen fabricando órdenes de
captura, la policía dice "¡qué bien! encontramos una nueva fuente de subsistencia"; "mire señor, tenemos una
orden de captura, así que por no venir a buscarlo vamos a cobrar mensualmente tanto". Ese señor paga y con
eso se completa el salario policial, de manera que hay cien mil presos y trescientos mil sueltos, salvo si lo
pescan en delito flagrante, por lo que, a pesar de todo, lo tendrían que meter preso.

Entonces, ¿de qué alternativas a la privación de libertad hablan ustedes? La mayor alternativa que tienen en
sus manos es no ejecutar las órdenes de captura, pues ello triplicaría la cantidad de presos, en caso de
ejecutarlas.

Después, se tienen otras alternativas: la prescripción, que es una forma de reducción del ámbito de la
criminalización. Los países que tenemos juicio oral sabemos lo que se hace: llega a juicio oral la causa -claro
está, sin preso (por supuesto no en un homicidio o en una violación)-; se pone la causa en la pila y se van
haciendo los juicios orales. Naturalmente, si el sujeto viene con otra causa, sacan la que está debajo de la
pila y entonces se hacen dos juicios orales. Si no se queda debajo y prescribe, es una especie de libertad
condicional de facto, es decir, sin supervisores penitenciarios.

Después tenemos lo que yo llamaría proceso de criminalización secundaria, que se queda a la mitad del
camino; se trata de una criminalización interrumpida, y se da en todos los casos de absolución por defectos
de forma, por nulidades fundadas en tales defectos, ya sea en la instrucción, en la acusación o en las formas
de sentencia. Todas las absoluciones por falta de prueba, todas las absoluciones por el in dubio pro reo (en
caso de duda, se aplica el criterio más favorable al reo), son formas en las que el proceso de criminalización
queda interrumpido. Y también son alternativas, aunque no se les vea así desde el punto de vista jurídico,
como la excarcelación, la condena condicional, las libertades condicionales, las salidas que aparecen en todas
las leyes penitenciarias, las salidas transitorias, las reducciones de pena.

Después tenemos los indultos y las conmutaciones del Poder Ejecutivo, que en algunos países federados dan
resultados insólitos (en mi país, por ejemplo, si a uno se le ocurre matar a la mujer, mejor es que lo haga en
una provincia del centro o del norte, porque ahí el gobernador le va a bajar un año porque es su cumpleaños,
otro día seis meses porque descubrió petróleo y otro día por ser Navidad).

Como vemos, existen distintas alternativas, de modo que llamar alternativas a un listado y decir que es el
gran descubrimiento que hemos hecho, el gran descubrimiento de la política criminal contemporánea, es
falso.

Siempre estamos jugando con alternativas para reducir el ámbito del encarcelamiento. Incluso, queda claro
que muchas de estas alternativas pertenecen a la legislación penitenciaria. En algunos países europeos -me
refiero, por ejemplo, a España y a Italia- hoy día se manejan códigos penales muy severos, códigos que
mantienen el ergástolo. Pero después, en la ley penitenciaria, aparecen disposiciones que permiten de alguna
manera ir reduciendo la pena, de modo que, en realidad, esas penas formalmente tan graves, en la práctica
representan un encierro mucho más breve. ¿Que por qué se produce esto? Yo creo -y eso está pasando en
muchos de nuestros países en Latinoamérica- que es porque resulta mucho más fácil que una ley
penitenciaria pase por un Congreso sin que ningún periodista cretino se dé cuenta, que una reforma al Código
Penal que, generalmente, es más escandalosa. La ley penitenciaria pasa a las agencias políticas con menos
problemas, de modo que a un castigo formal muy severo se le pueden plantear como alternativas otras
medidas aplicables en la ejecución.

Desde mi punto de vista, por lo menos en la poca participación que he tenido en la proyección de algunas de
estas leyes, creo necesario establecer un organismo controlador, un organismo honorario, y así lo he
planteado en algunos textos. Sería un organismo que integraría procedimientos más o menos insospechados
de parcialidad -o de mucha parcialidad-, que establecería semestralmente o anualmente, cuál es la efectiva
capacidad que tiene cada uno de los establecimientos penales, tomando en cuenta, básicamente, tres
factores: 1) cubaje de aire; 2) capacidad alimenticia, y 3) capacidad de atención médica elemental. No
pretendo que se establezca la capacidad material de estas instituciones para albergar gente, ni con las reglas
mínimas, ni con cualquier exquisitez de esa naturaleza, sino aplicando un criterio jurídico que sea mucho más
práctico, como el del derecho internacional humanitario, es decir, que se les pueda brindar a los internos por
lo menos el mismo trato que a los prisioneros de guerra. La Convención de Ginebra establece esto para los
prisioneros de guerra, bueno, pues a los prisioneros nuestros démosles el mismo trato. Si hay, digamos,
capacidad para un número determinado de presos, y sobran algunos de ellos, ese organismo se lo comunica a
la Corte Suprema, o al Tribunal Supremo, según corresponda. El Tribunal Supremo, per saltum, en tanto que
se están violando las garantías constitucionales y los derechos humanos de los que están de más, establece
con un criterio (por ejemplo, considerando la gravedad del delito), quiénes tienen que ser sometidos a
sanciones no privativas de la libertad, sencillamente porque están sobrando, porque no hay capacidad para
tenerlos.

Por otra parte, en los casos individuales, si la justicia funcionara, esto tendría que hacerse efectivo a través
del recurso al habeas corpus (algo como el recurso de amparo en México), pero un habeas corpus serio. De
esta manera, si yo estoy en un establecimiento que tiene más ocupantes de los que caben en él, me dan de
comer menos de lo que necesito para vivir, y no me dan atención médica, están agravando indebidamente
mis condiciones de detención y, por ende, los recursos rápidos de tutela de derechos individuales tendrían
que hacerse efectivos. El mecanismo implicaría generalizar ese procedimiento por la vía del per saltum del
que, por otra parte, en los últimos tiempos, nuestras Cortes Supremas y nuestros Tribunales Supremos están
abusando en muchas materias. Así que sería sano que lo hicieran también para las garantías individuales.
Como, en definitiva, si esto se tramitara por la vía del amparo se trataría de un juicio en materia
constitucional, sería legítimo que ellos lo decidiesen masivamente adaptando la población penal a la capacidad
real y a la capacidad de atención de cada establecimiento. Esto forzaría el uso efectivo de las alternativas y
sería, de hecho, un mecanismo que forzaría su aplicación.

Ahora bien, con todo lo que estoy diciendo, daría la impresión de que me estoy olvidando de un tema central:
nuestras cárceles no están sobrepobladas de condenados, sino que lo están de procesados. La primera
alternativa que tendríamos que establecer es un código procesal racional, y por tal cosa entiendo un código
que permite al juez decir: "Señor, voy a indagarlo por tal y tal delito, y si al escuchar lo que usted me
responda no me convence, lo someto a proceso", pero sólo en un caso excepcional podrá decirle: "No basta
con someterlo a proceso, lo voy a encerrar en una prisión preventiva". Aquí se está violando el principio de
inocencia, de ello no cabe la menor duda; pero repito, la prisión y la pena son como la guerra, ni modo, ahí se
está violando el principio de inocencia. Eso sería un código racional; por el contrario, irracional es un código
que dice "Primero lo encierro y después lo excarcelo". Si después lo voy a soltar, ¿para qué lo encarcelo? Eso
no tiene mayor sentido. Tiene sentido, en todo caso, dictar la prisión preventiva si la voy a hacer efectiva,
pero no lo tiene dictársela a todo el mundo y después soltarlo mediante el proceso de excarcelación; ese es el
absurdo.

Lo segundo sería reconocer que la prisión preventiva no es una institución procesal, es una institución penal.
Prisión preventiva y principio de inocencia son dos cosas que se enfrentan de una manera irreductible.
Pretender que la prisión preventiva es una medida cautelar de derecho civil, es absurdo. Incluso cuando se
toma alguna medida cautelar del derecho civil, se obliga a arraigar, y esa medida tiene un contenido
patrimonial, de modo que el arraigo es una garantía patrimonial. Si la medida cautelar que se me aplica no
resulta justificada, se me repara con un bien de la misma naturaleza; pero si se me encierra por tres años,
eso, en términos de libertad, no me lo puede reparar nadie. Por lo tanto, asimilar la prisión preventiva a una
medida cautelar no puede ser válido.

Por otra parte, el carácter de pena de la prisión preventiva es reconocido por el propio derecho penal, cuando
en caso de condena computa el tiempo de reclusión preventiva como parte del cumplimiento de la pena. Así
que se trata de una pena que se aplica, por las dudas, al sujeto.
Ningún principio de derecho penal, ni procesal penal, se realiza absolutamente. Hay niveles de realización y,
por ende, hay niveles de violación del principio de inocencia. Desde mi punto de vista, resulta preferible
reconocerlo y reconocer también que la prisión preventiva tiene naturaleza penal, porque entonces tenemos
que pensar en alternativas a la prisión preventiva. El procesado, por principio, no puede estar en peor
situación que el condenado; en consecuencia, no podemos negarle la alternatividad a la pena que le estamos
haciendo sufrir, cuando no lo hacemos en el caso del condenado.

De esta manera, más o menos, podríamos seguir ampliando el ámbito de exigencia de aplicación efectiva de
las llamadas alternativas a la pena privativa de libertad. Pero insisto, creo que existen dos posibilidades: una
es que se tome la decisión política de poner un límite al número de presos y, a partir de ahí, darle cierta
efectividad a las alternativas; la otra es que las penas alternativas que se establezcan en los códigos penales
latinoamericanos no sirvan para nada.

La ampliación de la red punitiva, es decir, la más negativa de las dos hipótesis, la creo muy difícil en América
Latina, por las mismas razones por las que creo difícil la ampliación ilimitada del número de presos. Estas
penas, aunque son más baratas que la cárcel, son en realidad caras; implican el establecimiento de
burocracias; hay que reorganizarlas, y requieren sacrificios presupuestales más o menos importantes. No
creo, realmente, que la economía de nuestros países permita tan fácilmente la creación de estas instituciones
con costos económicos considerables, de la misma manera que no creo que pueda permitirse la fabricación de
cárceles en forma ilimitada hasta llegar a tener un preso por cada doscientos habitantes.

No creo que nuestras condiciones económicas hagan posible la puesta en práctica de esos modelos: no hay
fenómeno, por negativo que sea, que no tenga un lado positivo. Nuestras situaciones económicas son
bastante negativas, pero tienen de positivo el no permitir, el no facilitar el crecimiento ilimitado de la red
represiva. En este sentido, me parece que la tercera de las hipótesis es la menos probable; me inclino más
por alguna de las dos primeras. Me juego a que tengan alguna eficiencia conforme a esas instituciones
controladoras, o a que perdamos el tiempo en establecerlas en el Código Penal, sin que tengan realmente
ninguna eficacia. En realidad no podría decir -vuelvo a la posición socrática- cuál de las dos daría mejor
resultado en nuestro continente. Pero creo que vale la pena jugar la carta de la decisión político-criminal de
reducir el número de presos mediante estas instituciones. Lo que sí es absolutamente ridículo es que sigamos
aumentando el número de cárceles y, al mismo tiempo que incrementamos su capacidad material,
pretendamos aplicar las llamadas penas alternativas a la prisión.

Más arriba afirmé que el nombre de penas alternativas no me gusta mucho. Después de todo, la prisión fue la
alternativa a las penas corporales y a la de muerte. Cuando se estableció la prisión y se generalizó, se redujo
el ámbito de la pena de muerte, y en ningún país, que yo sepa, se siguió construyendo y aumentando el
número de cadalsos. Si queremos remplazar la prisión por alternativas a la misma, detengamos el aumento
en el número de celdas y de cárceles.

DESARROLLO DE LOS SUSTITUTIVOS DE LA PRISIÓN

Sergio GARCÍA RAMÍREZ

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

SUMARIO: I. Consideración introductoria. II. Categorías. III. Instancias en el proceso de sustitución penal. IV.
Equilibrio de los intereses en conflicto. V. Antecedentes. El desarrollo penitenciario. VI. La reforma de 1970-
1971. VII. El anteproyecto del INACIPE y el Código Penal de Veracruz. VIII. La reforma de 1983. IX. Las
reformas de 1991 y 1993. Estado actual de la cuestión y consideración final

I. CONSIDERACIÓN INTRODUCTORIA

Como se sabe, la privación punitiva de la libertad constituye una sanción relativamente reciente. La antecede,
a lo largo de siglos, la privación cautelar de la libertad: prisión preventiva del inculpado, hasta que se dicte
sentencia y se ejecute la pena establecida en ésta.

Reiteraré las formulaciones clásicas que menciono en mi libro El artículo 18 constitucional: prisión preventiva,
sistema penitenciario, menores infractores, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Coordinación
de Humanidades, 1967, pp. 24-25. En el Digesto se lee la fómula de Ulpiano: "carceres enim ad continendos
homines, non ad puniendos haberi debent" (lib. 48, tit. XIX, frag. 8, par. 9). Dijo Cynus, "carcer introductus
est non ad poenam, sed ad custodiam". Lo mismo postularon las Partidas: "la carcel debe ser para guardar
los presos, e non para facerles enemiga, nin otro mal, nin darles pena en ella" (ley 2a., tit. II, part. VII), y "la
carcel non es dada para escarmentar los yerros, mas para guardar los presos tan solamente en ella fasta que
sean judgados" (ley 4a., tit. XXXI, part. VII).

Así las cosas, la prisión penal apareció hacia el fin del Medievo -no sin antecedentes más o menos
relevantes-, a imagen y semejanza de la reclusión monástica. Por eso se ha dicho que esa pena es una
"invención del Derecho canónico".

Según la conocida frase de Mariano Ruiz Funes.Cfr.,La crisis de la prisión, La Habana, Jesús Montero, editor,
1949, p. 76.

Al cabo del siglo XVIII, esto es, en la etapa terminal del absolutismo, había un concepto ambivalente sobre la
prisión. Por una parte, existía una fuerte corriente de repudio, fundada en la tradicional asociación entre el
poder despótico del monarca y el empleo de la cárcel como medio para la represión ordinaria y política. De
ahí que los alzamientos populares se dirigiesen, ante todo, contra las prisiones, para liberar a las víctimas de
una justicia subordinada y desafiar el valor "emblemático" de aquélla. Vale recordar el caso de la Bastilla.

Por otra parte, prosperaba la nueva "ilusión penitenciaria". La pena de muerte se hallaba desacreditada. Se
había aplicado con frecuencia y rigor insoportables: no bastaba la privación de la vida; también era preciso
exacerbar el sufrimiento del penado. Además, hubo errores judiciales gravísimos -o injusticias deliberadas,
ejemplares-, que contribuyeron a encender la opinión pública en contra de la pena capital. En este orden de
consideraciones figuraron alegatos eficaces, como el de Voltaire en el caso Calàs. La prisión acudió al relevo
de la muerte. Fue vista como un sustituto plausible. Así se inició, en fin, la historia de la privación penal de la
libertad, sobre la que hoy se cierne una profunda crisis. En rigor, este asunto se reformula en el contexto del
abolicionismo penal,

Cfr., De la Barreda, Luis, "Abolir la prisión: un canto de sirenas", en Criminalia, año LVIII, no. 1, enero-abril
1992. Dice (p. 19): "el abolicionismo no tiene posibilidades en el mundo de hoy... El reto estriba en conservar
y fortalecer los principios garantizadores, democráticos, consagrados en las partes generales de los
ordenamientos punitivos, y en las partes especiales reducir al mínimo indispensable las figuras delictivas,
disminuir al límite razonable la sanción privativa de libertad y observar escrupulosamente que no se rompa la
debida proporción entre bien jurídico tutelado y punibilidad".

un atractivo sueño que a su vez enlaza con la idea de una sociedad gobernada por la moral (esto es, una
comunidad fraterna), que para nada necesita del derecho.

La prisión puede servir, en hipótesis, a cualquiera de los objetivos regulares de la pena, o a todos ellos:
retribución, intimidación, expiación, control de la delincuencia o readaptación social.

Cfr., García Ramírez, Sergio, La prisión, México, FCE-UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1975, pp.
57-59; y Szabo, Denis, Criminología y política en materia criminal, trad. Félix Blanco, México, Siglo XXI
Editores, 1980, pp. 214-215. La idea de readaptación social, expresada con diversas voces (cada una de las
cuales apareja, desde luego, variantes útiles), se ha introducido profundamente en la legislación moderna.
Hay, sin embargo, frecuentes críticas sobre el concepto de resocialización. Se dice, inclusive: "Ciertamente no
puede negarse que el optimismo en la resocialización ha sido excesivamente acrítico y exagerado y que, a
pesar de su aceptación y éxito general, nadie se ha ocupado todavía de rellenar esta hermosa palabra con un
contenido concreto y determinado". Muñoz Conde, Francisco, "Resocialización y tratamiento del delincuente
en los establecimientos penitenciarios españoles", en Varios autores, La reforma penal, Madrid, Instituto
Alemán, 1982, p. 107.

Ésta constituye un esfuerzo para colocar al individuo en condiciones de no volver a delinquir cuando regrese a
la vida libre (reinserción social). La readaptación no implica (o no debe implicar) una deliberada alteración de
la personalidad del reo, sino dotarlo con los medios cuya carencia pudo precipitar o determinar la conducta
antisocial: salud física y síquica, educación, competencia laboral, por ejemplo. En otras palabras, he señalado
que

no se trata de suprimir o, dicho más suavemente, de sustituir al hombre -lo que convertiría a la prisión en
una pena de muerte sui generis--, sino de colocarlo en condiciones de ejercer sus potencialidades sin invasión
o menoscabo de las facultades de los otros. Así, el lavado de cerebro no es la técnica favorita del readaptador
social genuino. No oprime, sino explica, analiza, instruye, debate. Pero deja siempre abierto el espacio de la
libertad; en rigor, reeduca para ésta.

Manual de prisiones, 3a. ed., México, Porrúa, 1994, p. 316.

Se pretende que la prisión sea útil para la readaptación social del recluso, en la medida en que los reclusorios
operen como centros de educación integral y preparación para el trabajo, que son los datos proclamados por
el artículo 18 de nuestra Constitución, a partir de la reforma de 1965. Sin embargo, es aquí donde se alzan
con más vehemencia las impugnaciones. La cárcel encierra una paradoja: formar hombres libres en
cautiverio, esto es, calificar para la libertad en un medio ajeno a la libertad. Esto es un contrasentido, se dice.
Por otro lado, la triste -cuando no terrible- situación de las prisiones, conspira contra el proyecto de mejorar a
los reclusos.

Los males de la cárcel se advirtieron en plena época de "ilusión penitenciaria". Primero fue repudiada, o al
menos severamente cuestionada, la pena breve privativa de libertad. Luego, a la luz del concepto mismo de
regeneración, corrección o readaptación, y tomando en cuenta, además, los problemas de la reinserción social
del liberado, fueron impugnadas la duración muy prolongada y la excarcelación abrupta.

En realidad, la prisión misma está sujeta al más severo cuestionamiento. Esta impugnación propicia, por
supuesto, el desarrollo de las alternativas o sustitutivos de la privación de libertad. En la muy copiosa
bibliografía acerca de la crisis de la prisión, resulta aún interesante, no obstante las dos décadas transcurridas
desde entonces, el parecer que campeó en el Quinto Congreso de las Naciones Unidas para la Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente (Ginebra, 1975). "Una cantidad cada vez mayor de personas adopta el
criterio de que los esfuerzos para organizar las cárceles con el fin de cambiar a los reclusos son inútiles y
deben abandonarse". La posición correspondiente se resume como sigue: "a) El conflicto fundamental entre
los objetivos opuestos de la institución es insoluble.- b) El modelo de tratamiento médico no es pertinente.- c)
Ninguna de las modalidades de tratamiento aplicadas hasta ahora ha tenido un efecto demostrable sobre los
presos. La institución ha fracasado constantemente en su papel como organismo encargado de cambiar a las
personas (sic).- d) La institucionalización de los delincuentes es contraproducente. La sociedad oficiosa que
forman los reclusos de la institución en última instancia, conforma la reacción del recluso al encarcelamiento,
y son inútiles los esfuerzos del personal del establecimiento para contrarrestar esta influencia. Como
consecuencia de ello, la institución no sólo sirve para deshumanizar al delincuente, sino que también refuerza
los valores negativos, en vez de modificarlos en una dirección positiva.- e) El estigma de la cárcel es
imborrable y tiende a retrasar la reintegración del delincuente en la sociedad. f) En último análisis, el
problema de la prisión es ella misma". Beristáin, Antonio, Crisis del Derecho represivo, Madrid, Cuadernos
para el Diálogo, 1977, pp. 90-91.

Los positivistas se pronunciaron contra la prisión,

Es elocuente la crítica que formuló, hace un siglo, Rafael Garófalo: "¿Necesitaremos decir que la experiencia
ha fallado siempre á los fautores de la escuela correccionalista, y que la prisión no puede realizar ninguno de
los efectos beneficiosos que se esperaban de ella?" Es "abrumadora, deshonrosa, desmoralizadora para los
delincuentes que no son degenerados y que conservan un residuo de buenos sentimientos". Es ineficaz
respecto de las "naturalezas pervertidas, de los criminales empedernidos... Alienta al reincidente, al propio
tiempo que desvanece, en quien lo ha experimentado, el temor de la ley y la vergüenza del crimen". Es inútil
para la víctima y onerosa para el Estado. Además, resulta injusta porque concede "gratis domicilio y
alimentación á los transgresores de la ley y á los hombres más perversos, mientras que personas
honradísimas carecen á menudo de trabajo y protección".El delito como fenómeno social, Madrid, La España
Moderna, s.f., p. 12.

que hoy censura la criminología crítica. Empero, todo hace suponer que la pena privativa de libertad no
desaparecerá en el futuro previsible. Sin embargo, su crisis abre la puerta hacia nuevos horizontes. En ellos
se localizan los sustitutivos e incluso figuran novedosas propuestas -con raíces históricas y filosóficas
profundas- de elevado contenido moral, dirigidas a reconcebir las consecuencias del delito y el papel de los
personajes del drama penal en la solución del conflicto que éste suscita.

Piénsese, por ejemplo, en la llamada "recompensación". Dice al respecto Hans Joachim Schneider que "el
tratamiento penitenciario centrado en el autor pierde cada vez más el apoyo de la opinión pública". Así las
cosas, "el sistema jurídico criminal tiene que orientarse, más bien, hacia un concepto de recompensación, que
significaría una extensión del concepto de tratamiento centrado en el autor hacia la víctima del delito y la
sociedad. Hay que concebir la recompensación como un proceso de interacción (de acción recíproca) entre el
autor, la víctima y la sociedad, que cura el conflicto criminal y restablece la paz entre los implicados".
"Recompensación en lugar de sanción. Restablecimiento de la paz entre el autor, la víctima y la sociedad", en
Criminalia, año LIX, no. 2, mayo-agosto 1993, p. 50.

La idea de fomentar la reconciliación entre el victimario y la víctima, alentar la reparación del daño y
desjudicializar la solución de los litigios penales, se abre paso en una propuesta para la reforma penal en el
Estado de Morelos. En un documento preliminar de esta posible reforma, se consultan dos hipótesis de
sustitución, aplicables lo mismo cuando se trata de delito perseguible de oficio que cuando la persecución
depende de la formulación de querella.

En primer término, se prevé la suspensión condicional de la ejecución de la condena (es decir, la condena
condicional), en forma imperativa, no sólo potestativa para el juzgador, en el caso de que

se haya dispuesto multa o semilibertad, como pena directa o como sustitutivo de la prisión, y sobrevenga la
reconciliación entre el inculpado y el ofendido, espontáneamente o propiciada por la autoridad ejecutora, en
forma tal que manifieste la readaptación social del infractor.

En segundo término, se contempla la misma suspensión en la ejecución de la condena si se está en la

hipótesis mencionada en el párrafo anterior, cuando "una vez notificada la sentencia el infractor pague
inmediatamente u otorgue garantía de pago de los daños y perjuicios causados, a satisfacción del ofendido".

II. CATEGORÍAS

A la luz de las circunstancias descritas, surgen las instituciones modificativas de la prisión. Unas pretenden
suprimir, ab initio, la ejecución de la pena privativa de libertad o relevarla en casos concretos para moderar el
impacto de las consecuencias penales sobre el reo primerizo. Otras buscan aliviar el exceso de la prisión: son
los correctivos clásicos y modernos de la sanción privativa de la libertad. A la primera especie pertenecen la
condena condicional, la libertad bajo tratamiento, la semilibertad, el trabajo en favor de la comunidad y la
multa sustitutiva de la cárcel; a la segunda, la libertad preparatoria y la remisión parcial de la prisión.

En todos los casos se trata de cancelar, sustituir o reducir la prisión. En todos campea el rechazo a la cárcel.
Por este rumbo ha transitado el derecho penal moderno, adverso a la prisión punitiva.

Se ha ido formando una bibliografía mexicana acerca de la crisis de la prisión y los sustitutivos de ésta, temas
abordados en múltiples obras, artículos y documentos vinculados con procesos de reforma legal, a los que
haré referencia en este trabajo. Además, cfr., Manzanera, Luis, La crisis penitenciaria y los substitutivos de la
prisión, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 1984; y Fernández, Dolores, La pena de prisión.
Propuestas para sustituirla o abolirla, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993.

Semejantes preocupaciones han minado el empleo de la prisión preventiva, una pena que se anticipa a la
pena misma, como dijo Beccaria,

Señaló que "la prisión es una pena que necesariamente debe preceder a la declaración del delito, a diferencia
de cualquiera otra..." Tratado de los delitos y de las penas, trad. Constancio Bernaldo de Quirós, Puebla, José
M. Cajica Jr., 1957, p. 74.

inexplicable bajo el principio de que todos los hombres son inocentes, y deben ser tratados como tales, hasta
que se acredite su responsabilidad.

Será precisamente la idea de readaptación social (o resocialización, reinserción, rehabilitación, etcétera) el

cimiento de los sustitutivos, asociada con el concepto moderno y militante de los derechos humanos y con la
reducción en la intensidad de los instrumentos penales como medios de control social.

En términos generales, hay dos categorías de sustitutivos de la prisión. Algunos de éstos tienen entidad
propia, y por ello pueden ser calificados como "puros" o de "primer grado". Efectivamente, no se construyen a
partir de la prisión misma o de otros sustitutivos. Como luego veré, tales son los casos de la libertad bajo
tratamiento que tiene, sin embargo, parentesco con una medida de seguridad: el tratamiento
extrainstitucional de inimputables; y de la multa, que constituye una sanción autónoma, con carácter e
historia propios, empleada, a veces, como sustitutivo de la prisión.

Pudiera clasificarse en esta misma categoría al trabajo en favor de la comunidad, aunque no faltará quien
observe que constituye una versión moderna y piadosa de la vieja sanción de trabajo en obras públicas,
galeras o minas, y que en todo caso corresponde a la pena de trabajo aludida hoy día en el tercer párrafo del
artículo 5o constitucional.

Por otro lado, existen los sustitutivos "mixtos" o de "segundo grado", que se componen con elementos de la
prisión y de otro sustitutivo, que de este modo resulta preordenado o rector del que ahora llamo mixto o de
segundo grado. Esto sucede en la hipótesis de la semilibertad, integrada, en nuestro derecho positivo, a partir
de la prisión y de la libertad bajo tratamiento.
Una clasificación más de las sanciones sustitutivas se sustenta en el motivo y la finalidad de la sustitución.
Regularmente, los sustitutivos se asocian a las características del hecho punible, las particularidades del reo y
los requerimientos del tratamiento bajo el signo de la readaptación social, aun cuando difícilmente se
ausentarán los demás propósitos de la pena, que en estas hipótesis se mantienen a distancia, con recato.

En otros casos, que desde luego son los menos, la sustitución se vincula con principios de oportunidad
política. Aquí se toman en cuenta, por supuesto, las condiciones del delito -ante todo, que se trate de una
conducta punible de esta naturaleza- y del infractor. En la especie, se suele hablar de conmutación. Sin
embargo, por encima de la designación que recojan las leyes y de los deslindes normativos que las
denominaciones provoquen, subsiste el hecho, que califica el fondo, de que en la conmutación nos hallamos
también ante la sustitución de la pena privativa de libertad por otra de diverso carácter.

Igualmente, se puede clasificar a los sustitutivos en atención a la autoridad que los dispone. Los sustitutivos
que aquí interesan mayormente provienen de una resolución jurisdiccional. En otros casos, quedan en manos
de la autoridad administrativa, ejecutora de las sanciones, al menos en un régimen con las características del
mexicano, en el que la ejecución es íntegramente administrativa.

O casi íntegramente, puesto que hay actos dentro del periodo ejecutivo en los que actúa de nuevo la
autoridad jurisdiccional. Empero, no se trata siempre de asuntos concernientes a la ejecución, sino
principalmente de problemas vinculados con la responsabilidad misma del reo (así, la revisión, el indulto
necesario o, más propiamente, el reconocimiento de la inocencia), o con beneficios que debieron ser
acordados por el juzgador en la sentencia y que se hallan sustraídos a las atribuciones del ejecutor (así, el
otorgamiento de condena condicional o de sanción sustitutiva de la prisión).

III. INSTANCIAS EN EL PROCESO DE SUSTITUCIÓN PENAL

Conviene observar que la sustitución de la pena privativa de libertad por otras medidas penales se actualiza
en dos instancias o momentos. Uno, de carácter absoluto, corresponde a la formulación legislativa: el
legislador mismo opta, de inmediato, por una sanción diferente de la prisión en el supuesto de ciertos delitos
menores. La política criminal acogida conduce a excluir la privación de libertad donde antes campeaba la
reclusión. Esto forma parte del proceso de despenalización de la conducta, o bien, dicho de otra manera, de la
creciente racionalidad en la construcción del sistema normativo penal, por lo que toca a las consecuencias
jurídicas del delito. También coincide con la idea de que el Estado debe moderar, hasta el mínimo posible, el
empleo de los recursos más severos del control social.

La segunda instancia o momento para la sustitución de la pena privativa de libertad ocurre en sede
jurisdiccional. Es el juzgador quien elige, entre las sanciones aplicables, la que mejor convenga en el caso
concreto. Se trata, entonces, de la aplicación en la sentencia de una política criminal previamente asentada
en la ley. Esta manera de sustituir la prisión por otras medidas menos graves tiene un carácter solamente
relativo: el juzgador dispone mediante un juicio de pertinencia que se funda en los datos del delito y del
infractor, aunque también existe, por supuesto, cierto grado de predeterminación legislativa (o "prejuicio",
puesto que el legislador hace un juicio que se adelanta al del juzgador y lo bloquea): por ejemplo, la
exclusión de reincidentes.

