Sectorul public

Sectorul public este o instituţie socială ubicuă în societăţile moderne care a crescut în mărime şi complexitate în
ultimii 50 ani. Atât în sectorul public, cât şi în cel privat, au loc interacţiuni sociale între actori ce conduc la o
anumită configuraţie de alocare a capialurilor. Sectorul privat este în general văzut ca fiind guvernat de piaţă, de
mecanismele cererii şi ofertei, în timp ce în sectorul public prevalează alegerile colective şi implementarea prin
decizii administrative. De asemenea, principiile de acţiune ale actorilor sunt percepute diferit: pe piaţă, în
sectorul privat, predomină concepţia acţiunii raţionale, utilitariste, ce urmăreşte maximizarea propriului interes,
în timp ce în sectorul privat actorii sunt ghidaţi de un etos al interesului public, de valori colective.

Concepţiile clasice asupra distincţiei public – privat se estompează însă în abordările actuale: pe de o parte,
sectorul privat devine infuzat cu reglementări ce promovează deziderate şi valori colective, pe de altă parte
comportamentul actorilor în sectorul public este perceput ca fiind deasemenea ghidat de logica propriului interes
(modelele de tip public choice). Distincţia între sectoare nu mai este una fundamentală, ci se referă mai degrabă
la regulile jocului şi alocarea stimulentelor pentru acţiune. Mecanismele pieţei, ale cererii şi ofertei se aplică
deopotrivă sectorului privat, dar şi celui public, la fel cum constrângerea acţiunii individuale prin decizii
colective este prezentă şi în sectorul privat.

Raportul dintre cele două sectoare se modifică fundamental în secolul al XX-lea. Din datele FMI rezultă o
creştere constantă a sectorului public în ultimii 130 ani: astfel, dacă media pe glob in 1870 era de 10% din PIB,
19,6% în 1920, 28% în 1960, 41.9% în 1980 şi 45% în 1996.

În zona Euro, în 1965 media era de 26.9% din PIB, 38.1% în 1985, apoi 38% în 1990 şi 36.5% în 2000.

Cu toate acestea, creşterea nu a fost una liniară. Principala componentă reflectată în creşterea accelerată a
sectorului public după anii ’50 se referă la transferurile făcute de către stat (Jackson, 2003) ceea ce susţine
afirmaţia că inegalităţile în distribuirea creşterii economice au fost percepute ca inechitabile determinând un
sprijin consistent pentru programele sociale. Astfel, anii ’60 – ’70 au însemnat o creştere fără precedent a
sectorului public datorită programelor sociale asistenţiale ale statului bunăstării, în timp ce anii ’80 – ’90 au
constituit încercări de a reduce dimensiunile sectorului public în special din considerente de eficienţă şi pentru a
reduce deficitele publice în creştere. Reducerea a însemnat fie privatizare, fie cedarea responsabilităţilor către
nivele inferioare ale guvernării (descentralizare pe principiul subsidiarităţii), fie introducerea mecanismelor de
piaţă liberă în interiorul sectorului public. Clasic, sectorul public şi guvernarea sunt un răspuns la ceea ce se
numeşte „eşecul pieţei”; se consideră că piaţa este instituţia socială dezirabilă şi, numai acolo unde aceasta
eşuează (furnizarea bunurilor publice, situaţiile de monopol, de asimetrie informaţională) trebuie să intervină
statul. Totuşi, Musgrave (1998) afirmă că atât piaţa cât şi statul sunt instituţii imperfecte (flawed institutions);
asemenea eşecului pieţei, putem vorbi şi de eşecul guvernării. Problema ar fi identificarea raportului optim dintre
piaţă şi guvernare.
Rolul sectorului public. Discuţiile despre mărimea sectorului public trec în plan secund, pentru a face loc
dezbaterilor pe tema a ceea ce face sau ar trebui să facă guvernarea, mai precis a rolului sectorului public.
Discuţiile privind mărimea acestuia se lovesc pe de altă parte de inexistenţa unui indicator unanim acceptat de
măsurare a sectorului public: putem discuta de cheltuielile guvernării, de transferurile pe care le realizează
(incluzând aici şi redistribuirea), de forţa de muncă angajată, de patrimoniul public etc.