IV. EQUILIBRIO DE LOS INTERESES EN CONFLICTO

Otra consideración útil en este orden de cosas es la relativa al equilibrio de derechos e intereses implícito en
el régimen de los sustitutivos. Recordemos que el orden jurídico es un método para hallar y mantener el
equilibrio entre los intereses y las pretensiones admisibles de los integrantes de una sociedad determinada. El
desequilibrio, en cambio, conduce a un régimen tiránico de cualquier signo. Por ello, ese ideal jurídico, social
y político -el equilibrio- debe expresarse en los sistemas sustantivo, adjetivo y ejecutivo, esto es, en todo el
orden jurídico, sin mengua de la tutela razonable que el legislador deba acentuar bajo las inflexiones políticas
que propone o exige la circunstancia.

En el ámbito penal que ahora nos ocupa, se requiere de soluciones equilibradas y equilibradoras de los
intereses y pretensiones en juego. Éstas se vinculan con los sujetos de la contienda penal: inculpado,
ofendido, sociedad, Estado. Los tipos penales y las sanciones del mismo género, los elementos del
enjuiciamiento y los datos de la ejecución deben tomar en cuenta ese proyecto de equilibrio, que lleva al
terreno punitivo los conceptos dominantes en la moral social.

Por ende, la formulación de los sustitutivos -y en general, de las figuras o instituciones modificativas de la
pena- debe considerar las exigencias del equilibrio. De ahí que la conversión no abarque todos los casos, con
independencia de las características del hecho y del autor. Las restricciones en este punto pretenden servir a
la paz pública, tanto por la vía del castigo como por el medio de la reclusión que pone a buen recaudo a un
sujeto cuya inmediata reincorporación social entraña problemas o riesgos severos. De ahí, asimismo, que la
conversión entrañe alguna exigencia a propósito de los derechos del ofendido, que no deben quedar
insatisfechos. Vale decir: "que se beneficie al sentenciado, sin que este beneficio implique mayor perjuicio
para el ofendido".

V. ANTECEDENTES. EL DESARROLLO PENITENCIARIO

Me referiré en seguida, brevemente, al desarrollo de la sustitución en México. Las dos figuras señeras en esta
dirección, bajo los criterios que antes mencioné, han sido la condena condicional y la libertad preparatoria.
Recordaré que la condena condicional es oriunda del sistema norteamericano. La libertad on probation fue
una interesante alternativa frente a las penas breves privativas de libertad.

La probation apareció en Massachussetts, en 1859, en favor de menores infractores. En 1878 se aplicó en

Boston a delincuentes adultos. Entre los entusiastas panegiristas de la condena condicional figura, por
ejemplo, Cuello Calón: "es la más importante y provechosa modalidad del tratamiento en libertad, su eficacia
preventiva no es superada por medida alguna de las modernamente empleadas como medio de lucha contra
la delincuencia. Sus grandes ventajas no sólo benefician al delincuente, sino también a la comunidad". La
moderna penología, Barcelona, Bosch, 1958, p. 677.

Se establece, en general, como suspensión de la emisión de sentencia, o como suspensión de la ejecución de

la condena. Por su parte, la libertad condicional -preparatoria entre nosotros- se vincula con el sistema
penitenciario progresivo: constituye su etapa final.

Se suele indicar que la libertad preparatoria se inició por Maconochie en Australia, en 1840, bajo el régimen
de "ticket of leave", asociado al sistema penitenciario progresivo. Sin embargo, ya en 1835 aplicó Montesinos
la libertad anticipada en el presidio de Valencia, como premio por buena conducta.

La condena condicional quedó recogida en el proyecto de reformas de 1912, que no prosperó. Llegó al rango
de ley en el Código Penal de San Luis Potosí. Por lo que respecta a la libertad condicional, ésta apareció con el
nombre de "libertad preparatoria", que conservaría en posteriores ordenamientos en toda la República, en el
Código Penal para la Federación y el Distrito Federal de 1871, debido a una comisión que presidió Antonio
Martínez de Castro.

A mi modo de ver, el florecimiento de las sanciones sustitutivas de la prisión, y también, obviamente, de los
correctivos de la reclusión en sede ejecutiva, proviene del derecho penitenciario mexicano, que evolucionó
aceleradamente a partir de 1967. En la base de este desarrollo se halló el éxito del régimen instituido en el
Centro Penitenciario del Estado de México, desde el final de 1966.

Al respecto, cfr., Varios autores, El Centro Penitenciario del Estado de México, Toluca, Gobierno del Estado de
México, 1969. No obstante el alto nivel que alcanzó este reclusorio, bien calificado por propios y extraños, al
cabo de algún tiempo entró en decadencia hasta convertirse en una cárcel más entre las muchas deplorables
prisiones que plagan la geografía penitenciaria de nuestro país. No ha sido extraño el abandono o la supresión
de instituciones plausibles en este sector de las tareas públicas en México. Al caso del Centro Penitenciario del
Estado de México es posible añadir algunos ejemplos notables: los reclusorios del Distrito Federal, que
debieron ser, conforme al concepto que presidió su establecimiento, una red "modelo" de instituciones
preventivas; el Centro Médico de los Reclusorios del Distrito Federal, que fue convertido en prisión para
mujeres; el Instituto Nacional de Ciencias Penales, lamentablemente suprimido, sin justificación alguna,
etcétera, etcétera.

En efecto, los pasos adelante que hubo aquí alentaron avances en la condena condicional y en la libertad
preparatoria, por una parte; impulsaron la adopción de la remisión parcial de la prisión y la preliberación, por
la otra; y llevaron a incorporar en la ley penal sustantiva medidas como la semilibertad, que apareció en el
Código Penal para la Federación y el Distrito Federal en 1983, conjuntamente con el tratamiento en libertad y
el trabajo en favor de la comunidad. Finalmente, esas experiencias apoyaron la abolición de la retención.

El texto original de los artículos 88 y 89 del Código Penal para la Federación y el Distrito Federal, donde se
normaba la retención, fue derogado por el decreto del 16 de diciembre de 1985, publicado el 23 del mismo
diciembre. Años antes, el anteproyecto de Código Penal para Veracruz del Instituto Nacional de Ciencias
Penales, que adelante examinaré, cometió el error -lo reconozco sin duda- de conservar y extremar la antigua
medida de retención. Decía así el artículo 81: "Cuando a juicio del órgano ejecutor de sanciones el reo no se
haya readaptado socialmente durante el cumplimiento de la sanción y subsista su peligrosidad, podrá ser
retenido hasta por un lapso igual a los dos tercios del periodo de la sanción señalada".

En el periodo moderno del sistema penal mexicano, el viento renovador llegó primero al derecho ejecutivo
penal del Estado de México. Esta entidad contaba entonces con una Ley de ejecución de penas privativas y
restrictivas de la libertad, de 1966. Los buenos resultados obtenidos en la marcha del sistema instaurado en
el Centro Penitenciario del Estado de México, localizado en la jurisdicción de Almoloya de Juárez,

Véase lo que digo sobre este reclusorio en la nota 15, supra. En todo caso, es preciso distinguir al Centro
Penitenciario del Estado de México, un reclusorio local de esta entidad federativa, con secciones de seguridad
máxima y media, con el que colinda una prisión abierta (la primera del país, puesta en servicio en 1969), del
Centro Federal de Readaptación Social No. 1, localizado también en la jurisdicción territorial de Almoloya de
Juárez, que es una institución federal -como se indica en su denominación- de máxima seguridad.

sugirieron la recepción de modificaciones importantes en aquella ley. Por decreto del 14 de agosto de 1968,
publicado en la Gaceta de Gobierno de la misma fecha, se estableció expresamente la posibilidad de conceder
permisos de salida durante la etapa de preliberación (artículo 24), que son el antecedente directo de la
semilibertad. Asimismo, se introdujo un artículo 66 bis, que reguló la remisión parcial de la pena privativa de
libertad.

Entonces publiqué un artículo denominado "Una revolución en la ejecución de penas", en el que comento
estas innovaciones penitenciarias (que años más tarde inspirarían sendos progresos penales sustantivos), que
figuró en la primera edición de mi libro Manual de prisiones, de Ediciones Botas, en 1970, citado en la nota 6,
supra. En la tercera edición, a la que aludo en dicha nota 6, cfr., pp. 387 y ss.

La prelibertad se sustentó en las recomendaciones emanadas de las Naciones Unidas. En la exposición de

motivos de la iniciativa de reformas, el gobernador Juan Fernández Albarrán observó que la posibilidad de
medidas preliberacionales se hallaba implícitamente reconocida en el artículo 24 de la ley. Empero, se atendió
al objetivo de

establecer en dicho precepto de manera clara y expresa la fase preliberacional, cuyo propósito se resume en
preparar gradualmente, con auxilio técnico y elevado espíritu humano, la reincorporación social de quien ha
permanecido durante mucho tiempo privado de libertad y a menudo desvinculado de su familia y de las
fuentes de trabajo a las que por fuerza habrá de recurrir cuando obtenga su liberación, sea condicional, sea
definitiva.

Véase la exposición de motivos en Varios autores, La Ley de Ejecución de Penas del Estado de México, Toluca,
Gobierno del Estado de México, 1969, p. 87.

Entre las resoluciones del Tercer Congreso Nacional Penitenciario (Toluca, 1969), figuró la marcada con el
número 8 dentro del capítulo sobre "Sistema penitenciario en general", en la que se recomendó la adopción
del sistema penitenciario progresivo técnico, con inclusión de una fase preliberacional en la que se apliquen
medidas de semilibertad. Ésta deberá comprender "permisos de salida de fin de semana, salidas entre
semana y salida diurna con reclusión nocturna". También se hizo notar que este régimen preliberacional
funcionaría tanto en establecimientos cerrados como en instituciones abiertas.

Tercer Congreso Nacional Penitenciario. Gobierno del Estado de México. Cuadernos de Criminología del Centro
Penitenciario del Estado de México, Toluca, número 5, 1969, p. 70.

La remisión, por su parte, cuenta con una larga historia en México. Tomada del Código español de 1822, que
la previó con base en el arrepentimiento y la enmienda, figuró en el bosquejo para un código penal del Estado
de México, de 1831, y en el Código Penal para Veracruz, primer ordenamiento de su género en nuestro país,
de 1935.

Cfr., mi examen de este asunto en "La readaptación social del recluso y la remisión parcial de la pena
privativa de libertad", en Revista Jurídica Veracruzana, t. XX, 1969, núm. 4, recogido en Estudios penales,
Saltillo, Universidad Autónoma de Coahuila, 1982, pp. 373 y ss.

Hubo también antecedentes de derecho extranjero, expresamente considerados para la reforma ejecutiva
penal en el Estado de México.
Antecedentes en España, Bulgaria y los Estados Unidos. Igualmente, se invoca la incorporación de esta
medida en el reglamento del 30 de julio de 1965, publicado el 11 de agosto siguiente, del Capítulo Segundo
del Título Quinto del Libro Primero del Código penal de Zacatecas. Véase exposición de motivos en La Ley de
Ejecución de Penas del Estado de México, op. cit., p. 88.

En la respectiva exposición de motivos se hizo ver la liga entre la remisión y las ideas sobre readaptación
social como finalidad de la pena, e igualmente se destacó el criterio "científico" en la concepción y aplicación
de esta medida, "alejada de consideraciones subjetivas que pudieran empañar sus virtudes". Quedó clara la
superioridad de la remisión con respecto al indulto ordinario. Igualmente se ponderó el papel que a este
respecto juega el consejo ténico interdisciplinario, introducido en el reglamento y en la práctica del Centro
Penitenciario del Estado de México.

Idem, pp. 87-90.

VI. LA REFORMA DE 1970-1971

Con estos precedentes se llegó a la reforma penal de 1971-1972. Al través de las innovaciones y
modificaciones legislativas de este periodo se llevó adelante la primera gran reforma del sistema penal
mexicano, concretada en el Código de la materia para la Federación y el Distrito Federal. En este caso se
avanzó además sobre diversas instituciones y figuras del régimen penal adjetivo, hubo modificaciones de
importancia mayor en la organización y competencia de los tribunales y se expidió la primera legislación
sistemática sobre ejecución de la pena privativa de libertad, asunto que antes aparecía regulado -pese a la
antigua promesa de expedir un código penitenciario, enunciada desde la época de Martínez de Castro-

Quien destacó que los códigos penal, de procedimientos penales y penitenciario "constituyen verdaderamente
la legislación represiva, y son tan íntimamente conexos entre sí, que faltando uno de ellos queda trunco el
total que deben formar". Exposición de Motivos del Código Penal. Código Penal para el Distrito y Territorios
Federales, México, Herrero Hnos., Sucesores, 1906, p. 46.

por los ordenamientos penal y procesal penal, y por normas de carácter reglamentario.

La iniciativa de reformas al Código Penal, presentada al Senado de la República por un grupo de senadores,

La comisión que preparó el anteproyecto de reformas a los códigos penal y de procedimientos penales, así
como a la Ley Orgánica de los Tribunales de Justicia del Fuero Común del Distrito Federal, estuvo integrada
por los licenciados Julio Sánchez Vargas, Raúl F. Cárdenas y Sergio García Ramírez.

contuvo diversas propuestas interesantes para el presente estudio. Entre ellas figuró la referente a la
conversión, que en el texto aprobado se denominaría "sustitución". Al respecto, se postuló la posibilidad de
convertir la pena de prisión en multa cuando aquélla no excediera de un año. Anteriormente la conversión se
reducía a los casos en que la privación de libertad no excediera de seis meses. En los términos de la
exposición de motivos, esa ampliación serviría al propósito de "evitar la contaminación carcelaria y los graves
daños de diversa índole que las penas privativas de libertad de corta duración causan tanto al infractor como
a sus familiares". Igualmente, la exposición de motivos hizo notar que para resolver la conversión "se
valorarán cuidadosamente los hechos y la personalidad del sujeto, en vista de que la conversión no responde
al capricho, sino al razonado ejercicio del arbitrio".

Véase la exposición de motivos en García Ramírez, Sergio, La reforma penal de 1971, México, Botas, 1971,
pp. 171-174.

En el texto de la reforma se precisó que el juzgador tomaría en cuenta "las circunstancias personales del
condenado y los móviles de su conducta, así como las circunstancias del hecho punible" (artículo 74 in fine).
No se habla de peligrosidad, pero este concepto o esta preocupación, natural e inevitable, aparece cobijado
por la expresión "circunstancias personales", que no sólo alude a la peligrosidad, es cierto, pero
indudablemente la incorpora al lado de otro género de circunstancias aleccionadoras.

También se destacó la exigencia de resarcimiento del daño o garantía de reparación, estipulada en forma tal
que "ni se descuida el resarcimiento del daño privado que causó el delito, ni se impide, por la falta de
capacidad de pago inmediato, que se aplique la conversión" (sustitución).

Idem, p. 172.
Esto último, que se extiende en 1971 a la condena condicional y a la libertad preparatoria, constituye uno de
los aciertos mayores de la reforma de aquel año. En efecto, no se reclama la reparación material e inmediata
del daño, y ni siquiera la caución de reparar, que también apareja una aportación económica, sino sólo "la
garantía que señale el juez para asegurar su pago, en el plazo que se le fije" (artículo 76).

Como se mira, existía la idea de vincular este beneficio con las características del sujeto favorecido, no
apenas con la naturaleza, más o menos grave o trascendente, del hecho delictuoso. De esta suerte se afianzó
la idea de que para el otorgamiento de la sustitución -al igual que cualesquiera otras medidas sucedáneas de
la prisión- es preciso ponderar equilibradamente el beneficio del inculpado, el respeto a los derechos del
ofendido y la defensa de la sociedad.

En la misma reforma de 1971 se introdujo la remisión parcial (artículo 81, segundo párrafo) y se favoreció,
por distintos medios, el otorgamiento de la condena condicional (artículo 90) y de la libertad preparatoria
(artículo 84). En lo que toca a la libertad preparatoria, los cambios legislativos determinaron la reducción del
tiempo de prisión cumplida para acceder a la libertad, y el deslinde entre los grados de culpabilidad para este
mismo efecto.

En este punto es indispensable señalar una de las mayores innovaciones del proceso de reformas de 1970-
1971. Me refiero a la Ley que establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, que
vino a satisfacer la vieja necesidad de contar con un ordenamiento, con rango de ley, que fijara los principios
del régimen penitenciario moderno. Este ordenamiento ha sido el eje para la construcción del derecho
penitenciario mexicano.

Véase mi Legislación penitenciaria y correccional comentada, México, Cárdenas Editores, 1978, pp. 21 y ss.

> En él se reguló la remisión de la pena privativa de la libertad, tomada de la legislación del Estado de
México, en forma consecuente con el cambio introducido, a este mismo respecto, en el Código Penal.

En la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo se observó que en la remisión "se traducen, de
manera práctica, los resultados de la adecuada readaptación social".Se subraya que esta medida "no opera ni
podría operar en forma mecánica ni automática, y en todo caso es indispensable que el reo revele efectiva
readaptación social".

La reforma penal de 1971, op. cit., p. 166.

El dictamen de la Cámara de Senadores fue menos enfático que la iniciativa en el señalamiento del papel que
cumple la readaptación social, no apenas el cómputo de días de trabajo como referencia para el descuento o
abono de días de reclusión.

En efecto, ese dictamen entendió como "muy significativo que el proyecto, congruente en todas sus partes,
establezca la remisión de la pena reduciendo un día de la misma por cada dos de trabajo". Esta expresión
asocia el beneficio con el tiempo de trabajo, mejor que con la readaptación. Prosigue el dictamen
manifestando que la disposición acerca de la remisión de la pena "contempla claramente el propósito de hacer
de los sentenciados elementos productivos, estimulando su buena conducta y su trabajo con la institución de
ese perdón que es un acicate para apresurar su reinstalación dentro de la sociedad".

Idem, p. 170.

Ahora bien, es evidente que la remisión no se vincula directa o exclusivamente con la capacitación para el
trabajo, sino con la readaptación social. Por ello se acoge el que he llamado criterio "científico o lógico", y no
el "empírico o mecánico".

Cfr., La prisión, op. cit. supra nota 5, pp. 98-101.

Es obvio, por otra parte, que aquí no existe un perdón, a la manera del indulto.

Instituida y aplicada la remisión, se observó que no recogía los datos equilibradores que presentaba, en
cambio, la libertad preparatoria. Aquélla se hallaba construida, en forma muy intensa, para el beneficio del
inculpado, aunque la readaptación social constituye, por supuesto, un dato de beneficio colectivo. Por eso,
entre otras cosas, fue reformado el artículo 16 de la Ley de Normas Mínimas,

Por decreto del 29 de noviembre de 1984, publicado el 10 de diciembre siguiente.

estipulándose reglas en favor del ofendido y de la sociedad. Sucede lo primero con el condicionamiento de la
remisión a la reparación de los daños y perjuicios o a la garantía -no necesariamente patrimonial- de
resarcirlos (antepenúltimo párrafo del artículo 16). Y ocurre lo segundo en las prevenciones que aproximan la
remisión a la libertad preparatoria en lo que concierne a normas de comportamiento del liberado y a la
revocabilidad de la medida (penúltimo y último párrafos).

VII. EL ANTEPROYECTO DEL INACIPE Y EL CÓDIGO PENAL DE VERACRUZ

Puesto que me referiré al anteproyecto de Código penal elaborado en 1979 en el Instituto Nacional de
Ciencias Penales (Inacipe), parece oportuno recordar que en 1976, como culminación de un amplio proceso
de reformas legales e institucionales, se creó el Instituto Nacional de Ciencias Penales.

Véase mis artículos "Exposición de motivos del Instituto Nacional de Ciencias Penales" y "Una década del
Instituto Nacional de Ciencias Penales", en Manual de prisiones, op. cit., p. 615.

Este organismo descentralizado serviría, como en efecto ocurrió, a la investigación, la docencia y la difusión
en el triple ámbito de las ciencias jurídico-penales, la criminología y la criminalística. En él se recogió la
antigua pretensión de contar con un instituto de criminología.

Bajo el rubro de "Servicio psiquiátrico psicológico", el ya mencionado Tercer Congreso Nacional Penitenciario
señaló: "Se recomienda la creación del Instituto Nacional de Criminología". Memoria del..., op. cit., p. 78. Por
el emplazamiento de esta cuestión, cabe suponer que ese organismo serviría a cuestiones vinculadas con
temas siquiátricos y sicológicos en el sistema de reclusorios. Por otra parte, el ameritado criminólogo Alfonso
Quiroz Cuarón pugnó, sin éxito, por el establecimiento de cursos universitarios para la formación profesional
de policías judiciales, criminólogos y criminalistas. Cfr., García Ramírez, Sergio, "Testimonio sobre Alfonso
Quiroz Cuarón", en Criminalia, año LV, núms. 1-12, enero-diciembre 1989, reproducido en Manual de
prisiones, op. cit., pp. 725 y ss.; véase especialmente las páginas 731 y 732.

Al cabo de más de quince años de funcionamiento, el instituto fue suprimido merced a una decisión
administrativa tan injustificada como deplorable. De esta manera se suprimió, sin necesidad alguna, un
organismo benéfico para el país y se produjo un vacío que perdura hasta 1995. Empero, en este mismo año y
a raíz de una Reunión Nacional de Procuradores de Justicia, que examinó el punto, se anunció la próxima
reanudación de labores de aquel organismo.

Entre los trabajos bien cumplidos por el instituto figuró la elaboración de varios anteproyectos para
codificación penal, algunos de los cuales adquirirían el rango de normas vigentes en entidades federativas. Tal
fue el caso del anteproyecto de 1979, destinado al Estado de Veracruz.

La comisión redactora del anteproyecto, formulado por requerimiento del gobernador de Veracruz, Lic. Rafael
Hernández Ochoa, se integró con las siguientes personas, que suscribieron la exposición de motivos, fechada
el 20 de noviembre de 1979: Dr. Celestino Porte Petit, Dr. Sergio García Ramírez, Lic. Ezequiel Coutiño
Muñoz, Dr. Luis Marcó del Pont K., Dr. Moisés Moreno Hernández y Lic. Carlos Vidal Riveroll.

Con este fundamento se expidió el Código Penal veracruzano, del 11 de septiembre de 1980, que recogió, en
lo fundamental, el texto del documento preparado por el Inacipe, con las salvedades o modalidades que
adelante mencionaré.

El anteproyecto del Inacipe debe ser rescatado entre las piezas fundamentales de la reforma penal mexicana
de los últimos tiempos.No obstante la fuerte influencia positivista que todavía recibió, como se advierte en las
numerosas e importantes referencias a la peligrosidad. Constituye, probablemente, el último documento
notable afiliado a la corriente "peligrosista", y al mismo tiempo el primero en la apertura de los nuevos
horizontes de la pena.> De él provienen ideas y fórmulas que más tarde recogió el anteproyecto de 1993, a
su vez un "texto-cantera" de la reforma penal del mismo año y de los siguientes. Entre los conceptos tomados
del anteproyecto del Inacipe figurarían, precisamente, los referentes a la sustitución penal, mejorados en la
reforma de 1983.

En la exposición de motivos del anteproyecto se previno que éste "ha atendido los nuevos derroteros
penológicos del país, la necesidad de llevar a cabo progresos importantes en este ámbito y, por supuesto, las
directrices que sobre el particular contiene la Constitución de la República...
"La exposición de motivos del anteproyecto, el texto de éste y el Código de Veracruz, de 1980, se reproducen
en Leyes penales mexicanas, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 1981, vol. 5. La referencia que
se hace arriba aparece en la p. 80 de ese volumen.

El anteproyecto destinó el artículo 32 a la relación de sanciones. Entre ellas figuraron la libertad bajo
tratamiento (fracción II) y la semilibertad (fracción III).

En el artículo 35, el anteproyecto permite al juez -no le ordena- sustituir la pena de prisión, cuando no exceda
de tres años, "para los fines del artículo 33", por tratamiento en libertad o semilibertad, sin perjuicio de optar
por la suspensión condicional de la ejecución de la sanción, si es procedente. Hay otra posibilidad de
sustitución, que abajo revisaré: prisión por multa, y multa por trabajo.

La sustitución se halla dominada por una triple vinculación. El artículo 35 recoge expresamente uno de estos
vínculos. Así, remite al artículo 33, que a su turno fija la finalidad de las sanciones. El juzgador aplicará las
sanciones y éstas serán ejecutadas -indica- "con los propósitos de asegurar la defensa social y obtener la
readaptación del sentenciado".

También es preciso observar la disposición del artículo 54 -que no menciona el 35 y sí recoge el 73- referente
a la conmutación de prisión por multa. Aquel precepto tiene carácter igualmente general, en cuanto regula el
proceso de individualización y el uso del arbitrio judicial: el juez, que tomará conocimiento directo del
imputado y dispondrá la práctica de estudios de personalidad, fijará la sanción procedente "apreciando las
condiciones personales del reo, su peligrosidad, los móviles del delito y todas las circunstancias que
concurrieron en el hecho, así como las de la víctima del ilícito". Adviértase que aquí todavía se recoge la
noción de peligrosidad, que últimamente ha descartado de su letra el derecho penal mexicano,

El cambio nominal operó en la reforma de 1993. En la exposición de motivos de la iniciativa presidencial de

reforma se dice lo siguiente, a propósito de la mo- dificación del artículo 52 del código. La propuesta plantea
que se practique la individualización penal con base en la gravedad del hecho ilícito y en el grado de
culpabilidad del agente. "Con esto se abandona en estos aspectos el criterio de temibilidad o peligrosidad, ya
que si bien es un principio orientador de las medidas cautelares, no debe serlo para la pena, mediante la cual
sólo se ha de castigar al delincuente por lo que ha hecho y no por lo que vaya a hacer". No es éste el
momento de examinar la inconsecuencia que existe cuando se admite la peligrosidad para la fijación de una
medida cautelar (que se aplica al meramente inculpado, "probable" responsable), y no para la decisión
individualizadora de la pena (que se aplica al sentenciado, "probadamente responsable"). Sigue diciendo la
exposición de motivos que los criterios para la aplicación de penas y medidas son punto medular de un código
que acredita su orientación político-criminal. "Es aquí donde podemos constatar si el derecho penal que nos
rige se caracteriza como un derecho penal de culpabilidad o de peligrosidad y, por tanto, si en este aspecto
estamos frente a un derecho penal propio de un sistema penal de un Estado democrático de derecho o de un
Estado totalitario o absolutista". El proyectista sugiere luego la extravagante conclusión -producto de un
examen superficial y libresco del régimen normativo penal mexicano- de que éste corresponde a un Estado
totalitario o absolutista (?). Véase Exposición de motivos, punto II, 6, 7.

aunque tenazmente reaparece bajo cualesquiera formulaciones sobre la personalidad, las condiciones o las
características del inculpado.

Por último, es necesario señalar que las sustituciones atraen otra medida, estrechamente asociada a ellas, a
saber: vigilancia de la autoridad. El artículo 38 del anteproyecto manifiesta que "siempre que se imponga
alguna sanción restrictiva de la libertad o de otros derechos, el juez determinará que se ejerza vigilancia de la
autoridad sobre el sentenciado". Ésta consiste en observación y orientación permanentes de la conducta.
Ahora bien, las sustituciones involucran, precisamente, restricción de la libertad. El artículo 36, acerca de la
libertad bajo tratamiento, invoca la "orientación y el cuidado" por parte de la autoridad ejecutora, esto es, en
otros términos, la referida vigilancia.

En consecuencia, el artículo 33 constituye una regla sustantiva para el enjuiciamiento y la determinación

penal judicial; el 54, una disposición adjetiva en el mismo terreno; y el 38, una regla que alcanza tanto a la
sentencia como a la ejecución de ésta.

La exposición de motivos señala que "hasta ahora se ha utilizado en demasía la pena de privación de libertad,
perdiendo de vista que es posible obtener la readaptación social del sujeto bajo un régimen de tratamiento en
libertad". Por ende, se instituye la libertad bajo tratamiento, "que en esencia es una medida de readaptación
en libertad bajo vigilancia de la autoridad ejecutora".

Leyes penales mexicanas, op. cit., p. 82.

El artículo 36 regula este asunto y dispone que esa libertad "apareja la realización de labores por parte del
sentenciado y las demás medidas conducentes a su readaptación social, bajo la orientación y el cuidado de la
autoridad ejecutora".

En la regulación de este sustitutivo no fue descuidado el interés del ofendido, reclamado por el propósito de
equilibrio que antes mencioné. Así, en el artículo 36 se indica que "en la sentencia se determinará, en su
caso, la afectación del producto del trabajo del reo al resarcimiento del daño privado que causó el delito y al
sustento de los dependientes económicos de aquél..."

En la semilibertad se hereda, como ya señalé, una medida típica del periodo preliberacional en el sistema
penitenciario progresivo. La exposición de motivos hace notar que en este caso la semilibertad no se maneja
como una etapa terminal de la privación de libertad, que es lo característico de sus aplicaciones en el régimen
penitenciario, sino como "un instrumento autónomo del que puede el juez echar mano directamente en vez
de recurrir, como hasta ahora se hace, solamente a la prisión". Sigue diciendo la exposición que "una vez más
se ha cargado el acento sobre la posibilidad de readaptación social sin privación absoluta de la libertad;
posibilidad que constituye una valiosa alternativa frente a la prisión tradicional".

Ibidem.

El anteproyecto describe la semilibertad. Dice al respecto que ésta "implica la alternación de periodos breves
de reclusión y de libertad bajo tratamiento" (artículo 37). En consecuencia, la semilibertad es una medida
mixta, en el sentido que apunté al referirme, supra, a las categorías de sustitutivos, por cuanto se construye
a partir de dos sanciones que diríamos "puras" o de "primer grado": la prisión y el tratamiento en libertad.

Las especies de semilibertad implican ciertas opciones sobre la excarcelación, que habrán de ponderarse
conforme a las características del caso concreto, a saber: excarcelación en la jornada de trabajo, con
reclusión nocturna; en la semana laborable, con reclusión de fin de semana (weekend prison), y en el fin de
semana, con reclusión durante la semana laborable.

El anteproyecto de 1979 puso atención, asimismo, en el régimen de la multa. El artículo 39 recogió el sistema
de días multa, que estableció el Código Penal de 1929, desechó el Código de 1931 y restauró la reforma penal
de 1983.

Conforme al artículo 39 del anteproyecto, "para precisar en cada caso el día multa se tomará en cuenta como
límite inferior el salario mínimo de la zona en que se cometió el delito, y como límite superior la percepción
neta diaria del sentenciado en el momento de dictarse la sentencia. Asimismo, el juez estimará, dentro de
estos límites, la situación que guarda el sujeto". El código veracruzano de 1980 no aceptó el sistema de días
multa; optó por el criterio tradicional de fijación de multas en pesos.

El ordenamiento de 1931 cometió el error, corregido por la reforma de 1983, de convertir la multa en prisión
cuando el reo no podía satisfacer aquélla. De esta suerte, la insolvencia o la negativa de pago, no superada
por un procedimiento económico coactivo, acarreaba privación de libertad adicional a la impuesta por el
juzgador en su sentencia.

El tercer párrafo del artículo 29 del Código Penal previno, hasta la reforma de 1983, que "cuando el
condenado no pudiere pagar la multa que se le hubiere impuesto como sanción, o solamente pudiere pagar
parte de ella, el juez fijará, en sustitución de ella, los días de prisión que correspondan, según las condiciones
económicas del reo, no excediendo de cuatro meses".

El anteproyecto, en cambio, dispuso que la prisión pudiera ser conmutada por multa cuando no excediese de
dos años de duración y quedaran satisfechas, igualmente, las condiciones fijadas para el disfrute de la
suspensión condicional de la ejecución de la sanción.

Asimismo, se requirió de manera expresa una garantía de reparación del daño. En este punto, la exposición
de motivos recuerda que sólo se trata de "una garantía, en general, de reparación del daño, sin determinar
que aquélla caiga, específicamente, dentro de las instituciones que en materia de caución recoge el derecho
civil".

Leyes penales mexicanas, op. cit., p. 87.

El factor para esta conmutación, además de los requisitos mencionados, fue la norma general sobre
individualización contenida en el artículo 54.
En rigor, el proyectista pudo reclasificar a la multa como un sustitutivo de la prisión, en vez de colocarla bajo
el rubro de la conmutación. La exposición de motivos explica que mientras la suspensión de la ejecución y la
conmutación por multa son supuestos que "se fundan en la ausencia de peligrosidad por parte del infractor;
en cambio, los de libertad bajo tratamiento y semilibertad suponen cierta temibilidad, y por ello, aparejan
medidas de vigilancia y de orientación de la conducta".

Ibidem.

El documento que vengo examinando no incorporó en la relación de sanciones del artículo 32, debiendo
hacerlo, la medida de trabajo en favor de la comunidad, que sería la simiente de este género de sanciones en
la legislación posterior. Así, el trabajo quedó establecido como sustitutivo de la multa total o parcialmente
insatisfecha: cuando quedaba acreditado que el reo no podía pagar la multa impuesta o solamente podía
cubrir una parte de ella, ésta sería "sustituida por la prestación de trabajo no remunerado a favor de
instituciones públicas educativas o de asistencia social". Cada día de trabajo saldaría un día multa.

El trabajo fue planteado como un sustitutivo primario o preferente, en tanto se previó también un sustitutivo
secundario, a saber, la libertad bajo tratamiento, que se aplicaría cuando "no sea posible o conveniente la
sustitución de la multa por la prestación de servicios". En esta hipótesis, el juzgador haría "discrecionalmente"
la conversión de la multa en libertad bajo tratamiento, "que no excederá de tres meses" (artículo 39).

En su explicación sobre estas medidas, la exposición de motivos del anteproyecto estableció que en vez de
admitir la conversión de la multa en privación de libertad, "se reorienta la omisión del pago de multa hacia
otra medida individual y socialmente provechosa, como es el trabajo con sentido social", no remunerado, por
tratarse "de labores impuestas en sentencia penal", lo que ya sugiere la correspondencia de esta medida con
la prevención contenida en el artículo 5 constitucional: "trabajo impuesto como pena por la autoridad
judicial". Se quiere evitar en todo caso la desviación de los fines a los que éste sirve, y por ello queda dicho
que "se deberá prestar sólo a favor de instituciones públicas educativas o asistenciales".

Idem, p. 83. En un código penal moderno, expresa Wolfgang Schone, "las sanciones pecuniarias deben
regirse por el sistema de días multa, que debe valer igualmente para el rico que para el pobre. Y como
sustitutivo o alternativa, sobre todo de la pena pecuniaria, habrá que considerar el trabajo comunitario..."
"Corrientes internacionales de la reforma en materia penal", en Criminalia, año LIX, no. 2, mayo-agosto 1993,
p. 80.

El anteproyecto no abordó la libertad preparatoria ni la remisión parcial, consideradas instituciones del

derecho ejecutivo penal y remitidas, por ende, a la legislación de esta materia. Previó, en cambio, la
suspensión condicional de la ejecución de la condena, aplicable cuando no excediera de tres años la prisión
impuesta por sentencia definitiva (artículo 74). No detallaré aquí las condiciones y requisitos establecidos para
la suspensión condicional, medida revocable, pero debo observar que de nueva cuenta el proyectista vinculó
esta institución, como otras del anteproyecto, a la peligrosidad del infractor. En efecto, para resolver
favorablemente la suspensión se solicita que no existan circunstancias "que acrediten la peligrosidad social del
reo o que hagan suponer que éste cometerá nuevos delitos" (artículo 74, fracción I). He aquí la tradicional
vinculación de la condena condicional con el pronóstico de comportamiento a cargo del juzgador.

Por último, cabe decir que el anteproyecto contempla la conmutación en el supuesto de delitos de carácter
político. En estos casos, la sustitución corresponde al Ejecutivo. Si la sanción impuesta es la de prisión, se
puede conmutar por confinamiento, y si es la de confinamiento, se puede conmutar por multa (artículo 73).
Esta regulación suscita un problema. No señala el artículo 72 cuál es el límite de prisión impuesta susceptible
de conmutación por confinamiento. Pudiera suponerse, pues, que no hay límite. En cambio, el artículo 47, que
rige el confinamiento, manifiesta que éste "podrá durar hasta tres años", disposición razonable si se toma en
cuenta que el confinamiento no es un destierro, sino consiste "en la obligación de residir en determinada
circunscripción territorial y no salir de ella".

Ya manifesté que el Código para Veracruz, de 1980, incorporó, en lo fundamental, las propuestas del
anteproyecto del Inacipe. Ahora precisaré las concordancias, identificando al ordenamiento de 1980 como CV.
El artículo 32, fracciones II y III, CV, reproduce lo establecido en las fracciones II y III del artículo del mismo
número correspondiente al anteproyecto: en la lista de sanciones figuran la libertad bajo tratamiento y la
semilibertad. El artículo 36 CV reproduce lo dicho en el artículo 35 del anteproyecto (con el ajuste necesario
en el renvío a otro precepto del ordenamiento). Los artículos 37, 38 y 39 reproducen (con la salvedad del
renvío establecido en este último precepto) las descripciones que hacen los artículos 36, 37 y 38 del
anteproyecto acerca de la libertad bajo tratamiento, la semilibertad y la vigilancia de la autoridad,
respectivamente.
Mencioné que el anteproyecto contuvo un sistema de sustitución de la privación de libertad por multa, bajo el
concepto de conmutación. Otro tanto hizo el Código de 1980, con cambios importantes en relación con el
anteproyecto. Efectivamente, en los términos del artículo 75, la conmutación judicial puede referirse a
sanciones de prisión que no excedan de tres años (dos años en el anteproyecto), y la multa derivada de esta
conmutación es de cien pesos por cada día de prisión. Se vincula esta conmutación con la reparación del daño
o la garantía de resarcimiento, pero no con los otros requisitos de la condena condicional, como lo hizo el
anteproyecto.

Otra importante novedad del CV con respecto al anteproyecto, en este mismo orden de cosas, consiste en la
exclusión del beneficio de sustitución en una serie de supuestos delictuosos, valladar que no consignó el
documento del Inacipe. El último párrafo del artículo 75 prohíbe la conmutación en los casos de evasión de
preso, cohecho, peculado, violación, bigamia, incesto, ultrajes a la moral pública, corrupción de menores,
lenocinio, abigeato y secuestro.

El CV establece un sistema de sanción pecuniaria diferente del acogido en el anteproyecto. Éste entiende que
la reparación del daño es una consecuencia civil del delito, y por ende la excluye de las sanciones penales. El
CV retorna a la solución adoptada por el Código federal y distrital de 1931, y no admite, por lo demás, el
régimen de días-multa. El CV tampoco incorporó el trabajo en favor de la comunidad -que reaparecería en la
reforma de 1983- ni el tratamiento en libertad como sucedáneos de la multa, sino permitió que el juzgador
concediese al reo insolvente plazos de hasta dos años para el pago correspondiente (artículo 51).

A diferencia del anteproyecto, el CV aborda la libertad preparatoria, bajo el nombre de libertad condicional
(artículo 76), con despliegue de consideraciones peligrosistas. Asimismo, regula la suspensión condicional de
la condena en forma diferente de la adoptada por el anteproyecto. Empero, subsiste el límite acordado por
éste para la aplicación de la condicional: tres años (artículo 78). Se adoptan los mismos o semejantes
criterios a propósito de la peligrosidad del reo. Finalmente, queda excluida la condicional en las mismas
hipótesis en que se impide la conmutación de prisión por multa (artículo 81).

En lo que concierne a la conmutación por parte del Ejecutivo y con respecto a sentenciados por delitos
políticos, el CV incorpora algunas soluciones diferentes de las sostenidas en el anteproyecto. Ha lugar a la
conmutación de la prisión por confinamiento, "en un término igual al que debía durar la prisión" (el
anteproyecto no fijaba límite); y a la del confinamiento por multa, "que se fijará discrecionalmente, pero no
podrá exceder de cincuenta mil pesos" (en el anteproyecto se dijo que no podría exceder "del máximo
previsto para la multa") (artículo 74).

VIII. LA REFORMA DE 1983

Adelanté, supra, la opinión de que la reforma de 1983 al Código Penal para la Federación y el Distrito Federal,
vigente en 1984, es la más relevante de cuantas han llegado a este ordenamiento penal desde su expedición
en 1931 hasta 1995, en virtud de que varió sustancialmente la orientación y las principales instituciones del
ordenamiento punitivo, y de esta suerte abrió el camino para los desarrollos posteriores. Por otra parte, la
misma reforma de 1983 se sustentó, como ninguna antes ni después, en un proceso de consulta pública y
amplia discusión,

Véase Romero Apis, José Elías, "La concertación nacional y la participación popular como factores de la
consulta", en Procuraduría General de la República, Memoria de la Consulta Pública sobre Administración de
Justicia, México, PGR, 1988, pp. 21 y ss.; e Historia de la Procuraduría General de la República, México, PGR,
1987, pp. 109-112. Asimismo, Alba Leyva, Samuel, "Consulta Nacional sobre Administración de Justicia y
Seguridad Pública", en La reforma jurídica de 1983 en la administración de justicia, México, Procuraduría
General de la República, 1984, pp. 3 y ss. Para explicar este proyecto, compareció en la Cámara de
Senadores el procurador general de la República. Cfr., acerca del proceso de consulta y reforma, García
Ramírez, Sergio, Justicia y reformas legales, México, Instituto Nacional de Ciencias Penales, 1985, pp. 275 y
ss.

anteriores -por supuesto- al envío de la iniciativa de reforma, en la primera etapa, y a la aprobación de éstas
por la cámara de origen, en la segunda. Las otras reformas, algunas muy importantes y progresistas, se han
preparado en completo recogimiento y han sido aprobadas con velocidad extrema.

De la consulta nacional desarrollada en los primeros meses de 1983 se extrajo un nutrido conjunto de
recomendaciones, entre las que figuraba expresamente la adopción de un régimen de sustitutivos de la
privación de libertad,
En la presentación de conclusiones de la comisión a cargo del tema "Justicia penal", el coordinador de dicha
comisión, doctor Celestino Porte Petit, señaló: "Es imperativo, con apoyo en las recomendaciones de política
criminal, admitir eficaces sustitutivos de la pena de prisión, como el tratamiento en libertad, la semilibertad,
la multa, el trabajo en beneficio de la colectividad o de las instituciones estatales, la suspensión condicional
de la pena: sustitutivos que traen consigo, por otra parte, indudables beneficios al imputado, a su familia, a la
sociedad y al Estado, ampliándose el campo de las medidas de seguridad, que están orientadas a conseguir la
reincorporación del delincuente, avanzando con ello un importante paso en la lucha contra el delito". Memoria
de la Consulta Nacional sobre Administración de Justicia, op. cit., p. 93.

y de ahí derivó un anteproyecto de nuevo Código Penal.

El anteproyecto fue redactado por una comisión integrada por las siguientes personas: doctor Sergio García
Ramírez, licenciada Victoria Adato de Ibarra, doctor Gustavo Malo Camacho, doctor Celestino Porte Petit y
licenciado Luis Porte Petit, asistidos por la licenciada Ana Luisa Barrón. El anteproyecto fue entregado al
Presidente de la República el 8 de agosto de 1983, durante la ceremonia de presentación de conclusiones de
la Consulta. Cfr., Memoria de la Consulta Nacional sobre Administración de Justicia, op. cit., p. 75.

Éste funcionó posteriormente como una especie de "documento-cantera", del que provinieron, en lo
fundamental, los proyectos que fueron presentados al Congreso de la Unión en el propio 1983 y en los años
siguientes.

Ocurrió, pues, lo que con acierto señaló Álvaro Bunster acerca del anteproyecto de 1983: "Parece fuera de
dudas que él representa el punto de partida de la línea que debe orientar la política criminal de nuestra
legislación penal futura". "Orientaciones político-criminales de una futura legislación penal mexicana", en
Escritos de derecho penal y política criminal, Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, 1994, p. 211.

En la primera etapa de la amplísima reforma (orgánica, penal y procesal) cumplida entre aquel año y 1987,
figuró la iniciativa del 28 de noviembre de 1983, que abordó el tema de los sustitutivos.

En la exposición de motivos, el Ejecutivo hizo notar que "una de las novedades más trascendentes, útiles y
equitativas que la Iniciativa contempla, es el nuevo régimen de sustitutivos de las penas breves privativas de
la libertad". Hasta ese momento, los sustitutivos se habían reducido a las disposiciones a propósito de la
condena condicional y la conmutación de prisión por multa. Empero, era evidente la "extrema inconveniencia,
tantas veces señalada, de aplicar necesariamente a delincuentes primerizos, cuya actividad antisocial es
ocasional, penas privativas de libertad de corta duración". No deja de ser extraño, señaló el Ejecutivo, que
medidas similares, ampliamente conocidas desde hace tiempo en el sistema penitenciario, puedan ser
acordadas por las autoridades administrativas que actúan en este campo, pero no puedan serlo por las
autoridades jurisdiccionales, carentes de la potestad de sustituir la pena privativa de libertad.

Cfr., De la Madrid H., Miguel, El marco legislativo para el cambio, México, Presidencia de la República, 1984,
vol. 6, p. 199.

Se promovió, así, la adopción del tratamiento en libertad, la semilibertad y el trabajo en favor de la

comunidad, que "se sujetan al arbitrio judicial, tomando en cuenta las circunstancias del caso y, desde luego,
los antecedentes y la personalidad del infractor. No se trata, pues, de sustituciones automáticas o
indiscriminadas".

Idem, p. 200.

La exposición de motivos se ocupó, con especial énfasis, en el trabajo en favor de la comunidad, que
"constituye una novedad en nuestro derecho penal". No se trata, evidentemente, de trabajos forzados, sino
de una medida que beneficia directamente al reo y a la sociedad. Se hizo referencia expresa al artículo 5 de la
Constitución, en lo que concierne al trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial, y al artículo 18 del
mismo ordenamiento supremo, que se refiere al trabajo entre los medios para alcanzar la readaptación social
del sujeto. En suma, al recogerse el trabajo en favor de la comunidad como lo hace la iniciativa, "se está
confiriendo un alto sentido social, sin agravio del individuo, al régimen de las sanciones penales".

Ibidem.

En el catálogo de las penas y medidas bajo el texto original del Código de 1931, se aludió a la vigilancia de la
policía, pero no quedó dicho en qué consistía ésta. La reforma de 1983 colmó el vacío, se refirió a vigilancia
de la autoridad y describió su contenido. La exposición de motivos hizo notar que no se trata aquí,
verdaderamente, de una tarea policiaca, sino de "una función supervisora y orientadora de la conducta del
reo, atenta a los fines de la pena o medida de seguridad".

Idem, p. 203.

En el dictamen elaborado en la Cámara de Senadores, de fecha 20 de diciembre de 1983,

En cuya redacción tuvo participación distinguida, como en las deliberaciones del Senado, el senador Renato
Sales Gasque. Véase la intervención de éste en la defensa del proyecto ante el Senado, en El marco
legislativo para el cambio, op. cit., pp. 257-259.

se observó que con el régimen de sustitutivos propuesto se confirma que "el control social resultado de una
pena debe ser el producto de una función prudente, de manera que no se caiga en ninguno de los extremos:
el de las penalidades tiránicas, o el de las impunidades anárquicas".

Idem, p. 241.

El artículo 24 recogió las medidas de tratamiento en libertad, semilibertad y trabajo en favor de la comunidad
(incisos 2 y 15), y se agregó un artículo 50 bis para regular la vigilancia de la autoridad. Estas medidas tienen
el antecedente directo y claro del anteproyecto del Inacipe, de 1979, con modificaciones que reflejan el
desarrollo de los conceptos y aportan útiles precisiones. El artículo 70 contiene las reglas de sustitución de la
prisión por aquellas medidas, y añade el supuesto de sustitución por multa. Me ocuparé en seguida de la
procedencia y el sistema adoptado sobre estos puntos.

El tema de los sustitutivos en relación con las reformas de 1983, que fueron determinantes para el rumbo
general del régimen penal mexicano, ha sido ampliamente comentado por la doctrina, en sentido favorable.
Cfr., por ejemplo, Porte Petit, Celestino, "Reformas penales de 1984. Parte general (El delito)", en La reforma
jurídica de 1983 en la administración de justicia, op. cit., pp. 229-230; Malo Camacho, Gustavo, "La reforma
de 1984 al Código Penal, Parte general. Algunos comentarios", en idem, p. 295; Islas de González Mariscal,
Olga, "Comentarios a las reformas al Código Penal", en idem, pp. 335-337; Vela Treviño, Sergio, "Algunas
consideraciones sobre la reforma penal de 1984" , en idem, p. 367; Moreno Hernández, Moisés, "Algunas
consideraciones sobre las reformas a la Parte Especial del Código Penal", en idem, p. 381; García Ramírez,
Sergio, Justicia y reformas legales, op. cit., pp. 275 y ss.; Pavón Vasconcelos, Francisco, Las reformas
penales (Análisis crítico de la parte general), México, Porrúa, 1985, pp. 83-87 y 117-118; y Madrazo, Carlos
A., La reforma penal (1983-1985), México, Porrúa, 1989, pp. 245 y ss.

El fundamental artículo 74 regula tres extremos: facultad y bases para la sustitución, reglas específicas de
conversión y requisitos de procedencia. Evidentemente, hay conexiones extrechas entre aquel fundamento y
estos requisitos. En lo que respecta a las reglas específicas de conversión, examinaré las correspondientes a
cada sustitutivo en el lugar en que analice éste.

Comienza diciendo el artículo 74 que "la prisión podrá ser sustituida, a juicio del juzgador, apreciando lo
dispuesto en los artículos 51 y 52..." Obsérvese, pues, que la sustitución no es un derecho exigible por el reo,
sin más, sino una potestad del tribunal. Ahora bien, éste no puede ejercer dicha potestad de manera
arbitraria, caprichosa, como tampoco puede ejercer de esta forma cualesquiera otras facultades que la ley le
encomienda. El orden jurídico que permite al tribunal ejercer o no ciertos poderes, confía en que la decisión
sea racional, atenta a los fines del régimen jurídico en su conjunto, y a los objetivos específicos de las
instituciones jurídicas en cuyo ámbito aparece la facultad.

En otros términos, la sustitución no es una gracia que el juzgador puede conceder o negar libremente al
infractor, sino un medio para satisfacer las necesidades de la readaptación social, no menos que las
correspondientes a la seguridad y la paz públicas y a los intereses legítimos del ofendido. Todo eso deberá
tomar en cuenta el tribunal a la hora de decidir sobre la sustitución en cada caso concreto. De esta forma
deberá resolverse, en mi concepto, la frecuente pregunta sobre la naturaleza de figuras tales como la
condena condicional o la libertad preparatoria: ¿son un "beneficio" o un derecho?

Establecido este principio, lo que sigue es aplicar al caso concreto las reglas contenidas en los artículos 51 y
52 acerca de la individualización y el desempeño del arbitrio judicial, o sea, ver el caso justiciable bajo el
lente de esas normas para alcanzar una doble conclusión: en primer término, ¿es pertinente conceder la
sustitución, habida cuenta de las características del asunto sometido al juzgador, esto es, de los datos
relevantes del hecho punible, del infractor y de la víctima, más las consideraciones que procedan a propósito
de la preservación de la paz pública? La respuesta se debe alcanzar conforme al método que para tal fin
establece el propio artículo 52. Efectivamente, el juzgador ha de practicar verdaderamente la inmediación,
tomando conocimiento personal y directo del justiciable. El secretario y otros auxiliares de la función
jurisdiccional no pueden ni deben funcionar como "ojos y oídos del juez", so pena de incurrir en simulaciones
o faltas en la observancia de la inmediación, uno de los datos característicos del proceso penal moderno. Para
ilustrar su opinión acerca del justiciable, y en tal virtud estar en condiciones de valorar seriamente su
personalidad y avanzar en el juicio de individualización, el juez debe obtener el apoyo de estudios de
personalidad.

El suministro de estudios de personalidad al juzgador, por parte de los servicios técnicos criminológicos del
reclusorio, se instituyó en la práctica y las normas del Centro Penitenciario del Estado de México, entonces
bajo mi dirección. En el proceso de reformas de 1983, fue incorporado un último párrafo al artículo 52 del
Código Penal federal y del Distrito Federal, para disponer que "el juez requerirá los dictámenes periciales
tendentes a conocer la personalidad del sujeto y los demás elementos conducentes, en su caso, a la
aplicación de las sanciones penales".

Si la respuesta es afirmativa y ya se tiene, por lo tanto, una primera conclusión, lo que corresponde es
precisar, siempre a la luz de esos preceptos -individualización y arbitrio bien informado-, qué sustitutivo se
deberá aplicar. Para esto último es necesario, obviamente, establecer la procedencia en función de la pena
aplicada al delito (no sólo la sanción legal aplicable, en abstracto), y elegir el sustitutivo más adecuado a las
circunstancias del caso, cuando exista alternativa. En efecto, bajo la legislación de 1983, la pena de prisión de
no más de tres años podía ser sustituida, alternativamente, por tratamiento en libertad o semilibertad, y la
que no excediera de un año podía serlo, también alternativamente, por multa o trabajo en favor de la
comunidad. Evidentemente era posible sustituir una pena de prisión inferior a un año por tratamiento,
semilibertad, multa o trabajo en favor de la comunidad, según resultara adecuado en la hipótesis sujeta a la
decisión judicial.

Ahora bien, la sustitución se limita por algo más que la pertinencia observada a través de los artículos 51 y
52. Hubo otros puntos a considerar, en el texto derivado de la reforma de 1983. Éste sujetó la sustitución al
cumplimiento de los requisitos contenidos en la fracción I, incisos b) y c), del artículo 90, precepto que
organiza la condena condicional.

El inciso a) exige "que sea la primera vez que el sentenciado incurre en delito intencional y, además, que
haya evidenciado buena conducta positiva antes y después del hecho punible". Si se trataba de un reincidente
en delitos cometidos con intención o dolo, quedaba cerrada la posibilidad de sustitución. Lo mismo sucedía si
el sujeto había tenido mala conducta, o bien, no había observado esa buena conducta positiva que la ley
exigió. Aquí nos encontramos frente a verdaderas causales de improcedencia.

La restricción al supuesto de delitos cometidos por imprudencia, y no todos los delitos, y la calificación de
buena conducta "positiva" fueron agregadas por la reforma de 1971. Cfr., García Ramírez, La reforma penal
de 1971, op. cit., p. 26.

El inciso b), modificado en 1993 en un punto exclusivamente terminológico -el cambio de delito "intencional"
por delito "doloso"- se refiere al carácter del reo como primerizo en delitos dolosos o intencionales. Por ende,
queda excluido de condena condicional -y lo estuvo de sustitución penal- quien era reincidente en este género
de infracciones. También reclama ese inciso, enderezado hacia la condena condicional -y en 1983 hacia la
sustitución-, que el reo "haya evidenciado buena conducta positiva, antes y después del hecho punible".

Sin perjuicio de lo que luego veremos a propósito de la sustitución parcial de la multa por el trabajo en favor
de la comunidad, ninguna norma faculta al juez para hacer sustituciones parciales, es decir, disponer el
cumplimiento de la prisión durante cierta etapa, y luego la sujeción a una medida sustitutiva. El juez no
puede hacer lo que sí está permitido a la autoridad penitenciaria en el régimen progresivo. Existe, sin
embargo, una hipótesis en que puede presentarse cumplimiento parcial de una pena de prisión, y sustitución
posterior de ésta. Así sucederá en el caso del artículo 74, que desarrolla una norma incorporada en 1971 para
favorecer la condena condicional,

Esta interesante novedad, propuesta por el licenciado Raúl F. Cárdenas, implica que el juzgador recupera la
potestad jurisdiccional cuando ya se ha pasado a la ejecución de la pena, y revisa y modifica su propia
sentencia. Se altera, así, el principio de cosa juzgada formal, en aras de una solución más apegada a la ley de
fondo y más conveniente desde el punto de vista individual y social. La fracción X del artículo 90, adicionada
en 1971, resolvió: "El reo que considere que al dictarse sentencia reunía las condiciones fijadas en este
precepto (que regula la condena condicional) y que está en aptitud de cumplir los demás requisitos que se
establecen, si es por inadvertencia de su parte o de los tribunales que no obtuvo en la sentencia el
otorgamiento de la condena condicional, podrá promover que se le conceda, abriendo el incidente respectivo
ante el juez de la causa".
cuando se debió conceder esa condena o una sustitución, a juicio del reo, y no sucedió así por inadvertencia
del juez o del inculpado, éste podrá instar un incidente para que se conceda el beneficio omitido.

El primer párrafo del artículo 27 alude al tratamiento en libertad de inimputables. De este modo deslinda los
dos supuestos de tratamiento en libertad que reconoce el ordenamiento penal, a saber: de imputables, que es
el que ahora nos interesa, y de inimputables, al que se refiere el artículo 67.

También el sistema de tratamiento de inimputables fue ampliamente revisado en la reforma de 1983. Tiene
especial importancia la norma contenida en el artículo 69, propuesta a la comisión redactora por la doctora
Olga Islas de González Mariscal. Se dice que la duración de la medida de tratamiento de inimputables no
excederá del máximo de la pena aplicable al delito. Si al concluir este lapso el sujeto sigue necesitando
tratamiento, se le pondrá a disposición de la autoridad sanitaria para que proceda conforme a la legislación de
la materia. De tal suerte, una medida penal pasa a convertirse en medida sanitaria. Al respecto, la exposición
de motivos dijo que con esta prevención "se impide el desbordamiento de la justicia penal, que, en la
realidad, pudiera traducirse en reclusiones de por vida". El marco legislativo para el cambio, cit., p. 198.
Como se ve, la duración de la medida de tratamiento resuelta por el juzgador penal puede abarcar hasta el
máximo de la prisión prevista en la ley punitiva. No se trata, pues, de alguna duración menor que fije o pueda
fijar el juez penal.

En el texto proveniente de la reforma de 1983, esta forma de tratamiento procedía, por vía de sustitución,
cuando el juzgador dispusiera prisión que no excediese de tres años (artículo 70, fracción I). Se trataba, sin
duda, de una conversión razonable desde las perspectivas que es preciso considerar en estos casos: intereses
de la sociedad, el reo y la víctima, y eficacia de las sanciones como medios de punición, de una parte, y de
readaptación, de la otra. Por otra parte, no resulta excesivo someter a una persona a este género de
tratamiento por hasta tres años, tomando en cuenta, sobre todo, que puede hallarse franco el camino para
que desarrolle las actividades educativas o laborales que elija y necesite, así como el hecho de que no debe
regresar a prisión.

El tratamiento se encauza al través de "medidas laborales, educativas y curativas, en su caso, autorizadas por
la ley y conducentes a la readaptación social del sentenciado". Aquí se dispone la adopción de métodos de
tratamiento -pues en eso consisten las medidas- con evidente sentido recuperador o resocializador,
enderezados al objetivo que el artículo 18 constitucional fija al sistema penal mexicano: readaptación. El
legislador pudo prescindir de la referencia explícita a ésta, que ya está implícita en un ordenamiento
dependiente de principios constitucionales expresos.

No pormenoriza la norma, ni tendría por qué hacerlo, esas medidas laborales, educativas o curativas.
Empero, creo necesario que el juzgador fije, en forma suficiente, la identidad de las medidas aplicables al
sujeto, a fin de que el ejecutor actúe con este fundamento. Para ello debiera ponderar las circunstancias del
reo y las características de las medidas consideradas. Se supone, por lo demás, que el juez penal no sólo es
un conocedor de la dogmática jurídica -"pura y dura", como se dice con expresión pintoresca-, sino también
de la criminología y la penología, y por ello sabrá orientar la sentencia desde este último ángulo. En otros
términos, no se limita a un ejercicio jurídico sustantivo y procesal, sino debe adelantar el ejercicio ejecutivo
que va más allá -mucho más allá- de la consideración dogmática tradicional.

Existen dos referencias claras con respecto a la adopción judicial de medidas. En primer término, se necesita
que éstas se hallen "autorizadas por la ley". Para satisfacer esta condición, no me parece indispensable que
exista un señalamiento legal que mencione y describa, una a una, en todos sus detalles, las medidas que
puede adoptar el tribunal. Basta con que aquéllas sean legítimas, accesibles legalmente; que no estén
reprobadas por la ley. Sin embargo, la norma pudo ser más expresiva, para sortear la objeción de que la
autoridad sólo puede hacer aquello que le esté atribuido por la ley. En segundo término, es menester que
esas medidas se dirijan precisa y claramente a la readaptación social del sujeto. Por ello, la selección de
especies debiera hallarse debidamente sustanciada en la sentencia judicial y en los acuerdos subalternos de la
autoridad ejecutora.

La reforma de 1983 fijó la duración extrema del tratamiento: "no podrá exceder de la correspondiente a la
pena de prisión sustituida". No es imposible, y quizás ni siquiera improbable, que en un buen número de
casos se advierta la necesidad de llevar adelante el tratamiento del condenado. Sin embargo, ni el juzgador ni
la autoridad ejecutora podrán ejercer autoridad alguna cuando ha transcurrido el tiempo previsto en la
condena. Si hay medidas de salud que tomar, la autoridad del ramo actuará conforme a sus atribuciones.

El tratamiento se realiza bajo la vigilancia de la autoridad: "orientación y cuidado". No sobra destacar, ahora
y siempre, que la buena supervisión de las medidas en libertad constituye la piedra de toque del sistema. Si
no se cuenta con definiciones claras sobre las medidas y con apoyo y supervisión competentes por parte de la
autoridad, el régimen de sustitución no alcanzará el éxito que se necesita. Recuérdese el papel que los
funcionarios supervisores han jugado en las normas y las prácticas de la condena condicional, desde el origen
de esta institución, vinculada invariablemente al probation officer.