Lane (2000) menţionează trei sarcini generale ale sectorului public:

(1). alocarea sau furnizarea de bunuri şi servicii;

(2). asigurarea unui venit sau transferurile în interiorul societăţii;
(3). reglementarea sau crearea şi monitorizarea de reguli economice în special pentru sectorul privat, dar cu
aplicabilitate în sectorul public deopotrivă.
Dealtfel, putem considera că reglementările care operează în sectorul privat constituie practic incidenţe ale
sectorului public din moment ce ele restrâng (limitează) sfera alegerilor private, autonome: ele constituie o
intervenţie a alegerii colective în alegerea individuală ş,i din acest punct de vedere, sunt parte a sistemului
public.

Musgrave (1995) vorbea de trei mari roluri:

1. de alocare a resurselor prin corectarea imperfecţiunilor pieţei

2. distributiv – realizarea unei societăţi juste, echitabile
3. de stabilizare: controlarea creşterii economice, a inflaţiei, a şomajului prin managementul masei monetare dar
şi al cererii (paradigma keynesiană).

Conform Lane, (apud Miroiu, 1999), sectorul public vizează:

• instituţiile şi organizaţiile prin care se iau decizii publice, precum şi consecinţele acestora, prin opoziţie
cu deciziile autonome ale indivizilor;
• consumul, investiţiile şi transferurile făcute de guvernare. Consumul şi investiţiile privesc
mecanismele de alocare a resurselor şi se leagă deci mai mult de preferinţele cetăţenilor - consumatori;
transferurile privesc mecanismele de redistribuire a resurselor şi depind de concepţiile dominante în
societate despre echitate şi dreptate socială;
• producţia de către stat a bunurilor: a) statul deţine în proprietate mijloace de producţie şi produce
direct unele bunuri; b) statul furnizează anumite bunuri (nu neapărat producându-le; el poate să
realizeze acest lucru prin mecanismul comenzilor de stat către organizaţii din sectorul privat); c) statul
angajează forţă de muncă: el este, în societăţile moderne, cel mai mare angajator.

- în ţările OECD consumul variază între 9 şi 26% din PIB;

 - în ţările OECD, forţa de muncă angajată în sectorul public variază între 8 şi 32% din totalul forţei de
muncă angajate, cu o medie de 18%.

Concret, instrumentele guvernării sunt:

 Oferta de bunuri şi servicii (alocă resurse, redistribuie resurse)

 Producţia de bunuri şi servicii, de obicei vândute cetăţenilor (utilităţi publice);
 Subvenţia producţiei private de bunuri şi servicii;
 Reglementările economice şi sociale: impunerea drepturilor de proprietate, licenţierile, autorizarea,
reglementarea pieţei muncii, reglementare financiară, a calităţii etc.

Există mai multe opţiuni cu care se confruntă guvernarea în privinţa furnizării bunurilor şi serviciilor (Lane,
2000):

1. finanţarea: să se facă de către guvernare sau de către utilizator;

2. producţia sau furnizarea de servicii poate fi făcută de către guvern (inhouse) sau de către furnizori
privaţi (outhouse);
3. metoda de a obţine serviciile unui agent, fie el public sau privat se poate face fie prin competiţie sau
prin decizie administrativă. În timp ce decizia administrativă presupune alocarea unui buget pentru
producţia inhouse, competiţia presupune licitaţie sau licenţierea unor operatori privaţi (pe piaţa
telecomunicaţiilor de exemplu, licenţierea operatorilor GSM sau 3G sau acreditarea universităţilor);
4. proprietatea, cui îi revin drepturile de proprietate asupra mijloacelor fixe (a acţiunilor, stock-ului):
proprietatea poate fi a statului (birourile sau întreprinderile deţinute de stat) sau poate fi una privată, sau
mixtă.
5. reglementarea – decizia de a reglementa sau nu furnizarea bunurilor şi serviciilor – ex. asigurările
(finanţarea, producţia, metoda, proprietatea toate sunt private, dar furnizarea şi consumul sunt
reglementate).

Totuşi, guvernarea (governance) nu se exercită doar prin intermediul guvernului central (national government).
Există mai mulţi actori care acţionează deopotrivă în sectorul public:
1. guvernele la diferite niveluri de agregare: cel central, dar şi cele locale sau supranaţionale;
2. birourile publice;
3. organizaţii non-profit;
4. agenţi economici;
5. populaţia ca atare, sectorul informal.