Ya adelanté alguna consideración a propósito de la supervisión de la autoridad, al referirme a la exposición de

motivos sobre el sistema general de los sustitutivos. En este orden de cosas, el legislador también pudo
prescindir de la referencia que hizo a la vigilancia de la autoridad, a propósito del tratamiento en libertad,
puesto que según el artículo 50 bis "cuando la sentencia determine restricción de libertad o derechos, o
suspensión condicional de la ejecución de la sentencia, el juez dispondrá la vigilancia de la autoridad sobre el
sentenciado". Ésta tiene una función dependiente de la medida principal a la que se acopla, y por ello dura el
mismo tiempo que aquélla, es decir, se requieren mutuamente y se aplican en forma simultánea.

La vigilancia posee un contenido preciso, distinto de la mera supervisión policial, que tendría por misión evitar
nuevos delitos y verificar el cumplimiento de las condiciones de vida que la sustitución apareja. La vigilancia
de la autoridad, en cambio, no se dirige solamente a observar ese cumplimiento, que también le concierne,
sino más bien a colaborar en la reintegración social del sentenciado. Así, quien vigila no es policía del reo,
sino colaborador suyo, sin dejar de interesarse activamente, por supuesto, en que la ejecución de la medida y
el comportamiento del sujeto sean benéficos para la sociedad. A estas ideas sirve la estipulación contenida en
el segundo párrafo del artículo 59 bis: "La vigilancia consistirá en ejercer sobre el sentenciado observación y
orientación de su conducta por personal especializado dependiente de la autoridad ejecutora, para la
readaptación social del reo y la protección de la comunidad".

El segundo párrafo del artículo 27, bajo la redacción de 1983, adopta la semilibertad como una "alternación
de periodos de privación de la libertad y de tratamiento en libertad". Esa alternación puede consistir en
externación durante la semana de trabajo o educativa (esta voz no se hallaba en la descripción del
anteproyecto del Inacipe), con reclusión de fin de semana; o a la inversa: reclusión entre semana y
externación de fin de semana; o bien, salida diurna y reclusión nocturna. "La duración de la semilibertad no
podrá exceder de la correspondiente a la pena de prisión sustituida". La externación no es una simple
excarcelación, sino una libertad bajo tratamiento, esto es, una externación sujeta a la adopción y el
cumplimiento de medidas laborales, educativas y curativas, en su caso, como las previene el primer párrafo
del artículo citado.

En los términos de la regla general de sustitución contenida en el artículo 70, fracción II, procedía el cambio
de prisión por semilibertad cuando la duración de aquélla no excediese de tres años. En este aspecto rigió,
pues, la misma norma existente para la libertad bajo tratamiento. Sin embargo, hay gran diferencia entre
ambas medidas, no obstante que la semilibertad tenga naturaleza mixta entre la prisión y el tratamiento en
libertad. Efectivamente, el semiliberado debe afrontar periodos de reclusión, más o menos breves, durante
todo el tiempo que dure la medida, y este reingreso constante a la cárcel -así se trate de una prisión con
características diferentes a la institución cerrada, que es lo debido- apareja problemas que pueden
exacerbarse en el curso de varios años. En mi concepto, la semilibertad debió ser más reducida que el
tratamiento en libertad. Todo esto ha venido a agravarse merced a la reforma de 1993, que luego analizaré.

El tercer párrafo del artículo 27 recoge, tomándola en línea directa del anteproyecto del Inacipe y aportando
modificaciones importantes, la medida de trabajo en favor de la comunidad. No volveré a lo dicho acerca de
antecedentes y fundamentos de esta medida mencionados con anterioridad.

El trabajo en favor de la comunidad consiste en la "prestación de servicios no remunerados, en instituciones

públicas educativas o de asistencia social o en instituciones privadas asistenciales". Esta disposición contiene
varios elementos relevantes. Se trata de una actividad laboral, una "prestación de servicios", no una actividad
recreativa o educativa personal: es preciso, entonces, que haya dos sujetos en una relación: el reo que presta
el servicio, es decir, que cumple el trabajo, y la persona (institución, pero a la postre individuos, beneficiarios
inmediatos o mediatos del trabajo) en cuyo favor se desempeña ese servicio, aquél a quien se sirve. El reo no
percibe remuneración alguna por su trabajo, a diferencia de lo que puede suceder en los supuestos de
libertad bajo tratamiento o semilibertad.

Además, no puede ser beneficiaria del servicio cualquier persona, puesto que se trata de un trabajo "en favor
de la comunidad", con determinadas limitaciones y características que luego mencionaré. Se quiere, en suma,
que la actividad laboral sea útil para la comunidad en la que vive el reo, y que no implique explotación alguna
o aprovechamiento lucrativo del trabajo del sujeto. Por eso el legislador optó por reducir el espacio de los
servicios a las instituciones públicas educativas o de asistencia social, y a las privadas asistenciales. Bajo este
último rubro debiera entenderse, a mi modo de ver, sólo las que brindan atención gratuita a menores de
edad, enfermos y desvalidos en general, no los hospitales de particulares en que el paciente retribuye, a
veces en forma cuantiosa, la atención que recibe.
Es preciso que el trabajo ordenado por la autoridad judicial penal, que, como se ha dicho, es gratuito, permita
al interesado -que se mantiene en libertad- la obtención de recursos necesarios para su propia subsistencia y
la de sus dependientes económicos, y lo es que no vulnere la dignidad de aquél, siempre a salvo de cualquier
injerencia arbitraria, ni pugne con las estipulaciones del derecho laboral mexicano aplicables a todos los
trabajadores, inclusive a los que desempeñan un trabajo en virtud de sentencia penal.

La reforma de 1983 se ocupó en regular esos naturales requerimientos. Por lo que hace a la compatibilidad
del trabajo penal con las actividades del reo destinadas a proveer a sus necesidades y con las normas del
derecho del trabajo, el artículo 27 decidió que aquél se llevase a cabo "en jornadas dentro de periodos
distintos al horario de las labores que representen la fuente de ingreso para la subsistencia del sujeto y su
familia, sin que pueda exceder de la jornada extraordinaria que determine la ley laboral". Asimismo, "la
extensión de la jornada de trabajo será fijada por el juez tomando en cuenta las circunstancias del caso".

Ahora bien, la fracción XI del apartado A) del artículo 123 constitucional estipula que "en ningún caso el
trabajo extraordinario podrá exceder de tres horas diarias, ni de tres veces consecutivas". Así las cosas,
existe un renvío penal a la ley laboral, que a su vez, como norma aplicable al trabajo extraordinario en
general, impone una restricción considerable al trabajo en favor de la comunidad. La letra de estas
disposiciones lleva a una conclusión: sólo se puede realizar el trabajo en favor de la comunidad durante tres
horas diarias. En consecuencia, ésta es la jornada que menciona el ordenamiento penal, para los efectos del
cómputo de las sanciones.

Por lo demás, ¿es también aplicable aquí la otra restricción marcada en la misma fracción del artículo 123, es
decir, la relativa al número de días en que se puede cumplir la jornada extraordinaria? Es posible arribar a
dos interpretaciones encontradas. En un caso se sostendrá que la ley laboral constitucional comprende todo el
régimen básico de la jornada extraordinaria, atendiendo a las necesidades de descanso, convivencia familiar y
recreación del trabajador -que se hallan en el fundamento de estas restricciones-, y por ende sólo es posible
trabajar en favor de la comunidad tres veces consecutivas, hacer una interrupción y reanudar las jornadas por
otras tres veces.

Desde otra perspectiva, acaso más admisible, se concluirá que la única restricción que ordena la ley penal,
por el renvío a la norma laboral, es la relativa a "extensión" de la jornada, es decir, a la duración de ésta.
Efectivamente, tal es el texto del artículo 27 del Código Penal. Además, en el mismo precepto se indica
claramente que se sustituirá la prisión por trabajo, "sin que (éste) pueda exceder de la jornada extraordinaria
que determine la ley laboral"; y esta jornada se integra con tres horas de trabajo, después de las horas de
actividad ordinaria del obrero.

A esta segunda interpretación sería posible agregar otro argumento, ciertamente resbaladizo: las garantías
establecidas en el artículo 5 de la Constitución, a propósito del trabajo impuesto como pena por la autoridad
judicial, son las referentes a las fracciones I y II (del apartado A) del artículo 123, lo que significa que el
sujeto no podrá cumplir, bajo ese mismo título de trabajo penal, más horas de las ordinarias que la
Constitución estipula, pero nada dicen esas fracciones sobre el número de días laborables en forma continua.
Finalmente, tómese en cuenta que la primera interpretación señalada perjudicaría seriamente al sentenciado,
en cuanto prolongaría el tiempo necesario para la ejecución penal y, por lo tanto, para el acceso a la libertad
absoluta.

Resuelve el último párrafo del artículo 27 que "por ningún concepto se desarrollará este trabajo en forma que
resulte degradante o humillante para el condenado". De tal suerte quedan excluidas las actividades serviles
públicas, que aparejan la exposición del penado ante los ojos del público, con la finalidad de brindar a la
comunidad un espectáculo intimidante y punitivo, o someter al sentenciado al escarnio general.

En lo que concierne a la duración de la medida, hay dos estipulaciones importantes. Por una parte, en la regla
general instituida por el artículo 70 se indicó que la sustitución de prisión por trabajo en favor de la
comunidad sólo podría operar cuando aquélla no excediese de un año. Parece razonable esta mesura en la
sustitución de sanciones. Por otra parte, el cuarto párrafo del artículo 27 resuelve el cómputo del trabajo:
"Cada día de prisión será sustituido por una jornada de trabajo en favor de la comunidad".

En el caso del trabajo, la ley penal reitera que éste se desarrollará "bajo la orientación y vigilancia de la
autoridad ejecutora". Ya señalé que esta prevención es innecesaria; basta la regla que estatuye el artículo 50
bis, sobre procedencia de la medida de vigilancia.

Vayamos ahora al caso de la multa, que es sustitutivo de la prisión, pero también puede presentarse como
sanción principal, a su turno sustituible (artículo 29). Sucedía lo primero según las reformas de 1983, es
decir, que se sustituyera a la prisión por multa, cuando aquélla no excediese de un año (artículo 70, fracción
I). En consecuencia, la multa vino a ser sustitutiva de la prisión y alternativa del trabajo en favor de la
comunidad. Ocurre lo segundo, una vez abandonado el injusto sistema general de sustitución de la multa por
prisión, en virtud de la insolvencia o renuencia del reo, en aquellos casos en que "se acredite que el
sentenciado no puede pagar la multa o solamente puede cubrir parte de ella". Entonces el tribunal puede
sustituirla, total o parcialmente, como quiso el anteproyecto del Inacipe, por prestación de trabajo en favor de
la comunidad, a razón de una jornada de trabajo por un día multa.

Entre las más notables innovaciones debidas a la reforma de 1983 figuró el régimen de días multa, con
antecedente en el Código Almaraz de 1929. Cfr., exposición de motivos en De la Madrid H., El marco
legislativo para el cambio, op. cit., p. 201. En la iniciativa del Ejecutivo que desencadenó las reformas de
1993, se incurrió en el evidente error de suprimir la precisión sobre el contenido del día multa. Se pretendía
-sin explicación alguna en la exposición de motivos que manifestara las razones del cambio, en caso de
haberlas- que esa parte del precepto quedara como sigue: "La multa consiste en el pago de una cantidad de
dinero al Estado, que se fijará por días multa, los cuales no podrán exceder de quinientos, salvo los casos que
la propia ley señale". Afortunadamente los legisladores advirtieron el error -que retiraba al concepto de día
multa su razón de ser- y en el dictamen redactado en la Cámara de Diputados establecieron que "resulta
necesario mantener la segunda parte del párrafo segundo, que establece la equivalencia del día multa".
Considerando II, punto 4, inciso a.

Existe un necesario deslinde entre el caso en que el reo no puede cubrir la multa, que se enfrenta con la
aplicación de sustitutivos, y aquel otro en que "se negare sin causa justificada" a cubrir su importe. Si
acontece esto último, el Estado recurrirá al procedimiento económico coactivo.

Hay todavía, como en el anteproyecto del Inacipe, una segunda hipótesis de sustitución en este mismo
campo: "Cuando no sea posible o conveniente la sustitución de la multa por la prestación de servicios, la
autoridad judicial podrá colocar al sentenciado en libertad bajo vigilancia, que no excederá del número de días
multa sustituidos" (artículo 29, quinto párrafo).

La sustitución no causa estado de cosa juzgada, ni siquiera en sentido formal. En efecto, es revocable por el
juzgador que la concedió, como lo es la condena condicional, si el inculpado no cumple las condiciones a las
que se halla sujeto el disfrute de este beneficio, o comete un nuevo delito o carece de fiador que garantice el
cumplimiento de deberes patrimoniales, en caso de que se hubiese designado garante de este carácter
(artículos 71 y 72).

En este punto vale observar que se ha detenido, y en algunos casos retraído, la tendencia a conceder ciertos
beneficios en forma definitiva, irrevocable, independientemente del comportamiento del beneficiario mientras
se extingue, por el transcurso del tiempo, la posibilidad jurídica de ejecutar la pena de prisión. El carácter
revocable de la medida ha sido característico de la condena condicional, y luego de los sustitutivos. En el caso
de la remisión parcial de la pena, inicialmente se optó por el otorgamiento en firme; posteriormente se
introdujo la revocabilidad, a la manera de la libertad preparatoria.

Esto así, por adiciones del 29 de noviembre de 1984, publicadas el 10 de diciembre siguiente, al artículo 16
de la Ley de Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados.

IX. LAS REFORMAS DE 1991 Y 1993. ESTADO ACTUAL DE LA CUESTIÓN Y CONSIDERACIÓN FINAL

Como antes señalé, a partir de 1983 hubo numerosas modificaciones de la legislación penal mexicana,
sustantiva y adjetiva.

Sólo por lo que respecta a la legislación sustantiva, conviene observar que entre 1982 y 1994 fueron
expedidos veintiún decretos de reformas y adiciones al Código Penal para la Federación y el Distrito Federal,
que se refirieron a doscientos sesenta y un preceptos de ese ordenamiento. Como se ve, las reformas
abarcaron la gran mayoría de los artículos, muchos de los cuales corresponden, además, a los temas
fundamentales del sistema penal.

En su mayor parte, militaron en la línea trazada por las reformas de 1983.

No se hallan en este caso, desde luego, los cambios incorporados por el decreto del 30 de diciembre de 1988,
publicado en el Diario Oficial del 3 de enero de 1989, que elevó la pena máxima de prisión a cincuenta años,
en el caso de varios delitos de suma gravedad, como el homicidio calificado y el secuestro, por ejemplo.
Luego vendrían reformas constitucionales, practicadas con excesiva premura en 1993, seguidas de un gran
número de cambios secundarios, vinculados con dichas modificaciones en la ley suprema o ajenas a ellas, de
carácter fundamentalmente procesal penal.

Cfr., mi análisis de estas novedades en El nuevo procedimiento penal mexicano, México, Porrúa, 1994 (2a.
ed. en prensa).

Para los fines del actual estudio, en ese conjunto destaca, primero, el proceso de reformas desarrollado en
1991, que culminó en el importante decreto del 16 de diciembre de dicho año, publicado el 30 del mismo
mes. En éste hay novedades a propósito de los sustitutivos, vigentes en 1995.

Señala Gustavo Malo Camacho que la reforma de 1991 "observa un claro sentido hacia la despenalización que
aparece alcanzado por dos vías distintas: penas alternativas y penas sustitutivas. Ambos sistemas ya
preexistían en la ley penal mexicana, a partir de las reformas de 1984, y es ahora, con las reformas que
incorpora el decreto del 30 de diciembre de 1991, que se amplía notablemente su nuevo alcance".
"Modernización jurídica penal en México y el Decreto de reforma de fecha 30 de diciembre de 1991", en
Criminalia, año LVIII, núm. 1, enero-abril 1992, p. 169.

Sobre los desarrollos de la reforma de 1991 hubo opiniones favorables y pareceres críticos, precisamente a
propósito del tema que ahora examino.

Véase, por ejemplo, la crítica que formula Moisés Moreno Hernández, y que puede extenderse igualmente a
otras reformas que pretenden aliviar los problemas de la pena privativa de libertad, pero olvidan la necesidad
de resolver con equilibrio las diversas cuestiones que ha de considerar y regular el sistema penal. Manifiesta
Moreno Hernández que el legislador de 1991 se preocupó por la prisión; "es decir, que la saturación que
actualmente existe en las cárceles, ha motivado buscar diversas formas de cómo vaciarlas o de cómo evitar
que las personas lleguen a ella(s)". Pero en una reforma "debe atenderse siempre a los objetivos que
corresponden al derecho penal, y, además, buscarse el equilibrio de los diversos intereses que entran en
juego... uno de esos aspectos fundamentales, lo es precisamente la protección de los bienes jurídicos,
individuales o colectivos; de tal manera que habría que preguntarse si de esta forma los fines del derecho
penal se lograrán de manera eficaz o no". "Las recientes reformas al Código Penal", en Criminalia, año LVIII,
no. 1, enero-abril 1992, p. 189.

En la reforma de 1991 permanecieron sin cambios los artículos 24 y 27. En tal virtud, se mantuvieron los
textos que enuncian y describen los sustitutivos penales establecidos en 1983. Tampoco hubo cambio en el
artículo 29, donde aparece la sustitución de la multa no pagada por trabajo en favor de la comunidad o
libertad bajo vigilancia. Asimismo, permanecieron intactos los artículos 71 (revocación de los sustitutivos), 72
(fianza para el cumplimiento de las obligaciones inherentes a la sustitución) y 73 (conmutación por el
Ejecutivo). En cambio, hubo reformas interesantes para los fines del presente análisis en los artículos 70 y 90,
que no modificaron la vinculación de los sustitutivos con los artículos 51 y 52 y con ciertos elementos de la
condena condicional, señalados líneas arriba.

En este mismo proceso fue reelaborado el artículo 51, para señalar que en el supuesto de punibilidad
alternativa "el juez podrá imponer, motivando su resolución, la sanción privativa de libertad cuando ello sea
ineludible a los fines de justicia, prevención general y prevención especial".

En la cuenta favorable de la reforma del 91 figura la ampliación de supuestos de pena alternativa, lo cual
mejora el régimen precautorio procesal, pues elimina la prisión preventiva, y aligera el sistema ejecutivo,
dado que abre la vía para el empleo de alternativas de la prisión. La nueva fórmula del artículo 51 se orienta
evidentemente en favor de las sanciones no privativas de libertad y obliga a fundar la prisión, cuando se opte
por ésta, en una precisión difícil: que sea ineludible a la luz de la justicia y la prevención general y especial.
Es manifiesto el desacierto del legislador al referirse aquí a la prevención general como criterio para la
individualización judicial de la pena.

Elpidio Ramírez ha formulado una certera crítica sobre este punto. El juzgador no debiera tomar en cuenta la
prevención general, que es, en cambio, materia para la consideración del legislador. En efecto, el juez no
puede -o mejor dicho, no debe- sancionar con los ojos puestos en la repercusión que la pena tenga para
evitar la comisión de delitos por otros integrantes de la sociedad, porque de hacerlo así estaría sancionando al
reo en función de la posible conducta de esos otros y no de su propio comportamiento. Véase, asimismo, la
crítica que en sentido similar formula Moisés Moreno Hernández, "Las recientes reformas al Código Penal", en
Criminalia, cit., pp. 186-187.
A la reforma de 1991 siguió el cambio legal penal de 1993, impulsado por la modificación constitucional de
este último año, ya mencionada, pero sobre todo por el horizonte abierto en 1983,

Bien dice Álvaro Bunster que "por sus propósitos y su extensión, se orienta en la línea de reformas anteriores,
principalmente en la de la muy significativa efectuada en el lapso de 1983 a 1985". "La evolución legislativa
penal mexicana", en Criminalia, año LX, núm. 4, noviembre-diciembre 1994, p. 19.

aun cuando fueron poco afortunadas varias de las reformas de 1993 en la materia que ahora examino. Entre
las variaciones de 1993 figuran algunos ajustes importantes en el tema de los sustitutivos, que provienen del
trabajo legislativo en la Cámara de Diputados -el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos
Constitucionales y de Justicia-, no de la iniciativa misma. En esta virtud es necesario examinar las
modificaciones hechas a los artículos 27 y 70, así como a otros preceptos, localizados en la parte especial,
cuyos nuevos textos derivan de la reforma al artículo 27.

En el dictamen elaborado en la Cámara de Diputados se consideró oportuno adicionar un párrafo al

mencionado artículo 27,

a efecto de establecer que el trabajo en favor de la comunidad no únicamente se emplee como un sustitutivo
de la prisión o de la multa, sino que se utilice en forma independiente, pudiendo de esta manera imponerse
como una verdadera pena autónoma.

Considerando II, punto III.

Por la reforma de 1993, en el artículo 27 se lee ahora que "el trabajo en favor de la comunidad puede ser
pena autónoma o sustitutivo de la prisión o de la multa". Esto es indudablemente cierto, aunque no era
indispensable decirlo en ese precepto. Se tiende, con razón, a ampliar las posibilidades de aplicación de las
medidas sustitutivas de la prisión como penas autónomas, esto es, no emplearlas apenas en calidad de
sucedáneos de la privación de la libertad, por determinación del juzgador, sino también, cada vez que resulte
aconsejable, como sanciones previstas legalmente, en forma directa y exclusiva, con respecto a determinadas
hipótesis delictuosas. Este camino, seguido por el legislador últimamente, se abrió también, como otras
muchas soluciones renovadoras del ordenamiento penal, desde hace varios años. En efecto, la Ley de Vías
Generales de Comunicación previó la aplicación alternativa de trabajo en favor de la comunidad (treinta a
noventa días) o multa en el caso del delito previsto en el artículo 537.

El artículo 537 de la Ley de Vías Generales de Comunicación fue reformado por decreto del 7 de noviembre de
1986, publicado en el Diario Oficial del 19 de ese mismo mes.

Es claro que el legislador de 1993 pudo haber avanzado más en este campo, considerando también la
posibilidad de aplicación autónoma o directa de las sanciones de tratamiento en libertad y semilibertad. No
fue así. Quizás lo impidió la premura legislativa.

En la misma Cámara de Diputados se llevó adelante una útil reflexión acerca de los delitos a cuyos autores o
partícipes conviene aplicar directamente la sanción de trabajo en favor de la comunidad, no la pena de prisión
sustituible. En este campo, el dictamen expresó diversas consideraciones que sustentaron, en su momento, el
cambio de las sanciones previstas para una serie de delitos relativamente leves, conminados con penas de
prisión reducidas y multa, alternativa o copulativamente.

Los dictaminadores esgrimieron tres argumentos en favor del empleo del trabajo en favor de la comunidad
como sanción autónoma para determinados delitos.

No hay estricta correspondencia entre los delitos mencionados por el dictamen para los efectos de la
modificación de penas, y los contemplados, específicamente, en los preceptos que fueron reformados,
conforme a la propuesta contenida en el propio dictamen y al voto final del Congreso. Por ejemplo -sólo un
ejemplo-, en la relación de delitos mencionados en el dictamen no se incluye la evasión de presos, cuando la
reaprehensión del prófugo se consigue por gestiones del responsable de la evasión. En cambio, el dictamen
invoca el artículo 153, en que se contiene el tipo respectivo y que efectivamente fue reformado en 1993.

Se hizo ver, en primer término, que los delitos tomados en cuenta para tal propósito

no se consideran graves [y por ello] resulta excesiva la pena de prisión, puesto que en muchos casos, por
carecer de recursos económicos, las personas que cometen alguno de los delitos mencionados no tienen la
posibilidad de cubrir la multa, por lo que se ven obligados a compurgar la pena corporal.
Dentro de la misma línea de consideraciones, se adujo en segundo término que "se corre el riesgo de que al
ser internados en alguno de los Centros de Readaptación Social, dichas personas se contaminen con otros
reos, desvirtuándose así el espíritu de los sistemas de readaptación social". Es evidente que el legislador
conoce -y teme, por lo tanto- las condiciones que prevalecen, mayoritariamente, en esos llamados centros de
"readaptación social".

La adopción del nombre -cuyo significado contradiría la realidad- fue propuesta por el Tercer Congreso
Nacional Penitenciario. Cfr., Memoria del..., op. cit., p. 70.

Por último, el dictamen invoca un factor más en apoyo de la reforma: "la sobrepoblación de internos en los
Centros de Readaptación Social".

Estos argumentos aparecen en el Considerando II, punto 3, del dictamen de las comisiones en la Cámara de
Diputados.

Por lo que toca al último punto mencionado, a mi modo de ver no es la sobrepoblación, por sí misma, lo que
conviene considerar, sino la racionalidad en el empleo de la pena privativa de libertad y en el uso de otros
expedientes penales, como los sustitutivos. No se trata, en fin, simplemente de poblar o despoblar prisiones,
sino de aplicar con sensatez las medidas pertinentes desde el ángulo de una bien fundada política criminal del
Estado. En función de esto debiera resolverse sobre el poblamiento o el despoblamiento de las prisiones, sin
perjuicio, claro está, de llevar adelante con veracidad y seriedad la indispensable reforma del sistema
carcelario del país.

En el artículo 70 fue derogado el último párrafo, que vinculaba los sustitutivos con los incisos b) y c) de la
fracción I del artículo 90, es decir, con la exigencia de que el candidato a sustitución fuese primerizo en delito
intencional o doloso

En 1993 se empleó la expresión "doloso", en lugar de "intencional", siguiendo así la nomenclatura incorporada
en el artículo 9. Se trata de una precisión técnica reclamada por la doctrina desde hace tiempo, y desde luego
justificada, aunque carezca por completo de trascendencia práctica.

y hubiera evidenciado buena conducta positiva, antes y después de la comisión del delito, y con el pronóstico
judicial sobre futura delincuencia, temas que ya examiné brevemente. A este respecto, el dictamen elaborado
en la Cámara de Diputados menciona lacónicamente:

se propone derogar el último párrafo del artículo 70 subsecuente de la fracción III, con la finalidad de que el
juez al momento de individualizar la pena, en términos de los artículos 51 y 52, tome en cuenta únicamente
el hecho delictuoso por el que se está procesando.

Dictamen, Considerando II, punto 3.

Esto lleva a considerar el tema de la reincidencia para efectos de la sanción penal. La corriente tradicional en
esta materia optó por agravar las penas en casos de reincidencia o habitualidad, además de cerrar el acceso
de los reiterantes a beneficios legales como la condena condicional o la libertad preparatoria. Con ello se
trataba en forma desigual las dos hipótesis, asimismo desiguales, que se presentan en este campo:
primodelincuencia y reincidencia. En contra de este modo de resolver la reacción penal, otras corrientes han
estimado que la reincidencia o la habitualidad en el delito no deben ser consideradas factores para la
agravación necesaria de las penas o el retiro explícito de los beneficios, sino como puntos interesantes -pero
no determinantes- en el ejercicio del arbitrio judicial que conduce a la individualización penal. En este sentido
fueron modificados los artículos 65 -sobre reincidencia- y 70 del Código Penal, que ya mencioné.

Esta nueva comprensión del tema de la reincidencia proviene de la iniciativa presidencial. En la exposición de
motivos se manifiesta, a propósito de los cambios consultados en el artículo 65, que

en lugar de fungir [la reincidencia] como una causa de agravación de la pena, como tradicionalmente ha
sucedido -por la gran influencia positivista que ha tenido nuestra legislación penal- y, por ello, contrariando
diversos principios fundamentales de un derecho penal democrático, se sugiere darle ahora a la reincidencia
la función de ser un criterio más para la individualización penal.

Punto II.6.8.
En el mismo sentido se pronunció el dictamen de la Cámara de Diputados, que también analiza
conjuntamente las prevenciones de los artículos 52 y 65, más la reforma del 70. Alude también a los
principios del derecho penal democrático (en rigor, humanista, más bien que democrático), menciona las
estipulaciones que en este sentido existen en diversas entidades federativas, y asegura que dar "a la
reincidencia la función de agravar la pena, contradice entre otros el principio constitucional que prohíbe
valorar dos veces una conducta que ha sido objeto de juzgamiento".

Considerando II, punto 5, b).

Ahora bien, en este análisis del papel que puede o debe jugar la reiteración delictuosa en el sistema penal,
considerando los diversos intereses, bienes y derechos que éste custodia, es menester deslindar dos
supuestos, que no son necesariamente idénticos. Por una parte se halla la punición agravada del reincidente:
se eleva legalmente la pena aplicable al sujeto en el segundo juicio, por el delito B, en mérito de haber una
primera condena en otro juicio, por el delito A, con determinada antigüedad estatuida en la ley. Así las cosas,
la existencia de un primer delito influye determinantemente en la sanción del segundo, no obstante tratarse
de un suceso ilícito diferente e inconexo con aquél. Por otra parte, se niega al sujeto en el juicio B cierto
beneficio, habida cuenta de que anteriormente se le condenó como responsable de un delito A, sentencia que,
a juzgar por la vida posterior del sujeto, no tuvo eficacia alguna desde el ángulo de la readaptación social. En
este caso no existe agravamiento de la pena que legalmente corresponde por el delito B. Esta sanción se
aplica en sus términos.

A la luz de los cambios legales practicados en 1991 y 1993, se amplió extraordinariamente la posibilidad de
aplicar la sustitución de la pena privativa de libertad por otras sanciones. El estado que guarda la materia es
el siguiente. Es posible aplicar la condena condicional cuando no exceda de cuatro años (en vez de dos) la
pena de prisión impuesta en la sentencia (artículo 90, fracción I, inciso a). Lo es sustituir la prisión por
trabajo en favor de la comunidad o semilibertad, cuando aquélla no exceda de cinco años (en vez de un año
en el caso del trabajo, y de tres, en el supuesto de la semilibertad). Es posible sustituir por tratamiento en
libertad la prisión que no sea mayor de cuatro años (en vez de tres). Finalmente, cabe la sustitución por
multa cuando la pena privativa de libertad no sea superior a tres años (artículo 70).

Además del exceso en las posibilidades de sustitución -y de otros desaciertos que adelante mencionaré-, que
trae consigo este beneficio incluso en el supuesto de delitos muy graves, parece que el legislador sólo pensó
en la supresión de la pena privativa de la libertad, pero no reparó en las características de los sustitutivos.
Piénsese, pues, que la semilibertad implica un constante entrar en prisión y salir de ella -aunque en la especie
se trate de un establecimiento de seguridad atenuada, o inclusive de una institución abierta-, y que resulta
por lo menos discutible que semejante situación, que apareja muchos riesgos y no pocas molestias, se
prolongue durante ¡cinco años! Otro tanto se puede decir del trabajo en favor de la comunidad: ¡cinco años
de trabajo en un establecimiento asistencial, digamos la Cruz Roja!

Ya no es necesario que se trate de un primerizo, y por ende cabe la sustitución en favor de reincidentes,
multirreincidentes y habituales. Tampoco se prohíbe la concesión del sustitutivo en favor de quien pudiera
incurrir en nuevo delito, a juicio del tribunal competente para decidir la sustitución. Es probable que el
legislador supusiera que todas estas circunstancias quedan suficientemente recogidas en el artículo 52,
nuestro precepto clásico a propósito de la individualización judicial, cuya nueva redacción estipula qué
elementos tomará en cuenta el tribunal para fijar las penas y medidas de seguridad "que estime justas y
procedentes dentro de los límites señalados para cada delito, con base en la gravedad del ilícito y el grado de
culpabilidad del agente".