Interacţiunea între aceşti actori are loc într-un mediu puternic instituţionalizat; acesta include reguli ale jocului în
domeniul public (acces egal, nediscriminare, reguli clare privind competiţia, calitatea, etica etc.), reguli privind
licitaţia şi contractarea lucrărilor şi serviciilor publice, monitorizarea acestora etc.
Statele Unite utilizează mai multe reglementările şi mai puţin oferta, în timp ce Franţa sau Germania utilizează
mai mult oferta (inclusiv producţia) şi mai puţin reglementările.

“Steering, not rowing” o sintagmă propusă de Osborne şi Gaebler (1993) prin care ei statuează faptul că
guvernarea ar trebui să se ocupe de stabilirea politicilor, obiectivelor, nivelelor de realizare, iar implementarea
propriu-zisă să fie lăsată în seama sectorului privat prin “contractarea” bunurilor şi serviciilor oferite.

Reglementările cresc în număr (Uniunea Europeană e cel mai bun exemplu), dar ele îşi schimbă ţinta de la
restricţionarea competiţiei către încurajarea acesteia, forţând sectorul privat să fie mai eficient prin competiţie,
dar cu precizarea standardelor de respectat în diverse domenii (protecţia muncii, a mediului, a calităţii,
nediscriminarea etc.)

Economistul britanic din secolul al XVIII-lea, Adam Smith, spunea, într-o abordare minimalistă a statului că
datoriile acestuia ar fi:
- protejarea societăţii de violenţa şi invazia altei societăţi;
- protejarea fiecărui cetăţean de intruziunea şi injustiţia provocată de un altul (administrarea justiţiei);
- constituirea unei infrastructuri.

Toată discuţia se rezumă la prevalenţa economicului asupra politicului sau viceversa; în alţi termeni, câtă
libertate trebuie lăsată alegerilor individuale care, prin agregare, vor constitui o societate prosperă (în orice caz
eficientă din punctul de vedere al optimului Pareto) şi cât trebuie decis prin alegeri colective şi impus prin
coerciţie de către stat.

Poziţia minimalistă exprimată de Smith a înlocuit mercantilismul anterior introducând principiile economiei de
piaţă şi a condus astfel la creştere economică. Totuşi odată cu aceasta au apărut şi efecte negative: exploatarea
copiilor, condiţii precare de locuit pentru mulţi cetăţeni, sistem de sănătate publică precar etc.

Otto Von Bismarck - 1880 – începutul statului bunăstării – a văzut avantajele electorale în furnizarea de bunuri
publice cetăţenilor. Începând cu secolul XX, în mare parte din considerente electorale, în Germania, urmată de
alte state europene, se impune concepţia statului bunăstării, a programelor asistenţiale oferite de stat pentru cei
aflaţi în nevoie, concepţie ce treptat a devenit tot mai inclusivă ajungând să cuprindă toţi cetăţenii, în faimoasa
expresie a grijii statului faţă de cetăţean de la naştere şi până la moarte. Tot mai multe resurse sunt alocate de
către stat, prin decizii politico-administrative, astfel că politicul prevalează asupra pieţei, acţiunea colectivă
asupra celei individuale.
Perioada de după cel de-al doilea război mondial a cunoscut o creştere a soluţionării politice (reglementare,
redistribuire etc.) în cadrul societăţii (Maier, 1987, apud. Pierre şi Peters, 2000). Proiecte precum „The Great
Society” în Statele Unite sau „The Strong Society” în Suedia aveau în vedere creşterea cheltuielilor publice
pentru furnizarea amplă unor unor servicii publice precum educaţie, sănătate, infrastructură, combaterea sărăciei,
fapt ce determina astfel creşterea intervenţiei guvernării în economie. Ele îşi propuneau să dezvolte societatea
după un anumit model, o concepţie, promovând un model social dezirabil; se urmărea o concepţie holistă,
organică, de creare a unei societăţi puternice. Perioada ce a urmat, până în anii ‘90, a cunoscut cea mai mare
expansiune a sectorului public, oferirea de servicii publice comprehensive (sănătate, educaţie, servicii sociale,
infrastructură, utilităţi etc.) ce au fost rezumate în sintagma statul bunăstării. Statul asistenţial era astfel conceput
încât să poarte de grijă indivizilor „de la naştere până la moarte” (from the cradle to the grave (Beveridge, 1942
apud McLaughlin et all, 2001)), societatea asumându-şi responsabilitatea bunăstării fiecărui individ. Creşterea
economică de la începutul secolului din majoritatea statelor moderne şi, mai târziu, consecinţele celor două
războaie necesitau intervenţia guvernamentală atât pentru soluţionarea problemelor sociale cauzate de rapida
dezvoltare economică1, cât şi pentru re-construirea societăţilor afectate de război (în special în privinţa
infrastructurii). Pe de altă parte, impunerea keynesianismului ca paradigmă economică dominantă începând cu
anii ’50 a favorizat creşterea cheltuielilor publice pentru a asigura stabilitatea economică. Tanzi şi Schuknecht
(2000) arată că mărimea sectorului public a crescut constant în primele nouă decade ale secolului XX, creşterea
fiind însă mai accentuată în anii ’60 – ‘70. Astfel, din datele Fondului Monetar Internaţional, rezultă că la nivel
mondial, în medie, sectorul public, măsurat ca pondere a cheltuielilor guvernamentale în produsul intern brut, a
crescut de la 19,6% în 1920 la 28% în 1960, 41,9% în 1980 şi 45% în 1996. Principala componentă reflectată în
creşterea accelerată a sectorului public după anii ’50 se referă la transferurile făcute de către stat (Jackson, 2003)
ceea ce susţine afirmaţia că inegalităţile în distribuirea creşterii economice au fost percepute ca inechitabile
determinând un sprijin consistent pentru programele sociale. Statul bunăstării presupune însă creşterea foarte
accentuată a cheltuielilor publice, iar brirocraţia sistemului public determină o alocare ineficientă a resurselor.
Crizele economice ale anilor ’80 problematizează în mod dramatic fezabilitatea statului asistenţial.

Neo-clasicismul

Începând cu anii 1970, şcoala economică neo-clasică câştigă tot mai mult teren iar schimbarea de paradigmă se
reflectă şi în percepţia publică asupra rolului guvernării.
În practică, schimbări majore au loc în Marea Britanie în timpul guvernării Thatcher începând cu 1979 şi în
Statele Unite, începând cu 1980 în guvernarea Reagan. Paradigma neo-clasicistă consideră că nu există un
specific valoric sau comportamental al sectorului public, acesta trebuie să furnizeze bunuri şi servicii, iar
perfomanţa trebuie să fie similară cu cea din sectorul privat.

Neo-clasicismul asumă:

1. raţionalitatea indivizilor;
2. eficienţa pieţelor: acestea nu sunt doar eficiente, dar se şi auto-reglementează, fiind mecanismul social
preferat de alocare a resurselor – acolo unde pieţele eşuează (problema bunurilor colective sau cea a
costurilor tranzacţionale - concepţia lui Williamson) trebuie să intervină sectorul public, dar strict

1
Creşterea economică nu este întotdeauna (în realitate niciodată) o mişcare de tip optim Pareto, ceea ce
înseamnă că, în ciuda faptului că economia creşte global (ceea ce se reflectă în creşterea PIB-ului), există şi
actori care pierd. Pierderile acestora, unele foarte accentuate, sunt, într-o măsură variuabilă, compensate prin
intermediul programelor sociale, prin redistribuirea unei părţi a creşterii economice.
 limitat la rezolvarea problemelor nesoluţionate de către piaţă. Economistul instituţionalist Williamson
consideră că „la început au fost pieţele” asumând prevalenţa ontologică a acestora.

Anthony Downs – comportamentul birocratului ca actor raţional

1. oficialii îşi au propriile scopuri pe care le urmăresc în mod raţional
2. Interesele oficialilor se referă la: putere, prestigiu, bani, securitate, loialitate faţă de o idee

Funcţiile de bază ale guvernării:

1. furnizarea infrastructurii economice: drepturi de proprietate, impunerea contractelor, standarde de

măsură, monedă
2. furnizarea de bunuri colective
3. soluţionarea conflictelor, menţinerea ordinii sociale; protecţia socială
4. menţinerea competiţiei
5. protejarea resurselor naturale
6. asigurarea unui acces minim la bunuri şi servicii: sărăcie, şomaj; chiar şi cei mai libertarieni susţin că o
minimă diminuare a sărăciei este necesară
7. stabilizarea economiei prin bugetul public