Elpidio Ramírez formula una severa crítica sobre el nuevo texto del artículo 52, que aborda "el renglón más
sensible del derecho punitivo". Cfr., "La reforma penal de 1994", en Criminalia, año LX, núm. 4, noviembre-
diciembre 1994, pp. 118-121. En opinión de Juan Silva Meza, desde una perspectiva jurisdiccional, el cambio
de palabras no alteró el fondo del asunto ni varió el sentido de las prevenciones legales anteriores. Cfr.,
"Reformas al Código Penal. 1994", en Criminalia, año LX, núm. 1, enero-abril 1994, p. 43.

Ahora bien, es obvio que ni la reincidencia ni la probabilidad de comisión de nuevos delitos (tan difícil de
anticipar, es cierto, además de los otros problemas que plantea), tienen que ver con la gravedad del delito
cometido y la culpabilidad (no la temibilidad, como antes se dijo) del sujeto al que se está sentenciando.

Para la comprensión de estas reformas, que concurren a diseñar el régimen general de los sustitutivos, es
conveniente recordar que el derecho mexicano moderno ha procurado reducir constantemente la privación
precautoria y punitiva de la libertad, optando por otro género de medidas procesales o penales que no
aparejan reclusión del inculpado o del condenado, en sus respectivos casos. Esta tendencia es plausible, sin
duda alguna. Multiplicar la prisión preventiva o el internamiento penitenciario, más allá de lo estrictamente
indispensable, es a todas luces improcedente. Había llegado la hora de no emplear la prisión como panacea
aplicable a los responsables de un crecido número de delitos, desde muy graves hasta muy leves. También
era necesario corregir el abuso y la injusticia que entraña la prisión preventiva.

La reforma procesal penal de 1991 procuró alejarse del sistema de absoluta "predeterminación legal" para la
procedencia de la libertad provisional, que regía hasta entonces bajo el imperio del régimen de garantías
(mínimas, no máximas) instituido por la Constitución. En cambio, la reforma constitucional de 1993,
desacertada en este punto, como en otros, aunque pertinente en varios más, incurrió de nuevo en esa
indeseable predeterminación, al eliminar el ámbito de arbitrio razonable que la reforma secundaria de 1991
había reconocido al juez penal.

La reforma de 1983 quiso servir al primero de esos propósitos, y lo consiguió adecuadamente en el orden
normativo.

Ahora bien, es preciso que el sistema general de sanciones sea racional, en el sentido de que procure
obtener, con el menor sacrificio posible de bienes jurídicos individuales y colectivos, los diversos objetivos a
los que ese sistema sirve en la hora actual. Ya me referí a éstos, al hablar sobre el equilibrio de los intereses
en conflicto. No repetiré lo que expuse anteriormente. Si bien es cierto que conviene ampliar juiciosamente
las posibilidades de aplicación de los sustitutivos, para evitar reclusiones inútiles e injustas, también lo es que
esa ampliación debe llevarse a cabo dentro de una política criminal bien fundada, que no descuide o
comprometa ciertas finalidades plausibles para alcanzar otras, acaso también deseables. En este punto se
imponen la congruencia, la ponderación, el equilibrio. De lo contrario se arriesga la eficacia del sistema en su
conjunto, y se pone en peligro el progreso alcanzado. Los excesos y los errores, que pueden ser mayúsculos,
lejos de contribuir al buen desarrollo de un régimen penal humanista (al que algunos denominan
democrático), puede motivar reacciones autoritarias que frustren los mejores esfuerzos.

Es obvio que el reformador penal debe actuar con serena reflexión y amplio conocimiento de la circunstancia
en la que actúa. No ocurre esto cuando se avanza (si es que se avanza) con precipitación, sin asegurar la
firmeza de la obra previamente realizada. Beneficiar al delincuente sin miramiento para el ofendido y la
sociedad, es por lo menos tan deplorable como beneficiar a éstos sin miramiento para el infractor. En este
ámbito, como acaso en todos, la desmesura es poco recomendable, aun cuando se ampare en la mejor
voluntad y la más recta intención.

Multiplicar los sustitutivos para impedir reclusiones improcedentes, como ha sido el objetivo de muchos
reformadores de los últimos años, es indudablemente acertado. Ya no lo es tanto multiplicarlos sólo bajo la
idea de "despresurizar" las prisiones, como se suele decir con una expresión entre arbitraria y pintoresca, si la
"despresurización" implica excarcelar a quienes no debieran salir de prisión y poner en peligro los intereses
legítimos y los derechos de la sociedad, en general, y de muchos individuos en particular. Y todavía menos
acertado es ampliar la aplicabilidad de los sustitutivos en forma mecánica, sin conexión alguna con la
realidad, ni con los propósitos inherentes al régimen de sanciones penales.

Conviene estudiar las reformas de 1991 y 1993 sin perder de vista las consideraciones precedentes. Ambas
ampliaron muy considerablemente -excesivamente, según la razonada opinión de muchos- el campo de
aplicación de los sustitutivos, cuando aún no se consolidaban los progresos de 1983. Es evidente para
cualquier observador, por somera que sea su visión de los hechos, que aún no ha sido posible, ni
remotamente, asegurar las condiciones de éxito de los sustitutivos bajo su formulación anterior, que
representó, por cierto, un inmenso progreso. Tampoco se ha logrado consolidar razonablemente la ejecución
de la condena condicional, la libertad preparatoria y la remisión parcial de la pena privativa de libertad.

En estas condiciones, emprender más cambios legales en vez de dirigir la energía a la aplicación puntual y
eficaz de las normas existentes, significa una distracción muy costosa moral y socialmente. Se incurre,
aunque sea de buena fe, en modificaciones de forma, de fachada, verdaderas acciones de "maquillaje",
siempre espectaculares, en lugar de conseguir verdaderos cambios de fondo. A lo largo de nuestra historia ha
sido frecuente que incurramos en la ilusión de creer que modificando las normas con entusiasmo y
abundancia, logramos ya la reforma de la vida. Esto no ha pasado, según parece, en el sistema de las
sanciones en México.

Hoy presenciamos un inquietante descrédito de la legislación penal, y una no menos inquietante tentación de
retornar a medidas indeseables. Conviene meditar seriamente sobre esta realidad que tanto nos preocupa. Un
motivo para estas corrientes regresivas -no el único, desde luego- puede hallarse en la ineficacia de la ley
penal, mirada, en consecuencia, como un medio de desvalimiento social en vez de constituir, ante los ojos de
todos, un instrumento adecuado para enfrentar la delincuencia. No olvido, por supuesto, algo que siempre he
reiterado, en la cátedra y en diversas publicaciones: ni la ley penal ni los órganos encargados de aplicarla
pueden responder íntegramente por el crecimiento y el agravamiento de la criminalidad. En este proceso hay
otros factores predominantes: entre ellos figuran, por ejemplo, la decadencia de valores morales que dan
fundamento y orientación a la conducta, y la profunda crisis económica, que acentúa un hecho doloroso
propiciado por políticas desafortunadas: la creciente opulencia de los menos y la manifiesta indigencia de los
más.

En todo caso, la experiencia reunida hasta ahora pudiera ser útil para el código penal del futuro, si sucede,
como se dice, que pronto habrá un nuevo ordenamiento sustantivo. Obviamente esto es innecesario, aunque
sea recomendable revisar ciertos aspectos, mal resueltos, de la legislación vigente. Sostener que se necesita
un nuevo código porque el ordenamiento de 1931 ya resulta anticuado e ineficaz, habida cuenta de que han
transcurrido más de sesenta años desde la fecha en que fue expedido, es un despropósito mayúsculo. A
menudo he manifestado que ya no existe el código de 1931: el texto actual difiere profundamente del
original, sobre todo desde la reforma de 1983, que, como antes señalé, modificó hondamente el rumbo y las
instituciones de nuestro ordenamiento punitivo.

En sentido semejante, Elpidio Ramírez: la reforma penal mexicana "se convirtió, a partir de 1984 (nota del
autor: año de publicación de la reforma promulgada en 1983, a la que me he venido refiriendo como la
`reforma de 1983'), en una realidad avasalladora. En los últimos diez años (1984-1994) la transformación del
código punitivo ha sido de tal magnitud que no es aventurada la afirmación de que el Código penal de 1931
ha sido sustituido por uno nuevo: el de 1984-1994". Así, suponiendo que se convirtiese en ley positiva alguno
de los proyectos o anteproyectos preparados en estos últimos años por personas que intervinieron en las
reformas de la última década, "¿cuáles serían las novedades que autorizarían a hablar de una auténtica nueva
normatividad penal y no de una simple reformulación verbal del actual Código Penal?" "La reforma penal de
1994", en Criminalia, cit., p. 115.

IMPROCEDENCIA DE LA PRISIÓN PREVENTIVA PARA LAS PERSONAS PROCESADAS POR DELITOS

CUYA PENALIDAD ADMITE: UN SUSTITUTIVO DE PRISIÓN

Miguel SARRE ÍGUINIZ

Tercer Visitador General de la Comisión Nacional de Derechos Humanos

SUMARIO: I. Los sustitutivos de prisión en la legislación. II. La prisión preventiva no procede en el caso de
penas alternativas. III. Las penas sustitutivas de prisión como penas alternativas. IV. Incompatibilidad de la
prisión preventiva con las penas sustitutivas de prisión. V. Los sustitutivos de prisión y la prisión preventiva
en el caso de los indígenas. VI. ¿Cuál es la situación en materia de prisión preventiva en México? VII.
Conclusiones
I. LOS SUSTITUTIVOS DE PRISIÓN EN LA LEGISLACIÓN

Las tendencias teóricas modernas en las políticas criminológicas, y entre ellas las que predominan en el
derecho mexicano, se han ido encaminando a limitar lo más posible las penas breves privativas de la libertad.

Las opiniones que propician este cambio en la naturaleza de las penas se han traducido en diversas reformas
a nuestros Códigos Penales, específicamente al Código Penal Federal (CPF). Así, ya en 1983 se introdujeron
en el artículo 70 las penas sustitutivas de prisión.

De esta forma, el artículo 24 del CPF enumera entre las penas y medidas de seguridad, al tratamiento en
libertad, semilibertad y trabajo en favor de la comunidad, cuyo alcance establece el artículo 27 del mismo
código.

Como es sabido, las reformas introducidas al CPF en 1983 fueron seguidas de otras en 1991. En estas últimas
se estableció un mayor número de opciones punitivas y se ampliaron los rangos de las penas de prisión
susceptibles de ser sustituidas por otras no privativas de la libertad. Por ejemplo, si en el código de 1984 la
pena de prisión que no excediera de un año podía ser sustituida por trabajo en favor de la comunidad, en las
reformas de 1991 se establece que si la pena de prisión no excede de cinco años, puede ser sustituida por
trabajo en favor de la comunidad o tratamiento en semilibertad. Se advierte, por lo tanto, la tendencia a
eliminar en lo posible las penas corporales de menos de cinco años, para dar al juez la posibilidad de
sustituirlas por otras no privativas de la libertad, siempre, naturalmente, que se cumplan ciertos requisitos
legales.
Para que se puedan aplicar las penas sustitutivas de la prisión establecidas en el artículo 24 del CPF, se
requiere que el sentenciado satisfaga los requisitos contemplados en la fracción I, incisos "b" y "c" del artículo
90, los que textualmente expresan:

b) Que sea la primera vez que el sentenciado incurre en delito intencional y, además, que haya evidenciado
buena conducta positiva, antes y después del hecho punible; [y] c) Que por sus antecedentes personales o
modo honesto de vivir, así como por la naturaleza, modalidades y móviles del delito, se presuma que el
sentenciado no volverá a delinquir.

Las razones de la nueva política en materia de sustitutivos de prisión son múltiples. En la exposición de
motivos de las reformas de 1983 al CPF, se expresó que:

Al otorgarse al juez nuevas posibilidades de sustituir la prisión y de conceder la condena condicional se

ensanchan los contornos de las penas no privativas de la libertad, en la línea de la opinión progresista
contemporánea según la cual el encarcelamiento, ya que trae consigo graves restricciones al derecho de
conformar la propia vida, es prescindible respecto de aquellos delitos que no son capitales.

La misma exposición de motivos agregaba que,

Cabe señalar, además, que la sobrepoblación penitenciaria encarece la justicia penal y hace perder efectividad
a la pena: significa un gasto enorme para la sociedad la manutención de prisiones en las que, con el
hacinamiento, se agravan la corrupción, la promiscuidad y la indisciplina, nada propicias para la rehabilitación
social.

Pero no sólo el legislador mexicano ha precisado los fundamentos -ya sean teóricos o meramente practicistas,
como el último que se ha citado- para descalificar la justeza y utilidad de la pena de prisión. Son
principalmente los tratadistas más destacados en la materia los que han desarrollado los fundamentos de esta
nueva tendencia de la criminología. En este sentido, Eugenio Florián expresaba, ya en 1929, que,

es error grandísimo y causa múltiples daños el imponer a todos los delincuentes la pena de encarcelamiento y
acumular en las cárceles, aunque sea por breves días, a personas honradas junto con individuos prejuzgados
y endurecidos en el delito. Aparte del peligro del contacto y la vergüenza de la cárcel, que no se borra
fácilmente, que exaspera el ánimo, como notaba Von Liszt, las penas breves de encarcelamiento no sólo no
son útiles sino que perjudican al ordenamiento jurídico mucho más que la impunidad. Por éstas y otras
razones obvias, resulta completamente legítima la cruzada que autores preclaros desde hace tiempo han
encendido contra las penas breves de encarcelamiento, denunciando sus vicios y tratando de buscar sus
remedios.

Florián, Eugenio, Parte general del derecho penal, La Habana, 1929, t. II. núm. 473, citado por Carrancá y
Trujillo, Raúl y Carrancá y Rivas, Raúl, en Código Penal Anotado, México, Porrúa, 1991, p. 235.

Sin embargo, a pesar de que en un plano teórico existe una coincidencia bastante generalizada en contra de
la pena de prisión, en la práctica se presenta una gran resistencia no sólo para la adopción e instrumentación
de las nuevas penas que buscan sustituirla, sino también para aceptar una reducción de la prisión preventiva.
Se arguyen -como en otros casos de violaciones a los derechos humanos- razones de seguridad pública.

¿Qué se puede decir? ¿Se justifican los argumentos de este tipo? El afán de disminuir el encarcelamiento, sea
el que resulta de la prisión preventiva o de la condena a penas privativas de la libertad, ¿es sólo la aspiración
de unos pocos idealistas ingenuos, desligados de la realidad? Estoy convencido de que esto último no es
cierto, y que la relación entre la seguridad pública y el respeto a los derechos humanos de los procesados y
sentenciados, debe ser objeto de un análisis mucho más profundo, que demostrara precisamente lo contrario.
En efecto, la seguridad pública y los derechos humanos, entre ellos el respeto a la libertad, son conceptos
complementarios e interdependientes.

Mantener a una persona en prisión preventiva -encarcelamiento que por definición debe ser breve- o
imponerle sanciones de prisión de corta duración, en nada contribuye a su reintegración social ni a garantizar
la seguridad pública. Por el contrario, este encarcelamiento favorecerá actitudes y aprendizajes para cometer
nuevos hechos delictivos. Esto es tanto más cierto cuando la persona ha sido objeto de procedimientos
ilegales y arbitrarios, que la volverán más agresiva y más desconfiada de las instituciones, para generar
mayor delincuencia, provocando consecuentemente, por parte de la sociedad civil, una demanda de mayor
rigor policial y de medidas más represivas. Así irá creciendo la espiral de violencia, inseguridad y arbitrariedad
policial, hasta llegarse a una sociedad fascistoide, en que cada ciudadano se sienta impelido a portar armas y
a defender sus derechos y su vida por su propia mano; en fin, a una sociedad en que impere la ley del más
fuerte.

II. LA PRISIÓN PREVENTIVA NO PROCEDE EN EL CASO DE PENAS ALTERNATIVAS

Nuestra legislación penal, tanto la establecida en el CPF como en los códigos penales de diversos estados de
la República, regula la posibilidad de aplicar penas alternativas a ciertos delitos. Generalmente la pena
alternativa a la de prisión es la multa.

La alternatividad consiste en que, para determinados delitos, el juez puede aplicar penas no privativas de la
libertad, considerando ciertas circunstancias del hecho delictuoso y del acusado. La aplicación de una u otra
sanción queda al criterio del tribunal que realiza la determinación de la pena al momento de dictar sentencia.

Sobre este particular cabe recordar que el artículo 18 de la Constitución Política dispone que: "Sólo por delito
que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva", y que, por su parte, conforme a las recientes
reformas constitucionales, el párrafo segundo del artículo 16 constitucional establece que no puede dictarse
orden de aprehensión, a no ser por un "hecho determinado que la ley señale como delito, sancionado cuando
menos con pena privativa de libertad".

Se entiende por pena corporal aquella que es forzosamente privativa de la libertad, en contraposición a las
penas alternativas. Ahora bien, en los delitos cuya punibilidad contempla penas alternativas, no puede
considerarse a priori que se trate de un delito que merezca pena corporal. Por lo mismo, no procede la prisión
preventiva en estos casos. Lo anterior se ve corroborado por la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación que señala:

Si la norma tipificadora en consulta, señala la pena privativa de libertad, o la multa, o ambas, a juicio del
juez, precisamente en ello radica la naturaleza alternativa dual, y la prisión preventiva entraña un
procedimiento que prejuzga sobre la pena. Ésta debe sobrevenir como efecto del fallo definitivo, y la reclusión
anterior, computable conforme al tercer párrafo de la fracción X del artículo 20 Constitucional, sólo es dable
en términos del diverso 18 si la pena condigna es corporal; mas ante la incertidumbre que provoca la norma
en que se libra a favor de la potestad judicial la elección, el auto de formal prisión tiene verdaderos efectos de
la sentencia al restringir la libertad física del inculpado, lo que contraría la voluntad del expresado artículo 18
Constitucional.

Amparo en revisión 2920/49, Manuel García Salazar. 13 de abril de 1951. Unanimidad de cuatro votos (Foja
1267), t. CVIII p. 624.

Sobre el particular, el artículo 135, párrafo segundo, del Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP)
dispone que "Cuando el delito merezca pena alternativa o no privativa de libertad, se dispondrá la libertad sin
necesidad de caución..."

A su vez, el artículo 271 del Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal (CPPDF), establece la
facultad del Ministerio Público para disponer la libertad del inculpado en algunos casos. En su párrafo tercero,
parte final, dicho artículo expresa que: "Igual acuerdo se adoptará, sin necesidad de caución y sin perjuicio de
pedir el arraigo correspondiente, cuando el delito merezca pena alternativa o no privativa de la libertad".

El efecto que produce la alternatividad de las penas sobre la prisión preventiva, ha sido también analizado por
el doctor Sergio García Ramírez en su obra Proceso penal y derechos humanos, cuando expresa:

Nuestro CPF emplea, con la mayor frecuencia, sólo la pena de prisión, o bien las penas de prisión y multa en
forma conjunta, no alternativa o disyuntiva. Sólo en pocos casos, relativamente, acoge la posibilidad de que
sean alternativas: prisión o multa. Esto tiene directa influencia sobre la aplicación de medidas cautelares
privativas de libertad. En efecto, no puede dictarse orden de aprehensión o detención a no ser por un "hecho
determinado que la ley castigue con pena corporal", (ahora dice: "que la ley señale como delito, sancionado
cuando menos con pena privativa de libertad"), sostiene el artículo 16 constitucional, y sólo por delito que
merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva dice el artículo 18 constitucional. Una interpretación
de ambos preceptos, favorable al reo, también excluye la detención y prisión preventiva en los casos en que
la ley señala pena alternativa de corporal y otra que no lo sea: tal ocurre, precisamente, en la disyuntiva
entre prisión y multa.

Proceso penal y derechos humanos, México, Porrúa, 1992, p. 255.

Nótese, para efectos posteriores de este trabajo, que la pena de multa se impone, obviamente, hasta el
momento de dictarse sentencia, y aún así, la simple posibilidad, que no tiene necesidad, de que
eventualmente se imponga la pena de multa y no la prisión en un delito cuya punibilidad contemple una pena
alternativa, produce el efecto de desautorizar la prisión preventiva.

III. LAS PENAS SUSTITUTIVAS DE PRISIÓN COMO PENAS ALTERNATIVAS

Las penas sustitutivas de prisión mencionadas son penas no corporales y, por lo tanto, constituyen penas
alternativas a la de prisión que sustituyen.

Debe distinguirse claramente entre las penas sustitutivas de prisión y los reductivos de la pena de prisión,
como lo son la preliberación, la libertad preparatoria y la remisión parcial de la pena. Las primeras dependen
de la autoridad judicial mientras que los segundos competen a la autoridad administrativa. También resulta
importante identificar la distinta naturaleza de los sustitutivos de prisión y la suspensión condicional de la
pena, puesto que si bien esta última es decretada por la autoridad judicial, no constituye en sí misma una
pena, puesto que precisamente suspende su ejecución, sin que las medidas de cuidado y vigilancia a las que
queden sujetos los sentenciados amparados por este beneficio puedan considerarse como una pena en sí
mismas, como sí lo son las de trabajo en favor de la comunidad o cualquier otro de los sustitutivos
nombrados. De no ser así, la condena condicional se hubiere listado en el catálogo de las penas, y no en un
capítulo aparte del CPF.

El artículo 70 del CPF establece que las penas de prisión podrán ser sustituidas: cuando no excedan de cinco
años, por trabajo en favor de la comunidad o tratamiento en semilibertad; cuando no excedan de cuatro
años, por tratamiento en libertad y cuando no excedan de tres años, por multa.

Aplicando a lo anterior los métodos de interpretación lógico y sistemático, que responden a principios
generales de derecho, se llega a la conclusión de que las penas sustitutivas de la prisión, contempladas en el
referido artículo 70, son penas alternativas, es decir, que por su naturaleza tienen el mismo carácter de
alternatividad que las contempladas específicamente como tales en diversos artículos del CPF, y a las que se
refiere el doctor Sergio García Ramírez, según lo antes expuesto.

Afirmo lo anterior a partir de los razonamientos jurídicos siguientes:

a) El tratamiento en libertad, la semilibertad y el trabajo en favor de la comunidad se enumeran como penas

autónomas por el artículo 24 del CPF.

b) La penalidad de un delito no se establece forzosamente en el artículo que lo tipifica, por lo que no es

necesario que la alternatividad de la pena esté indicada respecto de cada delito. Cuando un precepto general
del CPF resulte aplicable al delito de que se trate, deberá hacerse una interpretación integral. Es así como, de
la misma forma en que tratándose de tentativa, no hace falta señalar en cada caso la penalidad, tampoco es
indispensable que en el caso de cada delito se indique que la pena prevista para el mismo admite un
sustitutivo de prisión. La penalidad de un delito se conoce al preguntarse ¿qué puede esperar el acusado si se
le condena? Si la respuesta incluye cualquier sustitutivo de prisión, se está frente a un delito con penalidad
alternativa

c) La aplicación por el juez de una pena alternativa a la de prisión, que no tenga el carácter de privativa de
libertad, y la aplicación de la pena de trabajo en favor de la comunidad o de tratamiento en libertad o en
semilibertad, tiene el objetivo de contribuir a la desinstitucionalización de la pena de prisión y, en especial, a
evitar las penas breves de prisión. Por esto, atendiendo al principio general de derecho que indica que "donde
existe la misma razón, debe existir la misma disposición", esta desinstitucionalización en la fase ejecutiva
debe corresponder a una medida congruente tratándose de la prisión preventiva.

Existen, sin embargo, opiniones contrarias:

a) Se señala que los sustitutivos de prisión precisamente sustituyen a una pena de prisión, es decir, a una
pena corporal impuesta previamente, y que por lo tanto, en estos casos procede la prisión preventiva, la que
no puede dejar de imponerse ante la eventualidad de que, posteriormente, la pena de prisión sea sustituida
por otra no privativa de la libertad.

El argumento anterior resulta infundado, puesto que, por una parte, y como ya se vio, nunca se puede saber
antes de la sentencia si se va a compurgar la pena en prisión o fuera de ella, en los casos en que se admitan
ambas posibilidades; y ante esta incertidumbre, atendiendo al principio general in dubio pro reo, debe estarse
a lo más favorable al acusado, ya que este principio es aplicable no sólo a la sentencia definitiva, sino a todos
los actos procesales penales que puedan afectar al acusado. Así lo ha establecido la jurisprudencia firme de la
Suprema Corte que a continuación se transcribe, aclarando que si bien se refiere a la libertad caucional -tema
distinto al de la prisión preventiva-, resulta de aplicación analógica al caso que nos ocupa:

LIBERTAD CAUCIONAL, COMO DEBE CONSIDERARSE LA PENA PARA EL EFECTO DE LA.- Para el
otorgamiento de la libertad caucional, no se puede por el simple hecho de la eventualidad de esa
determinación, aceptar lo más perjudicial al reo, contrariando con ello el principio de que debe estarse a lo
más favorable para el acusado; principio que es de aplicación no sólo en la sentencia definitiva, sino en otras
situaciones propias de la Instrucción, que pueden implicar un perjuicio grave para el acusado, tal cual es la
relativa a la libertad caucional; por tanto, si se trata del delito de homicidio en riña y no consta que el
acusado fue agresor o agredido, debe considerarse que tuvo el segundo carácter, para los efectos de la
concesión de la libertad caucional.

Quinta época, t. LIII.- Arreygue Aureliano. 29 de septiembre de 1937, p. 3272.

Por otra parte, el argumento antes expuesto resulta contrario a la naturaleza de las cosas, puesto que si bien
se habla de una pena no privativa de la libertad que sustituye a otra privativa de la libertad, en realidad la
pena aplicable es una y sólo una; no hay sustitución, ya que aun en la sentencia se pueda decir que se
impone, por ejemplo, una pena de cinco años de prisión sustituible por trabajo en favor de la comunidad, la
individualización de la pena corporal únicamente sirve para establecer la procedencia de la pena de trabajo en
favor de la comunidad, que es la que materialmente se va a cumplir, y esta posibilidad de cumplir una pena
no privativa de la libertad, si bien se va a actualizar al momento de dictarse sentencia, existe ya desde que se
sabe el delito por el cual se va a seguir el proceso.

Más allá de lo dicho, debe atenderse al espíritu del Constituyente que con toda lógica quiso, a través del
artículo 18 de la Constitución -en palabras llanas-, que los acusados quienes al ser condenados no
necesariamente irían a parar a prisión, no pasaran por la cárcel. Lo contrario sería volver a la época del
porfiriato en la que aun por delitos que merecían pena alternativa (en ese entonces sólo la de multa), había
lugar a la prisión preventiva.

b) Otro argumento en contra de los razonamientos invocados para reducir la prisión preventiva -ya que no
podemos eliminarlas del todo-, se hace consistir en que durante el proceso no puede determinarse cuál será
la pena exacta que eventualmente se imponga al acusado y, por lo tanto, se ignora si ésta estará dentro del
límite máximo de cinco años establecido para tener derecho a un sustitutivo de prisión. Este problema se
puede resolver aplicando en la especie el criterio sustentado por nuestro máximo tribunal en un caso
enteramente análogo, cuando la fracción I del artículo 20 constitucional establecía que el acusado sería
puesto en libertad bajo fianza siempre que el delito no mereciere ser castigado con una pena mayor de cinco
años de prisión. De acuerdo con este texto original de dicho precepto, se estableció la siguiente
jurisprudencia:

LIBERTAD CAUCIONAL. Para conceder o negar la libertad caucional, elevada al rango de garantía
individual, debe tomarse en su término medio la penalidad señalada en la ley.

Quinta época, Tomo XXXI Suárez José, pág. 1420; Tomo XXXVII Castelán Meza Mario, 958; Tomo XLI
Madrigal Antonio, 909; Tomo XLII Campos J. Santos, 2121; Tomo XLVII Pérez Indalecio, 4991.

Posteriormente, el Constituyente Permanente asimiló la jurisprudencia transcrita y reformó la fracción I del

artículo 20 Constitucional, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de diciembre
de 1948, por el que se establecía que la libertad caucional procede cuando el delito merezca ser castigado con
pena cuyo término medio aritmético no sea mayor de cinco años de prisión.

Zamora Pierce, Jesús, Garantías y proceso penal, México, Porrúa, 1991.

Parece razonable ceñirse al término medio de la pena para determinar la posibilidad de aplicar un sustitutivo
de prisión. Sin embargo, podrían tomarse dos criterios distintos; el primero, que sería el más conservador,
consiste en referirse al máximo de la penalidad para el delito de que se trate, a efecto de analizar si éste es
igual o inferior al límite para que proceda un sustitutivo de prisión; el segundo sería cuando el mínimo legal
de la penalidad es igual o inferior al límite para que proceda un sustitutivo de prisión, que es la postura del
doctor Eugenio Raúl Zaffaroni, quien sostiene la urgencia de que en las legislaciones se establezca que no se
imponga la prisión preventiva en delitos cuya penalidad mínima haga viable cualquier forma de ejecución
alternativa sin privación de la libertad.
c) Un tercer argumento en contra de la tesis que he sustentado, se refiere a la posibilidad de que el acusado
no reúna los demás requisitos que establece el artículo 70 del CPF y que, como consecuencia de ello, al no
existir la posibilidad de obtener la sustitución de la pena de prisión impuesta, por faltar uno de dichos
requisitos, la pena señalada para el delito concreto dejaría de ser alternativa, y por lo tanto daría lugar a la
prisión preventiva. Este razonamiento resulta contrario a la lógica, ya que el hecho de que exista la
posibilidad legal de no poder sustituir la pena de prisión en razón de determinadas circunstancias, no impide
que la penalidad siga siendo alternativa, mientras no se demuestren estas circunstancias en el proceso, y la
eventual sustitución de la pena de prisión devenga en imposible. Mientras tanto, y en homenaje a la
presunción de inocencia por todos aceptada, debe considerarse al acusado como elegible para acceder al
régimen de los sustitutivos de prisión.

Recapitulando lo anterior, cabe insistir en que las penas sustitutivas de prisión conducentes a la rehabilitación
social del condenado, según lo dispone el artículo 27 de CPF, son penas alternativas para todos los efectos
legales.

IV. INCOMPATIBILIDAD DE LA PRISIÓN PREVENTIVA CON LAS PENAS SUSTITUTIVAS DE PRISIÓN

La prisión preventiva es una medida cautelar que tiene por objeto asegurar que el acusado o procesado no se
sustraiga a la acción de la justicia. Por lo tanto, dicha medida cautelar no puede pretender ser justa ni ética.
Simplemente, los legisladores y juristas en general la han considerado como un mal necesario, que está
discurriendo sobre la posibilidad de mantener encarcelado a un inocente o a un individuo que será en
definitiva condenado a una pena corporal, o a una pena no corporal inferior al tiempo que cumplió en prisión
preventiva.

En los casos en que el legislador prevé sustitutivos de prisión en los cuales el condenado quedará en libertad
o semilibertad, para sujetarse a medidas educativas, curativas y laborales, significaría que la medida
preventiva resultaría más grave que la eventual medida definitiva, lo que constituye no sólo una privación
ilegal e inconstitucional de la libertad, sino una afrenta al sentido común.

Es indiscutible que las normas jurídicas deben interpretarse y aplicarse en forma lógica, de modo que resulten
racionales y coherentes, y no de manera que conduzcan al absurdo y que sean incongruentes con la
concepción global que llevó al legislador a establecer tales sustitutivos, como sería el hecho de que el acusado
estuviera sujeto a prisión preventiva en circunstancias en que una de las penas que puede aplicársele no sea
privativa de la libertad. Resulta absurdo que a una persona que ha estado detenida durante, por ejemplo, un
año, se le diga al recibir su sentencia que gracias a las innovaciones legislativas, la pena de prisión le será
sustituida por tratamiento en libertad. Todo lo que se pudiera haber ganado con el sustitutivo, se pierde con
la prisión preventiva sufrida. Se olvida que los sustitutivos de prisión se introdujeron para evitar las penas
breves privativas de la libertad y que la prisión preventiva quitaría toda razón de ser a los sustitutivos de
prisión.

Parece indiscutible, por lo tanto, que toda sanción corporal, es decir privativa de la libertad, que admita
alternatividad, obliga al juzgador a no privar de la libertad al acusado. Por lo mismo, no se puede hablar en
estos casos de libertad bajo caución, puesto que al no existir la prisión preventiva, no será necesario solicitar
la libertad caucional.

El "mal necesario" de la prisión preventiva se convierte en un mal completamente innecesario e injusto

cuando ella se aplica en forma infundada y masiva, como sucede en nuestro país.

Tan sólo en el Distrito Federal hay cientos de personas sujetas, ilegal e inconstitucionalmente, a prisión
preventiva en circunstancias en que ésta no procede, porque la ley prevé penas alternativas o sustitutivas de
prisión. Una gran cantidad de personas están físicamente detenidas por no haber podido pagar la fianza
requerida para obtener la libertad caucional. Otros de los procesados sujetos a prisión preventiva han logrado
recuperar la libertad bajo caución, realizando sacrificios económicos que suelen ser desproporcionados a sus
ingresos.

De todo lo anterior se puede concluir que:

a) La prisión preventiva no procede cuando la punibilidad del delito que se persigue, admite una pena
alternativa o sustitutiva de prisión.
b) La prisión preventiva -con derecho a la libertad provisional bajo caución- procede cuando el delito de que
se trata merece exclusivamente una pena corporal y no está considerado entre los graves, de acuerdo con el
artículo 194 último párrafo del CFPP.

c) La prisión preventiva -sin derecho a la libertad provisional bajo caución- sólo procede cuando el delito que
se le imputa al acusado es considerado grave en los términos del precepto citado en el inciso que antecede.

Lo anterior hace prácticamente inoperante el artículo 133 bis del CPPDF que establece la procedencia de la
libertad provisional sin caución cuando el término medio aritmético de la pena de prisión no excede de tres
años.

V. LOS SUSTITUTIVOS DE PRISIÓN Y LA PRISIÓN PREVENTIVA EN EL CASO DE LOS INDÍGENAS

Si las penas sustitutivas de prisión, como son el tratamiento en libertad, la semilibertad y el trabajo en favor
de la comunidad, responden a una concepción moderna, progresista y benéfica de la criminología y del
penitenciarismo, estas características se acentúan en grado sumo en el caso de los indígenas.

Es propio de las tradiciones de las personas indígenas de las diferentes etnias que existen en México, la
práctica de formas de vida y de trabajo comunitarias, entre las que se incluyen la explotación de la tierra y la
ejecución de obras públicas. De ahí la gran importancia que en su caso reviste la aplicación del sustitutivo de
prisión consistente en trabajo en favor de la comunidad, ya que él se adapta a sus costumbres y es
plenamente realizable en la práctica.

Esta particular filosofía de la vida a que me he referido, no es sólo propia de los pueblos indígenas mexicanos
o mesoamericanos, sino que predomina en las culturas de la mayoría de los indígenas del mundo, por lo que
ella ha sido recogida por el Convenio 169 de la OIT, de 1989, aprobado y rati- ficado por México. Este
convenio es el instrumento internacional más importante que rige actualmente en materia de derechos de los
pueblos indígenas y tribales en países independientes, el cual además de regular aspectos de tipo laboral, se
refiere a múltiples materias que tienen relación con los derechos humanos de esos pueblos.

El Convenio 169 de la OIT, en su artículo 10, dispone lo siguiente:

1. Cuando se impongan sanciones penales previstas por la legislación en general a miembros de dichos
pueblos, deberán tenerse en cuenta sus características económicas, sociales y culturales.

2. Deberá darse preferencia a tipos de sanción distintos del encarcelamiento.

La normatividad internacional citada sugiere la conveniencia de que las comunidades indígenas recuperen
para sí el derecho a ejecutar las sanciones penales en delitos que no sean graves. El límite de este derecho
estará determinado por las posibilidades jurídicas que en cada caso se fijen para sustituir las penas de prisión.
De esta forma se establecería una división de competencias muy clara: las instituciones estatales
normalmente encargadas de la ejecución de las penas aplicarían directamente las penas de prisión, mientras
que las propias comunidades indígenas -desde luego que con la supervisión de los órganos estatales-, se
encargarían de hacer efectivos los sustitutivos de prisión, y de manera particular el de trabajo en favor de la
comunidad.

La situación de los indígenas en México es particularmente desfavorable en materia penal, sobre todo en lo
relativo a las penas privativas de la libertad que se les imponen y, en especial, porque muy a menudo son
víctimas de medidas de prisión preventiva prolongadas. Éstas se les aplican por delitos en que no procede tal
medida cautelar, o en los que, procediendo ésta, tienen derecho a la libertad caucional pero no pueden hacer
uso de este derecho por diversas razones, como son su ignorancia de la ley, la falta de asistencia jurídica, la
indiferencia o la mala fe de las autoridades que procuran o imparten justicia y, sobre todo, por su
desconocimiento del idioma castellano en muchos casos.

Esta situación de los indígenas de nuestro país cobra tintes dramáticos en algunos casos, que han sido
claramente investigados y documentados por los organismos públicos defensores de los derechos humanos,
como la CNDH, la Comisión Estatal de Derechos Humanos de Chihuahua y otras, y por diversos organismos
no gubernamentales de derechos humanos.

VI. ¿CUÁL ES LA SITUACIÓN EN MATERIA DE PRISIÓN PREVENTIVA EN MÉXICO?

A pesar de que está claramente establecido en la Constitución Política y en los códigos de procedimientos
penales de la mayoría de las entidades federativas, que la prisión preventiva no procede en caso de penas
alternativas y que, en lo relativo a las penas sustitutivas de prisión, ha quedado demostrado que tampoco
cabe dicha medida de seguridad por todas las razones expuestas arriba, sucede que la práctica jurídica se
aparta del derecho y de la correcta interpretación de las normas jurídicas. Todos los días se ordena la
aprehensión y detención preventiva de personas cuando esto es totalmente improcedente.

Al respecto, me permito citar lo expresado por el licenciado Enrique Rafael León Álvarez, en su reseña sobre
la reforma penal de diciembre de 1991:

La cárcel en la actualidad es duramente criticada, y no sólo porque rebasa en mucho sus propios fines, sino
por su engendro, la prisión preventiva, que en poco tiempo ha llegado a ser en nuestro país y en el extranjero
la principal forma de la privación de libertad de una persona: existe una proporción de cuatro a uno entre los
presos procesados y los que ya cumplen una pena, esto es que la prisión ya no es primordialmente una pena
sino una medida de seguridad, un instrumento de prevención social consistente en la privación real de una
serie de derechos (la libertad misma) sin previo juzgamiento, sin condena... Por ello, la moderna política
criminológica ha tenido cuidado al proponer una serie de medidas alternativas de la prisión, minimizando
efectos sociales, combatiendo las penas cortas de duración y reduciendo el ámbito coactivo de la materia
penal.

León Álvarez, Enrique Rafael, "La reforma penal de diciembre de 1991", Revista de la Facultad de Derecho de
México, México, t. XLII, núms. 183-184, mayo-agosto 1992, p. 281.

VII. CONCLUSIONES

Los argumentos expuestos, basados tanto en las normas jurídicas vigentes, como en el sentido común y el
respeto pleno a los derechos humanos de procesados y sentenciados, llevan a sustentar las siguientes
conclusiones:

1. Una sociedad en que imperen una procuración y una administración de justicia eficientes y respetuosas del
derecho; en la que exista una seguridad pública basada en los derechos humanos y en el profesionalismo
para la prevención y persecución del delito; una sociedad, en síntesis, evolucionada en los aspectos morales,
culturales y jurídicos, debe ser una sociedad en que se tienda a la eliminación de la prisión preventiva, pues
esta última no es más que la aplicación inversa del principio de que a toda persona se la presume inocente
mientras no se pruebe lo contrario. Al aplicar la prisión preventiva, en los hechos se está considerando
culpable a un individuo mientras no se demuestre lo contrario. Por eso se le mantiene detenido durante el
proceso, "por si acaso" fuera culpable y, además, pretendiera evadirse.

2. Los sustitutivos de prisión y la prisión preventiva son incompatibles, en términos tanto estrictamente
jurídicos como penitenciarios. No se vale avanzar tratándose de ejecución de sanciones y continuar en el
retraso en materia de prisión preventiva.

3. El hecho de introducir los sustitutivos de prisión como alternativa a las penas corporales, ha sido uno de los
presupuestos de la modernización de nuestro sistema de justicia penal. Con ellos se logra disminuir en gran
medida las penas privativas de la libertad, y en congruencia, debe reducirse la prisión preventiva, con lo que
nos vamos acercando, aunque sea un poco, a esa sociedad civilizada y evolucionada que hemos descrito y a
la que todos aspiramos.

4. Los sustitutivos de prisión, al no dar lugar a la prisión preventiva, permiten al acusado hacer efectivo el
derecho a la jurisdicción que es esencial en una buena administración de justicia; acceder sin demora a la
instancia jurisdiccional, y hacerlo, como regla, en plena libertad.

5. Los sustitutivos de prisión constituyen uno de los medios más idóneos para resolver el grave problema de
la sobrepoblación penitenciaria, en los dos aspectos siguientes:

a) Porque los condenados a penas sustitutivas de prisión las cumplirán en libertad y por lo tanto no estarán
ocupando un lugar en las cárceles.

b) Porque su aplicación evita la prisión preventiva de los acusados por delitos que admiten una pena
sustitutiva de prisión.
6. Es necesario perfeccionar las normas sobre aplicación de los sustitutivos de prisión y establecer los
procedimientos administrativos para vigilar y controlar su cumplimiento. Bajo ninguna circunstancia los
sustitutivos de prisión deben convertirse en formas de impunidad. En la medida en que la sociedad y las
autoridades perciban que las penas sustitutivas son penas reales, se irá generalizando su aplicación, y en la
medida en que esto ocurra, también se hará más palpable el absurdo de someter a prisión preventiva a quien
va a cumplir una pena sustitutiva de prisión.

7. El problema de la prisión preventiva no es un problema de índole jurídico. Al fin y al cabo habrá tanta
prisión preventiva -en forma coherente o no con las demás instituciones jurídicas- como se quiera. El uso -y
el abuso- de ésta tiene profundas raíces ideológicas que cederán paso a la formación de una cultura de los
derechos humanos en la sociedad mexicana y, de manera particular, entre los profesionales en la materia.

PROPUESTA DE REFORMA LEGISLATIVA INTEGRAL SOBRE LAS PENAS SUSTITUTIVAS DE PRISIÓN

La Comisión Nacional de Derechos Humanos agradece al licenciado Antonio Berchelmann Arizpe, presidente
del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Coahuila, por sus aportaciones con las que se enriqueció
sustancialmente esta propuesta.

Miguel SARRE ÍGUINIZ

Tercer Visitador General de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.

con la colaboración de

Fernando FRANCO CORONADO

María Alma PACHECO PEÑA

Sara C. TAPIA RANGEL

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Mediante la propuesta se persigue establecer y regular diversas variantes en la aplicación de las sanciones
penales: las penas sustitutivas de prisión consistentes en prisión intermitente, trabajo en favor de la
comunidad y régimen especial en libertad, y de esta manera ofrecer oportunidades de desarrollo personal e
integración social a quienes, por haber cometido ilícitos menores que no ameritan una respuesta carcelaria
por parte del Estado, puedan cumplir una sanción penal sin necesidad de estar en prisión. Con los sustitutivos
de prisión se amplía el espectro de penas que la autoridad judicial puede imponer y se facilita una mayor
racionalidad y eficiencia del sistema penitenciario. Esto se traducirá en la disminución de la sobrepoblación en
los centros de reclusión, aunado a la posibilidad de proporcionar una mejor atención a los internos que
permanezcan en ellos. Asimismo, se reducirá el gasto público destinado a la construcción, operación y
mantenimiento de los centros de reclusión, todo ello bajo una perspectiva que da prioridad a la función
restitutoria de la pena sobre la función aflictiva.

Con las reformas propuestas, la sociedad tendrá una mejor garantía de que, al tiempo que los delitos no
queden impunes, los sentenciados se vean obligados a realizar actividades encaminadas al beneficio de la
comunidad o, en su caso, les sean restringidos determinados derechos, con lo que se evitarán las influencias
nocivas que conlleva el internamiento, que en ocasiones conducen a una mayor inseguridad pública de la que
se quiso combatir con su reclusión. De esta manera, las reformas se inscriben también en el marco de las
tareas del Estado para la prevención del delito y, por lo tanto, son más razonables y humanitarias.

La iniciativa establece las bases legales para que el régimen de las penas sustitutivas sea una realidad, de
manera que una porción de la población penitenciaria que en las condiciones actuales cumple inevitablemente
una pena en prisión, lo haga mediante cualquiera de los tres sustitutivos penales propuestos.

Para el logro del objetivo anterior, es necesaria una regulación integral de las penas sustitutivas de prisión,
que abarque la legislación procesal, las normas en materia de ejecución de sanciones y aquellas que regulan
las funciones de las correspondientes dependencias administrativas, ya que la experiencia ha demostrado que
cuando el legislador se limita a establecer los tipos de penas sustitutivas en la legislación penal sustantiva, su
puesta en práctica es escasa o nula.

Igualmente, se hace necesario realizar modificaciones a disposiciones en las materias de reparación del daño
y de prisión preventiva, que necesariamente se ven afectadas por la aplicación de las penas sustitutivas de
prisión.

La falta de la regulación apuntada ha generado de manera frecuente un círculo vicioso en las jurisdicciones
donde existe alguna legislación sobre la materia: la autoridad judicial no impone penas sustitutivas a la de
prisión porque sabe que el Ejecutivo carece de los instrumentos para aplicarlas, y éste, a su vez, no los
promueve porque los jueces no imponen este tipo de sanciones.

La iniciativa contiene una regulación detallada de las penas no privativas de la libertad, establecidas como
alternativas a la de prisión y de los requisitos para su otorgamiento, a la vez que se delimitan las atribuciones
que, en el caso de cada sustitutivo, tienen los poderes Judicial y Ejecutivo.

Las tres penas sustitutivas de prisión incorporadas con gran visión al orden jurídico mexicano hace más de
una década: la libertad intermitente o semilibertad, el trabajo en favor de la comunidad y el régimen especial
en libertad, que equivale al tratamiento en libertad, se regulan con algunas modificaciones menores en cuanto
a su denominación y naturaleza. La prisión intermitente tiene una regulación similar en cuanto a su régimen
aunque su duración está restringida a un año, a partir del cual el resto de la pena se compurgará con trabajo
en favor de la comunidad. El trabajo en favor de la comunidad también se formula en términos muy similares
a los empleados por las legislaciones federal y de las entidades que lo han incorporado. En el caso del
régimen especial en libertad, la pena consiste en diversas restricciones específicas a la libertad que, sin
impedir el desarrollo personal del sentenciado, le imponen limitaciones con un sentido formativo y de
protección a las víctimas en particular, y a la sociedad en general. Estas medidas, acordes con la naturaleza
de las sanciones penales, y por lo mismo susceptibles de ser individualizadas por la autoridad judicial y
ejecutadas por la administrativa, superan en mucho a las medidas laborales, educativas y curativas que se
prevén como formas de tratamiento en libertad, cuya generalidad las ha hecho difíciles de determinar y
aplicar.

Por otra parte, si bien las medidas curativas son sin duda útiles, y no sólo para quienes son condenados a la
pena alternativa de régimen especial en libertad, sino a cualquier otra pena, o más aún, para cualquier
persona que las requiera, tales medidas curativas sólo son benéficas cuando quien padece el problema
-especialmente en el caso de adicciones-, tiene voluntad de curarse, y esta voluntad, por definición, no puede
ser forzada. Es por ello que en lugar de establecer las medidas curativas como pena, en los casos en que sea
procedente, la sentencia precisará que la autoridad administrativa encargada de la ejecución de la pena no
privativa de la libertad, deberá orientar al sentenciado respecto a las posibilidades que estén a su alcance
para acudir a personas o a instituciones especializadas en el tratamiento de deshabituación o desintoxicación,
según sea el caso, sin perjuicio de su función de vigilancia de las medidas restrictivas de la libertad, que a su
vez favorecen las condiciones para que el sentenciado sea atendido.

Se propone que el año de pena que se cumpla en prisión intermitente equivalga a un periodo igual al de la
sanción privativa de la libertad a la que sustituye, de la misma manera que la pena de régimen especial en
libertad tenga la misma duración que la sanción de privación de la libertad por la que se cambia. Para el caso
de la pena de trabajo en favor de la comunidad, bien sea que se aplique directamente o como sucedánea de
la prisión intermitente, se sigue un criterio distinto: cada día de prisión será sustituido por una hora de
trabajo en favor de la comunidad, lo que permite una mayor flexibilidad, ya que a diferencia de la mayor
parte de las legislaciones que limitan su cumplimiento a jornadas laborales extraordinarias, se establece que
este trabajo podrá llevarse a cabo en cualquier horario, mientras su duración no exceda del máximo de la
jornada de trabajo ordinaria ni sea incompatible con las actividades habituales del sujeto, con lo que se
satisface el legítimo interés del sentenciado de que se le individualice la carga de trabajo comunitario; al
mismo tiempo la sociedad se beneficiará con la prestación de algunos servicios que le son necesarios y útiles.

Podría quizá parecer inadecuado sustituir un día de prisión por una hora de trabajo en favor de la comunidad;
sin embargo, esta equivalencia no difiere sustancialmente de lo previsto en los cuerpos legales en los que se
sustituye una semana de pena de prisión por tres jornadas laborales de tres horas cada una. Se considera
además que, en razón de la aplicación de los beneficios de la remisión parcial de la pena, la libertad
preparatoria y la preliberación, quienes permanezcan en prisión podrán obtener su libertad en un término
mucho más breve que el originalmente señalado en la sentencia, mientras que tales reductivos no son
aplicables a quienes cumplen un sustitutivo de prisión, en cuyo caso el referente para operar la sustitución es
la pena total.
Por otra parte, de no seguirse el criterio propuesto, la duración de la ejecución de esta pena rebasaría en
mucho el término en que usualmente se cumple la pena de prisión y propiciaría la desmoralización del
sentenciado, seguida del abandono de los deberes que la pena le impone. Por esta razón debe considerarse
como un punto de equilibrio entre el deber del Estado de hacer que se cumplan las penas y el interés del
sentenciado por concluir su sanción en la forma más razonable para sus circunstancias personales. Así se
establece que, cualquiera que sea el número de horas de trabajo que se apliquen, deberá compurgarse la
pena sustitutiva dentro en un término que no exceda de un tanto y medio de la duración de la pena de
prisión.

Especial mención merece el hecho de que en forma acorde con el espíritu del artículo 4o constitucional, se
tome en cuenta a los pueblos indígenas en la ejecución de la pena de trabajo en favor de la comunidad,
cuando ésta sea impuesta a uno de sus integrantes por la autoridad judicial. Las comunidades indígenas
constituyen un ámbito privilegiado para la aplicación de esta alternativa, puesto que el trabajo comunitario
frecuentemente forma parte de sus usos y costumbres.

Conviene precisar que si bien para ciertos delitos está establecida la multa como alternativa a la pena
corporal, no se incluye propiamente como sustitutivo de prisión, dado que, de aplicarse como tal, implicaría
que sólo accedieran a ella quienes están en posibilidad de cubrirla. Se considera que la multa sólo debe
imponerse en el caso de conmutación de sanciones por delitos leves.

La propuesta considera como pena máxima para la procedencia de los sustitutivos, la de cinco años de
prisión, en congruencia con los criterios político-criminológicos y el derecho penal comparado que aprecian a
dicha pena vinculada con hechos delictivos de menor gravedad; esto se fortalece si se toma en cuenta que la
legislación mexicana permite penalidades hasta de cuarenta o incluso cincuenta años de prisión.

Cuando el universo de aplicación de los sustitutivos penales comprende solamente los casos de penas de
prisión que no exceden de tres o de cuatro años, la disminución del número de sentenciados a esta pena
dificulta el desarrollo del sistema alternativo y, por otra parte, no hay un margen lo suficientemente amplio
para establecer una debida graduación legislativa de las penas sustitutivas de acuerdo con el principio de
proporcionalidad, ni para individualizar el sustitutivo por parte del juzgador.

Sobre las penas sustitutivas de prisión aplicables en cada caso, el proyecto establece que cuando se
impongan penas de prisión superiores a cuatro y que no excedan de cinco años, por ser las más graves,
admitirán inicialmente el sustitutivo más oneroso, que sin duda es el de prisión intermitente, para concluir
con una segunda fase de trabajo en favor de la comunidad; las penas superiores a tres y que no excedan de
cuatro años sólo podrán ser sustituidas con trabajo en favor de la comunidad, que es un sustitutivo que
implica una carga menor que la de la prisión intermitente, pero mayor a la de régimen especial en libertad;
por último, las penas que no excedan de tres años, por ser las menos graves, serán sustituibles por régimen
especial en libertad, que es el sustitutivo más benigno. De esta forma se establece una congruencia entre la
gravedad de las penas de prisión y las penas alternativas aplicables en cada caso, de acuerdo con el principio
de proporcionalidad, según el cual la respuesta penal ha de ser coherente con la acción delictiva. Es así como,
una vez individualizada la pena por la autoridad judicial, procede una pena alternativa específica, puesto que
de lo contrario, para el mismo grado de reproche, determinado en la duración de la pena de prisión, se
impondrían penas sustancialmente distintas.

Mientras que el rango para la sustitución de pena de prisión por prisión intermitente y trabajo en favor de la
comunidad es de un año, en el caso del régimen especial en libertad, abarca un lapso mayor, ya que
comprende las penas que van desde el mínimo -que es deseable sea de seis meses-, hasta los tres años. Esto
permite que con esta sustitución penal se beneficien tanto los sentenciados a pena entre dos años un día y
tres años, que por lo mismo no obtuvieron la suspensión condicional de la pena o condena condicional, como
aquellos a quienes se imponga una pena de prisión que no exceda de dos años y que por cualquier razón no
hubiesen tenido derecho a dicha suspensión condicional, o no hubiere podido otorgar la caución
correspondiente.

Se establece que al cumplirse un año de prisión intermitente, se continúe compurgando la pena mediante
trabajo en favor de la comunidad, debido a que en este periodo el interno se puede preparar para realizar
dicho trabajo, y por la conveniencia de que los establecimientos penitenciarios dedicados a albergar a este
tipo de sentenciados no estén sobrepoblados, lo que inevitablemente ocurriría si albergan a sentenciados
durante cinco años. No se considera conveniente que la pena de trabajo en favor de la comunidad sea a su
vez modificada para cumplirse mediante régimen especial en libertad, en razón de que en este caso no hay
motivos de semejante validez, que atañen al sentenciado o a la capacidad de las instalaciones para modificar
el sustitutivo penal impuesto.
Independientemente del máximo de la pena que en cada caso se establece, para que pueda operar una pena
sustitutiva de prisión, se exige que al sentenciado no se le hubiese revocado una en el pasado reciente, y que
no se encuentre cumpliendo una pena sustitutiva de prisión al momento de cometer el nuevo delito. Estos
requisitos concuerdan con el principio constitucional non bis in idem, al evitar que los antecedentes delictivos,
por sí mismos, constituyan un impedimento para el goce de este derecho, lo que se traduciría en sancionar
dos veces un mismo hecho, por lo que únicamente se toma en cuenta la conducta del sentenciado durante la
ejecución de las penas alternativas.

Igualmente, para la procedencia de la sustitución de la pena de prisión se exige que el sentenciado pague la
multa y la reparación de los daños y perjuicios, o los garantice debidamente. Sin embargo, para evitar que los
autores de delitos culposos permanezcan en prisión por el hecho de carecer de recursos económicos para
pagar o garantizar la multa o la reparación de los daños y perjuicios, se admite que dichos autores acrediten
su imposibilidad total o parcial para hacerlo. Al condicionarse el otorgamiento de sustitutivos penales al pago
de la reparación del daño, se reconoce la justa dimensión del derecho que a ella tiene la víctima, pero tal
protección no debe llevar al absurdo de que cuando sea materialmente imposible que el sentenciado repare o
garantice los daños y perjuicios, se le impida acogerse al régimen de las penas sustitutivas de prisión, ya que
entonces la desigualdad socioeconómica actuaría como variable generadora de discriminaciones en el acceso
a las penas alternativas. No obstante ello, cuando se hubiese invocado la insolvencia para obtener la
sustitución de la pena de prisión sin haberse reparado los daños y perjuicios, en justa contrapartida, se
ampliará el término de la prescripción para obtener su pago.

Se sugiere, en atención a los principios de impulso procesal de oficio, de presunción de inocencia y de

economía procesal, que cuando el juez imponga una pena que no exceda de cinco años de prisión, se
pronuncie de oficio sobre la procedencia de una alternativa a la prisión. Si el agente del Ministerio Público
considera que el sentenciado no reúne los requisitos previstos por la ley, lo deberá acreditar así
oportunamente. De lo contrario, se establece la presunción que el sentenciado sí los reúne.

En cuanto a las modalidades, y bajo la idea de facilitar el cumplimiento de las penas alternativas a la de
prisión, se admite la posibilidad de su modificación cuando hubiese causa justa para ello. Se señala que en el
caso de trabajo en favor de la comunidad, la autoridad administrativa podrá resolver sobre la solicitud
respectiva sin perjuicio de que, como en todo conflicto sobre la pena sustitutiva a la prisión, las
inconformidades se ventilen judicialmente mediante el incidente previsto para la materia. Las solicitudes
sobre la modificación de la prisión intermitente y del régimen especial en libertad se resolverán directamente
por el juez en vía incidental.

Se considera que la suspensión temporal en la ejecución de las penas sustitutivas de prisión, si hubiera causa
grave que lo justifique, es posible cuando se cumple con la sanción fuera del régimen carcelario tradicional.
En ello no existen problemas de orden público, de seguridad institucional ni de desadaptación personal, y sí,
en cambio, se permite que el sentenciado afronte situaciones difíciles que se le pueden presentar a cualquier
persona, sin que ello le impida continuar con el cumplimiento de su sentencia. De no regularse estos casos, se
facilita el incumplimiento de las sentencias, y aun la corrupción.

La iniciativa prevé los supuestos en los que el incumplimiento de la sanción no privativa de la libertad
impuesta al sentenciado pueda dar lugar a su modificación o revocación. Esta previsión es necesaria si se
toma en cuenta que la ausencia de consecuencias para quien incumple con una pena sustitutiva, conduciría
fácilmente a la generalización de esta conducta y, por tanto, a una virtual impunidad.

El ordenamiento sustantivo propuesto reconoce la naturaleza alternativa de las penas sustitutivas de prisión,
por lo que en el código adjetivo se regula la improcedencia de la prisión preventiva en los delitos cuya
penalidad admite un sustitutivo de prisión, lo que obedece fundamentalmente a lo dispuesto en el artículo 18
constitucional, en el sentido de que sólo habrá lugar a la misma por delito que merezca pena corporal, es
decir, pena de prisión. Por ello, cuando la penalidad por un determinado delito no es forzosamente privativa
de la libertad -y necesariamente no lo es aquella cuyo máximo no excede de cinco años y por lo tanto admite
un sustitutivo de prisión-, no procede someter al acusado a prisión preventiva. En estos casos habrá sujeción
a proceso sin prisión preventiva y, en consecuencia, en lugar de la orden de aprehensión procederá la de
comparecencia.

Cabe precisar que, para los efectos de la prisión preventiva, sólo se consideran como penalidades que
admiten un sustitutivo de prisión a aquellas cuyo máximo no excede del límite de cinco años. Por tratarse de
un primer paso en esta dirección, se ha adoptado la postura más estricta al respecto, ya que en los casos en
que la pena impuesta puede ser superior, pero también inferior a dicho límite máximo, diversos autores han
propuesto que, antes de dictarse sentencia, se puede considerar que la penalidad es alternativa si admite una
pena sustitutiva de prisión, al tomarse como referencia el término medio aritmético de la penalidad, o aun el
mínimo de ésta. De acuerdo con dichas posturas, si cualquiera de estas penalidades no excede de la máxima
sustituible, se estima que procederá un sustitutivo, a diferencia de esta iniciativa, en la que únicamente se
consideran como alternativas aquellas penalidades que necesariamente admiten un sustitutivo.

El mandato constitucional invocado es expresión del sentido común: la medida precautoria -prisión
preventiva-, no debe ser más grave que la pena. Es decir, no resulta lógico que el acusado de un delito menor
permanezca en prisión durante el proceso, cuando se tiene la certeza de que, una vez que se le encuentre
culpable, saldrá a la calle a cumplir una pena que puede ser de trabajo en favor de la comunidad. Se puede
admitir la pena de prisión sin haber aplicado la prisión preventiva, pero la prisión preventiva no es aceptable
cuando la procedencia del sustitutivo es entendida como la regla. En este último caso, todos los beneficios
para el sentenciado y para la sociedad que se podrían obtener al sustituir la pena de prisión, se habrán
perdido de antemano con la aplicación de la prisión preventiva, por lo que resultarán violentados los principios
de racionalidad de la propia prisión preventiva así como los de subsidiariedad y proporcionalidad.

Dada la incompatibilidad apuntada entre la prisión preventiva y las penas sustitutivas de prisión, parecería
lógico que la legislación no debiera prever el supuesto en el que, para el cumplimiento de estas últimas, se
deba tomar en cuenta el tiempo durante el cual el sentenciado estuvo sujeto a prisión preventiva; sin
embargo, para establecer que una penalidad es alternativa se ha tomado en cuenta si su máximo no rebasa
el término de cinco años, por lo que puede ocurrir el caso en que, aun cuando la penalidad máxima sea
superior a cinco años, y se haya impuesto la prisión preventiva, el rango de punibilidad permita imponer una
pena menor de cinco años que admita su sustitución; asimismo se pueden presentar situaciones en las que el
auto de formal prisión sea revocado para dictarse uno de simple sujeción a proceso, o también, cuando por
virtud de la aplicación retroactiva de las normas penales en favor del procesado o del sentenciado, éstos ya
hubiesen estado bajo prisión preventiva cuando entraron en vigor las presentes reformas.

En el orden estrictamente procesal, se establece un incidente específico sobre la procedencia y ejecución de

las penas sustitutivas de prisión, en el cual serán dirimidas por la autoridad judicial, bajo el principio de
contradicción y con citación a la víctima u ofendido, todas las controversias que se susciten en estos aspectos,
asegurándose con ello la recta ejecución de estas sanciones penales.

Igualmente, en el ordenamiento adjetivo se realizaron las modificaciones pertinentes al régimen de la

detención por orden de aprehensión y al auto de formal prisión, para hacerlo coherente con las penalidades
que se convierten en alternativas al admitir su sustitución por penas no privativas de la libertad.

En cuanto a los medios de impugnación, se reserva la procedencia del recurso de apelación con efecto
suspensivo cuando se trate de sentencias definitivas que concedan o nieguen un sustitutivo, salvo los casos
en que se haya impuesto una pena sustitutiva de prisión y sólo se impugnen sus modalidades, ya que éstas
pueden ser modificadas mediante el incidente previsto, cuyo procedimiento es más expedito que el
correspondiente al recurso de apelación. Sin embargo, este recurso se admitirá sin efecto suspensivo,
justamente para el caso de inconformidad con la resolución incidental sobre la procedencia y ejecución de las
penas sustitutivas de prisión.

En el ámbito ejecutivo penal, se obliga a la autoridad administrativa a establecer los mecanismos necesarios
para la aplicación de las penas sustitutivas, y se crea la figura del consejero penitenciario, servidor público
indispensable en un sistema de ejecución de sanciones penales fuera de la cárcel. Su creación obedece a la
necesidad de supervisar la imposición de las medidas en los casos de prisión intermitente, en el de régimen
especial en libertad y en el de trabajo en favor de la comunidad, así como prestarle asesoría al sentenciado.
Este servidor público verificará el debido cumplimiento de las modalidades impuestas para el cumplimiento de
su pena.

Se establece el marco de cooperación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, y se determina el alcance
de las atribuciones de acuerdo con la naturaleza de cada una de la penas sustitutivas de prisión. De esta
forma, en el caso del trabajo en favor de la comunidad, la autoridad ejecutiva es la encargada de determinar
las modalidades para prestarlo y de resolver sobre las solicitudes para la modificación de las mismas, en
razón de que es muy difícil que la autoridad judicial tenga los elementos necesarios para resolver aspectos
prácticos como el lugar y el horario en que habrá de desarrollarse tal trabajo. Sin embargo, para que las
medidas no privativas de la libertad queden sometidas a la revisión de una autoridad judicial, se mantiene la
posibilidad de que el sentenciado y aun el Ministerio Público se inconformen respecto a las modalidades que le
sean señaladas, mediante la interposición del incidente específico creado para el efecto.

En virtud de que las modalidades esenciales de las penas de prisión intermitente y régimen especial en
libertad, como son el horario de reclusión y el tipo de medidas restrictivas de la libertad, en cada caso, son
determinadas por la autoridad judicial puesto que forman parte de la individualización judicial de la pena, sólo
se deja al Poder Ejecutivo la aplicación de las mismas.

En el sistema propuesto se pretende dar la necesaria seguridad jurídica al sentenciado por medio de medidas
como los informes periódicos sobre el avance en el cumplimiento de su pena y el acceso a las constancias
correspondientes.

Se establecen, asimismo, procedimientos administrativos y acciones legales para que las modalidades en la
ejecución de las penas sustitutivas se determinen y apliquen en forma razonable, así como para evitar que se
produzcan fenómenos de incumplimiento y de simulación en la ejecución de estas penas que conduzcan a la
impunidad o a la corrupción.

En la iniciativa se dispone que la pena de prisión intermitente se cumpla en instituciones abiertas, ubicadas en
lugares diferentes a los centros destinados para la prisión preventiva y para la ejecución de la pena de
prisión, lo cual obedece a la necesidad de evitar toda relación con la población carcelaria, ello aunado a
razones de orden estrictamente funcional, como el hecho de que en los establecimientos destinados a los
sentenciados a prisión intermitente, las exigencias de seguridad son escasas, además de la conveniencia de
que los lugares en que estas penas se cumplen se ubiquen en sitios de fácil acceso para los sentenciados.

En la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, se propone modificar las atribuciones y facultades de la
Dirección General de Prevención y Readaptación Social para crear la unidad administrativa específicamente
responsable de la organización y el funcionamiento de un sistema penitenciario alternativo a partir de las
bases propuestas.

Finalmente, en los puntos transitorios, se prevé una vacatio legis de noventa días, con el propósito de que las
autoridades administrativas desarrollen los manuales de procedimientos y los programas para aplicar estas
penas, así como que puedan contar efectivamente con la infraestructura requerida.

CÓDIGO PENAL

El artículo que enumera las penas y medidas de seguridad podría incluir las penas sustitutivas de prisión en la
siguiente forma:

Artículo_____. Las penas y medidas de seguridad son:

I. Prisión

II. Prisión intermitente

III. Trabajo en favor de la comunidad

IV. Régimen especial en libertad

V. Confinamiento

VI. Prohibición de ir a lugares determinados

Las penas señaladas en las fracciones II, III y IV tienen la naturaleza de alternativas a la de prisión.

Las penas sustitutivas de prisión pueden regularse en el mismo capítulo relativo a las penas y medidas de
seguridad. Para no recorrer la numeración del Código Penal, se puede introducir un artículo bis que contenga
las nuevas disposiciones.

Artículo _____ bis. De las penas sustitutivas de prisión.

I. El juzgador podrá sustituir la pena de prisión aplicada al delito de que se trata, por alguna de las siguientes
penas alternativas: prisión intermitente, trabajo en favor de la comunidad y régimen especial en libertad. La
ejecución de estas penas no privativas de la libertad estará a cargo de la depen-dencia del Ejecutivo
encargada de la ejecución de sentencias, con la intervención que en cada caso competa al órgano
jurisdiccional.
a) (Prisión intermitente). La prisión intermitente consiste en alternar periodos de privación de la libertad y
periodos de libertad, y se aplicará según las circunstancias del caso, de la forma siguiente:

1. Externación durante los días laborables de la semana, con reclusión durante el resto de ésta.

2. Salida los días sábados, domingos y días festivos, con reclusión durante el resto de la semana.

3. Salida diurna con reclusión nocturna.

La duración de la prisión intermitente será de un año, que sustituirá a igual periodo de la sanción de privación
de la libertad originalmente impuesta.

b) (Trabajo en favor de la comunidad). El trabajo en favor de la comunidad consiste en la prestación de

servicios no remunerados en instituciones públicas y del sector social, así como en grupos y en organismos
privados de carácter asistencial, cultural y educativo o de desarrollo social, y en las comunidades indígenas.
En ningún caso se podrá prestar en favor de personas físicas, o de empresas o entidades de cualquier tipo
que persigan fines de lucro. Este trabajo podrá llevarse a cabo en cualquier horario, sin que su duración
pueda exceder del máximo de la jornada laboral ordinaria, ni sea incompatible con las actividades laborales o
educativas que en su caso desarrolle el sujeto en forma simultánea.

Cada día de prisión será sustituido por una hora de trabajo en favor de la comunidad. El cumplimiento de esta
pena deberá hacerse dentro de un término que no exceda de un tanto y medio de la duración de la pena de
prisión a la que sustituye.

Por ningún concepto se desarrollará este trabajo en forma que resulte degradante o humillante para el
sentenciado, y se observará que sea acorde con sus conocimientos, aptitudes e intereses.

c) (Régimen especial en libertad). El régimen especial en libertad consiste en la aplicación de una o varias de
las sanciones establecidas en las fracciones V, VI, VIII, IX ... del artículo _____ del Código Penal (se incluirán
las fracciones correspondientes a las sanciones de confinamiento; prohibición de ir a lugares determinados o
de residir en ellos; inhabilitación, privación, destitución o suspensión de funciones, cargos, empleos o
comisiones; vigilancia de la autoridad y suspensión parcial o total de derechos).

En el caso de la modalidad consistente en la suspensión parcial o total de derechos, ésta podrá referirse a uno
o la combinación de los aspectos siguientes:

- La conducción de vehículos de motor.

- La permanencia en el domicilio durante determinado horario en uno o más días de la semana.

- La residencia en una sola vivienda.

- La posesión y portación de armas.

- El consumo de bebidas alcohólicas en lugares públicos.

- El ejercicio profesional.

- La realización de determinados actos de comercio.

- La obtención, refrendo o utilización de pasaporte o visa.

- La patria potestad, la custodia, la tutela y la adopción.

- El albaceazgo.

- Otros de similar naturaleza.

Para individualizar la pena de régimen especial en libertad y determinar qué aspectos de los derechos del
sentenciado se suspenderán de conformidad con el párrafo precedente, el juez tomará en cuenta la
naturaleza del delito, el bien jurídico lesionado y las circunstancias del hecho, de tal modo que la suspensión
que decrete esté razonablemente relacionada con éstas y sirva como sanción y a la vez como medida
preventiva que garantice el interés social.

La autoridad judicial, al determinar el régimen especial en libertad, cuidará asimismo que la afectación al
desarrollo personal del sentenciado sea la mínima posible, que se evite su reincidencia, que tenga un sentido
formativo y que contribuya a la protección de la sociedad, y particularmente de las víctimas. Para ello
escuchará directamente tanto al procesado como a la víctima u ofendido.

La duración del régimen especial en libertad será la misma que la de sanción de privación de la libertad a la
que sustituye.

Cuando el sujeto haya sido sentenciado por un delito que obedezca a la inclinación o al abuso de bebidas
alcohólicas, de estupefacientes, sicotrópicos o substancias que produzcan efectos similares, e
independientemente de la pena sustitutiva que corresponda, el juez requerirá al órgano del Poder Ejecutivo
encargado de la ejecución de la sentencia que oriente al reo respecto a las posibilidades a su alcance para
recibir un tratamiento de deshabituación o desintoxicación según sea el caso.

II. (Penas de prisión sustituibles por penas alternativas). Las penas sustitutivas de la prisión se aplicarán de
la forma siguiente:

a) Cuando la pena impuesta sea superior a cuatro años y no exceda de cinco, se aplicará la prisión
intermitente durante el primer año, y trabajo en favor de la comunidad durante el resto de la condena.

b) Cuando la pena de prisión impuesta sea superior a tres años y no exceda de cuatro, se sustituirá por
trabajo en favor de la comunidad

c) Cuando la pena de prisión impuesta no exceda de tres años, se sustituirá por régimen especial en libertad.

III. (Procedencia de las penas sustitutivas de prisión). Las penas sustitutivas de prisión procederán cuando se
cumplan los siguientes requisitos:

a) Que la pena de prisión impuesta en la sentencia no exceda de las señaladas en la fracción II.

b) Que el sentenciado pague o garantice la multa y la reparación de los daños y perjuicios en los términos de
la fracción IV de este artículo.

c) Que en los tres años anteriores a la fecha en que el procesado cometió el delito por el que se le procesa,
no se le hubiere revocado un sustitutivo de prisión.

d) Cuando al momento de cometer el nuevo delito, el sentenciado no esté cumpliendo una pena sustitutiva de
prisión proveniente de un delito doloso.

IV. (La reparación de los daños y perjuicios como presupuesto para las penas sustitutivas de prisión). Para la
sustitución de la pena, se requiere que el inculpado pague o garantice en su totalidad la multa y la reparación
de los daños y perjuicios. Sin embargo, en el caso de delitos culposos, se atenderá a la situación económica
del inculpado y el otorgamiento de penas sustitutivas a la de prisión se sujetará a lo establecido en la fracción
V, inciso b.

Cuando la sentencia condene a la reparación de los daños y perjuicios, pero sin fijar su monto en cantidad
líquida, si el sentenciado se encuentra detenido, se concederá la pena sustitutiva de prisión en la misma
sentencia, sin perjuicio de que una vez determinada la cantidad, dicho condenado cubra el monto o garantice
su pago, o se someta a las condiciones que se le fijen para pagarlo dentro de los plazos señalados por el juez.
Si el sentenciado no satisface la obligación que en este sentido le fuere impuesta, y no acredita su
imposibilidad para hacerlo, el agente del Ministerio Público promoverá el incidente respectivo a fin de que se
revoque la sustitución concedida y se ordene su aprehensión o reaprehensión, para que se ejecute la pena de
prisión.

Si el sentenciado no se encuentra detenido y se hubiere otorgado caución para reparar los daños y perjuicios
causados, ésta se hará efectiva en las garantías otorgadas, sin perjuicio de la posterior determinación en
cantidad líquida y pago de la diferencia resultante. Si ésta no es cubierta en los plazos que hubiere fijado el
juez, se revocará la pena sustitutiva concedida y, en su caso, se ordenará la aprehensión o reaprehensión del
sentenciado, previa sustanciación del incidente respectivo, a petición del agente del Ministerio Público.
V. (Principio de oficiosidad y oportunidades procesales para el otorgamiento de las penas sustitutivas de
prisión). Para el otorgamiento de las penas sustitutivas a la de prisión se procederá de la siguiente forma:

a) Cuando la pena de prisión impuesta no exceda de los límites señalados en la fracción III de este artículo, el
juez, al dictar sentencia y sin necesidad de sustanciación de incidente alguno, deberá pronunciarse sobre la
procedencia de las penas sustitutivas de prisión y, en su caso, imponer desde luego la que fuere conducente.

b) Cuando, tratándose de delitos culposos, el sentenciado no esté en posibilidad de pagar o garantizar, total o
parcialmente, la multa y/o la reparación de los daños y perjuicios, se aplicará el sustitutivo correspondiente,
no obstante de que éste quede sin efecto, si en el término prudente que fije el juez el sentenciado no acredita
su imposibilidad para hacer el pago. Si acredita su imposibilidad parcial para hacerlo y el sentenciado no
satisface la obligación que le haya sido impuesta, se revocará igualmente la sustitución concedida y se
ordenará su aprehensión o reaprehensión para que se ejecute la pena de prisión.

Siempre que para lograr la sustitución de la pena de prisión se hubiese acreditado parcial o totalmente la
imposibilidad de pagar la reparación del daño, se triplicará el término de la prescripción para exigir la parte
insoluta del mismo.

c) Siempre que el agente del Ministerio Público estime que el procesado no reúne los requisitos previstos por
los incisos c y d de la fracción III de este artículo, deberá promover el Incidente respectivo antes de la
audiencia final; cuando no lo hubiere hecho, al dictarse sentencia el juez presumirá que el procesado se
encuentra dentro de los supuestos previstos por dichos artículos para que se le aplique una pena sustitutiva a
la de prisión.

d) Cuando en cualquier momento posterior a la sentencia, se hubieren reunido los requisitos para que sea
aplicable una sanción sustitutiva, se podrá promover el incidente respectivo, en el que el sentenciado deberá
probar tal circunstancia.

e) En todos los casos en que se aplique una pena sustitutiva de prisión y el sentenciado hubiese estado sujeto
a prisión preventiva o cumplido parte de la pena, se tomará en cuenta el tiempo cumplido en internamiento al
que, en su caso, se abonará adicionalmente el correspondiente a la remisión parcial de la pena.

VI. (Modalidades en la ejecución de los sustitutivos de prisión). Cuando se decrete la procedencia de la

sustitución de la pena de prisión, al dictarse sentencia o posteriormente, el juez de la causa especificará: a)
En el caso de condena a prisión intermitente, los horarios de internamiento.

b) Tratándose de trabajo en favor de la comunidad, únicamente el número total de horas a cumplir, sin
precisar las modalidades del mismo.

c) Cuando la pena fuere de régimen especial en libertad, las sanciones específicas que comprenda, y en su
caso, los señalamientos respecto del lugar, tiempo y demás circunstancias necesarias para su debida
aplicación.

Corresponderá a la dependencia del Ejecutivo encargada de hacer cumplir las penas no privativas de la
libertad aplicar la prisión intermitente en el lugar que determine; definir las modalidades para la ejecución del
trabajo en favor de la comunidad, entre ellas, las relativas al tipo de trabajo, la duración de las jornadas y el
lugar en que se habrá de prestar y, en el caso del régimen especial en libertad, vigilar el cumplimiento
estricto de las medidas restrictivas de la misma.

VII. (Modificación de las modalidades en la ejecución de la penas sustitutivas de prisión). Cuando el

sentenciado se encontrare en el supuesto del artículo _____ del Código Penal (el equivalente al artículo 75 del
Código Penal Federal que establece la modificación no esencial de la pena por imposibilidad para su
cumplimiento), o hubiere alguna otra causa justa para ello, podrá solicitar incidentalmente a la autoridad
judicial, la modificación de las modalidades siguientes: tratándose de la pena de prisión intermitente, el
horario de internamiento, siempre que no sea menor a los establecidos en la fracción I, inciso a, de este
artículo; en cuanto a la pena de régimen especial en libertad, las restricciones de la libertad a las que esté
sujeto. En casos urgentes el juez podrá suspender la ejecución de la pena durante la sustanciación del
incidente.

En el caso de trabajo en favor de la comunidad, la solicitud de la modificación de las modalidades impuestas

se hará directamente ante la autoridad ejecutora. La inconformidad por parte del sentenciado o del agente del
Ministerio Público respecto de lo resuelto por la autoridad administrativa, será sustanciada incidentalmente
ante el juez de la causa.
VIII. (Suspensión temporal en la ejecución de las penas sustitutivas de prisión). La autoridad judicial
resolverá incidentalmente sobre la suspensión temporal en la ejecución de las penas no privativas de la
libertad por causa de maternidad, enfermedad, o cualquier otra de similar importancia, que dificulte su
cumplimiento o cuya aplicación resulte contraproducente para los fines que se persiguen con la pena. En
casos urgentes el juez resolverá sin necesidad de sustanciar el incidente correspondiente.

El tiempo que durare la suspensión, no se abonará a la pena.

IX. (Modificación y revocación de las penas sustitutivas de prisión por incumplimiento del sentenciado).
Cuando el sentenciado no cumpla con las modalidades de la pena sustitutiva de prisión que le hubiere sido
impuesta, el juez, según la gravedad del incumplimiento, resolverá en cada caso alguna de las medidas
siguientes:

a) La exhortación por única vez al sentenciado para que cumpla con la pena impuesta con el apercibimiento
de hacerle efectiva la pena sustitutiva de continuar su incumplimiento.

b) Si se trata de prisión intermitente o de régimen especial en libertad, la imposición de modalidades más

restrictivas o la aplicación de la pena de prisión originalmente impuesta sólo cuando ya se hubiesen
modificado tales modalidades o el sentenciado hubiese sido apercibido.

c) En el caso de trabajo en favor de la comunidad, la revocación de la pena sustitutiva para en su lugar

hacerse efectiva la de prisión. En este caso sólo podrá decretarse la revocación cuando hubiere mediado
apercibimiento.

Cuando al sentenciado que cumple una pena sustitutiva se le condene mediante sentencia ejecutoriada a la
pena de prisión por la comisión de un nuevo delito doloso se le revocará igualmente el sustitutivo concedido a
fin de que cumpla ambas condenas en prisión. Siempre que se hubiere revocado una pena sustitutiva de
prisión se ordenará la aprehensión o reaprehensión del sentenciado.

En caso de revocarse la pena sustitutiva de prisión, se tomará en cuenta el tiempo compurgado durante la
sanción sustitutiva originalmente impuesta.

X. (Declaración de extinción de la pena). Una vez cumplida la pena sustitutiva de prisión, la dependencia
competente del Ejecutivo informará al juez, quien la declarará extinguida y, en consecuencia, también la
sanción sustituida.

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES

El artículo que regula los requisitos para la orden de aprehensión deberá adicionarse para hacerlo coherente
con la naturaleza alternativa de las penalidades que admiten algún sustitutivo a la pena de prisión. La parte
relativa de este precepto podría quedar como sigue:
Artículo _____. Para que un juez pueda librar orden de aprehensión contra una persona, se requiere:
I. ...

II. ...

III. Que la penalidad aplicable al delito no admita pena sustitutiva, por exceder de cinco años de
prisión.

De igual forma, la disposición que señala los supuestos en los que procede la sujeción a proceso sin prisión
preventiva debe considerar el caso en que la penalidad es alternativa en virtud de los sustitutivos de prisión
aplicables. Esto puede establecerse en términos análogos a los siguientes:
Artículo _____. Se dictará auto de sujeción a proceso cuando el delito no esté sancionado con prisión o
tenga señalada pena alternativa, bien sea cuando el mismo precepto establezca expresamente la disyuntiva,
o porque la pena de prisión señalada, al no exceder de cinco años, admita un sustitutivo de prisión.

Cuando en el incidente al que se refiere el artículo _____, el agente del Ministerio Público hubiere acreditado
que el procesado no reúne los requisitos para que se le pueda sustituir la pena de prisión, se revocará el auto
de sujeción a proceso y se le decretará la formal prisión.

Convendrá adicionar el precepto que norma la celebración de la audiencia final. Se sugiere el siguiente texto:
Artículo _____. (...) Cuando la pena a imponerse pueda ser sustituida por una no privativa de la libertad, las
partes podrán formular preguntas al procesado en relación con sus circunstancias personales y familiares, a
efecto de que el juez tenga mejores elementos de juicio para la determinación de las modalidades del
sustitutivo penal que, en su caso, se le puedan imponer, de encontrarlo culpable. De igual forma se escuchará
a la víctima u ofendido, para lo cual deberá citársele oportunamente.

En la sección relativa a incidentes podrá preverse un capítulo específico para el incidente sobre la procedencia
y ejecución de las penas sustitutivas de prisión.

INCIDENTE SOBRE LA PROCEDENCIA Y EJECUCIÓN DE LAS PENAS SUSTITUTIVAS DE PRISIÓN

Artículo _____. A petición de las partes, el juez que conozca o hubiere conocido de la causa resolverá
incidentalmente sobre cualquier cuestión relacionada con el otorgamiento, modificación, suspensión temporal,
revocación y ejecución de las medidas sustitutivas de la pena de prisión impuesta en la sentencia.

El incidente se promoverá antes o después de dictada la sentencia, según el caso, y se sustanciará por
separado y del modo siguiente: con la promoción del agente del Ministerio Público o de la autoridad ejecutora
por conducto de aquél, o bien del procesado o sentenciado, se dará vista a la parte contraria para que
conteste en un término máximo de ocho días. Si el tribunal lo creyere necesario o alguna de las partes lo
pidiere, se abrirá un término de prueba que no exceda de diez días. Concluidos dichos plazos se citará a las
partes y a la víctima u ofendido para una audiencia dentro de los tres días siguientes, en la que el tribunal
resolverá después de escuchar a los comparecientes.

No se dará trámite a los incidentes notoriamente improcedentes.

En cuanto al recurso de apelación, resulta necesario regular su procedencia respecto de la sentencia que
concede las penas sustitutivas de prisión, como con los autos que resuelven el incidente en la materia. Se
recomiendan las siguientes adiciones y reformas sobre el particular:

Artículo _____. Son apelables con efecto suspensivo:

I. Las sentencias definitivas en que se imponga alguna pena o medida de seguridad, hecha excepción de los
casos en que, habiéndose impuesto una pena sustitutiva de prisión, sólo se impugnan sus modalidades.

(...)

Artículo _____. Son apelables sin efecto suspensivo:

(...) V. Los autos que resuelvan el incidente sobre la procedencia y ejecución de penas sustitutivas de prisión.

LEY DE EJECUCIÓN DE SANCIONES PENALES

Será también necesario modificar la Ley de Ejecución de Sanciones Penales para establecer en la misma un
capítulo relativo a la ejecución de sanciones no privativas de la libertad, que comprenda las siguientes
disposiciones:

Artículo _____. La Dirección General de Prevención y Readaptación Social del Estado (o la dependencia
competente), por medio de la Subdirección de sentencias en libertad (o del área correspondiente),
establecerá los programas para la aplicación y supervisión de las penas de prisión intermitente, régimen
especial en libertad y trabajo en favor de la comunidad.

Para el cumplimiento de estos programas, la Dirección celebrará los convenios que fueren necesarios con
instituciones públicas y del sector social, con comunidades indígenas y grupos u organizaciones privadas con
fines culturales, educativos o de desarrollo social.

En el desarrollo de estos programas, la autoridad ejecutora promoverá la participación de voluntarios

debidamente seleccionados, a quienes se les proporcionará la capacitación necesaria.

Artículo _____. En el caso de la pena de prisión intermitente, la Dirección General de Prevención y

Readaptación Social será la responsable de establecer los programas a los que quedará sujeto el sentenciado
durante los periodos de internamiento en el lugar que tenga establecido, a partir de los horarios decretados
por la autoridad judicial.
Cuando el sentenciado a prisión intermitente hubiere cumplido con esta pena durante un año, al término del
mismo, la autoridad administrativa aplicará en su lugar la de trabajo en favor de la comunidad.

Artículo. _____. Las mujeres condenadas a pena de prisión intermitente tendrán derecho a que sus hijos
menores de once años permanezcan con ellas en el lugar de reclusión durante los periodos de internamiento.
Artículo. _____. Las modalidades para la ejecución del trabajo en favor de la comunidad, entre ellas las de
duración de las jornadas y el lugar donde habrá de prestarse, serán determinadas por la Dirección General de
Prevención y Readaptación Social, la que procurará armonizar la formación, habilidades e intereses del
sentenciado con las opciones disponibles para el cumplimiento de esta pena.

El mismo órgano del Poder Ejecutivo supervisará el cumplimiento de las medidas restrictivas de la libertad
decretadas por la autoridad judicial, a las que deba sujetarse el sentenciado al régimen especial en libertad.

Artículo _____. La autoridad ejecutora podrá modificar las modalidades por ella impuestas, lo que deberá
notificar de inmediato y por escrito a la autoridad judicial.

La suspensión temporal de cualquiera de las penas alternativas a la de prisión, o la modificación de las

modalidades que hubiese impuesto para el cumplimiento de las penas de prisión intermitente o régimen
especial en libertad, sólo podrán ser autorizadas por el órgano jurisdiccional.

Artículo _____. La Dirección General de Prevención y Readaptación Social del Estado designará a los
consejeros penitenciarios necesarios para supervisar el cumplimiento de las penas sustitutivas de prisión en
los casos que les fueren asignados, así como de proporcionar la orientación y el apoyo que requieran los
sentenciados en el cumplimiento de su pena.
Artículo _____. Al inicio de la aplicación de una pena sustitutiva de prisión, el sentenciado recibirá
información oral y escrita por parte de su consejero penitenciario, sobre las condiciones que rigen la
aplicación de la medida, incluidos sus obligaciones y derechos.
Artículo _____. Los consejeros penitenciarios sostendrán entrevistas periódicas con cada uno de los
sentenciados a su cargo y podrán realizar las demás actividades necesarias a fin de lograr el debido
cumplimiento de las modalidades impuestas en cada caso; con ello no deberán causar molestias innecesarias
a los sentenciados ni a las personas con quienes éstos se relacionen.

En el ejercicio de sus atribuciones, los consejeros penitenciarios podrán citar a quienes estén bajo su
responsabilidad, para que se presenten ante ellos. En estos casos, los sentenciados, si lo desean, se harán
acompañar y asistir por persona de su confianza.

Artículo _____. Los consejeros penitenciarios llevarán un registro detallado de las actividades de cada uno
de los sentenciados a penas sustitutivas, así como de la orientación que se les proporciona en cumplimiento
de la sentencia judicial.
Artículo _____. En el caso de integrantes de grupos étnicos, las autoridades penitenciarias e indígenas se
coordinarán para la supervisión del cumplimiento de las penas de trabajo en favor de la comunidad.
Artículo _____. Para toda cuestión que el agente del Ministerio Público quisiere hacer valer en relación con la
ejecución de las penas sustitutivas de prisión, se dirigirá a la autoridad ejecutora y, en su caso, se ventilará
en el incidente sobre la procedencia y ejecución de las penas sustitutivas de prisión.
Artículo _____. Los consejeros penitenciarios cuidarán que los sentenciados bajo su seguimiento cumplan
debidamente con la pena impuesta sin que sean objeto de molestias indebidas por parte de cualquier
autoridad. Cuando sea necesario, el consejero penitenciario responsable se presentará con el director de la
escuela, jefe o patrón donde el sentenciado realice sus actividades educativas o laborales ordinarias a fin de
que se le comunique toda situación relacionada con el cumplimiento de la pena. Igualmente, y con los mismos
propósitos, podrá establecer comunicación con sus familiares.
Artículo _____. Quienes se encuentren cumpliendo una pena sustitutiva de prisión, comunicarán a su
consejero penitenciario a la brevedad posible cualquier citatorio que recibieren por parte del Ministerio Público
o de las autoridades judiciales del orden penal. Igualmente harán de su conocimiento los hechos que en su
concepto obstaculicen el cumplimiento de la pena alternativa impuesta.
Artículo _____. El agente del Ministerio Público podrá solicitar directamente a la Dirección General de
Prevención y Readaptación Social, la información necesaria sobre el cumplimiento de la sentencia a penas no
privativas de la libertad y, en su caso, promover lo conducente ante la autoridad judicial por medio del
incidente previsto sin que quede facultado para citar o hacer comparecer al sentenciado ni desahogar ante sí
las pruebas pertinentes.
Artículo _____. El expediente personal de los sentenciados a penas no privativas de la libertad se mantendrá
en forma confidencial e inaccesible a terceros.
Artículo _____. La autoridad ejecutora informará trimestralmente al juez de la causa sobre la parte de la
pena que hubiere compurgado cada sentenciado a sanción alternativa. Cuando la pena impuesta fuese de
prisión intermitente, se dará cuenta al juez en lo relativo al cumplimiento del horario de internamiento
señalado. En el caso de trabajo en favor de la comunidad, se reportará el número de horas laboradas, el lugar
y el trabajo específico desempeñado. Tratándose de la pena de régimen especial en libertad, se reportará el
cumplimiento de las medidas restrictivas de la libertad impuestas, así como el tiempo compurgado.

El interno tendrá derecho a obtener copia certificada de los informes trimestrales que rinda la autoridad
ejecutora.

Cualquier inconformidad sobre los informes trimestrales relativos a la pena sustitutiva de prisión compurgada,
se resolverá mediante el incidente sobre la procedencia y ejecución de las penas sustitutivas de prisión.

Artículo _____. Toda persona podrá acudir ante la Dirección General de Prevención y Readaptación Social o
ante el Ministerio Público, para denunciar cualquier incumplimiento o forma de simulación que favorezca la
impunidad del sentenciado, así como las desviaciones respecto de la recta ejecución de las penas sustitutivas
de prisión.
Artículo _____. La ejecución de las sanciones no privativas de la libertad se llevará a cabo en instituciones
abiertas, ubicadas en lugares diferentes de los centros destinados para la prisión preventiva o para la
ejecución de penas de prisión.
Artículo _____. En caso de haberse revocado la pena sustitutiva de prisión, se tomará en cuenta la pena
cumplida mediante la sanción originalmente impuesta. De esta forma, la fracción de la pena reducida podrá
considerarse para los efectos de la libertad preparatoria y de la preliberación, mas no podrá contarse el
tiempo de trabajo en favor de la comunidad para los efectos de remisión parcial de la pena.
Artículo _____. La Dirección General de Prevención y Readaptación Social del Estado podrá asumir la
ejecución de las penas sustitutivas de prisión del orden federal para los sentenciados que residan en el
territorio del Estado, en los términos del convenio de colaboración sobre la materia que al efecto se celebre
entre las autoridades correspondientes.
LEY ORGÁNICA DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO

Finalmente, será conveniente reformar las normas administrativas pertinentes, ya sea la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo del Estado u otras leyes o reglamentos que correspondan, para establecer una unidad
administrativa encargada de la ejecución de sanciones sustitutivas de prisión, dentro de la estructura de la
Dirección General de Prevención y Readaptación Social del Estado, a fin de que la misma asuma las funciones
de aplicación y control de las sanciones no privativas de libertad.

ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Primero: La presente reforma entrará en vigor a los noventa días a partir de su publicación en el Periódico
Oficial del Estado.

Segundo: De conformidad con el artículo _____ del Código Penal del Estado, las personas que a la entrada en
vigor del presente Decreto se encuentren compurgando pena de prisión que no exceda de cinco años, tendrán
derecho a que se les aplique el régimen de las penas sustitutivas de prisión, mediante el procedimiento y con
los requisitos establecidos en la presente reforma.

Tercero: Si el acusado por un delito cuya penalidad no excede de cinco años, que esté sujeto a prisión
preventiva, no reúne los requisitos previstos en los incisos c y d, de la fracción III del artículo _____ bis del
Código Penal del Estado, el agente del Ministerio Público deberá acreditarlo por la vía incidental dentro de los
treinta días siguientes. De no hacerlo, se presumirá que sí los reúne y en consecuencia no deberá seguir
sujeto a prisión preventiva por estar procesado por un delito con pena alternativa. Ello no impedirá que
posteriormente se acrediten tales circunstancias y se proceda a su reaprehensión.

REGLAS MÍNIMAS DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE

LAS MEDIDAS NO PRIVATIVAS DE LA LIBERTAD

(REGLAS DE TOKIO)

El Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
Recomienda a la Asamblea General que apruebe el proyecto de resolución siguiente:

Reglas mínimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad (Reglas de Tokio)

Aprobadas por la ONU el 14 de diciembre de 1990.

La Asamblea General,

Teniendo presentes la Declaración Universal de Derechos Humanos

Resolución 217 A (III) de la Asamblea General.

y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Resolución 2200 A (XXI) de la Asamblea General, anexo.

así como otros instrumentos internacionales de derechos humanos que tratan de los derechos de las personas
que hayan infringido la ley,

Teniendo presentes también las Reglas mínimas para el Tratamiento de los Reclusos,

Véase Derechos Humanos: Recopilación de instrumentos internacionales (publicación de las Naciones Unidas,
número de venta: S.88.XIV.1), secc. G.

aprobadas por el Primer Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente, y la importante contribución de esas Reglas a las políticas y prácticas nacionales,

Recordando la resolución 8o del Sexto Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente

Véase Sexto Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
Caracas, 25 de agosto a 5 de septiembre de 1980: informe preparado por la Secretaría (publicación de las
Naciones Unidas, número de venta: S.81.IV.4), cap. I, secc. B.

relativa a medidas sustitutivas del encarcelamiento,

Recordando también la resolución 16 del Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente,Véase Séptimo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del
Delito y Tratamiento del Delincuente, Milán, 26 de agosto a 6 de septiembre de 1985: informe preparado por
la Secretaría (publicación de las Naciones Unidas, número de venta: S.86.IV.1), cap. I, secc. E.> relativa a la
reducción de la población penitenciaria, medidas sustitutivas del encarcelamiento e integración social de los
delincuentes,

Recordando asimismo la sección XI de la resolución 1986/10 del Consejo Económico y Social, de 21 de mayo
de 1986, sobre medidas sustitutivas de la prisión, en que se pedía al Secretario General, entre otras cosas,
que preparara un informe sobre las medidas sustitutivas de la prisión con miras al Octavo Congreso de las
Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y tratamiento del Delincuente y que estudiara esta cuestión con
miras a la formulación de principios básicos en esta esfera, con la asistencia de los institutos regionales,

Reconociendo la necesidad de elaborar enfoques y estrategias locales, nacionales, regionales e internacionales

en la esfera del tratamiento no institucional del delincuente, así como la necesidad de formular reglas
mínimas, tal como se subraya en el informe del Comité de Prevención del Delito y Lucha contra la
Delincuencia sobre su cuarto periodo de sesiones en relación con los métodos y medidas que proba- blemente
resultarán más eficaces para prevenir el delito y mejorar el tratamiento del delincuente,

E/CN.5/536, anexo.

Convencida de que las medidas sustitutivas de la prisión pueden ser un medio eficaz para el tratamiento del
delincuente en la comunidad, plenamente ventajoso para el delincuente y para la sociedad,
Consciente de que la restricción de la libertad sólo se justifica en aras de la seguridad pública y de la
prevención del delito, la justa retribución y la disuasión, y de que el objetivo primordial del sistema de justicia
penal es la reintegración del delincuente en la sociedad,

Poniendo de relieve que el aumento de la población penitenciaria y la saturación de las cárceles en muchos
países constituyen factores que dificultan la debida aplicación de las Reglas mínimas para el Tratamiento de
los Reclusos,

Tomando nota con reconocimiento de la labor cumplida por el Comité de Prevención del Delito y Lucha contra
la Delincuencia, así como por la reunión preparatoria interregional sobre políticas de justicia penal en relación
con los problemas de las penas de prisión, otras sanciones penales y medidas sustitutivas y por las reuniones
preparatorias regionales para el Octavo Congreso,

Expresando su gratitud al Instituto de las Naciones Unidas en Asia y el Lejano Oriente para la Prevención del
Delito y el Tratamiento del Delincuente por la labor cumplida en la preparación de las Reglas mínimas sobre
medidas no privativas de la libertad, así como a las distintas organizaciones intergubernamentales y no
gubernamentales interesadas, especialmente, a la Fundación Internacional Penal y Penitenciaria por su
contribución a la labor preparatoria,

1. Aprueba las Reglas mínimas de las Naciones Unidas sobre medidas no privativas de la libertad, contenidas
en el anexo a la presente resolución, y aprueba la recomendación del Comité de Prevención del Delito y Lucha
contra la Delincuencia en el sentido de que estas reglas se denominen "Reglas de Tokio";

A/CONF.144/IPM.4, cap. III, párr. 73.

2. Recomienda que se adopten medidas en relación con las Reglas de Tokio y que se apliquen estas Reglas en
el plano nacional, regional e interregional, teniendo en cuenta las circunstancias políticas, económicas,
sociales y culturales y las tradiciones de cada país;

3. Exhorta a los Estados Miembros a que apliquen las Reglas de Tokio en sus políticas y prácticas;

4. Invita a los Estados Miembros a que señalen las Reglas de Tokio a la atención de, por ejemplo, los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, fiscales, jueces, funcionarios encargados de la libertad
condicional, abogados, víctimas, delincuentes, servicios sociales y organizaciones no gubernamentales
interesadas en la aplicación de medidas no privativas de la libertad, así como de los miembros del poder
ejecutivo, la legislatura y el público en general;

5. Pide a los Estados Miembros que presenten informes quinquenales sobre la aplicación de las Reglas de
Tokio, a partir de 1994;

6. Insta a las comisiones regionales, a los institutos regionales e interregionales en la esfera de la prevención
del delito y el tratamiento del delincuente, a los organismos especializados y otras entidades dentro del
sistema de las Naciones Unidas, a otras organizaciones intergubernamentales interesadas y las
organizaciones no gubernamentales reconocidas como entidades consultivas por el Consejo Económico y
Social a que participen activamente en la aplicación de las Reglas de Tokio;

7. Exhorta al Comité de Prevención del Delito y Lucha contra la Delincuencia a que considere, como cuestión
prioritaria, la aplicación de la presente resolución;

8. Pide al Secretario General que adopte las medidas necesarias para preparar observaciones sobre las Reglas
de Tokio que deberán presentarse al Comité de Prevención del Delito y Lucha contra la Delincuencia en su
12o periodo de sesiones para su aprobación y ulterior divulgación, prestando especial atención a las
salvaguardias jurídicas, la aplicación de las reglas y la formulación de directrices similares a nivel regional;

9. Invita a los institutos regionales e interregionales de las Naciones Unidas para la prevención del delito y el
tratamiento del delincuente a que ayuden al Secretario General en el cumplimiento de estas tareas;

10. Insta a las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y otras entidades interesada a

que sigan participando activamente en esta iniciativa;
11. Pide al Secretario General que adopte medidas, cuando corresponda, para asegurar la más amplia
difusión posible de las Reglas de Tokio, incluida su transmisión a los gobiernos, las organizaciones
intergubernamentales y no gubernamentales y otras partes interesadas;

12. Pide asimismo al Secretario General que prepare cada cinco años, a partir de 1994, un informe sobre la
aplicación de las Reglas de Tokio que se presentará al Comité de Prevención del Delito y Lucha contra la
Delincuencia;

13. Pide además al Secretario General que preste asistencia en la aplicación de las Reglas de Tokio a los
Estados Miembros que lo soliciten, y que informe periódicamente al respecto al Comité de Prevención del
Delito y Lucha contra la Delincuencia;

14. Pide que la presente resolución y el texto del anexo se señalen a la atención de todos los órganos de las
Naciones Unidas interesados y se incluyan en la próxima edición de la publicación de las Naciones Unidas
titulada Derechos humanos: Recopilación de instrumentos internacionales.

ANEXO

Reglas mínimas de las Naciones Unidas sobre las medidas no privativas de la libertad (Reglas de Tokio)

I. PRINCIPIOS GENERALES
1. Objetivos fundamentales

1.1 Las presentes Reglas mínimas contienen una serie de principios básicos para promover la aplicación de
medidas no privativas de la libertad, así como salvaguardias mínimas para las personas a quienes se aplican
medidas sustitutivas de la prisión.

1.2 Las Reglas tienen por objeto fomentar una mayor participación de la comunidad en la gestión de la
justicia penal, especialmente en el régimen aplicable a los delincuentes, así como fomentar entre los
delincuentes el sentido de su responsabilidad hacia la sociedad.

1.3 Las Reglas se aplicarán teniendo en cuenta las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales de
cada país así como los propósitos y objetivos de su sistema de justicia penal.

1.4 Al aplicar estas Reglas, los Estados Miembros se esforzarán por alcanzar un equilibrio adecuado entre los
derechos de los delincuentes, los derechos de las víctimas y el interés de la sociedad en la seguridad pública y
la prevención del delito.

1.5 Los Estados Miembros introducirán medidas no privativas de la libertad en sus respectivos ordenamientos
jurídicos para proporcionar otras opciones, y de esa manera reducir la aplicación de las penas de prisión, y
racionalizar las políticas de justicia penal, teniendo en cuenta el respeto de los derechos humanos, las
exigencias de la justicia social y las necesidades de rehabilitación del delincuente.

2. Alcance de las medidas no privativas de la libertad

2.1 Las disposiciones pertinentes de estas Reglas se aplicarán a todas las personas sometidas a acusación,
juicio o cumplimiento de una sentencia, en todas las fases de la administración de la justicia penal. A los
efectos de estas Reglas, estas personas se designarán "delincuentes", independientemente de que sean
sospechosos o de que hayan sido acusados o condenados.

2.2 Las presentes reglas se aplicarán sin discriminación alguna por razón de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión pública o de otra índole, procedencia nacional o social, posición económica, nacimiento u
otras circunstancias.

2.3 A fin de prever una mayor flexibilidad, compatible con el tipo y la gravedad del delito, la personalidad y
los antecedentes del delincuente y la protección de la sociedad, y evitar la aplicación innecesaria de la pena
de prisión, el sistema de justicia penal establecerá una amplia serie de medidas no privativas de la libertad,
desde la fase anterior al juicio hasta la fase posterior a la sentencia. El número y el tipo de las medidas no
privativas de la libertad disponibles debe estar determinado de manera tal que sea posible fijar de manera
coherente las penas.
2.4 Se alentará y supervisará atentamente el establecimiento de nuevas medidas no privativas de la libertad,
y su aplicación se evaluará sistemáticamente.

2.5 Se considerará la posibilidad de ocuparse de los delincuentes en la comunidad, evitando recurrir a

procedimientos formales o juicios ante los tribunales, de conformidad con las salvaguardias y las normas
jurídicas.

2.6 Las medidas no privativas de la libertad se utilizarán de acuerdo con el principio de mínima intervención.

2.7 El recurso a medidas no privativas de la libertad será parte de un movimiento a favor de la

despenalización y destipificación de delitos, en lugar de interferir con los esfuerzos en esa dirección o
demorarlos.

3. Salvaguardias jurídicas

3.1 La introducción, definición y aplicación de medidas no privativas de la libertad estará prevista en la ley.

3.2 La selección de una medida no privativa de la libertad se basará en los criterios establecidos con respecto
al tipo y gravedad del delito, la personalidad y los antecedentes del delincuente, los objetivos de la condena y
los derechos de las víctimas.

3.3 La autoridad judicial u otra autoridad independiente competente ejercerá sus facultades discrecionales en
todas las fases del procedimiento con la garantía de su entera responsabilidad y solamente de conformidad
con la ley.

3.4 Las medidas no privativas de la libertad que impongan una obligación al delincuente, aplicadas antes o en
lugar del procedimiento o del juicio, requerirán su consentimiento.

3.5 Las decisiones sobre la imposición de medidas no privativas de la libertad estarán sometidas a la revisión
de una autoridad judicial u otra autoridad competente e independiente, a petición del delincuente.

3.6 El delincuente estará facultado a presentar pedidos o reclamaciones ante la autoridad judicial u otra
autoridad competente e independiente sobre cuestiones que afecten sus derechos individuales en la aplicación
de las medidas no privativas de la libertad.

3.7 Se preverán disposiciones adecuadas para el recurso y, si es posible, la reparación en caso de agravio
relacionado con un incumplimiento de las normas sobre derechos humanos internacionalmente reconocidas.

3.8 Las medidas no privativas de la libertad no supondrán ninguna experimentación médica o sicológica sobre
el delincuente, ni ningún riesgo indebido de daños físicos o mentales.

3.9 La dignidad del delincuente sometido a medidas no privativas de la libertad será protegida en todo
momento.

3.10 Durante la aplicación de las medidas no privativas de la libertad, los derechos del delincuente no se
limitarán más de lo permitido por la autoridad competente que haya adoptado la decisión de aplicar la
medida.

3.11 Durante la aplicación de las medidas no privativas de la libertad se respetará el derecho del delincuente
a la intimidad, así como el de su familia.

3.12 El expediente personal del delincuente se mantendrá de manera estrictamente confidencial e inaccesible
a terceros. Sólo tendrán acceso al expediente las personas directamente interesadas en la tramitación del
caso u otras personas debidamente autorizadas.

4. Cláusula de salvaguardia

4.1 Nada de los dispuesto en las presentes Reglas será interpretado de modo que excluya la aplicación de las
Reglas mínimas para el Tratamiento de los reclusos las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para la
administración de la justicia de menores,
Resolución 40/33 de la Asamblea General, anexo.

el Conjunto de principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o
prisión

Resolución 43/173 de la Asamblea General, anexo.

ni de ningún otro instrumento o norma sobre derechos humanos reconocidos por la comunidad internacional
que guarden relación con el régimen aplicable al delincuente y con la protección de sus derechos humanos
fundamentales.

II. FASE ANTERIOR AL JUICIO

5. Disposiciones previas al juicio

5.1 Cuando así proceda y sea compatible con el ordenamiento jurídico, la policía, el ministerio público u otros
organismos que se ocupen de casos penales, deberán estar facultados para retirar los cargos contra el
delincuente si consideran que la protección de la sociedad, la prevención del delito o la promoción del respeto
a la ley y los derechos de las víctimas no exigen llevar adelante el caso. A efectos de decidir si corresponde el
retiro de los cargos o la institución de actuaciones, en cada ordenamiento jurídico se formularán una serie de
criterios bien definidos. En casos de poca importancia el fiscal podrá imponer medidas adecuadas no
privativas de la libertad, según proceda.

6. Prisión preventiva como último recurso

6.1 En el procedimiento penal sólo se recurrirá a la prisión preventiva como último recurso, teniendo
debidamente en cuenta la investigación del supuesto delito y la protección de la sociedad y de la víctima.

6.2 Las medidas sustitutivas de la prisión preventiva se aplicarán lo antes posible. La duración de la prisión
preventiva no será superior a lo necesario para el logro de los objetivos indicados en la regla 5.1 y se aplicará
con humanidad y respeto por la dignidad del ser humano.

6.3 El delincuente tendrá derecho a apelar ante una autoridad judicial u otra autoridad independiente y
competente en los casos en que se imponga prisión preventiva.

III. FASE DE JUICIO Y SENTENCIA

7. Informes de investigación social

7.1 Cuando exista la posibilidad de preparar informes de investigación social, la autoridad judicial podrá
valerse de un informe preparado por un funcionario u organismo competente y autorizado. El informe
contendrá información sobre el entorno social del delincuente que sea pertinente a la modalidad de conducta
delictiva del individuo y a los delitos actuales. También debe contener información y recomendaciones que
sean pertinentes al procedimiento de fijación de condenas. Deberá ceñirse a los hechos, ser objetivo e
imparcial, y toda apreciación personal tendrá que formularse claramente como tal.

8. Imposición de sanciones

8.1 La autoridad judicial, que tendrá a su disposición una serie de sanciones no privativas de la libertad, al
adoptar su decisión deberá tener en consideración las necesidades de rehabilitación del delincuente, la
protección de la sociedad y los intereses de la víctima, quien será consultada cuando corresponda.

8.2 Las autoridades sancionadoras podrán disponer del caso de los modos siguientes:

a) Sanciones verbales, como la amonestación, la reprensión y la advertencia;

b) Liberación condicional;

c) Penas privativas de derechos o inhabilitaciones;

d) Sanciones económicas y penas en dinero, como multas y multas sobre los ingresos calculadas por días;

e) Incautación o confiscación;

f) Mandamiento de restitución a la víctima o de indemnización;

g) Suspensión de la sentencia o condena diferida;

h) Régimen de prueba y vigilancia judicial;

i) Imposición de servicios a la comunidad;

j) Obligación de acudir regularmente a un centro determinado;

k) Arresto domiciliario;

l) Cualquier otro régimen que no entrañe internamiento;

m) Alguna combinación de las sanciones precedentes.

IV. FASE POSTERIOR A LA SENTENCIA

9. Medidas posteriores a la sentencia

9.1 Se pondrá a disposición de la autoridad competente una amplia serie de medidas sustitutivas posteriores
a la sentencia a fin de evitar el internamiento y prestar asistencia a los delincuentes para su pronta
reinserción social.

9.2 Podrán aplicarse medidas posteriores a la sentencia como las siguientes:

a) Permisos y centros de transición;

b) Liberación con fines laborales o educativos;

c) Distintas formas de libertad condicional;

d) La remisión;

e) El indulto.

9.3 La decisión con respecto a las medidas posteriores a la sentencia, excepto en el caso del indulto, se
someterá a la revi- sión de una autoridad judicial u otra autoridad competente e independiente, si lo solicita el
delincuente.

9.4 Se considerarán cuanto antes las posibilidades de liberación de un establecimiento y asignación a un

programa no privativo de la libertad.

V. APLICACIÓN DE LAS MEDIDAS NO PRIVATIVAS DE LA LIBERTAD

10. Régimen de vigilancia

10.1 El objetivo de la supervisión es disminuir la reincidencia y ayudar al delincuente en su reinserción social

de manera que se reduzca a un mínimo la probabilidad de que vuelva a la delincuencia.

10.2 Si la medida no privativa de la libertad entra a un régimen de vigilancia, la vigilancia será ejercida por
una autoridad competente, en las condiciones concretas que haya prescripto la ley.

10.3 En el marco de cada medida no privativa de la libertad, se establecerá cuál es el tipo más adecuado de
vigilancia y tratamiento para cada caso particular con el propósito de ayudar al delincuente a reflexionar
sobre su conducta delictiva. El régimen de vigilancia y tratamiento se revisará y reajustará periódicamente,
cuando sea necesario.

10.4 Se brindará a los delincuentes, cuando sea necesario, asistencia psicológica, social y material y
oportunidades para fortalecer los vínculos con la comunidad y facilitar su reinserción social.

11. Duración

11.1 La duración de las medidas no privativas de la libertad no superará el plazo establecido por la autoridad
competente de conformidad con la ley.

11.2 Estará prevista la interrupción anticipada de la medida en caso de que el delincuente no haya respondido
positivamente a ella.

12. Obligaciones

12.1 Cuando la autoridad competente decida las obligaciones que deberá cumplir el delincuente, habrá de
tener en cuenta las necesidades de la sociedad y las necesidades y los derechos del delincuente y de la
víctima.

12.2 Las obligaciones que ha de cumplir serán prácticas, precisas y tan pocas como sea posible, y tendrán por
objeto reducir las posibilidades de reincidencia en el comportamiento delictivo e incrementar las posibilidades
de reinserción social del delincuente, teniendo en cuenta las necesidades de la víctima.

12.3 Al comienzo de la aplicación de una medida no privativa de la libertad, el delincuente recibirá una
explicación, oral y escrita, de las condiciones que rigen la aplicación de la medida, incluidos sus obligaciones y
derechos.

12.4 La autoridad competente podrá modificar las obligaciones impuestas de conformidad con lo previsto en
la legislación y según el progreso realizado por el delincuente.

13. Proceso de tratamiento

13.1 En el marco de una medida no privativa de la libertad determinada, cuando corresponda, se

establecerán diversos sistemas, por ejemplo, ayuda sicosocial individualizada, terapia de grupo, programas
residenciales y tratamiento especializado de distintas categorías de delincuentes, para responder a sus
necesidades de manera más eficaz.

13.2 El tratamiento deberá ser dirigido por profesionales con adecuada formación y experiencia práctica.

13.3 Cuando se decida que el tratamiento es necesario, se hará todo lo posible por comprender los
antecedentes, la personalidad, las aptitudes, la inteligencia y los valores del delincuente, y especialmente las
circunstancias que le llevaron a la comisión del delito.

13.4 La autoridad competente podrá hacer participar a la comunidad y a los sistemas de apoyo social en la
aplicación de las medidas no privativas de la libertad.

13.5 El número de casos asignados se mantendrá, en lo posible, dentro de límites compatibles con la
aplicación eficaz de los programas de tratamiento.

13.6 La autoridad competente abrirá y mantendrá un expediente para cada delincuente.

14. Disciplina e incumplimiento de las obligaciones

14.1 El incumplimiento de las obligaciones impuestas al delincuente puede dar lugar a la modificación o
revocación de la medida no privativa de la libertad.

14.2 La modificación o revocación de la medida no privativa de la libertad corresponderá a la autoridad

competente; procederá a ello solamente después de haber examinado cuidadosamente los hechos alegados
por el funcionario supervisor y por el delincuente.
14.3 El fracaso de una medida no privativa de la libertad no significará automáticamente la imposición de una
medida privativa de la libertad.

14.4 En caso de modificación o revocación de la medida no privativa de la libertad, la autoridad competente

intentará imponer una medida sustitutiva no privativa de la libertad que sea adecuada. Sólo se podrá imponer
la pena de prisión cuando no haya otras medidas sustitutivas adecuadas.

14.5 En caso de que el delincuente incumpla las obligaciones impuestas, la ley determinará a quien
corresponda dictar las órdenes de detenerlo o de mantenerlo bajo supervisión.

14.6 En caso de modificación o revocación de la medida no privativa de la libertad, el delincuente podrá

recurrir ante una autoridad judicial u otra autoridad competente e independiente.

VI. PERSONAL

15. Contratación

15.1 En la contratación del personal no se hará ninguna discriminación por razón de raza, color, sexo, edad,
idioma, religión, opinión política o de otra índole, procedencia nacional o social, posición económica,
nacimiento u otra circunstancia. Los criterios de la contratación del personal tendrán en cuenta las políticas
nacionales de antidiscriminación activa y reflejarán la diversidad de los delincuentes que haya que supervisar.

15.2 Las personas designadas para aplicar las medidas no privativas de la libertad deberán ser personas
aptas para la función y, cuando sea posible, tener formación profesional y experiencia práctica adecuadas.
Estas calificaciones se especificarán claramente.

15.3 Para conseguir y contratar personal profesional calificado, se harán nombramientos con categoría de
funcionario público, sueldos adecuados y prestaciones sociales que estén en consonancia con la naturaleza del
trabajo y se ofrecerán amplias oportunidades de progreso profesional y ascenso.

16. Capacitación del personal

16.1 El objetivo de la capacitación será explicar claramente al personal sus funciones en lo que atañe a la
rehabilitación del delincuente, la garantía de los derechos de los delincuentes y la protección de la sociedad.
Mediante la capacitación, el personal también deberá comprender la necesidad de cooperar y coordinar las
actividades con los organismos interesados.

16.2 Antes de entrar en funciones, el personal recibirá capacitación que comprenda información sobre el
carácter de las medidas no privativas de la libertad, los objetivos de la supervisión y las distintas modalidades
de aplicación de las medidas no privativas de la libertad.

16.3 Después de la entrada en funciones, el personal mantendrá y mejorará sus conocimientos y aptitudes
profesionales asistiendo a cursos de capacitación durante el servicio y a cursos de actualización. Se
proporcionarán instalaciones adecuadas a ese efecto.

VII. VOLUNTARIOS Y OTROS RECURSOS COMUNITARIOS

17. Participación de la sociedad

17.1 La participación de la sociedad debe alentarse pues constituye un recurso fundamental y uno de los
factores más importantes para fortalecer los vínculos entre los delincuentes sometidos a medidas no
privativas de la libertad y sus familias y la comunidad. Deberá complementar los esfuerzos de la
administración de la justicia penal.

17.2 La participación de la sociedad será considerada como una oportunidad que se brinda a los miembros de
la comunidad para contribuir a la protección de ésta.

18. Comprensión y cooperación de la sociedad

18.1 Debe alentarse a los organismos públicos, al sector privado y a la comunidad en general para que
apoyen a las organizaciones de voluntarios que fomenten la aplicación de medidas no privativas de la libertad.

18.2 Se organizarán regularmente conferencias, seminarios, simposios y otras actividades para agudizar la
conciencia de la necesidad de la participación de la sociedad en la aplicación de las medidas no privativas de
la libertad.

18.3 Se utilizarán todos los medios de comunicación para favorecer el nacimiento de una actitud constructiva
en la comunidad, que dé lugar a actividades que propicien la aplicación más amplia del régimen no privativo
de la libertad y la reinserción social de los delincuentes.

18.4 Se hará todo lo posible por informar a la sociedad acerca de la importancia de su función en la aplicación
de las medidas no privativas de la libertad.

19. Voluntarios

19.1 Los voluntarios se seleccionarán cuidadosamente y se contratarán en función de las aptitudes y del
interés que demuestren en su labor. Se les impartirá una capacitación adecuada para el desempeño de las
funciones específicas que les haya sido encomendadas, y contarán con el apoyo y asesoramiento de la
autoridad competente a la que tendrán oportunidad de consultar.

19.2 Los voluntarios alentarán a los delincuentes y a sus familias a establecer vínculos significativos y
contactos más amplios con la comunidad, brindándoles asesoramiento y otras formas adecuadas de asistencia
acorde con sus capacidades y las necesidades del delincuente.

19.3 Los voluntarios estarán asegurados contra accidentes, lesiones y daños a terceros en el ejercicio de sus
funciones. Se les reembolsarán los gastos autorizados que hayan efectuado durante su trabajo. Gozarán del
reconocimiento público por los servicios que presten en pro del bienestar de la comunidad.

VIII. INVESTIGACIÓN, PLANIFICACIÓN, FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS

20. Investigación y planificación

20.1 Como un aspecto esencial del proceso de planificación, se hará lo posible para que las entidades tanto
públicas como privadas colaboren en la organización y el fomento de la investigación sobre la aplicación a los
delincuentes de un régimen no privativo de la libertad.

20.2 Se investigarán regularmente los problemas que enfrentan los destinatarios de las medidas, los
profesionales, la comunidad y los órganos normativos.

20.3 Dentro del sistema de justicia penal se crearán mecanismos de investigación e información para reunir y
analizar datos y estadísticas sobre la aplicación a los delincuentes de un régimen no privativo de la libertad.

21. Formulación de políticas y elaboración de programas

21.1 Se planificarán y aplicarán sistemáticamente programas de medidas no privativas de la libertad como

parte integrante del sistema de justicia penal en el marco del proceso nacional de desarrollo.

21.2 Se efectuarán evaluaciones periódicas con miras a lograr una aplicación más eficaz de las medidas no
privativas de la libertad.

21.3 Se realizarán estudios periódicos para evaluar los objetivos, el funcionamiento y la eficacia de las
medidas no privativas de la libertad.

22. Vínculos con organismos y actividades pertinentes

22.1 Se crearán a diversos niveles mecanismos apropiados para facilitar el establecimiento de vínculos entre
los servicios encargados de las medidas no privativas de la libertad, otras ramas del sistema de justicia penal,
y los organismos de desarrollo y bienestar social, tanto gubernamentales como no gubernamentales, en
esferas como la salud, la vivienda, la educación, el trabajo y los medios de comunicación.

23. Cooperación internacional

23.1 Se hará lo posible por promover la cooperación científica entre los países en la esfera del régimen sin
internamiento. Deberán reforzarse la investigación, la capacitación, la asistencia técnica y el intercambio de
información entre los Estados Miembros sobre medidas no privativas de la libertad, a través de los institutos
regionales e interregionales de las Naciones Unidas, en estrecha colaboración con la Subdivisión de
Prevención del Delito y Justicia Penal de la Secretaría de las Naciones Unidas.

23.2 Deberán fomentarse los estudios comparados y la ar- monización de las disposiciones legislativas para
ampliar la gama de opciones sin internamiento y facilitar su aplicación a través de las fronteras nacionales, de
conformidad con el Tratado modelo sobre el traspaso de la vigilancia de los delincuentes bajo condena
condicional o en libertad condicional.

Resolución 13, secc. A.